Proyecto de un Nuevo Marco Regulatorio Bancario

AESA RATINGS
FitchRatings
®
Calificadora de Riesgo asociada a
Instituciones Financieras
Bancos / Bolivia
Proyecto de un nuevo marco regulatorio
Informe especial
Antecedentes
Resumen Financiero
Sistema Financiero Regulado de Bolivia
31/03/13 31/12/12
Activo (mln)
Patrimonio (mln)
Resultado Neto (mln)
ROA (%)
ROE (%)
16.742
1.508
41
1.0
10.7
16.458
1.518
222
1.5
15.8
Patrimonio/Activo (%)
9.0
9.2
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Riesgo de Entidades Financieras
de
Informe sectorial: Presiones de solvencia
en una coyuntura de crecimiento y
cambios en la regulación internacional
para fortalecer el capital.
Informe
sectorial:
Perspectivas
y
exposición de riesgos del sistema
bancario boliviano en una coyuntura de
crecimiento.
Informe Fitch Ratings: Basel III, Return
and Deleveraging Pressures.
Analistas:
Jaime Martínez M.
+591 2 277 44 70
[email protected]
Cecilia Pérez O.
+591 2 277 44 70
[email protected]
La nueva Constitución Política del Estado (CPE) aprobada en 2009 requiere de un cambio normativo a
nivel de Ley que se enmarque en los nuevos principios constitucionales. Por consiguiente, se
encuentra en etapa de revisión en las instancias correspondientes del Estado, el proyecto de Ley de
Servicios Financieros (PLSF) que reemplazará a la aún vigente Ley de Bancos y Entidades
Financieras (LBEF) creada en 1993 y modificada en 2001, generando un nuevo marco regulatorio para
el sector de intermediación y servicios auxiliares financieros, quedando bajo su propia normativa los
sectores de valores, pensiones y seguros. En el presente informe se pretende describir de manera
resumida los alcances del probable nuevo marco regulatorio y emitir las opiniones de AESA Ratings
sobre determinados temas específicos que se cree afectarían el funcionamiento del sistema financiero
boliviano. Cabe aclarar que la descripción y opiniones vertidas en el presente informe se basan en un
proyecto de Ley que puede sufrir modificaciones en la etapa de revisión y aprobación para ser
promulgado como Ley.
Características de la actual legislación:
La LBEF generó un marco de prudencia normativa que contribuyó favorablemente con la salud actual
del sistema financiero. Basada en las directrices del Comité de Basilea para la gestión y supervisión
bancaria, permitió fortalecer la competitividad de las entidades, lo que se refleja entre otros, en los
bajos niveles de tasas de interés vigentes, lo que en los últimos años ha permitido un mayor acceso al
crédito, reflejado en un crecimiento sostenido de la cartera de créditos. También otorgó independencia
y potestad normativa al ente regulador y supervisor (en el marco de la Constitución Política del Estado
pasada). En este contexto, las entidades financieras lograron expandir sus operaciones y aumentaron
los niveles de bancarización de manera natural, especialmente después del ciclo económico recesivo
de principios de siglo. Adicionalmente, se ordenaron los mecanismos de salida de las entidades, con
procesos de regularización, solución e intervención organizados. La orientación básica de ésta
legislación es proteger los ahorros del público.
Como elementos negativos, se observa que éste marco de competitividad orientó los esfuerzos de
colocación de las entidades a sectores urbanos, periurbanos y principalmente a sectores de comercio y
servicios, sin embargo, este comportamiento también obedece a la demanda financiera existente en el
país es estos sectores. Por otra parte, las entidades pequeñas y sin fines de lucro han presentado
problemas para operar en un ambiente competitivo, lo que también ocurre con las entidades de
desarrollo. Finalmente, la Ley vigente se basa fundamentalmente en el primer acuerdo de capital del
Comité de Basilea y no recoge los nuevos avances regulatorios que éste Comité definió en los últimos
años.
Los nuevos lineamientos de la Constitución:
En la parte superior de la pirámide normativa, la nueva CPE fomenta entre otros, el desarrollo de la
micro, pequeña y mediana empresa, especialmente de aquellas que operan en el sector productivo,
impulsa una mayor participación del Estado en la intermediación, amplia el concepto de ahorro y
mantiene la independencia del regulador.
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En ese sentido, el PLSF orienta la canalización de recursos a sectores micro y pyme del sector
productivo. Asimismo, incrementa la intervención del Estado en la intermediación de manera directa
con participación de bancos públicos y de manera indirecta a través de una mayor regulación,
manteniendo razonablemente la independencia del ente regulador. También incorpora al ámbito de
regulación a otras entidades que de alguna forma canalizan el ahorro. Cabe aclarar que desde la
aprobación de la nueva CPE en 2009, la reglamentación viene cambiando en la misma línea con una
serie de medidas orientadas a cumplir los lineamientos del nuevo marco constitucional.
Avances regulatorios a nivel reglamentación:
La reglamentación impulsada por las instancias de regulación y supervisión bancaria y el Estado, a
través del Ministerio del sector, ha impulsado desde el año 2009 una serie de medidas alineadas al
enfoque de la CPE, entre las cuales resaltan:
Sistema Regulado Intermediación
Evolución Créditos en MM US$





Incentivo al crédito micro y pyme.
Incentivo a la canalización de colocaciones al sector productivo.
Medidas regulatorias enfocadas en desdolarizar las operaciones financieras.
Inclusión de nuevas entidades a la regulación.
Fortalecimiento de la banca pública.
Adicionalmente, la regulación vino complementando el marco regulatorio con medidas tendientes a
impulsar las nuevas directrices del Comité de Basilea, incluyendo un marco de supervisión basado en
riesgos (principalmente crédito, mercado, operativo y liquidez) e impulsando la capitalización de las
entidades (priorizando el capital primario y determinando colchones cíclicos). También se han
generado avances reglamentarios relacionados al gobierno corporativo, a la supervisión de
conglomerados financieros y a la atención a clientes y usuarios. El Estado, por su parte, ha generado
recientemente, determinados acuerdos con el sector para regular tasas y fortalecer el capital. Todos
estos avances son incluidos de alguna manera en la nueva legislación a nivel de Ley.
Nuevos pilares del proyecto de Ley:
Sistema Regulado Intermediación
Evolución Depósitos en MM US$
Los temas centrales del PLSF incluyen i) un marco regulatorio para la actividad financiera y para las
entidades financieras que participan en el sector, ii) directrices para la protección del consumidor
financiero y iii) ampliación del rol del Estado, con mayor participación en el mercado orientando al
sistema al desarrollo del sector productivo, a la promoción de la inclusión financiera y a la preservación
de la estabilidad del sistema financiero.
Cabe aclarar, que el PLSF permite la determinación de medidas preventivas en las entidades por parte
del Estado, a través de Decretos Supremos, más allá de lo estipulado en la misma Ley, lo que genera
de alguna manera, cierta incertidumbre regulatoria para los participantes.
Consejo de Estabilidad Financiera como brazo técnico del Estado: Relacionado con el Consejo
de Normas Financieras Prudenciales (CONFIP) de la Ley vigente, que no llegó a operar plenamente, y
en los nuevos lineamientos del Comité de Basilea, el PLSF crea el Consejo de Estabilidad Financiera
como brazo técnico del Estado para cumplir con sus funciones de rector del mercado. Está
conformado por los representantes de los reguladores estatales del mercado financiero, siendo una
medida que cumple con las sanas prácticas de regulación, ya que se pretende canalizar las acciones
fundamentales del Estado en el sistema financiero en una instancia de carácter técnico.
Se mantiene razonablemente la independencia del regulador y supervisor: El PLSF, en el marco
de lo que ya establece la nueva CPE, mantiene razonablemente la independencia del ente regulador y
supervisor preservando entre otros, su facultad normativa. Por lo tanto, la Autoridad del sector (ASFI)
mantiene el reto de reglamentar hacia adelante, todos los cambios estipulados en el nuevo marco
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regulatorio. Cabe aclarar que en algunos casos, es el Estado, quien puede regular el mercado de
manera directa a través de Decretos Supremos.
Control de tasas de interés: El proyecto de Ley determina techos de tasas de interés activas a ser
definidos para los sectores productivos y de vivienda. En este sentido, será un reto para el Consejo de
Estabilidad Financiera definir límites de tasas a las colocaciones, considerando la variedad de
productos crediticios que se tiene en el mercado y que mantienen como base de precio una serie de
factores variables, incluyendo el costo de fondeo y el costo administrativo, además de otros
relacionados al tamaño y riesgos de cada operación, así como de su cobertura de garantías.
También se pretende regular las tasas de interés pasivas y las comisiones generadas por servicios, lo
que se traduce en un reto para las entidades para generar márgenes razonables y sostenibles de
operación.
Considerando la actual coyuntura de bajas tasas de interés, es esperable hacia futuro, un escenario de
alza en las tasas de mercado, lo que podría generar en ciertos casos, un costo de fondeo desfavorable
para la rentabilidad de algunas operaciones, que provocaría un comportamiento contractivo en la
colocación crediticia. Este aspecto podría ser mitigado con un monitoreo y respuesta rápida del
Consejo de Estabilidad ante cambios en los precios de mercado para modificar los límites
oportunamente.
Las recientes nuevas cargas fiscales para las entidades financieras han afectado sus resultados,
(especialmente en los bancos) y considerando que el PLSF generará cargas administrativas
adicionales incluyendo aquellas de tipo social, será difícil para las entidades generar los niveles de
rentabilidad que se han venido registrando en los últimos años, lo que provocaría un menor ritmo de
capitalización y una menor posibilidad de hacer frente a niveles de crecimiento de cartera significativos.
Asignaciones mínimas de colocación: Esta medida pretende impulsar los sectores productivos y de
vivienda, asignando niveles mínimos de colocación para estos segmentos, lo que podría en ciertos
casos, generar distorsiones en la naturaleza especializada de las entidades, aunque el PLSF genera la
posibilidad de canalizar los recursos de manera indirecta a través de entidades enfocadas en estos
sectores meta. Otro problema radica en el tipo de créditos que el mercado demanda, que no
necesariamente concuerda con los sectores objetivo que se pueden impulsar vía regulación. Los
mecanismos de impulso al crédito productivo deberían ser acompañados con una ampliación de la
base empresarial productiva, un fortalecimiento de las condiciones de este sector y una mejora en su
capacidad de pago, para generar una demanda natural de créditos.
Se incorpora la posibilidad para las entidades de intermediación de generar operaciones de
arrendamiento financiero hasta cierto monto, actividad limitada hasta ahora a las entidades
especializadas en este segmento, posibilidad que podría generar condiciones más competitivas a
estas operaciones, dada la estructura de financiamiento de las entidades de intermediación.
Se incrementa la protección al consumidor financiero: Se generan determinados mecanismos
tendientes a mejorar la atención de los clientes y usuarios del sistema financiero, incluyendo
procedimientos que ya se habían generado en la reglamentación vigente. Resalta la obligatoriedad de
las entidades de registrar los contratos de operaciones tipo en el Ente regulador para su aprobación y
la ejecución de la garantía hipotecaria únicamente, cuando los deudores incumplan con el pago de sus
créditos de vivienda.
Nuevo mapa de entidades: El proyecto de Ley determina un nuevo mapa de entidades, cambiando la
forma jurídica de algunas e incorporando otras. En base a las características de cada entidad se
definen distintos niveles de capital y operaciones permitidas.
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En este nuevo mapa, se reafirma la participación de Banco Unión como banco público sujeto a su
propia Ley (ya promulgada) y a la nueva Ley solo en lo relacionado a la aplicación de normas de
solvencia y prudencia financiera y al control y supervisión de la ASFI. También se elimina la figura de
Fondos Financieros Privados (figura que solamente existe en Bolivia), los cuales podrán optar por
transformarse en bancos múltiples o bancos pyme. Los bancos pyme solo podrán colocar créditos en
el sector de grandes empresas hasta cierto porcentaje. Se espera que la mayor parte de la banca
tienda a transformarse en bancos múltiples.
Las Mutuales cambiarán su denominación a Entidades Financieras de Vivienda y tendrán mecanismos
de fortalecimiento patrimonial y de gobierno corporativo, elemento positivo, considerando que estos
factores generaban limitaciones y riesgos a las mismas. Estas entidades deberán mantener carteras
de vivienda en un porcentaje mínimo, lo que les provoca un problema dado que han generado en los
últimos años importantes niveles de cartera de consumo para mantener crecimiento y competitividad
en el mercado.
Actualmente se encuentran en proceso de regulación las Instituciones Financieras de Desarrollo (IFD)
y las Cooperativas de Ahorro y Crédito Societarias (CAC Societarias). En el PLSF se mantienen las
figuras de IFD y CAC (incluyendo las Abiertas y las Societarias), entidades que a su vez, se sub
segmentarán en aquellas que captan depósitos del público y aquellas que no. Las IFD, como las
Mutuales, presentan un nuevo mecanismo de capitalización, lo que también es positivo dada la
limitación que tienen estas entidades actualmente para fortalecer su patrimonio. Las IFD podrán
transformarse en sociedades anónimas, lo que aún deberá ser reglamentado.
El PLSF no detalla cambios significativos en las condiciones de operación y supervisión de las
Mutuales y las IFD, que actualmente no encajan plenamente en las exigentes condiciones de
competitividad de la actual Ley, lo que será un reto para la futura reglamentación, más allá de la
posibilidad de fortalecimiento patrimonial privado de estas entidades que en parte, también
incrementaría la competitividad de las mismas y quizá sus objetivos de retorno.
Entidades financieras
Estatales
• BDP
• Banco Público (BUN)
• Entidad Financiera Pública
de Desarrollo
Entidades de
intermediación
financiera privadas.
• Banco de Desarrollo Privado
• Banco Múltiple
• Banco PYME
• Cooperativa de Ahorro y
Crédito
• Entidad Financiera de
Vivienda
• Institución Financiera de
Desarrollo
• Entidad Financiera Comunal
Empresas de servicios
financieros
complementarios.
El Banco de Desarrollo Productivo amplía su alcance de operación y podrá generar inclusive
operaciones de primer piso. Se entiende que su marco de acción en la práctica, no debería
trasponerse con el del banco público.
Bajo la ampliación del concepto de ahorro en la CPE, era lógico que se vayan incorporando al marco
regulatorio nuevos tipos de entidades de servicios complementaros que ahora se mencionan a nivel de
Ley. El proyecto otorga potestad a ASFI para incorporar otras, lo que se entiende, considerando que
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aún operan en el mercado, entidades financieras que no se encuentran consideradas en este nuevo
marco regulatorio.
Se pretende fortalecer los niveles de solvencia: Los niveles mínimos de capital por tipo de entidad
han mantenido como referencia los niveles regulatorios actuales. El coeficiente de adecuación
patrimonial se mantiene en el mismo nivel del 10%, sin embargo, el Estado podrá aumentar
directamente este nivel hasta un 12%. Asimismo, se agregan colchones de prudencia (a ser regulados
por ASFI) y cíclicos (actualmente mediante previsiones) que harían incrementar el CAP hasta 12% o
más en determinados casos. También se incorpora un ratio regulatorio mínimo de capital primario a
activo ponderado por riesgo. Estos últimos factores han rescatado los acuerdos del Comité de Basilea,
generados después de la crisis financiera internacional reciente.
Es valorable la inclusión de requerimientos de capital para riesgo de mercado y operativo, adicionales a
los requerimientos de capital para riesgo de crédito, ya existentes, tal como plantea el Comité de
Basilea.
Si bien la intención de fortalecer capital es valorable desde el punto de vista prudencial, la crítica
principal de las entidades del sistema financiero mundial hacia los recientes acuerdos del Comité de
Basilea tiene que ver con el efecto de una menor relación de retorno a capital, que haría menos
atractivo al sector para recibir nuevas inversiones y que generaría en las entidades financieras,
incentivos para reducir sus gastos y aumentar sus precios, además de favorecer las actividades de
mayor riesgo para maximizar retorno.
El PLSF otorga al regulador la facultad de restringir la distribución de dividendos, pudiendo ordenar la
reinversión de utilidades por razones de preservación de la solvencia de la Entidades para acompañar
el crecimiento de la economía, lo que tiene una prudente intención que debe ser acompañada con una
clara reglamentación que evite criterios subjetivos en la aplicación de la medida.
Los factores de ponderación de riesgo de crédito de los activos toman como base lo definido en la Ley
vigente. Adicionalmente, se incorporan niveles de ponderación diferenciados para pymes y micro
empresas que cumplan con determinados requisitos de calificación de riesgo de crédito, lo que ya se
daba para grandes empresas en la Ley vigente y que de alguna manera se enmarca en los
lineamientos de Basilea. Sin embargo, en el PLSF las empresas micro y pyme son más favorecidas
que las grandes empresas en cuanto a ponderación e implícitamente en la percepción de riesgo de
crédito. Cabe resaltar que no se incorporan menores niveles de ponderación relacionados al destino
económico de las operaciones, elemento que actualmente está vigente vía reglamentación y que no
necesariamente responde a las directrices técnicas de constitución de colchones para pérdidas
inesperadas.
Enfoque basado en Riesgos: El proyecto de Ley mantiene el enfoque basado en riesgos
recomendado por las prácticas de regulación internacionales.
En ese sentido, el PLSF permite generar modelos internos de medición de riesgos de crédito, mercado
y operativo, para constituir capital por estos riesgos, además de los requerimientos de capital con
metodologías estándar que se definen para riesgo de crédito y que el regulador deberá definir para los
riesgos de mercado y operativo.
En cuanto al riesgo de liquidez, se han incluido los elementos más importantes de la actual
reglamentación sobre gestión de este riesgo, definiendo los elementos básicos que las entidades
financieras deben tomar en cuenta en la gestión de su riesgo de liquidez, incluyendo la determinación
de planes de contingencia ante situaciones de iliquidez.
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Se mantienen los mecanismos de salida y se fortalecen con un seguro de depósitos: Se ha
mantenido la base del proceso de salida vigente que incluye mecanismos de regularización,
intervención, solución y liquidación, resaltando que ahora se da más fortaleza al actual Fondo de
Reestructuración Financiera para que también pueda ser utilizado como seguro de depósitos, lo que
se considera positivo, dadas las limitaciones constitucionales para que el Estado apoye devolución de
depósitos.
Otros elementos relevantes: También se han incorporado los avances regulatorios y las prácticas
existentes actualmente en gobierno corporativo, con la particularidad de la mayor participación del
regulador en las prácticas de gobierno de las entidades, regulación de conglomerados financieros, la
posibilidad de controlar la conformación de la estructura del sistema financiero con el objeto de evitar la
formación de monopolios u oligopolios y aquellos relacionados al lavado de dinero.
Conclusiones:
Las entidades financieras del sistema local han operado razonablemente en condiciones diversas a lo
largo de los últimos años, incluyendo tensiones sociales y políticas, además de cambios regulatorios,
sin embargo, el factor más relevante para la salud del sistema financiero fue y seguirá siendo la
estabilidad macroeconómica del entorno, siendo importante el mantener un marco regulatorio robusto
ante un futuro cambio de ciclo económico.
El marco jurídico actual ha sido una fortaleza, dado el perfil prudente y técnico de la legislación del
sector, en este sentido, si bien el PLSF recoge determinados elementos prudentes de la Ley vigente e
incorpora otros, que fortalecen el mismo objetivo de estabilidad financiera, se incorporan aspectos que
de alguna forma podrían ralentizar los avances prudenciales y de competitividad alcanzados, aunque
es entendible que estos pretendan favorecer las directrices constitucionales y las políticas públicas.
El mayor rol estatal concuerda con los lineamientos constitucionales vigentes. Sin embargo, se deben
tomar en cuenta las enseñanzas emergentes del desarrollo de la banca pública de América Latina en
los años ochenta, para darles sostenibilidad a este tipo de entidades. En esta línea, es de mucha
importancia otorgar condiciones de independencia a los órganos reguladores técnicos, para supervisar
al mercado de manera óptima incluyendo a las entidades financieras públicas.
El ente regulador del mercado de intermediación tendrá un mayor alcance, con nuevas actividades y
entidades bajo su supervisión y con una serie de reglamentos a generar, que canalizarán los
lineamientos definidos en el Proyecto de Ley, lo que requiere del soporte institucional del Estado para
hacer frente a todas estas nuevas tareas.
Actualmente las entidades bancarias operan con techos y pisos de tasas acordados con el Estado en
determinados tipos de operaciones, sin embargo, la sostenibilidad de la captación y colocación con
fijación de límites dependerá del tipo de reglamentación que se genere en este aspecto, considerando
una coyuntura en la cual las tasas de interés se encuentran en niveles históricamente bajos, lo que
implica un alza de las mismas hacia adelante.
Presionar los márgenes financieros podría generar en algunos casos, una contracción crediticia natural
para alcanzar niveles razonables de retorno. Por otra parte, recientemente se han incrementado las
cargas fiscales para las entidades de intermediación y si a esto se adicionan las nuevas cargas
administrativas que generará el PLSF, incluyendo aquellas de tipo social, será difícil para las entidades
generar los mismos niveles de rentabilidad que se han venido registrando, lo que provocaría un menor
ritmo de capitalización vía utilidades, para hacer frente a tasas de crecimiento de cartera acordes a las
alcanzadas en los últimos años. Cabe aclarar que en el sector microfinanciero, las entidades operan
con tasas ubicadas entre las más bajas del mundo en este segmento, las que por su naturaleza son
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sustancialmente mayores a las de otro tipo de créditos, aspecto que debe ser tomado en cuenta por la
reglamentación.
Los mínimos de colocación en ciertos sectores de la economía pueden afectar a la mayor parte de las
entidades especializadas, especialmente las microfinancieras. Sin embargo, la canalización indirecta a
través de entidades especializadas en los segmentos meta puede, en parte, mitigar el riesgo
estructural que sufrirían las entidades en mercados ajenos a su especialidad.
En el nuevo mapa de entidades, resalta la transformación de algunas entidades a otras con los
cambios naturales que conlleva este tipo de procesos. Se espera que las Mutuales y las IFD sean
fortalecidas en cuanto a capital, sin embargo, no se observan cambios significativos en la forma de
regular a estas entidades que actualmente operan sin fines de lucro.
Es positiva la incorporación de los avances de regulación internacionales en la nueva Ley relacionados
a la creación del Comité de Estabilidad, a la permanencia de una supervisión basada en riesgos, a
requerimientos de capital para otros riesgos y a la generación de mayores colchones de capital
prudenciales.
Otros elementos del Proyecto de Ley recogen los avances regulatorios que se dieron en los últimos
años sobre Gobierno Corporativo, Conglomerados Financieros, Gestión del Riesgo de Liquidez, y
Atención al Cliente, aunque en este último caso de manera más detallada y con un mayor alcance.
Se han mantenido los procesos ordenados de salida de entidades vigentes, lo que es positivo, más
aun considerando el fortalecimiento de la red de seguridad financiera que ahora incluirá un seguro de
depósitos, dadas las limitaciones constitucionales para apoyar procesos de salida.
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