Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al
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Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Informe de País – Bolivia Informe final 15 Octubre 2015 Laarstraat 43, B-2840 Reet Belgium E-mail [email protected] tel. +32-3-8445930 fax. +32-3-8448221 www.hera.eu Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Informe de país– Bolivia Informe final Equipo evaluador: Jose Antonio Peres Arenas Hubert Cathala Javier Jahnsen Marta Medina Anneke Slob (Líder del equipo) hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 ii Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo TABLA DE CONTENIDOS Tabla de contenidos ................................................................................................................................ iii Lista de tablas ...........................................................................................................................................v Lista de Ilustraciones ............................................................................................................................... vi Abreviaturas ........................................................................................................................................... vii 1 Introducción .................................................................................................................................... 1 2 Enfoque de la evaluación ................................................................................................................ 2 3 2.1 Enfoque metodológico para la evaluación de la sostenibilidad .............................................. 2 2.2 Teoría de cambio y matriz de evaluación ................................................................................ 2 2.3 Niveles de análisis de la evaluación de la sostenibilidad ........................................................ 3 2.4 Métodos y retos de la evaluación ........................................................................................... 6 Contexto del país, sectores y regional............................................................................................. 8 3.1 3.1.1 Tendencias socio-económicas ......................................................................................... 8 3.1.2 Tendencias políticas ........................................................................................................ 9 3.2 La Cooperación Internacional en Bolivia ............................................................................... 11 3.2.1 Rol de la Cooperación Internacional ............................................................................. 11 3.2.2 Principales orientaciones y evolución de la cooperación belga .................................... 12 3.3 Análisis del sector salud ........................................................................................................ 17 3.3.1 Políticas y estrategias del sector salud .......................................................................... 17 3.3.2 Configuración institucional del sector público en salud................................................ 19 3.3.3 Situación de salud.......................................................................................................... 19 3.3.4 Financiamiento del sector salud .................................................................................... 21 3.3.5 Rol de los socios de la cooperación al desarrollo .......................................................... 21 3.4 Análisis del sector agropecuario y de la seguridad alimentaria ............................................ 22 3.4.1 Políticas del sector agropecuario .................................................................................. 22 3.4.2 Marco institucional del sector agropecuario y de riego................................................ 24 3.4.3 Principales tendencias en el sector agropecuario y en la seguridad alimentaria ......... 25 3.4.4 Rol de los socios de la cooperación al desarrollo .......................................................... 26 3.5 4 Contexto del país ..................................................................................................................... 8 Contexto regional .................................................................................................................. 26 3.5.1 Características generales de la región ........................................................................... 26 3.5.2 Problemas de salud en la región ................................................................................... 27 3.5.3 Problemáticas relacionadas con el sector agropecuario en la región ........................... 28 análisis Ex-post de la sostenibilidad de las intervenciones en el sector salud .............................. 29 4.1 Han sido las intervenciones formuladas tomando en consideración la sostenibilidad de los resultados? ........................................................................................................................................ 29 4.1.1 Análisis adecuado del contexto y los riesgos ................................................................ 29 4.1.2 Previsión de una estrategia de salida / transición......................................................... 30 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 iii Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 4.1.3 4.2 Coherencia y complementaridad de las intervenciones ............................................... 30 Han tenido continuidad los beneficios? ................................................................................ 31 4.2.1 Productos (outputs)....................................................................................................... 31 4.2.2 Resultados (outcomes) .................................................................................................. 34 4.2.3 Sistema de monitoreo y evaluación: calidad del anclaje institucional.......................... 37 4.3 Es que los beneficios son duraderos / sostenibles? Cuáles son los factores de la la sostenibilidad? .................................................................................................................................. 37 5 4.3.1 Sostenibilidad política ................................................................................................... 37 4.3.2 Sostenibilidad institucional ........................................................................................... 38 4.3.3 Sostenibilidad económica y financiera a nivel de grupos meta .................................... 39 4.3.4 Sostenibilidad ecónomica y financiera a nivel institucional .......................................... 39 4.3.5 Sostenibilidad socio-cultural ......................................................................................... 40 4.3.6 Sostenibilidad ambiental ............................................................................................... 41 4.3.7 Sostenibilidad tecnológica............................................................................................. 41 Análisis ex-post de la sostenibilidad de las intervenciones en el sector agropecuario................. 42 5.1 Han sido las intervenciones formuladas tomando en consideración la sostenibilidad de los resultados? ........................................................................................................................................ 42 5.1.1 Análisis adecuado del contexto y de los riesgos ........................................................... 42 5.1.2 Estrategia de salida o de transición prevista ................................................................. 44 5.1.3 Coherencia y complementariedad de las intervenciones ............................................. 45 5.2 Han tenido continuidad los beneficios? ................................................................................ 47 5.2.1 Productos (outputs)....................................................................................................... 47 5.2.2 Resultados (outcomes) .................................................................................................. 50 5.2.3 Sistema de monitoreo y evaluación: calidad del anclaje institucional.......................... 51 5.3 Es que los beneficios son duraderos / sostenibles? Cuáles son los factores de la sostenibilidad? .................................................................................................................................. 51 6 5.3.1 Sostenibilidad política ................................................................................................... 51 5.3.2 Sostenibilidad institucional ........................................................................................... 53 5.3.3 Sostenibilidad económica y financiera a nivel de beneficiarios .................................... 55 5.3.4 Sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional .......................................... 56 5.3.5 Sostenibilidad socio-cultural ......................................................................................... 57 5.3.6 Sostenibilidad medio ambiental .................................................................................... 58 5.3.7 Sostenibilidad técnica.................................................................................................... 58 Conclusiones, factores explicativos, lecciones y recomendaciones.............................................. 59 6.1 Conclusiones relacionadas con la sostenibilidad a nivel del pais .......................................... 59 6.2 Factores explicativos vinculados al contexto boliviano que influyen en la sostenibilidad ... 61 6.2.1 Factores generales......................................................................................................... 61 6.2.2 Factores específicos relacionados con el sector salud .................................................. 62 6.2.3 Factores especificos relacionados al sector agropecuario ............................................ 62 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 iv Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 6.3 Factores explicativos relacionados a la Cooperación Belga que influyen en la sostenibilidad 63 6.3.1 Mecanismos de cooperación bilateral .......................................................................... 63 6.3.2 Enfoques de cooperación y modalidades de apoyo...................................................... 64 6.3.3 Calidad de la identificación y de la formulación............................................................ 65 6.3.4 Apropiación ................................................................................................................... 66 6.3.5 Implementación y evaluación ....................................................................................... 67 6.4 Cómo pueden ser optimizados los beneficios de la sostenibilidad? Lecciones y recommendaciones para proyectos en curso e intervenciones futuras en los dos sectores. .......... 68 6.4.1 Lecciones ....................................................................................................................... 68 6.4.2 Recomendaciones ......................................................................................................... 70 ANEXOS ................................................................................................................................................. 73 Anexo 1. Lista de documentos .......................................................................................................... 73 Anexo 2. Lista de personal consultado .............................................................................................. 79 Anexo 3. Resumen de los Programas Indicativos de Cooperación Bélgica - Bolivia ......................... 86 Anexo 4 Análisis ex-post del PROCAPAS ........................................................................................... 90 Anexo 5 Análisis ex-post del proyecto Chayanta Agropecuario...................................................... 100 Anexo 6 Análisis ex-post “Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del programa de desnutrición cero (Primera fase)” ............................................................................. 111 Anexo 7 Análisis ex-post ” Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta del departamento de Potosí (Chayanta Salud)”.................................................................................... 125 LISTA DE TABLAS Tabla 1. Proyectos seleccionados, sector salud - Bolivia......................................................................... 5 Tabla 2. Proyectos seleccionados, sector agricultura - Bolivia ............................................................... 5 Tabla 3. Indicadores socioeconómicos, Bolivia 2005-2013 ..................................................................... 9 Tabla 4. Muestra de proyectos y vínculo con los Programas Indicativos de Cooperación (PIC) belga bolivianos .............................................................................................................................................. 15 Tabla 5. Indicadores de salud, Bolivia 2005 - 2013 .............................................................................. 21 Tabla 6. Indicadores de salud provincia de Chayanta y municipalidades incluidas en FOREDES ......... 27 Tabla 7. Chayanta Salud, Programa Desnutrición Cero – Mejora de la calidad y accesibilidad de los servicios de atención primaria en salud ................................................................................................ 31 Tabla 8. Chayanta Salud, Programa Desnutrición Cero – Fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud ....................................................................................................................................... 33 Tabla 9. Desnutrición crónica y aguda en niñas y niños de 6 a 23 meses de edad por estratos, Bolivia 2007 y 2012 ........................................................................................................................................... 35 Tabla 10. Provincia Chayanta - Prevalencia de Desnutrición crónica en menores de dos años 2008 2011 ....................................................................................................................................................... 35 Tabla 11. Mejoras en conocimientos y prácticas nutricionales - Programa Desnutrición Cero y Chayanta Salud ...................................................................................................................................... 36 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 v Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Tabla 12. Resumen de los principales productos de los proyectos agropecuarios finalizados ............ 47 Tabla 13. Ficha del proyecto PROCAPAS ............................................................................................... 90 Tabla 14. Ficha del proyecto CHAYANTA AGROPECUARIO ................................................................. 100 Tabla 15. Ficha del Programa Desnutrición Cero ................................................................................ 111 Tabla 16. Población beneficiaria directa estimada PDC ...................................................................... 111 Tabla 17. Indicadores fortalecimiento de redes de salud - PDC ......................................................... 114 Table 18. Indicadores de mejoramiento de la calidad de la atención en nutrición - PDC .................. 116 Tabla 19. Desnutrición crónica y aguda en niñas y niños de 6 a 23 meses de edad por estratos, Bolivia 2007 y 2012 ......................................................................................................................................... 117 Tabla 20. Mejoras en conocimientos y prácticas nutricionales – Programa Desnutrición Cero ......... 118 Tabla 21. Prácticas de nutrición en niños y niñas menores de cinco años, 2012 ............................... 119 Tabla 22. Ejecución de fondos PMDC 20111 – 2013 (En Bolivianos (Bs.)– por fuentes de financiamiento .................................................................................................................................... 122 Tabla 23. Ficha del proyecto Chayanta Salud...................................................................................... 125 Tabla 24 Chayanta Salud – Productos, Mejoramiento de la calidad y accesibilidad de los servicios 128 Tabla 25. Chayanta Salud, Productos – Fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud ... 130 Tabla 26. Provincia de Chayanta – Prevalencia de desnutrición crónica en menores de cinco años 2008 - 2011.......................................................................................................................................... 132 Tabla 27. Chayanta Salud – Mejoría en conocimientos nutricionales ................................................ 132 Table 28. Provincia Chayanta - Recursos humanos per cápita 2005 - 2014....................................... 135 LISTA DE ILUSTRACIONES Ilustración 1. Tendencia porcentual de atenciones con desnutrición crónica y número de atenciones en menores de dos años, nivel nacional y municipios priorizados por el programa desnutrición cero ............................................................................................................................................................. 117 Ilustración 2. Red de Salud Ocuri – Atenciones a madre y niños menores de 1 año 2010 - 2014 ...... 135 Ilustración 3. Provincia de Chayanta – Gasto municipal en salud 2007-2014 .................................... 136 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 vi Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo ABREVIATURAS AFRUDEMPO AOD APROCHAT APRADEM APRADES APROCHAT AT ATI BDP BID BIO BM Bs CAD CES CHAYANTA AP Asociación de Fruticultores y sus Derivados del Municipio de Pocoata Asistencia Oficial al Desarrollo Asociación de Productores de Charque de Tomaycari Asociación de Productores Agropecuarios y Derivados de Molle Molle Asociación de Productores Agropecuarios y Derivados de Sorocoto Asociación de Productores de Charque de Tomaycari Asistente Técnico Asistente Técnico Integral Banco de Desarrollo Productivo Banco Interamericano de Desarrollo Sociedad Belga para la Inversión en países en Desarrollo Banco Mundial Bolivianos Comité de Ayuda al Desarrollo Comité Especial de Socios Proyecto de Desarrollo Agropecuario sostenible para la Provincia Chayanta del Departamento de Potosí Chayanta salud Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta del departamento de Potosí CI Cooperación Internacional CIIFC Comité Interinstitucional del Fondo Canasta COS Comité Ordinario de Socios COSUDE Cooperación Suiza para el Desarrollo CPE Constitución Política del Estado CRIAR Creación de Iniciativas Agroalimentarias Rurales CTB Cooperación Técnica Belga CT CONAN Comité Técnico de la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición CTPD Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo DEL Desarrollo Económico Local Desnutrición cero Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del programa de desnutrición cero DETI Desarrollo Económico Territorial Integral DGD Dirección General de la Cooperación al Desarrollo DILOS Directorios Locales de Salud DNBP Diálogo Nacional Bolivia Productiva DTF Documento Técnico y Financiero EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza El Alto Proyecto de extensión de cobertura y mejoramiento de la calidad de atención de la red de servicios de salud El Alto EMAGUA Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua EMAPA Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos EMPODERAR Emprendimientos Productivos para el Desarrollo Rural Auto-gestionado ENA Encuesta Nacional Agropecuaria ENDAR Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural ENDSA Encuesta Nacional de Demografía y Salud FAO Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FDTA Fundaciones para el Desarrollo de Tecnologías Agropecuarias FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola FINPRO Fondo para la Revolución Industrial Productiva hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 vii Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo FMI FOREDES GAD GAM GECARI GIZ GRUS HSH IDH INB INE INIAF INSA LMAD LPP LSF MAGDER MAS MDPyEP MDRAMA MDRyT MMAyA MSE MTC OCDE OECA ONG PAERE PARC PC PDC PEMAR PIB PIC PIM PISA PMDC PNC PND PNDR PNUD PPR PROAGRIF PROCAPAS PROMIC PRONAGRIFS RIN RUNPA SAFCI SEDERI Fondo Monetario Internacional Fortalecimiento de redes de salud en la provincia en Chuquisaca, Potosí, Cochabamba y La Paz Gobierno Autónomo Departamental Gobierno Autónomo Municipal Generación de Capacidades en Riego Comunitario Deutsche Gesellschaft fuer Internationale Zusammenarbeit Grupo de Socios Hombres que tienen sexo con hombres (HSH) Índice de Desarrollo Humano Ingreso Nacional Bruto Instituto Nacional de Estadísticas Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal Instituto Nacional del Seguro Agrario Ley Marco de Autonomía y Descentralización Ley de Participación Popular Ley de Servicios Financieros Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural Movimiento al Socialismo Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras Ministerio de Medio Ambiente y Agua Monitoreo Seguimiento y Evaluación Mesa Técnica de Cooperación Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico Organización Económica Campesina Organización No Gubernamental Fondo de experticias, estudios y asistencia técnica Proyecto de Apoyo al Riego Comunitario Plan de Cooperación Programa Desnutrición Cero Poblaciones clave en más alto riesgo Producto Interno Bruto Programa Indicativo de Cooperación País de Ingreso Medio Proyecto de Innovación y Servicios Agrícolas Programa Multisectorial Desnutrición Cero Plan Nacional de Cuencas Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Plan Nacional de Desarrollo del Riego “para vivir bien” Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Pequeños Productores Rurales Proyecto de apoyo a la agricultura Familiar Programa de cadenas productivas agrícolas sostenibles en la provincia Oropeza Proyecto Manejo Integral de Cuencas Programa Nacional de Agricultura Familiar Sostenible Reservas Internacionales Netas Registro Único Nacional de Productores Agropecuarios Salud Familiar Comunitaria e Intercultural Servicio Departamental de Riego hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 viii Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo SEDES SENARI SENASAG SIBTA SNIAF SNIS SOAPS SPF SUMI TESA ToR TS UE UNI US$ USAID VIPFE Servicios Departamental de Salud Servicio Nacional de Riego Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria Sistema de Productividad y Competitividad Boliviano Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal Sistema Nacional de Información en Salud Software de Atención Primaria en Salud Servicio Público Federal Seguro Universal Materno Infantil Técnicos, económicos, sociales y ambientales Términos de Referencia Personas trans y trabajadoras sexuales Unión Europea Unidades de Nutrición Integral Dólares Norte Americanos United States Agency for International Development Vice ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Extranjero hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 ix Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 1 INTRODUCCIÓN La Oficina Especial de Evaluación del Servicio Público Federal de Asuntos Exteriores, Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo contrató al consorcio hera-ADE para realizar una evaluación expost de la sostenibilidad de la cooperación bilateral al desarrollo con énfasis en dos países (Bolivia y Benín) y en dos sectores (agricultura y salud). El diseño de la evaluación ha sido presentado en la nota metodológica elaborada en base a los términos de referencia, incluyendo el marco de la evaluación, la selección de proyectos y el plan de trabajo. Este documento presenta los resultados de la evaluación ex-post correspondiente a Bolivia. El informe ha sido elaborado en base a: i) la revisión de documentación proporcionada por la Dirección General de la Cooperación al Desarrollo (DGC), la Cooperación Técnica Belga (CTB) y Ministerio de Salud de Bolivia; ii) entrevistas a informantes claves incluyendo personal de la DGC y CTB involucrados actualmente o previamente en la cooperación Belga en agricultura o salud a Bolivia; iii) una visita de campo a Bolivia realizada en el periodo 1- 18 de Junio, 2015. La visita de campo fue realizada por dos equipos (uno para cada sector) compuestos cada uno por un consultor internacional y un consultor nacional. La líder de la evaluación acompañó a los equipos al inicio de la visita de campo. Las actividades realizadas en el país incluyen entrevistas a informantes y actores claves a nivel central, departamental, municipal y comunitario. Además se realizaron visitas a nivel departamental y municipal. Para el sector salud, las municipalidades visitadas se seleccionaron en base a la presencia de al menos dos intervenciones o solamente la presencia de actividades relacionadas con el Programa Desnutrición Cero. Las municipalidades visitadas por el equipo "Agropecuario" fueron seleccionadas conjuntamente con los miembros de la CTB, de manera a tener una muestra representativa de los actores y las acciones desarrolladas por los programas analizados así como en torno a la disponibilidad de las autoridades y la racionalidad del itinerario. Intervenciones sector salud Desnutrición Cero + FOREDES Chayanta Salud + Desnutrición Cero Desnutrición Cero Municipios visitados Arque y Tapacari (Departamento de Cochabamba) Pocoata y Ocuri (Departamento de Potosí) Presto (Departamento de Chuquisaca) Para el sector agricultura las investigaciones a nivel local se concentraron principalmente en las Provincias de Oropeza (Departamento de Chuquisaca) y Chayanta (Departamento de Potosí), así como municipios del sur del Departamento de Cochabamba. Más específicamente, en cuanto al PROCAPAS, se visitaron los municipios de Yotala, Poroma y el Distrito 7 de Sucre Rural (en Oropeza, Chuquisaca). En cuanto al programa CHAYANTA AP se visitaron los municipios de Colquechaca, Ravelo, Pocoata y Ocuri (en Chayanta, Norte Potosí). En cuanto al programa PARC, se visitaron los municipios de Presto, Tarabuco, Yamparaez (en Chuquisaca) y Aiquile y Totora (en Cochabamba). La visita a Yotala apoyó el análisis del Proyecto PROAFRIF. El informe está estructurado en seis capítulos. Se inicia con un capitulo introductorio, seguido de una breve descripción de enfoque y métodos de la evaluación. La metodología de la evaluación señala la importancia de abordar el análisis de la sostenibilidad a diversos niveles y no solamente a nivel de los proyectos. Si bien es cierto que a través de los proyectos se producen los resultados de la cooperación, estos se desarrollan en un contexto específico que influye en la sostenibilidad de los resultados. El capítulo 3 presenta el contexto general del desarrollo de Bolivia a nivel general, sectorial y en las regiones en donde se ha concentrado la cooperación belga en los sectores salud y agricultura. Los capítulos 4 y 5 presentan respectivamente el análisis específico de las sostenibilidad de las intervenciones apoyadas en los sectores de salud y agricultura. Las conclusiones, factores explicativos y lecciones para futuras intervenciones o programas en curso se presentan en el capítulo 6. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 1 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 2 ENFOQUE DE LA EVALUACIÓN 2.1 Enfoque metodológico para la evaluación de la sostenibilidad Durante esta evaluación la sostenibilidad esta entendida como "la continuación de beneficios resultando de una acción de desarrollo después del cierre de la intervención." En base a la revisión de literatura presentada en la nota metodológica, se delimitaron siete componentes de sostenibilidad a ser valorados por esta evaluación en cada uno de los proyectos presentados en la sección 2.3.: 1) La sostenibilidad institucional está vinculada a la capacidad de las organizaciones (a diferentes niveles: nacional, provincial, de distrito y de la comunidad) para continuar las actividades después de la retirada de los donantes. Incluye la continuación de la operación de las organizaciones beneficiarias después del cierre del proyecto en términos de (calidad y cantidad) servicios a la población beneficiaria. Un aspecto importante es la inclusión en los proyectos de mecanismos y sistemas locales en la formulación de las intervenciones para aumentar la resiliencia en lugar de crear nuevas instituciones; 2) la sostenibilidad política: corresponde a la alineación con las políticas de los países contraparte (en indicadores tales como el aumento en el presupuesto destinado a la salud, la prioridad política a la agricultura, las políticas operacionales) y también con la integración del concepto "out the entry” (salida a la entrada) en los Programas Indicativos de Cooperación, así como también en los documentos de identificación y formulación; 3) la sostenibilidad económica y financiera a nivel de grupo meta: incluye la rentabilidad de precios de los insumos agrícolas, el nivel de precios de la atención médica, medicinas, transporte, sistemas relacionados con los seguros y capacidad financiera de la población; 4) la sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional: ésta es la contribución financiera del gobierno y de la población, el desarrollo de sistemas para la operación y mantenimiento, y las oportunidades de reinversión; 5) la sostenibilidad socio-cultural: el énfasis está en la distinción entre los diferentes grupos meta (diferenciación por grupos indígenas, género, edad, etc.) y el grado en que estos grupos siguen disfrutando de los beneficios; 6) la sostenibilidad ambiental: consiste en el cambio permanente, negativo o positivo sobre el medio ambiente, tales como la eliminación adecuada (o no) de los desechos médicos para la salud, y la mejora de la calidad del suelo y el agua para la agricultura; y 7) la sostenibilidad tecnológica: las intervenciones de desarrollo a menudo introducen nuevas técnicas y tecnologías, y la continuación de la adopción de las nuevas tecnologías es un elemento importante de la sostenibilidad. 2.2 Teoría de cambio y matriz de evaluación En base a los términos de referencia, la revisión de documentación y entrevistas con actores claves de la Cooperación Belga en Bruselas, se acordó en utilizar las siguientes preguntas de evaluación: 1. Han sido las intervenciones identificadas y formuladas tomando en cuenta la sostenibilidad de los resultados? Estos aspectos se abordan en las secciones 4.1 y 5.1. 2. Cuáles son los beneficios de las intervenciones (productos y resultados) y cómo se logró alcanzar estos beneficios? Las secciones 4.2 y 5.2 discuten estos aspectos. 3. Son estos beneficios sostenibles? Ver secciones 4.3, 5.3 y 6.1. 4. Cuáles son los factores externos (relacionados con el contexto) e internos (relacionados con la cooperación Belga) que han contribuido positiva o negativamente a la sostenibilidad? Estos aspectos se abordan en las secciones 6.2 y 6.3. 5. Cómo pueden ser optimizados los beneficios de la sostenibilidad? Ver sección 6.4. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 2 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Una Teoría de Cambio para cada país, fue elaborada en la nota metodológica. Esta Teoría de cambio fue revisada y adecuada por el equipo evaluador en base a los hallazgos de la visita de campo (ver página siguiente. La Teoría de Cambio revisada no ha sido validada con los actores nacionales. En base a las preguntas generales de la evaluación y la Teoría de Cambio, se elaboró una matriz de evaluación con sub-preguntas relevantes e indicadores para cada una de las preguntas de evaluación. Los siete componentes de la sostenibilidad presentados en la sección 2.1 constituyen el núcleo de la matriz de evaluación 2.3 Niveles de análisis de la evaluación de la sostenibilidad El equipo evaluador analizó los aspectos de sostenibilidad a varios niveles: Nivel nacional. Para el sector de la salud, los programas nacionales son parte de la muestra de proyectos con el fin de analizar los posibles vínculos entre los programas nacionales y el diálogo político por un lado y los vínculos entre el nivel nacional y departamental, por otro lado. El proyecto "Desnutrición Cero" es un programa de alcance nacional con vínculos con los niveles departamental y municipal. Para el sector agrícola, los programas y las políticas del gobierno han influido fuertemente en la implementación a nivel departamental, provincial y municipal. La coherencia a largo plazo y la sostenibilidad de las políticas nacionales han sido analizados a la luz de la estructura institucional que se están promoviendo en estos distintos niveles de la administración. La descentralización con dos sub-niveles: Nivel departamental / provincial. La evaluación exploró el rol y los vínculos de este nivel con los planes nacional y municipal para la ejecución de las intervenciones de los proyectos. La evaluación se ha centrado en los departamentos de Cochabamba y Chuquisaca, mientras que la provincia Chayanta perteneciente al Departamento de Potosí también fue visitada ya que ambos proyectos de salud y agricultura (ya concluidos) fueron implementados en esta provincia. En el caso de los proyectos agropecuarios, la relación entre el nivel departamental y los niveles nacionales y municipales fue analizada principalmente en base al departamento de Chuquisaca. Eso podría introducir un sesgo en el análisis ya que hasta el 2010, el departamento era controlado por la oposición política lo que no favoreció una buena coordinación entre niveles nacionales y departamentales por lo menos en las fases iniciales de los proyectos CHAYANTA AP y PROCAPAS. Consciente de esto, la misión considera haber considerado este aspecto. Nivel municipal / comunitario. El nivel municipal y comunitario es el espacio en el que la aplicación real de la mayoría de las intervenciones se lleva a cabo. Municipios y comunidades seleccionados en los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba y Provincia Chayanta se han visitado con el fin de analizar cómo se implementan las intervenciones en este nivel y los vínculos con los demás niveles; se han recogido los puntos de vista de los actores clave sobre los beneficios obtenidos, así como lecciones aprendidas de la ejecución de los proyectos. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 3 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Teoría de Cambio Presupuestos Belgas IMPACTO La cooperación Belga tiene una ventaja comparativa en ambos sectores de intervención: agricultura y salud. Resultados Mejorado el estado de salud de la población. Mejorados los conocimientos y prácticas nutricionales La producción agrícola doméstica se ha incrementada y diversificada; esta comercializada con mayor VA. Recursos naturales en la cuencas son manejados de manera sostenible Consideraciones de género, ambiente, niñez son una preocupación transversal. La cooperación Belga es activa en la coordinación de donantes lo cual se traduce en un diálogo sectorial activo. Operacionalización de políticas nacionales y sectoriales (dentro de los sectores de salud y agricultura). Resultados Concentración del apoyo en las regiones más pobres de Bolivia (Norte de Potosí, Chuquisaca, El Alto, Cochabamba) Los proyectos están integrados dentro un enfoque programático o sectorial. Se hace énfasis en un anclaje institucional adecuado a todos los niveles. Implementación de reformas estructurales organizacionales e institucionales del Estado. Contribución a la reducción de la pobreza y desnutrición La concentración del apoyo en estos dos sectores contribuye positivamente a la eficacia y efectividad. La cooperación Belga está basada en una larga experiencia en ambos sectores de intervención lo cual contribuirá a resultados sostenibles. Presupuestos Bolivianos Productos Productos Productos Productos Fortalecimiento de las capacidades de gestión de las Redes de Salud Mejora de la calidad y accesibilidad de los servicios de atención primaria en salud 1. Infraestructura productiva mejorada (riego, conservación...) 4. Fortalecimiento de capacidades del sector público y de organizaciones de productores en comercialización de productos y manejo de recursos naturales 2. Productores capacitados en técnicas de producción La distribución de responsabilidades y tareas entre los actores Belgas en la Cooperación al Desarrollo es clara y con un buen intercambio de información entre los mismos. 2. Manejo integrado de agua y cuencas Proyectos de salud a nivel de base / operacional y nacional (incluyendo el programa Desnutrición Cero) Diálogo político en salud pública Proyectos de agricultura a nivel de base, operacional y nacional Suficiente nivel de absorción de los recursos financieros combinado con suficiente financiamiento para ambos sectores por parte del presupuesto nacional. Apropiación de las intervenciones de la cooperación Belga por parte de los actores involucrados en ambos sectores a nivel nacional, delegado o descentralizado. Las intervenciones responden a las necesidades de la población (incluyendo población indígena) y están ancladas en el contexto socioeconómico y cultural. Diálogo político en agricultura INPUTS hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Agosto 2015 4 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Nivel de proyecto. En la nota metodológica del proceso de selección de los proyectos específicos se explicó en detalle. La evaluación con su enfoque en resultados sostenibles se centró específicamente en los proyectos finalizados, mientras que los proyectos en curso se tuvieron en cuenta con el fin de extraer lecciones relevantes de los proyectos finalizados. Conforme al enfoque de la evaluación presentada anteriormente, se decidió centrarse en una región específica (Departamentos de Chuquisaca, Cochabamba y parte norte del Departamento de Potosí). Tres diferentes tipos de proyectos se distinguen, sobre esta base, como se indica en las Tablas 1 y 2 a continuación. Tabla 1. Proyectos seleccionados, sector salud - Bolivia Fase Código DGD Código CTB Nombre del proyecto Abreviatura Expost 3000597 BOL 04 018 11 Expost 3007087 BOL 09 029 11 En 3007087 curso BOL 12 033 11 Expost 3000226 BOL 05 013 11 Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta Chayanta del departamento de Potosí Salud En 3008295 curso BOL 09 030 11 Fortalecimiento de redes de salud en la provincia en Chuquisaca, Potosí, Cochabamba y La Paz Proyecto de extensión de cobertura y mejoramiento de la calidad de atención de la El Alto red de servicios de salud El Alto Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del programa de desnutrición cero (Primera fase) Desnutrición Financiamiento complementario de un fondo cero canasta para la implementación del programa de desnutrición cero (Segunda fase) FOREDES Tabla 2. Proyectos seleccionados, sector agricultura - Bolivia Fase Código DGD Código CTB Nombre del Proyecto Abreviatura Expost BOL0402111 Programa de cadenas productivas agrícolas sostenibles en la provincia Oropeza PROCAPAS BOL0903111 Apoyo al Riego Comunitario PARC BOL1303411 Proyecto de apoyo a la agricultura familiar PROAGRIF 3000616 En 3008298 curso En 3014813 curso Expost 1986611 BOL0402511 Proyecto de Desarrollo Agropecuario Sostenible para la provincia Chayanta del departamento de Potosí CHAYANTA Expost 3000599 BOL0400411 Desarrollo Rural Integral Cuencas Tunari, Intervenciones Complementarias Vinto PROMIC *Código de color utilizado: Intervenciones concluidas, a nivel nacional o a nivel regional, analizadas a profundidad. Los Anexos 4, 5, 6 y 7 presentan el análisis detallado de estos proyectos. Intervención en curso, análisis limitado para sacar lecciones Intervenciones cerradas analizadas en base a la bibliografía disponible sin visita de campo); sirven para confirmar hallazgos. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 5 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 2.4 Métodos y retos de la evaluación El énfasis de la evaluación es en la responsabilidad mutua, el aprendizaje y el análisis de los vínculos entre los distintos niveles en los que la toma de decisiones y la ejecución de las intervenciones se ha llevado a cabo. Aunque los casos individuales sirven para apoyar nuestras conclusiones, ésta no es una evaluación de los proyectos individuales como tales. Los resultados y el análisis de los proyectos seleccionados se sintetizan en los resultados generales y conclusiones con respecto a cada uno de los componentes de la sostenibilidad antes mencionados, así como la sostenibilidad general de los resultados de las intervenciones. El proceso de evaluación también está pensado como un aprendizaje para los proyectos en curso. Los métodos de evaluación han incluido la revisión de la documentación, entrevistas a informantes clave (cara a cara y entrevistas telefónicas), visitas de campo con actividades y entrevistas en los tres niveles (nacional, departamental, municipal/ comunitario). En las visitas a los municipios nos reunimos con autoridades municipales actuales y previas, representantes de mancomunidades (Chayanta, Cono Sur), responsables de asociaciones de productores y beneficiarios directos (reuniones con grupos de estos actores). Nos entrevistamos con autoridades departamentales en dos departamentos (Cochabamba y Chuquisaca). A nivel central nos entrevistamos con autoridades de Gobierno, Embajada de Bélgica en Bolivia, representantes de la CTB y otros socios para el desarrollo que colaboran en los sectores de salud y agricultura. Antes de salir a Bolivia, nos reunimos con representantes de la DGD y de la CTB en Bélgica. También entrevistamos a representantes de equipos de proyectos concluidos como en curso. Finalmente, se puede notar que nos entrevistamos con varias personas recursos a nivel nacional o regional para aprovechar de su conocimiento general del contexto dentro de lo cual se planificaron y/o desarrollaron las acciones. Los anexos 1 y 2 presentan el listado de personas consultadas y el listado de documentos bibliográficos utilizados. Las entrevistas y sesiones de trabajo fueron conducidas de manera semi-estructurada en base a una lista de puntos a analizar derivados de la matriz de evaluación. La visita de campo al país concluyó con una sesión de debriefing para cada sector en la que participaron autoridades de Gobierno y representantes de la cooperación belga (CTB y Embajada de Bélgica en La Paz) así como representantes de agencias de desarrollo. En la sesión de debriefing del sector salud participó también el Jefe de la Cooperación de la Embajada de Bélgica en Lima. En estas sesiones el equipo evaluador presentó sus hallazgos y conclusiones preliminares. Luego de la presentación se desarrolló una discusión que permitió confirmar, o matizar las varias conclusiones. Si bien el equipo de evaluación considera haber recogido suficiente información para proponer un análisis sólido de las acciones de la cooperación belga en Bolivia, nos parece justo indicar algunas limitaciones encontradas. El periodo de visita no ha sido el más adecuado por varias razones: a) La visita al país coincidió con la toma de posesión de nuevas autoridades municipales y departamentales lo cual, en algunos casos, no permitió reunirse con las mismas o ubicar las personas más adecuadas. Considerando que ninguna autoridad municipal ha sido reelecta, por un lado, las autoridades entrantes estaban atareadas con su posesión y no contaban con información de los proyectos; por otro lado, las autoridades antiguas que habían interactuado con los proyectos no siempre seguían en la región. b) Los dos primeros días de la misión coincidieron con el Comité Especial de Socios (CES) BelgaBoliviano lo que complicó la organización del briefing y las primeras citas con representantes belgas y autoridades bolivianas. Se puede notar que las autoridades bolivianas (Vice ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo - VIPFE) no entendieron por qué – estando en La Paz- el equipo evaluador no fue invitado a escuchar los debates del CES. c) La misión coincidió con el feriado anual de Corpus Christi día en el que no se pudo encontrar a mucha gente. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 6 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo d) La misión coincidió con la visita del embajador de Bélgica (con sede en Perú) en el marco de la transferencia de responsabilidades de Bolivia hasta la delegación belga con sede en Perú en cuanto al seguimiento de las actividades de cooperación. Naturalmente, el embajador Belga tuvo prioridad sobre la misión, complicando aún más la organización de las citas con autoridades nacionales. De manera general, el cierre de la embajada belga en La Paz, significó que el reducido personal encargado de seguir las actividades de cooperación en la embajada estaba poco disponible. Las distancias a recorrer y los tiempos de viaje limitaron el número de lugares que se podía visitar en 16 días, razón por la cual el equipo agropecuario decidió poner más énfasis sobre Chuquisaca y limitar sus desplazamientos hacia Cochabamba. El equipo de salud se concentró en la provincia de Chayanta, dos municipios en Cochabamba y uno en Chuquisaca. Las visitas a nivel departamental se concentraron principalmente en Cochabamba. La disponibilidad de información sobre la situación de salud a nivel municipal y departamental es limitada y de difícil acceso, lo cual dificultó la obtención de información actualizada sobre la situación de salud y prestación de servicios. El tiempo de estadía en cada municipio fue limitado, lo cual nos obligó a priorizar la información a obtener en cada lugar y seleccionar cuidadosamente a los informantes claves a entrevistar. En relación a los proyectos de salud, particularmente el proyecto Chayanta, no fue posible obtener información detallada sobre indicadores de salud. El limitado tiempo disponible no permitió presentar adecuadamente la teoría de cambio propuesta a los varios actores. Por lo tanto, ya que necesitaba ciertas readecuaciones para corresponder a la realidad boliviana, ésta no constituyó una herramienta práctica para la evaluación. Un trabajo de terreno de corta duración enfocado en varios niveles de análisis (proyecto, regional y nacional) es muy ambicioso. En vista de la falta de investigaciones a nivel poblacional así como también de la falta de información sobre el impacto, nuestro análisis es necesariamente limitado y ha sido difícil ir más allá del nivel de proyecto. A pesar de eso, se destaca el tiempo pasado en las zonas de proyectos así como la gran cantidad y variedad de gente encontrada. El equipo agradece a todos los actores de los programas analizados por su disponibilidad a pesar de sus múltiples otros compromisos y espíritu cooperativo que permitió tanto visitar una muestra muy significativa de campos de acción como encontrar una cantidad importante de actores del desarrollo tanto a nivel nacional como departamental, municipal y comunitario. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 7 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 3 CONTEXTO DEL PAÍS, SECTORES Y REGIONAL 3.1 Contexto del país 3.1.1 Tendencias socio-económicas Contexto económico La crisis política de fines de los años 90, estuvo aparejada a una crisis económica que implicó un permanente déficit fiscal en la economía, un incremento del desempleo y una caída en la tasa de crecimiento. Es a partir de 2004 que la economía nacional recupera su dinamismo, producto inicialmente de una alta restricción en el gasto público y luego, del paulatino incremento de los ingresos nacionales debido principalmente al aumento de los precios de los productos de exportación (principalmente gas, minerales y soya), en particular de las materias primas. Los nuevos contratos con las empresas petroleras en el marco de la denominada nacionalización de los hidrocarburos y el impulso a una política macroeconómica prudencial conllevó una tasa promedio de crecimiento de la economía entre 2006 a 2014 de cerca al 5%. Se prevé un crecimiento económico de 4.8% sobre el periodo 2013-20171 producto principalmente del dinamismo del mercado interno y del crecimiento de las exportaciones de gas. El ingreso per cápita pasó de US$. 1.100 en 2006 a US$. 3.000 en 2014. El Producto Interno Bruto (PIB) casi se duplicó desde fines de los 90 hasta llegar a US$. 30.000 millones en 20142. Es un período de “bonanza económica” donde el peso de la Cooperación Internacional (CI) ha disminuido. En la década de los 90 bordeaba el 8% del PIB, mientras que ahora es menos del 1%. A pesar de estos incrementos, Bolivia sigue siendo uno de los países con menores ingresos de América Latina y el Caribe, aunque ha llegado a pasar a la categoría de los países de renta media. Contexto social y pobreza El nuevo contexto económico y social implicó una importante reducción de la pobreza, especialmente de la extrema pobreza: de 38,2% en 2005 a 21% en 2013 según el Banco Central3 y el Ministerio de Finanzas4 y de 32,2% entre 2000 y 2012 según el Informe Mundial de Desarrollo Humano 2014 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)5. De igual manera, el índice Gini (que mide las brechas socioeconómicas) del país bajó de 0.59 en 2006 a 0.46 en 2012 y en el área rural tuvo una mayor incidencia bajando de 0.64 a 0.53 (2009). Esta reducción importante de la pobreza es explicada por el crecimiento sostenido de la economía como también por factores redistributivos promovidos por la inversión pública (infraestructura de salud, educación e infraestructura productiva en el área rural), las políticas sociales (Bono Dignidad, Bono Juancito Pinto, Bono Juana Azurduy) y las remesas del exterior. Sin embargo, la desigualdad sigue siendo alta, especialmente con relación a la población rural. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en su informe sobre “El estado de la inseguridad alimentaria en el Mundo” señala “que Bolivia disminuyó el porcentaje de hambre del 38% de 1990 – 1992 al 15,9% en la proyección 2014 – 2016, y las personas 1 2 Economist Intelligence Unit, Bolivia Country Report, December 2012. http://www.laprensa.com.bo/diario/actualidad/economia/20140530/el-ingreso-per-capita-en-bolivia-es-de-us-3000_57705_95061.html 3 Banco Central de Bolivia. Principales logros económicos y sociales 2006 – 2013. La Paz, enero de 2014, p. 36. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Zoom Económico. Nº 18. Año 03. La Paz, Agosto de 2013. 5 “Sostener el Progreso Humano: Reducir vulnerabilidades y construir resiliencia” 4 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 8 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo con desnutrición bajaron de 2,6 millones a 1,8 millones en los últimos 25 años”6. También se evidencia una disminución del desempleo que bajó del 8% en 2011 a 7,3% en 2013 y a 5,5% en 2014. Según el Censo 2012, el 32% de la población de alrededor de 11,4 millones de habitantes es rural lo que evidencia un creciente proceso migratorio y de urbanización. La pobreza se focaliza en el área rural, con un 61,1% de sus habitantes en situación de pobreza moderada y 40,9% en extrema pobreza. La reducción de la pobreza no fue homogénea y prevalece aún de manera más aguda en zonas del país y en segmentos de población (población rural, mujeres e indígenas). En el marco de sus propias estrategias de vida, los productores indígenas originarios campesinos, diversifican sus fuentes de ingreso y combinan actividades agropecuarias con las no agropecuarias (construcción, minería, comercio, asalariado agrícola, etc.), producto principalmente de los flujos migratorios a ciudades o a la agroindustria localizada en el oriente del país. Esto implica una mayor responsabilidad y carga de trabajo de las mujeres en actividades productivas agropecuarias y/o rurales y una emigración permanente de los jóvenes. Este contexto se ha venido a denominar como “la nueva ruralidad”, donde la actividad agropecuaria ha dejado de ser lo central y las familias ejercen una diversidad de actividades (pluri-actividad) tanto en los ámbitos rurales como urbanos. El gobierno boliviano implementó varios programas sociales importantes que han contribuido a la reducción de la pobreza de poblaciones vulnerables (casi una tercera parte de la población beneficiaria de ayuda social). Entre 2000 y 2007, la inversión pública en programas sociales casi se duplicó de US$ 548 millones hasta US$ 968 millones. En 2011, programas sociales como el “Bono Juana Azurduy” (para maternidad y cuidado de primera infancia); la “Renta Dignidad” (jubilación); el Bono “Juancito Pinto” (educación) y subsidios a combustibles representaban 4.4% del PIB7. Tabla 3. Indicadores socioeconómicos, Bolivia 2005-2013 2005 2010 Datos más recientes* PIB per cápita (US$) 1000 1760 2550 (2013) Crecimiento anual del PIB 4 4 7 (2013) Tasa de pobreza a 1,25 US$ por día (PPP) (%) 18 `- 8 (2012) Esperanza de vida al nacer (años) 65 66 67 (2013) Indicadores sectoriales Sector agropecuario, valor agregado (en % del PIB) 14 13 13(2013) Gastos de salud (en % del PIB) 6 5 6 Indicadores Nacionales http://data.worldbank.org/country/bolivia (internet, 24 Abril 2015) 3.1.2 Tendencias políticas A fines de los años 90 se cierra un ciclo iniciado en 19858 con las políticas de ajuste estructural las cuales llegaron a su agotamiento. Entre 2000 y 2005 se desató una fuerte inestabilidad política, social 6 Página Siete. FAO reconoce a Bolivia por la lucha contra la pobreza. Sección Economía. La Paz, 8 de junio de 2015, p. 7 7 Technical Note, Support to the multi-sector program desnutrición cero, Bolivia, CTB, February 2013. 8 Luego de 10 años de dictaduras militares, en octubre de 1982, se recuperan las libertades democráticas. En 1985, después de una profunda crisis, se aplican las medidas de ajuste. En los 90, se impulsan las reformas de segunda generación: modificaciones a la CPE, en la que se reconoce a Bolivia como país pluricultural y multiétnico; Ley de Capitalización (1994, modalidad de privatización de las principales empresas estatales); Ley hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 9 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo y económica con movilizaciones sociales que expresaban una clara demanda de cambio (Asamblea Constituyente; defensa de los recursos naturales; manejo de tierra, territorio y recursos hídricos; autonomías) que marcaron la agenda nacional, departamental y local. El período conoció cinco presidentes y la emergencia de actores sociales y políticos, muchos procedentes de las organizaciones campesinas e indígenas. Con las elecciones nacionales de 2005 y la asunción a la presidencia de Evo Morales Ayma en 2006 (quien fue reelegido en 2009) se recupera cierta estabilidad. La primera gestión del Presidente Morales, representante del Movimiento al Socialismo (MAS), estuvo caracterizada por una agenda fundamentalmente política y signada por reiterados eventos electorales (Referéndums, Asamblea Constituyente y la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado - CPE-), además de un clima de polarización y confrontación política y social a nivel nacional y regional. Tanto en la Asamblea Constituyente como en los diferentes procesos electorales se expresó la diversidad cultural del país y se potencializó la participación de indígenas y mujeres. Los temas de autonomías (departamentales e indígenas), regionalización y descentralización fueron contenidos prioritarios de la agenda, aunque su efectivización práctica se caracteriza desde entonces por ser lenta, con limitada voluntad política y fuertes sesgos centralistas que caracterizan la gestión pública. Varias de las demandas históricas del movimiento indígena y campesino están plasmadas en la CPE, aprobada luego del Referéndum de 2009, pero aún con limitaciones en su aplicación concreta. A partir de 2010, se superó la polarización y conflictividad política para dar paso al impulso del desarrollo de la nueva arquitectura normativa e institucional, con la promulgación de un conjunto de leyes y políticas enmarcadas en el nuevo mandato constitucional. Con las elecciones de octubre de 2014 y el tercer Gobierno del Presidente Morales, se da continuidad al modelo iniciado en 2006, con un amplio respaldo popular y una mayoría parlamentaria que le garantiza el control de los principales poderes del Estado. Del proceso desarrollado desde 2006 bajo la Presidencia de Evo Morales se debe recordar los cambios en el ámbito político y constitucional siguientes: - Se queda trunca la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) y se cierra el ciclo de las negociaciones con la cooperación internacional en el denominado Club de Paris. - El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 (PND) plantea un enfoque (diferente al anterior modelo basado fundamentalmente en el mercado) donde el protagonismo lo asume el Estado. Comprende 4 pilares: dignidad, soberanía, productividad y democracia. - La CPE de 2009 da paso al nuevo Estado Plurinacional de Bolivia. En este marco, el Estado asume un mayor protagonismo en la vida nacional del país y particularmente en la economía donde busca el control de los sectores estratégicos; revierte la propiedad de las empresas privatizadas a favor del Estado y define como modelo la Economía Plural, constituida ésta por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. - La CPE desarrolla el concepto de vivir bien y un sistema de derechos colectivos como base de un nuevo modelo de organización social y de desarrollo económico. El concepto de vivir bien, considerado como el acceso y el goce de los bienes materiales, la realización afectiva, subjetiva, intelectual y espiritual en armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos, reconoce una relación complementaria entre el acceso a bienes materiales y la realización de fines espirituales en armonía con la naturaleza y la humanidad. Los derechos comunales y territoriales de poblaciones indígenas están considerados como esenciales para eliminar las desigualdades sociales históricas y la pobreza de la población rural. de Participación Popular -LPP (1994, modelo boliviano de descentralización); Ley de Reforma Agraria, INRA (1996), entre otras. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 10 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Estos cambios en el ámbito político y constitucional han implicado ajustes a los enfoques de los proyectos apoyados por la cooperación internacional (CI), así como ajustes a los procesos administrativos determinados por las nuevas autoridades de la gestión pública. Además, en todo este período –desde 2006 al presente- se ha tenido una continua inestabilidad técnica y de personal en la gestión pública que ha dificultado el relacionamiento con la cooperación internacional, incluida en varios casos la presión política para privilegiar la contratación de personal adscrito a las filas del partido gobernante. En este marco, se produjo un cambio en la naturaleza del diálogo político con la CI, al tiempo que esta pierde sustancialmente el protagonismo que tenía en el país en la década de los noventa. De aspectos estratégicos y estructurales se pasó a priorizar aspectos coyunturales, administrativos y de “salvataje” de la continuidad de los proyectos y sus enfoques. La Agenda Patriótica 2025, lanzada el 6 de agosto de 2012, constituye el fundamento sobre el cual se alinean las políticas de desarrollo del país y los programas de cooperación. Las prioridades definidas por el Gobierno boliviano contemplan principalmente los ejes siguientes: La Erradicación de la Pobreza Extrema para los pueblos indígenas, los campesinos, las mujeres, los niños… (pilar 1); La Socialización y Universalización de los Servicios Básicos con soberanía para Vivir bien (pilar 2); La Soberanía Productiva con Diversificación y Desarrollo Integral (pilar 6); La Soberanía sobre los Recursos Naturales, con nacionalización, industrialización y comercialización en armonía con la Madre Tierra (pilar 7); La Soberanía Alimentaria a través de la construcción de una alimentación para el Vivir Bien (pilar 8); La Soberanía Ambiental con desarrollo integral, en armonía y equilibro con la Madre Tierra (pilar 9). La Agenda Patriótica 2025, que se percibe como la materialización de la nueva Constitución, apunta principalmente a la concretización del Estado-Sociedad Plurinacional. Con este fin, la interculturalidad constituye un paradigma esencial de la política boliviana. El reconocimiento, el respeto de la diversidad cultural, el reforzamiento y la valorización de la identidad de los pueblos indígenas bajo todas sus formas constituyen líneas de acción a las cuales el Gobierno boliviano quiere dar prioridad, principalmente por medio del desarrollo de la educación intercultural. Finalmente, cabe señalar, uno de los más importantes factores que influencian el desarrollo local en Bolivia, se da en el marco de las políticas de descentralización. En 1994, la Ley de Participación Popular y en 1955 la Ley de Descentralización administrativa fueron aprobadas. En 2010, la Ley Marco de Autonomía y Descentralización extendió los poderes de gobiernos municipales y locales autónomos – particularmente en comunidades indígenas. La Ley consagra la autonomía departamental así como varios grados de autonomía política y económica a regiones, municipios y comunidades indígenas. Hoy en día, a pesar de importantes diferencias entre y dentro de municipios en cuanto a sus capacidades a levantar fondos adicionales y su habilidad para ejecutar recursos, las municipalidades juegan un papel importante en la implementación de políticas nacionales y sectoriales. Sin embargo, es necesario notar que a pesar de todas estas dinámicas de descentralización, sigue todavía una fuerte tendencia al centralismo. 3.2 La Cooperación Internacional en Bolivia 3.2.1 Rol de la Cooperación Internacional La dinámica de la cooperación internacional y el financiamiento al desarrollo ha cambiado sustancialmente con el cambio de gobierno del año 2006. Por una parte, el grado de dependencia de la inversión pública al financiamiento externo se ha revertido significativamente tanto en términos relativos como en valores absolutos. Según el VIPFE (2013), en el periodo 1999-2005 la inversión pública financiada con recursos externos alcanzó un promedio de 55 %, en tanto que en el periodo 2006-2012, esta proporción se ha reducido a 31%. Esta relación se hace aún más pronunciada, si se hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 11 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo considera que los valores absolutos de la inversión pública se han incrementado de US$ 629 millones en 2005 a US$ 2,874 en 2012. Si hace 10 años la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) representaba más de 8% del PIB, hoy en día se ubica cerca del 1%. Por otra parte, un cambio fundamental en términos de la relación Gobierno - Cooperación Internacional en los últimos años y hacia el futuro, está asociado al actual nivel de ingreso per cápita -medido como el Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita. Entre 2005 y 2012, el INB per cápita nacional se ha incrementado en 152% pasando de US$ 1,021 en 2005 a US$ 2,576 en 2012, en tanto que para el periodo 1987-2004 este mismo indicador se incrementó solamente de US$ 683 a US$ 955 (VIPFE, 2013). A raíz de este incremento y de su contexto macroeconómico más global, Bolivia ha sido clasificada como País de Ingreso Medio - Bajo. Eso ha significado un cambio en el acceso y condiciones de financiamiento, acorde con la solvencia y capacidad de pago del Estado Boliviano. Además, algunas agencias han optado por retirar su apoyo bilateral a países de ingreso medio y enfocarse en estados más frágiles –como es el caso del Reino Unido y los Países Bajos en Bolivia– en tanto que otros están en proceso de reflexión sobre su estrategia de asociación con países de renta media. Ante esta situación, de acuerdo con los conceptos de armonización y alineación, el Vice ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) centraliza y ejecuta todos los financiamientos de la Cooperación Externa, siendo el financiamiento externo dirigido por las prioridades del gobierno y sin condicionamientos, particularmente hacia proyectos de inversión pública. En este sentido, según el Vice ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE)9, las asociaciones con organismos multilaterales de financiamiento se han fortalecido desde 2006, y las carteras de financiamiento se han expandido tanto en niveles de ejecución como en cuantía de financiamiento, gracias a la confianza en la gestión de gobierno y la capacidad de absorción de la economía. Esta tendencia apunta a maximizar la coherencia de las políticas de desarrollo implementadas dentro del país y a su vez limita la influencia de la cooperación internacional en cuanto a orientaciones del desarrollo. 3.2.2 Principales orientaciones y evolución de la cooperación belga Principales características de la cooperación belga en Bolivia Hace cerca de un siglo que Bélgica desarrolla relaciones de cooperación con Bolivia y mantiene un equipo permanente a nivel oficial en Bolivia desde 1974. De acuerdo con la Ley sobre Cooperación Internacional de 25 de mayo 1999, el objetivo principal de la cooperación internacional belga es el desarrollo humano sostenible, a ser alcanzado mediante la lucha contra la pobreza. En colaboración con el Gobierno del país socio, la elaboración de la política de desarrollo belga en un país determinado está a cargo de la Dirección General de la Cooperación al Desarrollo (DGD), que forma parte del Servicio Público Federal de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo. La estrategia, los objetivos, contenidos sectoriales y temáticos, la duración y el presupuesto estimado del Programa de cooperación nacional se definen a través de Programas Indicativos de Cooperación (PIC) aprobados en una Comisión Mixta de Cooperación al Desarrollo entre el Estado socio y el Reino de Bélgica. Generalmente, un PIC tiene una duración de 4 años. La DGD tiene la responsabilidad del diálogo estratégico con el gobierno socio, del establecimiento del PIC y de la identificación de las diferentes intervenciones a ser realizadas dentro del marco del PIC. La Cooperación Técnica Belga (CTB) tiene la exclusividad de la implementación de la cooperación al desarrollo gubernamental de Bélgica. La formulación y la ejecución de intervenciones en el marco de 9 La Cooperación Internacional en Bolivia 2013, 4ta. edición; Ministerio de Planificación del Desarrollo, Vice ministerio de Inversión Pública y Financiamiento externo; Octubre 2013 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 12 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo un PIC son de la responsabilidad de la CTB. Las intervenciones son monitoreadas por los encargados de cooperación de las diferentes embajadas de Bélgica en los países socios. El marco legal de operación de la cooperación Belga en Bolivia está establecido por el Convenio General de Cooperación al Desarrollo entre el Estado Plurinacional de Bolivia y el Reino de Bélgica de 20 de mayo de 2009, y ratificado mediante Ley N° 199 de 14 de diciembre de 2011. El estudio actual se focaliza sobre la cooperación gubernamental bilateral directa pero es importante notar que más modalidades de cooperación belgas están representadas en Bolivia, incluyendo la Cooperación no gubernamental y la Cooperación Delegada (asignación de recursos belgas a un programa ejecutado por otro donante, principalmente a través de la cooperación multilateral), así como un fondo de estudios y misiones de apoyo técnico. Además, la Sociedad Belga para la Inversión en países en Desarrollo (BIO) fue creada en 2001 con el objetivo de invertir directamente o indirectamente en el desarrollo de pequeñas y medianas empresas y compañías de la economía social. Los Programas Indicativos de Cooperación (PIC), las principales orientaciones de la cooperación belga-boliviana desde 1996 y la génesis de los programas analizados En cuanto a la cooperación gubernamental bilateral, objeto de este estudio, las áreas y proyectos de cooperación entre Bélgica y Bolivia se acuerdan en el marco del mecanismo de Comisión Mixta. Las Comisiones Mixtas se reúnen a nivel ministerial por lo menos una vez cada cuatro años, alternativamente en Bélgica y en Bolivia y si una de las partes lo solicita, cada año a nivel de los representantes delegados. Para dinamizar la coordinación, se ha dispuesto que se establezca un Comité Ordinario de Socio (COS) que se reúne 2 veces por año y un Comité Especial de Socios (CES) que se reúne una vez al año y que incluye socios de Bruselas. Estas estructuras mixtas de coordinación son claves para la planificación y el seguimiento de los proyectos. El anexo 3 presenta un resumen de los varios elementos de los Programas Indicativos de Cooperación (PIC) Belga-Bolivianos en el periodo 1996-2014. El análisis de estos documentos así como varios documentos marcos de la cooperación belga (ver anexo 1) muestra que: El objetivo global de la cooperación belga en Bolivia es contribuir a la reducción de la pobreza, al desarrollo económico sostenible y al desarrollo humano. Del punto de vista operacional, la cooperación belga privilegia un enfoque sectorial, coordinando con el Gobierno y otros actores pertinentes, buscando complementariedad y armonización de acciones. Desde 1996, la Cooperación belga ha concentrado poco a poco su apoyo alrededor de dos áreas principales10: salud y desarrollo rural además de acompañar el proceso de descentralización boliviano a través de programas más integrales, inclusivos y descentralizados. El desarrollo urbano, la capacitación y la educación así como la infraestructura básica también reciben apoyo. Desde 2014, también da más atención a la discriminación y a un enfoque integral cual resalta la diversificación de la producción agrícola familiar, el manejo sostenible de recursos naturales y el acceso al agua; La cooperación belga se desarrolló en coordinación con 3 niveles de intervención i) nacional, ii) departamental y iii) municipal (incluyendo mancomunidades) Evidentemente, el nivel municipal incluye trabajo con comunidades individuales y los beneficiarios finales. La asistencia financiera extranjera Belga representa menos del 1% de la asistencia financiera internacional recibida por Bolivia, lo que implica que para Bolivia la importancia de la Cooperación Belga no resulta de los flujos financieros recibidos. 10 En el marco del código Europeo de conducta sobre la complementariedad y la división del trabajo dentro de la política de desarrollo (COM(2007) 72), Bélgica apunta a limitar su acción a dos sectores por país. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 13 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo En el sector agropecuario, su objetivo específico ha sido focalizado sobre el manejo de recursos naturales desde 2008 aunque en el último programa de cooperación (PIC 20142016), se haya focalizado en manejo de agua. Más específicamente, el objetivo específico es a) Incrementar la Seguridad alimentaria a través el fortalecimiento del manejo integral de recursos hídricos y de cuencas, y b) fortalecer las capacidades del sector público y de organizaciones campesinas en asuntos relacionados con el manejo y la preservación de recursos hídricos. Sus objetivos específicos en cuanto a salud son incrementar la esperanza de vida y eliminar la exclusión social a través del mejoramiento de las capacidades de manejo de las redes de salud al nivel primario y secundario, así como la implementación de programas de salud que promuevan los derechos a la salud, la eliminación de la malnutrición y de la violencia contra niños menores de 5 años y la solidaridad con la población minusválida; En ambos sectores, la coordinación y la complementariedad con el gobierno nacional y otras agencias de desarrollo está resaltada, así como la armonización de procesos y procedimientos. El apoyo a autoridades locales (municipales y departamentales) es un eje de trabajo transversal suplementario; Los derechos humanos (incluyendo los derechos de niños), la creación de fuentes de trabajo dignas y durables y la consolidación de la sociedad son temas prioritarios para la cooperación belga en general. El enfoque de género y la preservación del medio ambiente (incluyendo la adaptación al cambio climático) son ejes transversales globales; Geográficamente, a pesar de que en los años 90 la cooperación estuvo mayormente en el ámbito nacional con una énfasis sobre Santa Cruz, la cooperación Belga poco a poco ha focalizado su apoyo en áreas de altos niveles de pobreza, principalmente Cochabamba, Chuquisaca y el Norte Potosí, manteniendo sin embargo una articulación con el nivel nacional así como una presencia en El Alto debido a su nivel de pobreza así como a la presencia histórica de la cooperación belga en esta ciudad. Un foco particular de actividades es una área que incorpora territorios de 3 departamentos: la Provincia Chayanta en el Norte de Potosí, la Provincia Oropeza en el Nor Oeste de Chuquisaca y varios municipios en el Sur del departamento de Cochabamba; y El Programa actual de cooperación belga (PIC 2014-2016) era inicialmente considerado como un programa transicional de 3 años previo la preparación de un programa conjunto de cooperación de la UE cuyo arranque era previsto en 2017. A raíz de la decisión de Bélgica de cerrar su cooperación bilateral directa con Bolivia en 2019, ya no se considera la participación belga al programa conjunto de cooperación de la UE. Además, el plan de Cooperación actual no prioriza al sector Salud lo cual no recibirá más apoyo después del cierre de los proyectos actualmente en curso. Varios proyectos analizados en este estudio (Chayanta Salud y Chayanta Agropecuario, PROCAPAS y El Alto) empezaron a identificarse luego de la 4ta Comisión Mixta de Marzo del 2000 y el PIC 20002003. Históricamente, los cinco programas sobre los cuales está basado nuestro análisis del sector agropecuario tienen sus raíces en los siguientes hechos: En base a la Comisión Mixta de 1995 que definió el desarrollo rural como sector de intervención prioritario, la cooperación belga decidió contribuir a replicar una experiencia previa (Taquiña) en nuevas cuencas identificadas como prioritarias a través del PROMIC. Al fin de los 90, una decisión política belga decide focalizar la ayuda al desarrollo belga en áreas de mayor pobreza (Potosí, Chuquisaca) en vez de áreas de desarrollo económico (Santa Cruz). En 1999, una misión visita las ciudades de Sucre y Potosí y decida recomendar las provincias de Chayanta (Potosí) y Oropeza (Chuquisaca) como áreas de concentración de la cooperación. Sin embargo, esta recomendación belga se hace en la ausencia de hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 14 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo reconocimiento preciso en el terreno o de identificación detallada; además es objeto de poco debate. Varias misiones técnicas luego visitan las áreas y confirmen la factibilidad, aunque también las dificultades, de intervenciones en Chayanta y Oropeza (Luz y Sombra, 2004). Eso constituye la base de la formulación de los programas Chayanta Agropecuario y PROCAPAS. El diseño inicial del PROCAPAS fue vinculado a la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal de Chuquisaca. Los programas PARC y PROAGRIF dan continuación a varias actividades del programa PROCAPAS que no habían podido ser llevadas a cabo. En cuanto al sector salud, la cooperación Belga tiene una larga historia de apoyo en Bolivia. En los 90, la cooperación en salud se concentra principalmente en el Departamento de Santa Cruz y las provincias de Ichilo y Sara. La IV Comisión Mixta Bélgica – Bolivia (Marzo 2000) acuerda concentración de acciones en la provincia de Chayanta y El Alto. En Abril de 2003 el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia solicita oficialmente el financiamiento para el desarrollo del Proyecto Sistema Integrado de salud en la Provincia de Chayanta, Departamento de Potosí y en Noviembre del mismo año solicita el financiamiento para el proyecto Extensión de Cobertura y mejoramiento de la calidad de la atención de la red de servicios de salud del municipio El Alto. En la V Comisión Mixta se acuerda una concentración en el sector salud en aspectos relacionados al fortalecimiento de las redes de salud y lucha contra la desnutrición. El PIC 2008 Quinta Sesión de la Comisión Mixta BelgaBoliviana para la Cooperación, 14-15 Abril, 2008 -2011 incorpora los proyectos FOREDES y Desnutrición Cero. La tabla siguiente presenta el vínculo entre los programas incluidos en la evaluación y los varios Programas Indicativos de Cooperación (PIC). Tabla 4. Muestra de proyectos y vínculo con los Programas Indicativos de Cooperación (PIC) belga bolivianos Periodo cubierto por PIC Agricultura y Seguridad Alimentaria Programa de cadenas productivas agrícolas sostenibles en la provincia Oropeza (PROCAPAS) Programa de apoyo al riego comunitario (PARC), Programa de apoyo a la agricultura familiar (PROAGRIF) Proyecto de Desarollo Agropecuario Sostenible para la provincia Chayanta del departamento de Potosi Desarollo Rural Integral Cuencas Tunari, Intervenciones Complementarias Vinto PIC 1996 - 1998 PIC 2000 - 2003 2004 -2007 PIC 2008-2011 2013 nov-05 Continuacion nov-12 oct-11 PIC 2014-2016 oct-16 febrero 2014 nov-99 Continuacion nov-05 Continuacion Continuacion sept-10 Segun AE/CE: 16/01/2006; effectivo 1/08/2006 Segun AE/CE: 16/01/2011; effectivo: 30/11/2011 Continuacion Segun AE/CE & effectivo: 31/10/2011 nov-12 Salud El Alto Segun AE/CE: 10/12/2003; effectivo: 14/09/2005 Chayanta Salud FOREDES, 16/12/2011 Desnutrición cero (fase 1) 2010 Desnutrición cero (fase 2) Codigo color : 12/10/2016 2013 2014 (en curso) Arranque Continuacion Cierre A pesar de la importancia dada al diálogo político en el marco global de los procesos de desarrollo belgas en Bolivia, uno tiene que admitir que la actitud soberanista y la voluntad boliviana de determinar su política de manera autónoma, combinadas con la disminución del peso de la cooperación internacional, resultó en limitar el nivel de diálogo. Así que se ha limitado a hacer funcionar los proyectos y no toca aspectos estructurales y estratégicos. Cabe destacar que los dos sectores de intervención de la Cooperación belga (Salud y Desarrollo Agropecuario) son sectores en los cuales Bélgica está activa desde hace más de 20 años. Su experticia hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 15 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo en estos campos es ampliamente reconocida y apreciada en el ámbito nacional. Focalizar sobre tales sectores fue una recomendación de la evaluación de la cooperación belga en Bolivia realizada sobre el periodo 1990-2004. A pesar de que en el PC actual (2014), no se prioriza el sector salud, en el último PIC 2008-2011, 58% de los recursos financieros fueron asignados al sector Salud, 30% al desarrollo rural y al riego y 12% a un rubro calificado de multisectorial. Además, es preciso notar que la evaluación mencionada sobre el periodo 1990-2004 concluyó que la pertinencia de la cooperación bilateral directa belga era generalmente buena pero identificaba el tiempo de preparación de programas y la falta de sostenibilidad de las acciones como problemas significativos. Recomendaba abandonar el modelo de co gestión considerado como una de las causas principales de la falta de apropiación boliviana de las intervenciones y por lo tanto de su falta de sostenibilidad. También sugería poner más énfasis en recuperar la memoria institucional (sistematización) y aprender de sus experiencias para, en particular, posicionarse a un nivel intermediario entre el terreno y la decisión política apuntando a influir en la preparación de decisiones técnicas a nivel de autoridades nacionales. Finalmente, aconsejaba tomar mejor en cuenta la debilidad o la inestabilidad de varios socios de la cooperación, considerada como un factor adicional de falta de sostenibilidad. En general, consideraba el fortalecimiento institucional como el reto principal de la cooperación internacional en Bolivia, opinión que no se traduce suficientemente en los proyectos formulados por la cooperación belga en los años siguientes. A pesar de la crítica en cuanto a la modalidad de cooperación basada en la co gestión (co director nacional e internacional), señalamos que Bélgica ha continuado con este modelo hasta la actualidad. Coordinación con otras agencias de desarrollo Es pertinente señalar que Bélgica participa en varios grupos y subgrupos temáticos sobre cooperación al desarrollo. Aunque las agencias encontradas indican que no se puede hablar de programación conjunta, la mesa redonda sectorial de agencias de desarrollo, incluyendo donantes bilaterales como multilaterales, el Grupo de Socios (GRUS), permite a cada agencia participante presentar lo que hace e intercambiar información sobre acciones de desarrollo en Bolivia. Reúne a todos los jefes de cooperación para discusiones técnicas (alineación a la Agenda 2025…). El GRUS tiene varios sub GRUS en Salud, Medio Ambiente y Agua, Educación en los cuales se intercambia de manera más detallada, asociando miembros del Gobierno y hablando de contenidos de proyectos y alineamiento. También hay una coordinación multi-donante y un diálogo a diferentes niveles entre donantes de la Unión Europea (UE) con reuniones mensuales de jefes de cooperación europeos liderado por la UE; pero, aunque apunta a una planificación conjunta, hasta el periodo de la misión este espacio había quedado a nivel de discusiones generales, más en intercambios de información que coordinación efectiva. De manera general, los niveles de coordinación entre agencias de desarrollo son bajos; se indica que en el caso de Bélgica, solo el fondo canasta en salud (con Francia y Canadá) implicaba niveles significativos de coordinación. Un factor explicativo de esta situación es la actitud soberana del gobierno boliviano que considera como una intromisión todo dialogo político llevado a cabo por entes extranjeras. Contexto actual y mirada hasta el futuro Actualmente, la cooperación belga-boliviana vive un periodo muy particular por el hecho que se decidió recién que América Latina ya no sería un socio prioritario de la cooperación belga que desde ahora planea concentrarse sobre un grupo restringido de 14 países, todos en África. Además, aunque los dos asuntos no están directamente vinculados, la Embajada de Bélgica en Bolivia se cerró a fines de junio 2015, el personal diplomático y las tres personas encargadas de desarrollo en la Embajada salen de Bolivia y desde ahora la Embajada Belga en Lima, Perú, da seguimiento a las actividades de la CTB. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 16 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo La Cooperación Belga se mantendrá en Bolivia hasta Junio de 2019 cuando todos los proyectos bilaterales tendrían que haber cerrado. Se implementará el último PIC -denominado Plan de Cooperación, PC 2014- alrededor del tema agua incluyendo el manejo de cuencas y el cambio climático. El trabajo en el sector salud cerrará con el PIC actual (2014-2016). Cuatro acciones principales son previstas: 1 fondo canasta (con Alemania, Suecia, Suiza, UE…) en apoyo a la 2da fase del Plan Nacional de Cuencas (PNC) más 2 Asistentes Técnicos - AT (uno para Monitoreo, Seguimiento y Evaluación - MSE y otro en manejo de finanzas públicas. Este apoyo está previsto hasta 2018 y tendrá un monto de Euros 10 millones; 1 proyecto de Fortalecimiento de Competencias en el Sector Agua (incluyendo la preservación del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático): 3 Millones euros; 1 fondo de experticias, estudios y asistencia técnica para el sector agua (PAERE): 3 millones euros; Interculturalidad: 2 millones euros (1,5 millones para el proyecto de investigación arqueológico y 0.5 para apoyo institucional a la cancillería). Estas acciones serán implementadas con el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) desarrollando un enfoque integral. El PC 2014 está marcado por una transición hacia un enfoque de Fortalecimiento de Competencias en un contexto de País de Ingresos Medio (PIM). El tema de Género está planteado como una prioridad. La definición de una estrategia de salida de Bolivia está prevista para Septiembre 2015. Luego se elaborará un plan de acción basado en esta estrategia de salida. Sin embargo, ciertos actores consideran que los Documentos Técnicos y Financieros (DTF) y convenios para las acciones del último PC (2014) están ya listos para firmar (pendiente el acuerdo de Bruselas) y no es pertinente volver a cambiar significativamente lo actualmente previsto. Tomando en cuenta el panorama global de la ayuda belga a Bolivia, la Embajada percibe la estrategia de salida, más allá de la énfasis puesta sobre el fortalecimiento de capacidades en el marco de las acciones de PC 2014, como el establecimiento de una continuidad entre lo que hacia la CTB y las otras acciones belgas (ONGs, universidades, BIO...). 3.3 Análisis del sector salud De acuerdo al Banco Mundial, Bolivia ha conseguido significativos progresos en materia de salud y equidad en la última década, mismos que se han debido a una serie de políticas orientadas a la reducción de la mortalidad infantil y materna, así como al control de las enfermedades transmisibles. Estas políticas se han enfocado en resultados de salud dentro del contexto de la descentralización, la implementación del seguro público de salud, el fortalecimiento de programas de salud financiados de manera vertical, el incremento de la fuerza de trabajo del sector salud y una mayor participación de las poblaciones indígenas. A pesar de que la cobertura de salud ha mejorado en la mayoría de las municipalidades, persisten algunas brechas de equidad entre ricos y pobres, las zonas urbanas y rurales, las poblaciones indígenas y aquellas que no lo son. A la luz de estos desafíos, el éxito de la estrategia del sector salud depende de intervenciones vinculadas a: i) el enfoque en las prioridades nacionales en el contexto del aseguramiento expandido para niños y madres, ii) los esfuerzos para extender la atención en salud a las áreas rurales y iii) mejorar la efectividad del sistema en el contexto de un nuevo modelo de gestión.11 3.3.1 Políticas y estrategias del sector salud Reforma del sector salud A continuación se resumen algunos hitos en el proceso de reforma del sector salud en Bolivia: 11 Adaptado de http://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/0-8213-5703-4, consultado 07-12-2015 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 17 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo La descentralización de las estructuras gubernamentales, iniciada en 1994, tuvo un impacto significativo en la organización de la prestación de servicios de salud. La acción más importante de este proceso, fue la asignación del 20% de las ganancias del gobierno central a 314 gobiernos municipales. La descentralización mejoró la cobertura de salud en el nivel local y fortaleció el rol de los gobiernos municipales en materia de financiamiento y prestación de servicios, también le dio a éstas la facultad de decidir de manera autónoma si deberían financiar la atención en salud o no. Esto se refuerza aún más en 2010 con la Ley de Autonomía y Descentralización, la cual asigna poderes extensos a municipios y gobiernos autónomos con liderazgo local, especialmente en comunidades indígenas. Además consagra la autonomía departamental una consecuencia del conflicto prolongado entre el gobierno central y los movimientos autónomos del oriente – y al mismo tiempo otorga varios niveles de autonomía política y económica a las regiones (unidades sub-departmentales autodefinidas mediante referéndum popular), municipalidades y comunidades indígenas. Además de instaurar el aseguramiento público en salud, las reformas de 1999 incluyeron el lanzamiento del Escudo Epidemiológico, el cual se enfoca, mediante programas financiados de manera centralizada, en la prevención de las enfermedades infecciosas y transmitidas por vectores. Entre 2003 y 2005, el gobierno profundizó la implementación de algunas de las reformas previas y formuló nuevas. Estas incluyeron el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), el nuevo modelo de gestión descentralizada centrado en los DILOS, esfuerzos para mejorar el diálogo de políticas con poblaciones indígenas y EXTENSA, un programa para la extensión de la cobertura en salud en áreas rurales12. Hasta la fecha no existe un seguro universal de salud. Actualmente cuentan con un seguro de salud público, las mujeres gestantes y niños hasta los cinco años (Seguro Universal Materno Infantil, SUMI) y las personas mayores de edad (Seguro de Salud para el Adulto Mayor, SSPAM). El entorno de las políticas El país publicó el Plan Sectorial de Desarrollo “Hacia la Salud Universal” 2010-2020, el cual es una estrategia que se basa en los resultados de las reformas previas y se enfoca en el alcance de tres objetivos específicos, a saber: Acceso universal al Sistema Único Salud Familiar Comunitaria e Intercultural (SAFCI) que se enfoca en garantizar acceso gratuito a la atención en salud para toda la población por medio de una red sanitaria mejorada, el cierre de brechas de recursos humanos en salud y una efectiva incorporación de un enfoque inter-cultural. Promoción de la salud y de la movilización social que se focaliza a la reducción de inequidades y en la protección de las poblaciones más vulnerables. Además, este objetivo basa su enfoque en una estrategia educativa que provea consejería de “Salud para la vida”. Rectoría del sector salud que se orienta a mejorar la gobernanza del sector salud por medio del fortalecimiento de la capacidad de gestión, la alineación de las estrategias del sector salud en los niveles descentralizados y la efectiva implementación de la inteligencia sanitaria. Hasta la fecha no existe un seguro universal de salud. Actualmente cuentan con un seguro de salud público, las mujeres gestantes y niños hasta los cinco años (SUMI) y las personas mayores de edad (SSPAM). En el año 2009, el Ministerio de Salud y Deportes adoptó una política de desarrollo de recursos humanos que cubre tres áreas, administración y gestión; educación en salud (educación continua, 12 The World Bank. 2004. Health Sector Reform in Bolivia: A Decentralization Case-Study hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 18 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo educación de pre-grado y post-grado y educación en el servicio para aquellas personas que ya realizan sus prácticas; e investigación sobre recursos humanos. 3.3.2 Configuración institucional del sector público en salud En Bolivia, tanto el sector de salud público como privado contribuyen a cubrir las necesidades sanitarias de la población. Cerca de una 30% de la población está cubierta por la seguridad social, la cual es administrada por 15 Cajas de Salud que son financiadas por medio de contribuciones obligatorias de empleadores (10% del salario). Estas Cajas de Salud cubren, principalmente, a los hogares urbanos y de ingresos más altos. Cerca de un 4% de la población tiene un seguro privado de salud. El restante 75% de la población recibe atención en el sector público, en ONG y en establecimientos vinculados a iglesias. En el sector público, se distinguen los siguientes niveles: Nivel local: los centros de salud son la unidad administrativa y operativa básica del sistema público de salud. Proporcionan servicios de salud integral e intercultural y son responsables de facilitar el control social y la participación comunitaria en la gestión de los servicios de salud. En las zonas rurales más alejadas, los centros de salud están en gran parte sub-utilizados. Entre otros, factores culturales, limitado acceso a medios de transporte y caminos adecuados, bajos niveles educativos de la población contribuyen a la baja utilización de los servicios de salud en estas zonas. El personal de estos establecimientos realiza visitas a las comunidades, lo cual permiten brindar limitados servicios, principalmente dirigidos a la población materno infantil. Los mecanismos de supervisión de estos servicios no están operando de manera adecuada. Nivel Municipal: el gobierno municipal es la máxima autoridad en este nivel. Es responsable de la gestión de los recursos físicos (infraestructura, equipos, suministros médicos y no médicos) y la administración financiera. Las municipalidades han realizado esfuerzos por incrementar su inversión en salud. Existe una tendencia de las autoridades municipales a priorizar aspectos de infraestructura. Se necesita poner mayor atención a mejorar la calidad de los servicios, mejorar la eficiencia y eficacia de los mismos y dar monitoreo y seguimiento a la situación de salud. La Coordinación técnica de la Red de Salud, no cuenta con recursos suficientes para realizar su función de manera adecuada (i.e. supervisión, recopilación y análisis de información en salud, monitoreo y evaluación, planificación). Durante nuestro trabajo de campo, llamó la atención la ausencia de planes municipales de salud en los municipios visitados. Con frecuencia los niveles nacional y departamental bajan directrices a la Red de Salud, sin tomar en cuenta la disponibilidad de recursos para su implementación. Nivel Departamental: Los Servicios Departamental de Salud (SEDES) son responsables de la aplicación de las políticas y el control de su aplicación en el Departamento. Administrativamente reporta a la Gobernación del Departamento y normativamente es responsable ante el Ministerio de Salud. Además, es responsable de la gestión de los recursos humanos para la salud, así como de la articulación de la política nacional y municipal. Nivel nacional: el Ministerio de Salud, es parte del poder ejecutivo, es el rector del sector salud. Responsable de definir y dar seguimiento a la ejecución de las políticas de salud. 3.3.3 Situación de salud Bolivia tiene una de las tasas globales de fecundidad y una de las tasas de mortalidad infantiles más altas en América Latina (3.5 hijos por mujer y 45 muertes infantiles por cada 1000 nacidos vivos, respectivamente)13. La esperanza de vida al nacer es de 67 años para ambos sexos de acuerdo a información de 2013, casi 9 años por debajo de los niveles observados en Argentina y Uruguay. Menos del 10% de los bolivianos que viven en zonas rurales tienen acceso a servicios mejorados de 13 ENDSA 2008 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 19 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo saneamiento14. La Encuesta de Demografía y Salud de 2008 mostró algunos progresos en la salud infantil y de la niñez. Sin embargo, el uso efectivo de planificación familiar permanece bajo, lo que explica el parte el lento descenso de la fecundidad observado entre 2003 y 2008. Mortalidad: De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), la tasa bruta de natalidad para el periodo 2005-2010 fue de 7.29 muertes por cada 1000 habitantes. En 2008, el país continuaba teniendo unas de las más altas tasas de mortalidad infantil en América Latina, aun cuando se reportó que entre 2003 y 2008 dicha tasa disminuyó de 54 a 50 muertes infantiles por cada 1000 nacidos vivos. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDSA) 2008, la razón de mortalidad materna para el periodo 2003-2008 fue de 310 muertes maternas por cada 100,000 nacimientos. En 201215 las enfermedades del sistema circulatorio constituyen la principal causa de muerte. Morbilidad: En el periodo 2007- 2012, la desnutrición crónica (talla baja para la edad) en el grupo de edad de 6 a 23 meses de edad disminuyó de 23.3 % (2007) a 16.8% (2012). En 2008 un 64% de niños menores de cinco años con síntomas de neumonía reciben tratamiento con antibióticos (ENDSA 2008). El porcentaje de niños menores de cinco años con diarrea recibiendo terapia de rehidratación oral ha incrementado de 29% en 2003 a 35% en 2008 (ENDSA 2008) En los cinco años previos a 2012, 91% de todos los embarazos fueron atendidas al menos una vez por un personal de salud capacitado (Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición, ESNUT 2012) El porcentaje de partos atendidos por personal de salud calificado ha incrementado de 71% en 2008 (ENDSA 2008) a 85% (ESNUT 2012). En el 2006, el Poder Legislativo aprobó la Ley de 3374 sobre la enfermedad de Chagas, lo que impulsó medidas de control vectorial en 168 municipalidades en las que dicha enfermedad es endémica. Entre 2006 y 2010, los casos de malaria se redujeron en un 27% a nivel nacional. En el año 2010, el 77% de los casos confirmados de malaria provinieron de la zona amazónica del país. La epidemia de VIH en Bolivia es concentrada en poblaciones clave en más alto riesgo (PEMAR) tales como hombres que tienen sexo con hombres (HSH), personas trans y trabajadoras sexuales (TS). La prevalencia de VIH en HSH y TS es de 12.7% y 0.4%, respectivamente. De acuerdo a datos del SNIS para el año 2010, el 60% de los servicios prestados por el sistema de salud pública se enfocaron en el tratamiento de enfermedades crónicas. La violencia, de todo tipo, es un grave problema de salud pública. Según la ENDSA 2008, casi la mitad (48%) de las mujeres casadas o en unión fueron víctimas de algún tipo de violencia doméstica. En la última década, los principales indicadores de salud del país muestran una mejoría, como se muestra en la tabla a continuación. 14 Adaptado de http://www.prb.org/Publications/Articles/2010/bolivia.aspx Diez Enfermedades son Principales Causas de Mortalidad en el País" [Ten Diseases are Leading Causes of Mortality in the Country] 15 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 20 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Tabla 5. Indicadores de salud, Bolivia 2005 - 2013 Most recent data* 2005 2010 Health expenditure per capita (current $) 57 106 174 Health expenditure, public (as % of total health expenditure) 66 66 78 Out-of-pocket health expenditure (as % of private health expenditure) 77 77 91 270 230 200 44 35 31 - - 84 - 0.05 Maternal mortality ratio (per 100.000 live births, modelled estimate) Infant mortality rate (per 1.000 live births) Births attended by skilled health staff (% of total) Prevalence of HIV, total (% of population ages 15-49)** Malnutrition prevalence, % of children between 3 and 23 months (2006 OMS standards for child growth and development) weight for age (% of children under 5)* Children under 2 years of age with chronic malnutrition (% of children < 2 years old) 7.3 (2003) 4.9 (2009) 20.7 (2008) - (2013) (2013) (2013) (2013) (2013) (2011) - - 16.6% (2011) http://data.worldbank.org/country/bolivia (accessed online, April 24th, 2015) Fuente: *Encuesta Nacional de demografía y salud (ENDSA); ** OPS / OMS 3.3.4 Financiamiento del sector salud El Gobierno de Bolivia es la principal fuente de financiamiento de la salud en el país. El gasto en salud per cápita se ha triplicado, pasando de 57 dólares en 2005 a 174 dólares en 2013. En 2013, la mayor parte del gasto en salud del país fue de fuentes públicas (78%). En 2013 el presupuesto de salud representó 6% del Producto Interno Bruto (PIB) del país. En el año 2015, el presupuesto para salud (Bs. 14,974 millones) incluyendo las Cajas de Seguros representa 6% del PIB (Bs. 248,304 millones). Si se excluyen las Cajas de Seguros, representa un 2.9% del PIB16. 3.3.5 Rol de los socios de la cooperación al desarrollo La cooperación al desarrollo, a través de sus distintas iniciativas ha tenido un rol importante en el financiamiento principalmente de políticas sociales. En los últimos años se observa una reducción de los montos de cooperación al desarrollo hacia Bolivia. La participación de donaciones en la inversión pública fue de 20% en 2003 y de 5% en 201217. Los Estados Unidos y Holanda cesaron su cooperación al desarrollo en 2013. Esta tendencia a la reducción de los flujos de cooperación al desarrollo se observa también en el sector salud. Los recursos externos para salud representaron 9.7% del total del gasto en salud en 2005 y 2.8% en 201318. Algunos socios para el desarrollo que brindaban apoyo al sector han cesado su cooperación por ejemplo la United States Agency for Internacional Development (USAID) y otros están en proceso de cerrar esta cooperación. Suecia inició la salida gradual de su cooperación en 2014 y continuará su apoyo al sector salud hasta 2020, a través de 16 http://www.jubileobolivia.org.bo/publicaciones/documentos/item/333-analisis-del-presupuesto-del-estado2015-al-final-de-la-bonanza.html, en base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Estado Plurinacional de Bolivia. Consultado el 20 de Junio 2015 17 Bolivia tiene menor dependencia de la cooperación internacional. Reporte de Coyuntura No. 24, Junio 2014, Fundación Jubileo, La Paz Bolivia. 18 http://data.worldbank.org/country/bolivia (consultado Junio 20, 2015) hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 21 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo UNICEF y otras agencias multilaterales. Canadá continuará su apoyo en salud materno-infantil hasta 2020. En la reunión del Comité de Socios Bélgica – Bolivia de Junio 2015, Bélgica anunció que cerrará su cooperación bilateral gubernamental al desarrollo con Bolivia a mitades del 2019. Actualmente tienen presencia en el sector salud las cooperaciones de Canadá, Francia, Bélgica, UNICEF, OPS/OMS, España, Corea, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo. En los últimos diez años ha habido cambios en el interés y disposición del gobierno de participar en un diálogo sobre la formación de políticas con los socios para el desarrollo. Hay más interés por parte del gobierno en el diálogo sobre aspectos técnicos. El GRUS agrupa a los socios para el desarrollo y es el espacio e instrumento para la coordinación entre los mismos, facilitar la armonización y alineamiento de la cooperación y el diálogo con el gobierno. A nivel del sector salud, los socios para el desarrollo (incluyendo la cooperación Belga) participan en el diálogo sobre políticas de salud principalmente a nivel central a través de su participación en la Mesa Técnica de Cooperación (MTC), y en el Comité Interinstitucional del Fondo Canasta (compuesto inicialmente por Bolivia, Bélgica, Canadá, Francia; actualmente participan Bélgica y Canadá – en proceso de salida) - y se está promoviendo la participación de UNICEF y OPS/OMS). Bélgica ha tenido una actitud crítica en los espacios de coordinación y diálogo entre los socios para el desarrollo y el gobierno. Conforme a los entrevistados, el diálogo político con el Ministerio se dificulta por varias razones, entre otras la rotación de autoridades, el débil liderazgo del Ministerio, la centralización en la toma de decisiones, la dificultad en la comunicación. Particularmente este diálogo ha sido difícil en los últimos dos años, en los que se observa un distanciamiento entre los socios al desarrollo y el Gobierno, lo cual hace que se busque preferentemente el diálogo bilateral. Hasta 2013, el sector de la salud en Bolivia se estaba moviendo gradualmente hacia crear condiciones para una mejor coordinación con la cooperación al desarrollo bajo el liderazgo del Ministerio de Salud y con perspectivas de establecer un enfoque sectorial (SWAP). Este proceso fue apoyado por la Mesa Técnica de Cooperación, que también ha coordinado la participación de los socios al desarrollo en el diálogo sobre políticas. Un código de conducta se acordó en septiembre de 2013 y fue firmado por el Ministerio de Salud y un gran grupo de donantes, entre ellos: Banco Mundial, el UNFPA; UNICEF, USAID, representantes de las Embajadas de Francia, Bélgica, Canadá y España. Se iba a establecer un Comité de Cooperación Interinstitucional / Comité de Cooperación Interagencial con subcomités, para desarrollar el diálogo sectorial a lo largo de los tres ejes del plan sectorial: El acceso universal a un sistema único de salud, la promoción de la salud y la movilización social y la gobernabilidad y soberanía en materia de salud. El diálogo técnico se llevaría a cabo en los grupos de trabajo técnicos (anteriormente denominadas Mesas). Este proceso se detuvo debido a cambio de autoridades. Las nuevas autoridades del Ministerio de Salud designadas a mediados de 2015 han expresado su intención de renovar este proceso. Para el proyecto de Desnutrición Cero, el Comité Interinstitucional del Fondo Canasta (CIIFC) era tanto el foro para el diálogo sobre políticas, así como para el monitoreo y seguimiento de la ejecución del proyecto. El CIIFC ha operado de manera regular entre el 2009 al presente, tomando acuerdos conjuntos sobre los planes operativos anuales, revisando auditorias y reportes de implementación, así como discutiendo y consensuando ajustes a las estrategias del Programa. La experiencia sobre funcionamiento y operación de estos foros podrían ser valiosos para la aplicación del enfoque sectorial 3.4 Análisis del sector agropecuario y de la seguridad alimentaria 3.4.1 Políticas del sector agropecuario En el período de análisis, las políticas del sector agropecuario conocen varios cambios de enfoque y priorización. En la segunda mitad de los años 90 hasta 2005, las políticas gubernamentales se inscribieron principalmente en la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) y –a nivel sectorial- en la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR), y en los resultados hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 22 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo del Diálogo Nacional Bolivia Productiva (DNBP) que priorizó el impulso a las actividades económico productivas para la generación de empleo e ingresos. Entre sus lineamientos, la ENDAR, destacaba tres ejes principales: i) el Desarrollo Económico Local (DEL), relación público-privada entre gobiernos municipales y organizaciones de productores; ii) Cadenas Productivas para mejorar la productividad y competitividad de los productos rurales y su acceso a mercados y; iii) Transferencia Directa de Recursos a Comunidades, para dar capacidad financiera a éstas mediante recursos de administración directa con control social para ejecutar proyectos priorizados19. Plantea 26 cadenas productivas y 4 eco regiones en las cuales promoverles, con un fuerte enfoque comercial. Con el Gobierno de Evo Morales, se cierra el ciclo de la EBRP. Se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 – 2010 que se propone el “Vivir Bien” y busca el cambio del modelo. Considera que la desigualdad y la exclusión social hacen parte del patrón primario exportador y del neoliberalismo que debilitó al “Estado y supeditó el desarrollo del país a los designios de las organizaciones multilaterales y a los intereses de las empresas trasnacionales.”20 En su estrategia de “Bolivia Productiva” plantea aplicar medidas diferenciadas de apoyo a la denominada economía plural y una política productiva inclusiva y de incentivos a la asociatividad, para favorecer la integración horizontal y vertical. El Estado se constituye como promotor y protagonista del desarrollo. Prioriza el impulso a las actividades económicas productivas en el área rural, la seguridad y soberanía alimentaria, el fortalecimiento de las organizaciones de los productores indígenas originarios campesinos y su acceso a recursos: tierra, agua, capital, tecnología... Al igual que las políticas sectoriales, las instituciones sufrieron permanentes cambios, como en el caso de la cabeza del sector agropecuario que incluso cambio de denominación varias veces al pasar de Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (MAGDER) a Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAMA) y –actualmente- Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT). En 2006 se formula el Plan sectorial 2006 – 2010 y el denominado Plan “Revolución Rural y Agraria 2010-2020”. En octubre de 2007, el Gobierno aprobó el Plan sectorial para la Revolución Rural, Agraria y Forestal que planteó: (i) avanzar hacia la seguridad y soberanía alimentaria asegurando el abastecimiento de alimentos sanos y producidos localmente; (ii) profundizar la contribución de la producción agrícola y forestal a los medios de subsistencia de la población y el desarrollo del país; y (iii) promover el uso sostenible de los recursos naturales. En el marco de esta política, el MDRyT se centra en fortalecer la agricultura familiar y las pequeñas unidades agrícolas. A partir de la promulgación de la CPE en 2009, se tiene un conjunto de normas y políticas destinadas a enfrentar la pobreza, fortalecer las capacidades de los pequeños productores rurales y sus organizaciones y mejorar su condiciones de llegada a los mercados, desarrollar servicios financieros y no financieros para el apoyo a sus actividades productivas, entre otras medidas que buscan la seguridad y soberanía alimentaria. Destaca la Ley Nº 144 de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, promulgada en junio de 2011 y que es el referente de política nacional relacionada a la problemática agropecuaria, agraria y forestal del país, con más de 15 políticas, que considera la temática de mercados en sus políticas de: transformación y fomento a la industrialización, intercambio y comercialización, promoción del consumo nacional, prevención y gestión de riesgos, e institucionalidad pública, entre otras. Asimismo, el Gobierno define la Agenda Patriótica 2025 en la que se plantea los 13 pilares estratégicos de desarrollo, entre los que destacan la erradicación de la pobreza, la soberanía comunitaria financiera, la soberanía productiva, la soberanía sobre los recursos naturales buscando el equilibrio con la Madre Tierra, la soberanía alimentaria y la soberanía ambiental. 19 MACA y PADER-COSUDE: Municipio Productivo y Promoción Económica. Lecciones aprendidas en su aplicación. La Paz, octubre de 2004, p. 7. 20 República de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien” 2006 – 2010. Junio de 2006, p. 6. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 23 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo En enero de 2014 se aprobó el Plan Sectorial de Desarrollo Agropecuario 2014-2018 para el fomento del sector agropecuario orientado también a lograr seguridad alimentaria con soberanía. Señala que dadas las limitaciones en recursos naturales y presiones ambientales, el cambio climático y la mayor volatilidad de precios, el principal desafío que enfrenta el sector agropecuario es aumentar la productividad en armonía con la Madre Tierra. Finalmente, con la reciente Cumbre Productiva de 2015 “Sembrando Bolivia”, el Gobierno busca garantizar la provisión de alimentos de la canasta familiar y de consumo masivo en una alianza con los diversos sectores productivos del país, incluidos los agroindustriales. 3.4.2 Marco institucional del sector agropecuario y de riego En la institucionalidad pública, los principales actores del sector son el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT), el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) y el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (MDPyEP). El MDRyT ejecuta diversos programas –con el apoyo de la cooperación internacional- destinados a la generación de ingresos y empleo de los pequeños productores rurales (PPR). Como instituciones descentralizadas claves tiene el Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF) que es la autoridad del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (SNIAF) y el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) que tiene por objetivo el control sanitario y mejorar el control de plagas y enfermedades y la inocuidad alimentaria en el país. Impulsa el Observatorio Agroalimentario y Productivo para proveer información actualizada del sector sobre precios, volúmenes de producción, mercados, entre otras variables de las cinco macro regiones del país. Ha publicado el “Compendio 2012” de información acumulada del sector y en 2013, en coordinación con el INE, realizó el Censo Nacional Agropecuario que se supone llenará el vacío de información existente y actualizada sobre la realidad agropecuaria del país. La temática de riego está bajo responsabilidad del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, uno de los 3 viceministerios, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA). Es el responsable de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo del Riego “para vivir bien” (PNDR). Un desafío pendiente entre ambos ministerios es la articulación y coordinación de actividades al respecto. Entre otras instituciones importantes en el sector, pero que tienen la necesidad de precisar aún más sus roles y competencias, destacan el Servicio Nacional de Riego (SENARI), los Servicios Departamentales de Riego (SEDERI’s) y EMAGUA. El sector cuenta con el apoyo de la KfW de Alemania, el BID, la GIZ (PROAGRO) y la cooperación Belga, entre los financiadores más importantes. Se han elaborado un conjunto de guías para la aplicación de las normas y políticas de riego como elaboración de Proyectos de Riego y Microriego, Criterios de Elegibilidad de Proyectos de Riego y de Evaluación Ex – Ante. El SENARI está responsable de planificar y implementar la política del agua, otorgar derechos de agua, resolver conflictos y coordinar la acción de otras instituciones vinculadas al agua, particularmente los Servicios Departamentales de Riego (SEDERI). Estos últimos son responsables de proponer estrategias de irrigación, de aprobar el Plan Departamental de Riego, promover el desarrollo de capacidades de usuarios del agua y mantener los registros de agua departamentales. Adicionalmente, la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua (EMAGUA) está encargada de ejecutar proyectos y programas de inversión del MMAyA. A nivel local, municipios están responsable de la ejecución de pequeños proyectos de riego de menos de 100ha, en coordinación con las comunidades locales durante las fases de planificación, implementación, operación y mantenimiento. El MDPyEP cuenta con la agencia Pro Bolivia, Insumos Bolivia y la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA). A través de Pro Bolivia, con apoyo de la Unión Europea, busca el desarrollo hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 24 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo de los 22 complejos productivos con financiamiento del FINPRO21. Insumos Bolivia, entre otros, otorga crédito a pequeños productores para la provisión de insumos y equipamiento para fomentar la producción y productividad nacional. EMAPA impulsa la producción de arroz, trigo, maíz y soya de pequeños y medianos productores, provee insumos (semilla certificada, defensivos agrícolas, fertilizantes y otros) y brinda asistencia técnica, fortalecimiento organizacional y capacitación. Compra la producción de sus beneficiarios asegurando su mercado. En los servicios financieros, se cuenta con la Ley de Servicios Financieros (LSF) de 2013 que promueve el desarrollo de servicios para el apoyo a la producción. En los servicios financieros y seguros del sector público, se tiene a: i) Banco de Desarrollo Productivo (BDP) que actuó como entidad de segundo piso y que con la LSF operará como entidad de primer piso orientada al apoyo con productos financieros principalmente a los productores rurales, así como servicios no financieros; ii) Banco Unión, con un Fondo de Desarrollo Productivo Individual que financia actividades productivas de personas individuales y/o micro y pequeñas empresas, entre otras líneas y servicios y iii) Instituto Nacional del Seguro Agrario (INSA) creado con la Ley 144 que ha iniciado en la gestión 2012-13 una primera fase del seguro agrario orientado a atender a los pequeños productores rurales pobres afectados por eventos climatológicos adversos no previsibles. En los niveles sub-nacionales se tiene el rol de los Gobiernos Autónomos Departamentales (GAD) y de los Gobiernos Autónomos Municipales (GAM) que junto a las autonomías regionales y las indígenas originarias campesinas, juegan un importante rol -a partir de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) y sus respectivas competencias- para impulsar el desarrollo económico y productivo territorial. Cuentan con diversos programas e iniciativas de apoyo a la producción, pero aún limitados y con dificultades en la ejecución de la inversión pública. En estos niveles existe un alto potencial para apalancar recursos e impulsar iniciativas público-privadas con efectos e impactos en los complejos productivos, en el territorio y para beneficio de los productores rurales, especialmente con cadenas cortas agroalimentarias y destinadas a mercados institucionales, como el desayuno escolar y otros. 3.4.3 Principales tendencias en el sector agropecuario y en la seguridad alimentaria Aunque la contribución del sector agropecuario al PIB boliviano no pase del 13%, 30-40% de la población activa (82% de la población activa en el área rural) desarrolla actividades agropecuarias. En sector agropecuario y rural forma la base de la economía boliviana. Sus actividades son desarrolladas por alrededor de 650 000 unidades productivas de las cuales se considera que el 72% son explotaciones familiares manejadas por campesinos y indígenas pobres. En 2003, se consideraba que solo 18% de los productores tenían una ganancia que podía ser reinvertida en su actividad. Los niveles de productividad son bastante bajos debido al tamaño de las explotaciones, problemas de fertilidad de los suelos, la falta de riego y el uso de tecnologías poco productivas. La distribución de la tierra es bastante desigual. Se estima que Bolivia tiene 65 millones de ha de tierras agrícolas. Sin embargo, existen muchos minifundios: 80% de las unidades de producción controlan solo 3% de esta superficie con el otro 20% que se comparte 97% de las tierras agrícolas disponibles. 21 Durante el ex Sistema de Productividad y Competitividad Boliviano (SIBTA) y las Fundaciones para el Desarrollo de Tecnologías Agropecuarias (FDTAs) se realizaron diversos estudios sobre las cadenas priorizadas a nivel nacional y regional que caracterizaban los diferentes eslabones de rubros/cadenas (quinua, castaña, textiles, cuero, madera, frutas, uvas, vinos y singanis, etc.). El actual gobierno, a través del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (MDPyEP) ha priorizado 22 complejos productivos, a partir de un conjunto de criterios (generación de empleo, valor bruto de la producción, valor agregado, potencial económico, encadenamientos industrial-agropecuario y soberanía alimentaria), para los cuales se encara la realización de estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales (TESA) y se cuenta con recursos comprometidos del Fondo para la Revolución Industrial Productiva (FINPRO) -creado a través de la Ley 232 de 9 de abril de 2012-, por un monto de $US.1.200 millones. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 25 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo El manejo de la fertilidad y el deterioro de tierras (erosión…) es un reto fuerte del sector. Este deterioro se agrava más por el mal manejo del agua, un uso inapropiado de maquinaria agrícola y la falta de regulación del uso de fertilizantes y productos fitosanitarios. Adicionalmente, en Bolivia, el sector agrícola es el que utiliza el mayor volumen de agua: 2000 millones m3 por año, representando 86% del consumo total. También es uno de los sectores que más contamina los acuíferos. Este contexto y la necesidad de manejar los riegos sobre la producción inherentes a las características del medio natural en los andes y a la variabilidad climática forman la base de estrategias andinas complejas de manejo del territorio que permiten limitar la inseguridad alimentaria, multiplicando los pisos agroecológicos sobre los cuales se produce y más generalmente desarrollando estrategias de pluriactividad y migración -hasta lugares urbanos o rurales más o menos alejados- que permiten diversificar su actividad económica más allá de la producción agropecuaria. 3.4.4 Rol de los socios de la cooperación al desarrollo El involucramiento de los socios de la cooperación al desarrollo en el sector agropecuario fue tocado en el capítulo sobre el marco institucional que indica en cuales áreas son implicadas varias agencias de desarrollo. Sin embargo, en el contexto de soberanía boliviana actual no se puede hablar de una asignación de roles particulares a los socios de la cooperación al desarrollo. 3.5 Contexto regional 3.5.1 Características generales de la región La zona central de Bolivia cubre la Provincia Chayanta (en el Departamento de Potosí) y los departamentos de Chuquisaca y Cochabamba. Comprende una extensión de 112.071 km2, aproximadamente el 10% del territorio nacional. El Instituto Nacional de Estadística (INE) estimó para el año 2011, la población de esta región en 2,6 millones de habitantes (25% de la población total en el país). La población local es predominantemente indígena de ascendencia quechua. La población de esta región se encuentra entre los más pobres de Bolivia. Según el INE (2011), 80% de la población del Departamento de Potosí, 70% de la población del Departamento de Chuquisaca y 55% de la población del Departamento de Cochabamba son pobres. La región tiene limitado acceso a servicios básicos. A próximamente 3/4 de la población están empleados en la agricultura. La región cubierta por los proyectos de la cooperación belga es mayormente quechua hablante. La estructura de los actores locales está basada en el sindicato y en un nivel superior que es la subcentral y la central agraria. La central seccional concentra a los representantes de todas las subcentrales de un municipio. En la provincia de Chayanta la población se dedica sobre todo a la producción minera, agrícola de sobrevivencia y al autoconsumo. Las condiciones de vida en gran altura (entre 2000 y 4800 msnm) y el clima frio y seco, reducen drásticamente la calidad de la vida y las opciones de desarrollo. La migración urbana temporal o definitiva al interior o al exterior del país constituye una de las alternativas para mayor ingreso. La topografía de la región es particularmente accidentada, las vías de caminos insuficientes y en mal estado, sobre todo durante la temporada de lluvia. En los 4 municipios, 28 cantones y 488 comunidades de Chayanta, se considera que con su ingreso per cápita de US$ 136/año, 74% de los hogares viven en extrema pobreza y otros 16% en pobreza moderada. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) de los 90 205 habitantes de Chayanta (censo 2001) se sitúa debajo del promedio del departamento de Potosí. Su esperanza de vida es de 49 años para hombres y 55 años para mujeres. En Chayanta, la mortalidad infantil es 1,5 veces más alta que el promedio del departamento y 2,5 veces más alta que el promedio nacional. Casi el 50% de niños de menos de 5 años son malnutridos. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 26 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Es interesante notar que solamente sobre los 4926 km2 de la Provincia Chayanta, conviven 4 naciones originarias diferentes, lo que implica organizaciones sociales diferentes así como reglas y maneras de relacionarse con autoridades administrativas propias. En los municipios del sur de Cochabamba (Aiquile, Omereque, Pasorapa) la actividad económica se basa principalmente en la producción agropecuaria con mejores condiciones de producción que en Chayanta (calidad de terreno, altura, disponibilidad en agua, mercados agropecuarios). Los principales cultivos agrícolas son los cereales (maíz, trigo, avena), tubérculos (papa), hortalizas y frutales. La incidencia de la pobreza dentro de la población de cerca de 37000 habitantes de estos 3 municipios es de 78% en promedio22. En los Municipios de Chuquisaca (Tarabuco, Yamparaez y Presto), también destaca la actividad agropecuaria aunque las condiciones de producción sean más orientadas hacia trigo, cebada y tubérculos que en Cochabamba. La actividad ganadera es proporcionalmente más importante que en Cochabamba y Chayanta. La producción está orientada hacia el autoconsumo y el mercado de Sucre cuya cercanía facilite la venta de la producción agropecuaria. Se nota la importancia de la artesanía, principalmente la elaboración de tejidos, en la economía de una proporción significativa de familias. La incidencia de la pobreza dentro de la población de cerca de 38500 habitantes de estos 3 municipios alcanza el 90%23. 3.5.2 Problemas de salud en la región Los proyectos del sector salud no han tenido realmente una concentración regional. El programa desnutrición cero se implementó en 166 municipios priorizados a nivel nacional por su alta y muy alta vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, clasificados en las categorías 4 y 5 según el análisis y cartografía de la Vulnerabilidad a la Seguridad Alimentaria (VAM). El Proyecto Chayanta salud se concentra en la Provincia Chayanta compuesta por cuatro municipios (ubicados en el norte del Departamento de Potosí). El proyecto El Alto, se concentra en el Municipio El Alto y el Proyecto FOREDES se concentra en 39 municipios en los Departamentos de Chuquisaca, Potosí, Cochabamba, La Paz. La situación de salud zona compuesta por los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba y la Provincia Chayanta (en el Departamento de Potosí) y se caracteriza por elevadas tasas de mortalidad materna e infantil (mayores que el promedio nacional), esperanza de vida al nacer menor que el promedio nacional y altos niveles de malnutrición. A manera de ilustrar las condiciones de salud de esta zona, en la tabla 6 presentamos indicadores específicos de la Provincia Chayanta y los municipios en donde se ejecuta el FOREDES (8 municipios en el Departamento de Potosí, 10 municipios en el Departamento de Cochabamba, 3 municipios en el Departamento de Chuquisaca y 18 municipios en el Departamento de La Paz). Tabla 6. Indicadores de salud provincia de Chayanta y municipalidades incluidas en FOREDES Indicadores de salud Nacional (2012)**** Esperanza de vida al nacer 68 Tasa de mortalidad materna/100 000 nacidos vivos Tasa de mortalidad infantil / 1000 nacidos vivos Prevalencia de Desnutrición en niños menores de cinco años de edad (%) 200 22 23 (2012)**** Provincia Chayanta (4 municipios)** - Entre 49 y 55 años 590 - (2004) (2013 86 88 (2003) (2008 DHS)*** - 44 (2003) 31 27 FOREDES (39 municipios)* Línea de base del PARC Línea de base del PARC hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 27 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Prevalencia de Desnutrición crónica en niños menores de dos años de edad (%) 55 - * Logical Framework FOREDES; ** Informe Nacional de Desarrollo Humano 2004 (INE), ENDSA 2003); ***Bolivia Countdown 2015; **** Estado Plurinacional de Bolivia, WHO statistical profile, http://www.who.int/gho/countries/bol.pdf, consultado 30 de Julio 2015 Los servicios de salud en la región son proporcionados principalmente por la red de servicios del sector público. También hay una red de médicos tradicionales. Hay muchas barreras para acceder a los servicios de salud: las distancias, la falta de transporte, los caminos no accesibles en todo tiempo, los costos financieros (servicios no cubiertos por el seguro de salud materno-infantil u otro programa de transferencia de dinero en efectivo), así como por aspectos culturales. La aceptabilidad de los servicios es también un problema, ya sea por razones culturales, pero también se reportan problemas con las actitudes del personal de salud hacia los pacientes. En algunos establecimientos los recursos humanos son insuficientes tanto en número como en sus competencias. Los sistemas de organización y gestión de los servicios, los sistemas de contratación, sistemas de información sanitaria son débiles. 3.5.3 Problemáticas relacionadas con el sector agropecuario en la región El área donde la mayoría de los proyectos agropecuarios bajo análisis están implementados cubre una zona sub andina que comprende el Nor Oeste de Chuquisaca, el Norte Potosí y el Sur de Cochabamba. Tiene una altura promedia de más de 2000 msnm pero sus condiciones agroecológicas pueden varias considerablemente debido al terreno abrupto (90% del territorio del departamento de Chuquisaca tiene una inclinación de más del 70%). A pesar de esta situación, la relativa suavidad del clima en comparación al altiplano significa que el área propone cierto potencial agrícola a pesar de problemas de manejo de los suelos (fertilidad y erosión) y de la limitada disponibilidad de agua. De hecho, Cochabamba es conocido por ser el granero del país por la variedad de sus productos agropecuarios. Mientras que el potencial agropecuario del Altiplano siempre será limitado y las tierras del Oriente están principalmente dedicadas hacia una agricultura de exportación o la ganadería extensiva, los valles interandinos juegan un rol clave con respeto a la seguridad y soberanía alimentaria del país. Adicionalmente, se constituyen en un piso clave de las estrategias andinas tradicionales de diversificación de campesinos bolivianos. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 28 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 4 ANÁLISIS EX-POST DE LA SOSTENIBILIDAD DE LAS INTERVENCIONES EN EL SECTOR SALUD Los hallazgos que se presentan a continuación se basan principalmente en el análisis ex post y a profundidad realizado en dos proyectos i) El Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del programa de Desnutrición Cero (Primera fase) y ii) Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta del departamento de Potosí (Chayanta Salud) (ver Anexos 6 y 7). Cuando es pertinente se señalan hallazgos relevantes de la revisión documental ex post del proyecto, Extensión de cobertura y mejoramiento de la calidad de atención de la red de servicios de salud El Alto. Los proyectos en curso, FOREDES y Desnutrición Cero (Fase 2) se tuvieron en cuenta con el fin de extraer lecciones relevantes de los proyectos finalizados. 4.1 Han sido las intervenciones formuladas tomando en consideración la sostenibilidad de los resultados? Los proyectos de salud incluidos en la presente evaluación se han ejecutado en los últimos diez años. Chayanta Salud y El Alto se formularon a inicios de la década de 2000 cuando los pilares de la política sectorial eran la mejora del acceso a los servicios de salud a través de la implementación del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), que proporciona cobertura a las mujeres embarazadas y los niños menores de cinco años y la gestión compartida que asigna corresponsabilidad de la situación de salud a los gobiernos municipales, el sector de la salud y de la sociedad civil a través del funcionamiento de los Directorios Locales de Salud (DILOS). Los otros proyectos fueron formulados después de 2006, cuando las políticas del sector de la salud se han adaptado en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo Vivir Bien. El proyecto Desnutrición Cero Fase 1 se formuló en 2009, y su Fase 2 en 2013. FOREDES se formuló en 2010. Estas políticas se operacionalizan principalmente a través del fortalecimiento de las redes de salud y la implementación de la política de Salud Familiar Comunitaria e Intercultural (SAFCI) que incluye aspectos de atención y participación en salud y la ejecución del programa Desnutrición Cero 4.1.1 Análisis adecuado del contexto y los riesgos La mención de los aspectos de sostenibilidad en los programas indicativos de cooperación es un hecho reciente. El PIC 2014 - 2016 establece que "desde la fase de concepción de las intervenciones se debe considerar tanto una estrategia de sostenibilidad como un análisis de las capacidades institucionales." Los documentos de formulación de los proyectos presentan en forma descriptiva los factores contextuales y posibles riesgos que podrían afectar la ejecución de las intervenciones. No se realiza un análisis a profundidad de cómo estos factores influyen en la sostenibilidad y las medidas que se tomarán para potenciar/limitar estos efectos en la sostenibilidad de las intervenciones. En el Programa Multisectorial Desnutrición Cero (PMDC), el documento del Programa, elaborado por el Ministerio de Salud el año 2007, presenta un buen análisis de la situación nutricional, también presenta la relación entre este programa y el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, no aborda aspectos relacionados con el contexto socio-económico, financiero, ambientales, tecnológicos. No presenta un análisis de riesgos. La nota de base técnica elaborada por CTB 2009, asociada a sus responsabilidades de seguimiento técnico, aborda de manera específica los riesgos fiduciarios y técnicos del apoyo al fondo canasta y recomienda medidas de mitigación. En el proyecto Chayanta Salud, el documento técnico-financiero presenta el contexto más en forma descriptiva que analítica. No presenta un análisis de la capacidad institucional de las municipalidades y unidades de salud. Se presenta un análisis de riesgos para la ejecución del proyecto, incluyendo entre otros la débil capacidad de gestión a nivel de la Gerencia de la Red de salud, gestión participativa y comunitaria todavía frágil; la politización en la selección de personal. El DTF asumía que a través de la ejecución del proyecto se iban a crear condiciones en la provincia para la provisión de servicios de salud a la población y ejecución de las políticas nacionales (principalmente el modelo hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 29 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Salud Familiar Comunitaria e Intercultural, SAFCI, el Programa Desnutrición Cero, el seguro universal de salud). Además los municipios iban a contar con un plan estratégico de salud y también con un plan estratégico de salud de la mancomunidad para los próximos cinco años, el cual podría guiar el desarrollo en el futuro cercano. La consolidación y continuación de estos esfuerzos estaría en manos de las autoridades nacionales, asegurando los recursos para el funcionamiento, así como también, apoyo técnico, supervisión. En el proyecto El Alto, el DTF concluye que el municipio de El Alto tiene capacidad de continuar financiando la provisión de servicios y hay voluntad política manifiesta de continuar financiando las acciones en salud una vez finalizado el proyecto. 4.1.2 Previsión de una estrategia de salida / transición Precisar una estrategia de salida es tanto una responsabilidad de ambas partes (Bélgica y Bolivia). No se puede hablar realmente de estrategias de salida de los proyectos. Las estrategias de salida mencionadas tanto en los documentos como en las entrevistas con informantes claves son a menudo las declaraciones de intención. El documento técnico y financiero del proyecto Chayanta Salud aborda la estrategia de salida como un compromiso por parte de todas las contrapartes (Ministerio de Salud, la Prefectura, la Dirección Técnica de la red de salud, SEDES, gestión de la Mancomunidad, los municipios, comunidad), para continuar la prestación de servicios y acciones que han sido financiadas por el proyecto. Sin embargo, debido al retraso en la ejecución, el proyecto ejecutó la mayoría de las acciones en los últimos dos años, no hubo tiempo para consolidar acciones o poner en marcha una estrategia de salida. En el Programa Desnutrición Cero (fase 1) la estrategia de salida consistía principalmente en que el gobierno asumiría a partir de 2013 el financiamiento de los costos de recursos humanos y costos operativos del programa. El Comité Interinstitucional Fondo Canasta (CIIFC), ha dado seguimiento a este compromiso. En el primer trimestre de 2012, por insistencia de este Comité se elaboró una estrategia de sostenibilidad del programa. Esta estrategia incluye acciones a tomar tendientes a asegurar la sostenibilidad político-legal, social, técnica, organizacional y económico-financiera del programa. Entre otras, algunas medidas para asegurar la sostenibilidad incluyen, hacer del PMDC una legislación nacional y asegurar que el gobierno asuma 100% de los costos relacionados con recursos humanos del programa, asegurar la apropiación del programa por parte de las autoridades municipales. Al final de esta fase, los municipios han ido asumiendo los costos operativos y costo de recursos humanos para ejecución del programa. Este compromiso no ha sido cumplido por el Comité Técnico de la Comisión Nacional de alimentación y nutrición (CT CONAN). Para la fase 2 se acordó que no más del 30% de los fondos del Fondo Canasta podrán ser utilizados para financiamiento de recursos humanos de las Unidades de Nutrición Integral In (UNIS) y el CT CONAN. 4.1.3 Coherencia y complementaridad de las intervenciones Coherencia y complementariedad con políticas nacionales. El Programa Desnutrición Cero es un Programa del Gobierno de Bolivia, alineado con el Plan Desarrollo del Sector Salud y el Plan Multisectorial Desnutrición Cero. La modalidad de financiamiento fondo canasta permite un alineamiento y armonización programático y financiero tanto con las autoridades nacionales como con otros donantes. Tanto Chayanta salud como el programa FOREDES apoyan la política SAFCI e hicieron coordinaciones para no duplicar esfuerzos en municipios donde ya están presentes otros organismos de cooperación. Coherencia y complementariedad con otros proyectos en el sector. El proyecto El Alto logró sinergias y complementariedad con otros proyectos: equipamiento de la UTI neonatal y pediátrica del Hospital Boliviano Holandés y construcción de fase final Hospital Lotes y Servicios (Proyecto reforma de salud -Banco Mundial); equipamiento de tres hospitales (cooperación Canadá); unidad hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 30 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo de vigilancia epidemiológica y lucha contra cáncer de la mujer (cooperación Francia y OPS); unidades de quemados del Hospital Bolivia Holandés (Región Wallonie, Bélgica). Coherencia y complementariedad con otras intervenciones de la cooperación belga. El proyecto Chayanta Salud apoyó integralmente la puesta en marcha del Programa Desnutrición Cero en los cuatro municipios participantes en el Proyecto: Pocoata, Ravelo, Colquechaca y Ocuri y estableció una colaboración puntual con el proyecto de salud de El Alto para capacitación de personal en el Hospital Bolivia Holandés. El proyecto El Alto hizo visitas de intercambio con dos proyectos también apoyados por la cooperación Belga, el Proyecto Chayanta Salud para conocer sus experiencias en medicina tradicional y con el proyecto de salud en los municipios Ichilo-Sara para conocer su experiencias sobre el establecimiento de un sistema municipal de abastecimiento de insumos médicos. La evaluación encontró poca evidencia sobre cómo lecciones aprendidas de otros proyectos se incorporaron en los proyectos analizados. 4.2 Han tenido continuidad los beneficios? 4.2.1 Productos (outputs) La teoría de cambio identificó dos grandes productos de la cooperación belga: i) fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud y ii) mejora de la calidad y accesibilidad a los servicios de salud. Mejora de la calidad y accesibilidad de los servicios de atención primaria en salud Tabla 7. Chayanta Salud, Programa Desnutrición Cero – Mejora de la calidad y accesibilidad de los servicios de atención primaria en salud Proyecto Chayanta Salud Alcanzado Alcanzado Resultado 1. Oferta de servicios mejorada – Productos 2005 2011 Establecimientos de salud (ES) equipados (3 200 items de equipo distribuido): 51 ES con equipo informático Equipo informático completo entregado a SEDES y Gerencia de Red 61 ES con equipamiento médico 66 ES con equipo de radio 63 ES con equipamiento completo para UNI 75 vehículos para gestión y traslado de pacientes (6 camionetas, 4 vagonetas, 5 ambulancias semi-equipadas, 60 motocicletas) Fortalecimiento del desempeño de los recursos humanos: Capacitación continua: 125 personas Maestrías en salud pública: 24 personas Diplomado en salud pública: 34 personas Diplomado en emergencia obstétricas: 7 personas Diplomado en emergencias pediátricas: 8 personas Curso de larga duración en atención primaria / SAFCI: 41 personas Centros de salud por habitante 1 CS / 8000 1 CS / 5500 (36 nuevos centros de salud construidos y 15 refaccionados) hab. hab. % de la población a un máximo de una hora de distancia de un 27% 55% establecimiento de salud con personal y equipamiento y 10 medicamentos esenciales básicos según la norma Incremento en el % de pacientes satisfechos con la atención recibida 18% 87% Fuente: Informe de Evaluación Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta del Departamento de Potosí. CTB Indicador Alcanzado Alcanzado Alcanzado Programa Desnutrición Cero 2010 2013 2014 Mejoramiento de la calidad y accesibilidad de los servicios - Productos Resultado 3. Fortalecer la capacidad de gestión a nivel nacional, departamental y de las redes de salud en cuanto a la atención integral, nutricional y enfermedades prevalentes de mujeres, recién nacidos y niños /niñas menores de cinco años. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 31 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Establecimientos de salud de primer nivel que brindan atención integral al menor de cinco años de acuerdo a estándares del AIEPI-Nut*** Letalidad en niños y niñas menores de 5 años con desnutrición aguda severa atendidos en hospitales de referencia (3er nivel)*** Hospitales de la madre y niño que cumplen con las 11 iniciativas de los Hospitales amigos de la madre y el niño. Municipalidades priorizadas tienen una Unidad de Nutrición Integral y responden a las normas de calidad definidas por el Ministerio de Salud 42% 77% 75% 6% 4.2% 3.8% 19% 75% 90% 71% No hay datos No hay datos Fuente: Informe Anual PMDC 2014, Unidad Coordinadora CT – CONAN/ PMD *** Unidad Redes de Servicios de Salud y Calidad, dato a nivel nacional Las intervenciones tendientes a mejorar la accesibilidad y calidad de los servicios han consistido principalmente en construcción /rehabilitación de infraestructura, provisión de equipo médico y de transporte (ambulancias, motocicletas), provisión de equipos de comunicación (radio) y capacitación de personal (en aspectos de salud pública, política SAFCI, nutrición, atención materno infantil). Estas intervenciones asumen que la provisión de estos insumos de manera indirecta influirá en la mejora de la calidad de la atención. Es cierto que una infraestructura mejorada y adecuadamente equipada presta mejores condiciones para la atención y la población también reconoce esto. Sin embargo, este es solamente un elemento de la calidad. De igual manera se asume que el personal capacitado al adquirir o actualizar conocimientos y competencias técnicas y ponerlos en práctica, resultará en una mejora en la calidad de la atención, lo cual no es necesariamente el caso. Solamente en Chayanta Salud, encontró el equipo evaluador evidencia sobre la aplicación de encuestas de satisfacción en los centros de salud, que permiten medir un aspecto de la calidad de la atención. Durante la visita de terreno, el equipo evaluador pudo constatar las mejoras en infraestructura, sin embargo no fue posible realizar una evaluación a mayor profundidad de los aspectos en mejora de la calidad de la atención (sobre todo en los aspectos clínicos). La capacitación a recursos humanos incluyó acciones de capacitación continua y formación profesional (maestrías en salud púbica, y diplomados y maestrías en emergencias obstétricas, pediátricas y enfermería). Las necesidades de capacitaciones de recursos humanos en salud de la provincia Chayanta fueron diagnosticadas con el SEDES de Potosí a través de un plan de desarrollo de recursos humanos realizado a largo plazo (5 años). Con el fin de garantizar la sostenibilidad de las acciones del Proyecto, tanto en Chayanta Saludo como en el proyecto EL Alto se condicionaba la presencia de los becados en sus centros de salud durante un periodo mínimo de 2 años durante el periodo de ejecución del proyecto (el cumplimiento de este compromiso no ha sido monitoreado). Todas las obras de salud que fueron construidas tanto en el Proyecto Chayanta Salud como en el Alto contaban con compromisos previos de puesta a disposición de los recursos humanos necesarios para garantizar su funcionamiento, estos compromisos eran otorgados por el Ministerio de Salud, los SEDES, Prefecturas o Municipios según los casos. Se dio seguimiento a este compromiso durante la ejecución de los proyectos. La presencia de medios de transporte ha facilitado la transferencia de pacientes a otros niveles de atención y el transporte para las visitas a las comunidades que realizan todos los establecimientos de salud, contribuyendo a acercar los servicios a la población. En Chayanta Salud los establecimientos construidos están subutilizados. Por ejemplo, el puesto de salud de Yurimata atendido por una auxiliar de enfermería, tiene varios ambientes no utilizados o con muy poca utilización (odontología, consultorio de medicina tradicional, sala de parto, sala de internación). Otros establecimientos visitados están planificando ampliaciones, con el fin de ser acreditados como centros de salud integrales (sin previo análisis de aspectos de productividad, costo). Asimismo, algunas de las UNIs visitadas están sobre dimensionadas y prestando muy pocos hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 32 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo servicios (una proporción importante de los servicios se prestan fuera de los establecimientos, durante las visitas comunitarias mensuales). La población tiene para demandar servicios en los establecimientos de salud, entre otras, desconocimiento de la disponibilidad de servicios, desconfianza en el sector salud, ausencia de medios de transporte en la comunidad o de caminos adecuados (en el municipio de Tapacari, los caminos no son accesibles durante los meses de invierno). Cabe mencionar que la prestación de servicios de salud en áreas rurales pobres y de difícil acceso requiere de mecanismos alternativos de prestación de servicios (fuera del establecimiento) y cierto nivel de sub-utilización de las infraestructuras puede ser aceptable. Sin embargo, esto es un aspecto que no se analiza a profundidad. Fortalecimiento de las capacidades de gestión de las Redes de Salud Tabla 8. Chayanta Salud, Programa Desnutrición Cero – Fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud Chayanta Salud - Fortalecimiento de las capacidades de gestión de las redes de salud Resultados esperados Productos R3.Gestión participativa - Comités de análisis institucional operando en Salud implementada - Elaboración de 3 planes estratégicos municipales de salud (Ravelo, Ocuri, Pocoata) - Elaboración de un plan Estratégico de Salud para el quinquenio post-proyecto - Impulso a la organización comunitaria en el marco del modelo de participación comunitaria de la política SAFCI o 196 Autoridades Locales de Salud (ALS) / 591 comunidades (32%) o 25 Comités Locales de Salud conformados / 67 establecimientos (37%) o 4/4 Consejos Sociales Municipales de Salud funcionando - Modelo SAFCI lanzado, capacitación a personal e implementación de la 1ª. Etapa de carpetización - Acondicionado un rincón educativo para el Bono Juana Azurduy en cada cabecera municipal R.2Participación - 205 Responsables Populares de Salud y 257 mujeres líderes formados en comunitaria en salud AIEPI-nut familia y comunidad y aplicando 7/9 prácticas claves del mismo. implementada Fuente: Informe de Evaluación Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta del Departamento de Potosí. CTB Programa Desnutrición Cero Alcanzado Alcanzado Alcanzado Indicador 2010 2013 2014 Fortalecimiento de capacidades de gestión de las redes de salud Resultado 1: Fortalecer la participación comunitaria mediante las redes sociales y actores sociales en la promoción de hábitos y prácticas nutricionales de mujeres, recién nacidos y niños / niñas menores de cinco años con interculturalidad Municipios que implementan el PMDC con participación de 65% 98% 98% organizaciones sociales aplicando proceso de gestión compartida.** Resultado 4. Fortalecer la capacidad de vigilancia nutricional a nivel nacional, departamental, de redes de salud y de la comunidad Municipios que presentan información de desnutrición aguda y 99% 100% 100% crónica de acuerdo a la norma del programa**** Municipios priorizados presentan información de la vigilancia 83% 99% 99% nutricional y comunitaria al SNIS.* Fuente: Informe Anual PMDC 2014, Unidad Coordinadora CT – CONAN/ PMD *SVIN-C, información exclusivos de municipios priorizados ** Incentivo municipal, información exclusiva de los municipios priorizados. **** SNIS- VE y Unidad de Seguros Públicos, dato a nivel nacional hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 33 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Los proyectos analizados han tenido un fuerte componente de inversión en infraestructura, equipos y capacitación de recursos. Menor atención se ha dado en estos proyectos al apoyo de acciones tendientes al fortalecimiento de los sistemas de salud con el fin de mejorar y consolidar la gestión programática y financiera de las redes de salud. Cuando se ha brindado este apoyo, los sistemas han mejorado mientras el proyecto se encuentra en marcha. Una vez que el proyecto cierra, el crecimiento o fortalecimiento se estanca y la ejecución de algunas acciones se reduce considerablemente o no continúan. Por ejemplo, Chayanta salud apoyó la realización regular de los Comité de análisis institucional (CAI), lo cual permite a los grupos de gerencia a nivel municipal y de red dar seguimiento a sus actividades y monitorear la situación de salud en los territorios respectivos. Los CAI continúan funcionando, pero su frecuencia ha disminuido. Igual ha sucedido con la realización de visitas de supervisión. En general el análisis y uso de la información para toma de decisiones o planificación en todos los niveles es todavía una tarea pendiente. También se apoyó la elaboración de planes municipales y un plan quinquenal para la mancomunidad. Sin embargo, estos planes fueron elaborados casi a la salida del proyecto. No se trabajó por tanto en el monitoreo y seguimiento de los mismos. En la práctica no han sido utilizados. Con el fin de mejorar los sistemas de información para el primer nivel de atención y en particular información sobre la desnutrición, el Programa Desnutrición Cero ha apoyado el Ministerio de Salud en el desarrollo y puesta en marcha del Software de Atención Primaria en Salud (SOAPS), el cual presenta algunas ventajas y complementariedades en relación al Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS) que es el sistema rutinario actual. Ambos sistemas se encuentran actualmente en uso. El SOAPS se encuentra en uso en más del 60% de los municipios priorizados del Programa Desnutrición Cero. El sistema presenta todavía algunos problemas. Además a nivel de los establecimientos, el personal está todavía aprendiendo a utilizarlo. La existencia de varios sistemas de información, duplica a veces la información. El Ministerio de Salud está en proceso de rediseñar su sistema de información con la intención de que exista un único sistema de información. El SOAPS contribuirá a ese proceso. La política de salud asigna un rol primordial a la participación comunitaria en la gestión de salud. Esto se evidencia con más fuerza en el modelo comunitario que pretende desarrollar la política SAFCI. Todos los proyectos de la cooperación belga han trabajado en alguna medida fortaleciendo las redes sociales comunitarias (principalmente mediante capacitaciones) o bien coordinando acciones con las mismas. Estas estructuras están en su mayoría compuestas por voluntarios. Cuando los proyectos están en ejecución, estos actores participan activamente y se involucran en acciones de promoción de salud, y movilización social en torno a salud. Los proyectos brindan alimentación durante las capacitaciones y reconocen gastos de transporte para asistir a las mismas. Además apoyan que el personal de los establecimientos realice acciones de coordinación y seguimiento con las mismas. Cuando los proyectos están en ejecución las acciones de participación comunitaria en salud se incrementan. Al concluir los proyectos, hay una reducción considerable de las mismas. En parte esto se debe a que los presupuestos municipales no reconocen los gastos de transporte para capacitaciones, múltiples funciones de los trabajadores de salud y múltiples ocupaciones de los voluntarios. Una oportunidad perdida ha sido el no trabajar más de cerca en el fortalecimiento del rol y funciones de la estructura de coordinación de las redes de salud. En parte esto se debe a que el rol de esta estructura dentro del sistema de salud ha estado en constante cambio (i.e. se han llamado gerencia de red, coordinación de red). En algunos casos su rol se ha minimizado y se les ha dejado casi sin recursos para realizar sus funciones (supervisión, sistemas de información, enlace con los SEDES). En otros el rol de la misma se ha politizado en detrimento de su rol técnico. 4.2.2 Resultados (outcomes) Conforme a la teoría de cambio, las acciones de la cooperacion belga han contribuido a dos resultados (outcomes) principales: i) estado de salud de la población mejorado y ii) mejoría en los hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 34 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo conocimientos y prácticas nutricionales por parte de la población y principalmente de las madres y personas que cuidan a los niños y niñas menores de dos años. Estado de salud de la población mejorado La mejoría en el estado de salud se manifiesta en principalmente en reducción de los niveles de desnutrición aguda y crónica en niños menores de dos años Tabla 9. Desnutrición crónica y aguda en niñas y niños de 6 a 23 meses de edad por estratos, Bolivia 2007 y 2012 Caracteristicas Categoria % Desnutrición aguda (moderada y severa) < - 2DE % Desnutrición Crónica < - 2DE 2007 2012 2007 2012 Hombre 26.4 20.5 2.1 2.1 Mujer 19.7 13.0 1.4 1.1 VAM 1 18.2 13.9 1.3 1.2 Dominio VAM VAM 2 y 3 19.1 15.0 1.7 1.6 VAM 4 y 5 37.6 28.9 2.7 2.5 Urbano 18.2 13.4 1.3 1.2 Rural 26.8 23.2 2.1 2.5 Altiplano 29.5 23.4 1.5 1.6 Piso Ecológico Valles 26.5 17.9 2.1 2 Llanos 12.3 11.0 1.8 1.2 23.2 16.8 1.8 1.6 Sexo Área de residencia Total Fuente: Línea de base 2007 PDC, Evaluación de Medio Término 2012 PDC Tabla 10. Provincia Chayanta - Prevalencia de Desnutrición crónica en menores de dos años 2008 -2011 Municipio 2008 2011 Colquechaca Ocurri Pocoata 45% 45% 45% 29.5% 27.5% 24 24% 45% 37% Ravelo Fuente: Informe Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta, CTB Con excepción de mejorías en estado de nutricional de niños menores de dos años, los proyectos analizados no se han planteado como resultados esperados la mejora de condiciones de salud de la población en otros aspectos o para otros grupos meta, tampoco plantean resultados relacionados con mejoras de cobertura de servicios. Existen diferentes fuentes de información midiendo para monitoreo de la situación nutricional. Todas las fuentes coinciden en que ha habido una reducción en los niveles de desnutrición crónica en niños y niñas menores de dos años en los últimos cinco años. En el periodo 2007- 2012, la desnutrición crónica (talla baja para la edad) en el grupo de edad de 6 a 23 meses de edad disminuyó de en 6.4 puntos porcentuales, de 23.3 % en 2007 a 16.8% en 2012. Se observan mayores reducciones en municipios con Vulnerabilidad a la Seguridad Alimentaria (VAM) 4 y 5. La desnutrición aguda (bajo peso para talla) tuvo una reducción de 0.2 puntos porcentuales en el mismo periodo. Además del Programa Desnutrición Cero otras intervenciones / programas han contribuido a la mejoría del estado nutricional en los niños y niñas menores de dos años, entre otros, el bono Juana Azurduy, los esfuerzos por mejorar el acceso a alimentos a nivel de las familias, el compromiso de las 24 Línea de base 2007 PDC, Evaluación de Medio Término 2012 PDC hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 35 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo municipalidades para asegurar la compra y disponibilidad de Nutribebe en los establecimientos de salud25. La corta duración de los proyectos (aproximadamente cinco años) y los retrasos en ejecución no han permitido a los proyectos acompañar a las redes municipales en los procesos de consolidación del funcionamiento y operación de la prestación de servicios, lo cual es una amenaza para la sostenibilidad y mejoría continúa en la provisión de servicios de salud. Mejoría en los conocimientos y prácticas nutricionales por parte de la población y principalmente de las madres y personas que cuidan a los niños. Los tabla abajo muestra de manera cuantitativa los cambios en conocimientos y prácticas nutricionales en la población. Tabla 11. Mejoras en conocimientos y prácticas nutricionales - Programa Desnutrición Cero y Chayanta Salud Proyecto / Indicador Programa Desnutrición Cero Niños y niñas menores de 24 meses de edad reciben lactancia maternal exclusive hasta los 6 meses de edad.* Niños y niñas menores de 24 meses de edad han iniciado la alimentación complementaria a los 6 meses de edad.* Familias con niños de 6 a 23 meses identifican al menos 4 signos de peligro para búsqueda de ayuda* Familias con niños de 6 a 23 meses que consumen el alimento complementario (Nutribebe) según recomendaciones * Niños y niñas menores de dos años diagnosticados con talla baja que reciben zinc de acuerdo a normativa vigente.**** Chayanta Salud Madres de niños menores de dos años que conocen al menos 5 prácticas claves priorizadas por el Programa Desnutrición Cero** Alcanzado 2010 Alcanzado 2013 77% 87% 75% 88% 66% 74% 60% 83% 47% 30% (2011) 78% Fuente: Informe Anual PMDC 2014, Unidad Coordinadora CT – CONAN/ PMD *SVIN-C, información exclusiva de municipios priorizados **** SNIS- VE y Unidad de Seguros Públicos, dato a nivel nacional ** LQAS realizado por el proyecto Los datos arriba mencionados deben de ser interpretados con cautela. Algunos de los informantes entrevistados manifestaron que la información proporcionada por el sistema de vigilancia nutricional comunitario (SVIN-C) 26 tiene debilidades tanto en los mecanismos de recolección como en el procesamiento de la información, lo cual no asegura su confiabilidad. Uno de los problemas señalados consiste en que los levantadores de la información son trabajadores comunitarios bajo la supervisión de los establecimientos de salud y UNIs, convirtiéndose estos en evaluadores y evaluados. Esta información tampoco es representativa de toda la población. La Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012, reporta brechas mayores en relación a conocimientos y prácticas nutricionales en la población. Por ejemplo, 64% de niños y niñas menores de seis meses recibiendo lactancia materna exclusiva; solamente 17% de niños y niñas entre 6-23 meses de edad habían consumido Nutribebe al menos dos veces en las últimas 24 horas. Esto indica 25 El alimento complementario “Nutribebe” es un alimento para los niños/niñas entre 6 y 23 meses de edad que complementa a la lactancia materna y a la alimentación complementaria proporcionada por el hogar. 26 El Sistema de Vigilancia Nutricional Comunitario (SVIN-C) fue desarrollado durante la ejecución del PMDC. Produce una muestra de 19 encuestas (Lot Quality Assurance Sampling, LQAS) en cada municipio para valorar el conocimiento de las madres y cuidadores de niños y niñas menores de dos años de edad. La encuesta se realiza dos veces al año. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 36 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo que se necesita continuar trabajando27 . Esto indica que hay necesidad de continuar los esfuerzos para continuar reduciendo la desnutrición y sostener estos cambios. 4.2.3 Sistema de monitoreo y evaluación: calidad del anclaje institucional Resaltan dos prácticas en relación a los sistemas de monitoreo y evaluación. Por un lado la utilización y/o fortalecimiento de los sistemas de información del Ministerio de Salud para efectuar el seguimiento de los programas apoyados por la cooperación belga. Este es el caso del Programa Desnutrición Cero, en el cual el sistema de monitoreo y seguimiento del mismo está totalmente insertado en los sistemas nacionales y también ha apoyado al Ministerio de Salud en el diseño y puesta en marcha del Software de Atención Primaria en Salud. Ciertamente el hecho de que este programa se apoye a través de un fondo canasta ha obligado a que el programa asuma las metas y resultados esperados del Programa Nacional y la utilización de los sistemas nacionales de monitoreo y evaluación. En otros proyectos, por ejemplo Chayanta salud, se ha diseñado más bien un sistema de monitoreo y evaluación específico para el proyecto, que no ha tenido continuidad al concluir la ejecución del mismo. En parte esto se debe al tipo de resultados e indicadores del proyecto, que no corresponden información que sean recolectados por los sistemas de información del Ministerio de salud. La CTB también realiza sus acciones de monitoreo y seguimiento a la ejecución de los proyectos, mediante visitas del personal de oficina de país y la oficina de Bruselas, su participación en las reuniones de la estructura mixta de coordinación local, realización de las evaluaciones de medio término y auditorías financieras. Estas acciones han contribuido, en la mayoría de los casos, a la detección temprana de problemas y cuellos de botella en la ejecución de los proyectos y la puesta en marcha de medidas correctivas de forma oportuna. Por ejemplo, en 2008, la Evaluación de Medio Término del Proyecto Chayanta Salud, encuentra un proyecto en crisis, hace un análisis de cuellos de botella que tiene la ejecución del proyecto y se sugieren medidas concretas para abordarlas que no son implementadas sino hasta el año 2010. 4.3 Es que los beneficios son duraderos / sostenibles? Cuáles son los factores de la la sostenibilidad? 4.3.1 Sostenibilidad política Actualmente el diálogo entre la cooperación belga y el Ministerio de Salud es primordialmente a nivel técnico, lo cual no permite abordar con mayor profundidad aspectos estratégicos de la cooperación al desarrollo en salud, incluyendo los aspectos de sostenibilidad a mediano y largo plazo de las intervenciones apoyadas. El Ministerio y los donantes tornan al diálogo bilateral, debilitando así los esfuerzos de alineamiento y armonización de la cooperación al desarrollo. Con la política de descentralización, los municipios han asumido la responsabilidad por la prestación de servicios en el primer nivel. Los municipios invierten en salud. Existe una legislación que obliga a los municipios a asignar 15% de su presupuesto a salud. Persiste el énfasis en dar prioridad a la inversión en infraestructura y equipo y que no necesariamente responden a un plan integral. Las municipalidades carecen de instrumentos de gestión y administración que les permitan realizar priorizan de acciones en salud en base a evidencia, realizar un monitoreo adecuado de la situación de salud y prestación de servicios y contar con una visión de mediano plazo para la inversión en salud. El contar con estos instrumentos contribuiría a mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión y en última instancia asegurar la sostenibilidad de estas acciones. La implementación de la política SAFCI continúa siendo una prioridad del gobierno, quien ha asignado recursos humanos adicionales para apoyar su ejecución. 27 Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012 , UDAPE, Ministerio de Salud, CT CONAN, Diciembre 2014 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 37 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo En los proyectos analizados, la participación de las SEDES ha sido limitada y no se potenció el rol que podrían haber tenido en el fortalecimiento de los procesos de gestión y calidad de la atención a nivel municipal. Los SEDES juegan un papel importante en brindar apoyo técnico al municipio, supervisión, monitoreo y seguimiento a la implementación de las políticas de salud. Los SEDES se enlazan directamente con la estructura de coordinación de la redes de salud. El funcionamiento de la estructura de coordinación de las redes está limitado debido a que esta estructura no cuentan con recursos suficientes para hacer actividades de seguimiento y evaluación de terreno a los municipios y para fortalecer las redes de salud. Además, como ya se ha mencionado, su rol y funciones no han estado claramente definidos y han sido objetos de continuas modificaciones. Esta situación perjudico mucho el Proyecto Chayanta Salud. Algunos de los informantes, mencionaron que se observa una tendencia del Ministerio de Salud a la centralización, lo cual afecta la operación, funcionamiento y toma de decisiones en los diferentes niveles. A nivel local, se percibe que el nivel central baja lineamientos de trabajo y orientaciones sin tomar en cuenta las realidades locales. Otras veces no se respetan las líneas de mando del nivel local, afectando el trabajo en equipo y la coordinación a nivel local. Las tensiones entre los diversos niveles dificultan la coordinación, duplican acciones y generan ineficiencias en la ejecución de los programas. 4.3.2 Sostenibilidad institucional Entre otros, aspectos que contribuyen a la sostenibilidad institucional de los beneficios de la cooperación belga incluyen: i) las intervenciones apoyadas y los beneficios resultantes están incrustados dentro de las reformas y programas impulsados por el gobierno de Bolivia (principalmente la política SAFCI y el Programa de Desnutrición Cero); ii) las intervenciones en infraestructura son parte del sistema público de salud lo cual incrementa las posibilidades de su operación y funcionamiento, de hecho los establecimientos de salud construidos / rehabilitados o equipados con apoyo Belga continúan operando una vez concluidos los proyectos (i.e, Chayanta Salud, El Alto); iii) se ha mantenido o incrementado la asignación de recursos humanos (entre otros por la incorporación de los médicos SAFCI, personal de las UNIS y los médicos del programa MISALUD). El funcionamiento de las comisiones municipales de alimentación y nutrición, ha dependido mucho de la existencia de financiamiento para proyectos específicos que han servido como catalizadores para la discusión y abordaje multisectorial de los problemas de alimentación y nutrición en municipios y del compromiso de los alcaldes. Los proyectos financiados por el incentivo municipal proporcionado por el Programa Desnutrición Cero han tenido el efecto catalizador antes mencionado. En las visita de campo a municipios en donde se implementó Chayanta Salud y/o PDC constatamos que una vez los proyectos están en ejecución o concluidos, el funcionamiento de las comisiones se ha reducido considerablemente. El apoyo y la prioridad que las nuevas autoridades municipales brindarán a estas comisiones están todavía por definirse. En la mayoría de los departamentos las comisiones departamentales de alimentación y nutrición están apenas conformándose. La experiencia de los proyectos analizados revela que la capacitación a las estructuras comunitarias no es suficiente para lograr el involucramiento sostenido y continuo de las mismas en el mejoramiento de las condiciones de salud y asegurar su funcionamiento adecuado más allá de la ejecución de los proyectos. La voluntariedad de esta participación también afecta el grado e intensidad del involucramiento de los individuos. El acompañamiento y coordinación del personal de salud con estas estructuras es también importante para mantener la motivación de los mismos. En general los proyectos de la cooperación han concentrado sus acciones en capacitación. El funcionamiento de las estructuras creadas no se consolidó y los mecanismos para asegurar el seguimiento adecuado por parte del personal de los establecimientos no se establecieron. Actualmente, muchas de estructuras no están funcionando o su funcionamiento es irregular. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 38 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 4.3.3 Sostenibilidad económica y financiera a nivel de grupos meta El Gobierno de Bolivia con apoyo de los socios para el desarrollo ha establecido una serie de programas sociales. Los programas de transferencias en efectivo - financiados con recursos provenientes de préstamos de agencias multilaterales, BID y Banco Mundial - han tenido un efecto positivo en la reducción de la pobreza han tenido un efecto positivo en la reducción de la pobreza28. Aproximadamente un tercio de la población se beneficia con estos programas. En el periodo 2000 2007, el gasto público en programas sociales se duplicó (de USD 548 millones a USD 968 millones). En 2011, los programas de transferencias en efectivo incluían el “Bono Juana Azurduy” (para maternidad y cuidado infantil); la “Renta Digna” (beneficios de pensión); Bono “Juancito Pinto” (educación) y subsidio al combustible representaron 4.4% del GDP29. Más recursos públicos se necesitarán en el futuro para asegurar la continuidad y efectividad de estos programas. Además, el país ha desarrollado una serie de esfuerzos para mejorar la cobertura de servicios de salud con aseguramiento público, como por ejemplo el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), el Seguro de Salud para el Adulto Mayor (SSPAM). A pesar des estos esfuerzos, más de la mitad de la población no está cubierta por seguros de salud. Según la Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 201230: Un 41.4 % de la población se encuentra afiliada o registrada a algún seguro de salud, incluyendo seguros públicos, seguros privados, seguridad social de corto plazo). Un 63% de niños y niñas menores de 5 años se encontraba registrado en el SUMI. Un 27.3% de la población adulto-mayor (65+ años) se encuentra afiliada al SSPAM. Las Cajas de salud (seguridad social de corto plazo) cubren un 16% de la población (21.6% en el área urbana y 5.6% en el área rural). Los servicios de salud prestados por el sector público en el marco del SUMI y SSPAM son gratuitos. Las coberturas bajas de seguros de salud significa que los hogares e individuos realizan gastos de bolsillo para satisfacer necesidades de salud (por ejemplo, la población adulta debe pagar costos por atención ambulatoria, pruebas de laboratorio, medicamentos). Indirectamente los proyectos incluidos en la evaluación han contribuido a mejorar las condiciones para la prestación de servicios que son proporcionados de forma gratuita a la población como parte del SUMI o el Bono Juana Azurduy. Los nuevos establecimientos de salud construidos principalmente en zonas alejadas han contribuido a acercar los servicios de salud a la población contribuyendo a la reducción de costos de transporte y tiempo a invertir para acceder a los servicios. 4.3.4 Sostenibilidad ecónomica y financiera a nivel institucional La sostenibilidad de los beneficios a nivel institucional está principalmente sujeto a la disponibilidad de recursos financieros para sostener y expander la provisión de servicios y mejorar la calidad de la atención. El porcentaje del presupuesto asignado a salud como proporción del PIB se ha mantenido estable en los últimos años. La legislación existente obliga los municipios a invertir 15% de su presupuesto en salud. En las alcaldías visitadas, el presupuesto en salud representa entre 10 -20% del presupuesto municipal. Muchos municipios no podrán invertir más de este porcentaje. Durante la ejecución de los proyectos ha habido una preocupación porque las autoridades pertinentes aporten contraparte financiera a los proyectos, como una medida para que las intervenciones sean apropiadas y se creen condiciones para continuar financiando las acciones al concluir los proyectos. En el proyecto Chayanta las alcaldías contribuyeron con un 15% del costo de las acciones de construcción / reparación de infraestructura. 28 Los programas de transferencias condicionadas son financiados con recursos provenientes de préstamos de agencias multilaterales (BID y Banco Mundial). 29 Technical Note, Support to the multi-sector program desnutrición cero, Bolivia, CTB, February 2013. 30 Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012, UPADE, Ministerio de Salud y Deportes, CT CONAN hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 39 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo En el programa Desnutrición Cero el incentivo municipal sirvió de manera exitosa, como un instrumento para facilitar la apropiación del programa por las autoridades municipales y que las mismas realizaran una serie de inversiones en el mismo (i.e habilitar las UNIs, contratar personal, conformación de las comisiones municipales de alimentación y nutrición). Además ha insistido en que el personal contratado a través del fondo canasta sea asumido paulatinamente por las autoridades nacionales. Esto se ha logrado a nivel municipal, no así a nivel central (la segunda fase del apoyo belga hace énfasis en este nivel). Un concepto similar al incentivo municipal, está siendo utilizado en el FOREDES con el fin de incentivar a los gobiernos municipales a elaborar planes municipales de salud en sus 43 municipios de intervención (actualmente, solamente 4% de los municipios del país cuentan con planes municipales de salud). A nivel municipal la discusión sobre el costo eficiencia de las intervenciones es muy débil o ausente. La asignación de recursos al sector no responde a un plan de desarrollo municipal del sector. Se carece de evidencia para priorizar las intervenciones. Se hace necesario iniciar a tomar acciones tendientes a construir la sostenibilidad financiera del sector salud a mediano y largo plazo. Entre otros, sería necesario elaborar, planes estratégicos municipales de salud, priorizar acciones e inversiones en base a evidencia, elaborar análisis de costos de las acciones en salud así como también un análisis más profundo de eficiencia y eficacia de las mismas. 4.3.5 Sostenibilidad socio-cultural En Chayanta Salud, la capacitación a mujeres líderes reforzó el liderazgo de estas mujeres en sus comunidades respectivas. El Programa Desnutrción Cero incluye en su intervención tanto el impulso a una mejor y mayor participación de los varones en el cuidado de la salud y nutrición de los niños y niñas así como el empoderamiento de las organizaciones sociales femeninas (bartolinas, asociación de concejalas) a efectos de fortalecer sus capacidades técnico-políticas y progresivamente asumir mayor protagonismo en las decisiones sobre la salud de la población. El programa también mantiene una política de balance de género en la contratación de profesionales y técnicos. Los comunitarios entrevistados manifiestan su aprecio por las obras de infraestructura, y la presencia de personal de salud en las mismas. Insisten en la necesidad de mejorar el trato al paciente y la disponibilidad de medicamentos eficaces en las unidades de salud. La adopción de prácticas culturalmente aceptables para la atención del parto institucional ha contribuido a la aceptabilidad de los mismos por parte de la población. Por ejemplo, la paciente tiene la opción de que su parto sea atendido conforme a las prácticas locales (i.e. en cuclilla), la placenta es entregada al paciente. El modelo SAFIC hace énfasis en la promoción de la interacción entre todos los tipos de atención en salud (académico, tradicional, indígena, campesino). En particular Chayanta Salud realizó esfuerzos para promover esta integración, incluyendo intercambios entre proveedores de servicios de los diferentes modelos, apoyo a la organización de los médicos tradicionales, capacitación a los médicos tradicionales en técnicas de preparación de jarabes, jabones, pomadas. Con excepción del municipio de Pocoata, estas acciones no han tenido continuidad después de la finalización del proyecto. En los nuevos establecimientos de salud construidos se incluye un ambiente para la consulta por el médico tradicional. Sin embargo, estos ambientes continúan sin ser utilizados. El Programa FOREDES fomenta la apropiación del modelo SAFCI financiado grandes programas de diplomados con enfoques pluridisciplinarios y culturales. Asimismo todas las refacciones de centros de salud de primer nivel integran el componente de salud intercultural. La elaboración de materiales de información, comunicación y educación (material impreso, spots de radio) ha tomado en cuenta la diversidad cultural del país. Sin embargo, algunos entrevistados manifestaron que se necesita tener un mejor conocimiento sobre las prácticas socio-culturales de la población, cómo estas influyen en el estado de la salud de la población y en la utilización de servicios hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 40 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo de salud. Asimismo, se hace necesario un mayor conocimiento sobre cuáles son las intervenciones efectivas para reducir estas barreras socio-culturales. 4.3.6 Sostenibilidad ambiental En Bolivia, la protección del medio ambiente es regulada por un conjunto importante de disposiciones legales que exigen, en particular, que una ficha medioambiental acompañe todo estudio de inversión previa, especialmente de trabajos de infraestructuras. El proyecto Chayanta Salud elaboró para las nuevas infraestructuras una ficha medioambiental que evalúa el impacto de las actividades de cada servicio de salud en el medio ambiente como lo establece la norma boliviana. Se construyeron también hoyos de tratamiento de los residuos orgánicos y medicinales. En las visitas a los establecimientos se observó que se utilizan depósitos específicos para el desecho de objetos punzantes (agujas); sin embargo, esta práctica no han sido promovida por los proyectos de la cooperación belga. El Proyecto Salud EL Alto veló para que todas las infraestructuras construidas o refaccionadas respeten las condiciones legales en cuanto a medio ambiente. Todos los establecimientos de salud en los cuales el Proyecto El Alto ha intervenido en infraestructura (el 67 % de la Red Primaria de Atención del Municipio) también cuentan con un depósito final para el buen manejo de residuos sólidos generados en éstos y el Gobierno Municipal de El Alto cuenta actualmente con 2 vehículos especializados en la recolección de residuos hospitalarios que fueron financiados por el proyecto.31 4.3.7 Sostenibilidad tecnológica Los proyectos de salud no han introducido tecnologías de alto nivel, con excepción del proyecto El Alto que introdujo equipo en unidades de tercer nivel, por ejemplo unidad de diálisis del Hospital Boliviano Alemán y equipo para las unidades de cuidado intensivo neonatal. En este caso el personal fue capacitado en la operación del equipo. La cooperación belga ha invertido considerablemente en construcción / remodelación de establecimientos de salud y su respectivo equipamiento. No se ha incluido como parte de los proyectos el desarrollo e implementación de planes de mantenimiento de infraestructura y equipo y tampoco se ha exigido que se incluyan para asegurar la sostenibilidad. Asimismo, no hay un plan de reposición de equipos según su vida útil. En Chayanta salud, se insistió con los alcaldes en que se incluyera en los planes operativos anuales partidas presupuestarias para mantenimientos de equipo e infraestructura. Algunos municipios lo han hecho. Sin embargo no se ha puesto en marcha un sistema de mantenimiento preventivo. El mantenimiento se hace ad-hoc, cuando se reportan fallas las medidas correctivas no se realizan de manera oportuna, resultando en unidades de comunicación y transporte que permanecen sin operar o funcionan de manera deficiente. En algunos establecimientos, la infraestructura acumula deterioro que en algunos casos data de mucho tiempo atrás y no se la refacciona. 31 Sistematización de experiencias, Una Mirada a la implementación del Proyecto Chayanta Salud 2005 – 2011, CTB, La Paz, Bolivia 2012 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 41 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 5 ANÁLISIS EX-POST DE LA SOSTENIBILIDAD DE LAS INTERVENCIONES EN EL SECTOR AGROPECUARIO Los hallazgos que se presentan a continuación se basan principalmente en el análisis ex post y a profundidad realizado en dos proyectos i) El Proyecto de Desarrollo Agropecuario sostenible para la Provincia Chayanta del Departamento de Potosí - CHAYANTA Agropecuario, y ii) El Programa de cadenas productivas agrícolas sostenibles en la provincia Oropeza - PROCAPAS (ver anexos 4 y 5). Sin embargo, se utiliza también el análisis de los proyectos en curso visitados: el Proyecto de Apoyo al Riego Comunitario (PARC) y el Proyecto de apoyo a la agricultura Familiar (PROAGRIF). Cuando es pertinente se señalan hallazgos relevantes de la valoración documental ex post del proyecto Proyecto Manejo Integral de Cuencas (PROMIC) así como de las entrevistas realizadas con varias personas con experiencia de este proyecto. 5.1 Han sido las intervenciones formuladas tomando en consideración la sostenibilidad de los resultados? Tal como se puede ver en el diagrama de la teoría de cambio, las acciones en el sector agropecuario giran alrededor de 3 rubros principales: - Fortalecimiento de las bases productivas, principalmente a través del manejo del agua, con construcción de infraestructuras de manejo de aguas de lluvia y sistemas de riego, acoplado a acciones de gestión integrada del recurso agua a través del enfoque de manejo de cuencas - Incremento y diversificación de la producción agrícola en base a mejores bases productivas, principalmente a través del abastecimiento en insumos de producción (plantines, semillas, herramientas...), asistencia técnica y acompañamiento a productores. - Apoyo a la transformación y comercialización de productos, incluyendo un fortalecimiento de organizaciones de productores Este apoyo directo a nivel de productores esta complementado de manera transversal por un fortalecimiento de las capacidades del sector público a acompañar estos procesos de desarrollo, tanto a nivel municipal, departamental como nacional. Estas acciones pueden en gran medida ser consideradas pertinentes. Sin embargo, más allá de su pertinencia, de su coherencia y de los productos y resultados alcanzados y del respeto de ciertos principios claves del desarrollo (alineamiento, participación...), no se identifica una atención particular dada a la sostenibilidad durante la fase de formulación. En este contexto, se puede identificar varios puntos claves en relación con la sostenibilidad. A pesar de que la CTB considera que, desde 2005, hubo una evolución en cuanto a la toma en cuenta de la sostenibilidad durante el proceso de formulación de los proyectos, el equipo evaluador piensa que estas conclusiones están globalmente válidas para los proyectos cerrados como los proyectos en curso. Si bien en el caso del PARC las perspectivas de sostenibilidad son buenas, los plazos dentro de los cuales ha sido planteado el proyecto PROAGRIF difícilmente permitirán lograr resultados sostenibles. Tampoco se nota que al rato de formular el PARC se dio una atención específica a la sostenibilidad. 5.1.1 Análisis adecuado del contexto y de los riesgos A pesar de que el tiempo de formulación de proyectos es generalmente bastante largo, la formulación del PROCAPAS y del proyecto CHAYANTA agrícola se desarrolló en varios años entre 2000 y 2005, la misión considera que falta mayor análisis de las lógicas campesinas, economía familiar y/o sistemas de producción en las zonas beneficiarias. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 42 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Eso resulta en que, aunque una acción puede ser globalmente coherente, varios de sus componentes pueden presentar limitaciones en su pertinencia. Además, no siempre queda claro si las acciones responden a las prioridades de los beneficiarios. De manera general, las acciones han sido diseñadas con un enfoque muy técnico-económico, porque “Eso permite tener ingresos” o “la zona es frutícola”, sin ubicar una producción dentro de la economía y lógica familiar más amplia. En el caso del proyecto CHAYANTA agrícola, un análisis más detallado del rol de la crianza de llamas en los sistemas de producción, así como del mercado de charque hubiese probablemente identificado los límites de un apoyo a la cadena camélidos. De igual manera, la pertinencia de plantas procesadoras hubiese podido ser analizada más en profundidad a la luz de una consideración más detallada de los volúmenes probables de producción. En el Municipio de Pocoata (Chayanta), la Asociación de Fruticultores y sus Derivados del Municipio de Pocoata (AFRUDEMPO) tiene a su disposición un estudio que estima que el punto de equilibrio de la planta procesadora de mermelada propuesta por el proyecto, sería de 1,5 toneladas de mermelada. Confrontados a este dato, los socios de la asociación de productores se acordaron inmediatamente para decir que sería difícil para ellos transformar tanta mermelada (lo que por lo menos implica la búsqueda de maneras alternativas de valorizar la planta). Siguiendo con el tema de la transformación y comercialización, los proyectos parecen haber sido diseñados con una visión dogmática hacia la transformación y comercialización asociativa. Sin embargo, ningún estudio ha analizado la pertinencia en el contexto andino en lo cual se mueven los proyectos de plantas procesadoras comunitarias y comercialización grupal. Aunque para muchos puede parecer evidente que organizarse para comercializar de manera grupal es lo más pertinente, en la práctica el equipo evaluador ha notado que los productores más dinámicos, frente a la dificultad de traer sus productos hasta centros de transformación y los volúmenes reducidos de producción, han escogido secar, transformar y comercializar sus productos (mokochinchi, mermelada) en su propia casa con equipos individuales (secadores de agro film, cocinas individuales...), sin uso de las instalaciones propuestas por el proyecto Chayanta. Hubiese sido interesante analizar mejor las ventajas y desventajas de una comercialización individual para adaptarse mejor a las condiciones de los beneficiarios, antes de apuntar a la transformación y comercialización grupal. También se puede notar que la replicabilidad de las acciones es muchas veces limitada por falta de una efectiva consideración de la capacidad de inversión de los beneficiarios y del hecho que sin apoyo del proyecto, se vuelve difícil para ellos volver a desarrollar acciones similares. Es el caso de varias propuestas técnicas de apoyo a la fruticultura: No queda claro por ejemplo hasta qué punto los itinerarios técnicos propuestos por el proyecto CHAYANTA con inversiones de Bs 32 000/ha para huertos de duraznos y manzanas pueden ser adoptados por productores del Norte Potosí sin ayuda externa. Sin embargo, hay que reconocer que en las pequeñas parcelas consideradas –el promedio e productores tenían 500m2 de terreno, la intensificación se justifica y la inversión por chacra es limitada. Generalmente, los proyectos analizados tienen una tendencia a percibir la migración como un problema. El equipo evaluador considera que la migración es parte de la realidad andina y que más que tratar de eliminarla a través del apoyo a actividades económicas en el campo, es más pertinente y sostenible buscar entender sus lógicas para acompañarles y consolidar la migración como actividad complementaria de los sistemas de producción, limitando sus efectos negativos hacia las poblaciones y permitiendo que la migración sea una actividad escogida y no sufrida. Un mejor análisis de los sistemas de producción permitiría también adaptar las acciones propuestas a los diferentes tipos de productores en una zona. En cuanto a los proyectos de riego, el equipo evaluador considera que sería interesante profundizar el conocimiento de los mecanismos de asignación de derechos de agua y las implicaciones de los hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 43 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo repartos realizados por los proyectos. Los derechos de agua están basados principalmente alrededor del tiempo (N° de jornales) que cada familia pasa a construir el sistema pero no queda claro qué categorías sociales acceden, cuál es la situación de migrantes y hasta qué punto existen riesgos de conflictos a futuro (lo que es un aspecto clave para la sostenibilidad de este tipo de acción). Adicionalmente, aunque las zonas de trabajo de la cooperación belga eran mayormente de tendencia sindicalista y que las diferencias de visión en cuanto al manejo de un territorio no parecen haber impactado las acciones negativamente, en Bolivia, es generalmente considerado importante analizar el contexto socio-territorial antes de implementar acciones de desarrollo rural cuya naturaleza puede ser influenciada por tendencias sindicales u originarias (por ejemplo ayllus). Los varios proyectos analizados no parecen haber dado mucho énfasis y esfuerzo a la consideración de estos aspectos. Finalmente, se nota que para todos los proyectos visitados, la falta de análisis adecuado del contexto limita la profundidad de las lecciones aprendidas y el potencial de los esfuerzos de sistematización. 5.1.2 Estrategia de salida o de transición prevista Más allá de observar unos principios de base de cooperación: procesos participativos, alineación, armonización..., no se puede hablar de estrategias de salida para los proyectos observados. De hecho, tomando en cuenta las ambiciones de los proyectos y los pasos de tiempo contemplados (máximo 5 años) -y a pesar de que termino siendo así- al comenzar los programas, era difícil contemplar una salida de la cooperación belga después de la primera fase. Esta constatación lleva a analizar hasta qué punto la combinación de acciones propuestas por los proyectos era realista. En el proyecto CHAYANTA agropecuario como en el PROCAPAS (y en menor medida el PARC y el PROAGRIF actuales), el proceso de desarrollo contemplado está basado sobre la siguiente sucesión de eventos: i) Se fortalecen las bases de producción (riego, fuentes de agua...); ii) se desarrolla la productividad de cultivos existentes y se introduce nuevos cultivos; iii) se transforma y/o se comercializa los productos producidos. Este proceso toma tiempo porque se necesita diseñar la infraestructura productiva, negociar sus contrapartes para la construcción, así como establecer reglas de administración, organización y mantenimiento y, finalmente, construir y probar las obras antes de, generalmente, adecuar las previsiones a la realidad. Esto en si toma frecuentemente varios años. Luego, es necesario trabajar el aspecto de producción, adaptando las prácticas campesinas al nuevo entorno productivo. Aunque se puede empezar con AT antes de la construcción de infraestructura, en la práctica, los beneficiarios necesitan trabajar en condiciones reales para apropiarse de las nuevas prácticas; eso también toma varios ciclos agrícolas. Particularmente si se toma en cuenta el hecho que la mayoría de beneficiarios no adopten espontáneamente las prácticas y esperan "ver para creer” resultados conseguidos por unos productores con espíritu pionero. La situación es aún más complicada cuando se trata de producción frutícola que, como es el caso del durazno, toma por lo menos 3-4 años para entrar en producción. En la práctica, los plantines emplazados por el PROCAPAS y el Chayanta agropecuario, recién están entrando en producción, varios años después del cierre del proyecto. Sin producción es difícil trabajar el tema de la transformación y de la comercialización. Los proyectos tenían previsto trabajar con producción ya existente pero ésta resulto demasiado limitada para permitirlo. En la práctica varios centros y equipos de transformación y comercialización de productos fueron construidos al final de los proyectos y sin darse el tiempo de completar su equipamiento y ponerlos efectivamente en marcha (ni siquiera a veces instalados los equipos y materiales -caso de AFRUDEMPO), acompañar su desarrollo o fijar reglas de uso y mantenimiento de los equipos. En el mejor de los casos, aunque no se encuentre ningún problema administrativo, ningún problema en la implementación de actividades y que los campesinos beneficiarios hubieran adoptado las prácticas y procesos propuestos por el proyecto de manera casi inmediata -3 hipótesis bastante poco probables- se requiere contemplar plazos de tiempo mucho más largos que los de una fase de 5 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 44 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo años. En este contexto, elaborar una estrategia de salida puede parecer superfluo; lo necesario es de comprometerse sobre un periodo más largo que lo de 5 años previstos. En la práctica, en el caso del PROCAPAS eso es lo que ocurrió, siendo el programa -aunque oficialmente cerrado- continuado a través de los proyectos PARC (componentes infraestructura de riego y producción agrícola) y el proyecto PROAGRIF (componentes producción agrícola y comercialización). En el caso del proyecto CHAYANTA agrícola, lo que permitió al proyecto acabar con cierto nivel de resultados ha sido el hecho de implementar el proyecto con la Mancomunidad de Chayanta la cual, a pesar del retiro de la cooperación belga, ha seguido acompañando muchas actividades. El equipo evaluador considero este involucramiento de la mancomunidad como un resultado positivo del trabajo belga. Trabajar con instituciones locales es en sí una estrategia de salida la cual en este caso, a pesar de no haber sido conceptualizado tan claramente como tal, ha resultado clave. De hecho, el seguimiento dado por la Mancomunidad es el principal factor que ha permitido rescatar algunos resultados sostenibles del programa CHAYANTA agrícola porque al momento de salir la cooperación belga de Chayanta, “Hemos quedado como huérfanos”, señalan algunos actores entrevistados. 5.1.3 Coherencia y complementariedad de las intervenciones Alineamiento y armonización Los programas han sido alineados a las estrategias y prioridades nacionales del gobierno vigente durante la fase de formulación. Aspecto que constituye cierto nivel de garantía tanto de la coherencia de los programas como de su complementariedad con otras iniciativas de desarrollo bolivianas, así como del hecho de que las acciones seguirán apoyadas más allá de la presencia de la CTB. Sin embargo, el alineamiento se vuelve problemático cuando hay un cambio de política nacional. Así, aunque los programas PROCAPAS y CHAYANTA agropecuario fueron planificados integrando el enfoque de cadenas y los varios productos tal como habían sido priorizados por la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) de los gobiernos anteriores al 2006, este enfoque fue rechazado por el gobierno de Evo Morales por considerar que no favorecía a la soberanía alimentaria y a los intereses de las poblaciones más vulnerables. Obviamente, eso se volvió un problema mayor para los proyectos, los cuales para poder funcionar tuvieron que readecuarse al enfoque de complejos productivos promovido por el gobierno. De manera similar, los proyectos han tenido que adaptarse al nuevo enfoque sobre el agua que resulto de la nueva Constitución Política del Estado y a los cambios de gobernancia en el sector. En retrospectiva, el equipo evaluador considera que si bien los enfoques tienen su importancia, deberían ser considerados por lo que son: herramientas para ayudar a la reflexión y a formular mejor los planes de acción. Cierto nivel de dogmatismo y falta de flexibilidad de las autoridades llevo a crear obstáculos más allá de lo necesario en el caso del enfoque de cadenas. Otro problema que han enfrentado los proyectos belgas por alinearse a las estructuras institucionales existentes, en algunos casos, ha sido las limitaciones del marco institucional y los conflictos políticos. Esta limitación se evidencia por ejemplo en la falta de claridad en el rol y aspectos operacionales del Servicio Departamental de Riego (SEDERI) y de los departamentos de riego y de manejo de cuencas departamentales, a cargo de las gobernaciones. En Chuquisaca, la Gobernación no quiso financiar un servicio controlado a nivel nacional como el SEDERI por lo que los esfuerzos de la cooperación belga para apoyar el SEDERI Chuquisaca no han tenido los resultados esperados y la situación de dependencia del SEDERI Chuquisaca respecto del PARC cuestiona fuertemente su sostenibilidad. También, el hecho de que en la Gobernación de Chuquisaca el Departamento de Cuencas dependa de la Secretaria de Madre Tierra cuando a nivel nacional depende de la Dirección de Riego del Ministerio del Medio Ambiente y Agua, limitó la posibilidad de trabajar el enfoque de cuencas. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 45 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Integrarse a estructuras y procesos nacionales complicó la implementación del PROCAPAS, en el cual se observaron casos de contrataciones de personal por parte de las autoridades nacionales con criterio político, lo que resultó en débiles capacidades para la gestión del proyecto y una falta de continuidad en los equipos técnicos. Esto claramente fue en contra del fortalecimiento institucional necesario para garantizar sostenibilidad de las acciones. Estos factores se vieron resueltos en gran medida en la experiencia del PARC donde los criterios técnicos prevalecen sobre los políticos, aunque esto ha implicado ciertos “celos” de algunas autoridades que consideran una limitada integración del equipo a las estructuras oficiales: “andan un poco aislados”. Finalmente, a pesar de haber tomado la decisión política de trabajar en las regiones más pobres de Bolivia, la cooperación belga tiene la tendencia de apuntar a productores que tienen cierto nivel de potencial productivo; es así que el PROAGRIF trabaja con productores que ya tienen cierto nivel de condiciones de producción (agua, vías de acceso...) o que el PROCAPAS ha tenido más fuerza en el Distrito 7 de Sucre Rural, donde la gente tenía mejores condiciones para producir frutas y hortalizas y más capacidad de dar contraparte. Sin embargo, las acciones del gobierno boliviano, buscan tocar la población de manera más inclusiva con miras a la soberanía alimentaria, cubriendo todo tipo de productor y todo tipo de producto tanto alimentario como para el mercado y sin limitarse a productos con potencial de comercialización. Niveles de participación Es claro que la cooperación belga ha puesto esfuerzos en lograr un buen nivel de participación de los actores nacionales en el proceso de planificación e implementación de un proyecto. A nivel de autoridades nacionales, se nota intercambios frecuentes alrededor de la definición de las grandes orientaciones desarrolladas por los proyectos. A nivel Municipal, también se aprecia una buena participación de las autoridades, técnicos y comunarios en la identificación de proyectos así como en su implementación y en la definición de reglas y responsabilidades en cuanto a su mantenimiento. Respecto a infraestructura, la demanda inicial proviene de las comunidades beneficiarias por lo que no se les puede negar un rol central en la identificación de acciones de desarrollo. Sin embargo, se tiene también la impresión que ciertas acciones se definen en La Paz y luego se las propone a nivel local a través de consultas (identificación de cadenas que apoyar, plantas de transformación de productos agrícolas, sellos de calidad) pero que al final la participación de los beneficiarios es limitada en el sentido de que influyen en los detalles pero no en las grandes líneas de un proyecto. Las entrevistas identifican dos limitaciones en la participación de comunidades beneficiarias en la identificación de las acciones. Por un lado, cuando se propone un proyecto no hay muchos beneficiarios potenciales que quieran contradecir a las autoridades o a los representantes de los donantes por temor de perder las ayudas propuestas. Por otro, los procesos de identificación y planificación, reúnen autoridades nacionales, departamentales y hasta el nivel municipal pero son pocos los representantes de comunidades y cuando participen no tienen mucho protagonismo. A nivel de Gobernación Departamental, el nivel de participación puede limitarse cuando su orientación política no corresponde a la del gobierno central. En el caso de la Gobernación de Chuquisaca, a pesar de haber participado en la fase inicial de identificación, ésta ha sido muy poco involucrada en el PROCAPAS mismo, como en el PARC o el PROAGRIF. Aunque se tenga un Plan Departamental de Desarrollo, no parece que los proyectos lo utilizan como referente. De igual manera, aunque se tenga un programa de desarrollo agropecuario no se aprecian complementariedades o coordinación con los programas belgas. En Yotala, un técnico PROAGRIF y un técnico de la Gobernación trabajan en la misma oficina pero no conocen los detalles de las actividades de cada uno. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 46 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo La Gobernación de Cochabamba parece haber sido más involucrada en el Proyecto PROMIC al igual que la de Potosí que se relaciona más con la Mancomunidad de Chayanta. Sin embargo, de manera general, se aprecia que el nivel de participación de las autoridades departamentales en los proyectos de la cooperación belga es limitado. Complementariedad entre intervenciones y valor agregado belga En la práctica, aunque la cooperación belga se ha concentrado en un área geográfica limitada y en temas de desarrollo rural similares (riego, producción de frutas y hortalizas, transformación y comercialización de frutas y hortalizas), se nota pocas interacciones entre los proyectos (CHAYANTA Agrícola y PROCAPAS o PARC y PROAGRIF). El equipo evaluador piensa que el programa de becas manejado por la cooperación belga tiene el potencial de generar fuertes complementariedades a nivel del fortalecimiento de las instituciones bolivianas socias de sus proyectos; sin embargo (aunque este programa no es objeto de esta evaluación y por lo tanto no fue analizado), se aprecia la ausencia de una estrategia clara por parte de los programas/proyectos alrededor de este tema. Con las acciones de otras agencias de desarrollo, se notan sinergias puntuales y oportunas como ha sido el caso con el PROMIC que complementó acciones de la Cooperación Suiza y desarrolló varias sinergias con actividades de riego de la cooperación alemana. En menor medida se pueden señalar complementariedades con la Cooperación Japonesa cuya agencia de desarrollo (JICA) entregó maquinaria al proyecto PARC. Sin embargo, estas complementariedades se quedan limitadas y no son el objeto de una política institucional activa, debido fundamentalmente a la urgencia de la ejecución de los mismos proyectos en los plazos establecidos. Se considera que la cooperación belga tiene cierto valor agregado vinculado al desarrollo agropecuario y al manejo del agua por la extensa experiencia que tiene en estos campos en Bolivia desde su instalación permanente en Bolivia en el 1974. 5.2 Han tenido continuidad los beneficios? Se pueden identificar cuatro grandes áreas alrededor de las cuales la cooperación belga ha producido beneficios: 1) Mejoramiento de capacidad productiva 2) Fortalecimiento de capacidades 3) Fortalecimiento institucional 4) Nuevos modelos de desarrollo 5.2.1 Productos (outputs) Los principales productos de los 3 proyectos analizados y finalizados tal que indicados en sus informes finales son presentados en la tabla a continuación: Tabla 12. Resumen de los principales productos de los proyectos agropecuarios finalizados Tipo de producto Sistemas de riego construidos o mejorados Manejo de recursos naturales mejorado CHAYANTA AP PROCAPAS PROMIC 16 (tecnificados) construidos - 10 + 6 para forraje mejorados - 8 sistemas construidos sobre 29,33 ha - 173,3 ha con riego mejorado - Áreas bajo riego incrementadas de 155% más que lo planificado - 14 sistemas de riego hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 - Erosión disminuida de 72% y incremento de capacidad productiva de la tierra - Riesgos y frecuencia de inundación disminuidos y costos 47 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Producción mejorada N° o % familias capacitadas y implementando métodos mejorados Nuevas técnicas o servicios introducidos, material distribuido y infraestructura construida Organizaciones de productores (OP) fortalecidas Mejoramiento de comercialización y/o transformación de productos - 68232 plantas de durazno instaladas cuyo rendimiento mínimo "se prevé" en 6kg/planta - 70% de productores diversifican su producción - 71% de productores de durazno maneja más de la mitad de técnicas promovidas - La adopción de tecnología por mujeres productoras de durazno es de 40% - 32% de los productores de llamas adoptaron las tecnologías propuestas por el proyecto - Se introdujeron forrajes (alfalfa, cebada, avena) - Se introduzco un semental mejorado - Se organizaron campanas (cuantas?) de sanidad animal - Se crearon 2 escuelas de campo y un centro de capacitación - 10 asociaciones de productores fueron creadas, de las cuales 3 han adquirido capacidades de gestión de una cadena productiva - Se ha mejorado el proceso de transformación de charque con nueva tecnología: pelado, secador solar, control de humedad - 1000kg de carne fresca de llama y 1500kg de charque han sido comercializados hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 - 405 ha con producción mejorada - 1952 familias de mantenimiento de cursos de agua reducidos de US$ 122 000/año hasta casi nada - Preservación y recuperación de acuíferos - Perdidas de agua debido al deterioro de cuencas eliminadas - 6 baterías hidráulicas de control de cuencas Disponibilidad alimentaria incrementada de 100% para consume familiar y hasta 67% para la comercialización - 85% de familias adoptan técnicas mejoradas de manejo del suelo, de potreros naturales y de manejo de áreas degradadas - 1 vivero establecido - 350 arados reversibles, 24 rastras a tracción animal, 1800 quintales de fertilizante orgánico, 800 bolsas de fumigación y 566 equipos de fumigación distribuidos - 36 OP con alianzas comerciales - 100 OP capacitadas en producción de fertilizante orgánico - 170 productores con capacitación en liderazgo y gestión administrativa - 8 productos: tomate, pimentón, cebolla, zanahoria, chirimoya, papaya, aguacate, durazno y mango) son clasificados y transportados de manera adecuada - 1157 productores son capacitados en comercialización - 254 t de frutas y hortalizas - Organizaciones consideran que su capacidad a resolver conflictos se ha mejorado - Adopción del enfoque de manejo de cuencas por actores locales - Carreteras mejoradas mejoran la comercialización 48 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo comercializados con incremento de 20% de margen Producción de información de referencia - Información sobre manejo de agua y manejo de cuencas Mejoramiento de capacidad productiva de los productores Los principales productos relacionados con el mejoramiento de la capacidad productiva son: La construcción de sistemas de micro riego y obras de cosecha de agua de lluvias (atajados). La plantación de huertos frutales (duraznos, principalmente). El abastecimiento en material agropecuario (semillas, insumos y equipos). La asistencia técnica a productores en cuanto a la producción bajo riego y a la introducción de nuevos cultivos. Más específicamente, se ha capacitado en producción de frutales, principalmente durazno, pero también chirimoya, tumbo, manzana, cítricos (naranja, mandarina, limón), uva, palta y guinda. Este tipo de productos concierne -por lo menos parcialmente- a los cinco proyectos analizados: CHAYANTA agropecuario, PROCAPAS, PARC, PROAGRIF y hasta PROMIC. Fortalecimiento de capacidades de apoyo a productores Este tipo de trabajo se materializó bajo varias formas. El proyecto PARC, principalmente, capacita a técnicos y agentes municipales en el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de proyectos, aspecto que ha significado el mejoramiento de las capacidades locales para acompañar a comunarios en la formulación, la gestión y el mantenimiento de los proyectos de desarrollo. La totalidad de proyectos analizados, menos quizás el PROMIC, han capacitado a técnicos en aspectos productivos para mejorar su capacidad en asesoramiento de productores. En particular, se ha formado técnicos, promotores y productores en riego y en producción agropecuaria. El PROMIC, y en menor medida el PARC, ha tenido una acción importante en cuanto a la capacitación de técnicos en manejo de cuencas y a la generación de herramientas para contribuir al Pla Nacional de Cuencas. Eso ha incrementado la capacidad boliviana para desarrollar el enfoque de cuencas. El fortalecimiento de capacidades de apoyo a productores se ha concretizado principalmente a nivel municipal (y de mancomunidad) con el acompañamiento a técnicos municipales (y de mancomunidad) tal como los técnicos GECARI (Generación de Capacidades en Riego Comunitario) o los Asistentes Técnicos Integrales (ATI). Se nota en el caso del proyecto CHAYANTA que varios técnicos del proyecto son, hoy en día, empleados por la mancomunidad de CHAYANTA para seguir apoyando las acciones de desarrollo rural. Destaca el enfoque del PARC en cuanto a buscar mayor tiempo de asistencia técnica a los proyectos durante y después de su implementación. Aunque el fortalecimiento de capacidades sea más visible a nivel municipal, hay también que resaltar un trabajo a nivel nacional con los departamentos que coordinan, apoyan o co ejecuten los proyectos. En menor medida, a nivel departamental donde destaca el fortalecimiento de la Gobernación de Cochabamba en el manejo de cuencas (PROMIC) o el apoyo al SEDERI (Chuquisaca y Cochabamba) del PARC. Fortalecimiento institucional Más allá del fortalecimiento de capacidades individuales resaltan varios productos vinculados al fortalecimiento institucional de entidades del desarrollo rural boliviano. En particular, se aprecia: hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 49 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo La institucionalización de asistentes técnicos en los equipos municipales en particular con el PARC. Son los casos del puesto de Asistente Técnico Integral (ATI) asociado a los distintos proyectos financiados y de los GECARI. El fortalecimiento de la Mancomunidad de Chayanta, tanto desde el punto de vista de su capacidad técnica como de su capacidad de prestación de servicios e imagen local/regional adquirida (a través el proyecto CHAYANTA agropecuario). La contribución belga al surgimiento del Servicio Departamental de Cuencas en la Gobernación de Cochabamba a través del proyecto PROMIC (teniendo en cuenta el rol clave y más importante de la cooperación Suiza en la generación de este resultado). En menor medida se puede señalar la creación de varias asociaciones de productores y/o transformadores (que necesitarían sin embargo mucho más acompañamiento para su consolidación) como AFRUDEMPO, la Asociación de Productores Agropecuarios y Derivados de Sorocoto (APRADES) o la Asociación de Productores Agropecuarios y Derivados de Molle Molle (APRADEM); así como, aunque tengan actividades limitadas, las escuelas de campo promovidas por el proyecto CHAYANTA. Nuevos modelos de desarrollo Finalmente, otro producto proveniente de las acciones de la cooperación belga en Bolivia es su contribución a la generación de nuevas herramientas y modelos para el desarrollo rural. En particular, resalta la contribución de la cooperación belga al desarrollo del modelo de Asistente Técnico Integral (ATI) a través del proyecto PARC. El ATI está percibido como un facilitador y acompañante de los procesos de desarrollo asociados a un proyecto particular financiado a nivel de un municipio y articulado al Gobierno Municipal, aspecto que garantiza en gran medida la buena ejecución del proyecto. Además, desarrolla vínculos con socios del desarrollo -las denominadas alianzas estratégicas- así como maximiza los resultados de una acción y se constituye en uno de los factores principales de la sostenibilidad de los resultados alcanzados. A través de los proyectos CHAYANTA y PROAGRIF (en menor medida el PROCAPAS), la cooperación belga ha experimentado nuevos modelos de transformación y comercialización de productos agropecuarios. Esto debería constituirse en una contribución significativa al nuevo Programa Nacional de Agricultura Familiar Sostenible (PRONAGRIFS) del Gobierno Plurinacional Boliviano. En particular, se destaca la contribución belga al desarrollo de mecanismos de control y garantías de la calidad de productos agropecuarios, específicamente a través de su trabajo alrededor de un sello social municipal y del Registro Único Nacional de Productores Agropecuarios (RUNPA). El PROMIC está reconocido como uno de los principales contribuidores al desarrollo y a la institucionalización del enfoque de manejo de cuencas en Bolivia y a la formulación del Plan Nacional de Cuencas (PNC) que Bélgica seguirá apoyando a través de un fondo canasta en los próximos años. Finalmente, aunque muchos de estos avances han sido conseguidos a través de tropiezos y aprendiendo de los errores, la experiencia belga -particularmente la del PROCAPAS- ha llevado valiosas lecciones en cuanto al mejoramiento de la gestión de proyectos. En particular, se da más atención a los problemas vinculados a la pesadez administrativa y al centralismo boliviano. 5.2.2 Resultados (outcomes) Según el equipo evaluador, los productos presentados en el previo capitulo han contribuido a los siguientes resultados principales: 1) 2) 3) 4) Un incremento de producción de frutas (principalmente durazno) y hortalizas. Una reducción de los riesgos sobre la producción (sistemas de micro riego, atajados). La introducción de nuevos cultivos (Orégano y otros). Un incremento ligero -declarado pero no medido- de rendimientos de cultivos tradicionales (trigo, maíz, papa…). 5) Institucionalización a nivel nacional del enfoque de cuencas. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 50 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo No obstante, los efectos del proyecto CHAYANTA sobre la crianza de camélidos parecen incipientes; los resultados esperados a través de la instalación de plantas de transformación de productos no se han materializado y el mejoramiento de la comercialización de productos todavía necesita más trabajo para que se pueda obtener resultados significativos. De manera general, los resultados de los proyectos tienen que ser calificados como limitados frente a las expectativas iniciales y a los esfuerzos financieros consentidos. Sin embargo, el equipo evaluador considera que, particularmente desde Bruselas, la visión es más negativa de lo que muestra la realidad y los resultados logrados y señalados; aunque también es el resultado de la perseverancia de algunas instituciones bolivianas (como es el caso de la Mancomunidad Chayanta con el proyecto CHAYANTA) y/o de los nuevos proyectos (en el caso del PROCAPAS, el PARC y el PROAGRIF) a seguir apoyando las acciones de los proyectos después de su cierre. Además, tal perseverancia puede ser considerada como un resultado positivo de la cooperación belga. 5.2.3 Sistema de monitoreo y evaluación: calidad del anclaje institucional Las acciones de cooperación belgas están principalmente monitoreadas por los equipos de proyecto y por el equipo de la CTB basado en la Paz. Este monitoreo y evaluación interno esta completado por al menos una evaluación externa final y potencialmente otras evaluaciones ad hoc según el pedido de la CTB o del SES del Ministerio de Asuntos Exteriores Belga. El equipo evaluador considera que este marco institucional es adecuado. No obstante, el hecho que en el caso del proyecto CHAYANTA se discuto de los indicadores hasta el fin del proyecto sin lograr un consenso sobre este asunto muestra que el monitoreo-seguimiento y evaluación no fue efectivo en este proyecto. Más allá de esto, el equipo evaluador considera que los sistemas de monitoreo y evaluación de los proyectos de la CTB están orientados a medir actividades y productos pero presentan limitaciones para medir efectos y padecen de un nivel de análisis suficiente para lograr una sistematización analítica de las experiencias que saque lecciones susceptibles de contribuir a la formulación de políticas de desarrollo a nivel nacional y departamental. Por fin, el equipo evaluador considera que la parte boliviana no está suficientemente implicada en los procesos de seguimiento evaluación. Tampoco existen suficientes espacios de reflexión conjuntos belga bolivianos que permitan, en un espíritu constructivo de cooperación, analizar -en retrospectiva- los problemas encontrados durante experiencias pasadas, identificar los errores cometidos por las diferentes partes, sistematizar experiencias y sacar lecciones en consecuencia. Los CES y los COS podrían jugar este papel pero se necesitaría que técnicos tanto al nivel de la CTB que de los Ministerios bolivianos responsables de los proyectos den mayor continuidad a sus reflexiones a través de grupos de trabajo ad hoc que realizarían sistematizaciones conjuntas. No queda claro si el gobierno boliviano estaría abierto a este tipo de trabajo. 5.3 Es que los beneficios son duraderos / sostenibles? Cuáles son los factores de la sostenibilidad? 5.3.1 Sostenibilidad política La sostenibilidad política está directamente relacionada con el nivel de alineamiento y articulación de las acciones con las políticas y estrategias nacionales, departamentales y municipales así como de los principales grupos socio-políticos, organizaciones territoriales, sindicales y originarias. Esto plantea la necesidad de articular las acciones de desarrollo con las entidades político administrativas en sus diferentes niveles. Sin embargo, en el caso boliviano estas relaciones dependen mucho de la estabilidad de estas entidades y de sus funcionarios o si son o no de la misma tendencia política de las autoridades nacionales. Cuando son de tendencias opuestas y/o cambian hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 51 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo durante el proceso de planificación/implementación se vuelve mucho más complicado el diálogo político como ha sido el caso en Chuquisaca para los proyectos PROCAPAS, PARC y PROAGRIF que no lograron desarrollar una relación operacional con las autoridades departamentales. En el caso del proyecto PROCAPAS -del CHAYANTA agropecuario- el problema del cambio político a nivel nacional al fin del proceso de planificación ha significado un proceso complicado y costoso en tiempo de adaptación a las nuevas políticas. A nivel del PROAGRIF, a pesar de su etiqueta “piloto” y de su contribución esperada a la definición del PRONAGRIFS, el hecho de no haberse implementado a través de la institucionalidad pública nacional tiene el riesgo de no ser plenamente apropiado por las dinámicas “nacionales” o “departamentales” que garanticen la sostenibilidad política. Adicionalmente, la tendencia al centralismo que subsiste en Bolivia complica la alineación de un proyecto nacional con los eslabones regionales y locales de poder, como varios actores indicaron en los casos del PROCAPAS y del PROAGRIF. En teoría, el diálogo político podría contribuir a resolver estos problemas; sin embargo, desde 2006, la actitud de soberanía asumida por el gobierno boliviano dejó poco espacio para tocar aspectos estructurales y estratégicos de la problemática agropecuaria boliviana. El diálogo entre Bélgica y Bolivia se vio limitado en gran medida a aspectos técnicos, metodológicos y administrativos, vinculados al funcionamiento de los proyectos. Estos aspectos son cruciales para llevar adelante proyectos en buenas condiciones y en cierta medida contribuir a su sostenibilidad pero no influyen realmente en la sostenibilidad política de las acciones cuando un proyecto tiene que manejar conflictos entre varios actores nacionales. Tampoco se nota un trabajo de sistematización analítica susceptible de contribuir, en base a la experiencia de la propia cooperación belga, a la definición de políticas de desarrollo que aseguren una mayor sostenibilidad política de las acciones. No obstante, el hecho que el equipo evaluador considera que se podría reforzar los procesos que permiten a la experiencia belga de traducirse dentro de nuevas políticas de desarrollo bolivianas no significa que no haya una contribución de los proyectos belgas a la política nacional de desarrollo rural. Al contrario, el proyecto PROMIC ha contribuido significativamente a la integración del enfoque de cuencas en las políticas nacionales y al desarrollo del Plan Nacional de Cuencas (PNC). De manera similar, como ya se mencionó, el PROAGRIF tiene vocación a contribuir a la definición del PRONAGRIFS y el proyecto PARC institucionaliza el uso de Asistentes Técnicos Integrales (ATI) en relación a proyectos de desarrollo implementados a nivel municipal. Finalmente, el equipo evaluador apreció poca interacción de los proyectos belgas con organizaciones territoriales bolivianas. Siendo sus zonas de actividad tanto en Chayanta que en el Norte de Chuquisaca principalmente sindicales los proyectos no tuvieron que manejar conflictos o grandes diferencias de visión en cuanto al manejo de un territorio y de sus recursos naturales. Sin embargo, en un contexto como el de Bolivia, garantizar la sostenibilidad política de una acción de desarrollo rural implica un análisis más profundo de los varios modos de gestión de un territorio. En el caso de los proyectos encontrados, por lo menos el CHAYANTA agrícola, la cooperación belga ha contado principalmente sobre los equipos de técnicos locales para asegurarse de la conformidad de sus propuestas técnicas con los modos locales de gestión del territorio. No se notan documentos de análisis de la situación socio territorial aunque se indica que se hicieron muchas reuniones con organizaciones locales. En la medida que el proceso de descentralización boliviano responsabiliza a las colectividades locales y a los actores territoriales con el desarrollo de su territorio, se puede considerar que la descentralización favorece la sostenibilidad política e institucional. Además, aunque no sea todavía optima, la capacidad de los actores locales para manejar su propio desarrollo mejora con los años que pasan desde la implementación de la Ley de Participación Popular, tanto desde el punto de vista hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 52 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo de sus capacidades de gestión técnica como de su madurez política. Así se refuerza poco a poco la sostenibilidad política de los procesos de desarrollo locales. 5.3.2 Sostenibilidad institucional El nivel de sostenibilidad institucional alcanzado por las acciones depende en gran medida del nivel descentralizado de la institución en cuestión. Asimismo, responsabilizar instituciones en cuanto a la planificación y la implementación del proyecto contribuye claramente a maximizar la apropiación y el fortalecimiento de capacidades institucionales, contribuyendo a su autonomía futura y a la sostenibilidad de las acciones. Se observa, a nivel del proyecto CHAYANTA, del PARC o del PROAGRIF un trabajo más focalizado en los municipios (y/o la mancomunidad), aspecto que ha permitido una buena apropiación de las acciones por los gobiernos municipales (incluida la Mancomunidad de Chayanta) y a su propio fortalecimiento institucional como ente clave del desarrollo local, garantizando –en buena parte- la sostenibilidad de las acciones. No obstante es pertinente notar que el rol exacto asignado a las mancomunidades por la Ley de Participación Popular (LPP) y otras normas posteriores, necesita todavía ser clarificado para consolidar la sostenibilidad de procesos apoyados por mancomunidades. El empoderamiento de las municipalidades está basado sobre su responsabilidad en cuanto a los procesos de desarrollo local (diseño, selección, licitación y contratación de proyectos) así como el fortalecimiento de sus recursos humanos. El hecho de institucionalizar la asistencia técnica a través del apoyo a los GECARI y la asociación de un ATI a todos los proyectos financiados a nivel municipal se vuelve un factor clave para garantizar el impacto y la sostenibilidad de un proyecto así como la replicabilidad de procesos de desarrollo. La búsqueda por el ATI de alianzas estratégicas para maximizar el impacto de un proyecto es un aspecto innovador particularmente interesante de la experiencia del PARC. De este punto de vista, aunque las palabras tienen que estar juzgadas a la luz de los hechos, la voluntad aparente de alcaldes de seguir incorporando presupuesto para un ATI en los proyectos cofinanciados por sus municipalidades es alentadora. La capacitación de técnicos municipales refuerza la capacidad municipal a impulsar procesos de desarrollo, gestionar proyectos y acompañar el desarrollo rural de comunidades, contribuyendo también a la sostenibilidad de proyectos realizados. Tratándose de pequeños sistemas de riego (CHAYANTA, PROCAPAS, PARC) o de comercialización grupal, la sostenibilidad depende también de los usuarios, comités de regantes, asociaciones de productores y comunidades. A este nivel local, la participación se muestra satisfactoria. Sin embargo, y aunque socios de organizaciones de productores y de regantes reciban asistencia técnica y capacitación, se puede observar que no se desarrollaron acciones específicamente focalizadas al fortalecimiento de las capacidades de gestión de las asociaciones de productores. Aunque esto tiene que ver con los tiempos reducidos previstos en los proyectos para que se desarrollen estos procesos de fortalecimiento (discutido en la parte 5.1.2), las asociaciones de productores con objetivo de transformación o comercialización de productos han tenido muy poco apoyo institucional quedándose así a un nivel de organización poco sostenible. El centro de transformación y comercialización de la APRADES fue construido casi al final del proyecto, no fue totalmente equipado (el mismo que se complementó con recursos del PASA CRIAR…) y aún no se encuentra en funcionamiento. El centro de la AFRUDEMPO, de la APRADEM o el centro de transformación de carne de llama de APOCHAT en Colquechaca también fueron creados muy al fin del proyecto y no recibieron ningún fortalecimiento institucional. El proyecto CHAYANTA escogió cumplir con sus compromisos materiales y entregar la infraestructura (y el material, a veces sin armar los equipos) pero no tuvo el tiempo de concertar planes de gestión de los emprendimientos, manejo del equipo y establecer las reglas de operación y mantenimiento. Se lanzó la idea general de transformar durazno (mermelada, jugo) para desayunos escolares así como vender a supermercados pero sin ningún plan operacional para hacerlo. Reglas de uso y manejo o hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 53 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo cotizaciones para mantener la planta no han sido discutidas. La gente contempla las instalaciones costosas con una mirada empírica: “Transformando, allí vamos a ver si es bueno o no”, demostrando una falta de apropiación que también muestra que su nivel de involucramiento en la identificación de este equipamiento no ha debido ser muy alto. Más allá del hecho que los centros de transformación de la APRADES y de la AFRUDEMPO no han entrado en su fase de procesamiento, o que el volumen de producción de charque de APOCHAT es muy limitado, está claro que en estas condiciones, la sostenibilidad institucional de estas organizaciones es baja (aún más si se consideran las dudas sobre la pertinencia de la transformación y comercialización grupal discutidas en la parte 5.1.1.). Es importante notar que el hecho mismo que la asociación de productores subsista y esté registrada oficialmente, no es suficiente como indicador de sostenibilidad. De hecho, muchas asociaciones (y hasta mancomunidades) se conforman con el propósito principal de captar proyectos: “Sin asociación, es difícil lograr más ayudas”. Así, la APRADES subsiste pero no tiene actividad, solo espera conseguir más apoyo de la Mancomunidad de Chayanta. Aunque la AFRUDEMPO tiene actividad, ha utilizado los edificios e infraestructura con financiamiento belga para instalar equipos conseguidos a través de otros proyectos con mira a producir galletas de cereales; este aspecto significa un avance positivo, pero no corresponde a lo planificado por la cooperación belga. Finalmente, la planta procesadora de carne de llama de APOCHAT funciona con un volumen de actividad limitado y al beneficio exclusivo de unas cinco familias; tampoco corresponde a la visión que se tenía inicialmente de esta organización. A nivel nacional, el nivel de coordinación e intercambio con las autoridades nacionales puede ser considerado satisfactorio aunque, como ya se mencionó, el modelo de co gestión no maximiza el involucramiento de instituciones nacionales, el alineamiento o la apropiación de los procesos de desarrollo (lo que no es ideal desde el punto de visto de la sostenibilidad). De igual manera, la tendencia centralista en el nivel nacional si bien garantiza el involucramiento de las autoridades a este nivel así como un nivel satisfactorio de alineamiento a las políticas del país, no favorece la participación de los eslabones institucionales más locales. El único nivel institucional más complicado ha sido el nivel departamental, el cual, por razones sobre todo políticas, ha sido más débilmente articulado con las acciones. La coordinación de las actividades de los proyectos belgas con los de la gobernación quedó limitada como se pudo apreciar en el municipio de Yotala. A pesar de la voluntad belga, los servicios departamentales (particularmente el SEDERI) no han podido ser fortalecidos como se esperaba. En general, no se han integrado del todo las acciones belgas a los Planes Departamentales de Desarrollo. En conclusión, institucionalmente, el nivel clave desde el punto de vista de la sostenibilidad de las acciones belgas puede considerarse el municipal. Es allá donde la mayoría de esfuerzos han sido puestos y en que la sostenibilidad institucional puede ser considerada como satisfactoria. De hecho, la experiencia del proyecto CHAYANTA agropecuario demuestra que a pesar de un retiro apurado y poco planificado de la cooperación, la responsabilidad y el fortalecimiento de capacidades municipales (y de la mancomunidad), permite contemplar resultados nuevos más allá de la presencia belga. En la práctica, es el hecho que la Mancomunidad de Chayanta siguió apoyando la mayoría de las acciones iniciadas por el proyecto CHAYANTA agropecuario, después de la salida belga que permite hoy a la CTB contar con cierto nivel de resultados. Hasta qué punto estos resultados hubiesen sido mayores con una presencia belga más larga es una cuestión de debate. El nivel nacional parece más importante desde el punto de vista de la replicabilidad de los resultados; siendo el nivel nacional (y en menor medida el nivel departamental) el principal iniciador de procesos de desarrollo. Aunque debe destacarse el alto grado de apropiación de los proyectos por parte de los ámbitos municipales, especialmente con la experiencia del PARC. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 54 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 5.3.3 Sostenibilidad económica y financiera a nivel de beneficiarios La sostenibilidad económica y financiera de las acciones a nivel de los beneficiarios depende principalmente de su rentabilidad y, en menor medida, de sus exigencias en términos de tesorería de las familias beneficiarias. Hemos notado tres áreas principales de actividad: Fortalecimiento de las bases productivas (manejo de aguas de lluvia, sistemas de riego); Incremento y diversificación de la producción agrícola; Apoyo a la transformación y comercialización de productos. Fortalecimiento de las bases productivas Considerando que las inversiones iniciales asociadas a la construcción de las infraestructuras de manejo del agua están cubiertas por el proyecto, el costo de las actividades de manejo del agua se limita al uso y mantenimiento de la infraestructura. Se puede considerar que los beneficios económicos asociados al incremento de producción o a la reducción de riesgos de pérdida de cosecha (como producto de los sistemas de riego o del manejo de aguas de lluvia) son superiores a estos costos de uso y mantenimiento de la infraestructura. Los montos financieros necesarios para reparaciones de la infraestructura pueden ser importantes; sin embargo, tales reparaciones no son frecuentes y si los usuarios prevén este riesgo la cotización mensual o anual para prevenir contra todo riesgo de accidente no es muy importante. Por lo tanto, se puede considerar que la sostenibilidad económica y financiera de estas actividades es buena y depende más de la organización social del grupo de beneficiarios y de su capacidad a fijar reglas de uso y mantenimiento con costos asociados de manera consensuada. Incremento y diversificación de la producción agrícola En cuanto al incremento y a la diversificación de la producción agrícola, las actividades propuestas están escogidas precisamente por su interés económico para los beneficiarios. Por lo tanto, su sostenibilidad económica debería estar garantizada. De hecho, de lo que ha podido ver el equipo evaluador en el tiempo limitado que paso en el campo, las actividades propuestas en cuanto a producción agropecuaria han sido adoptadas por varios productores. El punto importante en este caso es saber en qué medida los itinerarios32 técnicos propuestos -frecuentemente costosos en tiempo e insumos- son adaptados a la economía, así como a la capacidad de inversión y toma de riesgo financiero de los diferentes tipos de productores de las zonas apoyadas, y a su calendario de actividades anuales. Aunque los itinerarios técnicos propuestos puedan ser teóricamente rentables, para algunos tipos de productores que tienen menos capacidad de inversión, menos agua, menos acceso al mercado, diferente acceso o disponibilidad de mano de obra... pueda ser que no son los más pertinentes. En la ausencia de estudios detallados de sistemas de producción es por lo tanto difícil de llegar a conclusiones claras sobre este punto. Es posible afirmar que para ciertos productores las actividades de producción agropecuaria apoyadas por el proyecto son económicamente y financieramente sostenibles pero es muy probable que no sea el caso para todos. Considerando que los plantines distribuidos por los proyectos CHAYANTA y PROCAPAS recién están entrando en producción y que nuevos productores siguen lanzándose a nuevas producciones -aunque hoy sea con apoyos independientes de la cooperación belga- será necesario esperar todavía para tener una idea clara del volumen de productores para los cuales la propuesta técnica de los proyectos está económicamente adaptada y sostenible. Sin embargo, hay que subrayar que esta cantidad -aunque todavía imprecisaes claramente significativa. 32 Itinerario técnico es entendido como la combinación lógica y ordenada de técnicas que permiten sacar un producto definido de una chacra hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 55 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Apoyo a la transformación y comercialización de productos En cuanto al apoyo a la transformación de productos, el quipo evaluador está bastante dudoso de la sostenibilidad económica y financiera de las actividades. En teoría es interesante para un productor alcanzar economías de escala a través del uso de una infraestructura común de transformación de productos. En la práctica, los volúmenes disponibles para la transformación, tanto en relación a duraznos (u otras frutas producidas en aun menor cantidad) como a charque de llama, son tan limitados que el esfuerzo necesario para llevar su producto del campo hasta la planta procesadora no se compensa ya que es más fácil procesarla en la propia casa de manera individual. Además, la cantidad de productores que utilizan la planta es tan limitada que no es posible hacer economías de escala y la utilización de estas infraestructuras costosas -con volúmenes limitados de productoresulta cara (aunque no son conocidos con precisión los costos de funcionamiento de las plantas de transformación). Más allá del interés de utilizar la infraestructura existente financiada por el proyecto, los costos de amortización de los equipos no son conocidos. Considerando los volúmenes actualmente transformados -en el caso del charque de llama, por ejemplo- el equipo evaluador tiene serias dudas que en caso de daño de los equipos, seria económicamente rentable para los usuarios actuales reemplazar el mismo. Para la comercialización de productos, aunque existen claros ejemplos de comercialización grupal exitosos (caso del orégano en Katipampa o del tomate en Rio Chico, Distrito 7 de Sucre Rural), el equipo evaluador considera que no existen estudios suficientes para garantizar que en todos los casos una comercialización grupal es económicamente más interesante que una comercialización individual, particularmente considerando las cantidades limitadas comercializadas por muchas familias. Cuando se apunta a mercados lejanos o supermercados, cierto nivel de organización es imprescindible pero cuando se necesita comercializar solamente pequeñas cantidades a nivel local (de un municipio o una mancomunidad) y en un entorno donde la oferta de producto no es muy grande, formas de comercialización individuales son más flexibles y -casi sin costos de acopio y de gestión asociativa- pueden volverse más interesantes. Sería necesario estudiar el mercado de los diferentes productos considerados y entender mejor las lógicas campesinas y el funcionamiento de la economía familiar para llegar a conclusiones más precisas, pero el equipo evaluador considera que en la situación actual, con la excepción de algunos productos señalados (orégano y tomate), la pertinencia y sostenibilidad económica de las formas de comercialización grupales promovidas no está confirmada. Más allá del modo de comercialización grupal o individual, el proyecto PROAGRIF está contribuyendo a desarrollar un sello social y sistemas de certificación de origen y calidad de productos agropecuarios. Aunque no ha tenido acceso a un estudio de mercado que lo confirme, la el equipo evaluador considera que existe un mercado para productos certificados con precios más ventajosos para el productor. Por lo tanto, parece claro que esta forma de comercialización es económicamente sostenible para el productor si los itinerarios técnicos necesarios para producir este tipo de producto son adaptados a sus condiciones y si existe una organización capaz de garantizar la seriedad del sello social. 5.3.4 Sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional La sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional se refiere a la capacidad de las organizaciones de productores para financiar los costos de funcionamiento de su organización y de los equipamientos que manejan conjuntamente a nivel de la asociación o grupo. Las varias asociaciones de productores encontradas tienen tres tipos de actividades principales: Provisión de insumos para la producción Comercialización grupal hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 56 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Gestión de equipos grupales de transformación de productos La provisión de insumos para la producción es una actividad que permite negociar mejores precios de insumos así como generar economías de escala en cuanto al transporte del producto hasta la zona de producción. Por lo tanto, se puede considerar económicamente sostenible para una organización desarrollar tales actividades. A pesar de las dudas emitidas en el capítulo 5.3.3, la comercialización grupal cuando abarca suficientes volúmenes de producción permite acceder a nuevos mercados y suele presentar ventajas en cuanto a tiempo invertido para encontrar mercado. Por lo tanto, puede ser considerada como una actividad sostenible institucionalmente ya que los productores estarán listos a dedicar tiempo a la organización para economizar tiempo que hubiesen pasado individualmente para encontrar mercado por cuenta propia. Al contrario, el equipo evaluador considera que los centros de transformación y comercialización de productos tienen poca sostenibilidad económica y financiera institucional. Más allá del hecho que el proyecto CHAYANTA no acompaño la definición de reglas de gestión y mantenimiento de estos equipos, tampoco existen planes de gestión de las infraestructuras, los beneficiarios y encargados de las plantas no conocen los costos de compra, funcionamiento, amortización, mantenimiento de los equipamientos y costos de transformación. Tampoco se han previsto estimaciones para el uso y mantenimiento a largo plazo de los equipos. En el caso de AFRUDEMPO (en el Municipio de Pocoata, Provincia Chayanta), existen estudios económicos de rentabilidad de la planta pero no han sido socializados y los volúmenes necesarios para que la planta alcance su nivel de equilibrio son juzgados irrealistas por los productores socios. Bajo estas condiciones está claro que estas inversiones de cerca de US$ 100 000 no tienen una sostenibilidad institucional. Varias personas entrevistadas consideran que se ha invertido demasiado dinero en corto tiempo en zonas como Chayanta donde la población no tenía experiencia en manejar dichas magnitudes. Más allá del hecho que este tipo de situación lleva a manejar presupuestos de manera poco eficiente ("Los proyectos acabaron gastando para gastar para asumir compromisos."), también puede acabar debilitando a instituciones. De hecho, por hacer perder a los beneficiarios el sentido de su realidad económica, reduce la capacidad organizacional, más allá de la falta de sostenibilidad de los procesos considerados. Para concluir en cuanto a sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional, el equipo evaluador tiene dudas respecto a la sostenibilidad económica del mecanismo institucional de otorgamiento del sello social que se está promoviendo a través del PROAGRIF. De hecho, si bien la idea de certificar productos limpios de explotaciones familiares campesinas es muy interesante, no queda claro cómo, siendo las alcaldías las que van a otorgar la certificación, se garantizará la imparcialidad y calidad de la certificación o sello otorgado. Existe el riesgo de llegar a una especie de complacencia con los productores ya sea por fines electorales o de simpatía familiar/comunal u otras. Aunque la idea del sello social, le parece positiva, el equipo evaluador considera que cierto nivel de control de los certificados otorgados tiene que ser desarrollado para que los clientes y consumidores tengan la certeza que están pagando por un producto cuya calidad corresponde a lo anunciado. Lastimosamente, piensa que el proyecto no tendrá el tiempo de desarrollar y validar un sistema correspondiente durante el periodo e implementación que sobra al PROAGRIF. 5.3.5 Sostenibilidad socio-cultural E equipo evaluador no ha notado ningún problema con las acciones desarrolladas por la cooperación belga desde el punto de visto de su sostenibilidad socio cultural. Solo se podría indicar el interés de conducir una reflexión más detallada sobre las particularidades socioculturales de los diferentes grupos sociales beneficiarios para permitir la definición de estrategias diferenciadas de intervención, particularmente en cuanto a la organización social vinculada a la planificación de procesos de hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 57 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo desarrollo, al mantenimiento de infraestructuras o a la organización de productores para abastecerse en insumos, transformar productos o comercializarlos. 5.3.6 Sostenibilidad medio ambiental Una agricultura limpia y un manejo integral del recurso agua contribuyen a impactos ambientales positivos. Siendo estas prácticas el centro de la propuesta técnica de la cooperación belga se puede decir que sus actividades son sostenibles desde el punto de vista medio ambiental. El único aspecto identificado que hubiera podido tener más atenciónen este campo es el hecho que aparte del PROMIC los otros proyectos relacionados con el riego y el manejo de agua (PROCAPAS, PARC y CHAYANTA) no han logrado promover el enfoque de manejo de cuencas, lo que hubiese contribuido aún más a mejorar el manejo de los recursos y agua. 5.3.7 Sostenibilidad técnica De manera general, las técnicas propuestas por la cooperación belga parecen adaptadas a los productores beneficiarios y a sus condiciones con la posible excepción de las plantas de transformación para las cuales no queda claro si la asistencia técnica necesaria para su mantenimiento o reparación esta fácilmente disponible. También se debe mencionar un alto nivel de filtraciones observado en los atajados construidos por el proyecto PARC; sin embargo, es todavía temprano para juzgar este aspecto de manera definitiva porque los atajados siempre necesitan unos 2 o 3 años para asentarse antes de poder medir el nivel de filtración real. El equipo evaluador considera, al igual que el gobierno boliviano actual, que en contextos de vulnerabilidad de los productores como los que se encuentran en las zonas de actividad de la cooperación belga, un enfoque de cadenas productivas con lógica bastante técnica y económica y poca atención a la gestión de riesgos sobre la producción o aspectos más socio organizativos del desarrollo es poco sostenible. En cuanto a la sostenibilidad de los itinerarios técnicos propuestos por los proyectos, el factor principal a tomar en cuenta, en un contexto andino es su nivel de adaptación y resiliencia frente a los riesgos de la agricultura andina. Como no se han realizado estudios alrededor de este tema es difícil llegar a una conclusión clara sobre este punto pero de manera general se considera que sistemas tecnificados con inversiones de capital (y de mano de obra) no son muy adaptados a este contexto porque los entornos riesgosos en los cuales se mueven los productores pueden resultar en una pérdida total de cosecha y, por lo tanto de la inversión inicial. Un indicador de la factibilidad técnica y por lo tanto de la sostenibilidad técnica de los varios modos de producción hubiera sido obtenido si se había pedido contraparte financiera a los beneficiarios. Eso hubiera seguramente contribuido a la apropiación de las prácticas por parte de las familias y constituido un indicador de su confianza en el interés de las proposiciones técnicas de la cooperación belga. Sin embargo, en la mayoría de los casos los aportes financieros locales han sido mínimos aunque es posible que las contrapartes en especie y mano de obra hayan sido subvalorizadas. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 58 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 6 CONCLUSIONES, FACTORES EXPLICATIVOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES 6.1 Conclusiones relacionadas con la sostenibilidad a nivel del pais La valoración de la sostenibilidad de las acciones belgas en Bolivia, requiere el análisis de varios factores: los productos y resultados realmente alcanzados; el nivel de responsabilidad de la cooperación belga en el alcance de estos resultados; las perspectivas de mantenimiento de los resultados en el futuro, o sea la sostenibilidad en sí; la replicabilidad de estos resultados. De manera general, toca admitir que existen resultados que no están a la altura de lo que se podía esperar al inicio de las intervenciones. Además, aunque la continuación del trabajo belga a través de otras instituciones tiene una dimensión positiva, un porcentaje significativo de resultados no se hubiese logrado si la cooperación belga no se habría beneficiado del trabajo de otras instituciones más allá de su implicación directa en el proyecto. Este es particularmente el caso de los resultados conseguidos por el proyecto CHAYANTA agropecuario, en el cual la mayoría de los resultados no se hubiesen materializado sin el trabajo de la Mancomunidad de Chayanta después del cierre del proyecto. Una situación similar se presenta con la emergencia del Servicio Departamental de Cuencas en Cochabamba, a raíz del PROMIC; esta institución es en parte el resultado de apoyos de la cooperación belga pero probablemente que no hubiera sido realidad sin la perseverancia de la cooperación Suiza en un contexto de mal manejo de recursos del proyecto. Finalmente, los resultados atribuibles al PROCAPAS son en buena medida el resultado de su prolongación no-oficial a través del PARC y del PROAGRIF. El involucramiento de las municipalidades ha sido fundamental para alcanzar los resultados esperados del programa Desnutrición Cero y asegurar el funcionamiento y operación de las unidades de salud en la Provincia de Chayanta y en el municipio de El Alto. Sin embargo, cabe anotar que cuando existen resultados, estos son en gran medida sostenibles. De este punto de vista, es importante hacer una distinción entre outputs de las acciones (obras, capacitaciones, equipamiento, infraestructura de salud,...) y outcomes (incrementos de producción o de volúmenes comercializados, instituciones fortalecidas, adopción de enfoques, mejoras en condiciones de salud, mejoras en conocimientos y prácticas sanitarias de la población...). De hecho, toca resaltar que para potenciar las perspectivas de sostenibilidad se debe acompañar un proceso de desarrollo hasta consolidar un resultado (no únicamente conseguirlo). Más allá de la construcción de un sistema de riego, de la organización de sesiones de capacitación, de la creación de una organización de productores o de la entrega de equipamientos de transformación, los proyectos deben tomarse el tiempo de acompañar a los beneficiarios de un proyecto hasta que dominen el uso del agua y el manejo de la infraestructura, hasta que sean autónomos en la aplicación de las técnicas de producción capacitadas y que hayan experimentado incrementos de productividad, que sus organizaciones hayan concertado reglas de funcionamiento y gobernación internas, así como de manejo de los equipos que utilizan de manera grupal, y hasta que hayan realmente transformado y comercializado los volúmenes esperados de productos. De igual manera en los proyectos de salud, para lograr el verdadero fortalecimiento de las redes de salud, hace falta no solamente el hardware (edificio, equipos, capacitaciones,…). Hace falta desarrollar y acompañar los procesos de desarrollo de sistemas de salud (i.e. entre otros, sistema de planificación, sistemas de información, sistemas de mejoramiento de la calidad de prestación de los servicios). En resumen, toca acompañar a los beneficiarios hasta conseguir resultados no únicamente hasta la entrega de productos. Este principio de base tiene implicaciones fuertes a tomar en cuenta por la cooperación belga en cuanto a la duración, la ambición y los recursos necesarios para la implementación de los proyectos. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 59 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Es irónico que este proceso de acompañamiento de proyectos que es la base de la filosofía que lleva a la cooperación belga a promover la asociación de un ATI a cualquier proyecto agropecuario financiado a nivel de un municipio, no se haya aplicado de manera rigurosa en relación a los proyectos más amplios implementados por la cooperación belga misma. Aunque un resultado haya sido alcanzado con un grupo meta limitado, la cuestión de su replicabilidad queda abierta. En muchos casos, el número de productores que prueban las nuevas prácticas propuestas por los proyectos de la cooperación belga todavía continúa incrementando. Sin estudios más detallados de sistemas de producción, es difícil evaluar la cantidad de diferentes productores que podrían adoptar estas prácticas de manera sostenible. La sostenibilidad de la propuesta no está en duda, la incertidumbre concierne solamente el nombre de productores que la adoptaran. La replicabilidad tiene también que ver con el nivel de apropiación de las nuevas prácticas por las autoridades bolivianas tanto a nivel nacional como departamental (y hasta municipal) y las perspectivas de incorporación de tales prácticas en las políticas nacionales y locales. Desde este punto de vista, se ha visto que ciertos elementos de las prácticas belgas (ATI, enfoque de cuencas, sello social) tienen buena perspectiva en cuanto a su incorporación a nivel de políticas nacionales. En el sector salud más que la replicabilidad de las intervenciones apoyadas, lo que asegura la sostenibilidad es la continuidad en la prestación y expansión de los servicios, mejoras en la calidad de la atención, continuidad en la demanda y aceptabilidad de los servicios por parte de la población. Además las intervenciones belgas apoyan la ejecución de políticas y programas nacionales. El hecho de que las intervenciones en salud se realizan a través del sistema público en el nivel local y no crea instituciones paralelas, contribuye a la sostenibilidad. En conclusión, se puede indicar que los programas belgas maximizan la posibilidad de tener un impacto nacional sostenible cuando responsabilizan a autoridades e instituciones nacionales, departamentales y locales (y en menor medida agencias de cooperación socias como en el PROMIC) en la ejecución de sus programas, a pesar de los riesgos asociado a la burocracia estatal y manejo no adecuado de recursos. Esta responsabilización, sumada al fortalecimiento institucional de los actores de desarrollo y la vinculación de estos con el tema de tiempos y procesos de desarrollo abordado anteriormente, constituyen factores claves para la sostenibilidad. También es pertinente indicar la importancia de retro alimentar resultados a nivel nacional a través plataformas de coordinación e intercambio. Es particularmente importante, aún más en el contexto boliviano, que estas plataformas incluyan a representantes de autoridades bolivianas; en Bolivia, la cooperación belga participa en tales plataformas pero no queda claro hasta qué punto se tiene impacto o incidencia. Cuando el diálogo se limite a aspectos técnicos del desarrollo, parece ser más efectivo si se realiza de manera directa entre autoridades bolivianas y equipos de proyecto de la CTB. Cabe indicar que la retroalimentación eficiente de experiencias supone también la sistematización analítica de las mismas, de manera que permita desarrollar y visibilizar más prácticamente cuáles serían las herramientas de desarrollo, modelos transferibles y políticas públicas susceptibles de masificar esta experiencia a nivel del país. La valoración del equipo evaluador, es que esta retroalimentación no se realiza de manera suficiente en los proyectos que reciben apoyo de la cooperación belga. Teóricamente estos procesos deberían ser acompañados de un diálogo político sobre aspectos estructurales y estratégicos de la problemática agropecuaria boliviana. Actualmente no existe apertura en el país para este tipo de procesos, por lo que esta dimensión del apoyo a la sostenibilidad de las acciones de cooperación no se realiza. Aunque este es un elemento importante, el equipo evaluador considera que la ausencia del mismo no afecta de manera significativa el nivel de sostenibilidad de las acciones belgas. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 60 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 6.2 Factores explicativos vinculados al contexto boliviano que influyen en la sostenibilidad Los colores verde, naranja y rojo indican el nivel de influencia de los varios factores sobre la sostenibilidad de los resultados: positivo, negativo o incipiente. 6.2.1 Factores generales Varios factores propios del entorno boliviano afectan positivamente la sostenibilidad de las acciones de desarrollo en Bolivia, sean belgas o no. A pesar de que siguen tensiones centralistas, el proceso de descentralización iniciado con la Ley de Participación Popular y a la Ley de Autonomías y Descentralización Administrativa responsabiliza a las autoridades y los actores locales con el desarrollo de sus territorios, lo que tiene un efecto positivo sobre el grado de apropiación y la sostenibilidad de las acciones emprendidas, siempre y cuando se hace de manera armonizada y coordinada con estos actores. Estos procesos también resultan en un fortalecimiento de las capacidades de los actores del desarrollo local para gestionar y manejar proyectos lo que, aunque queda todavía espacio para progresar más en este aspecto, también se vuelve poco a poco un factor de sostenibilidad. Aprovechamos este punto para subrayar el rol clave del involucramiento y de la apropiación de las acciones por parte de los municipios y las autoridades locales en asegurar la sostenibilidad de los resultados de un proyecto. Cuando autoridades locales son débiles o no cooperan (como ha podido ser el caso en el PROMIC o el PROCAPAS) se vuelve un problema tanto para la eficacia de implementación como para la sostenibilidad. De hecho, gremios locales pueden parasitar un proyecto, se pueden observan manejos políticos de actores locales o pueden aparecer tentativas de instrumentalizar un proyecto a fines políticos. Finalmente, en un contexto de descentralización, un espíritu de compromiso y cooperación tiene que existir cuando autoridades nacionales y locales son de tendencias políticas diferentes. La política actual de inversión pública orientada hacia el "Buen Vivir" también se constituye en factor de sostenibilidad de las acciones porque las capacidades financieras para complementar y acompañar procesos de desarrollo se encuentran incrementadas; en el caso del proyecto CHAYANTA agropecuario, este aspecto ha sido clave porque es la mancomunidad que ha invertido en técnicos y acciones que han permitido continuar con las acciones iniciadas por este proyecto. Aunque el equipo evaluador no lo ha podido medir concretamente, en teoría, el hecho de centralizar y coordinar toda la ayuda externa a través del VIPFE es un factor que facilita la alineación, coordinación y armonización de prácticas de desarrollo que debería contribuir positivamente a la sostenibilidad global de acciones de desarrollo internacional. Estos 3 puntos demuestran la importancia de las hipótesis incluidas en la teoría de cambio referidos a: i) la implementación por parte del estado de reformas estructurales organizacionales e institucionales, ii) la operacionalización de políticas nacionales y sectoriales (ver también partes 6.2.2. y 6.2.3.), iii) la apropiación boliviana de las intervenciones belgas así como también del nivel de absorción financiera y cofinanciamiento nacional. Otros factores generalmente considerados como positivos desde el punto de vista de la sostenibilidad no tienen dentro del contexto boliviano, la influencia que se podría prever. Como ya lo hemos señalado, la voluntad belga de desarrollar un dialogo político con Bolivia se enfrenta a una actitud soberana que deja poco espacio para tocar aspectos estructurales y estratégicos de la problemática agropecuaria o de salud boliviana. Por lo tanto, el diálogo se limita a asuntos técnicos o administrativos vinculados al funcionamiento de los proyectos, y no tiene la influencia que podría en teoría tener sobre los procesos de desarrollo belgas. La importancia de la coordinación entre donantes, sin negar su pertinencia, también está limitada ya que la cooperación internacional está coordinada a nivel del VIPFE. En la práctica, las hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 61 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo mesas de donantes apuntan más a intercambiar información y pueden, cuando se trata de mesas sectoriales, tocar temas técnicos con representantes del gobierno boliviano, afectar positivamente la sostenibilidad pero no influyen muy significativamente en medidas y políticas afectando la sostenibilidad. Finalmente, se puede notar un aspecto negativo del contexto boliviano (aunque se puede también encontrar en otros países) en cuanto a sostenibilidad de proyectos: cierta tendencia al asistencialismo. De hecho, se nota que la gente funciona con proyectos y a veces tiene poca disposición a replicar una acción sin ayuda material de instituciones. También, puede ser complicado encontrar organizaciones sociales con reales bases sostenibles porque muchas son creadas con el objetivo principal de ganar proyectos. Es así que en Chuquisaca de estima que de las cerca de 300 Organizaciones Económicas Campesinas (OECA) oficiales solo un 10% están realmente funcionando. De hecho, hasta la mancomunidad de Oropeza fue creada principalmente a raíz de la formulación del proyecto PROCAPAS (lo que puede explicar su debilidad). 6.2.2 Factores específicos relacionados con el sector salud La sostenibilidad de los beneficios de la cooperación está amenazada por la debilidad de los sistemas de organización, gestión y provisión de servicios del sistema público de salud, sobre todo en las zonas rurales y más pobres que es en donde se han concentrado de manera prioritaria las intervenciones de la cooperación belga. Hasta ahora, el fortalecimiento de las redes de salud prioriza los aspectos de desarrollo de la infraestructura y equipamiento, en detrimento de establecimiento y puesta en marcha de sistemas de salud, por ejemplo, sistemas de información, sistemas de planificación, sistemas de mejoramiento de la calidad, sistema de supervisión. Para asegurar la sostenibilidad de la prestación de los servicios debe de trabajarse en ambos áreas. El concepto de redes de salud no ha tenido una definición estable en los últimos diez años, lo cual repercute en el desarrollo y operacionalización de las mismas (roles y responsabilidades no se definen claramente). Por ejemplo, en los últimos años se han llamado redes municipales, redes de servicios, redes departamentales en el marco del SUMI. La inestabilidad de las autoridades al más alto nivel del Ministerio de Salud (5 Ministros de Salud en diez años), así como también la rotación alta del personal tanto a nivel de la gerencia de redes, jefaturas municipales de salud, SEDES y alcaldes así como también la politización en el nombramiento y contratación de personal son factores que influyen en la consolidación y continuidad de los procesos. La débil intervención de otros sectores en el abordaje de los problemas de nutrición y seguridad alimentaria atenta contra la sostenibilidad. La problemática de desnutrición y seguridad alimentaria requiere de un abordaje multisectorial. Los fondos de la cooperación belga han sido utilizados principalmente para implementar acciones relacionadas con el sector salud. El incentivo municipal ha permitido de forma limitada abordar acciones en otros sectores (agua y saneamiento, transformación de cultivos, agricultura y livestock) 6.2.3 Factores especificos relacionados al sector agropecuario Específicamente con relación al sector agropecuario, la política inclusiva de buen vivir, de atención a sectores sociales desfavorecidos, de promoción de culturas indígenas y de atención à la Madre Tierra tiene evidentes aspectos positivos desde el punto de vista del contexto en lo cual se desarrollen acciones de apoyo a una agricultura familiar limpia como son las de la cooperación belga. También se puede mencionar que el contexto político que surgió después de la guerra del agua del inicio de los años 2000 favorece enfoques de manejo integral del agua. Del punto de vista de la comercialización y transformación de productos agrícolas, cabe destacar que las fuertes inversiones actualmente realizadas por el gobierno boliviano en relación a infraestructura de transporte (carreteras en particular) así como en relación al acceso a la energía eléctrica deberían hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 62 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo creer un entorno mucho más favorable, permitiendo a productores sacar su producto al mercado con más facilidad y/o acceder a maquinaria de transformación de productos más cercana a sus lugares de producción. Estas infraestructuras deberían también facilitar el acceso a insumos agropecuarios. Sin embargo, el equipo evaluador considera que aun en el presente gobierno, conviven todavía en Bolivia dos visiones de la agricultura. De un lado, existe una visión que defiende la agricultura familiar campesina andina como una forma de producción agropecuaria productiva, base de la soberanía alimentaria del país, con una dimensión cultural, política y medio ambiental. De otro lado, existe la percepción que apoyar la agricultura familiar del altiplano y de los valles interandinos no es suficientemente productiva y que su apoyo debería percibirse como una política social, siendo la agro-industria del oriente la base de la soberanía alimentaria del país. Estas dos visiones se evidencian en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que prioriza la agricultura familiar y la Agenda 2025 que propone una visión mucho más productivista de la agricultura. Mientras que no quede claro cuál será la política a largo plazo del gobierno boliviano hasta productores de zonas desfavorecidas del punto de vista del potencial productivo como son las de Chayanta, del Norte de Chuquisaca o del Sur de Cochabamba, los factores de sostenibilidad de acciones de desarrollo agropecuario en estas zonas no serán claramente identificables. En el sector del riego, sería necesario adecuar la ley de riego del 2004 al nuevo contexto constitucional para clarificar totalmente las responsabilidades de cada actor del riego y por lo tanto consolidar el contexto institucional. 6.3 Factores explicativos relacionados a la Cooperación Belga que influyen en la sostenibilidad 6.3.1 Mecanismos de cooperación bilateral El equipo evaluador considera que la influencia de los Planes Indicativos de Cooperación (PIC) sobre la sostenibilidad no ha sido importante. Es verdad que los PIC han puesto el énfasis sobre la coordinación y la complementariedad con el gobierno nacional y otras agencias de desarrollo, así como la armonización de procesos y procedimientos o el apoyo a autoridades locales (municipales y departamentales). Todos estos factores contribuyen a la sostenibilidad de acciones. Sin embargo, los PICs no establecen estrategias claras que apunten a maximizar la sostenibilidad de acciones. Tanto la concentración geográfica como la concentración temática de las actividades belgas podrían estar percibidas como una estrategia de sostenibilidad pero en la práctica no se capitaliza sobre las complementariedades que esta concentración podría ofrecer. Se notaron tres intercambios (Mayo 2010, Febrero y Abril 2011) entre el Proyecto CHAYANTA agropecuario y el PROCAPAS pero no queda claro cuáles fueron sus resultados. Hoy en día, a pesar de que se constituyen parcialmente en la continuación de un solo programa (el PROCAPAS), no se notan intercambios entre el PROAGRIF y el PARC que ni siquiera intervienen en los mismos municipios (con la excepción de Poroma y de Sucre Rural donde continúan acciones del PROCAPAS). Tampoco se notan sinergias entre el proyecto de salud Desnutrición Cero y acciones de desarrollo agropecuario. El PIC tampoco emitió dudas en cuanto al modelo de co-gestión. La modalidad de cooperación basada en la co-gestión de un proyecto a través de un director nacional y un co director internacional ha sido criticada tanto por el gobierno boliviano como por la evaluación independiente realizada en 2004, por diluir responsabilidades bolivianas en cuanto a los proyectos. Es de reconocer que no favorece la apropiación y la integración dentro de las estructuras y procesos de desarrollo local. Por lo tanto, tampoco favorece la articulación con otros procesos de desarrollo, así como la coherencia y la complementariedad de los procesos apoyados por la cooperación belga con los procesos llevados a cabo bajo la coordinación del Estado boliviano. En fin, este modelo, tiene tendencia a influir negativamente sobre la sostenibilidad de las acciones. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 63 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Además, el modelo de co-gestión puede ser considerado contradictorio con el énfasis puesto sobre el anclaje institucional de los proyectos. Sin embargo, el equipo evaluador tiene un juicio positivo sobre este aspecto del trabajo de la cooperación belga, por lo menos en lo que respecta al nivel municipal (donde la coordinación con municipios y mancomunidades parece buena, con excepción del proyecto Chayanta Salud) y en menor medida el nivel nacional (donde los intercambios son regulares). Esta dimensión contribuye claramente a la sostenibilidad de las acciones como lo considera la teoría de cambio. El acento puesto por el PIC sobre la importancia de trabajar tanto a nivel nacional, como departamental y municipal -lo cual es efectivamente importante desde el punto de visto de la sostenibilidad- no se concretizó a nivel departamental -por lo menos; siendo este nivel el objeto de poca coordinación y limitada participación en los proyectos. En general, las orientaciones fijadas en el PIC son más el resultado de consideraciones políticas que de una atención específica dada a la sostenibilidad. En cuanto a los acuerdos contractuales entre la DGD y la CTB no se nota un efecto del cambio de modalidades de gestión sobre la sostenibilidad. En la práctica, la DGD es responsable de la formulación de la política de desarrollo belga y del dialogo político mientras que la CTB es responsable de la formulación y de la implementación de acciones. En general, se nota un buen nivel de intercambio de información entre el attaché de cooperación de la embajada y la CTB, en base a buenas relaciones de trabajo. Eso es un factor positivo en cuanto a la sostenibilidad. 6.3.2 Enfoques de cooperación y modalidades de apoyo La decisión política de trabajar en aéreas más pobres de Bolivia no se ha constituido en un factor limitante mayor de la sostenibilidad. Se podría decir que la tendencia al asistencialismo y la falta de contrapartes están vinculadas al nivel de pobreza de las poblaciones beneficiarias. Por lo tanto, como tienen un efecto negativo en cuanto al grado de apropiación de acciones por la población, se puede considerar que tienen un efecto negativo sobre la sostenibilidad. No obstante, aunque limita la accesibilidad de poblaciones pobres a proyectos, los proyectos pasados han mostrado que es posible diseñar contrapartes adaptadas a poblaciones en situaciones de vulnerabilidad. Aunque sea frecuentemente utilizado como justificación de la complejidad de un trabajo, el equipo evaluador no considera que trabajar en zonas pobres representa en si un freno para la sostenibilidad de una acción. Trabajar en zonas pobres es un reto en cuanto a la identificación de acciones pertinentes y procesos de desarrollo, pero si se identifica acciones y procedimientos que producen resultados los factores que favorecen la sostenibilidad son similares que para otros grupos sociales beneficiarios. En cuanto a las consideraciones belgas vinculadas al enfoque de género, a los derechos humanos y a la niñez, el equipo evaluador considera que no ha podido visibilizar una atención fuerte dada a estas dimensiones del desarrollo, con excepción del programa Desnutrición Cero que tiene un énfasis específico en población infantil menor de dos años de edad. En este contexto, ninguna influencia sobre la sostenibilidad de las acciones es perceptible. Tampoco podemos emitir un juicio sobre la sostenibilidad de la apropiación de estos enfoques por la población. No obstante, en el caso del enfoque de género, a pesar de que no se desarrollaron acciones específicas para fortalecer el rol de las mujeres en la gestión de sus proyectos, en el sector agropecuario se nota un alto grado de participación e involucramiento de mujeres en las actividades debido a su interés particular en relación al agua y a frutales/hortalizas o porque ellas también asumen la carga en la familia sobre los cuidados de salud. Los proyectos de salud han dirigido a acciones prioritariamente a mujeres madres o cuidadoras de niños y niñas. En menor medida, han fortalecido el liderazgo de mujeres a nivel comunitario en la promoción de salud y han impulsado una mejor y mayor participación de los varones en el cuidado de la salud. En este sentido se puede decir que hay una proporción importante de resultados sostenibles que han beneficiado a mujeres; hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 64 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo pero no se ha hecho suficiente énfasis en el cambio de roles y funciones asignadas por la sociedad, y tampoco se trata de un factor que mejora la sostenibilidad. Otros temas transversales como el medio ambiente, la creación de fuentes de trabajo o la consolidación de la sociedad tienen buenas sinergias con las políticas estatales bolivianas y por lo tanto, por favorecer la armonización y el alineamiento de las prácticas belgas con las políticas estatales son factores positivos en cuanto a la sostenibilidad. De manera general, preservar el medio ambiente (y adaptarse al cambio climático), crear fuentes de trabajo y consolidar la sociedad son factores que contribuyen a la sostenibilidad de cualquier acción. Ya se mencionó que sinergias y factores de fortalecimiento mutuo entre operaciones belgas y acciones de otras agencias son puntuales y generalmente limitadas (cooperaciones Suiza y Alemana para el PROMIC, cooperación Japonesa con el PARC, cooperación de Canadá y Francia en el marco del Fondo Canasta para Desnutrición Cero). No son el objeto de una política institucional activa. En cuanto al PROMIC, trabajar con la Cooperación Suiza ha sido un factor clave de sostenibilidad pero no se notan efectos significativos más allá de este caso. En el caso del enfoque de cuencas, promovido por la cooperación belga, el tipo de proyecto de riego o de manejo de aguas de lluvia, muy puntual, que ha sido financiado en el marco del PARC, del PROCAPAS o del CHAYANTA agropecuario, no favorece el desarrollo de una visión más integral y estratégica a nivel de cuenca. Por lo tanto, estos proyectos puntuales no han contribuido a fortalecer el enfoque de cuencas dentro de procesos de desarrollo bolivianos. Sin estar bien o mal, esto puede ser percibido como una oportunidad perdida para apoyar un enfoque que contribuye a la sostenibilidad medio ambiental. Aunque la cooperación belga tiene un nivel de experiencia en cuanto a sus dos sectores de focalización que son la salud y el desarrollo agropecuario que garantice cierto nivel de pertinencia de sus intervenciones, tampoco se ha vuelto una referencia indiscutible frente a la experiencia de otros actores del desarrollo. Si bien, es cierto se reconoce entre los socios al desarrollo un rol beligerante de la cooperación belga en el sector salud, en cuanto al manejo de cuencas o riego, las cooperaciones Suizas y Alemanes también tienen mucha experiencia y liderazgo. En cuanto a producción de frutas y hortalizas varios otros actores bolivianos están presentes en el sector (IPTK, Fundación Pasos, por ejemplo); y en cuanto a transformación y comercialización mucha expectativa existe en cuanto a la experiencia del PROAGRIF pero todavía no queda claro si el proyecto –en el corto tiempo que le queda- logrará consolidar estos procesos. Por lo tanto, la hipótesis emitida en la teoría de cambio en cuanto a la ventaja comparativa de la cooperación belga en los sectores de salud y desarrollo agropecuario ha sido parcialmente verificado. En conclusión, la experiencia belga en torno a los sectores de salud y desarrollo agropecuario, si bien ha contribuido a la pertinencia de las intervenciones no parece haber jugado un rol determinante en cuanto a su sostenibilidad. En cuanto al tema de las modalidades de ayuda, el equipo evaluador considera que enfoques programáticos y sectoriales (como la modalidad de apoyo presupuestario a través de Fondo Canasta empleada en el Programa Desnutrición Cero) ofrecen mejores perspectivas de sostenibilidad que apoyo a través de proyectos individuales. La modalidad de Fondo Canasta facilita una mayor coherencia, armonización y alineamiento con las políticas nacionales, incrementa también las posibilidades de apropiación del programa. En este sentido, ve positivo la decisión belga de apoyar el Programa Nacional de Cuencas a través de un fondo canasta con una Asistencia Técnica limitada, disponible para acompañar las autoridades belgas en el desarrollo de este plan nacional. 6.3.3 Calidad de la identificación y de la formulación Los aspectos de sostenibilidad no son abordados a profundidad durante el proceso de formulación. Más allá del débil análisis del contexto y de las lógicas campesinas considerado en la parte 5.1.1., se nota también poco análisis del funcionamiento institucional de los actores socios del desarrollo. Tampoco, como ya se indicó en la parte 5.1.2 se definen estrategias de salida y no se hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 65 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo contempla planes de mantenimiento de infraestructuras o de funcionamiento de las instancias promovidas al inicio de las actividades. En los proyectos del sector salud se observa también un débil análisis del contexto, de la capacidad institucional y ausencia de planes de mantenimiento de infra estructura y equipo. Como se indicó en la parte 5.1.2. los procesos, ritmos y tiempos de desarrollo contemplados son irrealistas. En este contexto, no se puede consolidar acciones, ni a veces se puede iniciarles en buenas condiciones (caso de la transformación y comercialización de productos en los proyectos CHAYANTA agropecuario y PROCAPAS). En el sector salud se requiere que los proyectos busquen un adecuado balance entre las acciones tendientes a asegurar la existencia de “hardware” y la puesta en marcha y consolidación de procesos de fortalecimiento de sistemas de salud (i.e, planificación, supervisión, mejoramiento de la calidad). Esto fue planteado también en 2008, por la evaluación realizada por ACE33 “en vista del objetivo de mejorar las capacidades de la contraparte en las funciones que le competen por nivel, falta aún desarrollar modelos prácticos de reforzamiento institucional y organizativo”. En un contexto de tiempo limitado, las metas fijadas durante la formulación de los proyectos se vuelven muy ambiciosas (para no decir inalcanzables). Eso tiene un efecto negativo acumulativo sobre los resultados en el sentido que lleva a cumplir con compromisos materiales sin dar suficiente atención y tiempo a aspectos organizativos y sociales. Así, las instituciones apoyadas, creadas tarde y sin reglas de funcionamiento se vuelven poco sostenibles y la infraestructura o el material subvencionado no están transferidos con las debidas reglas de administración, operación y mantenimiento y tampoco perduran en el tiempo. El caso de la infraestructura de transformación entregada por el proyecto CHAYANTA agrícola es sintomático de esta situación. En los proyectos de salud, el contexto ha sido muy complejo, incluyendo reformas del sector, inestabilidad de los recursos humanos, ejecución de acciones en tres niveles entre los cuales los mecanismos de coordinación y comunicación son débiles, débiles sistemas de salud, estructuras municipales débiles para planificar y monitorear acciones de salud. En este contexto, los proyectos parecen ambiciosos, al tratar de trabajar en varios niveles (central, departamental y municipal) y muchos municipios (i.e.; Desnutrición Cero que trabaja en 166 municipios; FOREDES que trabaja en 39 municipios). De manera, general es más sostenible trabajar más tiempo en una zona limitada que a corto plazo en una zona de mayor extensión. Por ser muy ambicioso, se corre el riesgo de poner en marcha procesos que no pueden recibir suficiente acompañamiento para ser sostenible. Es sorprendente que las conclusiones de la evaluación del 2004, la cual identificaba el fortalecimiento institucional como el reto mayor de la cooperación internacional y subrayaba que tal fortalecimiento “es normalmente un proceso de largo plazo frecuentemente fuera de alcance de proyectos que duran solamente cuatro o cinco años” (ver p.168) no hayan sido más tomadas en cuenta. 6.3.4 Apropiación La apropiación de los proyectos por parte de las autoridades bolivianas, particularmente municipales ha sido discutida a lo largo del informe. Es un factor importante en cuanto a la sostenibilidad de los mismos. 33 Evaluación de la calidad del desempeño de la CTB en Bolivia, mediante los proyectos El Alto y Chayanta Salud, Infome Final, ACE Europa/HIVA, Diciembre 2008 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 66 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 6.3.5 Implementación y evaluación Más allá de la modalidad de co-ejecución discutida previamente, el principal problema identificado por el equipo evaluador en cuanto a la implementación de las acciones es la lógica administrativa a través de la cual están ejecutadas y la falta de flexibilidad y capacidad de adaptase a los eventos que surgen durante la vida de un proyecto. Así se ha notado que: Factores administrativos (tiempos previstos de desembolso y/o ejecución, metas y indicadores...) tienen mayor peso respeto a aspectos técnicos (ciclo agrícola) y sociales (fortalecimiento de instituciones) conllevando a resultados pocos sostenibles; Existe una presión para desembolsar/ejecutar que resulta en que no se respetan ritmos y procesos de desarrollo compatibles con una buena sostenibilidad de las acciones; Se toman decisiones en función de criterios financieros más que reflexiones estructurales. Así se planificó el PROAGRIF en función de la cantidad de presupuesto no ejecutado del PROCAPAS (no se quería perder el dinero) más que en función de los tiempos necesarios para cumplir las actividades planificadas. Por lo tanto, el equipo evaluador considera que el proyecto ha terminado formulado de manera ambiciosa y considerando un plazo demasiado corto. En general, la pesadez administrativa y el centralismo genera retrasos en la ejecución; estos atrasos resultan en presión para desembolsar, implementar y cumplir con indicadores. Eso condiciona el hecho que se ejecutan acciones sin preocuparse de la sostenibilidad. En el caso del PROCAPAS, el co-Director internacional no tenía tiempo para dedicarse a asuntos estratégicos porque era "hundido" en asuntos administrativos: “En ciertos momentos, la única preocupación era de implementar acciones”. Se nota de manera general que frecuentemente, la durabilidad se vuelve una preocupación solamente cuando se empieza a conseguir resultados. Cuando hay retrasos en la ejecución de los proyectos (i.e., Chayanta Salud) el tiempo actual de ejecución se reduce considerablemente y las acciones se ejecutan rápidamente, en detrimento del fortalecimiento de procesos de gestión que tienen el potencial de contribuir a la sostenibilidad de las intervenciones El equipo evaluador aprecia como duro, el juicio sobre la Asistencia Técnica Internacional la cual esta frecuentemente calificada como punto débil, por lo menos desde el personal basado en Bélgica o en la Embajada en La Paz. En el sector agropecuario, si bien los Co Directores del proyecto CHAYANTA o PROCAPAS no han logrado resolver todos los problemas a los cuales han sido enfrentados y han tenido tendencia a focalizarse sobre asuntos administrativos vinculados a la ejecución a corto plazo de proyectos, sin desarrollar un rol más estratégico susceptible de contribuir a la sostenibilidad de las acciones, de los productos y de los resultados, es de reconocer que los juegos políticos internos en Bolivia como belga-bolivianos a los cuales han sido enfrentados y la pesadez de los procesos administrativos propuestos durante la fase de formulación de los proyectos, han representado obstáculos grandes a la implementación de las acciones. Aun en retrospectiva es difícil proponer soluciones a estos problemas sin considerar una reformulación significativa de los proyectos tanto a nivel de modalidades administrativas de manejo de las acciones como a nivel de su contenido temático mismo. En cuanto al seguimiento-evaluación, el equipo evaluador considera que los proyectos belgas no siempre prestan suficiente importancia a estos aspectos. Se colecta información técnica y factual sobre las actividades y los productos de los proyectos pero el nivel de análisis de la información es limitado y no logra derivar conclusiones en cuanto a la naturaleza exacta de los resultados, su impacto preciso sobre las vidas de las poblaciones beneficiarias y los mecanismos que permiten que tengan este impacto. No se da énfasis a aspectos sociales. Las sistematizaciones son factuales pero muy poca analíticas. En estas condiciones, es difícil derivar lecciones susceptibles de contribuir al diseño de políticas públicas de desarrollo hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 67 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo También, parecería que el modelo de co gestión de proyectos tiene cierta tendencia a diluir el sentido de responsabilidad boliviano frente a los proyectos belgas, lo que resulta en poca inversión en el monitoreo y evaluación de estas acciones por las instituciones bolivianas. El anclaje institucional de los sistemas de monitoreo evaluación de los proyectos belgas tendría que estar más claramente definido. Además, autoridades bolivianas deberían estar más responsabilizadas en cuanto a su implementación. Hay cierta incoherencia en el hecho de querer innovar a través de proyectos pilotos sin: i) darse el tiempo suficiente para realizar estos proyectos en buenas condiciones permitiendo consolidar resultados, y ii) invertir mucho esfuerzo en la gestión de conocimientos para transmisión, apropiación y replicabilidad de las experiencias por instancias nacionales a través de sistemas robustos de seguimiento, evaluación y sistematización. Es así que representantes del Ministerio del Medio Ambiente y Agua (MMAyA) consideran que muchos elementos del Plan Nacional de Cuencas (PNC) están en el PROMIC pero que todo no ha sido transferido. Similarmente, la experiencia del PARC alrededor del ATI o en cuanto a empoderamiento de municipios es valiosa, y los trabajos del PROAGRIF en relación al sello social y el Registro Único Nacional de Productores Agropecuarios (RUNPA) han creado expectativas tanto por parte del gobierno boliviano como de la FAO; sin embargo, no se notan muchas iniciativas de sistematización de estas experiencias. 6.4 Cómo pueden ser optimizados los beneficios de la sostenibilidad? Lecciones y recommendaciones para proyectos en curso e intervenciones futuras en los dos sectores. 6.4.1 Lecciones Las principales lecciones que resaltar de la experiencia de a cooperación belga en Bolivia desde 1999 en relación con la sostenibilidad de las acciones se presentadas a continuación en función de las fase del ciclo de desarrollo e los proyectos belgas. 6.4.1.1 El PIC La influencia de los PIC sobre la sostenibilidad parece escasa. A pesar de que los principios de coordinación, armonización y alineamiento a través del apoyo a autoridades locales tanto a nivel nacional, que departamental y municipal sean subrayados, los PICs no plantean las bases de una verdadera estrategia de sostenibilidad, tampoco señalan periodos de tiempo o condiciones a lograr al momento de finalizar la cooperación con un determinado sector. No ofrecen pautas en cuanto a lo que se debería hacer para desarrollar acciones con resultados sostenibles. Además, mantuvieron la modalidad de co gestión a pesar de las críticas tanto por parte del gobierno boliviano, como de otras agencias de desarrollo o la evaluación del 2004 que consideran que esta modalidad de trabajo limita la apropiación por parte de los actores bolivianos (además de incrementar tareas administrativas y contables). Sin embargo, tampoco se notan efectos negativos significativos de los PICs sobre la sostenibilidad. Varias personas manifestaron dudas en cuanto a la dificultad de trabajar en zonas tan pobres como Chayanta y Oropeza. Sin embargo, no se han notado efectos negativos sobre la sostenibilidad por trabajar en áreas pobres. 6.4.1.2. La fase de formulación La sostenibilidad no es el objeto de suficiente atención durante la fase de formulación. En particular, el equipo evaluador nota: hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 68 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Un débil análisis del contexto local y de las instituciones socias El planteamiento de procesos de desarrollo ambiciosos e irrealistas si se considera los objetivos a alcanzar, el entorno institucional y la duración de los proyectos; Una atención insuficiente al fortalecimiento institucional; La falta de una estrategia de salida Además, se nota que no se capitaliza sobre las complementariedades potencial y la concentración geográfica de los proyectos para consolidar procesos de desarrollo. Sin embargo, resaltemos el hecho que no se crean instituciones paralelas; los proyectos siempre tratan -cuando existen- trabajar con entidades existentes. 6.4.1.3. Implementación Varios asuntos necesitando atención han sido identificados con respeto a la implementación de proyectos apoyados por la cooperación belga. En particular, se nota una lógica de intervención a veces demasiado administrativa y careciendo de flexibilidad: Frecuentemente, la presión para ejecutar acciones y presupuesto supera el respeto de procesos de desarrollo y la presión para cumplir con indicadores y metas lleva a veces a pasar por alto o no prestar suficiente atención a asuntos vinculados a la sostenibilidad (apropiación, reglas de uso y mantenimiento, fortalecimiento de instituciones y capacidades…). Se nota, a veces desde la etapa de formulación, que factores administrativos y financieros son priorizados frente a factores técnicos y sociales. Así, en el caso del PROAGRIF, el tiempo de implementación del proyecto ha sido fijado más en base al presupuesto que sobraba del PROCAPAS que en base de los procesos técnicos y sociales necesarios para lograr las metas que se fijó. Burocracia y conflictos causan atrasos y limitan el tiempo que los técnicos dedican a aspectos más estratégicos de proyectos. Además, se considera que las complementariedades posibles entre y dentro de proyectos no son desarrolladas sistemáticamente como lo podrían estar. En particular, aunque Bélgica ha promovido el enfoque de cuencas con el proyecto PROMIC, sigue promoviéndole y seguirá haciéndole en los próximos años a través de su apoyo al Plan Nacional de Cuencas, no se aprovechó del PROCAPAS y no se aprovecha significativamente del PARC para promover este enfoque. De manera más preocupante, se nota que frecuentemente resultados no son consolidados al momento de cerrarse un proyecto. En particular, se nota que infraestructura y equipamientos son repetidamente entregados sin desarrollar los necesarios procesos metodológicos y sociales para acompañar su instalación sostenible. Los procesos de monitoreo y evaluación deberían de incorporar de manera más sistemática el análisis de los elementos que contribuyen a la sostenibilidad. Hace falta también involucrar a los socios locales del desarrollo, de una manera más activa en los procesos de monitoreo y evaluación. Los procesos de sistematización deberían recibir más atención. En particular, carecen de una dimensión integral y analítica, focalizada sobre el impacto de las acciones y sobre la identificación de lecciones en relación a políticas públicas, enfoques y herramientas de desarrollo. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 69 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 6.4.2 Recomendaciones En base a estas lecciones se pueden formular las siguientes recomendaciones. Para el Servicio Federal Belga de Asuntos Externos, Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo Abordar la sostenibilidad de manera sistemática en los PIC, señalando claramente las condiciones que se desean alcanzar al momento de decidir la salida de un sector o de un país. Para CTB Durante la formulación de un programa, invertir más esfuerzos en el análisis del contexto local, de las lógicas de los beneficiarios y del funcionamiento de instituciones socias, para poder acercarse a problemáticas de manera más integral tomando en cuenta aspectos tantos sociales como técnico-económicos. Definir estrategias (procesos y principios) susceptibles de garantizar la sostenibilidad de una intervención al momento de su formulación; incluyendo la elaboración de una estrategia de salida. Definir al momento de la formulación la visión que se tiene sobre el funcionamiento de instituciones promovidas y asegurar durante la implementación la definición participativa de reglas de funcionamiento de estas entidades . Durante la ejecución insistir en la definición y puesta en marcha de reglas de uso y mantenimiento de infraestructuras y equipos proporcionados por la cooperación. Invertir más esfuerzos analíticos en los procesos de seguimiento, evaluación y sistematización, susceptibles de apoyar la transferencia de experiencias hacia las políticas públicas. Para todos los actores Tomar en cuenta los aspectos del contexto y de grado de fortalecimiento de las instituciones y organizaciones contrapartes al momento de determinar los objetivos, metas y ámbito de acción de los programas. Procurar no fijarse metas demasiado ambiciosas En la determinación de la duración de los programas, tomar en cuenta que los procesos de desarrollo necesitan tiempo para consolidarse. La duración de los programas debe respetar ritmos y procesos de desarrollo, particularmente para dar espacio al fortalecimiento de procesos socio-organizativos y de fortalecimiento institucional. Ser flexibles en cuanto a factores administrativos y metas establecidas priorizando procesos de desarrollo más que indicadores establecidos antes del arranque del proyecto y tasas de ejecución financiera, dándose la posibilidad de ajustarse a dinámicas locales y procesos sociales, sin esperar que los beneficiarios tengan que adaptarse a procesos administrativos centralizados. Continuar anclando sus acciones en instituciones nacionales (particularmente municipios, pero también estructuras nacionales, departamentales y comunitarias) alineándose y armonizando sus acciones con políticas nacionales y acciones locales. Promover enérgicamente la apropiación de los proyectos por parte de los socios locales, mediante Seguir impulsando aun mayor involucramiento y responsabilidad en la ejecución por parte de autoridades e instituciones nacionales, departamentales y locales. Consolidar la dimensión pilota de los proyectos belgas, en particular a través de procesos de monitoreo, evaluación y sistematización más analíticos e integrales y un involucramiento más fuerte de autoridades locales en estos procesos. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 70 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Recomendaciones temáticas en relación con la estrategia de salida Más específicamente en cuanto a los proyectos en curso, el próximo programa de cooperación y la estrategia de salida, se sugiere: Programas del sector agricultura Darle más tiempo al PROAGRIF y consolidar/sistematizar mejor su experiencia piloto Articular el enfoque de fortalecimiento de competencias del PC 2014 con los proyectos actuales, realizando un diagnóstico de las principales competencias necesarias para consolidar los resultados de los proyectos actuales en los próximos meses de manera a poder darse unos 3 años para trabajar el tema (siempre priorizando procesos de desarrollo más que tasas de ejecución); Fortalecer la coordinación entre donantes como parte de la estrategia de salida cuando existen áreas –geográficas como temáticas- de trabajo mutuo; Buscar mayor y mejor articulación entre niveles político administrativos, particularmente el nivel departamental, facilitando reuniones de trabajo entre actores de los 3 niveles principales de cooperación –nacional, departamental y municipal- para establecer acuerdos y estrategias consensuales para garantizar la continuidad y/o sostenibilidad de las acciones; Fortalecer la articulación intersectorial (agrícola y riego), mismo entre el PARC y el PROAGRIF. Abandonar la modalidad de co gestión y favorecer modalidades de gestión más sectoriales y programáticas como fondos canasta que favorecen la coordinación, el alineamiento y la apropiación, contribuyendo así a la sostenibilidad. Programas del sector salud En el Programa de Cooperación en curso no incluye al sector salud. Sin embargo actualmente están en ejecución dos programas aprobados en el Programa Indicativo de Cooperación anterior, FOREDES y Desnutrición Cero Fase 2, de tal forma que el periodo restante de ejecución coincide con la puesta en marcha de una estrategia de salida. No se puede hablar de una estrategia de salida del sector salud, sino más bien una estrategia de salida de los proyectos. FOREDES tiene un gran retraso en su ejecución, es un programa muy complejo y ambicioso que contempla trabajo en tres niveles (central, departamental y municipal) y un número considerable de municipios (39). Además hay importantes mecanismos administrativos y gerenciales todavía no establecidos totalmente (i.e., la desconcentración efectiva de la gestión del programa). Hay un alto riesgo de que igual que sucedió en el proyecto Chayanta Salud, el periodo de ejecución disponible permitirá únicamente abordar los aspectos de “hardware” y no del software. Presentamos a consideración las siguientes recomendaciones: Considerar extensión en tiempo del programa FOREDES hasta 2019 con el fin de que pueda desarrollar acciones tendientes a apoyar procesos de fortalecimiento de sistemas de salud por ejemplo, sistema de planificación a nivel municipal que incluya no solamente la elaboración de un plan municipal, sino también su respectivo monitoreo, seguimiento y dejar consolidados procesos que permitan la continuidad del mismo. El fortalecimiento del sistema de información, unido a fortalecer las capacidades locales para uso de la información en la toma de decisiones, es otro aspecto importante a fortalecer. Trabajar por el fortalecimiento de la supervisión capacitante en las redes de salud (tanto en los municipios en que trabajará el FOREDES como en los municipios en donde se apoyó el Programa Desnutrición Cero fase 1. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 71 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Apoyar el fortalecimiento de equipo de Coordinación de la Redes de Salud, en especial su función de supervisión, monitoreo y evaluación. Considerar el apoyar al Ministerio de Salud en la elaboración de un plan nacional de desarrollo de recursos humanos. Considerar incluir la medición de efectos e impacto de las acciones de capacitación en el mejoramiento de la calidad de la prestación de servicios. En relación al Programa de Desnutrición Cero fase 2, recomendamos: Elaborar y ejecutar un plan de transición que asegure su transición de la CT CONAN de jugar un papel operativo a un nivel más estratégico. Continuar apoyando al Ministerio de Salud en la puesta en marcha del PSOAS con el fin de asegurar no solamente la recolección de datos de forma oportuna y completa, sino también la utilización de la información para informar la toma de decisiones. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 72 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo ANEXOS Anexo 1. Lista de documentos Notas estratégicas Chambre des Représentants de Belgique (2014). Exposé d’orientation politique Coopération au Développement. 14 Novembre 2014. o Néerlandais: Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers (2014). Beleidsverklaring Ontwikkelingssamenwerking. 14 november 2014. Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2012). La couverture universelle des soins de santé. Addendum à la note stratégique: Le droit à la santé et aux soins de santé. Février 2012. o Néerlandais: Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, DGOS – Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (2012). Universele Dekking van de Gezondheidszorg - Addendum tot de Beleidsnota : Het recht op gezondheid en gezondheidszorg. Februari 2012. o Anglais: Federal Public Service Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation – Directorate-General for Development Cooperation (2012). Universal Health Coverage - Addendum to the Policy note : The right to health and health care. February 2012. Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2009). Note politique : Le droit à la santé et aux soins de santé. Rédigée par la DGD en collaboration avec le Groupe de travail Santé et la Plate-forme Be-cause Health et approuvée par le Ministre Charles Michel à Bruxelles le 24 novembre 2008. Avril 2009. o Néerlandais: Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking – Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (2009). Beleidsnota : Het recht op gezondheid en gezondheidszorg. Opgesteld door D0.1 in samenwerking met Werkgroep Gezondheid en Platform Be-cause Health en goedgekeurd door Minister Mr. Charles Michel in Brussel op 24 november 2008. April 2009. o Anglais: Federal Public Service Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation – Directorate-General for Development Cooperation (2009). Policy note : The right to health and health care. Drafted by DGD in collaboration with the Working Group on Health and the Be-cause Health Platform and approved by the Minister Mr. Charles Michel in Brussels on 24 November 2008. April 2009. Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2006). Note politique: La contribution belge à la lutte internationale contre le VIH/SIDA. Mars 2006. o Néerlandais: Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking – Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (2006). Beleidsnota: De Belgische bijdrage aan de wereldwijde strijd tegen hiv/aids. Maart 2006. o Anglais: Federal Public Service Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation – Directorate-General for Development Cooperation (2006). Policy paper: The Belgian contribution to the fight against HIV/AIDS worldwide. March 2006. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 73 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Strategy Paper: Respect for the Rights of the Child in the Belgian Development Cooperation; Directorate General for Development Cooperation, Federal Public Service Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation Strategy Paper: The Belgian Development Cooperation in middle-income countries; The Belgian Development Cooperation; Federal Public Service Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation; June 2013 Note stratégique égalité des droits et des chances entre les femmes et les hommes; Direction Générale de la Coopération au Développement; Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement; Coopération Belge au Développement; Mai 2002 BOLIVIA o La Cooperación Internacional en Bolivia 2013, 4ta. edición; Ministerio de Planificación del Desarrollo, Vice ministerio de Inversión Pública y Financiamiento externo; Octubre 2013 Documentos del sector Salud 1. Documents relatifs aux projets de coopération belge - santé Proyecto de extensión de cobertura y mejoramiento de la calidad de atención de la red de servicios de salud El Alto (3000597; BOL 04 018 11) o Estudio de identificación, septiembre 2003 o Dossier technique et financier, 16 janvier 2006 o Convention spécifique, 19 juillet 2004 o Convention de mise en œuvre, 16 janvier 2006 o Avenant no.1 Convention de mise en œuvre, 3 février 2007 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, août 2009 o Rapport annuel, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 o Rapport final, 15 février 2013 o Rapport financier, 20 décembre 2012 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, 2005-2011 o Documentos de sistematización : Flores, Renée. Convenios de Colaboración con Córdoba (Argentina) para la capacitación a profesionales de salud del municipio de El Alto. Un ejemplo de cooperación triangular. Sin fecha. Cooperación Técnica Belga. Proyecto de Salud E Alto. Implementación de la primera unidad de vigilancia epidemiológica y control de cáncer en la mujer. Laboratorio de citología-patología, colposcopia. Hospital Municipal Modelo Corea, El Alto, 2011 Cooperación Técnica Belga. Proyecto de Salud El Alto. Implementación de la unidad de terapia intensiva neonatal en el hospital municipal Boliviano Holandés. Un suporte trascendental para la reducción de la mortalidad neonatal en el municipio de El Alto. 2011 Flores, Renée. Cooperación Técnica Belga. Proyecto de Salud El Alto. Sistema de urgencias médicas El Alto Suma 161. Un apoyo para la mejora de la atención de la población alteña. Sin fecha. Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del programa de desnutrición cero (3007087; BOL 09 029 11) o Convention spécifique, 26 mars 2010 o Convention de mise en œuvre, 23 avril 2010 o Avenant no. 1 à la Convention de mise en œuvre, 4 mai 2011 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 74 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo o o o o o o o o o o Rapport d’évaluation à mi-parcours, 2012 Informe primer semestre 2014 PMDC, CT – CONAN/PMDC Rapport annuel, 2012 Rapport annuel, 2013 Rapport d’évaluation à mi-parcours PMDC 2012, novembre 2014 Programme multisectorial Desnutrición Cero sector salud : Experiencia de la implementación del Programa en la modalidad Fondo Canasta, mayo 2013 Rapport final, 2013 Rapport financier, 24 janvier 2014 Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, 2010, 2011, 2012 Programa Multisectorial Desnutrición Cero Sector Salud : Experiencia de la implementación del Programa en la modalidad Fondo Canasta, Bolivia 2013, CTB Bolivia Financiamiento complementario de un fondo canasta para la implementación del programa de desnutrición cero "Deuxième phase (3007087; BOL 12 033 11) o Technische nota, Augustus 2009 o Dossier technique et financier, 30 avril 2014 o Convention spécifique, 30 avril 2014 o Convention de mise en œuvre, 21 mai 2014 o 1er Rapport de déboursement, Fonds Commun, novembre 2014 Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta del departamento de Potosí (3000226; BOL 05 013 11) o Dossier technique et financier, 19 novembre 2004 o Convention spécifique, 10 décembre 2003 o Convention de mise en œuvre, 14 septembre 2005 o Avenant no. 1 à la Convention de mise en œuvre, 12 février 2007 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, mai 2008 o Rapport d’évaluation finale, septembre 2011 o Rapport annuel, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 o Plan operativo anual y presupuesto 2009 o Rapport final, 31 octobre 2011 o Rapport financier, 3 avril 2013 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, 2004-2011 o Una mirada a la implementación del Proyecto Chayanta Salud (2005 – 2011), Sistematización de Experiencias, CTB Bolivia, La Paz, Bolivia 2012 Fortalecimiento de redes de salud en la provincia en Chuquisaca, Potosí, Cochabamba y La Paz (3008295; BOL 09 030 11) o Dossier technique et financier, avril 2014 o Convention spécifique, 13 octobre 2011 o Convention de mise en œuvre, 21 octobre 2011 o Rapport d’évaluation finale, mars 2014 o Rapport annuel, 2012, 2014 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, 2012, 2013, 2014 o Informe de Avance FOREDES, Abril 2015, CTB Bolivia 2. Documentos bilaterales o Procès-verbaux des travaux de la Commission Mixte Belgo-Bolivienne de coopération au développement, 9-12 octobre 1995 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 75 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo o o o Procès-verbaux des travaux de la Commission Mixte Belgo-Bolivienne de coopération au développement, 20 mars 2000 Bolivia, Programa de Cooperación 2014 – 2016 Cooperation Belgique – Bolivia, Programme Indicatif de Cooperation 2008 – 2011, Annexe au proces-verbal de la 5iéme session de la Commission mixte Belgique – Bolivia de Coopération au développement, 14 -15 avril 2008 3. Documentos de país o o o o o o o o o o Programa Multisectorial Desnutrición Cero, Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición, Comité Técnico CONAN, Diciembre 2008 Plan Sectorial de Desarrollo 2010 – 2020, Hacia la salud universal, Diciembre 2009 Plan Estratégico 2007-2011 del Programa Sectorial de Desnutrición Cero, Ministerio de Salud y Deportes, La Paz, Bolivia, Diciembre 2009 Plan Estratégico Institucional 2010 -2015, Ministerio de Salud y Deportes, Versión Preliminar, La Paz, Bolivia, 2010. Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2015 Comprendiendo el Programa de Desnutrición Cero en Bolivia : un análisis de redes y actores, BID, Nota Técnica IDB-TN-138, Mayo 2010 Programa de Gobierno 2010 -2015, Bolivia País Líder, MAS IPSPV Programa de Gobierno, Juntos vamos bien para vivir bien. Versión resumida del Programa presentado al Órgano Electoral Plurinacional, MAS IPSP. La Paz, 4 de Julio de 2014 Actas de las reuniones de la Mesa de Salud: February, June and August 2010, December 2011. Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012, Informe de Resultados, Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), Ministerio de Salud, Estado Plurinacional de Bolivia, Comité Técnico – Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición, La Paz, Bolivia, Primera Edición, Diciembre 2014 4. Otros documentos o Marco de Cooperación para el Desarrollo entre las Naciones Unidad y el Estado Plurinacional de Bolivia 2013-2017, Naciones Unidas, Estado Plurinacional de Bolivia o Equity, accountability and effectiveness in decentralization policies in Bolivia, IOB Study No. 370, Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands, August 2012 o Morales N, Pando E, Johannsen Julia, Comprendiendo el Programa de Desnutrición Cero en Bolivia: Un análisis de redes y actores. Banco Interamericano de Desarrollo, División de la Protección Social y Salud, Nota Técnica IDB –TN – 138, Mayo 2010 o Bertelsmann Stiftung, BTI 2012 — Bolivia Country Report. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2012. o Bolivia tiene menor dependencia de la Cooperación Internacional, Reporte de Coyuntura No. 24, Fundación Jubileo, La Paz, Bolivia, Junio 2014 o Presupuesto al final de la bonanza y la necesidad del pacto fiscal, Análisis del Presupuesto General del Estado 2015, Reporte de Coyuntura No. 25, Fundación Jubileo, La Paz, Bolivia, Abril 2015 o Van Dam, Anke, Montaño, G, Trujillo Janette, Brillar Juntos, 25 Años de Cooperación Bilateral de los Países Bajos en Bolivia, Noviembre 2013 5. Web links o SAFCI policy: http://snis.minsalud.gob.bo/index.php?ID=SAFCI hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 76 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Documentos del sector Agropecuario 1. Documentos con relación a los proyectos agropecuarios de la cooperación belga Programa de cadenas productivas agrícolas sostenibles en la provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca PROCAPAS (3000616; BOL 04 021 11) o Fiche d’identification, 01 mai 2005 o Convention spécifique, 29 novembre 2005 o Convention de mise en œuvre, 14 septembre 2007 o Dossier technique et financier o Comité directeur du programme, 21 mars 2007 o Rapport d’évaluation mi-parcours, 01 septembre 2011 o Rapport final, 23 octobre 2013 o Rapport clôture financière, 25 novembre 2013 o Rapport annuel 2007, 2009 et 2010 o Procès-verbaux Proyecto de apoyo al riego comunitario PARC (3008298; BOL 09 031 11) o Termes de référence, 03 août 2009 o Rapport de formulation, 27 mai 2010 o Dossier technique et financier, 27 juin 2010 o Avenants dossier technique et financier, 2012, 2013, 2014 o Convention spécifique, 13 octobre 2011 o Convention de mise en œuvre, 21 octobre 2011 o Avenants convention de mise en œuvre, 2012, 2013 o Etude de base, 2012 o Rapport annuel 2012, 2013 o Procès-verbaux Proyecto de apoyo a la agricultura familiar PROAGRIF (3014813; BOL 13 034 11) o Rapport d’identification, 09 juillet 2013 o Termes de référence, 28 août 2013 o Rapport d’étude de base, 31 janvier 2014 o Rapport de formulation, 17 février 2014 o Dossier technique et financier, 28 février 2014 o Convention de mise en œuvre, 07 avril 2014 o Procès-verbaux Proyecto de desarollo agropecuario sostenible para la provincia Chayanta del departamento de Potosi (1986611; BOL 04 025 11) o Dossier technique et financier o Convention spécifique, 30 novembre 2004 o Convention de mise en œuvre, 28 novembre 2005 o Avenant convention de mise en œuvre, 18 février 2007 o Rapport annuel, 2007-2011 o Rapport d’évaluation mi-parcours, décembre 2009 o Rapport final, 27 avril 2012 o Rapport d’évaluation finale, 29 mai 2012 o Rapport de clôture financière, 11 février 2013 o Procès-verbaux Desarollo rural integral Cuencas Tunari (3000599; BOL 04 004 11) hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 77 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo o o o o o o o o o Convention spécifique, 17 décembre 1998 Rapport de formulation, novembre 2003 Convention de mise en œuvre, 26 novembre 2004 Rapport annuel, 2005-2009 Rapport d’évaluation mi-parcours, juillet 2008 Avenant convention de mise en œuvre, 24 octobre 2008 Rapport final, septembre 2010 Rapport de clôture financière, 06 décembre 2012 Procès-verbaux hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 78 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Anexo 2. Lista de personal consultado Nombre Cargo Sector Agricultura Autoridades nacionales e instituciones técnicas nacionales bolivianas Vice Ministerio de Erik Tapia VIPFE Inversión Publica y Dalitza Brazovitch Financiamiento Exterior (VIPFE) Analista, Responsable de proyectos belgas Ministerio de Apolinar Marca Leandro Jefe de la Unidad de Información Desarrollo Rural y Agropecuaria del Vice ministerio Tierras Edmundo Carvajal R. Analista Ministerio de Medio Ernesto Llanos Armigo Ambiente y Agua (MMAyA) Consultor Vice ministerio de Luis G. Marka Saravia Director General, Dirección de riego Recursos Hídricos y Carlos Ortuño Yañez Riego, MMAYA Vice Ministro de Recursos Hídricos y Riego Institución Milton Zurita Director (ex jefe de Unidad de Seguimiento Descentralizada del PASA) Publica de Seguridad Juan José Estrada Paredes Coordinador del Programa Nacional de Alimentaria (IPDSA) Hortalizas y tomates Jefe de la Unidad de Planificación de Seguridad Alimentaria Klaivert Pol Unidad de Planificación de Seguridad Alimentaria Entidad de Medio Jaime Avila Director Ejecutivo Ambiente y Agua Juan Carlos Ruiz Coordinador programa PARC (EMAGUA) Edgar Ilich Paniagua Rousseau Gerente Técnico Rudy Solares Supervisor ATI, Aiquile Carlos Salles Responsable Departamental - EMAGUA Chuquisaca Ministerio de Salud Jackeline Reyes Directora de Planificación, Ministerio de Salud Natividad Chaque Directora de Promoción, Ministerio de Salud Coordinadora a.i. CT CONAN José Villamil Profesional Técnico, Dirección General de Planificación, Ministerio de Salud Ronald Machaca Zárate Dirección General de Planificación, Ministerio de Salud Evelyn Cervantes Directora Nutrición, Ministerio de Salud CT CONAN Juan José López Seguimiento y Evaluación, CT CONAN Patricia Vega L. Responsable Regional, CT CONAN Iván Alejandro Pozo Prada CT CONAN Eduardo Daniel Zelaya CT CONAN Verónica Reyes Dávalos Responsable de Planificación, CT CONAN Rosario Peláez CT CONAN Juan Pablo Montano CT CONAN hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 79 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Aldo Camacho Alvarez Incentivo Municipal, CT CONAN Nahim Villareal CODAN La Paz Autoridades y instituciones técnicas bolivianas departamentales Gobernación de Lema Layme Salazar Jefe de Gabinete del Gobernador de Chuquisaca Chuquisaca Lucrecia Tolaba Secretaria Departamental de Desarrollo Productivo y Economía Plural de Chuquisaca Walter Luis Chura Janco Director del Departamento Agropecuario de la Gobernación de Chuquisaca Ludwin Prado Director Departamental de Riego, Dirección de Riego del Departamento de Chuquisaca Juan Carlos Sanchez Orellana Técnico asignado a Yotala Gobernación Juan Ocaña Ex Director Producción Agropecuaria Servicio Cochabamba Departamental de Cuencas, Cochabamaba SEDERI Chuquisaca Andres M. Mendoza Guzman Técnico - PARC CODAN Chuquisaca SEDES Chuquisaca Técnico CODAN Julio César Huarachi León SEDES Cochabamba Beatriz Antezana Casimira Rodríguez Piedad Villegas Adolfo Ventura Mauro Amoreti Lidia Astora Chamoco Claudia Murillo Herrera Cooperación belga DGD Guido Schueremans Annelis de Baker Erik De Maeyer CTB Laurence Janssens Sofie Van Waeyenberge Sven Huyssen Paul Bossyns Karel Ghyselinck Mario Goethals Cécile Roux Manuel Quiroga Christelle Jocquet hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 CODAN Departamental Chuquisaca Jefe de Unidad de Promoción de la Salud, SEDES Chuquisaca GADC, SDPLA, Cochabamba Secretaria Departamental Desarrollo Humano, Gobernación Cochabamba SEDES Cochabamba SEDES Cochabamba SEDES Cochabamba SEDES Cochabamba SEDES Cochabamba Chef de section de service, Service Amérique Latine & Asie - D1.5 Former Attaché, Bolivia Diensthoofd D4.1 - Algemeen Beheer, postinspecteur en stagemeester + Attaché de Coopération in Bolivia from 2008 to 2012 Chargée de missions Expert agriculture Operations Manager Expert santé Expert santé Geographical Coordination manager (Latin America) Oficial de programas, encargado del sector salud (y anteriormente de proyectos agicolas), Bolivia Oficial de programas, encargado del sector agricola y riego, Bolivia Representante residente en Bolivia 80 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Julio Pedroza Embajada de Bélgica en Bolivia y Perú Patrick Van Dessel Marcelo Xavier S.C. Roland Provot Georgina Devisscher Geert Deserranno Equipos de proyectos Programa PARC Orlando Espinoza Pierre-Henri Dimanche Nelly Ponce Ramiro Rodriguez Julio Cueto Isaac Chambi Tao Henry Heber Benitez PROCAPAS Pablo van linden Proyecto de Apoyo a la Ozman Altamirano Agricultura Familiar José Antonio Escalante (PROAGRIF) Grimoldi Julio Seña Ortiz FOREDES Patrick Van Dessel Marcelo Xavier S.C. Claudia Valda Desnutrición Cero Julio Pedroza Agencias de cooperación internacional GIZ – PROAGRO Humberto Ganderillas COSUDE - Cooperación José Luis Pereira O. Suiza en Bolivia Marcelo Barrón Arce Canadá Alberto Palacios Hordy Carmen Estepa BID Julia Johanssen Autoridades locales y personal de salud Mancomunidad de JoséLuis Chumacero Chayanta Ruben Flores Dario Antonio Cairo Asesor Técnico International, Programa Desnutrición Cero, CTB Bolivia Co-director Internacional, FOREDES Co-director Nacional, FOREDES Jefe de la Cooperación, Embajada de Bélgica en La Paz Embajada de Bélgica en La Paz Jefe de Cooperación, Embajada de Bélgica en Lima Director Nacional PARC Coordinador Internacional PARC Técnica encargada de viabilizar alianzas estratégicas, PARC ATI PARC Aiquile ATI Katipampa, Tarabuco ATI, Tarabuco Técnico PARC, encargado de Cochabamba ATI Rumi Korral Kasa, Aiquile Coordinador/Director Internacional Co-Director CTB Coordinador Local Técnico PROAGRIF de Yotala Co-director Internacional, FOREDES Co-director Nacional, FOREDES Técnica Regional FOREDES, Cochabamba Asesor Técnico International, Programa Desnutrición Cero, CTB Bolivia Assessor Senior en Riego y ACC Oficial Nacional de Programa Oficial Nacional de Programa Consejero, Jefe de la Cooperación, Embajada de Canada en Bolivia Experta Salud, Embajada de Canadá Banco Interamericano de Desarrollo Gerente de la Mancomunidad (y técnico al inicio del proyecto Chayanta Agropecuario) Responsable de la unidad de Planificación Responsable de sostenibilidad de la Unidad Agropecuaria (y técnico del proyecto Chayanta Agropecuario) Franklin Chumacerro Espada Responsable de Producción y transformación del durazno en Ravelo Enoch Mugro Responsable de producción y transformación en Pocoata hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 81 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Sabino Lacabaoma Ricardo Guzman Canapa Renai Jaimes Técnico para Ocuri Técnico para Colquechaca Gerente de Mancomunidad de Municipios del Cono Sur, Cochabamba Alcalde de Aiquile Director Juridico Técnico GECARI para Rumi Korral Kasa Narciso Condori Ex Secretario de transformación de charque, sindicato Tumasi, comunidad Colpas Comunario, sindicato de Taruaqui Mancomunidad Municipal del Cono Sur GAM Aiquile Luiz Lopez Andres Pacheco S. Samuel Duran GAM Colquechaca Santiago Bernabeu Cruz y Gualberto Alvarado Quintina Técnicos del GAM Omar Llave y Moises Mamani Comunarios Daniel Cayo Portero Maximo Estrada Brillo Viverista GAM Ocuri GAM Poroma GAM Presto Diego Hermanera Serapio Solis Montaño Hilario Unlayme Felix Saavedra Galbertino José Felipe Choque Richard G. Fernández Saavedra José Luis Lupaty Puma Felipe Ortuño Davila José Luis Peres Torres Filomena Munoz Zorilla GAM de Ravelo Johnny Davalos Ortuño Secretario de la Central Seccional Representante de la Subsindical de Cuti Subalcalde del distrito Chaïrapata Alcalde de Poroma 2010-2015 Técnico GECARI PARC Técnico GECARI PARC Ex Alcalde de Presto 2010-2015 Honorable Alcalde Municipal de Presto Directora de Desarrollo Económico Local y Productivo Secretario Municipal para Desarrollo Productivo Martin Navaro GAM Tarabuco GAM Yamparaez GAM Yotala Municipio Ocuri, Puesto de Salud Justo Tamares Ephrain Quiroga Irineo Muñoz Licenciada Luisa Condori Wilber Wilson Avalos O. Carvi Loayza Iber Merar Duran Vladimir Carballo Braulio Yucra Grover Oblitas Responsable de Sanidad Animal Técnico de Fomento a la Producción Agrícola Técnico en Gestión de Riesgos Encargado de la Unidad Frutícola Oficial mayor y Secretaria General, 20102015 Técnico GECARI Técnico GECARI Alcalde de Tarabuco Dirección de Desarrollo Productivo Alcalde de Yamparaez, 2010-2015 Técnico GECARI (Generación de capacidades en Riego Comunitario) Mario Alberto Avillo Mamani Director del Servicio Agropecuario Municipal Segunda Aisa Auxiliar de enfermería, Puesto de Salud Yurimata, Municipio Ocuri hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 82 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Yurimata Red de Salud Ocuri Robert Ayase Daisy Delgado Christina Jo Rolando Mercado Municipio Ravelo Hospital San Miguel Ravelo Municipio Pocoata Hospital Santa Bárbara Equipo de Municipal de Salud Municipio de Colquechaca Autoridades municipales Personal de Salud Municipio Presto Autoridades Municipales Centro de Salud Santiago de Presto Isabel Zanahoria Médico, Hospital San Miguel Ravelo Nutricionista, Responsable UNI, Hospital San Miguel Ravelo Armando Ríos Jefe Médico, Hospital San Miguel Ravelo Lino Ankaje Kizza Médico Tradicional, Municipio Pocoata Presteano Morales Director Hospital Santa Bárbara, Municipio Pocoata Reunión con equipo de salud Responsable SAFCI Municipal, Responsable del Municipio de Pocoata Odontología, Responsable Nutrición, Responsable Bono Juan Azurduy Sofia Ortude Concejal Municipal, Desarrollo Humano, Municipio de Colquechaca Edgard Negrete Administrador Salud, Municipio de Colquechaca Iván Guillegas Jefe Médico, Municipio de Colquechaca Esmeralda López Enfermera UNI, Municipio de Colquechaca Goheni Loane Odontólogo, Municipio de Colquechaca Josefina Fonseca Odontólogo, Municipio de Colquechaca José Luis Perez Alcalde Municipalidad de Presto Filomena Jamco Roberto Flores Gonzalo César Delgadillo Róger Gonzaléz Filomena Muñoz Max Franco Judiazara Claudio Nino Y Waldo Mercado Centro de Salud Tomoroco Juliana Yemali M Julia Duran Municipio Tapacari Autoridades Municipales Responsable de Estadística, Red de Salud Ocuri Enfermera Responsable, Red de Salud Ocuri Asistente Coordinación de Red, Red de Salud Ocuri Director Hospital Ocuri, Responsable de Salud Municipal del Municipio de Ocuri David Pérez Edwin Pérez Duran hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 Administrador Municipalidad de Presto Secretario General, Municipalidad de Presto Técnico de Desarrollo Local Agrícola Directora de Desarrollo Productivo, Municipalidad de Presto Médico Responsable del Programa Bono Juana Azurduy, Municipio Presto Director de Centro de Salud Santiago de Presto Odontólogo Centro de Salud Santiago de Presto Auxiliar de Enfermeria, Centro de Salud Tomoroco, Municipio de Presto Médico, Centro de Salud Tomoroco, Municipio de Presto Director de Desarrollo Humano, Municipio Tapacari Responsable Manejo de Plagas y enfermedades agrícolas, Municipio de Tapacari 83 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Luciano Aro Flores Fernando Ortega Hospital Unión Europea Luis Villegas Personal de Salud Carla Cossio Administrador de Educación y Programa de Desarrollo Humano, Municipio de Tapacari Secretario Municipal, Municipio de Tapacari Director Hospital Unión Europea, Municipio Tapacari Especialista SAFCI, Municipio Tapacari Aurora Quizre Antunez Municipio Arque Autoridades Municipales Personal de Salud Responsable UNI, Municipio Tapacari Ramón Pena Martin Administrador Red XII, Municipio de Tapacari Casto Coaquira Conduri Alcalde Municipal, Municipalidad de Arque Constantino Garcia Gutierrez Vicepresidente Concejo Municipal, Municipio de Arque Javier Soliz Zacareta Director Desarrollo, Municipalidad de Arque Milton Adriel Heredia Administrador Salud, Municipalidad de Mercado Arque Iván Soliz Zacareta Director Municipal de Salud, Municipio Arque Lidia Turcios Auxiliar de Nutrición, Municipio de Arque Rayza Cabrimontes Responsable UNI Arque, Municipio de Arque René Jiménez Belzu José Daniel Delgadillo C Asociaciones de productores y beneficiarios Asociación Productores Felix Soria Agropecuarios y Hernando Tito Derivados de Sorocoto Cruzo Quintanillo (APRADES) Responsable de Seguros de Salud, Municipio de Arque Médico Centro de Salud Aryu, Municipio de Arque Presidente Productor de durazno Encargado de transformación y comercialización Felipe Quinquona Bareya Asociación de Fruticultores y sus Derivados del Municipio de Pocoata (AFRUDEMPO) Placida Murillo Camilla Antonio Portillo Noémi Portillo Lydia Portera Oscar Javier, Julia Cruz, Victor Mamani, Ana Flores, Evo Roque, Eva Perez 5 socios activos y sus familiares Asociación de Productores de Charque de Tomaycuri (APROCHAT) Comité de atajados de Nicolas Huarachi Kirasillas y Cayambuco Comunidad de Don Filemon Tolomayo Comunidad de Thago Wilder Balceras Rodriguez Thago Grande hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 Viverista y Productor de durazno Productor de durazno Presidente Encargada de comercialización Secretaria de Actas Socios, Productores de durazno de las comunidades de Huancarani y Harana Presidente del Comité de atajados de Kirasillas y Cayambuco Dirigente de la comunidad de Tolomayo, GAM Aiquile Presidente del Comité de los Atajados, Thago Thago grande, Aiquile 84 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Julieta Avila Secretaria de Hacienda del sindicato Pablo Banzeres Salazar Exequiel Arce Simeon Baltras Comunidad de Azul Cocha Asociación de Productores Hortícolas Limpios del Rio Chico (APROHOLICH) Municipio Ocuri Municipio Pocoata Otros Persona recurso Willy Hidalgo Marcelino Panedro y otros Adela Palacios Reunión con comunitarios, Municipio Ocuri Reunión con comunitarios, Municipio Pocoata Gloria y Germán Solano Roberto Vila Alonso Muñoz Ismael González Reunión con comunitarios Lino Ankaje Kizza Gloria y Germán Solano hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 Beneficiario Thago Thago grande, Aiquile Dirigente del sindicato de Thago Thago grande, Aiquile Secretario de justicia del sindicato de Thago Thago grande, Aiquile Vicepresidente grupo zona 10 Productores de Azul Cocha, GAM Totora Productora y vendedora, socia de APROHOLICH Reunión comunitarios del municipio de Ocuri (7 personas) Reunión con comunitarios: 10 mujeres y 6 varones Padres de familia, Municipio Pocoata Consultor y especialista en Desarrollo Rural Ex Ministro de Salud Ex Técnico Salud, Proyecto Chayanta Salud Tomoyo Médico Tradicional, Municipio Pocoata Padres de familia 85 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Anexo 3. Resumen de los Programas Indicativos de Cooperación Bélgica - Bolivia Objectives / Period cover by PIC Global objective Specifc objective Sectoral concentration Financial cooperation PIC 1996 - 1998 PIC 2000 - 2003 - Focus on poor segments of the population and inequality reduction - Focus on poverty reduction Yes PIC 2008-2011 Contribute to the reduction of poverty and support the country in its efforts towards achieving the Millenium Development Goals, with particular attention to reduction of poverty, hunger and health improvement. PIC 2014-2016 Contribute to reduction of extreme poverty and discrimination, to diversification of family agricultural production, to sustainable management of natural resources and right to access to water, through an integral approach. Health: Contribute to increase in life expectancy and elimination of social exclusion through improved management capacity of the health networks at primary a) Increase food security and secondary level + through strengthening the implementation of health integrated management of programmes promoting water resources and health rights, elimination of integrated management of malnutrition and violence water basins, b) strengthening against children under five of the professional capacities years of age, solidarity with of public sector, peasants handicapped population. organisations in issues related Agriculture: Rational use of to management and irrigation and establishment preservation of water of systems for social and resources community management irrigation systems; integral utilisation of forestry resources in the CochabambaChapare region - - - Yes Yes - - Urban development - Yes - - Agriculture - - Sub-sectors irrigation, forestry - Yes Yes Strengthening of health networks (fortalecimiento de redes de salud), malnutrition - - - - Water basins Coordination and complementarity with national Government and other development cooperation partners, harmonisation of procedures. Support to local authorities (municipal and regional level) - - - Rural Developmet Health Environment and water Common to both sectors Geographic concentration Financial cooperation A multisectorial and integrated approach + Gender - Rural Developmet - Chuquisaca, Potosi Urban development - El Alto - - - Sub-tropical Region Cochabamba-Chapare - Agriculture - hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 86 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Health National, Sta Cruz? National,Sta Cruz. Ichilo and Sara provinces Environment and water Sectoral priorities Financial cooperation Rural Developmet Urban development Agriculture and food security Health Environment and water Cooperation Projects Financial cooperation Rural Developmet Urban development Agriculture and food security Health Environment and water - - Yes Abandon of the micro finance sector Yes Yes - 160 micro-basins (microcuencas). Approximately 50 municipalities benefited - - Yes - Rural development Support to Economic Framer Organisations and commodity chains Yes Continuity for the existing projects in Cochabamba and Santa Cruz Rational use of irrigation, community management of irrigation systems a) Strengthening of health networks: improvement in quality of care, health service coverage and integral health surveillance b) strengthening of decentralised and participatory management of health networks; c) strengthening of management capacity of technical units of Ministry of Health and Sports at national level as well as departmental level (SEDES) d) improve nutritional status of children under 5 years of age - - PIC 1996 - 1998 PIC 2000 - 2003 PIC 2008-2011 PIC 2014-2016 PROMIC PROPACAS, Chayanta agricola Programa de apoyo al riego comunitario (PARC), Project the mise en valeurs des ressources forestieres au Chapare - CENETROP, CUMETROP,SILOS where ongoing at the time of signing CENETROPII, CUMETROP II,SILOS where ongoing at the time of signing FOREDES, Sectoral Support Programme Desnutrición Zero - - - Integral management of water resources and water basins. Yes Yes - Micro-intervention programme, Scholarships programme. Two projects of delegated cooperation: Vivir con el Agua and Defensor del Pueblo Programa Nacionald de Cuencas (segunda fase); Programa de Apoyo en Experticia y Realización de Estudios (PAERE); Programa de Reforzamiento de las Competencia (RC); Proyecto Huiñamarca Environment, gender Gender, Interculturality, HIV/SIDA, children rights, SRH rights, human rights Gender, protection of natural resources and the environment, interculturality, BEF 900,000,000 € 40 000 000 € 18 000 000 - Priority Transversal issues Financial cooperation - - Defensor del pueblo (human Fondo indigena (BEF 50 rights strengthening) will be Other projects m); debt relief club de supported under the modatily of Paris (BEF 182.8 m); basket funding. Indicative ammount For strengthening of health networks: Potosi North, Titicaca Lake, Cochabamba, Chuquisaca, El Alto. For Malnutrition: 166 municipalities all over the country BEF 1,400,000,000 BEF 270,000, 000 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 87 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Rural Developmet BEF 360,000, 000 Urban development Agriculture Health BEF 270,000, 000 Fondos de contrapartida BEF 50,000, 000 Multisectorial Environment and water Other forms of cooperation Signature Political contex Others - - - - € 10 000 000 - € 25 000 000 - € 3 000 000 € 6 000 000 € 10 000 000 3th Session of the Mix Belgium-Bolivia Commission for Development Cooperation, October 9 - 12 1995 4th Session of the Mix BelgiumBolivia Commission for Development Cooperation, March 20, 2000 Bolivia: Slower economic grow due to reduction of prices for exports products, privatisation of oil refineries and Vinto Metalurgical Enterprise, priority to primary education, implementation of Basic health insurance and Epidemiological Shield (prevention of endemic diseases) , National plan for housing subsidies, constitution of constitutional tribunal, Bolivia: ? Belgian election of Supreme Court cooperation: suggest judges outside of political gradual concentration influence, progress in of the cooperation to eradication of illegal coca crops. two or three regions The Government will launch the Financial Reactivation Programme and second national dialog. Belgian cooperation: Bolivia is 2nd recipient of Belgian cooperation . Belgian delegation suggests focus change from projects to integral results oriented programmes, more decentralisation for decision making and for searching for funds. Creation of CTB and DGCI 50% increase of Belgian A number of projects approved financial cooperation previously still under compared to the implementation (some of them previous period. Others with low financial projects ongoing at the execution)among others: time of signing: Funds projects under the Fund for for studies, Studies and technical missions, , Construction of support to external debt relief Guayamerin project, VIII, Integral management of Puerto Villarreal water basins (PROMIC), (defense work,with Fellowship programme, Health Fondos de sector: Expanded programme contrapartida) on immunisations; Support to CENETROP II, CEN UNIV Med Trop CUMETROP II, SILOS II (Santa Cruz); Salud rural in the provinces of Ichilo and Sara hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 € 2 000 000 € 2 000 000 5th Session of the Mix Belgium-Bolivia Commission for Development Cooperation, 14-15 April, 2008 Mix Belgium-Bolivia Commission for Development Cooperation, 27 February 2014 National Development Plan 2006-2011, progress towards achievement of MDG, Law for Belgian International Cooperation (1999), General Political Note Ministry for Development Cooperation (January 2008); National Plan for Development of Irrigation Basket Funding modality for Malnutrition Zero project International level: MDG, Paris declaration, Code of Conduct of EU on complementarity and division of labour, Busan principles, Post 2015 discussion, Boliva as middle income country. Bolivia: new constitution, National Development Plan, Patriotic Agenda 2015, Framework Law for autonomy and decentralisation, "Madre Tierra" Law. Belgian cooperation: Belgian Law on Development cooperation (March 2013), Political note Minister for Development Cooperation (November 2013), Belgian Strategic Notes for: cooperation for agriculture and food security, cooperation on equal rights for women and men, cooperation with middle income countries, cooperation with the private sector, cooperation with the education sector, for environment cooperation a) No Belgian-Bolivian mix commission in the period April 2008 - February 2014 b) Belgian Development Cooperation overall objective is sustainable human development (4 intervention sectors: primary health care, education and training, agriculture and food security, basic infrastructure and 3 priority themes: human rights (including children rights), sustainable and dignified work, society consolidation). New strategy oriented towards support to an inclusive, and sustainable economic growth 88 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Despite a Bolivian request for support to structural reforms (Ley de Participacion Popular), Belgium prefers maintaining a project approach. Others Aprobación de un nuevo reglamento del Comité de gestión operativo de fondos de contravalor y estudios, designando al Comité comu el administrador de estos fondos (la aprobación por parte de Bruselas no será necesaria en el futuro). La búsaque de un acercamiento entre las normas del SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública, dependiente del VIPFE) y PRIMA (Process Integrated Management, de la cooperación belge). La delegación boliviana solicita un apoyo dentro del cuadro de la iniciativa HIPC, through contributions to the Trust Fund or the World Bank or the Multilateral Debt Fund managed by the Central Bank of Bolivia (BCB). It also calls for the continuation of aid to the balance of payments (budget support), due to the growing fiscal deficit. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 Expresses that due consideration should be given since conception phase of interventions to a sustainability strategy and analysis of institutional capacities It is a 3 year transitional programme, towards preparation of a joint EU cooperation programme from 2017 onwards Basket funding for Plan Nacional de Cuencas (segunda fase) 89 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Anexo 4 Análisis ex-post del PROCAPAS 1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES Tabla 13. Ficha del proyecto PROCAPAS Nombre del proyecto Siglo Objetivo especifico Duración de la prestación Fecha de arranque efectiva Fecha de cierre efectiva Modalidad de implementación Presupuesto Parte belga en regia Parte belga en cogestión Contraparte boliviana Programa de Cadenas Productivas Agrícolas Sostenibles en la Provincia Oropeza del Departamento de Chuquisaca PROCAPAS Incrementar el volumen de venta, el margen de utilidad y diferenciar el producto por calidad de los pequeños productores de cadenas hortofrutícolas 5 años Septiembre 2007 2012 Co gestión 5.568 000 euro Gastos de la parte ??? euro (x% del belga presupuesto) 0 euro Gastos en 0 regia 5.000.000 euro Gastos en cogestión ??? euro (??% du budget) 568 000 euros (US$ 800 000) 2. HAN SIDO LAS INTERVENCIONES FORMULADAS TENIENDO EN CUENTA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS? Formulación de la intervención A principios del año 2002 el Gobierno Municipal de Sucre solicitó a la Agencia Belga de Desarrollo financiar el “Estudio de Factibilidad del Plan de Desarrollo Rural Integrado de la Provincia Oropeza” que reagrupa a los Municipios de Sucre, Yotala y Poroma en la Mancomunidad de Oropeza. Se validó la estrategia durante un taller con las autoridades de los 3 municipios, beneficiarios, dirigentes de los productores e instituciones privadas de desarrollo en el que se priorizaron dos rubros de agricultura: hortaliza y fruticultura, los cuales formarían parte de este programa. Los criterios de selección de estos rubros fueron: (i) un enfoque de cadena productiva agropecuaria, con mayor efecto en empleos e ingresos para pequeños productores y (ii) el mayor número posible de beneficiarios en la cobertura de comunidades y productores en los 3 municipios. La formulación detallada del proyecto se hizo durante los años 2003 y 2004 y una primera convención específica se firmó en 2005 para 7 años; lo que determinó que el programa no pudiera alargarse más allá del 2012. Inicialmente el proyecto debía estar ejecutado por la Mancomunidad de Oropeza pero con la llegada al poder del mas y el nuevo marco de cooperación, el Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente solicitó a la CTB que el programa sea co-ejecutado por el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria – CRIAR PASA (en lugar de la Mancomunidad de Oropeza), y la CTB. Varias hechos importantes tienen que ser subrayados en este proceso: Inicialmente, la zona del proyecto fue delimitada de manera muy política siendo la municipalidad de Sucre interesado en trabajar en sus distritos rurales y la CTB insistiendo para incorporar otros municipios. A raíz de estas negociaciones se formó la Mancomunidad de Oropeza en 2003 con el propósito principal de obtener y ejecutar el proyecto PROCAPAS. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 90 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Después de formular el proyecto y conseguir contraparte local, ni la municipalidad de Sucre o la Gobernación de Chuquisaca fueron implicadas de manera cercana a la implementación del proyecto. El hecho que Sucre era de la oposición complico las relaciones con el Gobierno después de la llegada del MAS al poder. Con su traslado de la mancomunidad al PASA, la Municipalidad perdió el control del proyecto a pesar de haber sido su iniciador. Las acciones fueron diseñadas en base a criterios políticos, técnicos y económicos más que sociales. Varios actores consideran que el enfoque participativo se limitaba a reunir dirigentes pero no se llegaba hasta la comunidad. Ningún de estos factores favorece a la sostenibilidad Calidad de análisis del contexto y de los riesgos No se efectuaron estudios detallados de los sistemas de producción de las 3 municipalidades de Sucre, Poroma y Yotala. La identificación de las cadenas que apoyar se hizo en base a producciones (o actividades económicas) identificadas por el PDRI de la Provincia Oropeza y a un taller de planificación involucrando representantes de cada municipio. Se realizó un diagnostico agro productivo pero fue muy general. Uso datos provinciales y realizo pocas visitas de terreno. Además, se realizó con un enfoque muy agroeconómico (que correspondía a las estrategias del momento). El árbol de problemas que resulto registra problemas exclusivamente técnicos y productivos. No se hizo un análisis detalladlo de las cadenas productivas ni como estaban estructuradas. Con muy poco atención a aspectos sociales, se consideró directamente que el carácter informal de la organización de la producción y la comercialización era una debilidad. No se realizaron estudios de mercado. El racional para apoyar las cadenas frutas y hortalizas fue su presencia en la lista de cadenas prioritarias a nivel nacional y departamental asociado al hecho que la zona era percibida como teniendo potencial productivo para estos productos y competitiva en este sector. No surge de un estudio del rol de la producción hortofrutícola en los sistemas de producción o de un análisis de la economía familiar de la zona. Los criterios de selección fueron puramente técnico productivo. No se investigó si otros tipos de apoyo hubieran podido ser más interesantes para los beneficiarios. No se tomó en cuenta aspectos sociales o riesgos sobre la producción relacionado al contexto agroecológico. El carácter técnico económico del proyecto se evidencia por el esquema de síntesis del marco lógico del proyecto presentado a continuación: hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 91 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Además, el enfoque de mercado inicialmente considerado parece haber sido bastante caricatural con la voluntad de desarrollar una "mentalidad empresarial" según el diagnostico siguiente: Finalmente, se destaca que aunque la mancomunidad de Oropeza era inicialmente encargada de co ejecutar el proyecto pero no hubo ningún análisis institucional de sus capacidades para determinarle. Previsión de une estrategia de salida/transición No se nota la previsión de una estrategia de salida o transición. Coherencia y complementariedad de las intervenciones El Programa busca contribuir al incremento de ingresos y al empleo de la población rural de los 3 municipios (Poroma, Sucre, área rural - distritos 6,7 y 8, y Yotala) de la provincia Oropeza, Departamento de Chuquisaca, a través del desarrollo de capacidades productivas y el fortalecimiento de complejos productivos. La población meta se estima en 16% de la población rural: 7,555 personas de 1,800 familias de productores de frutas y hortalizas distribuidas en 100 comunidades de los tres municipios. Las acciones del PROCAPAS giran alrededor de 3 rubros principales: Fortalecimiento de las bases productivas, principalmente à través del manejo del agua, con construcción de infraestructuras de manejo de aguas de lluvia y sistemas de riego; Incremento de la productividad y la diversificación de la producción agrícola en base a mejores bases productivas, principalmente à través del abastecimiento en insumos de producción (plantines, semillas, herramientas...), asistencia técnica y acompañamiento a productores de frutas y hortalizas. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 92 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo En menor medida, apoyo a la transformación y comercialización de productos, en base al incremento de la calidad e inocuidad de los productos y el fortalecimiento de organizaciones de pequeños productores. Su Resultado 1 busca incrementar la productividad y producción de hortalizas y frutas mediante un manejo integral de cultivos Su Resultado 2 busca incrementar el acceso al agua para un aprovechamiento sostenible de pequeños productores en sus cultivos Su Resultado 3 busca incrementar la productividad, calidad e inocuidad de los frutales y hortalizas mediante un manejo integral de cultivos el cual responde a las exigencias de mercado Su Resultado 4 busca fortalecer la organización de los pequeños productores mejorando sus capacidades de negociación y concertación con otros actores logrando de esta manera mejores precios en el mercado para productos de calidad diferenciada Su Resultado 5 busca que el Programa es gestionado eficientemente contribuyendo al fortalecimiento de los municipios de Sucre, Poroma y Yotala. Las frutas y hortalizas contempladas eran variadas: Tomate, pimentón, pepino, pimienta, lechuga, brócoli, coliflor, repollo, camote, vaina, durazno, naranja, limón, guayaba, chirimoya, palta, mango, papaya y chirimoya. Más allá de los enfoques utilizados, estas actividades están en gran medida pertinentes. Sin embargo, la combinación de acciones propuestas en el tiempo era poca realista. El proceso de desarrollo contemplado está basado sobre la siguiente sucesión de eventos: i) Se fortalecen las bases de producción (riego, fuentes de agua...); ii) se desarrolla la productividad de cultivos existentes y se introduce nuevos cultivos; iii) se comercializa los productos producidos. Este proceso toma tiempo. En una primera etapa, se necesita diseñar la infraestructura productiva, negociar sus contrapartes para la construcción así como reglas de administración, organización y mantenimiento y finalmente construir y probar las obras antes de, generalmente, adecuar las previsiones a la realidad. Esto en si toma frecuentemente varios anos. Luego es necesario trabajar el aspecto de producción, adaptando las prácticas campesinas al nuevo entorno productivo. Aunque se puede empezar con AT antes de la construcción de infraestructura, en la práctica, los beneficiarios necesitan trabajar en condiciones reales para apropiarse las nuevas prácticas; eso también toma varios ciclos agrícolas. Particularmente si se toma en cuenta el hecho que la mayoría de beneficiarios no adopten espontáneamente las prácticas y esperan "ver para creer” resultados conseguidos por unos productores con espíritu pionero. La situación es aún más complicada cuando se trata de producción frutícola que toma por varios años para entrar en producción. En practica, los plantines plantados por el PROCAPAS recién están entrando en producción, varios anos después del cierre del proyecto. Sin producción es difícil trabajar el tema de la comercialización. En el mejor de los casos, aunque no se encuentre ningún problema administrativo, ningún problema en la implementación de actividades y que los campesinos beneficiarios adopten las prácticas y procesos propuestos por el proyecto de manera casi inmediata -3 hipótesis bastante poco probablesse necesita pasos de tiempo mucho más largos una fase de 5 años. Como lo indica el ex Alcalde de Poroma (2010-2015): "Tampoco era tan mal el proyecto; tiene sus resultados pero por tiempo no ha logrado todo." hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 93 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 3. HAN TENIDO CONTINUIDAD LOS BENEFICIOS? La ejecución del PROCAPAS tropezó desde antes de su arranque con el problema de alineamiento a las nuevas políticas del gobierno nacional a raíz de la llegada al poder del MAS. El proyecto fue programado en armonía con las políticas estatales previas al 2006 pero, particularmente la Estrategia Nacional de Desarrolo Agricola y Rural (ENDAR) y su enfoque de cadenas. Sin embargo, el enfoque de cadenas fue rechazado por el gobierno de Evo Morales como un enfoque que no favorecia la soberania alimentaria y los intereses de las poblaciones mas vulnerables. En su lugar, el gobierno promovio el enfoque de complejos productivos. Adicionalmente, se necesitaba conformarse con la nueva ley 1178 y su decreto supremo 181 sobre "Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios", que regía los aportes internacionales y imponía que los aportes financieros sean manejados a través de una cuenta única administrada bajo normas nacionales. Por fin, el proyecto tenía que ubicarse dentro de una institución nacional. Asi se abrio un periodo de readecuación del proyecto. Inicialmente, todo se paralizó porque se necesitaba esperar que la nuevas leyes se aprueben para poder ir adelante. Luego se readecuo el DTF con nuevos enfoques focalizados sobre soberanía alimentaria y más inclusivos de productores en situación de vulnerabilidad, reconociendo que en una región pobre la perspectiva del mercado no es suficiente y debe ser articulada con las lógicas sociales vigentes. También, se acordaron nuevas modalidades de implementación, en particular que el proyecto se traslade de la Mancomunidad de Oropeza hasta el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) con el Director del PASA como Director del PROCAPAS, bajo la modalidad de co-gestión con la CTB. Más específicamente, se acordó que el PROCAPAS se desarrolle bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, quien delego la ejecución a la Unidad Desconcentrada del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (UD-PASA) y, sobre el terreno, a su Unidad de Desarrollo Integral (UDIPASA). El Responsable Regional UDI-PASA-Chuquisaca, Director del PROCAPAS, era encargado de dirigir la Unidad de Ejecución y Coordinación del Programa (UECP), apoyado por un Asistente Técnico Internacional y un equipo de 32 personas que incluye personal contratado por el Programa y técnicos de contraparte municipal. Una Estructura Mixta de Coordinación Local (EMCL), instancia mixta de dirección belga y boliviana, constituía el órgano de orientación estratégica del Programa. La EMCL estaba conformada por representantes del MDRyT, UD-PASA, Alcaldías Municipales de Sucre, Yotala y Poroma, Gobernación de Chuquisaca y la Central Provincial de Oropeza. Sin embargo, es de notar que, en la práctica, la Gobernación participo muy poco a la orientación del proyecto. Sin embargo estos cambios demoraron tiempo. El proyecto empezó oficialmente en Septiembre 2007 pero adaptarse a las normas nacionales y entender lo que se podía hacer administrativamente (y de qué manera) tomo tiempo adicional y el proyecto arranco efectivamente en el 2009. Eso no significo que de allá en adelante la implementación se hizo de manera eficiente. La contratación del personal fue problemática con intervenciones de la FUPOCH para ubicar personal lo que llevo a retrasos adicionales en el comienzo de la implementación efectiva y se constituyó en un freno para toda la duración del proyecto por una fuerte rotación del personal lo cual nunca fue estabilizado. A pesar de las readecuaciones de enfoque, el gobierno nunca de apropio bien la acción y hasta cierto punto se volvió un medio para distribuir favores con cambios de personal cada ano que tomaban tiempo, no permitieron al proyecto tener continuidad y resultaron en debiles capacidades de gestionar. Solo el administrador y el encargado de construcción se quedaron la mayoría del proyecto; y hubo 4 directores diferentes del PASA (y por lo tanto del proyecto) durante sus 5 años de ejecución. Adicionalmente, cuando se llegó a identificar proyectos a nivel de comunidades, su selección se hacía frecuentemente con criterio político. Siendo la mancomunidad de Oropeza y el municipio de Sucre hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 94 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo en la oposición, se crearon obstáculos adicionales para una buena ejecución de las acciones, tanto del punto de visto de la eficiencia de los proyectos que de su sostenibilidad. Sin embargo, el problema mayor del PROCAPAS fue sin duda la pesadez de los procedimientos administrativos bolivianos. En un entorno muy centralizado, el proyecto no tenía ninguna autonomía en términos administrativos y se encontraba obligado de contactar la administración central del PASA en La Paz contactar La Paz para cualquier compra ("incluso una cola"). Demandas se demoraban semanas en La Paz lo que hizo imposible ejecutar el proyecto de forma ágil. El modelo de co gestión que implicaba que además de los procedimientos bolivianos, el co director internacional tenía que dar su visto bueno, no hizo nada para agilizar los procedimientos, representando un procedimiento administrativo más para tomar una decisión. Frente a este problema, a pesar de que el PASA era una unidad supuestamente desconcentrada, se pidió más desconcentración después del primer año de ejecución efectiva. La Estructura Mixta de Cooperación (ESM) autorizo una cartera libre de Bs 20 000 que permitió una ejecución mejor a partir del 2010. Sin embargo, recién en 2011 lograron hacer su primera convocatoria pública. En 2012, se logró aun mayor desconcentración con una cartera libre de 300-500 000 Bs pero esta decisión parece haber sido motivada principalmente por el hecho que en este momento se veía que el proyecto iba a cerrar y que se quería ejecutar lo máximo de presupuesto posible. Con la acumulación de retrasos, las comunidades potencialmente beneficiarias se volvieron bastante insatisfechas. Además que siendo en la oposición los incumplimientos del proyecto podían ser manejados políticamente. Eso se volvió un círculo vicioso en el sentido que el tiempo pasado explicando la situación, manejando el descontento, acompañando las visitas de autoridades de todo nivel (concejales como diputados) que trataban de solucionar problemas y generalmente arreglando los problemas que surgen de los disfuncionamientos, se perdió aún más tiempo y se acumularon aún más atrasos. Esta situación resulto en que el co Director internacional no tenía tiempo para dedicarse a asuntos estratégicos porque era "hundido" en asuntos administrativos: “En ciertos momentos, la única preocupación era de implementar acciones”. Enfrentado a este conjunto de problemas principalmente bolivianos, en un contexto de actitud muy soberana del gobierno, la Cooperación Belga no hubo capacidad de diálogo político para desbloquear la situación. Para ser completo conviene también indicar que: A pesar de los enfoques orientados hasta poblaciones en situación de vulnerabilidad, el PROCAPAS ha tenido mas fuerza en el distrito 7 de Sucre Rural donde gente tenia mejores condiciones para producir frutas y hortalizas y mas capacidad a dar contrapartes (ademas que era mas cerca). Poroma, donde había más pobreza, es donde se trabajó menos. En las zonas altas, las familias pidieron apoyo en papa, cebolla y zanahoria pero el proyecto era diseñado por eso aunque se incluyó tubérculos cuando se cambió el DTF. Se considera que el enfoque participativo se limitaba a reunir dirigentes pero no se llegaba hasta la comunidad. No se consultó suficientemente la población local. Productos El proyecto PROCAPAS trabajo en en 100 comunidades: 60 de Sucre rural, 22 de Poroma y 18 de Yotala. Los principales productos del PROCAPAS, tal que están presentados en el documento “sistematización de experiencias” son los siguientes: Apoyo a producción en 405 has; 1952 familias han beneficiado de capacitación a través de escuelas de campo y aplican métodos del proyecto; hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 95 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 100 organizaciones de productores han reforzado su capacidad a producir fertilizante orgánico 350 arados reversibles, 24 rastras a tracción animal, 1800 quintales de fertilizante orgánico, 800 bolsas de fumigación y 566 equipos de fumigación distribuidos; 4 sistemas de riego construidos sobre 29,33 ha; Sistemas de riego han sido mejorados para una área de 173,3 ha; Frutas y hortalizas (8 productos: tomate, pimentón, cebolla, zanahoria, chirimoya, papaya, aguacate, durazno y mango) son clasificados y transportados de manera adecuada; Las capacidades de 1157 productores han sido fortalecidas en comercialización, 36 organizaciones de productores han desarrollado alianzas comerciales con otros actores comerciales y 170 productores han recibido cursos de capacitación en liderazgo y gestión administrativa; y 254 toneladas de frutas y hortalizas han sido comercializados a nivel de Chuquisaca con un incremento de márgenes de 20%. Cabe senalar que a pesar de la lista de productos presentada aqui, la mayoria de gente entrevistada asocia el PROCAPAS con produccion de durazno. Tambien, se debe aclarar que "Lo que más se hizo es dotar de plantas de frutales pero no hubo tiempo de producir". En Yotala, el PROCAPAS dejo un vivero de duraznos que todavía funciona con 2-3 empleados. Adicionalmente se ha señalado que " Se distribuyeron herramientas que no sirvieron." Sin embargo, se nota que a pesar del hecho que no se pudo visualizar mucha produccion durante la vida efectiva del proyecto y que varias infraestructuras quedaron inconclusas al cierre del proyecto, hoy en dia se observa el comienzo de una produccion de frutales iniciados con el proyecto. Ademas, la existencia de otros proyectos y instituciones que tambien promueven frutas y hortalizas (incluyendo los proyectos de la CTB que son el PARC y el PROAGRIF) significa algunas actividades del PROCAPAS han podido perdurar en el tiempo y producir resultados que no se evidenciaron al rato de su cierre. El equipo evaluador quisiera resaltar que aunque generalmente se tiene una vision muy negativo del proyecto PROCAPAS, un proyecto "cerrado con anticipacion que ha sido un fracaso total" y que de hecho los resultados no han sido a la altura de las expectativas, como lo dice el ex alcalde de Poroma, "No es que todo ha sido un fracaso... Algo quedo pero no como se esperaba." Resultados Los varios productos del PROPACAS han contribuido a los siguientes resultados: 1) Un incremento de producción de frutas (principalmente durazno) y hortalizas 2) Una reducción de los riesgos sobre la producción (sistemas de riego) 4) Un incremento ligero -declarado pero no medido- de rendimientos de cultivos tradicionales (trigo, maíz, papa…) No existen documentos de sistematización permitiendo dar más precisión sobre estos resultados. Además, siendo la mayoría de los resultados la consecuencia de la implicación -después de su cierrede otros proyectos o instituciones en actividades iniciadas por el PROCAPAS, sería difícil asignar resultados al proyecto mismo. Sistema de monitoreo y evaluacion El PROCAPAS no desarrollo realmente un sistema de monitoreo-evaluación. Principalmente, porque priorizaba a ejecución misma del proyecto (que no se funcionaba) y que consideraba que no había hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 96 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo mucho que evaluar considerando el poco de avance. A pesar de eso, la misión lamenta que no se dejó una huella más fuerte de esta experiencia, analizando las razones que han llevado a una situación tan problemática bajo la forma de un documento conjunto belga-boliviano sistematizando la experiencia de manera crítica. Más específicamente, se nota que no hubo una evaluación final del proyecto. La evaluación intermedia del PROCAPAS noto el avance limitado en la ejecución del proyecto pero no logro proponer medidas efectivas para levantar los obstáculos que condicionaban esta situación. De hecho, si bien no se ha logrado resolver los problemas del PROCAPA, es de reconocer que los juegos políticos internos a Bolivia como belga-bolivianos a los cuales han sido enfrentados y la pesadez de los procesos administrativos han representado obstáculos grandes a la implementación de las acciones para los cuales aún en retrospectiva es difícil proponer soluciones sin considerar una reformulación significativa de los proyectos tanto a nivel de modalidades administrativas de manejo de las acciones que a nivel de su contenido temático mismo. Al fin, la única solución encontrada para el PROCAPAS fue de cerrar el proyecto y hacer otro(s) con una nueva forma de implementación y otra entidad ejecutora, transfiriendo su presupuesto a nuevas acciones. Por eso, se trasladó parte de la cartera no ejecutada del PROCAPAS al PARC y se formuló el PROAGRIF. Internamente a la CTB, se nota que se organizaron reuniones regulares cada 2-3 meses con el representante residente. También un oficial de programas de la CTB visitaba el proyecto cada 2 meses para seguir los planes de actividad y acompañar el equipo -por lo menos el Co Director internacional- en términos de reflexión y enfoques. El ex Co Director internacional considera que estas visitas fueron importantes más allá de las discusiones técnicas y estratégicas en el sentido que proveían también un apoyo moral demostrando solidaridad en un contexto de trabajo difícil. 4. ES QUE LOS BENEFICIOS SON DURADEROS / SOSTENIBLES? CUÁLES SON LOS FACTORES DE LA SOSTENIBILIDAD? Los resultados limitados del PROCAPAS limitan la posibilidad de analizar factores de sostenibilidad; sin embargo se puede identificar varias lecciones en cuanto a este criterio. Sostenibilidad política A raíz de las diferencias de orientaciones políticas entre el gobierno, el departamento y la mancomunidad nunca se logró articular las políticas y acciones entre los diferentes niveles administrativo y desarrollar una relación operacional entre los diferentes actores; más bien se observó una falta de voluntad de trabajar juntos. La Gobernación tenía su propio proyecto de huertos familiares en los Municipios de Poroma, Yotala y Yamparaez pero no se logró coordinar actividades. Por lo tanto, el alineamiento a las políticas de las varias entidades político administrativas fue muy débil. El nivel nacional nunca se adueñó realmente del proyecto por haberse iniciado con enfoques que no apreciaba, la gobernación no fue implicada y la mancomunidad de Oropeza nunca logro consolidarse. Hasta se considera que la decisión de formular el PROAGRIF se tomó sin concertación con el Departamento Agropecuario de la Gobernación. Por lo tanto, la sostenibilidad política del PROCAPAS parece débil. Sostenibilidad institucional Con los problemas de ejecución a lo cual ha sido confrontado, el proyecto PROCAPAS nunca tuvo el tiempo de desarrollar su componente de fortalecimiento de organizaciones de productores o de usuarios del agua. Se formaron asociaciones para vender y comprar insumos pero ni hubo tiempo para que la gente vea el interés de agruparse más allá de gestionar el fondo rotatorio que implementaba el proyecto. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 97 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo A nivel Municipal y de mancomunidad, que eran en la oposición, los problemas políticos no permitieron una buena colaboración. La Gobernación de Chuquisaca ha sido muy poco implicado en el proyecto y hoy en día declara que no sabe del PROCAPAS: "Hemos escuchado no más". A nivel nacional, los problemas de implementación tampoco crearon las condiciones para un fortalecimiento institucional. Por lo tanto, la sostenibilidad institucional del proyecto está muy baja, de hecho no subsiste ninguna institución creada a raíz de esta acción y no se puede identificar instituciones que hayan sido fortalecidas. Hasta par el diseño de un sistema de información sobre precios se planteó contratar una consultoría para efectuar su mantenimiento lo que es característico de un proyecto que prioriza productos a corto plazo sin dar atención a la sostenibilidad. Sostenibilidad económica y financiera a nivel de beneficiarios Las inversiones iniciales asociadas a la construcción de las infraestructuras de manejo del agua están cubiertas por el proyecto. Por lo tanto, para los beneficiarios el costo de las actividades de manejo del agua se limita al uso y mantenimiento de la infraestructura. Se puede considerar que los beneficios económicos asociados al incremento de producción o a la reducción de riesgos de pérdida de cosecha resultando del riego son superiores a estos costos de uso y mantenimiento de la infraestructura. Los montos financieros necesarios para reparaciones de la infraestructura pueden ser importantes, sin embargo tales reparaciones no son frecuentes y si los usuarios prevén este riesgo la cotización mensual o anual para prevenir contra todo riesgo de accidente no es muy importante. Por lo tanto se puede considerar que la sostenibilidad económica y financiera de las infraestructuras de riego del PROCAPAS era buena. En cuanto al incremento y a la diversificación de la producción agrícola, las actividades propuestas están escogidas precisamente por su interés económico teórico para los beneficiarios. Su sostenibilidad económica debería por lo tanto ser garantizado. Lo importante es saber en qué medida los itinerarios técnicos propuestos son adaptados a la tesorería, a la capacidad de inversión y toma de riesgo financiero de los diferentes tipos de productores de las zonas apoyadas, y a su calendario de actividades anuales. Aunque los itinerarios técnicos propuestos puedan ser teóricamente rentables, para algunos tipos de productores que tienen menos capacidad de inversión, menos agua, menos acceso al mercado, diferente acceso o disponibilidad de mano de obra... pueda ser que no son los más pertinentes. En la ausencia de estudios detallados de sistemas de producción es difícil de llegar a conclusiones claras sobre este punto. Es posible afirmar que para ciertos productores las actividades de producción agropecuaria apoyadas por el proyecto era adaptada y sostenible económicamente y financieramente pero es muy probable que no sea el caso por todos. Considerando que los plantines distribuidos por el proyecto PROCAPAS recién están entrando en producción y que nuevos productores siguen lanzándose a nuevas producciones -aunque hoy sea con apoyos independientes de la cooperación belga- será necesario esperar todavía para tener una idea clara del volumen de productores para los cuales la propuesta técnica del proyecto era económicamente adaptada y sostenible. Sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional La sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional se refiere a la capacidad de organizaciones de productores a financiar los costos de funcionamiento de su institución y de los equipamientos que manejan conjuntamente a nivel de la organización. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 98 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Siendo las organizaciones de productores apoyadas por el PROCAPAS casi inexistentes dar una opinión sobre este tema se vuelve muy teórico. Sin embargo se pueden hacer las siguientes remarcas: - Como no hubo tiempo de capacitar a las organizaciones de productores o de usuarios de agua en gestión organizacional, de armar planes de actividad o de fijar reglas de uso y mantenimiento de infraestructura es poco probable que estas organizaciones hayan adquirido capacidad de gestión económica y financiera. - Varias personas encontradas consideran que se ha invertido demasiado dinero demasiado rápidamente en zonas como Oropeza donde la población no tenía ninguna experiencia de manejar tales cantidades de dinero. Más allá del hecho que este tipo de situación lleva a manejar presupuestos de manera poco eficiente ("Los proyectos acabaron gastando para gastar para asumir compromisos."), también puede acabar debilitando a instituciones. De hecho, por hacer perder a los beneficiarios el sentido de su realidad económica, reduce la capacidad organizacional, más allá de la falta de sostenibilidad de los procesos considerados. Por lo tanto, la sostenibilidad económica y financiera del PROCAPAS a nivel institucional parece débil. Sostenibilidad socio-cultural La misión no ha notado problemas significativos del PROCAPAS en términos de sostenibilidad socio cultural. Se puede sin embargo indicar que algunos actores consideran que una herencia negativa del PROCAPAS es que la gente se acostumbró a recibir todo gratis. En consecuencia se indica que algunas comunidades no quieren trabajar con proyectos que piden contrapartes (en el caso del PROAGRIF serían 2 comunidades). Sin embargo, no es totalmente cierto que el PROCAPAS no pedía contraparte porque mediante su fondo rotatorio un beneficiario devolvía una parte (5-30%) de lo que había recibido. Por lo tanto, las conclusiones mencionadas en cuanto al nivel de asistencialismo de la población tendrían que ser averiguadas. Sostenibilidad medio ambiental El PROCAPAS hacia la promoción de una agricultura limpia. Por lo tanto, se puede decir que sus actividades eran sostenibles del punto de visto medio ambiental. Sostenibilidad técnica De manera general, las técnicas propuestas por el PROCAPAS parecen adaptadas a los productores beneficiarios y a sus condiciones. En cuanto a la sostenibilidad técnica de los itinerarios técnicos propuestos por los proyectos, el factor principal que tomar en cuenta en un contexto andino es su nivel de adaptación y resiliencia frente a los riesgos de la agricultura andina. En este contexto, itinerarios técnicos costosos implicando niveles de insumos altos suelen ser poco sostenibles por arriesgar una inversión importante proporcionalmente a la economía familiar. Como no se han realizado estudios alrededor de este tema es difícil llegar a una conclusión clara sobre este punto. Sin embargo, se nota que productores han seguido con las producciones propuestas por el PROCAPAS; por lo tanto, es claro que para una proporción de los productores de Oropeza, la propuesta técnica del PROCAPAS era sostenible. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 99 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Anexo 5 Análisis ex-post del proyecto Chayanta Agropecuario 1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES Tabla 14. Ficha del proyecto CHAYANTA AGROPECUARIO Nombre del proyecto Siglo Objetivo especifico Duración de la prestación Fecha de arranque efectiva Fecha de cierre efectiva Modalidad de implementación Presupuesto Parte belga en regia Parte belga en cogestión Contraparte boliviana Proyecto de Desarrollo Agropecuario sostenible para la Provincia Chayanta del Departamento de Potosí CHAYANTA AP Desarrollar las cadenas productivas de camélidos y frutales, con enfoque de mercado e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres 5 años 27 de Noviembre del 2005 30 de Abril del 2012 Co ejecución 5.060 000 euro Gastos de la parte ??? euro (x% del belga presupuesto) 0 euro Gastos en 0 regia 4.550.000 euro Gastos en cogestión ??? euro (??% del presupuesto) 510 000 euros (US$ 600 000) 2. HAN SIDO LAS INTERVENCIONES FORMULADAS TOMANDO EN CUENTA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS? Formulación de la intervención El proyecto CHAYANTA AP tuvo sus raíces en la IV Comisión Mixta de Bolivia y Bélgica en 2000 la cual declaro la Provincia Chayanta región de concentración de la Cooperación Belga dado su elevado nivel de pobreza. Luego, en 2001, los Municipios de Colquechaca, Ocuri, Pocoata y Ravelo constituyen la Mancomunidad de Municipios de Chayanta, y a partir de sus Planes de Desarrollo Municipal formulan un Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia Chayanta con el apoyo del IPTK. Este Plan se constituye como perfil del Proyecto, incluyendo las cadenas productivas de duraznos y camélidos. Este perfil fue afinado por una misión belga en 2004, en colaboración con la Mancomunidad de Chayanta, y dio lugar al Documento de identificación del proyecto a raíz de lo cual, el Convenio Específico del 30 de noviembre de 2004 fijo el compromiso entre los Gobiernos de Bélgica y Bolivia para implementar el Proyecto. En 2005, la formulación es conducida por expertos en desarrollo agropecuario sostenible del Centro internacional de Agricultura Tropical (CIAT) apoyados por 4 expertos Bolivianos, en frutales, camélidos, capacitación y comunicación. En mayo 2005, se aprobó el Documento Técnico y Financiero (DTF) y en noviembre, antes de la llegada al poder del MAS, se firmaron la Notas Reversales entre los Gobiernos de Bolivia y Bélgica, con lo que se inició la implementación del proyecto. Se decidió inicialmente trabajar con duraznos y llamas porque eran parte de las producciones prioritarias de la época, tanto en la ENDAR que a nivel de la estrategia Provincial. Es importante notar que el proyecto fue concebido bajo el enfoque de cadenas productivas con su vocación mercantil vigente dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agrícola y Rural (ENDAR) formulada en el 2001. Este cambio de gobierno y la adopción del Plan Nacional de Desarrollo (PND) hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 100 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo en 2006 con su prioridad a la seguridad alimentaria implico cambios al proyecto y su adecuación al enfoque de complejos productivos durante su fase de ejecución. Calidad de análisis del contexto y de los riesgos No se efectuaron estudios detallados de los sistemas de producción de la Provincia Chayanta. El proyecto ha sido diseñado con un enfoque muy técnico-económico. El racional para apoyar la producción de durazno es que la zona tiene potencial frutícola y que esta competitiva; no surge de un estudio del rol de la producción frutícola en los sistemas de producción o la economía familiar de la zona. El criterio es puramente técnico productivo y hasta superficial sin ubicar una producción dentro de lógicas más amplias. Se considera que “Eso permite tener ingresos” o “la zona es frutícola”. No se sabe si otros tipos de apoyo hubieran podido ser más interesantes para los beneficiarios. Sin embargo, se nota que había una pequeña producción de durazno (18 ha) en Chayanta antes del proyecto con una débil productividad. Un análisis más detallado del rol de la llama dentro de los sistemas de producción así como del mercado de charque hubiera probablemente identificado los límites de un apoyo a la cadena camélidos. De hecho, los camélidos de la provincia forman parte de un complejo sistema agropecuario de subsistencia, con diversificación de riesgos. En ello el promedio de 20 llamas por familia sirve principalmente para transporte y ahorro -además de ser parte de la identidad andina- no tanto de capital productivo. Cada una de las 600 familias productoras de la zona, en promedio consume una llama por año y vende otra en pie. Existen pocas opciones de ampliar la producción de camélidos ya que el principal cultivo para autoconsumo (y trueque) en la zona es la papa. El descubrimiento por el proyecto que a pesar de la calidad alcanzada, no creció la venta de charque por falta de mercado y por pre requisitos sanitarios y fiscales que no se pudieron resolver sugiera que falto por lo menos un estudio de mercado durante la fase de identificación del proyecto. Similarmente, notar que la capacitación en gestión, contabilidad y mercadeo no mejoro la comercialización sugiere que no se habían identificados los verdaderos cuellos de botella para la comercialización de llama como de frutas. La pertinencia de plantas procesadoras de frutas hubiera podido haber sido analizado más en profundidad a la luz de un análisis más detallado de volúmenes probables de producción. En el Municipio de Pocoata (Chayanta), la Asociación de Fruticultores y sus Derivados del Municipio de Pocoata (AFRUDEMPO) tiene a su disposición un estudio que estima que el punto de equilibrio de la planta procesadora de mermelada propuesta por el proyecto, sería de 1,5 toneladas de mermelada. Confrontados a este dato, los socios de la asociación de productores se acordaron inmediatamente para decir que sería difícil para ellos transformar tanta mermelada (lo que por lo menos implica la búsqueda de maneras alternativas de valorizar la planta). Siguiendo con el tema de la transformación y comercialización, el proyecto ha sido diseñado con una visión muy dogmática hacia la transformación y comercialización asociativa. Sin embargo, ningún estudio ha analizado la pertinencia en el contexto Norte Potosino de plantas procesadoras comunitarias y comercialización grupal. En la practica la misión ha notado que los productores más dinámicos, frente a la dificultad de traer sus productos hasta centros de transformación y los volúmenes reducidos de producción, han escogido secar, transformar y comercializar sus productos (mokochinchi, mermelada) en su propia casa con equipos individuales (secadores de agro film, cocinas individuales...), sin uso de las instalaciones propuestas por el proyecto. Hubiera por lo menos sido interesante analizar mejor las ventajas y desventajas de una comercialización individual para adaptarse mejor a las condiciones de los beneficiarios antes de apuntar a la transformación y comercialización grupal. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 101 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo También se puede notar que no queda claro hasta qué punto los itinerarios técnicos propuestos con inversiones de Bs 32 000/ha para huertos de duraznos y manzanas pueden ser adoptados por productores del Norte Potosí sin ayuda externa. A nivel institucional, tampoco se nota un estudio institucional de las capacidades los principales actores del proyecto, inclusivo de la Mancomunidad de Chayanta. Mas generalmente, el equipo evaluador nota la tendencia de ciertos actores del proyecto de explicar sus fracasos por el débil potencial productivo, la pobreza de la zona, su aislamiento o las capacidades limitadas del equipo proyecto. Esto es característico de un enfoque técnico que no ha logrado entender las lógicas de una zona de trabajo. En realidad, las actividades eran mal identificadas y el enfoque de cadenas estaba efectivamente inadaptado al contexto de Chayanta. En las palabras de Pierre de Zutter (Mitos del Desarrollo Rural Andino, 1994), "El criterio de extensión manejado por los proyectos suele ser el de “agricultor moderno integrado al mercado”. Tenemos campesinos que siguen rigiéndose por la racionalidad de “reproducción”, priorizando la seguridad del grupo familiar y la estabilidad de las relaciones intrafamiliares, comunales e intercomunales. Sus relaciones con el mercado son eventuales en la medida en que no condicionan sus decisiones: venden en el mercado los excedentes de su producción de autoconsumo para adquirir ciertos bienes y servicios, pero si tales excedentes no alcanzan, buscan ingresos monetarios en la migración y la venta de fuerza de trabajo." Lo que faltaba para tener un proyecto exitoso no era mayor potencial productivo en la zona pero un mejor entendimiento y adaptación a las lógicas de los campesinos de la zona para no trabajar en la implementación de cadenas productivas ligadas a mercados extra regionales en una región con sistemas agropecuarios de subsistencia, con complejos sistemas productivos orientados a la diversificación de riesgos y con escasas relaciones con mercados. Previsión de une estrategia de salida/transición No se nota la previsión de una estrategia de salida o transición. Coherencia y complementariedad de las intervenciones En su objetivo general, el programa busca "Contribuir a mejorar los ingresos económicos de las familias campesinas de la provincia Chayanta". Más específicamente se trata de "Desarrollar las cadenas productivas de camélidos y frutales, con enfoque de mercado e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres" (Objetivo específico). Para alcanzar estos objetivos, las acciones del proyecto CHAYANTA Agropecuario giran alrededor de 3 rubros principales: Un actividad limitada de fortalecimiento de las bases productivas, principalmente a través de la construcción de pequeños sistemas de riego o infraestructura de manejo de camélidos; Incremento de la productividad y la diversificación de la producción de duraznos y llamas en base a mejores bases productivas, principalmente a través del abastecimiento en insumos de producción (platines, herramientas...), asistencia técnica y acompañamiento a productores. Apoyo a la transformación y comercialización de productos, en base al incremento de la calidad e inocuidad de los productos y el fortalecimiento de organizaciones de pequeños productores. El trabajo apunto a los siguientes resultados: Resultado 1: Los productores de frutales de la Provincia Chayanta han mejorado su producción en términos cualitativos y cuantitativos Resultado 2: Los productores y productoras de durazno han incorporado y mejorado procesos de transformación (mokochinche y orejón). Resultado 3: Los productores de frutales han mejorado su acceso al mercado hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 102 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Resultado 4: Los criadores de camélidos han mejorado la producción de carne y fibra en términos cualitativos y cuantitativos Resultado 5: Los criaderos de camélidos han incorporado y mejorado procesos de valor agregado y transformación. Resultado 6: Los productores de camélidos han mejorado su acceso al mercado Resultado 7: Productores de frutales y camélidos conformaron asociaciones económicas eficientes c/ igualdad de oportunidades para hombres y mujeres Resultado 8: En la Provincia Chayanta se han consolidado servicios sostenibles de apoyo para ambas cadenas de manera sostenible. Si bien las actividades de apoyo a la producción, transformación y comercialización de duraznos parecen pertinentes, el apoyo a la cadena camélido es muy cuestionable bajo la forma que tuvo. Se enfocó la crianza de llamas como una producción productiva cuando un mejor conocimiento de las lógicas campesinas hubiera mostrado que producir grandes volúmenes de carme de llama para transformación y comercialización era irrealista. En cuanto al durazno, el tema es diferente y toca la manera en la cual los diferentes rubros de la acción estaban interrelacionados de manera realista y las escalas de tiempo que permitían pasar de un componente del proyecto a otro. En el proyecto CHAYANTA agropecuario, el proceso de desarrollo contemplado está basado sobre la siguiente sucesión de eventos: i) Se fortalecen las bases de producción; ii) se desarrolla la producción; iii) se transforma y/o se comercializa los productos producidos. Este proceso toma tiempo. Se necesita diseñar y construir la infraestructura productiva, así como negociar las reglas de su uso. Luego es necesario trabajar el aspecto de producción mismo. Aunque se puede empezar con AT antes de la construcción de infraestructura, en la práctica, los beneficiarios necesitan trabajar en condiciones reales para apropiarse las nuevas prácticas. Generalmente, este proceso de apropiación toma varios ciclos agrícolas. Además, la mayoría de beneficiarios no adopten espontáneamente las prácticas y esperan "ver para creer” resultados conseguidos por unos productores con espíritu pionero. La situación es aún más complicada cuando se trata de producción frutícola que, como es el caso del durazno, toma por lo menos 3-4 años para entrar en producción. En practica, los platines distribuidos por el proyecto CHAYANTA agropecuario no entraron en producción antes del fin del proyecto para las primeras plantaciones y recién están entrando en producción, varios anos después del cierre del proyecto, para la mayoría de otras. Sin producción es difícil trabajar el tema de la transformación y de la comercialización. El proyecto CHAYANTA tenía previsto trabajar con producción ya existente pero esta resulto demasiado limitada para permitirlo. En la práctica varios centros y equipos de transformación y comercialización de productos fueron construidos pero al cierre del proyecto, para cumplir con compromisos, y sin darse el tiempo de ponerles en marcha (ni siquiera a veces armando el material -caso de AFRUDEMPO), acompañar su desarrollo o fijar reglas de uso y mantenimiento de los equipos. En el mejor de los casos, aunque no se encuentre ningún problema administrativo, ningún problema en la implementación de actividades y que los campesinos beneficiarios hubieron adoptado las prácticas y procesos propuestos por el proyecto de manera casi inmediata -3 hipótesis bastante poco probables- estábamos contemplando pasos de tiempo mucho más largos que los de una fase de 5 años. Lo que permitió al proyecto CHAYANTA acabar con cierto nivel de resultados ha sido el hecho de implementar el proyecto con la Mancomunidad de Chayanta la cual, a pesar del retiro de la cooperación belga, ha seguido acompañando muchas actividades (lo que hasta cierto punto es un logro de la cooperación belga). De hecho, el seguimiento dado por la Mancomunidad a las actividades que inicio con la cooperación belga, ha sido es el principal factor que ha permitido rescatar algunos resultados sostenibles del programa CHAYANTA agrícola porque al rato de salir la cooperación belga de Chayanta, “Hemos quedado como huérfanos”. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 103 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo 3. HAN TENIDO CONTINUIDAD LOS BENEFICIOS? El problema del cambio político a nivel nacional al fin del proceso de planificación ha significado un proceso de adaptación a los nuevos enfoques y políticas del estado. Sin embargo, no fue tan radical y problemático como con el PROCAPAS porque el proyecto arranco justo antes de la llegada del MAS al poder. Por lo tanto, con el convenio firmado entre el estado belga y el estado boliviano no se podía exigir cambios como se lo hizo con el PROCAPAS. Así, la Mancomunidad siguió de co ejecutora del proyecto y a pesar de algunos arreglos se arrancó el proyecto según líneas cercanas al enfoque de cadenas. El cambio de enfoque que acabo por llegar fue apoyado por el gobierno pero vino también de los cuestionamientos internos que surgieron frente a los resultados limitados del proyecto. El nivel de participación del proyecto parece insuficiente, tanto a nivel de la formulación como de la ejecución misma de las acciones: "Los técnicos decidían lo que iban a hacer". Eso no es positivo, ni para su efectividad o su sostenibilidad. Finalmente, se considera que el proyecto Chayanta perdió credibilidad por no tener resultados iníciales mientras que sus equipos gozaban del material del proyecto y vivían en una base percibida como lujoso. Eso creo conflictividad con los beneficiarios y complico la implementación. Productos El proyecto CHAYANTA trabajo con 5521 familias: 2391 productores de durazno y 3130 criaderos de camélidos de los 4 municipios de la Provincia: Colquechaca, Ocuri, Pocoata y Ravelo. La zona de acción se ubica entre 2000 y 4800 msnm. Sus principales productos según los informes consultados son los siguientes: Diez sistemas de riego han sido mejorados; 16 sistemas de riego tecnificado han sido instalados; 6 sistemas de micro riego han sido mejorados para producir forraje; Se plantaron 68232 plantas nuevas cuyo rendimiento mínimo "se prevé" en 6kg/planta; El 71% de productores de durazno maneja más de la mitad de técnicas promovidas por el proyecto; Se ha mejorado el proceso de transformación al incorporar nueva tecnología: pelado, secador solar, control de humedad; Se ha diversificado los productos; La adopción de tecnología por mujeres productoras de durazno es de 40%; Se crearon 2 escuelas de campo y un centro de capacitación; 32% de los productores de llamas adoptaron las tecnologías propuestas por el proyecto (solamente 23% de mujeres), en particular el faeneo, la castración, la esquila, prácticas de sanidad animal y técnicas más higiénicas y eficientes de elaboración de charque; Se introducieron forages (alfalfa, cebada, avena); Se introduzco un semental mejorado; Se organizaron campanas (cuantas?) de sanidad animal; 1000kg de carne fresca de llama y 1500kg de charque han sido comercializados; 10 asociaciones de productores fueron creadas (APRADES, APRADEM...), de las cuales 3 (APROCACH provincial, AFRUDEMPO Municipal y APOCHAT inter comunal) han adquirido capacidades de gestión de una cadena productiva. Sin embargo se señala que los volúmenes transformados y comercializados están por debajo de las metas previstas (2% de las expectativas para frutas frescas, 13% para frutas secas y 6% para carne y charque de llama a pesar de un incremento del precio de la carne/charque de casi 70% en 3 anos: 70 Bs/kg en 2007 y 120 Bs/kg desde 2010). hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 104 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo También, se indica que ninguna asociación de productores esta manejada por una mujer. Además, el equipo evaluador -que encontró AFRUDEMPO y APOCHAT- considera que decir que 3 asociaciones habían adquirido capacidades de gestión de una cadena productiva, constituye una visión muy optimista de los resultados. Además, aunque el Proyecto sobrepasó las metas de implementación de nuevos plantines, la gran mayoría entraron en producción después del cierre del Proyecto. Por lo tanto era imposible que el proyecto pudiera lograr los indicadores planteados en transformación y comercialización. No obstante, es interesante notar que después de varios años de cierre del proyecto, la comercialización es individual y limitada a pequeñas cantidades presentadas en ferias a través de las asociaciones. Se nota que se benefició un porcentaje menor de mujeres en comparación a hombres a pesar de que la participación de mujeres en la capacitación - acción era de 46%.* Resultados Segun el informe final, los varios productos del proyecto CHAYANTA AP han contribuido a los siguientes resultados: La producción de durazno ha incrementado, tanto en número de productores que superficies plantadas (100 ha) y rendimientos de frutales duraznos que pasaron de 2 a 5kg/planta. Los productores incrementaron el peso vivo de sus animales y redujeron la mortalidad de crianzas de llama. El incremento de producción de durazno no se valorizo precisamente, probablemente porque la gran mayoría de plantines no habían entrado en producción al cierre del proyecto y que por lo tanto no era tan visible. Sin embargo, se nota que a pesar de que no se pudo visualizar mucha producción durante la vida efectiva del proyecto, hoy en día se observa el comienzo de una producción de frutales iniciados con el proyecto. Además, se nota que la superficie de plantaciones (100 ha) era el doble de la meta inicial. Por lo tanto, se puede valorizar los resultados en cuanto a producción de durazno de manera parcialmente positiva. En cuanto a la producción de carne o charque de llama, se nota que a pesar de mejorar la calidad del charque, los volúmenes comercializados no incrementaron significativamente y los volúmenes producidos no pasaron del 14% de las cantidades previstas. Por lo tanto, los efectos del proyecto CHAYANTA sobre camélidos parecen incipientes. No existen documentos de sistematización permitiendo dar más precisión sobre estos resultados. Además, siendo la mayoría de los resultados la consecuencia de la continuación de actividades por la Mancomunidad de Chayanta después del cierre del proyecto, sería difícil asignar resultados al proyecto mismo. Sistema de monitoreo y evaluacion El proyecto CHAYANTA AP no desarrollo un sistema de monitoreo-evaluación lo que indica que este aspecto no era una prioridad de este proyecto. Además, actores del proyecto notaron la falta de indicadores consensualmente adoptados. Estos últimos fueron discutidos hasta el final lo que también demuestra una falta de sentido de dirección del proyecto. Más allá de la sostenibilidad este tipo de situación afecta negativamente la eficiencia y eficacia de implementación. La falta de un sistema de seguimiento evaluación estructurado resulta en un débil nivel de sistematización con una análisis insuficiente para i) medir resultados con precisión o ii) analizar los procesos de desarrollo impulsado de manera a permitir una sistematización analítica de las hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 105 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo experiencias de suficiente calidad para sacar lecciones susceptibles de contribuir a la formulación de políticas de desarrollo. Sin embargo, se nota una evaluación intermedia del proyecto que fue la ocasión de cambiar el enfoque de cadenas hacia la seguridad alimentaria. 4. ES QUE LOS BENEFICIOS SON DURADEROS / SOSTENIBLES? CUÁLES SON LOS FACTORES DE LA SOSTENIBILIDAD? Los resultados limitados del proyecto CHAYANTA agropecuario limitan la posibilidad de analizar factores de sostenibilidad; sin embargo se puede identificar varias lecciones en cuanto a este criterio. Sostenibilidad política A pesar de no haber sido alineado a las políticas nacionales al comienzo del proyecto, el hecho de haber ejecutado el proyecto a través de la Mancomunidad de Chayanta significa que hoy en día las actividades que subsisten del proyecto CHAYANTA pueden considerarse como alineadas a las políticas locales y por lo tanto tener una sostenibilidad política satisfactoria. Sostenibilidad institucional Por no haber podido sacar un nivel de producción de duraznos o de carne de llama suficiente durante su periodo de ejecución, el proyecto CHAYANTA nunca tuvo el tiempo de desarrollar su componente de transformación, comercialización y fortalecimiento de organizaciones de productores. Se formaron asociaciones peo no se fortalecieron. Aunque se nota la creacion de varias asociaciones de productores y/o transformadores tal que AFRUDEMPO, APREDES, APREDEM o APOCHAT, asi como de unas escuelas de campo promovidas por el poyecto, tienen un nivel de actividad limitado. El centro de Transformación y comercialización de la APRADES fue construido casi al final del proyecto y no fue totalmente equipado (complemento PASA CRIAR…). Los centros de la AFRUDEMPO, de la APRADEM o de APOCHAT son en la misma situación: fueron creados muy al fin del proyecto y no recibieron ningún fortalecimiento institucional. El proyecto CHAYANTA AP escogió cumplir con sus compromisos materiales y entregar la infraestructura (y el material, a veces sin armar los equipos) pero no tuvo el tiempo de concertar planes de gestión del equipo y reglas de mantenimiento. Se lanzó la idea general de transformar durazno (mermelada, jugo) para desayunos escolares (3 unidades educativas en la zona) así como vender a supermercados pero sin ningún plan operacional para hacerlo. Reglas de uso y manejo o cotizaciones para mantener la planta no han sido discutidas. La gente contempla las instalaciones costosas con una mirada empírica: “Transformando, allí vamos a ver si es bueno o no.” demostrando una falta de apropiación que también demuestra que su nivel de involucramiento en la identificación de este equipamiento no ha debido ser muy alto. Más allá del hecho que los centros de transformación de la APRADES y de la AFRUDEMPO no han transformado ningún fruto, o que el volumen de producción de charque (y chicharrón) de APOCHAT está muy limitado. Es claro que en estas condiciones la sostenibilidad institucional de estas organizaciones es muy baja. Es importante notar que el hecho mismo que la asociación de productores subsiste y sea registrada oficialmente no puede ser percibido como un indicador de sostenibilidad realmente creíble. De hecho muchas asociaciones se conforman con el propósito principal de captar proyectos: “Sin asociación, es difícil lograr más ayudas”. Así, la APRADES subsiste con 60 más de 100 familias originarias de 9 comunidades y 2 sindicatos; tiene personería jurídica pero no tiene actividad o presupuesto, solo espera conseguir más apoyo de la mancomunidad de Chayanta. La planta procesadora de tomoyo fue entregada en 2012 sin todo su equipamiento, reglas de uso o estrategia de salida; segun el propio encargado “Todavia falta mucho para que la planta pueda funccionar”. La AFRUDEMPO tiene actividad pero ha utilizado los edificios financiados por Bélgica para instalar equipos conseguidos a través de otros proyectos para producir galletas de cereales. Aunque esto hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 106 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo constituye una evolución de muchas maneras positiva, no corresponde a lo planificado por la cooperación belga. Similarmente, se nota el uso como oficina municipal de la escuela de campo de Ravelo. Finalmente, la planta procesadora de carne de llama de APOCHAT funciona con un volumen de actividad limitado y -a pesar de contar 135 socios- al beneficio exclusivo de unas cinco familias; tampoco corresponde a la visión que se tenía inicialmente de esta organización. Por lo tanto, a pesar de seguir existiendo varios anos después del cierre del proyecto, se considera como débil la sostenibilidad institucional de las organizaciones campesinas impulsadas por el proyecto CHAYANTA AP. Este juicio tiene que ser matizado por algunas organizaciones que demuestran cierto dinamismo tal que la Asociación de Fruticultores y derivados del Municipio de Pocoata (AFRUDEMPO) que agrupa 124 socios (unos 60 realmente activos) de 14 comunidades que cotizan (Bs 20/ año) para ser miembros y están en una dinámica de diversificación de sus actividades (galletas de cereal, productos lácteos) que es adelantadora. Sin embargo, el proyecto CHAYANTA AP es lejos de ser el único apoyo de esta asociación que de muchas manejas "dejo a medias". Más allá de las asociaciones de productores, la mancomunidad de Chayanta ha sido fortalecida por su implicación en la ejecución del proyecto, tanto del punto de visto de su capacidad técnica, que de su capacidad de prestación de servicios y de su imagen. Aunque no se nota mucho por no ser un objetivo inicial del proyecto y que evidentemente el proyecto CHAYANTA AP está lejos de haber sido el único apoyo de la mancomunidad, hoy se constituye en uno logro notable del proyecto. La mancomunidad sigue con bastantes actividades a nivel de sus 4 municipios; tiene por lo menos un técnico por municipio en asuntos agropecuarios (varios de ellos antiguo personal del proyecto), una unidad de planificación, una unidad de auditoría interna y una unidad agropecuaria; sobre todo tiene un presupuesto de Bs 3 millones, quizás el más grande de las mancomunidades de Potosí. No obstante es pertinente notar que el rol exacto asignado a mancomunidades por la Ley de Participación Popular (LPP) necesita todavía ser clarificado para consolidar la sostenibilidad de procesos apoyados por mancomunidades. Además, se ha constituido en una estrategia de salida poco planificada pero eficiente. La Mancomunidad sigue implementando el proyecto con los saldos de la contraparte boliviana. De hecho, la experiencia del proyecto Chayanta agrícola demuestra que a pesar de un retiro apurado y poco planificado de la cooperación, la responsabilización y el fortalecimiento de capacidades municipales (y de la mancomunidad), permite contemplar resultados nuevos mas allá de la presencia belga. La persistencia del apoyo de la mancomunidad a las acciones iniciadas por el proyecto CHAYANTA agropecuario después de la salida belga permite que hoy, la CTB pueda prevalerse de cierto nivel de resultados. Hasta que punto estos resultados hubieran sido aun mayor con una presencia belga más larga es una cuestión de debate. Sin embargo, se puede decir que hoy en día no queda tan evidente que la decisión de cerrar el proyecto CHAYANTA después de solo una fase de 5 años ha sido totalmente acertada. Si bien parece justificado para la producción de carne de llama, el equipo evaluador considera que seguir apoyando la cadena durazno, ampliando quizás la acción a otras producciones y muy probablemente funcionando a través un apoyo institucional a la Mancomunidad de Chayanta -la cual funciona de manera autónoma pero merecería mas fortalecimiento institucional- hubiera podido generar resultados interesantes A nivel departamental, no se noto una fuerte implicación de la Gobernación de Potosí pero a través de la mancomunidad existió una relación institucionalizada a nivel boliviano. Sostenibilidad económica y financiera a nivel de beneficiarios Se puede considerar que los beneficios económicos asociados al incremento de producción o a la reducción de riesgos de pérdida de cosecha resultando del riego son superiores a estos costos de uso hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 107 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo y mantenimiento de la infraestructura. Los montos financieros necesarios para reparaciones de la infraestructura pueden ser importantes, sin embargo tales reparaciones no son frecuentes y, si los usuarios son organizados y prevén este riesgo, la cotización mensual o anual para prevenir contra todo riesgo de accidente no es muy importante. Por lo tanto se puede considerar que la sostenibilidad económica y financiera de las infraestructuras de riego del proyecto CHAYANTA AP es satisfactoria. En cuanto a las actividades productivas mismas, ya se explico cómo acercarse a la actividad de producción de carne de llama con una visión económica no era muy acertado en el contexto de Chayanta. Esta actividad tiene una débil sostenibilidad económica. En el caso del durazno cuya producción perdura hasta el día y sigue desarrollándose la actividad parece tener una buena sostenibilidad económica y financiera; la gente declara que "con durazno se gana 3 veces más que con maíz". El punto clave con la producción de durazno es de saber a qué tipos de sistemas de producción están adaptados sabiendo que las restricciones a las cuales pueden ser enfrentados diferentes tipos de campesinos, en términos de tesorería, capacidad de inversión, toma de riesgo financiero, acceso al mercado o calendario de actividades anuales también determinen si pueden lanzarse a una actividad independientemente de su rentabilidad teórica. En la ausencia de estudios detallados de sistemas de producción es difícil de llegar a conclusiones claras sobre este punto. Es posible afirmar que para ciertos productores las actividades de producción de durazno tal que difundida por el proyecto CHAYANTA AP era adaptada y sostenible económicamente y financieramente. Sin embargo, es muy probable que no sea el caso por todos. Considerando que los plantines distribuidos por el proyecto todavía están entrando en producción y que nuevos productores siguen lanzándose la producción -aunque hoy sea con apoyos independientes de la cooperación belga- será necesario esperar todavía para tener una idea clara del volumen de productores para los cuales la propuesta técnica del proyecto era económicamente adaptada y sostenible. Sin embargo, los productores encontrados que " quizás 5% de la población podría beneficiar de frutales en Chayanta" (tomando en cuento que mas allá de las restricciones económicas, es el acceso al agua que determina si un productor puede considerar este tipo de producción). Una última remarca concierne específicamente el mokochinche lo cual es principalmente manejado por mujeres y, por conservarse fácilmente una vez seco, esta utilizado por varias personas como una forma de "fondo de ahorro" o "de seguridad". Esto contribuye al interés y a la sostenibilidad económica y financiera de la producción de durazno a nivel de los beneficiarios. Sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional La sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional se refiere a la capacidad de organizaciones de productores a financiar los costos de funcionamiento de su institución y de los equipamientos que manejan conjuntamente a nivel de la organización. Como no hubo tiempo de capacitar a las organizaciones de productores o de usuarios de agua en gestión organizacional, de armar planes de actividad o de fijar reglas de uso y mantenimiento de infraestructura es poco probable que las organizaciones hayan adquirido capacidad de gestión económica y financiera. Efectivamente, los Centros de transformación y comercialización de productos tienen poca sostenibilidad económica y financiera institucional. Más allá del hecho que el proyecto CHAYANTA no acompaño la definición de reglas de manejo y mantenimiento de estos equipos, tampoco existen planes de gestión de las infraestructura, los beneficiarios y encargados de las plantas no conocen los costos de compra, funcionamiento, amortiguación y mantenimiento de los equipamientos y costos de transformación no han sido socializados, ni siquiera a veces calculados. Tampoco se han previsto cotizaciones para el uso y mantenimiento a largo plazo de los equipamientos. En el caso de hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 108 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo AFRUDEMPO existen estudios económicos de rentabilidad de la planta pero no han sido socializados y los volúmenes necesarios para que la planta alcance su nivel de equilibrio son juzgados irrealistas por los productores socios. Bajo estas condiciones esta desgraciadamente claro que estas inversiones de cerca de US$ 100 000 tienen una débil sostenibilidad. Además, se considera que se ha invertido demasiado dinero demasiado rápidamente en zonas como Chayanta donde la población no tenía ninguna experiencia de manejar tales cantidades de dinero. Eso lleva a manejar presupuestos de manera poco eficiente ("Los proyectos acabaron gastando para gastar para asumir compromisos.") y también puede acabar debilitando a instituciones por hacer perder a los beneficiarios el sentido de su realidad económica. También, la misión considera que no existen estudios suficientes para garantizar que en todos los casos una comercialización o una transformación grupal es económicamente más interesante que una comercialización individual, particularmente considerando las cantidades limitadas comercializadas por muchas familias. Cuando se apunta a mercados lejanos o supermercados, cierto nivel de organización es imprescindible pero cuando se necesita comercializar solamente pequeñas cantidades a nivel local y en un entorno donde la oferta de producto no es muy grande, formas de comercialización individuales más flexibles y casi sin costos de acopio y de gestión asociativa pueden volverse más interesantes. Similarmente, en teoría es interesante para un productor alcanzar economías de escala a través del uso de una infraestructura común de transformación de productos. En la práctica, los volúmenes disponibles para la transformación, tanto en relación a duraznos que en relación a charque34, son tan limitados que el esfuerzo necesario para llevar su producto del campo hasta la planta procesadora no se compensa ya que es más fácil llevarle a su propia casa donde se lo puede procesar de manera individual y que la cantidad de productores utilizando la planta es tan limitada que no hay economías de escala que hacer, a lo contrario utilizar estas infraestructuras costosas con volúmenes limitados de producto resultaría más caro. Se nota efectivamente que los productores que hemos encontrado transforman (mermeladas, mokochinche) y comercializan sus productos en casa con equipos artesanales (secadores de agro film...) sin acudir a la planta procesadora grupal. El interese de un centro de acopio es de hacerle de manera muy higiénica lo que permite tener el registro sanitario y vender volúmenes más grandes pero en la ausencia de un mercado grande este factor pierde de su importancia. Se nota también que las infraestructuras han sido sobredimensionadas. La planta de transformación de la APRADES tiene capacidad de procesar 2 qtl/dia de durazno. Sin embargo, la zona solo produce 7 toneladas de duraznos lo que corresponde a 35 días de funcionamiento de la planta. En la ausencia de otros frutos que transformar eso no es rentable y en práctica el centro de transformación de la APRADES no ha todavía transformado ningún producto. Otro ejemplo es el de la planta de transformación de AFRUDEMPO. Según un estudio económico de la planta, su punto de equilibrio financiero seria de 1348kg de mermelada; o sea 2000 frascos de 750g. Confrontados con este dato, los socios de AFRUDEMPO consideran que sería difícil producir y también vender tal cantidad. Más allá del hecho que eso indica una falta de pertinencia del equipo es sorprendente que no se utilizó este documento para armar una reflexión sobre como rentabilizar la planta. A pesar de estos hechos que apuntan a una débil sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional de las actividades del proyecto CHAYANTA AP, es de notar que aunque fue por productos transformados de manera individual o acciones que no tenían relación con el proyecto CHAYANTA, la AFRUDEMPO ha ganado 4 premios de la iniciativa económica a nivel departamental acumulando US$ 260 000 de premios que ha reinvertido en sus actividades. En este caso particular, 34 30 llamas/mes en total pero con solo 5 personas y principalmente en carne fresca: las cantidades de charque y chicharrón vendidas son de la orden de 2-5kg/mes hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 109 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo se puede decir que la institución ha alcanzado por si mismo cierto nivel de sostenibilidad económica y financiera. Sostenibilidad socio-cultural La misión no ha notado problemas significativos del proyecto CHAYANTA AP en términos de sostenibilidad socio cultural. Sostenibilidad medio ambiental El proyecto CHAYANTA AP hacia la promoción de una agricultura limpia. Por lo tanto, se puede decir que sus actividades eran sostenibles del punto de visto medio ambiental. Sostenibilidad técnica De manera general, las técnicas propuestas por el proyecto CHAYANTA AP parecen adaptadas a los productores beneficiarios y a sus condiciones. En cuanto a la sostenibilidad técnica de los itinerarios técnicos propuestos por los proyectos, el factor principal que tomar en cuenta en un contexto andino es su nivel de adaptación y resiliencia frente a los riesgos de la agricultura andina. En este contexto, itinerarios técnicos costosos implicando niveles de insumos altos suelen ser poco sostenibles por arriesgar una inversión importante proporcionalmente a la economía familiar. Como no se han realizado estudios alrededor de este tema es difícil llegar a una conclusión clara sobre este punto. Sin embargo, se nota que productores han seguido con la producción de durazno y sigan plantando nuevos huertos así como con voluntad de desarrollar otros productos (manzana, tumbo, chirimoya…); por lo tanto, es claro que para una proporción de los productores de Chayanta, la propuesta técnica del proyecto era sostenible a pesar de que “En un pueblo de paperos, llevar Durazno no ha sido tan fácil”. También se puede indicar que el valor nutricional del durazno era un elemento adicional de sostenibilidad "técnica". hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 110 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Anexo 6 Análisis ex-post “Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del programa de desnutrición cero (Primera fase)” 1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES Tabla 15. Ficha del Programa Desnutrición Cero Nombre del proyecto Financiamiento de un fondo canasta para la implementación del Programa de desnutrición cero (Primera Fase) Sigla Code Navision: Bol 0902911 - NI Code: 3007087 Objetivo específico Objetivo específico: contribuir a la erradicación de la desnutrición en los niños y niñas menores de dos años en Bolivia Duración de la prestación** Periodo cubierto por SA 2010 2015 Periodo cubierto por CMO 2010 - 2013 Fecha efectiva de inicio 2010 Fecha efectiva de conclusión 2013 Modalidad de ejecución Régie y Fondo Canasta Presupuesto Partida Belga en régie € 583 000 Ayuda presupuestaria € 10 00 0000 Gastos Gastos en régie € 574 630 Ayuda presupuestaria € 10 000 000 Contrapartida Boliviana* Ejecución global plurianual del PMDC 2007-2013, Fondos Gubernamentales: Bs. 371 415 477 (Municipalidades 84%, Departamentos: 4%, Tesoro General Nacional: 12%) Fuente: Rapport Clôture Financiére, Programa Desnutrición Cero, CTB, 24 Enero 2014 *Informe Anual 2013 PMDC, CT CONAN **Program Desnutrición Cero Bolivia, Basket Fund, Final Report 2013 El Programa Desnutrición Cero (PDC) es el programa sectorial de salud del Programa Multisectorial Desnutrición Cero (PMD-C). El gobierno inicia actividades en torno al PMD-C en 2007. En 2009, se consolida el apoyo financiero de socios para el desarrollo para la ejecución del Plan Estratégico 20072011 del Programa Sectorial de Desnutrición Cero (para el sector salud), bajo la modalidad de Fondo Canasta. La población meta del PDC son los niños y niñas menores de cinco años con énfasis en los menores de dos años, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia que habitan en 166 municipios priorizados a nivel nacional por su alta y muy alta vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, clasificados en las categorías 4 y 5 según el análisis y cartografía de la Vulnerabilidad a la Seguridad Alimentaria (VAM). Tabla 16. Población beneficiaria directa estimada PDC Población Niños y niñas menores de 2 años Niños y niñas menores de 5 años Número de mujeres embarazadas Numero de madres en periodo de lactancia 276,543 277,310 278,098 278,886 279,676 280,469 Total 2,403,214 2,408,587 2,416,538 2,424,503 2,432,498 2,440,522 2006 2007 2008 2009 2010 2011 521,695 520,127 522,845 525,577 528,324 531,085 1,287,476 1,293,134 1,297,041 1,300,948 1,304,867 1,308,797 317,500 318,016 318,554 319,092 319,631 320,171 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 111 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Fuente: Plan Estratégico PDC 2007-2011 Las estrategias impulsadas por el PDC incluyen: el AIEPI Nut Clínico (Atención Integral a Enfermedades Prevalentes en la Infancia), el AIEPI Nut de la familia y la comunidad, establecimiento de Unidades de Nutrición Integral (UNI), promoción del uso del alimento complementario Nuribebe, suplementación con micronutrientes, fortificación de alimentos, incentivo municipal a la meta desnutrición cero. Utilización del presupuesto y cambios eventuales. La modalidad de financiamiento fondo canasta ha permitido un alineamiento y armonización tanto a nivel financiero como a nivel programático, con las autoridades nacionales así como también con los socios para el desarrollo que contribuyen al fondo. El Fondo Canasta fue utilizado principalmente para el financiamiento de recursos humanos y para el financiamiento de los proyectos a ser impulsados a través de los incentivos municipales. La ejecución financiera fue muy lenta en los primeros años, mejoró a partir del 2011 cuando se empiezan a adjudicar los incentivos municipales. Extensión del proyecto. En Abril 2014, se firmó el convenio específico para el apoyo a una segunda fase del Programa Desnutrición Cero por un monto de € 3.5 millones a ser ejecutado en el periodo 2014 – 2016. 2. HAN SIDO LAS INTERVENCIONES FORMULADAS TOMANDO EN CUENTA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS? Formulación de las intervenciones tomando en cuenta la sostenibilidad En el Plan Estratégico 2007-2011 del Programa Sectorial de Desnutrición Cero (2009)35 la sostenibilidad está ligada a la formulación, aprobación y reglamentación de una legislación nacional permita considerar la nutrición como una política social, multisectorial con réditos económicos para el país. Además describe una serie de condiciones para la sostenibilidad de programa: i) involucramiento y compromisos de familias y comunidades, ii) involucramiento del sistema de salud del país, gobiernos municipales, gobiernos departamentales y gobierno nacional, iii) involucramiento multisectorial y iv) posicionamiento del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (CONAN). Los mecanismos específicos para propiciar estas condiciones no están descritos. Sin embargo se menciona que habrá un esfuerzo presupuestario compartido entre los diferentes niveles del gobierno (central, departamental, municipal). Se propone que 47% del presupuesto del plan Estratégico del PDC será cubierto por aportes de los gobiernos municipales, 36% será cubierto con fondos de la cooperación internacional mediante la modalidad de fondo canasta y el resto con aportes del gobierno nacional y gobernaciones. También propone que se establecerán mecanismos de incentivos financieros y no financieros para los gobiernos municipales comprometidos con erradicación de la desnutrición. Durante la ejecución del proyecto, en el año 2011 se elabora una estrategia de sostenibilidad del Programa Multisectorial Desnutrición Cero (PDN-C) 36 que incluye cinco dimensiones: sostenibilidad político legal, sostenibilidad social, sostenibilidad técnica, sostenibilidad organizacional y sostenibilidad económica financiera. Para cada una de estas dimensiones se proponen intervenciones específicas a promover. El PIC 2014-2016 hace mención a que los aspectos relacionados con capacidades institucionales y estrategia de sostenibilidad deben de tomarse en cuenta desde el momento de la formulación de LAS intervenciones. No hace análisis de factores de riesgo. 35 Plan Estratégico 2007-2011 del Programa Sectorial de Desnutrición Cero, Ministerio de Salud y Deportes, Diciembre 2009, La Paz, Bolivia. 36 Programa Multisectorial Desnutrición Cero, Informe Anual 2011, CT CONAN hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 112 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Análisis adecuado del contexto y los riesgos El documento nacional del PMD-C presenta un buen análisis de la situación nutricional, también presenta la relación ente este Programa y el Plan Nacional de Desarrollo. Este documento no aborda aspectos relacionados con el contexto socio-económico, financiero, ambientales o tecnológicos. Toca superficialmente los aspectos culturales; tampoco presenta un análisis de riesgos. Asimismo, el Plan Estratégico 2007-2011 del Programa Sectorial de Desnutrición Cero (2009), tampoco presenta un análisis del contexto o un análisis de riesgos. La Nota Técnica37 de base evalúa el estado de las políticas sectoriales y programáticas así como la factibilidad institucional del MS para asumir la gestión del Programa. Esta valoración incluye un análisis de riesgos y recomendaciones para mitigación. En Octubre 2011, la oficina central del CTB realizó una misión de apoyo presupuestal la cual identificó algunos riesgos, entre otros: i) baja capacidad de absorción financiera del PDC (al 30 Sept 2010, 40% de ejecución financiera para todas las fuentes (tesoro nacional y donaciones) en parte debido a cambios de autoridades en todos los niveles y la complejidad de los procedimientos de la Dirección de Administración Financiera y Ministerio de Salud y Deportes para realizar adquisiciones y contrataciones, al igual que decenas de unidades ejecutoras que no disponen de facultades delegadas; ii) procesos de verificación y aprobación de proyectos del incentivo municipal lentos y burocráticos. Previsión de una estrategia de salida / transición Aunque no se definió una estrategia de salida como tal, el equipo evaluador identifica que la principal estrategia de salida contemplada fue establecer el compromiso por parte del gobierno de asumir a partir de 2013 el financiamiento de los costos de recursos humanos y costos operativos del PMD-C. Se estableció además que el Comité Interinstitucional del Fondo Canasta daría seguimiento a este compromiso. Se logró avanzar en el cumplimiento de estos compromisos, aunque no se logró alcanzarlos plenamente. La ejecución presupuestaria del PMD-C muestra que los fondos gubernamentales ejecutados incrementaron de Bs. 76.5 millones en 2011 a Bs. 125 millones en 2013, representando 63% y 90% respectivamente del total de fondos ejecutados (fondos de gobierno más la cooperación internacional). Coherencia y complementariedad de las intervenciones Coherencia y complementariedad con otras intervenciones. El Programa Desnutrición Cero (PDC) está alineado con el Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien-“, con el Plan Sectorial de Desarrollo 2010 -2012 y con el Programa Multisectorial Desnutrición Cero (PMD-C) en los cuales se priorizan las acciones tendientes a promover la seguridad alimentaria y nutricional, así como también aquéllas tendientes a erradicar y/o prevenir la desnutrición. Entre las estrategias implementadas por el PDC se encuentran el AIEPI Nut Clínico y el AIEPI Nut de la familia y la comunidad. Para esto promovió la adecuaciones de la estrategia del AIEPI (Atención Integral a Enfermedades Prevalentes de la Infancia) que desde hace diez años se ejecuta en Bolivia como principal estrategia para mejorar la salud en la niñez, incorporando en ésta los aspectos de nutrición. Al integrar acciones de nutrición en intervenciones existentes, contribuye a la continuidad y sostenibilidad de las mismas en la prestación de los servicios. Entre otros, se incluyeron aspectos relacionados con lactancia materna, alimentación complementaria, identificación de niños y niñas con desnutrición, definición de esquemas de tratamiento para desnutrición). Asimismo se capacitó a personal de salud en la promoción de prácticas nutricionales claves e identificación y tratamiento de niños y niñas desnutridos. 37 Paz Guzman Caso de los Cobos, Stef Van Bastelaere, Annelies Van Bauwel. Technische Nota, Desnutrición Cero, Bolivia, August 2009 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 113 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Coherencia y complementariedad con otras intervenciones de la cooperación belga. El proyecto Chayanta Salud apoyó integralmente la puesta en marcha del PDC en los cuatro municipios participantes en el Proyecto: Pocoata, Ravelo, Colquechaca y Ocuri (ver anexo 7) 3. HAN TENIDO CONTINUIDAD LOS BENEFICIOS? Productos Cuatro son los resultados intermedios esperados del PDC: Resultado 1: Fortalecer la participación comunitaria mediante las redes sociales y actores sociales en la promoción de hábitos y prácticas nutricionales de mujeres, recién nacidos y niños / niñas menores de cinco años con interculturalidad Resultado 2. Disminuir en la población objetivo las deficiencias nutricionales de micronutrientes aplicando estrategias de suplementación y fortificación de alimentos complementarios. Resultado 3. Fortalecer la capacidad de gestión a nivel nacional, departamental y de las redes de salud en cuanto a la atención integral, nutricional y enfermedades prevalentes de mujeres, recién nacidos y niños /niñas menores de cinco años. Resultado 4. Fortalecer la capacidad de vigilancia nutricional a nivel nacional, departamental, de redes de salud y de la comunidad La teoría de cambio identificó dos grandes productos de la cooperación belga: fortalecimiento de las redes de salud y mejora de la calidad y accesibilidad a los servicios de salud. Fortalecimiento de las capacidades de las Redes de Salud. Tabla 17. Indicadores fortalecimiento de redes de salud - PDC Indicador Programa Desnutrición Cero Alcanz ado 2010 Alcanza do 2013 Alcanzado 2014 Fortalecimiento de redes de salud Resultado 1: Fortalecer la participación comunitaria mediante las redes sociales y actores sociales en la promoción de hábitos y prácticas nutricionales de mujeres, recién nacidos y niños / niñas menores de cinco años con interculturalidad Municipios que implementan el PMDC con participación de 65% 98% 98% organizaciones sociales aplicando proceso de gestión compartida.** Resultado 4. Fortalecer la capacidad de vigilancia nutricional a nivel nacional, departamental, de redes de salud y de la comunidad Municipios que presentan información de desnutrición aguda 99% 100% 100% y crónica de acuerdo a la norma del programa**** Municipios priorizados presentan información de la vigilancia 83% 99% 99% nutricional y comunitaria al SNIS.* Fuente: Informe Anual PMDC 2014, Unidad Coordinadora CT – CONAN/ PMD *SVIN-C, información exclusivos de municipios priorizados ** Incentivo municipal, información exclusiva de los municipios priorizados. **** SNIS- VE y Unidad de Seguros Públicos, dato a nivel nacional El PDC hizo un esfuerzo importante por fortalecer el sistema nacional de información en salud (SNIS) con el fin de obtener y hacer uso de información confiable. El PDC (con financiamiento del Fondo Canasta) apoyó el desarrollo y puesta en marcha del Software de Atención Primaria en Salud (SOAPS) para el primer nivel y del Sistema de Información Clínica Estadística (SICE) en el segundo y tercer nivel. Entre otros, estas herramientas efectúan la evaluación nutricional según patrones de la OMS, mejorando la calidad y clasificación de los datos, evitando la duplicidad de registros y fortaleciendo la hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 114 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo unificación de información del sector. En el año 2013, un total de 257/339 (75%) de los municipios del país se encontraban utilizando y reportando información a través del SOAPS (incluye 147/166 (89%) de los municipios priorizados por el PDC) (Informe Anual 2014 PMDC). El PDC también apoyó el desarrollo del Sistema de Vigilancia Nutricional Comunitario (SVIN-C). En 2013 prácticamente todos los municipios priorizados reportaban a través del SVIN-C. Este sistema permite la recolección periódica de información sobre conocimientos y prácticas nutricionales a nivel municipal, por ejemplo sobre lactancia materna, alimentación complementaria, suplementos nutricionales. La política de salud asigna un rol primordial a la participación comunitaria en la gestión de salud. Esto se evidencia con más fuerza en el modelo comunitario de la política SAFCI. El PDC contribuyó al fortalecimiento de las capacidades y el empoderamiento de organizaciones sociales sobre la importancia de prevenir problemas de salud, particularmente la desnutrición mediante acciones de capacitación a agentes comunitarios. El SOAPS presenta todavía algunos problemas en su implementación. Además a nivel de los establecimientos, el personal está todavía aprendiendo a utilizarlo. Actualmente los establecimientos de salud reportan información a través del SNIS-VE and SOAPS. Mejora de la calidad y accesibilidad de los servicios de nutrición. La accesibilidad de los servicios de nutrición se ha incrementado, entre otros mediante la creación de las Unidades de Nutrición Integral (UNI). Las UNI son las estructuras a nivel municipal responsables de la coordinación y realización de acciones de promoción, prevención y atención dirigidas a la población infantil, mujeres embarazadas y lactantes. El personal de las UNI capacita al personal de los establecimientos de salud y también promueve acciones dirigidas a mejorar el proceso alimentario nutricional de las personas, familias y comunidades. Al año 2013 se encontraban funcionando en el país un total de 142 UNI (118 de ellas en municipios priorizados por el PDC). La contratación del personal de las UNIs a través de recursos del Tesoro General Nacional (gobierno nacional, gobiernos departamentales y municipales) ha contribuido al funcionamiento de las mismas. El PDC también contribuyó al desarrollo de capacidades en nutrición y seguridad alimentaria, mediante capacitación a personal de los establecimientos de salud particularmente en el primer nivel, sobre las aplicación de las estrategias del PDC (no fue posible obtener información sobre el número de personal capacitado). Actualmente, el personal de los establecimientos de salud en los municipios priorizados, ha incorporado las diferentes estrategias de intervención promovidas por el programa en la prestación de servicios a la población infantil (i.e. acciones de promoción y educación nutricional, distribución de Nutribebe, Chispitas Nutricionales, AIEPI-nut, AIEPI comunitario). Adicionalmente, 29 oficiales de nivel medio y superior participaron en el programa de Maestría en Nutrición y Seguridad Alimentaria ofertado por la Universidad de San Andrés con financiamiento del PMDC y el programa de becas de la CTB. Como parte de esta formación se desarrollaron varias investigaciones operativas sobre el programa. El PDC desarrolló y ajustó el AIEPI incorporando un componente nutricional (nut). El AIEPI-nut proporciona guías especificas para el monitoreo nutricional infantil y la identificación y tratamiento de casos de desnutrición crónica aguda o moderada a nivel ambulatorio. El AIEPI-nut comunitario ayuda a los agentes comunitarios a identificar a niños desnutridos en la comunidad y referirlos a los establecimientos de salud. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 115 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Table 18. Indicadores de mejoramiento de la calidad de la atención en nutrición - PDC Indicador Alcanzado Alcanzado Alcanzado Programa Desnutrición Cero 2010 2013 2014 Mejoramiento de la calidad y accesibilidad de los servicios Resultado 3. Fortalecer la capacidad de gestión a nivel nacional, departamental y de las redes de salud en cuanto a la atención integral, nutricional y enfermedades prevalentes de mujeres, recién nacidos y niños /niñas menores de cinco años. Establecimientos de salud de primer nivel que brindan 42% 77% 75% atención integral al menor de cinco años de acuerdo a estándares del AIEPI-Nut*** Letalidad en niños y niñas menores de 5 años con 6% 4.2% 3.8% desnutrición aguda severa atendidos en hospitales de referencia (3er nivel)*** Hospitales de la madre y niño que cumplen con las 11 19% 75% No hay iniciativas de los Hospitales amigos de la madre y el niño. datos Municipalidades priorizadas tienen una Unidad de 90% 71% No hay Nutrición Integral y responden a las normas de calidad datos definidas por el Ministerio de Salud Fuente: Informe Anual PMDC 2014, Unidad Coordinadora CT – CONAN/ PMD *** Unidad Redes de Servicios de Salud y Calidad, dato a nivel nacional Algunas de las UNIs visitadas están sobre dimensionadas y prestando muy pocos servicios (una proporción importante de los servicios se prestan durante las visitas comunitarias). Entre las barreras que la población tiene para demandar servicios en los establecimientos de salud se encuentran desconocimiento de la disponibilidad de servicios, desconfianza en el sector salud, ausencia de medios de transporte en la comunidad o de caminos adecuados (en el municipio de Tapacari, los caminos no son accesibles durante los meses de invierno). Durante la visita de campo, el equipo evaluador pudo constatar las mejoras en infraestructura, sin embargo no fue posible realizar una evaluación a mayor profundidad de los aspectos en mejora de la calidad de la atención (sobre todo en los aspectos clínicos). La alta rotación de personal (sobre todo médicos y gerentes) no contribuye a la durabilidad de los esfuerzos por mejorar la calidad de la atención en las áreas de intervención. El personal de enfermería de las zonas rurales pareciera ser más estable, lo cual debe de ser tomado en cuenta al momento de decidir los grupos meta para capacitación. Resultados / outcomes Conforme a la teoría de cambio, las acciones de la cooperacion belga han contribuido a dos resultados (outcomes) principales: i) estado de salud de la población mejorado mediante el fortalecimiento de los sistemas de salud y la erradicación de la desnutrición infantil y ii) mejoría en los conocimientos y prácticas nutricionales por parte de la población y principalmente de las madres y personas que cuidan a los niños y niñas menores de dos años. Reducción de los niveles de desnutrición en niños y niñas menores de dos años de edad. Existen diferentes fuentes de información sobre este resultado. Todas las fuentes coinciden en que ha habido una reducción en los niveles de desnutrición crónica en niños y niñas menores de dos años. En el periodo 2007- 2012, la desnutrición crónica (talla baja para la edad) en el grupo de edad de 6 a 23 meses de edad disminuyó de en 6.4 puntos porcentuales, de 23.3 % en 2007 a 16.8% en 2012. Se observan mayores reducciones en municipios con VAM 4 y 5. La desnutrición aguda (bajo peso para talla) tuvo una reducción de 0.2 puntos porcentuales en el mismo periodo. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 116 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Tabla 19. Desnutrición crónica y aguda en niñas y niños de 6 a 23 meses de edad por estratos, Bolivia 2007 y 2012 Caracteristicas Categoria % Desnutrición Crónica < - 2DE % Desnutrición aguda (moderada y severa) < - 2DE 2007 2012 2007 2012 Hombre 26.4 20.5 2.1 2.1 Mujer 19.7 13.0 1.4 1.1 VAM 1 18.2 13.9 1.3 1.2 Dominio VAM VAM 2 y 3 19.1 15.0 1.7 1.6 VAM 4 y 5 37.6 28.9 2.7 2.5 Urbano 18.2 13.4 1.3 1.2 Rural 26.8 23.2 2.1 2.5 Altiplano 29.5 23.4 1.5 1.6 Piso Ecológico Valles 26.5 17.9 2.1 2 Llanos 12.3 11.0 1.8 1.2 23.2 16.8 1.8 1.6 Sexo Área de residencia Total Fuente: Línea de base 2007 PDC, Evaluación de Medio Término 2012 PDC Conforme al SNIS-VE (refleja únicamente información sobre atenciones realizadas en establecimientos de salud) en el periodo 2010 – 2013 ha habido una tendencia a la reducción gradual de la desnutrición crónica (talla baja) en niños y niñas menores de dos años, más acentuada en los 166 municipios priorizados por el PDC. Igualmente se observa un incremento en el número de atenciones a este grupo poblacional (impulsadas tanto por el PDC como por el Bono Juana Azurduy). Ilustración 1. Tendencia porcentual de atenciones con desnutrición crónica y número de atenciones en menores de dos años, nivel nacional y municipios priorizados por el programa desnutrición cero Fuente: Informe Anual 2013, PMDC, SNIS-VE 2010, 2011, 2012, 2013 Además del Programa Desnutrición Cero otras intervenciones / programas han contribuido a la mejoría del estado nutricional en los niños y niñas menores de dos años, entre otros, el bono Juana Azurduy38, los esfuerzos por mejorar el acceso a alimentos a nivel de las familias, el compromiso de las municipalidades para asegurar la compra y disponibilidad de Nutribebé en los establecimientos de salud 39. 38 El bono Juana Azurduy es un incentivo económico (transferencia condicionada) que reciben las madres bolivianas; el Bono tiene por objeto contribuir a disminuir la mortalidad materno infantil y la desnutrición crónica en niños y niñas menores de dos años en todo el país. Las madres embarazadas reciben Bs por cada una de un max de cuatro consultas prenatales, BS 120 por parto institucional. Por cada control bimensual de atención integral al niño menor de dos años se reciben Bs 125 (un máximo de 12 controles). 39 El alimento complementario “Nutribebe” es un alimento para los niños/niñas entre 6 y 23 meses de edad que complementa a la lactancia materna y a la alimentación complementaria proporcionada por el hogar. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 117 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Mejoría en los conocimientos y prácticas nutricionales por parte de la población. Hay un acuerdo general entre los entrevistados en el sentido de que como resultado de las acciones de promoción nutricional a nivel comunitario, en las Unidades de Nutrición Integral (UNI) u otros establecimientos de salud, la población en general y especialmente las madres embarazadas y lactantes y madres de niños/niñas menores de dos años tienen mayor conocimiento sobre cómo prevenir la desnutrición, importancia de la lactancia materna exclusiva, preparación de alimentos variadas con los productos locales, importancia del control prenatal, importancia de la atención del parto por personal calificado. En nuestras entrevistas con miembros de la comunidad y madres, pudimos constatar la adquisición de estos conocimientos. La siguiente tabla muestra de manera cuantitativa los cambios en conocimientos y prácticas nutricionales en la población, registrados a través del Sistema de Vigilancia Nutricional Comunitario (SVIN-C). Tabla 20. Mejoras en conocimientos y prácticas nutricionales – Programa Desnutrición Cero Proyecto / Indicador Alcanzado 2010 Alcanzado 2013 Alcanzado 2014 Programa Desnutrición Cero Resultado 1: Fortalecer la participación comunitaria mediante las redes sociales y actores sociales en la promoción de hábitos y prácticas nutricionales de mujeres, recién nacidos y niños / niñas menores de cinco años con interculturalidad Niños y niñas menores de 24 meses de edad reciben 77% 87% 87% lactancia maternal exclusive hasta los 6 meses de edad.* Niños y niñas menores de 24 meses de edad han iniciado la 75% 88% 87% alimentación complementaria a los 6 meses de edad.* Familias con niños de 6 a 23 meses identifican al menos 4 66% 74% 74% signos de peligro para búsqueda de ayuda* Resultado 2. Disminuir en la población objetivo las deficiencias nutricionales de micronutrientes aplicando estrategias de suplementación y fortificación de alimentos complementarios. Familias con niños de 6 a 23 meses que consumen el 60% 82% 83% alimento complementario (Nutribebe) según recomendaciones * Fuente: Informe Anual PMDC 2014, Unidad Coordinadora CT – CONAN/ PMD *SVIN-C, información exclusivos de municipios priorizados Los datos arriba mencionados deben de ser interpretados con cautela. Algunos de los informantes entrevistados manifestaron la información proporcionada por el sistema de vigilancia nutricional comunitario (SVIN-C) 40 tiene debilidades tanto en los mecanismos de recolección como en el procesamiento de la información, lo cual no asegura su confiabilidad. Uno de los problemas señalados consiste en que los levantadores de la información son trabajadores comunitarios bajo la supervisión de los establecimientos de salud y UNIs, convirtiéndose estos en evaluadores y evaluados. Esta información tampoco es representativa de toda la población. Según los entrevistados, estas acciones todavía no llegan a todos y todas. Además por el bajo nivel educativo, sobre todo de las poblaciones que viven en poblaciones rurales y de difícil acceso, estos mensajes deben de repetirse muchas veces, hasta que lleguen a ser asimilados y que puedan generar cambios en prácticas nutricionales permanentes. Este hallazgo es confirmado por los resultados de la la Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012 que reporta también sobre diferentes aspectos 40 El Sistema de Vigilancia Nutricional Comunitario (SVIN-C) fue desarrollado durante la ejecución del PMDC. Produce una muestra de 19 encuestas (Lot Quality Assurance Sampling, LQAS) en cada municipio para valorar el conocimiento de las madres y cuidadores de niños y niñas menores de dos años de edad. La encuesta se realiza dos veces al año. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 118 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo del estado y prácticas de nutrición de niños y niñas menores de cinco años (ver tabla 21). Estos datos revelan que se han logrado importantes avances en cuanto a mejoras en las prácticas de nutrición, sin embargo estas prácticas se encuentran lejos de alcanzar una cobertura universal. Tabla 21. Prácticas de nutrición en niños y niñas menores de cinco años, 2012 Indicador Niños y niñas menores de seis meses recibiendo lactancia materna exclusiva al momento de la encuesta Niños y niñasque iniciaron su alimentación complementaria a los 6 meses de edad Niños y niñas de 6 a 11 meses que habían recibido más de una dosis de Vit A al momento de la encuesta Area urbana Area rural Niños y niñas de 6 a 59 meses que alguna vez consumió Chispitas Nutricionales Area urbana Area rural Niños y niñas de niños de 6 a 11 meses que alguna vez consumiron Chispitas y que habían consumido 60 sobres o más Niños y niñas de 6 a 23 meses que recibió bolsas de Nutribebé en los últimos seis meses Area urbana Area rural Niños y niñas de 6 a 23 meses que habían consumido Nutribebé al menos dos veces en las últimas 24 horas. Area urbana Area rural Porcentaje 64.3 23.7 57.3 62.5 55.3 59.6 51.8 74.7 26.0 52.7 47.7 62.5 17.2 12.4 26.5 Fuente: Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012 , UDAPE, Ministerio de Salud y Deportes, CT CONAN, Diciembre 2014 Sistemas de monitoreo y evaluación: calidad del anclaje institucional El hecho de que el PDC se apoye a través de un fondo canasta, ha obligado a que el programa asuma los indicadores, metas y resultados esperados del Programa Nacional y utilice los sistemas nacionales de monitoreo y evaluación. El PDC utiliza diversas fuentes de información para el monitoreo de sus actividades. El SNIS-VE permite analizar tendencias, sin embargo la información generada por el mismo refleja solamente la demanda activa de servicios de salud. Además existen deficiencias en la recolección y registro manual de los datos. También se utiliza el SOAPS que evita duplicación de los datos y permite calcular niveles de desnutrición conforme a directrices de OMS. Su implementación no se ha consolidado y el personal tiene problemas con el manejo digitalizado del mismo (dificultades en el manejo del software o bien no disponibilidad de equipo de computación ya sea porque está dañado o no existe en la unidad de salud). Otros programas como el Bono Juana Azurduy también proporcionan información sobre desnutrición crónica. Durante las visitas de campo, el equipo evaluador observó que el análisis y uso de la información a nivel local (principalmente a nivel de los establecimientos de salud) es muy débil. No existe una cultura de utilización de información para toma de decisiones u orientar las acciones y tampoco se ha podido identificar que haya un plan de capacitación para abordar esta brecha. La existencia de estas múltiples fuentes de información es positiva, sin embargo contribuye a confusión, duplicación o superposición de información. Estos sistemas han continuado operando después de la finalización de la fase 1 del PDC. El Ministerio de Salud está en proceso de rediseñar su sistema de información con la intención de que exista un único sistema de información hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 119 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Además se utiliza el SVIN-C para monitoreo de conocimientos y prácticas de nutrición. Para asegurar la sostenibilidad del SVIN-C este debe de estar incluido en los programas operativos anuales, con su presupuesto respectivo. En 2012, el PDC realizó una evaluación de medio-término consistente en una encuesta de hogares y una encuesta de establecimientos de salud. La ejecución de la misma tuvo retrasos debido a la decisión del gobierno de realizar una evaluación integrada del PDC, el Bono Juana Azurduy y el Programa APL3 del Banco Mundial. Debido a este retraso, el Comité Interinstitucional del fondo Canasta decidió realizar una evaluación externa rápida del PDC utilizando información secundaria y métodos de cuali-cuantitativos. Esta evaluación califica el programa como muy relevante y con alta efectividad. Su eficiencia está afectada por diversos aspectos. La sostenibilidad es buena, la apropiación es alta, el alineamiento es ejemplar, armonización es excelente, monitoreo por resultados relativamente pobre debido a un Marco Lógico inicialmente ambicioso, difícil de medir. El diseño del programa fue basado en evidencia. La CTB también realiza sus acciones de monitoreo y seguimiento a la ejecución de los proyectos, mediante visitas del personal de oficina de país y la oficina de Bruselas, su participación en las reuniones del Comité Interinstitucional del Fondo Canasta. Estas acciones han contribuido a la detección temprana de problemas y cuellos de botella en la ejecución y la puesta en marcha de medidas correctivas de forma oportuna. 4. ES QUE LOS BENEFICIOS SON DURADEROS / SOSTENIBLES? CUÁLES SON LOS FACTORES DE LA SOSTENIBILIDAD? Sostenibilidad política El PDC, está alineado con el Plan Nacional de Salud y con Plan Nacional de Desarrollo. En todos estos documentos se hace énfasis en asegurar prestación de servicios a la población más pobre y vulnerable, se reconoce la salud como un derecho, y se prioriza la atención a la niñez y mujer y acciones tendientes a erradicar la desnutrición. Estos elementos brindan una base importante para la sostenibilidad del Programa. Con la política de descentralización, los municipios han asumido la responsabilidad por la prestación de servicios en el primer nivel. Los municipios invierten en salud. Persiste el énfasis en dar prioridad a la inversión en infraestructura y equipo. Las municipalidades carecen de instrumentos de gestión y administración que les permitan priorizar acciones en salud en base a evidencia, realizar un monitoreo adecuado de la situación de salud y prestación de servicios y contar con una visión de mediano plazo para la inversión en salud. El contar con estos instrumentos contribuiría a mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión y en última instancia asegurar la sostenibilidad de estas acciones. El PDC introdujo el Incentivo Municipal (un monto único de USD 50 000 por municipio priorizado) como un mecanismo para fomentar en lo municipios la apropiación de las intervenciones del Programa y orientar el esfuerzo del municipio a intervenir de manera multisectorial sobre la problemática de la desnutrición en el municipio. Para acceder al incentivo, el Municipio debía de cumplir una serie de criterios entre otros el establecimiento de UNI, facilitar la compra y distribución de Nutribebe y micronutrientes a las unidades de salud, conformación de la COMAN. El incentivo municipal ciertamente contribuyó a sentar las bases para la ejecución de las intervenciones del PDC en el nivel local. La utilización del incentivo para la ejecución de proyectos relacionados con los determinantes de la desnutrición (i.e. agua, educación, riego, producción de alimentos) ha contribuido a cambiar la visión de las autoridades municipales sobre sobre salud, nutrición y sus determinantes y la necesidad de invertir en estos factores para promover cambios sostenibles en los niveles de nutrición y salud. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 120 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo La participación de las SEDES en el Programa ha sido bastante limitada, en detrimento del apoyo técnico a las coordinaciones de redes de salud en los aspectos de supervisión, monitoreo y seguimiento a la implementación de las políticas de salud en general y a las intervenciones del PDC en particular. Algunos de los informantes, mencionaron que se observa una tendencia del Ministerio de Salud a la centralización, lo cual afecta la operación, funcionamiento y toma de decisiones en los diferentes niveles. A nivel local, se percibe que el nivel central baja lineamientos de trabajo y orientaciones sin tomar en cuenta las realidades locales. Otras veces no se respetan las líneas de mando del nivel local, afectando el trabajo en equipo y la coordinación a nivel local. Sostenibilidad institucional Entre otros, aspectos que contribuyen a la sostenibilidad institucional de los beneficios del PDC incluyen: i) las intervenciones apoyadas y los beneficios resultantes están incrustados dentro de las reformas y programas impulsados por el gobierno de Bolivia (principalmente la política SAFCI y el Programa de Desnutrición Cero); ii) se ha incrementado la contratación, con fondos nacionales, de recursos humanos para la prestación de servicios en las UNI. La sostenibilidad institucional de las diversas comisiones de alimentación y nutrición tanto a nivel departamental como municipal es débil. El funcionamiento de las Comisiones Municipales de Alimentación y Nutrición (COMAN), ha dependido mucho de la existencia financiamiento para proyectos específicos que han servido como catalizadores para la discusión y abordaje multisectorial de los problemas de alimentación y nutrición en el municipios y del compromiso de los alcaldes. Los proyectos financiados por el incentivo municipal, proporcionado por el Programa Desnutrición Cero, han tenido el efecto catalizador antes mencionado. En las visitas de campo constatamos que una vez que los proyectos están en ejecución o concluidos, el funcionamiento de las COMAN se ha reducido considerablemente. El apoyo y la prioridad que las nuevas autoridades brindarán a estas comisiones está todavía por definirse. Al concluir la ejecución del PDC primera fas, las Comisiones Departamentales de Alimentación y Nutrición (CODAN) están apenas conformándose en la mayoría de los departamentos. El Comité Técnico del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (CT CONAN) jugó un papel principalmente ejecutor, trabajando de forma directa con los municipios y asumiendo funciones que deberían haber sido responsabilidades de unidades del Ministerio de Salud y Deportes (i.e. Unidad de Nutrición). Esta duplicidad de funciones o funciones paralelas entre la CT CONAN y la Dirección de Nutrición del Ministerio de Salud, debilitaron el rol de la Dirección de Nutrición. Actualmente el CT CONAN se encuentra en un periodo de transición en donde debe de asumir su rol estratégico para dar seguimiento a la implementación de la Política de Alimentación y Nutrición. La capacitación a las estructuras comunitarias no es suficiente para lograr el involucramiento sostenido y continuo de las mismas en el mejoramiento de las condiciones de salud y nutrición. La voluntariedad de esta participación también afecta el grado e intensidad del involucramiento de los individuos. El acompañamiento y coordinación del personal de salud con estas estructuras es también importante para mantener la motivación. En general el PDC se ha concentrado sus acciones en capacitación. El funcionamiento de las estructuras creadas no se consolidó y los mecanismos para asegurar el seguimiento adecuado por parte del personal de los establecimientos no han sido establecidos. Sostenibilidad económica y financiera a nivel de los grupos meta Los servicios de nutrición prestados por el sector público a la población menor de cinco años, madres embarazadas o lactantes son gratuitos, incluyendo la provisión de Nutribebé, micronutrientes y chispitas nutricionales. Las familias deben cubrir gastos de transporte y en algunos casos la compra de medicamentos si estos no están disponibles en los establecimientos de salud. Para las poblaciones pobres y que viven en zonas alejadas y de difícil acceso este costo puede ser importante. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 121 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo El Gobierno de Bolivia con apoyo de los socios para el desarrollo ha establecido una serie de programas sociales. Los programas de transferencias en efectivo han tenido un efecto positivo en la reducción de la pobreza. Aproximadamente un tercio de la población se beneficia con estos programas. En el periodo 2000 - 2007, el gasto público en programas sociales se duplicó (de USD 548 millones a USD 968 millones). En 2011, los programas de transferencias en efectivo incluían el “Bono Juana Azurduy” (para maternidad y cuidado infantil); la “Renta Digna” (beneficios de pensión); Bono “Juancito Pinto” (educación) y subsidio al combustible representaron 4.4% del GDP41. Más recursos públicos se necesitarán en el futuro para mantener la efectividad de estos programas. En los últimos años, el país ha desarrollado una serie de esfuerzos para mejorar la cobertura de servicios de salud, bajo la política de seguro universal, como por ejemplo el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), el Seguro de Salud para el Adulto Mayor (SSPAM). A pesar des estos esfuerzos, más de la mitad de la población no está cubierta por seguros de salud. Según la Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 201242: Un 41.4 % de la población se encuentra afiliada o registrada a algún seguro de salud, incluyendo seguros públicos, seguros privados, seguridad social de corto plazo). Un 63% de niños y niñas menores de 5 años se encontraba registrado en el SUMI. Un 27.3% de la población adulto-mayor (65+ años) se encuentra afiliada al SSPAM. Las Cajas de salud (seguridad social de corto plazo) cubren un 16% de la población (21.6% en el área urbana y 5.6% en el área rural). Sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional La sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional está dada principalmente por la disponibilidad de recursos financieros para sostener y expandir la provisión de servicios y mejorar la calidad de la atención. Durante la ejecución del Programa fue una preocupación importante del Comité Interinstitucional del Fondo Canasta el monitoreo de las aportes financieros del Gobierno. La contratación de profesionales para las UNI con fondos del Ministerio de Salud y Deportes (MSD) a través de fondos del Tesoro General de la Nación (TGN), Gobernaciones y Municipios fue ascendente en el periodo 2011 – 2013, alcanzando financiar 79% (158/201) de los profesionales que ejercen funciones en las distintas unidades a nivel nacional. Asimismo durante el periodo la contribución del Gobierno (Tesoro General Nacional, Gobiernos Departamentales y Municipales) incrementó de Bs 76.5 millones en 2011 a Bs. 112.9 millones en 2013, representando 63% y 90% respectivamente del total de fondos ejecutados por el Programa. Tabla 22. Ejecución de fondos PMDC 20111 – 2013 (En Bolivianos (Bs.)– por fuentes de financiamiento Fuente de financiamiento 2011 2012 Contribución Gubernamental 76,489,478 63% 77,414,301 81% Municipios 68,582,462 57% 69,876,796 73% Gob. Departamentales 5,016,276 4% 4,315,876 5% Nivel nacional 2,860,740 2% 3,221,629 3% Cooperación internacional* 44,900,585 37% 17,959,655 19% Total 121,360,063 100% 95,373,956 100% Fuente: elaboración propia en base a informes anuales PDC 2011 – 2013 *Incluye fondo canasta, fondo canasta incentivos, UNICEF, Mi Canada, BM Gain. 2013 112,923,752 78,424,103 4,563,985 29,935,664 12,682,802 125,606,554 90% 62% 4% 24% 10% 100% El porcentaje del presupuesto asignado a salud como proporción del PIB se ha mantenido estable en los últimos años. La legislación existente obliga los municipios a invertir 15% de su presupuesto en salud. En las alcaldías visitadas, el presupuesto en salud representa entre 5% -20% del presupuesto 41 42 Technical Note, Support to the multi-sector program desnutrición cero, Bolivia, CTB, February 2013. Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012, UPADE, Ministerio de Salud y Deportes, CT CONAN hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 122 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo municipal. Muchos municipios no podrán invertir más de este porcentaje. Se requerirá de una fuerte decisión política para mantener y expandir las acciones en el futuro. Sostenibilidad socio-cultural El programa se focalizó en 166 municipios con mayores niveles de vulnerabilidad alimentarionutricional, contribuyendo de esta manera a mejorar la equidad. La elaboración de materiales de información, comunicación y educación (material impreso, spots de radio) ha tomado en cuenta la diversidad cultural del país. Sin embargo, algunos entrevistados manifestaron que se necesita tener un mejor conocimiento sobre las prácticas socio-culturales de la población, cómo estas influyen en el estado de la salud de la población y en la utilización de servicios de salud. Asimismo, se hace necesario un mayor conocimiento sobre cuáles son las intervenciones efectivas para reducir estas barreras socio-culturales. Sostenibilidad ambiental La sostenibilidad ambiental no ha sido un tema abordado en el PDC. En parte por las características de las acciones apoyadas, que en principio no constituyen amenazas para el medio ambiente. En las visitas a los establecimientos se observó que se utilizan depósitos específicos para el desecho de objetos punzantes (agujas), sin embargo estas prácticas no han sido promovidas por el PDC. Sostenibilidad tecnológica Nutribebé representa una innovación tecnológica que ha sido incorporada al país. Es un alimento complementario que refuerza el aporte nutricional brindado por la leche materna y los demás alimentos disponibles en el hogar. La composición de su fórmula fue el resultado de un proceso participativo, con asistencia técnica internacional y adecuado a las necesidades nutricionales de niños y niñas de 6 a 23 meses de edad. También se promovió su producción por empresas nacionales. 5. FACTORES EXPLICATIVOS LIGADOS AL CONTEXTO BOLIVIANO Un factor que afecta la sostenibilidad del programa es la débil intervención de otros sectores en el abordaje de los problemas de nutrición y seguridad alimentaria. La problemática de desnutrición y seguridad alimentaria requiere de un abordaje multisectorial. Los fondos de la cooperación han sido utilizados principalmente para implementar acciones relacionadas con el sector salud. El incentivo municipal ha permitido de forma limitada abordar acciones en otros sectores (agua y saneamiento, transformación de cultivos, agricultura y livestock). El informe final 2013 reporta que se realizan auditorias anuales del Programa. Estas no reportan casos de corrupción. Sin embargo, señalan problemas administrativos que persisten a lo largo de los años (i.e. rendición de cuentas tardía de la utilización de los fondos para incentivo municipal, documentación soporte insuficiente en algunos casos). La sostenibilidad del programa requiere de mecanismos sólidos de gestión administrativa financiera que contribuyan a la eficiencia y transparencia. 6. FACTORES EXPLICATIVOS LIGADOS A LA COOPERACIÓN BELGA-BOLIVIANA La ejecución a través de la modalidad del Fondo Canasta ha sido un elemento importante para ir construyendo paulatinamente la sostenibilidad del Programa en conjunto con el CT CONAN y el Ministerio de Salud. El Comité Interinstitucional del Fondo Canasta fue el principal espacio para la coordinación y el diálogo político-técnico. El documento marco de financiamiento conjunto proporcionó los lineamientos de armonización, sobre todo en lo referido a la rendición de cuentas a través de informes, auditorías financieras y evaluaciones conjuntas. El funcionamiento regular, sobre todo en los primeros años, facilitó la armonización y alineamiento del Programa tanto con el hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 123 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Gobierno como con los otros donantes del Fondo (Canadá y Francia) y el monitoreo de la ejecución del Programa. Permitió además realizar sugerencias importantes a los planes operativos anuales, asi como también a los informes anuales. El Comité realizó visitas de terreno conjuntas en las que participaron funcionarios del Ministerio de Salud, expertos centrales de Canadá y Bélgica, responsables de seguimiento al Programa por parte de Canadá, Francia y Bélgica, expertos de otras agencias de cooperación en salud (OPS; UNICEF, PMA, BD) funcionarios de SEDES y redes de salud, responsables de CODAN y COMAN y personal operativo de salud. Estas misiones han sido relevantes como espacios de diálogo, análisis de la ejecución y brindar recomendaciones para mejorar la ejecución del Programa. El Fondo Canasta también ha contribuido a fortalecer las capacidades de gestión técnica y administrativa-financiera y programática. El acompañamiento brindado por el Comité ha permitido la mejora sostenida de las estrategias y sobre todo de los procesos de gestión del Programa. El diálogo político y técnico fue activo durante los primeros años de ejecución del Programa. A partir de 2012 con el cambio de autoridades en el Ministerio de Salud y Deportes, hubo un cambio, reflejado principalmente en retraso en proporcionar la información o en proporcionar respuestas a demandas realizadas por el Comité. Hasta ese momento, el sector salud venía avanzando hacia un enfoque sectorial ampliado, llegándose a firmar un Código de Conducta entre el Ministerio de Salud y Deportes y un grupo de donantes. Este proceso se ha estancado. La nota técnica de la Fase 2 sugiere que el foco de este diálogo sea en torno al desarrollo de sistemas locales de salud (redes) para asegurar acceso a servicios de calidad, análisis sistémico. Otros aspectos que podrían ser abordados incluyen, monitoreo y evaluación, calidad de los servicios, sostenibilidad financiera del sector, cobertura universal, acceso a medicamentos y tecnologías de calidad. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 124 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Anexo 7 Análisis ex-post ” Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta del departamento de Potosí (Chayanta Salud)” 1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES Tabla 23. Ficha del proyecto Chayanta Salud Nombre del proyecto Sistema integrado de salud en la provincia de Chayanta del Departamento de Potosí Sigla Bol 0501311 – NI Code 19558/11 Objetivo específico Objetivo específico: Un sistema integrado de salud, con niveles de atención primaria (y) especializada, medicina familiar y comunitaria, educación en salud y apoyo nutricional, implementado y accesible a la población de la Provincia Chayanta, que permita a esta población valorar, prevenir y curar su salud. Duración de la prestación 6 años Fecha efectiva de inicio Conforme AE/CE: 10/12/2003; efectiva: 14/09/2005 Fecha efectiva de conclusión Conforme AE/CE & efectiva: 31/10/2011 Modalidad de ejecución Régie y Cogestión Presupuesto Partida Belga en régie € 1 380 362 Partida Belga en cogestión € 4 487 285 Gastos Gastos en régie € 1 041 212 Gastos en cogestón € 4 326 386 Contrapartida Boliviana US $ 420 000 Fuente: Rapport Clôture Financière, Sistema Integrado de Salud de la Provincia de Chayanta del Departamento de Potosí, CTB, 3 Abril 2013 El proyecto “Sistema Integrado de Salud en la Provincia Chayanta de Departamento de Potosi” (Chayanta salud) es parte de los acuerdos de cooperación establecidos en la Comisión Mixta Bélgica´Bolivia del 21 de Marzo 2003. El objetivo general del proyecto es el desarrollo integral y sostenible de la Provincia de Chayanta con la participación activa de los cuatro gobiernos Municipales Autónomos que la conforman: Colquechaca, Ravelo, Pocoata y Ocuri, los cuales se mancomunaron en torno al proyecto. Estos cuatro municipios también conforman la Red de Salud Ocuri. Chayanta Salud se proponía establecer un sistema integrado de salud en sus diferentes niveles, accesible a la población y que permita a la misma promocionar y cuidar su salud. La principal estrategia de intervención es la implementación de un Sistema de Salud Local con el fortalecimiento de una red de servicios articulados entre sí, que aplican el modelo de atención familiar, comunitario e intercultural (SAFCI), que promueve la articulación y complementariedad de la medicina convencional y tradicional, la participación social en la gestión de salud y la intervención multisectorial para un abordaje en las determinantes de salud. La población meta del proyecto la constituyen unas 20 mil familias campesinas quechuas (aproximadamente 110 000 habitantes). Utilización del presupuesto y cambios eventuales. Al cierre del proyecto quedó un saldo sin ejecutar de € 470 000 provenientes de la cooperación belga. En Junio de 2012, el Comité Especial de Socios aprobó la propuesta de la Mancomunidad de la Provincia de Chayanta para hacer uso de ese saldo en el marco de un proyecto de fortalecimiento de la Red de Salud de Ocuri y acordó incluirlo éste el Convenio Específico del FOREDES. Al momento de la evaluación, la Mancomunidad de la Provincia de Chayanta estaba actualizando la propuesta ejecutar en el marco del FOREDES (constituyendo el resultado 6 del Programa FOREDES). hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 125 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Extensión del proyecto. El proyecto se ejecutó a lo largo de seis años (uno más de lo inicialmente planificado). La evaluación de medio término, realizada en 2008, reveló una baja ejecución y como consecuencia pocos avances hacia el alcance de los resultados del proyecto. Asimismo, sugirió una mayor alineación con las nuevas políticas de salud del nuevo gobierno, especialmente las relacionadas con el modelo de Salud Familiar Comunitaria e Intercultural (SAFCI) y el Programa de Desnutrición Cero. Esto llevó a que en el primer trimestre de 2010 se reformulara el proyecto modificando los resultados esperados (que pasaron de cinco a tres resultados) manteniendo tanto el objetivo general como específico. 2. HAN SIDO LAS INTERVENCIONES FORMULADAS TOMANDO EN CUENTA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS? Formulación de las intervenciones tomando en cuenta la sostenibilidad La mención de los aspectos de sostenibilidad en los programas indicativos de cooperación es un hecho reciente. El PIC 2014 - 2016 establece que tanto las estrategias de sostenibilidad como un análisis de las capacidades institucionales deben ser consideradas durante la fase de concepción de las intervenciones. Las fases de identificación y elaboración del documento técnico financiero del proyecto incluyeron un proceso amplio de consulta y validación, mediante la realización de talleres con representantes de cada municipio. Entre otros, los participantes en estos talleres incluían: representantes comunitarios, responsables populares de salud, personal de las unidades de salud (auxiliares, médicos, administradores), autoridades de los gobiernos municipales, gerencia de la Mancomunidad, representantes de organizaciones funcionales y naturales, personal de ONGs y agencias de cooperación. Entre otros, la consulta perseguía identificar las necesidades de salud de la población y como el proyecto podría responder a las mismas, identificar prioridades, discutir sobre como la comunidad podrían involucrarse en la gestión y control social del proyecto. Se pretendía además con este proceso generar apropiación sobre el proyecto, compromiso para su ejecución y continuidad de las acciones una vez que se concluyera el proyecto. El tema de la sostenibilidad del proyecto fue discutido en los talleres. Por ejemplo en un taller los participantes expresaron lo siguiente sobre la sostenibilidad: Las comunidades vamos a estar ya capacitadas en los años del proyecto para seguir sin el proyecto. Los puestos de salud se van a manejar con permanencia. Los Responsables Populares de Salud (RPS) capacitados darán continuidad al proyecto. Introducir acciones determinadas en los planes de desarrollo municipal Buscar otros proyectos posteriores Este proceso participativo creó muchas expectativas en las autoridades municipales sobre las intervenciones que el proyecto iba a desarrollar, particularmente las relacionadas con infraestructura. El Documento Técnico Financiero43 prevé abordar la sostenibilidad en cuatro niveles: i) la sostenibilidad de las actividades será fomentada mediante el desarrollo de competencias y habilidades del personal de salud, tanto en la parte técnica como gerencial; ii) la sostenibilidad social mediante el fortalecimiento de la organización comunitaria; iii) la sostenibilidad institucional será fomentada mediante el fortalecimiento de la organización interinstitucional y el desarrollo de las estrategias intersectoriales para la gestión de salud. En la práctica el proyecto trabajó de alguna 43 Documento Técnico y Financiero, Sistema Integrado de Salud de la Provincia Chayanta del Departamento de Potosi, Bolivia, CTB, 2004 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 126 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo manera en estas cuatro dimensiones. Sin embargo, durante la vida del proyecto no hubo suficiente tiempo para consolidar estos procesos. Análisis adecuado del contexto y los riesgos El documento técnico-financiero el proyecto Chayanta Salud presenta el contexto más en forma descriptiva que analítica. No presenta un análisis de la capacidad institucional de las municipalidades y unidades de salud. Se presenta un análisis de riesgos para la ejecución del proyecto, incluyendo entre otros entre otros la débil capacidad de gestión a nivel de la Gerencia de la Red de salud, gestión participativa y comunitaria todavía débil; la politización en la selección de personal. En 2008, la evaluación de medio término encuentra un proyecto en crisis (retrasos en la ejecución, frecuentes cambios en la dirección del proyecto) hace un análisis de cuellos de botella que tiene la ejecución del proyecto y se sugieren medidas concretas para abordarlas que no son implementadas sino hasta en 2010. Previsión de una estrategia de salida / transición No se puede hablar realmente de estrategias de salida de los proyectos. Las estrategias de salida mencionadas tanto en los documentos como en las entrevistas con informantes claves son a menudo las declaraciones de intención. El documento técnico y financiero del proyecto Chayanta Salud aborda la estrategia de salida como un compromiso por parte de todas las contrapartes (Ministerio de Salud, Gobernación, la Dirección Técnica de la red de salud, SEDES, gestión de la Mancomunidad, los municipios, comunidad), para continuar la prestación de servicios y acciones que han sido financiadas por el proyecto. Plantea entre otros la firma de acuerdos y convenios de continuidad de acciones con las instituciones del sector salud y otras organizaciones y la creación de una masa crítica de gerentes de salud, con destrezas adquiridas para lograr una mayor eficiencia y eficacia en la gestión de salud. Sin embargo, debido al retraso en la ejecución, el proyecto ejecutó la mayoría de las acciones en los últimos dos años. Como se ha mencionado anteriormente, no hubo tiempo para consolidar acciones o poner en marcha una estrategia de salida. Coherencia y complementariedad de las intervenciones Coherencia y complementariedad con otras intervenciones. La evaluación de medio término refiere que Chayanta Salud estableció coordinaciones puntuales con el fin de no trabajar en las mismas áreas geográficas que otras organizaciones estaban apoyando (i.e Visión Mundial). El informe de evaluación final refiere "el equipo de evaluación no ha encontrado referencias ni evidencias de que en el proyecto Chayanta se haya trabajado particularmente en la armonización con otros donantes". Coherencia y complementariedad con otras intervenciones de la cooperación belga. El proyecto Chayanta salud estableció una colaboración puntual con el proyecto de salud de El Alto para capacitación de personal en el Hospital Bolivia Holandés. También se coordinó con el Programa Desnutrición Cero (PDC) para apoyar la ejecución del mismo en toda la Provincia. De hecho una de las actividades principales del programa es el apoyo a la implementación del PDC. 3. HAN TENIDO CONTINUIDAD LOS BENEFICIOS? Productos La teoría de cambio identificó dos grandes productos de la cooperación belga: i) fortalecimiento de las redes de salud y ii) mejora de la calidad y accesibilidad a los servicios de salud. Los resultados intermedios (productos) esperados del proyecto fueron reformulados en 2010. Resultados esperados del Proyecto en 2005* Resultados esperados del Proyecto en 2010* R1. Se ha adecuado la prestación de servicios R1. Oferta de servicios mejorada de salud a la demanda de salud de la población R2. Se ha mejorado la accesibilidad y hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 127 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo aceptabilidad de la población al Servicio de Salud R3. Se ha implementado una gestión participativa en salud con igualdad de oportunidades para hombres y mujeres R4. Se ha fortalecido la participación de la población en el cuidado de su salud R5. Se ha asegurado la gestión eficiente y transparente del Proyecto R.2 Participación implementada R.3 Gestión implementada comunitaria participativa en en salud salud Fuente: *Documento Técnico y Financiero, Proyecto Chayanta Salud, ** Marco Lógico reformulado Proyecto Chayanta Salud, 2010 Mejora de la calidad y accesibilidad de los servicios de salud. El resultado 1 Oferta de servicios mejorada está directamente relacionado con este producto. Tabla 24 Chayanta Salud – Productos, Mejoramiento de la calidad y accesibilidad de los servicios Mejoramiento de la calidad y accesibilidad de los servicios Alcanzado Alcanzado Oferta de servicios mejorada - Productos 2005 2011 Establecimientos de salud (ES) equipados (3 200 items de equipo distribuido): - 51 ES con equipo informático - Equipo informático completo entregado a SEDES y Gerencia de Red - 61 ES con equipamiento médico - 66 ES con equipo de radio - 63 ES con equipamiento completo para UNI - 75 vehículos para gestión y traslado de pacientes (6 camionetas, 4 vagonetas, 5 ambulancias semi-equipadas, 60 motoocicletas) Fortalecimiento del desempeño de los recursos humanos: - Capacitación continua: 125 personas - Maestrías en salud pública: 24 personas - Diplomado en salud pública: 34 personas - Diplomado en emergencia obstétricas: 7 personas - Diplomado en emergencias pediátricas: 8 personas - Curso de larga duración en atención primaria / SAFCI: 41 personas Centros de salud por habitante 1 CS / 8000 1 CS / 5500 (36 nuevos centros de salud construidos y 15 refaccionados) hab. hab. % de la población a un máximo de una hora de distancia de un 27% 55% establecimiento de salud con personal y equipamiento y 10 medicamentos esenciales básicos según la norma Incremento en el % de pacientes satisfechos con la atención 18% 87% recibida Fuente: Informe de Evaluación Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta del Departamento de Potosí. CTB La inversión en infraestructura ha mejorado el acceso a servicios de salud. En 2011, al concluir el proyecto 5 de cada diez personas (55%) habitaba a una hora de distancia de un establecimiento de salud en comparación con 3 de cada diez (2.7%) en 2005. En total se construyeron 36 nuevos centros de salud y se rehabilitaron 15. Todos los nuevos centros de salud fueron debidamente equipados. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 128 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Además, el Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Potosí aseguró la contratación del personal para cada uno de estos establecimientos. Las intervenciones tendientes a mejorar la accesibilidad y calidad de los servicios han consistido principalmente en construcción /rehabilitación de infraestructura, provisión de equipo médico y de transporte (ambulancias, motocicletas), provisión de equipos de comunicación (radio) y capacitación de personal (en aspectos de salud pública, política SAFCI, nutrición, atención materno infantil). Estas intervenciones asumen que la provisión de estos insumos influirá en la mejora de la calidad de la atención, lo cual no siempre sucede. Es cierto que una infraestructura mejorada y adecuadamente equipada presta mejores condiciones para la atención y hace más atractiva la utilización del establecimiento por parte de la población. Asimismo es de esperarse que el personal capacitado al poner en práctica los conocimientos adquiridos brindará una mejor atención. Durante la visita pudimos constatar entre otros, las mejoras en infraestructura, la presencia de personal en las establecimientos, la realización de visitas mensuales a las comunidades por parte del personal de salud para realizar acciones de promoción y atención en salud y nutrición, la existencia de equipo médico y medicamentos en los establecimientos. Sin embargo, no fue posible realizar una evaluación de los aspectos en mejora de la calidad de la atención (sobre todo en los aspectos clínicos). Tampoco en la documentación revisada encontramos evidencia sobre mejora en la calidad de los servicios. De manera indirecta, el incremento en el porcentaje de pacientes satisfechos con la atención recibida de 18% en 2005 a 87% en 2011 refleja mejoría en un aspecto de la calidad de la atención. La inversión en infraestructura se centró en la construcción o refacción de establecimientos del primer nivel de atención, principalmente centros de salud. El proyecto elaboró estudios sobre el diseño y ubicación de infraestructura y equipamiento. Sin embargo la inversión en infraestructura no respondió a un plan integrado provincial de desarrollo de la red de servicios integrando criterios de salud pública. Durante la visita de campo, observamos que algunos de los establecimientos construidos están subutilizados. Por ejemplo, en el puesto de salud de Yurimata, atendido por una auxiliar de enfermería, hay varios ambientes no utilizados o con muy poca utilización (odontología, consultorio de medicina tradicional, sala de parto, sala de internación). Este Centro tampoco cuenta con agua potable y es un compromiso por cumplir de parte de la Alcaldía. Según la auxiliar la mayoría de los servicios que ella presta, los proporciona en las visitas a las comunidades. El número de atenciones prestadas en el establecimiento es limitado (i.e. 8 pacientes por semana, un parto al mes). Los centros de salud visitados, también reportan una demanda limitada de servicios por parte de la población. Igualmente algunas de las UNIs visitadas están sobre dimensionadas y prestando muy pocos servicios (una proporción importante de los servicios se prestan durante las visitas comunitarias). Otros establecimientos visitados están planificando ampliaciones, con el fin de ser acreditados como centros de salud integrales ( sin previo análisis de aspectos epidemiológicos, de productividad, costo y sostenibilidad). Según los comunarios entrevistados, la limitada demanda de servicios a las unidades de salud se debe en parte a las condiciones de ruralidad, caminos de acceso inadecuados, ausencia de medios de transporte, altos niveles de migración de la población. También influyen otros factores como desconocimiento de la disponibilidad de servicios, desconfianza en el sector salud, ausencia de medios de transporte en la comunidad o de caminos adecuados. La referencia de pacientes (dentro y fuera de la provincia) se duplicó (200 pacientes en 2005 a 462 pacientes en 2010) gracias a la obtención de ambulancias. La dotación de transporte (motocicletas, vehículo de todo terreno) ha facilitado la movilización del personal de salud para visitar las comunidades en su área de influencia a realizar acciones de promoción, educación, atención curativa y de organización comunitaria. El proyecto proporcionó a los establecimientos de la Red de Salud de la provincia Chayanta de un conjunto de equipos que permiten el desarrollo de la mayoría de las actividades normativas que deben desarrollar. Incluyendo además el equipamiento de las Unidades de Nutrición Integral y la hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 129 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo dotación a los equipos gestores tanto del SEDES como de la Coordinación de Red y las jefaturas municipales. La capacitación a recursos humanos incluyó acciones de capacitación continua (i.e. en AIEPI nut) y formación profesional (maestrías y diplomados en salud púbica, diplomados en emergencias obstétricas, pediátricas y enfermería). Prácticamente todo el personal de salud de la provincia recibió algún tipo de capacitación. Esta capacitación respondió a una identificación de necesidades de capacitación a corto plazo y no a un plan integral de desarrollo de recursos humanos de la provincia. Debido a los retrasos en la ejecución del proyecto, las acciones de capacitación se realizaron en los últimos años de ejecución lo cual no permitió la aplicación de los nuevos conocimientos, sobre todos en los aspectos de gerencia de servicios. En las visitas de terreno, entrevistamos a personal que fue capacitado por el proyecto. Expresan que la capacitación recibida les ha servido para entender mejor aspectos de salud pública. Otros entrevistados habían adquiridos conocimientos nuevos para la atención de emergencias obstétricas los cuales han sido muy útiles al momento de atender algunos de estos casos. Los entrevistados estiman que aproximadamente una tercera parta del personal médico y gerentes capacitados se encuentran todavía en la provincia. La alta rotación de personal (sobre todo médicos y gerentes) no contribuye a la durabilidad de los esfuerzos por mejorar la calidad de la atención y la organización de los servicios en las áreas de intervención. El personal de enfermería pareciera ser más estable, en las zonas rurales. La prestación de servicios de salud en áreas rurales pobres y de difícil acceso requiere de mecanismos alternativos de prestación de servicios (fuera del establecimiento) y cierto nivel de subutilización de las infraestructuras puede ser aceptable. Esto requiere de un mayor análisis y definición de estrategias específicas para cada territorio. Fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud. Tanto el resultado dos: participación comunitaria en salud implementada y el resultado tres: gestión participativa en salud implementada contribuyen a este producto Tabla 25. Chayanta Salud, Productos – Fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud Fortalecimiento de las capacidades de las redes de salud Resultados esperados Productos R3. Gestión - Comités de análisis institucional operando participativa en Salud - Elaboración de 3 planes estratégicos municipales de salud (Ravelo, implementada Ocuri, Pocoata) - Elaboración de un plan Estratégico de Salud para el quinquenio postproyecto - Impulso a la organización comunitaria en el marco del modelo de participación comunitaria de la política SAFCI o 196 Autoridades Locales de Salud (ALS) / 591 comunidades (32%) o 25 Comités Locales de Salud conformados / 67 establecimientos (37%) o 4/4 Consejos Sociales Municipales de Salud funcionando - Modelo SAFCI lanzado, capacitación a personal e implementación de la 1ª. Etapa de carpetización - Acondicionado un rincón educativo para el Bono Juana Azurduy en cada cabecera municipal R.2 Participación - 205 Responsables Populares de Salud y 257 mujeres líderes formados comunitaria en salud en AIEPI-nut familia y comunidad y aplicando 7/9 prácticas claves del implementada mismo. Fuente: Informe de Evaluación Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta del Departamento de Potosí. CTB hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 130 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Chayanta Salud apoyó la realización regular de los Comité de Análisis Institucional (CAI), lo cual permite a los grupos de gerencia a nivel municipal y de red dar seguimiento a sus actividades. Los CAI continúan funcionando, pero su frecuencia ha disminuido. Igual ha sucedido con la realización de visitas de supervisión. En general el análisis y uso de la información para toma de decisiones o planificación es todavía una tarea pendiente en los municipios. También se apoyó la elaboración de planes estratégicos municipales y un plan quinquenal para la mancomunidad. Sin embargo estos planes fueron elaborados casi a la salida del proyecto. No se trabajó por tanto en la ejecución, monitoreo y seguimiento de los mismos. En la práctica no han sido utilizados. La política de salud asigna un rol primordial a la participación comunitaria en la gestión de salud. Esto se evidencia con más fuerza en el modelo comunitario que pretende desarrollar la política SAFCI. Chayanta Salud trabajó en la capacitación de estructuras comunitarias, incluyendo, responsables populares de salud, autoridades locales de salud, parteras tradicionales, médicos tradicionales, comités de salud, sindicatos, alcaldes comunales, mujeres líderes. Estas estructuras están en su mayoría compuestas por voluntarios, otros como los responsables populares de salud son electos por un periodo de dos años. Durante la ejecución del proyecto estas estructuras se reactivaron y jugaron un papel importante en acciones de promoción de salud y coordinación de acciones de salud a nivel local. El proyecto brindaba alimentación durante las capacitaciones y reconocía gastos de transporte. Además apoyaba al personal de los establecimientos para que realice acciones de coordinación y seguimiento con las mismas. Debido a los retrasos en la ejecución del proyecto estas acciones se realizaron en los dos últimos años del proyecto y no hubo tiempo para consolidar estos esfuerzos. Desde el cierre del proyecto, las acciones con las estructuras sociales comunitarias se han reducido considerablemente. Chayanta Salud realizó muchos esfuerzos en relación al mejoramiento de infraestructura. Menor atención se ha dado dio al apoyo de acciones tendientes al fortalecimiento de los sistemas de salud con el fin de mejorar y consolidar la redes de salud. Cuando este apoyo se ha brindado, los sistemas se mejoraron durante la ejecución del proyecto (i.e. CAI). Al concluir el proyecto estos procesos se estancan, las acciones se reduce considerablemente o no continúan. Una oportunidad perdida ha sido el no trabajar más de cerca en el fortalecimiento del rol y funciones de la estructura de coordinación de las redes de salud. En parte esto se debe a que el rol de esta estructura dentro del sistema de salud ha estado en constante cambio (i.e. se han llamado gerencia de red, coordinación de red). En Chayanta, en algunos momentos de la vida del proyecto, el rol de la coordinación de red se ha minimizado y se les ha dejado casi sin recursos para realizar sus funciones (supervisión, sistemas de información, enlace con los SEDES). En otros el rol de la misma se ha politizado en detrimento de su rol técnico. Resultados / outcomes Conforme a la teoría de cambio, las acciones de la cooperacion belga han contribuido a dos resultados (outcomes) principales: i) estado de salud de la población mejorado mediante el fortalecimiento de los sistemas de salud y la erradicación de la desnutrición infantil y ii) mejoría en los conocimientos y prácticas nutricionales por parte de la población y principalmente de las madres y personas que cuidan a los niños y niñas menores de dos años . hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 131 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Reduccción de los niveles de desnutrición Tabla 26. Provincia de Chayanta – Prevalencia de desnutrición crónica en menores de cinco años 2008 - 2011 Municipio Colquechaca Ocurri Pocoata 2008** 45% 45% 45% 2011* 29.5% 27.5% 24% Ravelo 45% 37% Fuente: Informe Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta, CTB; * Datos CAI primer semestre 2011 **2008: ENDSA 2008 por grado de pobreza del municipio, pobreza alta En el periodo 2008 – 2011 se ha reducido en más de 10 puntos porcentuales la desnutrición crónica en niños menores de cinco años en los municipios de la Provincia Chayanta, a pesar de ello persisten niveles altos de desnutrición. Esto ha sido el resultado de esfuerzos conjunto de varios programas implementados en la Provincia como Chayanta Salud, el Bono Juan Azurduy , el SAFCI, programas educativos, programas alimentarios, abastecimiento de agua. Chayanta Salud se realineó para apoyar la implementación del Programa Desnutrición Cero en la Provincia. Las acciones realizadas incluyen capacitación a personal de salud en el AIEPI nutricional, consejería nutricional, aplicación de la guía de actividades de información, educación y comunicación, elaboración de material educativo; actividades de abogacía con las autoridades municipales para la compra de Nutribebe; promoción del consumo de Nutribebe así como también la suplementación con micronutrientes para los niños de 6-23 meses de edad; apoyo técnico para la puesta en marcha de las COMAN en cada municipio y para la elaboración de los proyectos para el incentivo municipal; equipamiento de las UNI. En nuestra visita pudimos constatar que la prestación de servicios de promoción y atención nutricional continúa tanto en los establecimientos de salud (centros y puestos de salud) como en las UNI. El funcionamiento de las Comisiones Municipales de Alimentación y Nutrición (COMAN) se ha reducido considerablemente una vez que no hay proyectos específicos para ejecutar o dar seguimiento. Su funcionamiento depende mucho del liderazgo y compromiso de los alcaldes. Cada vez que se eligen nuevas autoridades se hace necesario hacer abogacía para que se prioricen las acciones de nutrición y se reactive el funcionamiento de las COMAN. Mejoría en los conocimientos y prácticas nutricionales por parte de la población y principalmente de las madres y personas que cuidan a los niños y niñas Los esfuerzos de promoción, información y educación a la población han contribuido a mejorar los conocimientos sobre algunas prácticas nutricionales. Tabla 27. Chayanta Salud – Mejoría en conocimientos nutricionales Mejoría en los conocimientos y prácticas nutricionales Alcanzado 2010 Madres de niños menores de dos años que conocen al menos 5 prácticas claves priorizadas por el Programa Desnutrición Cero** Alcanzado 2011 78%(2011) Fuente: Informe Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta, CTB; ** LQAS realizado por el proyecto Fortalecimiento de los sistemas integrados de salud Sistemas integrados de salud Actividades Alcanzado Gobiernos municipales asumen su rol en el - Gobiernos municipales contribuyen con 15% del área de salud costo de las obras de construcción / rehabilitación - Gobiernos municipales compran y distribuyen hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 132 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Nutribebe - Los planes operativos anuales municipales del año 2011 inscriben presupuesto para mantenimiento de infraestructura, equipo y transporte Coordinación con SEDES y la Gerencia de la - Bajo nivel de coordinación con ambas instancias Red de Salud Ocuri Articulación de la medicina tradicional con la - En 16 (30%) sectores priorizados de salud, 18 académica funcionarios y 110 médicos tradicionales (incluye parteras) aplican 4 a 5 indicadores de articulación entre la medicina tradicional y biomedicina - 108 funcionarios en salud y 50 proveedores tradicionales capacitados sobre interculturalidad Fuente: Informe Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta, CTB; Informe de Evaluación Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia de Chayanta, CTB El proyecto dedicó muchos esfuerzos para integrar el sistema de salud provincial en una lógica de funcionamiento en redes. Desafortunadamente prevaleció el enfoque municipalista de red (Coordinación de Red supeditada a jefaturas municipales) y un enfoque de desarrollo centrado en infraestructura (construcción) que ha fragmentado los intentos de construcción de un sistema integrado de redes. Entre otros, la inestabilidad laboral del personal de salud también influyó en esto. Durante los 6 años de duración del proyecto asumieron funciones 6 Coordinadores de la Red Ocuri, 5 Directores de SEDES. También hubo muchos cambios en alcaldes y jefes médicos municipales (i.e. cuatro jefes médicos municipales asumieron funciones en los Municipios de Pocoata y Colquechaca; tres diferentes alcaldes asumieron funciones en cada municipio44. La evaluación externa final del proyecto señala además que hubo un protagonismo insuficiente del SEDES para dirimir los conflictos de interés de cada municipio que impidieron progresar hacia la integralidad de la atención en salud. Las actividades del proyecto relacionadas con la medicina traidicional perseguían implementar el componente de interculturalidad del modelo SAFCI. Se inició con un estudio para recoger experiencias de articulación de ambas medicinas, seguidas de intercambios entre proveedores de servicios de ambas. Hay mucha resistencia entre el personal de saldu a aceptar tareas ligadas a la medicina tradicional. Se trabajó en la organización de 30 consejos de medicina tradicional en toda la Provincia conformados con practicantes “reconocidos”. Estos consejos tuvieron una escasa consolidación durante el proyecto y en la actualidad están prácticamente inactivos. Sistemas de monitoreo y evaluación: calidad del anclaje institucional Chayanta Salud, diseñó un sistema de monitoreo y evaluación específico para el proyecto, que concluye al cierre del proyecto. En parte esto se debe al tipo de resultados e indicadores del proyecto, que no corresponden a información que sea recolectada por los sistemas rutinarios de información del Ministerio de Salud. Los indicadores iniciales del proyecto estaban pobremente definidos de manera muy débil y difíciles de cuantificar y medir. Esto se mejoró un poco en el marco lógico reformulado, pero no se eliminó totalmente este problema. La ausencia de una línea de base dificultó la medición del grado de alcance de las metas establecidas en el proyecto. La CTB también realiza sus acciones de monitoreo y seguimiento. Cada trimestre la Representación en La Paz organiza un taller gerencial durante el cual los proyectos presentan el avance de las 44 Informe de Evaluación Final. Sistema Integrado de Salud en la Provincia Chayanta del Departamento de Potosi », CTB. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 133 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo actividades y resultados y se establecen compromisos a ser cumplidos para el próximo taller. También la Representación realiza visitas de seguimiento técnico / administrativo / financiero y brinda recomendaciones si es necesario. También realiza evaluaciones y auditorías externas. La CTB realizó también una evaluación de medio término del proyecto y una evaluación externa al final del proyecto, visitas de terreno del personal de oficina de país y la oficina de Bruselas, participando en las reuniones de la estructura mixta de coordinación local, realización de las evaluaciones de medio término y auditorías financieras. Estas acciones han contribuido a la detección temprana de problemas y cuellos de botella en la ejecución de los proyectos y la puesta en marcha de medidas correctivas de forma oportuna 4. ES QUE LOS BENEFICIOS SON DURADEROS / SOSTENIBLES? CUÁLES SON LOS FACTORES DE LA SOSTENIBILIDAD? Sostenibilidad política Con la política de descentralización, los municipios han asumido la responsabilidad por la prestación de servicios en el primer nivel. Los municipios invierten en salud. Persiste el énfasis en dar prioridad a la inversión en infraestructura y equipo. Las municipalidades carecen de instrumentos de gestión y administración que les permitan priorizar las acciones de salud de manera estratégica y en base a evidencia y realizar un monitoreo adecuado de la situación de salud y prestación de servicios. Además, no cuentan con una visión de mediano plazo para la inversión en salud. El contar con estos instrumentos contribuiría a mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión y en última instancia asegurar la sostenibilidad de estas acciones. La participación de la SEDES Potosí en el proyecto fue muy limitada y no se potenció el rol que podría haber tenido en el fortalecimiento de los procesos de gestión, calidad de la atención y fortalecimiento de un sistema integral de red municipal de salud. A nivel local, se percibe que el nivel central baja lineamientos de trabajo y orientaciones sin tomar en cuenta las realidades locales. Otras veces no se respetan las líneas de mando del nivel local, afectando el trabajo en equipo y la coordinación a nivel local. Estas acciones debilitan la organización y coordinación de actividades y son una amenaza a la sostenibilidad y continuidad de los servicios. La participación del nivel central del Ministerio de Salud en el proyecto fue muy pobre. Esto refleja debilidades en su capacidad de coordinación y seguimiento de la cooperación. Para el proyecto significa no contar con un aliado potencial que podría contribuir entre otros a la solución de conflictos y la coordinación entre Ministerio, SEDES y Coordinación de Redes de Salud. Sostenibilidad institucional Aspectos que contribuyen a la sostenibilidad institucional de los beneficios del proyecto Chayanta Salud incluyen: i) las intervenciones apoyadas y los beneficios resultantes están incrustados dentro de las reformas y programas impulsados por el gobierno de Bolivia (principalmente la política SAFCI y el Programa de Desnutrición Cero); ii) las intervenciones en infraestructura son parte del sistema público de salud lo cual incrementa las posibilidades de su operación y funcionamiento, de hecho los establecimientos de salud construidos / rehabilitados o equipados con apoyo Belga continúan prestando servicios; iii) se ha incrementado la asignación de recursos humanos en la Provincia (entre otros por la incorporación de los médicos SAFCI y los médicos del programa MISALUD). Por ejemplo, el número de médicos en la provincia se ha incrementado de 58 en 2010 a 68 en 201445. 45 Comité de Análisis de la Información, Departamental, Comparativo 2010 -2014, Coordinación de la Red Ocuri hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 134 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Table 28. Provincia Chayanta - Recursos humanos per cápita 2005 - 2014 Recursos Humanos Médicos Enfermera Auxiliar Enfermeria Odontólogos Per cápita 2005 2011 1/7 300 1/4 400 1/17 000 1/9 200 1/2 000 1/1 700 1/34 000 1/25 000 2014* 1/3 000 1/3 000 1/1 000 1/5 000 Fuente: 2005, 2011: Informe Final, Sistema Integrado de Salud en la Provincia Chayanta, CTB 2014: Comité de Análisis de la Información, Departamental, Comparativo 2010 -2014, Coordinación de la Red Ocuri Las mejoras en infraestructura y el incremento en personal de salud no parece ir acompañado de un incremento sostenido en prestaciones de servicios, como se muestra en la gráfica a continuación. Es posible que haya un subregistro de información, debido a las debilidades de los sistemas de recolección de datos. Sin embargo esta situación amerita un análisis. La utilización costo-efectiva de los recursos disponibles es necesaria no solamente para sostenibilidad de las acciones sino también para que los servicios contribuyan al mejoramiento de las condiciones de salud de la población. Ilustración 2. Red de Salud Ocuri – Atenciones a madre y niños menores de 1 año 2010 - 2014 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2010 2011 2012 2013 2014 Partos instit. 1512 1363 1372 1425 1427 1er. control post parto 1721 1601 1498 1545 1098 BCG al <1 2597 2307 2187 2141 1818 Penta 3 <1 2607 2422 2243 2173 1765 2a. Dosis Vit A <1 2762 2404 2290 2186 1984 Fuente: Comité de Análisis de la Información, Departamental, Comparativo 2010 -2014, Coordinación de la Red Ocuri La implementación del modelo SAFCI en la Provincia ha continuado a un ritmo lento. Se espera que con la reciente integración de los médicos SAFCI la implementación se agilice. Una serie de estructuras de participación comunitaria se crearon (según lo estipulado en el modelo SAFCI) o fortalecieron durante la ejecución de Chayanta Salud. El proyecto concentró sus acciones en la capacitación de los diferentes actores comunitarios. Durante la ejecución del proyecto no fue posible trabajar en la consolidación del funcionamiento de las mismas, los mecanismos para asegurar el seguimiento adecuado por parte del personal de salud no se establecieron. La visita de terreno reveló que algunas de estas estructuras están operando ocasionalmente y otras no están funcionando. La voluntariedad de esta participación también afecta el grado e intensidad del involucramiento de los individuos. El acompañamiento y coordinación del personal de salud a estas estructuras es también importante para mantener la motivación de las mismas Sostenibilidad económica y financiera a nivel de los grupos meta En los últimos años, el país ha desarrollado una serie de esfuerzos para mejorar la cobertura de servicios de salud, bajo la política de seguro universal, como por ejemplo el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), el Seguro de Salud para el Adulto Mayor (SSPAM). A pesar de estos hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 135 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo esfuerzos, más de la mitad de la población no está cubierta por seguros de salud. Según la Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 201246: Un 41.4 % de la población se encuentra afiliada o registrada a algún seguro de salud, incluyendo seguros públicos, seguros privados, seguridad social de corto plazo). Un 63% de niños y niñas menores de 5 años se encontraba registrado en el SUMI. Un 27.3% de la población adulto-mayor (65+ años) se encuentra afiliada al SSPAM. Las Cajas de salud (seguridad social de corto plazo) cubren un 16% de la población (21.6% en el área urbana y 5.6% en el área rural). Las coberturas bajas de seguros de salud significa que los hogares e individuos realizan gastos de bolsillo para satisfacer necesidades de salud (atención, medicamentos, pruebas de laboratorio). Sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional La sostenibilidad económica y financiera a nivel institucional está dada principalmente por la disponibilidad de recursos financieros para sostener y expandir la provisión de servicios y mejorar la calidad de la atención. Durante la ejecución del proyecto, los gobiernos municipales financiaron un 15% del costo de las obras de infraestructura. Esto se impulsó como una medida para que las intervenciones fuesen apropiadas y crear condiciones para continuar financiando las acciones en salud. Conforme a la ley los municipios están obligados a asignar un 15% de su presupuesto a gastos en salud. La tendencia del gasto municipal en salud en periodo 2007 – 2014 en los municipios de la Provincia de Chayanta es de un incremento gradual (con incrementos en años en los que hay inversión en infraestructura o equipo). Por ejemplo, en el año 2010, en los municipios de Pocoata y Ravelo, el gasto en salud representó 16% de los gastos totales de estos municipios. Ilustración 3. Provincia de Chayanta – Gasto municipal en salud 2007-2014 Provincia Chayanta - Gasto municipal en salud (en Bs.) 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Colquecheca 1.902.449 2.291.451 2.811.655 5.245.680 4.472.215 4.499.298 Pocoata 757.992 1.041.918 Ravelo 635.464 2.686.683 2.510.755 956.695 2.763.087 1.446.110 4.264.571 969.876 Fuente: elaboración propia con información proporcionada por la Gerencia de la Mancomunidad de Municipios Chayanta No fue posible obtener datos del municipio Ocuri En el municipio, el sector salud compite por fondos con otras prioridades. En la Provincia de Chayanta se ha hecho una inversión considerable en infraestructura. El reto de los municipios está en asegurar el mantenimiento de esta infraestructura, mejorar calidad y cobertura de servicios y asegurar el costo- eficiencia de la red de servicios de salud municipal con el fin de asegurar la sostenibilidad de los mismos. 46 Encuesta de Evaluación de Salud y Nutrición 2012, UPADE, Ministerio de Salud y Deportes, CT CONAN hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 136 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo Sostenibilidad socio-cultural Los comunitarios entrevistados manifiestan su aprecio por las obras de infraestructura, el equipamiento y la presencia de personal de salud en las mismas. Insisten en la necesidad de mejorar el trato al paciente y la disponibilidad de medicamentos eficaces en las unidades de salud. Los servicios de salud se prestan a toda la población de la Provincia. Con el fin de llegar a las zonas más alejadas y más pobres, todas los establecimientos de salud realizan visitas a las comunidades en su área de influencia para prestar servicios de promoción, prevención y curativos. También se realizan visitas domiciliares. El proyecto no promovió actividades tendientes a cambiar la relación de poder entre hombres y mujeres. La capacitación a mujeres líderes reforzó este role dentro de sus comunidades respectivas. La adopción de prácticas culturalmente aceptables para la atención del parto institucional ha contribuido a la aceptabilidad de los mismos por parte de la población. Por ejemplo, la paciente tiene la opción de que su parto sea atendido conforme a las prácticas locales (i.e. en cuclilla), la placenta es entregada al paciente. Sostenibilidad ambiental La sostenibilidad ambiental no ha sido un tema abordado en los proyectos de salud, en parte por las características de las acciones apoyadas, que en principio no constituyen amenazas para el medio ambiente. En las visitas a los establecimientos se observó que se utilizan depósitos específicos para el desecho de objetos punzantes (agujas), sin embargo estas prácticas no han sido promovidas por el proyecto. En los establecimientos construidos por el proyecto existen pozos para el desecho de material médico47. Sostenibilidad tecnológica Chayanta salud ha invertido considerablemente en construcción / remodelación de establecimientos de salud y su respectivo equipamiento, así como también en medios de comunicación (radios) y transporte. Un intento de elaborar un plan de mantenimiento no fue exitoso. Durante el último año a insistencias del proyecto, los gobiernos municipales incluyeron en los planes operativos anuales partidas presupuestarias para mantenimientos de equipo e infraestructura. Sin embargo no se ha puesto en marcha un sistema de mantenimiento preventivo. El mantenimiento se hace ad-hoc. La respuesta a estas solicitudes no se realiza siempre de manera oportuna, resultando en unidades de comunicación y transporte que permanecen sin operar o funcionan de manera deficiente. La infraestructura acumula deterioro cuando no es refaccionada oportunamente. 5. FACTORES EXPLICATIVOS LIGADOS AL CONTEXTO BOLIVIANO La sostenibilidad de los beneficios del proyecto está amenazada por lo debilidad de los sistemas de organización, gestión y provisión de servicios del sistema público de salud, sobre todo en las zonas rurales en donde se han concentrado de manera prioritaria las acciones del Chayanta Salud. El fortalecimiento de las redes de salud toma con frecuencia como prioridad aspectos de infraestructura y equipamiento, en detrimento de establecimiento y puesta en marcha de sistemas de salud, por ejemplo, sistemas de información, sistemas de planificación, sistemas de mejoramiento de la calidad, sistema de supervisión. Para asegurar la sostenibilidad de la prestación de los servicios debe de trabajarse en ambos áreas. La alta rotación alta del personal tanto a nivel de la gerencia de redes, jefaturas municipales de salud, SEDES y alcaldes así como también la politización en el nombramiento y contratación de personal son factores que retrasaron la ejecución del proyecto, la toma de decisiones y la eficiencia del 47 Sistematización de experiencias, Una Mirada a la implementación del Proyecto Chayanta Salud 2005 – 2011, CTB, La Paz, Bolivia 2012 hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 137 Evaluación ex-post de la sostenibilidad de la cooperación Belga al desarrollo mismo. Se perdió tiempo de ejecución que era necesario para la consolidación de las acciones del proyecto relacionadas con fortalecimiento de las capacidades de los servicios y las estructuras comunitarias. 6. FACTORES EXPLICATIVOS LIGADOS A LA COOPERACIÓN BELGA-BOLIVIANA La composición de la Estructura Mixta de Coordinación Local (EMCL) acordada en 2003 por el Convenio Específico, era muy numerosa, incluía: Pte. Mancomunidad, Gobernador Dpto. Potosí, Consejero de la Embajada de Bélgica, Representante de CTB, representante de Dirección Dptal Salud Potosí, Alcaldes Municipales de Ravelo, Ocurri, Colquechaca, Pocoata, un representante ONG, un representante de la iglesia católica, el Secretario ejecutivo de la Central Única Campesina. Esta estructura se simplifica en el año 2010. La SMCL se reunió constantemente durante la ejecución del proyecto, sin embargo su funcionamiento fue afectado por visiones diferentes sobre la implementación del proyecto (énfasis en infraestructura vs. acciones para incrementar y mejorar la calidad de los servicios, implementar en su totalidad del modelo SAFCI). Además de sus funciones de aprobación planes, informes, se ocupó también de intervenir en acciones administrativas del proyecto, lo cual retrasó con frecuencia la toma de decisiones con el sub-secuente retraso en la ejecución de los planes de trabajo. Los retrasos en ejecución no han permitido al proyecto acompañar a las redes municipales en la consolidación de su funcionamiento y operación, lo cual es una amenaza para la sostenibilidad y mejora continua en la provisión de servicios de salud. hera - ADE / Informe de país - Bolivia / Octubre 2015 138
