Aportes para la construcción de un marco de referencia conceptual

Analisis de la Cooperación Descentralizada Local
Aportes para la construcción
de un marco de referencia
conceptual en el espacio
de las relaciones
Unión EuropeaAmérica Latina
[
PALABRAS CLAVE
Cooperación al desarrollo |
Cooperación descentralizada |
Gobiernos subnacionales |
Unión Europea |
América Latina|
* Docente e investigadora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Experta del Comité Asesor
del OCDLocal UE-AL.
x
El artículo ofrece, desde la perspectiva de
las relaciones Unión Europea-América Latina,
algunas reflexiones en torno a la naturaleza de
la cooperación descentralizada y sus diversas interpretaciones, con la intención de aportar a la elaboración de marcos de referencia conceptual más
precisos sobre este fenómeno. Primero se examina
cómo surge esta nueva modalidad de cooperación
a raíz de las transformaciones en las visiones sobre el desarrollo y en las relaciones internacionales. En la segunda sección se analizan las distintas
interpretaciones que se han hecho del concepto de
cooperación descentralizada, según si el enfoque es
desde los actores, desde los resultados esperados, o
desde la manera en que se llevan a la práctica las
acciones de cooperación. Para superar estas ambigüedades en la definición del concepto, propone
una definición operativa preliminar de la cooperación descentralizada basada en los principios
de multilateralidad, interés mutuo y partenariado, que tiende cada vez más hacia iniciativas
que agregan un valor añadido a las actividades,
basado en la propia especificidad de los ámbitos de
competencia y experiencia de los gobiernos locales.
A continuación explora, por un lado, las virtudes
de la cooperación descentralizada, tanto de tipo
instrumental como relativas a su especificidad y
pertinencia, y por otro, la dinámica de la acción
internacional de los gobiernos subnacionales que
actúa como fuerza impulsora de este tipo de cooperación. El artículo termina ofreciendo algunas
reflexiones finales sobre las perspectivas de la cooperación descentralizada entre la Unión Europea y
América Latina.
María del Huerto Romero*
44
La cooperación descentralizada tiene significados y alcances diferentes, y puede revestir formas y modalidades muy distintas, dependiendo
del ámbito. Ello ha conducido a ambigüedades
y confusiones en la utilización de los términos, y
a dificultades en la identificación y análisis de las
prácticas de cooperación descentralizada.
El dinamismo de este tipo de iniciativas
en el ámbito de las relaciones entre gobiernos
locales de la Unión Europea y América Latina
y sus perspectivas a futuro, nos coloca ante el
desafío de avanzar en la elaboración de marcos
de referencia conceptual más precisos. Ello requiere, a su vez, de una casuística mucho más
consistente que la que se dispone en la actualidad, así como de un amplio debate colectivo
entre los diferentes actores de la cooperación
descentralizada.
Es por ello que este artículo sólo pretende presentar algunas reflexiones de carácter
preliminar, con la intención deliberada de generar un debate en el marco de las actividades del
OCD UE-AL.
Para ello, el presente trabajo utiliza una
metodología que combina: a) un abordaje de
la cooperación descentralizada como reflejo de
cambios en la concepción de la cooperación internacional, en las visiones sobre el desarrollo y
en las relaciones internacionales; b) un análisis de
las diversas interpretaciones del concepto; c) una
propuesta preliminar de definición operativa que
pueda ser de utilidad dentro del campo de trabajo
del Observatorio; d) una exploración del potencial y las perspectivas de la cooperación descentralizada local Unión Europea-América Latina.
Se espera que las reflexiones preliminares
que se presentan sean repensadas y reformuladas en sucesivos números de este Anuario, a
partir de la información que pueda brindar el
Centro de Recursos del Observatorio y de los
aportes de las instancias de debate que se promuevan.
45
2. Los enfoques de la cooperación
al desarrollo1
La cooperación internacional al desarrollo
se concibió en sus inicios -tras la finalización de la
Segunda Guerra Mundial- como una expresión
e instrumento de “ayuda” hacia los países menos desarrollados, adquiriendo de esta manera
un carácter unilateral: del donante al receptor.
Este enfoque de “cooperación como ayuda o asistencia” -o “paradigma de la formación
de capital físico”, como lo denomina Montúfar
(2004)- se asentaba en la visión del desarrollo
dominante en la segunda mitad del siglo XX.
Según ésta, debía ser el estado del país del Sur
el que asumiese el esfuerzo financiero y político
en la promoción del desarrollo (entendido básicamente en clave económica,2 como ampliación
progresiva de las capacidades productivas de un
país), frente a un sector privado y una sociedad civil considerados débiles. Es por ello que
el sistema de cooperación al desarrollo en sus
1
Antes de desarrollar este primer apartado es necesario
deli���������������������������������������������������������
mitar el alcance de algunos conceptos que son utilizados
en este artículo. En primer lugar, conviene precisar que el
trabajo se circunscribe al ámbito de la cooperación internacional al desarrollo, esto es, “…entre países de diferente nivel
de renta, con el propósito de promover el progreso económico
y social de los países del Sur…” (Gómez Galán y Sanahuja
1999). No incluye, por lo tanto, las acciones de cooperación
entre países de similar nivel de renta (Norte-Norte o SurSur), ni todo el universo posible de acciones de cooperación
que involucra el estudio de las relaciones internacionales.
La misma aclaración es válida para el uso en este trabajo
del término cooperación descentralizada al desarrollo. Sin
embargo, para simplificar la redacción, se suelen utilizar en
este trabajo solo los términos “cooperación” y “cooperación
descentralizada”, aunque siempre bajo el alcance señalado
más arriba.
2
Como sostiene José Antonio Alonso : “Aun cuando se
aceptasen otras dimensiones implicadas en la caracterización del subdesarrollo -desigualdad social, debilidad institucional, elevado grado de ruralización, altos índices de
natalidad y mortalidad, baja esperanza de vida o bajo nivel de escolarización, por ejemplo-, éstas se consideraban más
síntomas que factores explicativos del fenómeno considerado.
La dimensión clave en la que se dirimía el problema del subdesarrollo era de naturaleza dominantemente económica.”
(Alonso 2003).
[
1.Introducción
d
[
inicios fue pensado predominantemente como
una política entre estados centrales, otorgando
a la sociedad civil y al sector privado un papel
de meros observadores. El instrumento central de este modelo clásico es la transferencia
de recursos realizada a título de subvención a
fondo perdido o donaciones sin contraprestación (González-Badia Fraga y Ruiz Seisdedos
2003).
Este enfoque explica el nombre otorgado
al órgano creado en 1960 en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) encargado de las cuestiones relativas a la cooperación al desarrollo:
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).
Los años 80 pueden considerarse como
una etapa de transición en la cooperación al
desarrollo, ya que se sucedieron dos dinámicas
simultáneas y, en apariencia, contradictorias. La
crisis de esos años abrió paso a mediados de la
década y hasta casi finales de los 90 al predominio del paradigma neoliberal, base del Consenso de Washington sobre el cual descansaron
los programas de ajuste y reforma planteados a
los países en desarrollo durante esos años. Su
confianza en las capacidades del mercado para
generar de forma espontánea las oportunidades
de progreso para todos y su énfasis en la reducción del tamaño y las funciones del estado, terminaban por cuestionar la propia funcionalidad
de la cooperación para gran parte de los países
en desarrollo. Como sostienen González-Badia
Fraga y Ruiz Sesidedos (2003): “…si el mercado era eficaz en la promoción del desarrollo,
¿para qué se necesitaba la ayuda?”
Paralelamente, se comenzaron a cuestionar las virtudes del modelo clásico de cooperación y de sus mecanismos para mejorar las
condiciones de vida de los países menos desarrollados.3 En particular, se ponía en debate dos
elementos básicos del modelo: los proyectos de
aplicación general (sobre el supuesto que las soluciones que son buenas para un país pueden
serlo para la mayoría); y su carácter estadocén-
trico (que distanciaba a los beneficiarios de los
circuitos de las acciones, dificultando los procesos de apropiación) (Gana 1996). Todo ello
generaba costos sobre la eficacia y eficiencia de
los recursos y ponía en evidencia cada vez más
la desarticulación entre políticas de cooperación
y políticas de desarrollo en los países destinatarios.
La necesidad de un replanteamiento de
los términos bajo los cuales se concebía y gestionaba la cooperación se agudizó desde mediados de los años 90 en la medida en que se
manifestaban las debilidades del paradigma
neoliberal, al haber desconsiderado el papel que
la cohesión social, el fortalecimiento institucional y el buen gobierno tienen en todo proceso
de desarrollo.
A finales del siglo XX, se comenzaron a
delinear los principios de lo que se considera
un nuevo paradigma del desarrollo, a partir de
la consolidación del concepto de desarrollo humano, acuñado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como
sostiene Joan Prats (2000), “el paradigma del
desarrollo humano se basa en una concepción
personalista: el desarrollo debe evaluarse en
función de las capacidades, oportunidades y
seguridades básicas puestas a disposición de las
personas para que éstas puedan llevar a cabo el
modo de vida que consideren valioso o digno
de ser vivido”.
De acuerdo a Ricardo Jordán (2003), el
desarrollo humano debería sustentarse al menos en cuatro principios:
- El objetivo del proceso de desarrollo es
3
Durante estos años se inicia una preocupación sobre
la evaluación de la cooperación que, bajo diferentes perspectivas, continúa en la actualidad. Tal vez, entre los primeros cuestionamientos, el más crítico haya sido el de Mosley
(1987), quien planteó la paradoja “micro-macro” de la
ayuda externa. Según ella, los efectos de los programas de
cooperación son identificables a micro escala, en tanto que
es difícil percibirlos a macro escala. Durante los años 90,
el debate se intensifica a partir de estudios con perspectivas
diferentes a las de Mosley. El texto citado de Alonso (2003)
revisa este debate.
46
47
al modelo clásico en, al menos, tres sentidos:
naturaleza, instrumentos y actores.
En relación con la naturaleza, el elemento que distingue al nuevo enfoque es la “multilateralidad”: la cooperación es entendida como
una estrategia de colaboración en régimen de
igualdad -aún entre desiguales- entre agentes y
socios activos, y no simples donantes y receptores (unilateralidad del modelo clásico) con el
objetivo central del desarrollo de los subdesarrollados (Carpi et. al. 1997). El énfasis se coloca en una relación de cooperación asentada
sobre el principio del partenariado.
La multilateralidad reconoce, a su vez,
tres principios: a) el “interés mutuo” (en la resolución de problemas globales o con impactos
globales; o en la promoción y preservación de
valores/principios compartidos) y, en algunos
casos, hasta de “beneficios mutuos” (cooperación económica); b) la complementariedad de
las acciones con los esfuerzos locales de desarrollo; c) la participación activa de los implicados en la cooperación como una necesidad de
eficiencia, eficacia y apropiación.
Distintas interpretaciones sobre la naturaleza de la cooperación al desarrollo conllevan,
como es de esperar, diferencias en los instrumentos. El modelo multilateral incluye la transferencia de recursos (propia de la perspectiva
clásica) como un instrumento más, pero no el
principal. La asistencia técnica, la transferencia
de tecnología, la formación de recursos humanos, el refuerzo de las capacidades y el desarrollo institucional, el intercambio de experiencias,
adquieren un papel prioritario para este nuevo
tipo de relaciones de cooperación.
En el primer caso, se trata de los ocho Objetivos del
Milenio fijados en el año 2000 que deberán, en principio,
permitir lograr unos niveles (o avances) mínimos de desarrollo en materia económica, social (educativa, sanitaria,
de género) y medioambiental en los países en desarrollo. En
el segundo, se trata de los cuatro objetivos principales establecidos por la Cumbre de Naciones Unidas de Financiación
para el Desarrollo celebrada en el año 2002, los cuales están
alineados con los objetivos establecidos en la Declaración del
Milenio.
4
[
elevar la calidad de vida -siendo particularmente
importante la superación de la pobreza- y no
tan sólo el aumento del ingreso per cápita.
- Es preciso adoptar un conjunto integrado de políticas, que reúna tanto las tradicionales de carácter sectorial como las múltiples que
se desprenden de las demandas de cada lugar y
localidad. El paradigma del desarrollo humano
tiene fuertes implicancias sobre la concepción
misma del desarrollo local y supone y exige
contar con un entorno institucional adecuado,
una mayor participación social y la conformación de políticas sistémicas, complejas y de múltiples objetivos.
- El estado desempeña un rol vital, aunque adaptado a las necesidades de cada localidad y a las capacidades y nivel de competencia
de las institucionalidades existentes.
- Los proyectos estratégicos a escala nacional se ven favorecidos por la aplicación de
políticas de desarrollo con especificidad territorial sustentadas en procesos de participación.
Integrar estos principios en un nuevo
modelo de cooperación al desarrollo -“cooperación como instrumento de desarrollo humano” en el esquema interpretativo de Montúfar
(2004)- supone buscar vías alternativas que permitan una mayor integración de la realidad del
país a los programas, desarrollando capacidades
locales, apoyando las iniciativas propias del país,
ayudando a construir coaliciones que movilicen
el apoyo autóctono, utilizando enfoques participativos y tendiendo a realizar mayores esfuerzos de diálogo y debate con los distintos actores
estratégicos para el desarrollo (Barbens 2004).
En términos de objetivos, esta nueva
concepción de la cooperación se define a partir de las metas comunes consensuadas por la
comunidad internacional en la Declaración del
Milenio y en el Consenso de Monterrey.4
Si bien ambos modelos conviven en el
debate académico y en la práctica actual, el paradigma de la cooperación como instrumento
de desarrollo humano supone un giro respecto
j
[
Si en el nuevo marco interpretativo del
desarrollo, el estado (en todos sus niveles), el
sector privado y la sociedad civil son co-protagonistas del proceso de desarrollo, la cooperación debe ser capaz de integrar a los tres actores.
En el enfoque de cooperación como instrumento de desarrollo humano, ello se traduce, por un
lado, en una mayor implicación de los beneficiarios, y, por el otro, en la emergencia de actores
diferentes al estado central (gobiernos subestatales,5 sector privado, sociedad civil) como promotores, protagonistas y gestores de iniciativas.
Las diferencias entre ambos modelos han
llevado a muchos autores a plantear (incluso recurriendo al sentido etimológico de ambas palabras) una distinción conceptual entre “ayuda al
desarrollo” (que correspondería al modelo clásico unidireccional) y “cooperación al desarrollo”
(referida al modelo más reciente, multidimensional) (González-Badía Fraga y Ruiz Seisdedos 2003, Gómez Galán y Sanahuja 1999). Sin
embargo, en la práctica suelen utilizarse ambos
conceptos como sinónimos.6
Las agencias de cooperación y el propio
CAD normalmente utilizan el concepto ayuda
oficial al desarrollo (AOD), no distinguiéndose
dentro de las iniciativas que agrupan dentro de
este rótulo aquéllas asentadas sobre la concepción de la cooperación como ayuda, y aquellas
basadas en los principios de multilateralidad,
partenariado e interés mutuo.
La definición inicial AOD en el marco del
CAD reflejó claramente los principios y componentes de la concepción clásica de cooperación.
Como sostienen Joan Prats y Agustí Cerrillo i
Martínez (2000) “dicho concepto ha sido objeto de una redefinición a lo largo de los años
en el marco de los trabajos del CAD”, pero aún
conserva muchos de los componentes iniciales.
La definición vigente concibe la AOD
como los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus
agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales cuando
las operaciones cumplan con los requisitos de
tener como principal objetivo la promoción del
desarrollo económico y el bienestar social de los
países en desarrollo y ser de carácter concesional
y contener un elemento subvencionado de, al
menos, un 25%.7
Tal vez la mayor innovación haya sido
la incorporación de los gobiernos subestatales
como actores de la cooperación.
Si bien el PNUD también utiliza el término AOD, en sus documentos más recientes
(PNUD 2005) distingue claramente la “ayuda”
realizada bajo el modelo clásico de cooperación,
de aquélla entendida como instrumento de desarrollo humano.
Sea que se diferencien los conceptos de
“ayuda” y “cooperación”, o que se utilicen indistintamente, lo cierto es que la arquitectura
actual del sistema de cooperación al desarrollo
muestra un diseño complejo, donde conviven
ambos modelos: el clásico, que no ha perdido
totalmente su vigencia, y la concepción más reciente, que si bien está aún en construcción y
no ha sustituido a la anterior, genera ciertas tendencias que parecieran predominar. El enfoque
de la cooperación descentralizada surge en este
contexto y se nutre particularmente de las nuevas tendencias.
En este trabajo se entiende por gobiernos subestatales
a las in����������������������������������������������������
stancias de la administración pública diferentes al
gobierno central. Por ejemplo, municipios, regiones, provincias, etc.. Si bien el término “entidades subnacionales” es
utilizado por gran parte de la literatura (particularmente
latinoamericana) preferimos la expresión “entidades subestatales” para respetar la distinción entre estado y nación.
Por razones de claridad expositiva, se utilizarán como sinónimos de “entidades subestatales”: administraciones subestatales, administraciones territoriales, gobiernos locales,
poderes públicos locales, gobiernos no centrales (frecuente en
la literatura anglosajona), colectividades territoriales (frecuente en la literatura francesa), autoridades locales.
6
En ambos conceptos, cuando el actor del Norte tiene un
origen público, se agrega el término “Oficial”: Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD) y Cooperación Oficial al Desarrollo.
7
Además, para que la ayuda destinada a un estado en
desarrollo sea considerada como AOD será necesario que éste
esté incluido en la lista I de países destinatarios de ayuda
elaborada por el propio CAD. Si no lo está y está incluida en
la lista II se considerará “ayuda oficial”. Las listas de países o beneficiarios pueden consultarse en: http://www.oecd.
org/dac.
5
48
La cooperación descentralizada -como
enfoque comprometido con la construcción y
el reforzamiento de capacidades y competencias
de los sujetos territoriales- surge como respuesta a la reflexiones sobre los modelos de desarrollo y de cooperación internacional.
La Unión Europea (UE) fue la que por
primera vez aplicara y definiera el enfoque descentralizado.
En el año 1989 lo introduce a sus programas, a partir de su incorporación a los acuerdos
de la IV Convención de Lomé. Para el caso de
América Latina, a principios de los años 90 se
pusieron en marcha bajo el mismo enfoque descentralizado programas horizontales de cooperación económica dirigidos a actores específicos:
ALFA y ALBAN, en el terreno de la educación;
AL-INVEST, en el ámbito de la cooperación
empresarial y tecnológica; @LIS, en el campo
de las tecnologías de la información y la comunicación; ALURE, en el ámbito de la energía; y
URB-AL en el terreno de la cooperación entre
colectividades locales.
En 1992, en su documento Descentralized
Cooperation. Objetives and Methods la Comisión
Europea (CE) define a la cooperación descentralizada como un “nuevo enfoque en las relaciones
de cooperación que busca establecer relaciones
directas con los órganos de representación local
y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la
participación directa de los grupos de población
interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo”.
Con posterioridad, el Consejo de la UE
adopta en 1998 un Reglamento sobre la Cooperación Descentralizada donde retoma la
definición anterior, reforzando la idea de la implicación de los actores como elemento clave:
“constituye un nuevo enfoque de la cooperación al desarrollo que coloca a los agentes en el
49
centro mismo de la ejecución, y por lo tanto,
persigue el doble objetivo de adaptar las operaciones a las necesidades y hacerlas viables”.
Tanto en este Reglamento como en la
Convención de Lomé IV se entiende que los
actores de la cooperación descentralizada -de la
UE y de los países en desarrollo- son todos los
agentes o instituciones- tanto oficiales como de la
sociedad civil- que no forman parte del gobierno
central: poderes públicos locales; organizaciones
no gubernamentales, agrupaciones profesionales y grupos de iniciativas locales, cooperativas,
sindicatos, organizaciones de mujeres o jóvenes,
instituciones de enseñanza y de investigación,
iglesias y todas las asociaciones no gubernamentales que puedan aportar al desarrollo.
En su definición, la CE retoma los tres
componentes básicos que distinguen a la cooperación como instrumento de desarrollo humano: pluralidad de actores; multilateralidad
(entre agentes y socios activos); valorización de
los nuevos instrumentos (la asistencia técnica,
la formación de recursos humanos, el refuerzo
de las capacidades y el desarrollo institucional,
el intercambio de experiencias), necesarios para
“estimular las propias capacidades de proyectar y
llevar a cabo iniciativas de desarrollo”.
Dicha definición se ha constituido en un
referente obligado de la literatura sobre la cooperación descentralizada, y de las prácticas más
recientes. Sin embargo, aún persisten ambigüedades e imprecisiones en el uso del concepto.8
Incluso en el contexto europeo, ella tiene significados y alcances diferentes, y puede revestir
8
Un primer aspecto que suele generar ambigüedades
e imprecisiones está relacionado con el universo de acciones
que involucra el concepto. Habitualmente se utiliza el término “cooperación descentralizada” como sinónimo de “cooperación descentralizada al desarrollo” (iniciativas en las
cuales intervienen actores del Norte y del Sur). Sin embargo,
en algunos países el concepto abarca un universo mayor. Es
el caso de Francia, donde la cooperación descentralizada
incluye la cooperación descentralizada al desarrollo, la cooperación transfronteriza, la cooperación interregional y la
cooperación europea. En este trabajo, se utiliza el concepto en
su sentido más restringido: limitado al ámbito de la cooperación al desarrollo.
[
3. Las lecturas de le cooperación descentralizada:
conceptos, actores e instrumentos
s
formas y modalidades muy distintas, dependiendo del ámbito.
Con un propósito analítico y con los
riesgos que toda simplificación implica, se
podría argumentar que existen tres lecturas
“europeas” de la cooperación descentralizada. Cada una de ellas enfatiza un aspecto del
fenómeno y en cada una conviven posturas
(teóricas y prácticas) diferentes.
3.1. Las lecturas sobre los actores de la
cooperación descentralizada
[
El análisis de las diferentes interpretaciones de la cooperación descentralizada desde la perspectiva de los “actores”, requiere,
ante todo, de una clarificación de sus roles en
las iniciativas: líder, promotor, o participante
activo.
La no identificación del “rol” desde el
cual se plantean las diferentes lecturas, constituye uno de los principales factores generadores de ambigüedades e imprecisiones en el
concepto de cooperación descentralizada.
En general, pareciera haber cierto
consenso en identificar como los participantes activos de la cooperación descentralizada a todos los actores de base territorial
(tanto gubernamentales como no gubernamentales). Las diferentes posturas surgen al
momento de definir cuáles de ellos poseen
además la entidad de líder o promotor de
las acciones.
3.1.1. Las lecturas sobre quiénes lideran
las iniciativas
En esta vertiente, la preocupación radica
en definir los actores (del Norte y del Sur)
que tienen el liderazgo, el protagonismo central y la conducción en la ejecución de las iniciativas descentralizadas.
Acorde con su concepción más amplia, se
entiende la cooperación descentralizada como
el conjunto de acciones llevadas a cabo por
agentes e instituciones, sean públicas o privadas, del Norte y del Sur, que no forman parte
de la administración central del estado (González-Badía Fraga y Ruiz Seisdedos 2003).
Esta lectura se corresponde con la adoptada por el enfoque de la UE, tal como se
señaló más arriba. También es predominante
en Italia, donde el concepto de cooperación
descentralizada incluye a todos los actores
(públicos y privados) de las comunidades territoriales.
En sentido estricto, la cooperación descentralizada sería la llevada a cabo por los
niveles de la administración pública distintos
del gobierno y de las instituciones centrales,
con autonomía para tomar decisiones (González Parada y Corral 1998). Esta perspectiva
es la más difundida en algunos países europeos como España y Francia (Ribero 1998),
y es la adoptada por el CAD.9
Sin embargo, en ella se suele confundir la categoría de “actores como líderes de
las iniciativas” con la de “actores como promotores o iniciadores de las acciones”. Por
ejemplo, el Plan Anual de Cooperación Internacional de España entiende que la cooperación descentralizada es la realizada exclusivamente por los ayuntamientos, diputaciones
provinciales y gobiernos autonómicos, ya sea
de modo directo o indirecto, esto es, accediendo para la ejecución de los proyectos a
las entidades de la sociedad (González-Badía
Fraga y Ruiz Seisdedos 2003). Ahora bien, si
se considera que en la modalidad indirecta los
ejecutores de las iniciativas son las entidades
de la sociedad civil (normalmente a través de
convocatorias de subvenciones a ONG), entonces podría decirse que en España los lídeCabe señalar que el CAD no utiliza el término cooperación descentralizada, sino “ayuda extendida por los gobiernos locales y regionales” (Comité de Ayuda al Desarrollo
2005).
9
50
51
3.2. Las lecturas sobre
los promotores
11
de las iniciativas
Con relación a quiénes promueven las
iniciativas (y en forma independiente de quienes lideran su ejecución), nuevamente podemos
identificar un enfoque estricto y uno amplio.
En el primer caso, la cooperación descentralizada tiene su origen en entidades territoriales descentralizadas, en el marco de sus propios
programas y presupuestos (González Parada y
Corral 1998, Rodríguez Gil 1998).
Esta lectura es la más difundida en algunos países europeos -como España y Franciaaunque, como se señaló anteriormente, muchas veces se la confunde con el enfoque de los
agentes.
La experiencia pareciera indicar que este
enfoque, aunque asentado en el origen público
local de las iniciativas, reconoce la posibilidad
de que ellas cuenten con apoyo de otras instancias nacionales o internacionales.
La lectura amplia no niega la anterior
sino que la extiende: se incluyen también las
iniciativas de los Estados centrales u organismos
internacionales que estimulan la cooperación
descentralizada a través de presupuestos y programas propios, normalmente bajo esquemas
de cofinanciamiento. Por ejemplo: el Programa
URB-AL de la CE; North-South Local Authority Co-operation Programme del gobierno de
Finlandia; y Programmes for Human Development at Local Level, del gobierno italiano en
conjunto con Naciones Unidas.
10
Este
�������������������������������������������������
argumento resulta válido para la mayoría de
los gobiernos subnacionales europeos, en tanto que en casi su
totalidad se combinan las modalidades directas e indirectas
de intervención.
11
Cabe recordar una primera distinción en este sentido:
las prácticas descentralizadas -al igual que toda la cooperación al desarrollo- pueden tener un origen público (“oficial”)
o privado (particularmente en las ONG). Esto da lugar a la
clasificación en cooperación descentralizada oficial y cooperación descentralizada no oficial.
[
res de la cooperación descentralizada pueden
ser tanto las administraciones territoriales (en
el caso de la modalidad de cooperación directa), como las instituciones de la sociedad civil
(modalidad indirecta).10 Pareciera, entonces,
que el sentido de la frase “realizada exclusivamente por los ayuntamientos, diputaciones
provinciales y gobiernos autonómicos” del
Plan Anual delimita los promotores de las iniciativas, pero no los protagonistas o líderes de
las mismas.
En el caso de Francia, la información
disponible pareciera indicar que, contrariamente al caso anterior, la cooperación
descentralizada es entendida como aquella
protagonizada, liderada e iniciada por las administraciones territoriales (aunque algunas
iniciativas puedan contar con la colaboración
de ONG).
Desde el punto de vista de los socios
del Sur, la lectura estricta de los actores en
términos de protagonistas, tampoco revela
criterios comunes. En el caso de Francia y
Portugal, por ejemplo, aquellos son exclusivamente los poderes públicos locales (Ribero
1998, Ministerio de Asuntos Exteriores de
Francia 2001). Según Ianni (1995) esta definición es considerada limitada para el debate
italiano, y es denominada cooperación horizontal ya que hace referencia solamente a las
relaciones entre organismos homólogos.
En España, por el contrario, la práctica
de la cooperación descentralizada revela que
los protagonistas del Sur pueden ser tanto las
autoridades locales como las instituciones de
la sociedad civil (tanto en el caso de la cooperación directa como de la indirecta).
Frente a estas diferentes lecturas de los
actores como líderes -y sin negar la validez de
otras perspectivas- se suele recurrir al término
cooperación descentralizada local y directa
para referirse a aquellas iniciativas que son lideradas en forma directa por autoridades locales del Norte y del Sur.
k
3.3. Las lecturas sobre los resultados
esperados
[
Existe un segundo ámbito de debate sobre el enfoque descentralizado: el principio del
interés mutuo.
Una lectura entiende la cooperación descentralizada bajo los parámetros unilaterales de
la concepción clásica de cooperación internacional: como una expresión e instrumento de
“ayuda” del donante hacia el receptor.
Si bien no puede desconocerse este tipo
de prácticas (que, por lo demás, son muy frecuentes en las acciones de cooperación de los
gobiernos subestatales), ellas no responden al
espíritu y a los principios sobre los cuales se
asienta el enfoque descentralizado. Sólo adopta
de la nueva concepción de la cooperación el supuesto de la pluralidad de actores.
La lectura predominante sostiene, por
el contrario, que el enfoque descentralizado
se asienta en las nuevas concepciones de la cooperación al desarrollo. Por lo tanto, los principios de multilateralidad, partenariado e interés
mutuo son elementos definidores de esta perspectiva de la cooperación descentralizada. “El
objetivo principal de la cooperación descentralizada -sostiene Rosa Ribero (1998)- es el de
asociar dos contrapartes en una acción de claros
intereses recíprocos”.
Esta perspectiva habilita incluso la incorporación en muchos programas descentralizados -aunque no en todos- de los principios
de “beneficios mutuos” y “cofinanciamiento”
(elementos definidores de la cooperación económica). Tal es el caso de los programas descentralizados de la CE para AL.
3.4. Las lecturas sobre el alcance
de la descentralización
Si se entiende a la cooperación descentralizada como una nueva manera de hacer cooperación que tiende a “poner a los agentes en el
centro mismo de ejecución, y por lo tanto persigue el doble objetivo de adaptar las operaciones
a las necesidades y hacerlas viables”, entonces,
su definición no sólo se refiere al tipo de actores
que intervienen o promueven las iniciativas o
a los resultados esperados, sino que el debate
también incluye la cuestión de cómo se llevan a
la práctica las acciones de cooperación.
Sobre este asunto también existen varias
lecturas: desde la implicación de los actores sólo
a partir de la descentralización financiera, pasando por la participación en la ejecución, la toma
de decisiones conjuntas, y hasta la intervención
a lo largo de todo el ciclo del proyecto.
Las distintas lecturas y sus interpretaciones se combinan entre sí, dando lugar a una
trama muy variada de iniciativas de cooperación
descentralizada.
En el ámbito latinoamericano las imprecisiones y ambigüedades en la definición y utilización del concepto de cooperación descentralizada son aún mayores. La experiencia más
reciente de los gobiernos locales de la región en
el campo internacional, la insuficiencia de registros sistemáticos y completos de las iniciativas,
la ausencia de marcos normativos relativos a la
cooperación descentralizada, la escasez de estudios e investigaciones, son todos elementos que
permiten comprender la falta de precisión del
término en AL.
Si bien la identificación y clarificación de
la visión de las autoridades locales de la región
sobre el concepto resulta muy compleja, a manera de hipótesis inicial -que deberá ser profundizada en estudios y análisis futuros- se podría
indicar que:
• Las tres lecturas europeas se encuentran también presentes en AL, donde los diferentes
enfoques no solo varían por país sino, en muchos casos, también al interior de éstos.
• En relación con la lectura sobre los protagonistas, pareciera existir un predominio de su
enfoque estricto.
• Como en el caso de Francia, algunas entida52
4. Una propuesta de definición
de cooperación descentralizada local
La diversidad de prácticas, marcos normativos e interpretaciones de la cooperación
descentralizada en general, y en el ámbito de las
relaciones europeo-latinoamericanas en particular, dificulta la tarea de elaborar un concepto
único, aplicable en todos los casos.
Es por ello que, en este trabajo sólo se
pretende brindar un concepto operativo que
pueda ser útil para iniciar una reflexión en el
marco de las actividades del OCD UE-AL. Se
espera que dicho concepto pueda ser reformulado en función de futuros debates entre los diversos actores de la cooperación descentralizada,
y de la casuística que pueda brindar el Centro
de Recursos On Line del Observatorio.
La primera tarea consiste en delimitar el
marco conceptual sobre el cual se elaborará la
definición operativa. Se adoptan para ello las
categorías que definen el campo de trabajo del
Observatorio:
1- cooperación descentralizada al desarrollo.
2- cooperación descentralizada oficial
3- cooperación descentralizada local y directa
En el marco definido por estas tres categorías, y sin desconocer la validez de otros modos y dimensiones de entender el concepto, se
propone la siguiente definición para el ámbito
de las relaciones europeo-latinoamericanas:
La cooperación descentralizada local es
el conjunto de iniciativas de cooperación oficial
al desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura estimular las capacidades de los actores de base territorial y fomentar
un desarrollo más participativo.
53
Sin negar la existencia de un tipo de
prácticas que conservan algunos elementos del
enfoque de la cooperación como “ayuda”, la cooperación descentralizada local se asienta básicamente sobre los principios de multilateralidad, interés mutuo y partenariado; y tiende
cada vez más hacia iniciativas que agregan
un valor añadido a las actividades, basado en
la propia especificidad de los ámbitos de competencia y experiencia de los gobiernos locales.
5. Virtudes y potencialidades
de la cooperación descentralizada local
La cooperación descentralizada basada
en relaciones de partenariado posee virtudes,
tanto de tipo instrumental como relativas a su
especificidad y pertinencia.
En el primer caso, las virtudes radican en
el carácter de sus actores (cercanos a las realidades donde se pretende actuar), en el lugar
que se les otorga (a lo largo de todo el ciclo del
proyecto o en su gran parte), y en la multidireccionalidad de las relaciones (entre “socios”).
Todos ellos son factores que promueven una
mejor adaptación de las iniciativas a las necesidades y un incremento de la apropiación local
y la sustentabilidad de las acciones. Como consecuencia, el enfoque descentralizado tiende a
favorecer la eficacia y eficiencia de las acciones.
Por un lado, resulta evidente que la multiplicación de agentes y acciones imprime un
carácter más democrático a la cooperación descentralizada con relación a la interestatal. Sin
embargo, desde otra perspectiva podría decirse
que la dispersión conlleva costos en términos de
gestión, control, seguimiento, eficacia e impacto que es necesario atender.
Por otra parte, el trabajo en redes -un
modo de hacer propio de la gestión de la cooperación descentralizada, aunque no sustitutivo
de formas tradicionales, como los proyectos- ha
demostrado su pertinencia y utilidad, particu-
[
des subestatales latinoamericanas entienden
a la cooperación descentralizada como toda
iniciativa desarrollada con otra colectividad
local (sea del Norte o del Sur).
l
[
larmente cuando los proyectos involucran la
acción colectiva de varios actores locales. De
cualquier manera, existen algunas posiciones
críticas a la utilización de este método de trabajo cuando se trata de universos muy amplios,
con realidades socioeconómicas y necesidades
diferentes.12
En cuanto a las virtudes relativas a la especificidad y pertinencia, todo pareciera indicar
que la cooperación descentralizada responde a
las demandas del modelo de desarrollo humano sobre el cual se asienta, al constituirse en un
instrumento que promueve la participación y el
diálogo con y entre los distintos actores estratégicos para el desarrollo local, y el desarrollo de
las estructuras, capacidades e iniciativas locales.
El enfoque descentralizado genera también externalidades positivas.
En primer lugar, no se plantea como sustitutivo de la cooperación entre los estados, sino
como complementario. Asentado sobre una
pluralidad de agentes, sobre su rol protagónico
en las iniciativas y sobre relaciones más cercanas
entre actores del Norte y del Sur, aporta mayor
riqueza a la cooperación interestatal, contribuyendo con la solidez de sus políticas. Si bien esta
condición subyace en la naturaleza misma del
enfoque, su desarrollo depende en la práctica de
la forma en que es posible articular la compleja
relación entre la acción exterior de las entidades
subestatales y la política exterior de los Estados.
En segundo término, la necesidad de enfrentar los costos de gestión, eficacia e impacto
derivados de la multiplicación de actores e iniciativas puede convertir a la cooperación descentralizada en una fuerza impulsora de mayores grados de complementariedad, coherencia
y coordinación de las acciones descentralizadas
entre sí y entre éstas y las generadas en la cooperación bilateral y multilateral -incluyendo a las
de corte tradicional.
Tercero, al reafirmar lo local a través de
su internacionalización, consolida la acción de
los actores territoriales en el concierto nacional
y fortalece también en diversos grados su capacidad negociadora con las instancias del poder
central.
La cooperación directa entre autoridades
locales del Norte y del Sur agrega a estas virtudes
generales, otras relativas a su especificidad.
Por un lado, se trata de iniciativas que
buscan aprovechar el potencial propio de la cooperación de las administraciones territoriales:
su experiencia y conocimientos en los ámbitos
de trabajo que le son propios por sus competencias como gobiernos locales y que, por ende,
agregan un valor añadido a las actividades, basado en su propia especificidad. En este marco,
los gobiernos locales se convierten en operadores de mayor significado que el que pueden
tener por las aportaciones económicas que realizan (significativas, consideradas en conjunto; e
irrelevantes, en la mayoría de los casos, consideradas individualmente).
Por el otro, se proponen generar impactos más amplios y duraderos (que la simple
transferencia de recursos) en las colectividades
territoriales latinoamericanas participantes de
las iniciativas, a través de acciones destinadas al
fortalecimiento institucional de las instancias de
poder local.
Las potencialidades de la cooperación
descentralizada local y directa se encuentran
particularmente en cuatro ámbitos de trabajo:
1. El fortalecimiento de las estructuras locales
de gobierno y del poder local (incluyendo
los procesos de descentralización y la gobernabilidad local)
2. La ampliación de los espacios de participaEl proyecto sobre Partenariado Local Unión Europea-América Latina, coordinado por la Municipalidad de
Valparaíso y la Diputació de Barcelona -y con el cofinanciamiento de la CE-, realizó un completo análisis de las
virtudes de los “modos de hacer” propios de la cooperación
descentralizada, que puede consultarse en su Documento
Base: “Balance y perspectivas de la cooperación descentralizada local UE-AL”, Valparaíso, 2004 (http://www.conferenciaurbal.cl)
12
54
6. Dinámicas impulsoras y
enfoques teóricos interpretativos
El surgimiento de la cooperación descentralizada puede ser interpretado a la luz
del desarrollo de un conjunto de dinámicas y
nuevas perspectivas teóricas que, a la par de generar replanteamientos en el sistema clásico de
cooperación internacional, impulsan el papel de
los gobiernos subestatales en dicho sistema. En
este sentido, al comenzar este artículo ya se dio
cuenta de la relación entre modelo de desarrollo y concepción de cooperación internacional.
Interesa ahora explorar el desarrollo de
una dinámica -la acción internacional de los
gobiernos no centrales- que actúa como fuerza
impulsora y facilitadora de la cooperación descentralizada local. Se espera que su interpretación -a la luz de enfoques teóricos y de estudios
de caso- aporte nuevas pistas para el proceso de
construcción de un marco conceptual más preciso para las relaciones de cooperación entre las
colectividades territoriales.
Cualquier discusión en torno a esta dinámica debe ser inevitablemente localizada en el
55
escenario más amplio del desarrollo de dos dinámicas: las estructuras y procesos cambiantes
de la vida política, social y económica que confluyen en el concepto de globalización (Hocking 2004), y las transformaciones que tienen
lugar en el ámbito del estado-nación y de sus
vínculos con las unidades territoriales que lo
componen.
El fenómeno de la globalización subrayó
la importancia de las interconexiones mundiales
y planteó nuevas relaciones entre procesos internacionales y domésticos. En el marco de esta
reestructuración, la vinculación global-local se
constituye a partir de una tensión: “la desterritorialización se da en paralelo a una reinvención
del territorio como requisito funcional y como
principio político dentro del nuevo orden global” (Keating 2004).
Por un lado, las fuerzas globalizadoras generan un progresivo debilitamiento del grado de
territorialidad de las actividades económicas. Por
el otro, el desarrollo del sistema económico global requiere de un espacio organizativo y social,
capaz de brindar una serie de actividades y servicios especializados (Sassen 2004), a la vez que reconoce la importancia del territorio como factor
de la competitividad.
Esta tensión también se manifiesta en las
otras dimensiones en las cuales la globalización
se desarrolla. Mientras los nuevos medios de
comunicación erosionan el nexo entre cultura
y territorio, los impactos de los problemas sociales se globalizan, e incluso la política puede
desligarse del territorio (Keating 2004). Paralelamente, están renaciendo las culturas locales,
surgen nuevas formas de nacionalismo y nuevos
regionalismos, y el territorio se asume como
una plataforma indispensable para la resolución
de problemas sociales.
Como resultado de estas tensiones, se
constatan diversos niveles de articulación entre
los procesos globales y los procesos locales (Jordan 2003):
- �������������������������������������������
Los grados y formas de vinculaciones entre
[
ción y compromiso de los diferentes actores
en la base territorial de la sociedad civil.
3. El refuerzo e impulso de las diferentes políticas de desarrollo local que las administraciones territoriales implementan o requieren
implementar.
4. El apoyo a la creación y desarrollo de estructuras horizontales de colaboración e
intercambio mutuo de experiencias entre
entes locales europeos y latinoamericanos a
través del trabajo en red. Cada vez son más
frecuentes las plataformas diseñadas para
favorecer este intercambio, entre las que se
pueden mencionar a manera de ejemplo:
el Programa URB-AL, la red de Ciudades
Educadoras o el Centro Iberoamericano de
Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU).
k
[
territorios y la economía-comunidad global:
económicos, tecnológicos, culturales, financieros, políticos y de comunicación.
- Los grados y tipos de transformaciones urbano-territoriales producto o efecto de los variados tipos de articulaciones global-local.
- Las políticas urbano-territoriales orientadas al
aprovechamiento de las oportunidades y la
disminución de la vulnerabilidad que implica
la globalización.
La combinación de estos niveles de articulación da cuenta de variadas y posibles tipologías de territorios globalizados.
Por su parte, el avance de las dinámicas
de integración regional complejiza aún más la
delimitación de las fronteras de actuación de los
gobiernos locales y genera otros ámbitos de articulación entre lo local y su entorno inmediato
de integración regional. Muchas de las cuestiones propias de aquellas dinámicas tienen efectos
sobre temas/problemas que son responsabilidad de las administraciones subestatales, o inciden particularmente en territorios específicos.
Estrechamente vinculado a estos cambios, a nivel interno de los estados los últimos
años muestran el desarrollo del fenómeno de la
devolución o descentralización (con grados, niveles, ritmos y resultados diferentes), en el marco de un replanteo global de las funciones del
estado-nación y de sus unidades componentes.
Como sostiene Joan Prats (2000) “los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir
toda la responsabilidad por el desarrollo nacional; los desafíos del desarrollo se dan también
de modo local y exigen la movilización de las
energías locales, lo que se consigue mediante la
construcción de espacios públicos democráticos
locales, que acaban generando identidades y comunidades que es preciso saber articular dentro
del Estado Nación y a nivel global”.
Parece estar configurándose una tendencia más o menos generalizada de puesta en valor
del territorio como nuevo actor del desarrollo.
Ello obliga a los gobiernos locales a generar
sus propias estrategias de renovación de la base
económica, de modernización de las infraestructuras, de mejora de la calidad de vida, de
integración social y de gobernabilidad.
La necesidad de operar en contextos internacionalizados, globalizados y regionalizados
y ser al mismo tiempo promotores de su propio
desarrollo ha ampliado la agenda de trabajo de
las administraciones territoriales, e impuesto
la urgencia de transformar el patrón clásico de
gestión local. El desafío consiste en desarrollar
un nuevo tipo de protagonismo, no solamente
a partir de la incorporación de funciones y modalidades de gestión, sino también extendiendo
su campo de actuación hacia el escenario internacional. La cooperación al desarrollo es uno
de los campos donde se despliegan las actividades internacionales de las autoridades locales.
El creciente involucramiento de los gobiernos subestatales en el escenario mundial ha
dado lugar a conceptos y enfoques teóricos interpretativos del fenómeno.
Para dar cuenta de esta nueva dinámica se
ha desarrollado una nueva terminología, la “paradiplomacia”. Ella puede ser definida como “el
involucramiento de los gobiernos subestatales
en las relaciones internacionales, por medio del
establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con
entidades extranjeras, públicas o privadas, con
el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra
dimensión externa de su propia competencia
constitucional.” (Cornago Prieto 2004)
La denominación de paradiplomacia surge a principios de los años 80 (Derian 1987,
Duchacek 1986, Soldatos 1990) en los estudios relativos a las actividades internacionales
de estados federados (como Canadá, Estados
Unidos y Australia), e imbuido de la renovada
teoría del federalismo.
Si bien es un concepto extendido en la
literatura de las relaciones internacionales, todavía no está plenamente aceptado.
56
57
vaciones (económicas, políticas, culturales, de
solidaridad, vinculadas a cuestiones de seguridad internacional), aunque frecuentemente
bajo el predominio de alguna/s de ella/s.
Una de las lecturas más abordadas por
la literatura sobre paradiplomacia es la que
vincula este fenómeno con los entornos inmediatos de integración regional. Se parte del
supuesto que las administraciones territoriales
redefinen (o ven redefinidos) sus roles internacionales e incluso nacionales, como respuesta
a la estructura de oportunidades y a la matriz
de impactos derivados de dicho entorno. Ello
las enfrenta al desafío de desarrollar estrategias
de participación activa en la construcción del
espacio de integración. Los procesos de integración regional constituyen una importante
vía -y en algunos casos, la primera- de acceso a
la paradiplomacia.
El caso europeo es el que más experiencias presenta en este sentido, y sobre el
cual se han realizado numerosas investigaciones (Blanes 2004). De la mayoría de ellas se
desprende que la Unión Europea es el escenario en el cual las entidades subestatales desarrollan la mayor parte de su acción exterior.
Como sostiene Agustí Fernández de Losada
(2004), la integración europea ha favorecido
la paradiplomacia en dos sentidos: ha creado
un marco favorable a los intercambios y a la
cooperación intrarregional, y ha ofrecido posibilidades de participación subestatal en el proceso de integración europea (particularmente
a partir del Tratado de Maastrich por el cual se
crea el Comité de las Regiones).
Otra de las experiencias estudiadas ha
sido el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) (Scott 1999). Contrariamente al caso europeo, el TLCAN no ofrece
un contexto político-institucional favorable
para la participación de los poderes locales. Sin
����
embargo, los efectos de la integración norteComo protodiplomacia o microdiplomacia.
13
[
Aguirre Zabala (2000) cuestiona tanto la evolución del término, como su adecuación al fenómeno: la acción internacional de
los gobiernos no centrales “podría calificarse
de postdiplomática, puesto que se trata de un
proceso cuya lógica nos conduce, en todos los
casos, más allá del estado nación moderno, es
decir, más allá de la diplomacia”.
En el mismo sentido, Hocking (2004)
considera que la paradiplomacia (y los conceptos relacionados o similares que fueron apareciendo)13, “en la medida en que toman como
referencia a la política exterior del Estado-Nación no enfocan en toda su amplitud la nueva
realidad, sugiriendo tímidas imitaciones de la
diplomacia real”. El autor prefiere denominar al
fenómeno como “localización de las relaciones
internacionales”.
Más allá de estas discusiones, lo cierto es
que se constatan experiencias de “paradiplomacia” en todos los continentes, aunque se trata
de una tendencia con desigual intensidad, marcos normativos y resultados diferentes.
Si bien ella ha sido estudiada con atención
particular a experiencias en América del Norte,
(Balthazar 2000, Kincaid 2000) Australia (Ravenhill 2000) y los países europeos (Aldecoa
2000, García Segura 2004), un número considerable de investigaciones afirma que la paradiplomacia no es sólo dominio de estas regiones
(Chen y Wang 1997, Lacerda Prazeres 2004).
En un reciente trabajo, Cornago Prieto
(2004) muestra que la paradiplomacia “está
cerca de formarse en una práctica generalizada
dentro del contexto pos soviético”; se desarrolló en “prácticamente todas las provincias chinas” desde los años 90; adopta la forma de los
llamados “triángulos de desarrollo” (esquemas
informales de cooperación) en los gobiernos
subestatales del Sudeste Asiático; y se ha ido
“multiplicando y esparciendo por todo el subcontinente” latinoamericano.
Las diferentes prácticas paradiplomáticas
dan cuenta de la combinación de varias moti-
j
[
americana parecen haber contribuido para
impulsar la movilización subestatal en Estados
Unidos, México y Canadá, particularmente a
través de la cooperación transfronteriza.
Una situación similar se presenta en el
Sudeste Asiático. Si bien el proceso de integración de Cooperación Económica del AsiaPacífico (APEC) no contempla apoyo formal
o institucional para actividades paradiplomáticas, los efectos de la liberalización económica
sobre los territorios ha fomentado iniciativas
de cooperación subestatal, sea a partir de asociaciones, sea a partir de experiencias transfronterizas.
Tal vez sea en el MERCOSUR donde se
observa con mayor claridad la importancia del
“entorno inmediato de integración regional”
en el incremento -y en muchos casos el iniciode la actividad internacional de las entidades
subestatales (Romero 2004).
Sea actuando en el entorno inmediato de
integración, sea en el espacio global, lo cierto
es que la dinámica generada por la actividad
internacional de los gobiernos no centrales induce a una reflexión sobre sus límites y posibilidades. Las restricciones más comúnmente
invocadas son de naturaleza jurídica y atañen
tanto al hecho que los gobiernos subestatales
no son reconocidos como miembros plenos
de derecho internacional (aunque actúen en
él), como a las competencias constitucionales
en materia de relaciones internacionales establecidas para las diferentes esferas de gobierno.
Sin embargo, aún en los sistemas jurídicos menos permisivos se constatan acciones
paradiplomáticas. Entonces, si la insuficiencia
-ausencia total en muchos casos- de competencias en materia internacional de las entidades
subestatales no ha sido obstáculo suficiente
para impedir la práctica de la paradiplomacia
en ciertos casos, con el aval manifiesto o vedado de las instancias gubernamentales centrales
(Vigevani y Wanderlei 2004), ¿qué otros fac-
tores pueden limitar o incentivar la acción?
Paralelamente a los de cuño jurídicoinstitucional, existen otros factores de índole
política que generan una amplia variedad de
esquemas -tanto de conflicto como de cooperación. Muchas veces -sostienen Mariano
y Barreto (2004)- “el limite de actuación internacional a nivel subestatal no es impuesto
solamente por la dimensión constitucional y
más por la esfera política”.
Aún incluso bajo estas restricciones, la
actividad internacional de los gobiernos locales -así como de actores no gubernamentales- constituye un rasgo de nuevos escenarios
del espacio internacional en vías de formación
(Vigevani y Wanderlei 2004).
La mayor complejidad de las relaciones
internacionales ante la emergencia de nuevos y
más plurales actores no puede ser ya interpretada por los paradigmas estadocéntricos de los
estudios clásicos de relaciones internacionales.
Bajo estos enfoques, las actividades internacionales de las entidades subestatales “son, en
la mejor de las hipótesis, una irrelevancia para
el mundo real de la política internacional; o
en la peor de las hipótesis, una peligrosa aberración”.
En contraposición, existen otros abordajes más actuales para los cuales el sistema
internacional es visto como una composición
mixta de actores y las políticas internacionales como producto de complejas fuerzas
internas. Desde los enfoques de la interdependencia de Keohane y Nye (1988) y del
constructivismo desarrollado en los años
90 (Checkel 1998), las nuevas perspectivas
teóricas no niegan la centralidad del estadonación como actor de las relaciones internacionales, pero cuestionan su cualidad de
actor único con interés único. Ellas reconocen la erosión de las fronteras entre política
interna y externa, reflejan los cambios en la
distinción clásica entre “alta” y “baja” política, y permiten una mejor comprensión de
58
7. Algunas reflexiones sobre
las perspectivas de la cooperación
descentralizada local ue-al
Si bien se trata de una práctica reciente,
y en muchos casos con un marco legal débil,
la cooperación de las administraciones territoriales europeas cada vez tiene mayor relevancia, como lo demuestra un reciente Informe del CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo
2005). Por su parte, en AL se observa una
tendencia (más decidida en las grandes y medianas colectividades locales, pero también en
algunas pequeñas) hacia la creación de áreas
dedicadas a la cooperación internacional dentro de las estructuras de gobierno locales. La
amplia participación de ciudades y regiones
latinoamericanas en el Programa URB-AL
habla también del desarrollo que está adquiriendo la cooperación descentralizada local
en la región.
Este panorama se traduce particularmente en el ámbito de las relaciones de cooperación entre ambas regiones, donde la
experiencia acumulada durante los últimos
años muestra una tendencia muy dinámica,
aunque con una concentración geográfica de
los actores europeos, y con modalidades y resultados diversos.
Hasta principios de los años 90 la cooperación entre administraciones territoriales europeas y latinoamericanas se centraba
59
en los denominados “hermanamientos”. En
la práctica, ellos se traducían básicamente en
acciones de solidaridad política, intercambios
culturales y, en algún caso, transferencia de
recursos económicos o materiales.
Tras la campaña del 0,7%14 muchos gobiernos locales europeos comienzan a asignar
recursos a la cooperación al desarrollo -más
allá de los clásicos hermanamientos-, consolidándose dos modalidades de intervención:
cooperación indirecta (a través de subvenciones a las ONG para la ejecución de proyectos
de desarrollo) y directa.
A principios del siglo XXI, siguen funcionando los hermanamientos en su concepción más clásica: se siguen desarrollando iniciativas asentadas en una visión asistencialista
de la cooperación (transferencia de recursos,
sea en forma directa o indirecta), y se establecen relaciones de cooperación directa entre
autoridades locales de ambas regiones basadas en los principios de multilateralidad y
partenariado.
Es en este último ámbito donde la cooperación descentralizada adquiere relevancia
por el valor añadido de sus iniciativas -que va
más allá de la simple transferencia de recursos-, y por su mejor adecuación a las nuevas
concepciones de la cooperación al desarrollo.
Es por ello que es altamente probable este
tipo de prácticas orienten progresivamente a
futuro la cooperación descentralizada eurolatinoamericana.
Sin embargo, la cooperación descentralizada directa no está exenta de limitaciones
y dificultades15 que deberán superarse si se
pretende desplegar todas las potencialidades
y virtualidades propias de dicha modalidad
de cooperación señaladas en el apartado 5 de
C������������������������������������������������
ampaña auspiciada por Naciones Unidas a finales
de los años 80 y principios de los 90 dirigida a que las administraciones públicas de los países desarrollados destinen el
0,7% de su presupuesto a los países en vías de desarrollo.
15
Para un análisis de las limitaciones y dificultades,
véase Godínez Zúñiga y Romero (2004).
14
[
la trama compleja de relacionamientos generada por la interacción de nuevos actores
de la arena internacional (gobiernos locales
y regionales, pero también movimientos de
la sociedad civil e instituciones del sector
privado). Estas perspectivas teóricas resultan
más útiles al momento de interpretar el surgimiento de la cooperación descentralizada
en la medida en que ella constituye uno de
los ámbitos donde se despliega la actividad
internacional de los poderes locales.
o
[
este trabajo.
Desde la perspectiva de la operacionalización de las iniciativas, quizás la limitación
más recurrente en los diversos ámbitos de debate y reflexión sea el déficit en la capacidad
de gestión de los actores de la cooperación
descentralizada. Si bien la mayoría de los autores (Carpi et al. 1997, González Parada y
Corral 1998) enfatizan el problema en la insuficiencia de personal especializado, existen
otras limitaciones importantes relativas a los
recursos institucionales, tecnológicos y financieros necesarios para llevar adelante las iniciativas.
Estos déficits son más evidentes en algunas colectividades territoriales que en otras,
no centrándose exclusivamente en los actores
del Sur.
Otro conjunto de limitaciones operativas está relacionado con el traspaso de responsabilidades financieras, característico del enfoque de la cooperación descentralizada. Este
traspaso no siempre se ha visto acompañado
por la adaptación de los “modos de hacer”
a las realidades y posibilidades de los actores
locales a quienes se otorga la responsabilidad.
En muchos casos los diferentes procedimientos y prácticas contables y de supervisión presupuestaria generan trabas burocráticas que
atentan contra una gestión eficaz, eficiente y
ágil.
Los posibles efectos distorsionadores
del principio de cofinanciación pueden constituir un obstáculo para el despliegue del
carácter democrático de la cooperación descentralizada. En efecto, la capacidad de las
colectividades locales para una participación
más activa suele estar vinculada en muchos
casos a la disponibilidad de recursos propios
para realizar los aportes como contraparte de
los proyectos.
Por otro lado, el enfoque descentralizado se enfrenta con limitaciones para la recogida e interpretación de información, así
como para el seguimiento y evaluación de las
iniciativas. Ello genera problemas, tanto para
el acceso a la información por parte de todos
los actores relevantes, como para el análisis
de las iniciativas, y la multiplicación de sus
resultados y beneficios. El Observatorio de
Cooperación Descentralizada Local UE-AL
fue creado con el propósito -entre otros- de
avanzar en una respuesta a estas dificultades.
Desde una perspectiva más estratégica
y de largo plazo, el despliegue de las potencialidades de la cooperación entre gobiernos
subestatales europeos y latinoamericanos está
sujeto, en cierta forma, a dos factores.
En primer lugar, a la evolución de la tendencia de mayor involucramiento de las entidades territoriales en la arena internacional.
Resulta evidente que la cooperación descentralizada ganará terreno en los países con un
fuerte compromiso político hacia la descentralización y una sociedad civil en auge. Una
evolución dispar en esta dirección conllevará,
indudablemente, a un escenario heterogéneo
de despliegue de las potencialidades.
En segundo lugar, dependerá de la capacidad de las colectividades territoriales para
generar procesos endógenos de desarrollo, y
de su convencimiento sobre el carácter y la
importancia del apoyo que la cooperación
descentralizada puede brindar a dichos procesos. También en este sentido, el escenario
futuro de la cooperación descentralizada podrá estar marcado por la heterogeneidad.
El conjunto de limitaciones y restricciones de naturaleza diversa deberán ser enfrentados para alcanzar un despliegue más
pleno de las fortalezas y potencialidades de
la cooperación descentralizada entre gobiernos locales de la UE y de AL. Este desafío
es particularmente importante para aquellas
prácticas basadas en la configuración de partenariados, por ser las más adecuadas para alcanzar resultados e impactos esperados en el
campo de las tres prioridades temáticas de la
���
60
legiados (económicos, políticos y culturales)
entre autoridades locales de ambas regiones
y, por el otro, aportar a la construcción de
la estrategia de aproximación UE-AL desde
niveles que la cooperación intergubernamental no puede siempre alcanzar.
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y la integración regional.
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