Borsotti Carlos - Facultad de Ciencias Económicas
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Crecimiento con equidad. Una visión estratégica de la educación superior Carlos Borsotti* Resumen Se señala la necesidad de partir de una visión estratégica en toda propuesta. Sin embargo, se sostiene que una visión sectorial, como la referida a la educación superior, debería elaborarse dentro de la visión estratégica integral, con equidad, del desarrollo social y del crecimiento económico del país. Se propone que una manera de articular la educación superior con una propuesta estratégica integral para avanzar en forma sostenida en un camino de crecimiento con equidad, consiste en tener como telón de fondo las preguntas sobre la pertinencia de la educación superior en nuestro país. Es decir, preguntarse: educación superior ¿por qué?, ¿para qué?, ¿para quiénes?, ¿cuál?. A partir de esto, se intenta precisar la visión deseada, que consiste en una educación superior democrática, autónoma, autárquica, gratuita y pertinente. Se diferencia el significado de educación postsecundaria y de educación superior. Desde esta visión, se hacen referencias a la situación y tendencias de la educación superior en el orden internacional (educación a distancia, homologación de títulos y reconocimiento de créditos, universidades de las empresas, expansión internacional de las universidades, diversificación institucional, etc.) y nacional (ley de Educación Superior, la matrícula, la educación superior no universitaria, la formación técnica superior no universitaria, la educación a distancia, la política de asignación de fondos por proyectos concursables, la diversificación de las instituciones de educación superior, la insuficiencia del presupuesto asignado a las Universidades Nacionales). Ante este diagnóstico de situaciones y tendencias, se consideran distintas propuestas, las que son interrogadas, desde una sociología de la universidad, en relación con su factibilidad y dados los objetivos del Plan Fénix. Introducción Cuando me invitaron a participar en esta mesa sobre educación superior, pensé que era una oportunidad de revisar dos propuestas estratégicas en las que tuve participación: el Programa de Reforma de la Universidad de Buenos Aires, siendo rector el Dr. Oscar Shuberoff, y la propuesta de un Sistema Integrado de Educación Superior, de la Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación, a cargo del Dr. Juan Carlos Gottifredi. Pienso que esos documentos siguen teniendo vigencia y los he utilizado textualmente en varios pasajes de esta ponencia. Me voy a ocupar del sistema de educación superior; es decir, tanto del subsistema universitario cuanto del subsistema de los llamados institutos terciarios, expresión ésta que prefiero a la de educación superior no universitaria. Mi eje de referencia serán las instituciones públicas y la docencia de grado. Antes, conviene aclarar algunos términos. Educación superior no es equivalente a educación postsecundaria. La educación postsecundaria remite a distintos tipos de capacitación o profundización de conocimientos, habilidades o destrezas posteriores a la educación secundaria, que tengan esas finalidades. Por su parte, educación superior, 1 implica conocimientos, habilidades y destrezas vinculados con un conocimiento actualizado fundamentado en los procedimientos socialmente considerados científicos. La visión En toda propuesta estratégica corresponde partir de la visión. Sin embargo, la visión de un sector, como la educación superior, debiera elaborarse dentro de una visión estratégica general. Estas reflexiones se realizan en el marco de esa limitación y esperan realizar un aporte a la visión general, que es la inmensa tarea que se propone este Plan Fénix II, luego del enorme trabajo realizado en la versión anterior, acuciada por las circunstancias. Posiblemente, una manera de integrar la educación superior en una propuesta estratégica general para avanzar en forma sostenida en un camino de crecimiento con equidad, consista en tener como telón de fondo las preguntas sobre la pertinencia de la educación superior en nuestro país. Es decir, preguntarse: educación superior ¿por qué?, ¿para qué?, ¿para quiénes?, ¿cómo?. A partir de esto, es necesario precisar la visión, que consiste en un sistema de educación superior que sea: • Democrático, en cuanto igualdad de oportunidades y de posibilidades de acceso, permanencia, egreso y reingreso en la educación superior, así como en la vida interna de las instituciones y en los ciudadanos que forman. • De calidad, en cuanto definir y evaluar, por consenso institucionalizado, criterios y estándares académicos adecuados para una interacción exitosa con el entorno y su transformación hacia niveles crecientes de satisfacción personal y social. La calidad se asocia con profesores e investigadores prestigiosos, buenos diseños curriculares, buenas instalaciones, laboratorios apropiados y bibliotecas completas en los temas objeto de estudio o de investigación. • Pertinente, en cuanto grado de correspondencia de la educación superior con las necesidades dinámicas de la sociedad y, al interior de la institución, en cuanto coherencia y nivel de las opciones curriculares, los criterios educativos y las líneas de investigación, transferencia y extensión, con capacidad de realizar aportes sustanciales, con equidad, tanto al desarrollo y a la inclusión social cuanto al crecimiento económico. • Con autonomía, por la capacidad de las instituciones definir por sí mismas, en democracia de gobiernos colegiados, su estructura, su misión y funciones. • Con autarquía en la asignación de los recursos suficientes asignados por el Tesoro Nacional o de las Jurisdicciones. • Gratuito para estar en condiciones de garantizar la igualdad de posibilidades a los distintos estratos de la población. 2 La situación actual Previamente, conviene hacer una somera revisión de la cantidad de instituciones de educación superior en nuestro país. Las 100 instituciones universitarias (universidades e institutos universitarios), según la fecha de su creación, se distribuyen de la siguiente manera: Crea- Univ. Instit. ción Pcas Pcos. Antes 27 3 11 3 Total Univ. Instit. Total Pdas Pdos 30 18 1 19 14 23 11 34 Prov. Extr. Internac. 1 (1989) 1989 Desde 1989 Total 38 6 44 41 12 53 1 1 (2001) (2001) 1 1 1 Según datos del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en el año 2003 había 2.150 institutos terciarios, de los cuales 1.012 eran exclusivamente de formación de docentes (531, el 57% públicos), 1.019 eran exclusivamente de formación técnico – profesional (355, el 35 % públicos) y 119 eran de ambas formaciones (119, el 43% públicos). Hasta la sanción del Decreto Nº 1.232/2001, en el Ministerio se registraba la presentación de once propuestas de creación de Colegios Universitarios, todas originadas en Universidades privadas, ocho de una misma universidad, tres de las cuales fueron rechazadas por el correspondiente Consejo Regional de Planificación de la Educación Superior. A partir de ese Decreto, las jurisdicciones tienen a su cargo el acto administrativo por el cual se otorga la categoría de Colegio Universitario, debiendo comunicarlo a la Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación. En el Ministerio se carece de noticias de que las jurisdicciones hayan expedido alguna normativa sobre el Decreto y de información sobre la creación de nuevos Colegios Universitarios. En síntesis, 100 instituciones universitarias y 2.150 institutos terciarios. De éstos, el 53% eran exclusivamente de formación de docentes o de formación de docentes y técnicos. Ocho colegios universitarios constituidos entre instituciones privadas. Esa situación se da en el marco de tres leyes nefastas del decenio de los ’90 (la de transferencia de los llamados servicios educativos, la federal de educación y la de educación superior), de las que no se vislumbra, actualmente, una propuesta de política educativa, sino sólo proyectos para emparcharlas (como, por ejemplo, de educación técnica y de financiamiento universitario). Desde el punto de vista de la gestión, en 1993 se creó la Secretaría de Políticas Universitarias. En 1998, la Secretaría de Educación Superior pero, dada la transferencia de los institutos terciarios a las Jurisdicciones, éstos quedaron bajo la órbita de la Secretaría de 3 Educación y del Consejo Federal de Cultura y Educación. O sea, una gestión, por decir lo menos, segmentada. En 2002, se vuelve a la Secretaría de Políticas Universitarias. La educación superior se caracteriza, actualmente, por su marcada desarticulación, su anárquico crecimiento y su carácter binario; esto es, por la existencia de dos circuitos paralelos de estudios: por un lado, los estudios universitarios y, por el otro, los brindados por instituciones terciarias. Ambos circuitos tienen diferencias de prestigio y, consecuentemente, de matrícula, producto de percepciones de la sociedad acerca de la calidad de las instituciones, de la valoración de los títulos y del “status” que otorgan. Esto, entre otras cosas, ocasiona perjuicios a los estudiantes. Aunque algunas universidades reconocen parcialmente estudios realizados en los institutos terciarios y éstos tienden a reconocer los estudios realizados en las universidades, en general, quienes comienzan sus estudios en establecimientos terciarios, encuentran dificultades en caso de desear continuarlos en universidades y deben comenzar de cero. Aunque en menor medida, ocurre lo mismo con quienes comienzan sus estudios en universidades y pretenden continuarlos en un instituto terciario. Ambas instituciones se han desarrollado a través de caminos paralelos y rara vez se han involucrado en programas de colaboración. Los institutos terciarios se han dedicado tradicionalmente, en su mayoría, a la formación de maestros y profesores para la educación inicial, primaria y secundaria y, en muchos casos, compitiendo con las universidades en programas similares pero sin cooperación interinstitucional. Por otra parte, la formación técnica que brindan no da, en general, respuesta adecuada a la dinámica del sistema socioproductivo. Las universidades y los institutos terciarios se diferencian en distintos aspectos. Entre otros, cabe mencionar los siguientes: mientras las universidades son autónomas, los institutos dependen de las jurisdicciones educativas; el modo de reclutamiento y la organización del trabajo de los docentes difieren en una y otra institución. En general, las universidades no han tenido una actitud de cooperación con esos institutos dando la sensación, al menos, de indiferencia. Por su parte, los institutos tienden a considerar un peligro su vinculación con las universidades por el temor de ser absorbidos por ellas. Entre las problemáticas específicas del subsistema universitario se han señalado los diseños curriculares que, en muchos casos, son rígidos y con una relación poco clara con el saber, el saber ser y el saber hacer, que hoy son imprescindibles en la formación de los estudiantes, y la duración de los planes de estudios. El proceso de expansión acelerada del subsistema, en particular en el último decenio, no sólo se ha manifestado en la creación y autorización de universidades e institutos 4 universitarios sino, también, en el incremento de la matrícula y en la multiplicación y diversificación de las carreras. Una política carente de una clara definición del tipo de formación perseguido en relación con el desarrollo social, el avance tecnológico y el crecimiento económico, así como la diversidad de los objetivos institucionales, han dado lugar a una gran heterogeneidad en la calidad de la educación. La diversidad de esfuerzos, que se refleja en la cantidad y tamaño de las instituciones, carreras y currículos, no siempre redunda en una mayor retención de los estudiantes. Además, existen dificultades para relacionar la formación con la empleabilidad; los capitales simbólicos con que llegan los ingresantes son diversos y, ante la falta de oportunidades de empleo, muchos jóvenes optan por permanecer en la universidad con bajo o escaso rendimiento. Asimismo, el subsistema universitario presenta distintas formas de diferenciación tanto horizontal cuanto vertical. En el nivel de grado, la diferenciación horizontal está dada por la creación de nuevas carreras que rompen con la estructura tradicional aunque, al mismo tiempo, ocurre el fenómeno inverso, que reproduce la oferta existente. La diferenciación vertical está dada por la aparición de ciclos, de posgrados y de las llamadas complementaciones curriculares, en expansión. A pesar del potencial que representa, en virtud de la cantidad de sus unidades educativas, su elevada matrícula y su plantel docente, científico y técnico, ello no se ha reflejado, en general, en una mayor influencia de las universidades en la vida social, económica e institucional. En gran medida, este fenómeno puede explicarse por la dinámica propia de las universidades y la centralidad que la sociedad sigue adjudicando a la obtención de credenciales profesionales. En cuanto a los institutos terciarios, han estado dominados por una tradición de organización institucional que implica más una lógica de continuación de los niveles previos de escolarización que la adopción de una modalidad de estudios superiores. Este rasgo se combina con una cultura endogámica que refuerza dichas tradiciones amparada en el sistema de acceso a los cargos docentes, en general no sustanciados por concursos y, en muchos casos, objeto de titularizaciones masivas; en los cargos docentes por hora, repercutiendo en la posibilidad de constituir equipos de docentes. En general, estos aspectos no sólo han deteriorado las condiciones de la labor de los docentes sino que han incidido negativamente en los niveles de calidad de estas instituciones. Por otro lado, como resultado de los procesos de acreditación y de transformación curricular de la formación de los docentes (circuito E), muchos de esos institutos se han visto involucrados en situaciones que provocaron resistencias justificadas por parte de sus 5 directivos, docentes y estudiantes, mientras que otros han debido reconvertirse en instituciones técnicas para evitar su cierre definitivo. Ante esta situación, corresponde retomar las preguntas sobre un sistema de educación superior ¿por qué?, ¿para qué?, ¿para quiénes?, ¿cómo?. Estas preguntas no se formulan en el vacío. Hay tendencias (y, ¿por qué no?, formas indirectas de diagnóstico), internacionales y nacionales en las que viven esas instituciones. Cabe hacer la salvedad que existe una extensa bibliografía sobre el subsistema universitario. Pero es escasa la relativa al subsistema de los institutos terciarios. De éstos, además de algunas pocas investigaciones, se conocen los resultados de las acreditaciones dispuestas por el Consejo Federal de Cultura y Educación, pero no los procesos que dieron lugar a esas acreditaciones. En lo que hace a las tendencias internacionales, se ha sostenido que las reformas de fines del siglo XX se caracterizaron por: • la emergencia de una vigorosa y creciente internacionalización del conocimiento con propuestas, como la del MIT, de poner en Internet, gratuitamente, todas sus producciones; • una educación superior sin fronteras, con homogeneización de las estructuras curriculares y reconocimiento de créditos; con modalidades de enseñanza y aprendizaje a distancia, tutorías virtuales, certificación de saberes y destrezas; formación de consorcios de universidades virtuales y universidades convencionales. Todo culminando con la propuesta de la OMC de incluir a la educación como un bien de importación y exportación, sujeto a los protocolos de ese organismo; • nuevos proveedores y nuevos modelos de educación superior, con presencia creciente de la inversión privada y su mercantilización. La difusión de modelos empresariales y corporativos y la contratación de proveedores privados para realizar tareas complementarias a las funciones académicas; • tendencia cíclica y crónica al déficit fiscal, ya que las estructuras de la hacienda pública han mostrado insuficiencias e ineficiencias crónicas para gestionar y distribuir los recursos sociales. Se diversifican las fuentes de financiamiento. Se registran nuevos modelos de distribución de recursos en y entre las instituciones; cambios en las formas de financiamiento con la creación de sistemas de incentivos de acuerdo con los resultados de las pruebas de calidad y la posibilidad de políticas compensatorias para aquellas instituciones o programas que lo justifiquen; • exigencia de eficiencia a través de la implantación de sistemas evaluativos, sobre la base de indicadores, con acreditación y certificación de programas, establecimientos, docentes e investigadores con evaluaciones externas llevadas a cabo tanto por 6 organismos públicos cuanto privados. La eficiencia se constituye en el núcleo de estas políticas y guía a las instituciones hacia nuevos modelos de gestión; • integración regional y subregional (Grupo de Montevideo, MERCOSUR), e instancias de coordinación nacional, regional e internacional (ALFA, COLUMBUS, ERASMUS); • crecimiento del posgrado y expansión de la matrícula en todos los niveles y modalidades del sistema con dificultades para resolver los problemas de acceso, equidad, calidad y recursos financieros; • reestructuración normativa del sistema, a través de un conjunto de nuevas leyes, decretos y medidas reglamentaristas, que conllevan reformas de los gobiernos universitarios, además de otros cambios que apuntan a restringir la autonomía y a aumentar la ingerencia del Estado; • generalización de diversos mecanismos de estandarización de los logros de las instituciones de educación superior mediante estadísticas, encuestas de calidad, exámenes, etc., que actúan como referencias comparativas, de transparencia y competitividad interinstitucionales. Rendición de cuentas de las universidades a la sociedad a través de los resultados de esas pruebas y estadísticas; • alianzas estratégicas entre universidades, corporaciones y sector público; universidades de empresas; presiones por relaciones más estrechas con el sector productivo, que lleven a una universidad emprendedora e innovadora; interacciones entre las instituciones y los grupos de interés, organizaciones disciplinarias y otros representantes de la sociedad civil; • convergencia de modelos, respuestas y soluciones a través de la adopción o adaptación de lineamientos de política educativa recomendados y apoyados por organismos financieros supranacionales (BID, BM, FMI); • exigencia de planeamiento estratégico y de proyectos estratégicos de ciencia y tecnología. Aunque con particularidades, muchas de esas tendencias se dan en la situación nacional, a saber: • sigue sin acortarse la duración de las carreras de grado; • se mantiene la fragmentación del sistema por la diversificación de tipos institucionales (colegios universitarios, institutos universitarios, ciclos cortos con certificación y títulos intermedios en el nivel universitario, nuevas instituciones terciarias privadas, etc.); • no existe un sistema que favorezca el reconocimiento automático de asignaturas o de estudios entre universidades y hasta en una misma universidad; • no hay una política que oriente la propuesta académica global; 7 • apertura de subsedes en lugares alejados de la zona en la que originalmente desarrollan sus actividades, así como sedes o extensiones universitarias en instituciones terciarias; • el subsistema universitario, en una especie de autismo, sigue sin sentar las bases de su desarrollo en una política que observe criterios de pertinencia; • diversificación de fuentes de financiamiento: se regulan fuentes alternativas al financiamiento estatal (cobro de cuotas y aranceles en sistemas tradicionalmente gratuitos, patentes, venta de servicios, fundaciones, etc.); • diferenciación del cuerpo académico en función de indicadores de productividad en investigación (políticas de incentivos) y de proyectos concursables en extensión, que redunda en detrimento de la docencia, en un marco de bajos salarios y escasas dedicaciones exclusivas; • las carreras cortas con salida laboral rápida constituyen la meca de esta nueva tendencia que confunde a la educación universitaria con la formación postecundaria; • desarrollo de las complementaciones curriculares y los postítulos, muchas veces arancelados; • autonomía desvirtuada por la acción de las corporaciones profesionales y de agrupamientos vinculados con partidos políticos sin que se conozcan propuestas de éstos sobre educación superior. Sobre la base de esas tendencias, se ha propuesto que los subsistemas universitarios nacionales enfrentarían los siguientes escenarios: a) Localismo con irrelevancia: poca capacidad de ser útiles al desarrollo de sus propias sociedades; b) Internacionalización con subordinación: consumo de conocimiento producido afuera; c) Internacionalización con interacción: participación interactiva en la internacionalización del conocimiento, absorbiendo y produciendo conocimiento pertinente para sus sociedades. Habría que precisar: pertinente en términos de inclusión y desarrollo social y de crecimiento económico con equidad y no sólo por su aplicación en la economía. Las preguntas antes formuladas pasan a ser: ¿Cómo instalar a la sociedad argentina en este último escenario, en el mediano y largo plazo, teniendo en cuenta el sistema de educación superior y no sólo el subsistema universitario?. Esa pregunta ya contiene las respuestas al por qué y para qué de la educación superior. Quedan, todavía, sin respuestas, las preguntas acerca del cómo y para quién. Hay que partir de las funciones de los distintos tipos de instituciones, a saber: • docencia en los institutos terciarios, que forman docentes para los niveles inicial, primario y secundario, así como técnicos; 8 • docencia de grado, en las universidades, que forman profesionales en distintas disciplinas; • docencia de posgrado, en las universidades, en la que cabe distinguir: - la destinada, principalmente, al desarrollo profesional (cursos y especializaciones) que, por lo general, requieren evaluación escrita (monografías o ensayos); - la destinada al desarrollo académico (maestrías y doctorados), estrechamente vinculada con la investigación sobre la base de las tesis correspondientes; • investigación, desarrollada principalmente en las universidades; • extensión, desarrollada centralmente en las universidades. El componente de enseñanza y aprendizaje en el sistema de educación superior. Imagen de un sistema de educación superior Como señalara previamente, me centraré en la enseñanza y aprendizaje en la educación superior, con eje en las instituciones públicas. En nuestro país, en términos de enseñanza y aprendizaje en educación superior, la existencia de subsistemas desintegrados constituye un impedimento estructural ya que, para acceder al escenario deseado, la sociedad no sólo debe estar en condiciones de participar interactivamente en la internacionalización del conocimiento sino, también, de absorberlo, esto es, de incorporarlo a la sociedad. El único camino posible, teniendo en cuenta las necesidades de la sociedad y los recursos disponibles, consiste en que los institutos terciarios, dependientes de las jurisdicciones, concurran entre sí y con las universidades a la prestación de enseñanza con un nivel académico homogéneo y una coordinación de diseños curriculares que permita el reconocimiento automático de estudios y que amplíen las posibilidades de acceso, permanencia y egreso de la educación superior. Se trata de constituir un sistema de educación superior sobre la base de las instituciones existentes y desde una perspectiva global, reconociendo las particulares realidades institucionales y sociopolíticas como punto de partida de cualquier programa de acción tendiente a vincular de manera cooperativa a instituciones de diferente índole, trayectoria e historia académica. Tender a conformar un sistema de educación superior, supone que la diferenciación institucional no atente contra la calidad de la enseñanza y de los aprendizajes ni contra la posibilidad de continuar los estudios hasta alcanzar los más altos grados académicos y profesionales, facilitando la continuidad en los trayectos de formación. Para eso, el sistema tiene que garantizar una calidad homogénea, con trayectos bidireccionales prestigiados en todos sus componentes, que contemplen entradas de base mínima (en institutos terciarios o en universidades) que, cualquiera sea el circuito en el que 9 se iniciaron los estudios, permitan llegar a niveles máximos. Por ejemplo, doctorados en las universidades. El camino para constituir el sistema no pasa por la llamada ‘articulación’, como las complementaciones curriculares y los postítulos, ya que éstas tienen objetivos, criterios y mecanismos diferentes. Un sistema a ser creado, con originalidad y libremente por cada una de las entidades autónomas, desarrollando la vinculación de las instituciones de educación superior de cada subsistema y entre ellos, a fin de transformarlo efectivamente en un sistema. Debe pensarse en un sistema de partes suavemente pero eficazmente acopladas, dada la autonomía de las universidades y la que deberían tener los institutos terciarios. La constitución de un sistema de educación superior tiene como objetivo profundizar la democratización del sistema mediante la apertura del mayor número de oportunidades y las posibilidades de acceso, permanencia, egreso y reingreso en la educación superior mediante la definición de una diversidad de modalidades institucionales, atendiendo adecuadamente al crecimiento de la matrícula y acercando las posibilidades de acceso a los jóvenes que egresan del secundario; facilitando la circulación de los estudiantes entre las universidades y los institutos terciarios en ambas direcciones, otorgándoles reconocimiento automático total o parcial, según corresponda, de los estudios realizados, sin perder la rigurosidad en la evaluación de la formación. La vinculación entre subsistemas, facilitará el acceso a niveles crecientes de formación, impidiendo los caminos de final cerrado; Se trata de establecer vínculos de las universidades entre sí y con los institutos terciarios y de éstos entre sí, formulando con precisión los objetivos generales y orientaciones que encontrarán su definición específica teniendo en cuenta el contexto regional o jurisdiccional de que se trate. Una premisa de esta naturaleza supone un punto de partida para la definición de los problemas a abordar, los objetivos, las acciones a desarrollar y quienes deberán participar en su organización, ejecución y posterior seguimiento. Las instituciones participantes deberán acordar una planificación del desarrollo de su vinculación, ya que debe garantizarse la calidad de los emprendimientos, superando la segmentación actual de los subsistemas universitario y terciario, elevando sustancialmente su calidad y pertinencia, El núcleo central de la vinculación es asegurar la calidad educativa, la que será un componente no negociable, garantizando la calidad de la formación que se brinda a los estudiantes con independencia del carácter universitario o terciario de la institución, sin necesidad de imponer un modelo homogeneizador de las instituciones, que permitan flexibilidad curricular y movilidad de estudiantes y docentes, favoreciendo la expansión de la educación superior con niveles homogéneos de calidad. 10 Habrá que contemplar la generación de tipos de formación variados y flexibles, en distintos niveles y modalidades, mediante una gestión curricular ágil, que permita la revisión de los planes de estudios en relación con la dinámica de las áreas disciplinares y de la sociedad y permitir la movilidad de los estudiantes entre los diferentes componentes del sistema para acceder a otros segmentos de formación, hasta completar los diversos trayectos que mejor respondan a los intereses individuales y/o institucionales. Un logro de mínima consistiría en el reconocimiento automático de asignaturas. Un logro de máxima consistiría en un tramo de estudios básicos y generales de dos o tres años en institutos terciarios, como primer ciclo de carreras universitarias de grado y como carrera intermedia, con su propio diploma. Los programas académicos de estos primeros ciclos deberán ser homólogos a los que se brindan en las respectivas carreras y estar a cargo de docentes capacitados para ello. Este tipo de formación constituiría, por un lado, el primer ciclo de una carrera que le permita al estudiante continuar sus estudios en una universidad o en un instituto terciario; por el otro, al otorgar una certificación, al menos para ciertas orientaciones, puede dar lugar a un diploma de “estudios superiores generales”. Dada su envergadura, se trata de un proyecto de mediano y largo plazo cuyos resultados podrán observarse a medida que se pongan en marcha las acciones. La vinculación entre instituciones permitirá optimizar la utilización y asignación de todos los recursos disponibles. Será necesario revisar los marcos normativos que rigen para cada subsistema, a fin de determinar en qué medida contribuyen a superar o a acentuar la fragmentación del sistema. Aceptar la constitución de un sistema, como principio y como práctica supone, también, acordar condiciones para la vinculación entre instituciones que aluden, entre otras, a las condiciones de acceso, permanencia, egreso y reingreso de los estudiantes; al perfil del alumno, del egresado y de los docentes; a las asignaturas y a los ciclos involucrados; al reconocimiento automático de estudios; a los currículos; a los planteles docentes; a la participación de éstos en los diversos ciclos; etc. En ese marco, los agentes involucrados son los responsables de prever los dispositivos pertinentes para determinar la calidad de los mecanismos y de los logros que se obtengan. El contenido de los acuerdos de vinculación Respecto del componente de enseñanza y aprendizaje, la elaboración de cada proyecto interinstitucional supone una planificación estratégica situacional que, a partir de un diagnóstico, abarque todo el proceso, teniendo en cuenta metas realistas, procedimientos flexibles y adaptables y un seguimiento sistemático. 11 La elaboración de los proyectos debiera realizarse con participación de los directivos, docentes y estudiantes de las instituciones involucradas. En una primera aproximación, estos son algunos de los aspectos que deberían incluir los acuerdos en el proceso de elaboración, formulación y ejecución de los convenios interinstitucionales: • los modos de establecer las necesidades sociales y las propuestas para atenderlas; • las asignaturas, conjunto de asignaturas, ciclos de carreras o carreras que serán objeto del convenio y de reconocimiento automático; • la estructura y los diseños curriculares correspondientes a los distintos tipos de formación a brindar y su orientación y grado de especialización académica; • la formación de los estudiantes de modo que, cualquiera sea el tipo de institución a la que asisten, logren: - Versatilidad en la formación y creciente especialización, para adecuarse a los continuos cambios de los campos profesionales. - Autonomía para identificar problemas, crear soluciones, tomar decisiones y obtener nuevas experiencias. - Flexibilidad para superar las rutinas y capacidad de aprender, desaprender y adoptar nuevos enfoques de pensamiento y de práctica profesional y social. - Capacidad para diseñar nuevos proyectos personales y profesionales. - Actitud solidaria con los destinatarios de su labor profesional, respetando las necesidades y la dignidad de los usuarios de los bienes y servicios que brindan. - Capacidad para trabajar con otros colegas de la misma y de otras profesiones. - Voluntad de servir, de saber y de superar los límites de lo conocido. - Aumentar sus posibilidades de empleabilidad y de generar emprendimientos propios. • una ítica docente y sus instrumentos: tipo de formación recibida por los integrantes de las plantas docentes; la motivación del personal por medio del mejoramiento de su salario, de las condiciones de trabajo y de su jerarquización; el número de cargos en función de las necesidades derivadas de la docencia y la investigación; la dedicación requerida; la importancia que tiene cada cargo a cubrir en función del análisis previo sobre las necesidades; los modos de reclutamiento del personal docente; la formación académica; etc.; • los mecanismos de reconocimiento automático de estudios para continuar estudios de grado o posgrado; • el diseño o modelo institucional; • los mecanismos continuos de seguimiento del desarrollo del convenio en lo curricular e institucional; 12 • los títulos (certificados, diplomas) que se obtendrían, así como las formas legales de reconocimiento interinstitucional y de validez nacional; • los recursos financieros y físicos necesarios (infraestructura, equipamiento, biblioteca, etc.). Problemas y obstáculos a superar En el proceso de construcción del sistema habrá problemas normativos y técnicos a cada paso: para el reconocimiento de estudios (currículos, programas, actividades de enseñanza, formas de evaluación, etc.); para integrar investigadores (disciplina, tema, evaluación, etc.); para compartir recursos (laboratorios, bibliotecas, etc.). Para abordarlos, es necesaria decisión política. Además, para abordar los problemas técnicos hacen falta recursos y son conocidas las dificultades de financiamiento. Para asignarlos, es necesaria decisión política y es sabido que sin una política decidida en función de objetivos, la inversión en educación, o en cualquier otra área, sólo tiene destinos erráticos. La clave del éxito no reside en disponer del máximo de cada uno de esos aspectos (estudios técnicos, problemas originados en la normativa, financiamiento necesario). Si hay convicción política, consenso y adhesión de los ámbitos con influencia sobre los acontecimientos y decisión desde las bases, podrán encontrarse soluciones para avanzar. Por otra parte, hay obstáculos que tienen sus raíces en componentes culturales, entre los que cabe mencionar: a) La cultura política predominante, que hace que los ciudadanos esperen que las soluciones a los problemas provengan del Estado, con una interpretación mágica o mítica de la herramienta legal. Sin embargo, no cabe esperar que los cambios surjan por generación espontánea, sin un involucramiento activo de los organismos estatales. b) No existe una cultura de la cooperación interinstitucional y, en ocasiones, intrainstitucional. Se trata de cooperación entre las instituciones actualmente existentes con sus propias tradiciones, actores e imaginarios sociales: por un lado, las universidades involucradas en un proceso de profundos cambios en su interior y en las relaciones entre ellas y las instituciones terciarias; por el otro, las instituciones terciarias, dependientes de las jurisdicciones, en cooperación con las universidades y entre sí. Esta cooperación, que supone concesiones, contribuciones y esfuerzos materiales y humanos tiene que significar, para las instituciones involucradas, un beneficio que no podrían obtener por sí solas. c) La cultura de la cátedra, en cuanto a su organización y dinámica, es un condicionante muy fuerte de los cambios. El habitus de los profesores universitarios tiene relación con su disciplina, la manera de enseñarla, su inserción en el currículo, el trabajo de los equipos de docentes, etc. En campos disciplinarios más estructurados y con una 13 tradición académica sólida, las pautas de desarrollo de la carrera académica están claramente definidas y existe un consenso general en torno de las formas de legitimación dentro del campo. El trabajo docente es una relación particular en la que están presentes la historia social e institucional, la disciplina, la gestión, las presiones, los lugares y el tiempo, así como las expectativas que se construyen en función de ese trabajo. En la construcción de la subjetividad intervienen estas marcas institucionales, las adscripciones profesionales, una ética, las estrategias de supervivencia, de reconocimiento, las redes de relación, de solidaridad y las fronteras que se establecen entre ellas. Salvo casos excepcionales, cada equipo de docentes trabaja en forma aislada, ocupándose de las asignaturas o de las actividades a su cargo, sin que existan ámbitos donde se considere el aporte de cada equipo a la formación de los estudiantes. Por su parte, el habitus de los profesores de las instituciones terciarias, aunque no es ajeno a muchos de los aspectos antes señalados para los profesores universitarios, está fuertemente condicionado por la dependencia de las jurisdicciones, su forma de designación y el trabajo docente individual. El Proceso El proceso de constitución de un sistema de educación superior, ni siquiera podría comenzar sin que sea una política asumida por el Estado nacional, impulsada e instrumentada por el Poder Ejecutivo. Un sistema de educación superior no resultará de la aplicación de un manual operativo, sino de lineamientos que permitan una amplia libertad de acción para alcanzar los objetivos centrales mediante el recorrido de caminos diversos, en los cuales habrá que sumar la experiencia y la tradición existentes, la capacidad de los agentes y su valoración del objetivo que se propone, el apoyo de las autoridades educativas y los estímulos que necesariamente deben brindarse. Una política pública no puede sustituir a los agentes que están en las instituciones. Pero puede promover iniciativas, crear los recursos, formar y congregar a los agentes de distintos niveles y facilitar los medios para que funcionarios, docentes, alumnos, especialistas y directivos gestionen, experimentalmente, primero, y generalizadamente, después, los nuevos saberes y prácticas, emergentes de los procesos de vinculación insterinstitucional. Las reformas inducidas desde afuera, si no se internalizan y van acompañadas de reformas desde adentro, no conducirán a la conformación de un sistema de educación superior. La estrategia adecuada debe partir por aceptar la posibilidad de una transformación institucional asumida por los propios claustros o estamentos académicos. Ninguno podría hacerlo solo y tampoco podría ir muy lejos sin un aporte normativo y financiero del Estado. Se trata de llegar a acuerdos efectivos entre las instituciones de cada subsistema y entre los subsistemas, así como con distintos organismos, orientados a impulsar el sistema de 14 educación superior, configurando redes que faciliten la circulación de los estudiantes mediante el reconocimiento automático de estudios; el establecimiento de sedes de dependencia conjunta; la conformación de programas y proyectos conjuntos de investigación, transferencia y extensión; la generación, sostenimiento y conducción compartida de centros universitarios especializados de alta calidad. En síntesis, todas aquellas modalidades de vinculación que tiendan a racionalizar y optimizar el uso de los recursos en sus más diversos aspectos, atender al mayor número de estudiantes de grado y de posgrado, garantizando la calidad y el mejor cumplimiento de las funciones de las instituciones. Los programas de vinculación interinstitucional implican un proceso de tal complejidad que no puede realizarse masivamente y requiere un desarrollo gradual, tanto en el plano global cuanto en el nivel micro. Será necesario iniciar el proceso y, a partir de la experiencia adquirida, ir avanzando gradualmente en su puesta en práctica. Estas circunstancias obligan a un diseño cuidadoso de las acciones de concertación y de su ejecución. Se trata de un proceso permanente, de una política pública nacional a ser recreada, con originalidad y libremente, en cada una de las entidades autónomas. Parece conveniente iniciar la implementación con un número limitado de casos cuya función consistirá, por una parte, en acumular experiencias trasvasables al conjunto del sistema y, por la otra, en servir como efecto de demostración para promover su transferencia a conjuntos cada vez más amplios . Debieran fijarse la secuencia y regularse el ritmo de líneas de acción sobre los recursos económicos, legales y técnicos y el consenso de los actores, para dar una orientación general que dinamice los esfuerzos, para acumular los resultados en la base del sistema: las instituciones educativas y su incesante trajín. El desarrollo de estos proyectos se concretará a través de convenios formales y específicos de diverso tipo, a ser suscriptos por las universidades entre sí, y con las instituciones terciarias; por las jurisdicciones con el Ministerio de Educación previéndose, además, la participación de actores de la sociedad civil y del sector productivo, así como también la celebración de convenios interjurisdiccionales que faciliten la movilidad territorial de los estudiantes. El proceso debiera comenzar a iniciativa del Ministerio de Educación en los ámbitos de encuentro proponiendo un menú de programas concursables para proyectos orientados a la realización de esta política. Alguna vez se sostuvo que los proyectos concursables atentaban contra la autonomía; pero cada universidad, en ejercicio de su autonomía, puede decidir si los toma o los deja. En este momento, no hay otra herramienta de gestión. Esos programas deben contemplar mecanismos de seguimiento de su elaboración y ejecución, así como los modos de formalizarlos. 15 El Ministerio de Educación, mediante esos programas concursables, promoverá la elaboración de acuerdos, con los contenidos antes expuestos, entre las jurisdicciones, las universidades, los institutos terciarios y otros organismos públicos (INTA, INTI, etc.) y/o privados (Cámaras empresarias, Fundaciones, etc.), que tengan participación válida y pertinente en un proyecto de vinculación. Deberán constituirse mecanismos idóneos e imparciales para la evaluación y aceptación de los proyectos que se presenten. Adjudicados los fondos, e iniciada la ejecución de los proyectos, el informe de esa ejecución, sea que terminen en una vinculación efectiva, sea que no logren sus objetivos, serán de utilidad a fin de acumular experiencias. Esos Informes y el seguimiento del proceso serán un insumo imprescindible en el diseño de normativa nacional y provincial. Alguna normativa podrá reformular las condiciones de los proyectos a presentar a los programas concursables; otra, podrá contemplar el establecimiento de metas nacionales en áreas críticas del desarrollo de la educación superior; otra, contemplará la asignación de fondos para la inversión de mediano plazo, así como para los proyectos concursables. A partir de normativas que regulen de manera general la vinculación, cuya puesta en marcha debe ser promovida y apoyada por el Ministerio de Educación, deberán establecerse, entre todos los participantes, acuerdos y convenios de diverso tipo y alcance sobre la base de condiciones variables, determinadas por cada situación particular. Los agentes La desintegración existente entre las instituciones que conforman actualmente la educación superior, hacen necesaria una intervención fuerte de todos los agentes involucrados, apoyada en una decisión política persistente. Por cierto, ninguno de esos ámbitos es políticamente pacífico y todos enfrentan problemas específicos. Pero eso no obsta para que el Poder Ejecutivo nacional les encomiende la tarea de hacer propuestas para avanzar en la constitución de un sistema de educación superior y, con ello, elaborar propuestas para el Estado nacional y los Estados provinciales. Los organismos institucionales directamente involucrados son: el Estado Nacional (en sus poderes ejecutivo y legislativo), las Provincias (en sus poderes ejecutivo y legislativo), las universidades y los institutos terciarios. A ellos deben agregarse otros ámbitos institucionales de la educación superior, como los partidos políticos, los estamentos académicos, y las profesiones. Todos ellos representan estructuras complejas con diferencias significativas, muchas establecidas en la Constitución Nacional, culturas arraigadas y diferentes cuotas de poder y prestigio social. Una política pública impulsada y orientada por el Estado nacional y por los Estados provinciales, requiere de grandes esfuerzos de cooperación y concertación entre todos los agentes antes mencionados. 16 Además, la legislación vigente prevé distintos ámbitos de encuentro vinculados con la educación superior: el CIN; el CRUP; el Consejo de Universidades; el Consejo Federal de Cultura y Educación, los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior. Los establecimientos que participen en los proyecto de vinculación cumplen un papel central ya que sin su disposición a comprometerse efectivamente será difícil hacer realidad un sistema de educación superior. Sobre lo que les corresponde a éstos ya se ha dicho bastante. En principio, no se considera necesaria la creación de nuevas instituciones universitarias, con excepción de las que surjan como emprendimientos conjuntos para iniciativas de excelencia como, por ejemplo, institutos superiores de ciencia y tecnología. Pero la propuesta no requiere la creación de nuevas estructuras, sino que es posible llevarla a cabo a partir de las existentes. En las universidades, la autonomía y la autarquía se basan en una autoridad colegiada, que representa a los claustros o estamentos universitarios. En un marco de respeto a la autonomía académica y de gobierno de las instituciones, deberán efectuar un esfuerzo sostenido con el fin de encarar las transformaciones que, en el interior de cada institución, sean necesarias para garantizar la calidad y la pertinencia de sus actividades y para establecer los convenios que las vinculen con otras universidades o con institutos terciarios. Los institutos terciarios deberán hacer un esfuerzo para encarar las adecuaciones que sean necesarias para garantizar la calidad y pertinencia de sus actividades y para establecer los convenios que los vinculen con las universidades o entre ellos. Según los casos, esto puede implicar la revisión de sus propuestas de formación, el correspondiente rediseño de los currículos, la reformulación de la política docente en términos de capacitación (otorgando los plazos necesarios para la sustanciación de los concursos), de mejoramiento de sus condiciones de trabajo y de jerarquización. El Estado (nacional, provincial, municipal) tiene un papel activo, propositivo y directivo en la formulación de una política pública sobre educación superior y en la generación de programas que propendan al desarrollo de un sistema de educación superior en relación con el desarrollo social y el crecimiento económico con equidad. El Estado tiene atribuciones para influir en la sociedad y estructurarla mediante el empleo de su autoridad a fin de potenciar las energías sociales y hacer que se refuercen recíprocamente. Como se dijo antes, en cada uno de los ámbitos de encuentro, el Poder Ejecutivo nacional debe plantear temas a abordar y promover trabajos relacionados con la elaboración y la formulación de una política de constitución de un sistema de educación superior, abasteciéndolos de información y dándoles apoyo técnico, de infraestructura y financiero. Los resultados de esos trabajos, así como los informes de los convenios de vinculación en ejecución, son insumos que permitirán elaborar una estrategia global, que coordine los 17 esfuerzos de la autonomía de los gobiernos provinciales y de las universidades y presentar, ante el Poder Legislativo, proyectos de leyes para el desarrollo del sistema e incluirlos en las leyes de presupuestos. Los Estados provinciales tienen un papel crucial en la constitución de un sistema de educación superior, ya que de ellos dependen los institutos terciarios. Será difícil avanzar en la configuración de un sistema de educación superior sin una legislación de las jurisdicciones que contemple: la autonomía y la autarquía de esos institutos; el gobierno colegiado; la designación de los profesores por concurso; la ruptura de la lógica de continuación de los niveles previos de escolarización; la asignación de puntajes diferenciales para el ingreso en la docencia de los egresados de sus institutos y de los egresados de las universidades, etc. Puede pensarse en la revisión de los convenios de transferencia para que algunos institutos terciario se integran en una red nacional de formación de docentes. Ya se ha hecho referencia a la participación ineludible de los estamentos de las instituciones de educación superior. Sin un involucramiento de los docentes y de los estudiantes, es poco probable que esta propuesta se concrete. El componente de investigación Las universidades seguirán llevando a cabo sus actividades de investigación y extensión. Pero, para avanzar hacia un sistema de educación superior, deben constituirse redes de equipos de investigación. La magnitud y complejidad del desafío de participar en el escenario de internacionalización del conocimiento con interacción, requiere la vinculación efectiva entre universidades, mediante el uso solidario, transparente y responsable de los recursos en un marco que integre los aportes de la experiencia de cada institución. Un obstáculo para la constitución de esas redes reside en el habitus de los investigadores, sobre el que pueden hacerse consideraciones similares a las realizadas sobre los profesores. La conformación de redes permitirá: • identificar y definir líneas estratégicas de investigación, tanto en vistas de las necesidades nacionales cuanto de los desarrollos internacionales; • lograr la masa crítica necesaria para generar conocimiento original a nivel internacional; • disponer de mecanismos compartidos, nacionales e internacionales, de evaluación y control de gestión sobre la calidad de la investigación y su pertinencia, el cumplimiento de los objetivos y la adecuada asignación de recursos, dejando de lado la falsa opción entre investigación básica y aplicada; • compartir vínculos con investigadores extranjeros. 18 Un instrumento para alentar la conformación de esas redes consistiría en que la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica otorgue un puntaje adicional a los proyectos de investigación resultantes de la vinculación de varias universidades. Por su parte, cada universidad debe considerar la manera de incorporar a sus estudiantes, así como a docentes y estudiantes de los institutos terciarios a sus equipos de investigación. Conclusión Esta propuesta de una visión estratégica de la educación superior se ha elaborado sobre la base de unos pocos aportes propios y de muchos tomados de prestado. Un sistema de educación superior es una vía ineludible para estar en el escenario de internacionalización con interacción, es decir, con participación interactiva en la internacionalización del conocimiento, produciendo conocimiento pertinente y, a su vez, las condiciones de absorberlo, con ciudadanos con educación superior que difundan y apliquen esos conocimientos para que nuestra sociedad alcance un desarrollo social y un crecimiento económico con equidad, para lo cual es imprescindible dar una respuesta de calidad y pertinencia a todos los jóvenes que egresen del secundario, que quieran seguir estudios superiores y que tengan a su alcance las posibilidades, y no sólo las oportunidades, de hacerlo. De alguna manera, esta propuesta es utópica para nuestra situación actual. Por eso mismo, se ha considerado necesario detallar, aunque de manera insuficiente: la situación actual; una imagen del sistema; los contenidos de los convenios de vinculación; los problemas y obstáculos para concretarlos, con énfasis en los culturales; las características de los procesos; la intervención deseable de los diferentes agentes. Ese detalle insuficiente sólo intenta aportar elementos para una estimación de la factibilidad de la propuesta. Pero eso es harina de otro costal. * Abogado, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe. Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe. Especialización en sociología para graduados, Departamento de Sociología, FFyL, UBA. Master en Sociología, Escuela Latinoamericana de Sociología, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (ELAS-FLACSO), Santiago de Chile. Profesor titular regular, Departamento de Educación, Universidad Nacional de Luján. Docente en Maestrías en Ciencias Sociales de las Universidades Nacionales de Luján, de Rosario y del Litoral. Ha participado como evaluador para CLACSO, diferentes universidades nacionales, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. 19
