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DEFENSORIA DEL PUEBLO
DELEGADA PARA DERECHOS COLECTIVOS Y DEL AMBIENTE
EXPLOTACIÓN ILEGAL DE MADERAS EN EL TRAPECIO AMAZÓNICO
Bogotá, julio de 2002
EXPLOTACIÓN ILEGAL DE MADERAS EN EL TRAPECIO AMAZÓNICO
INDICE DE CONTENIDOS
A.
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
1.
Derecho a la conservación, restauración y desarrollo sostenible de
los recursos naturales.
a.
a.1
a.2
Aprovechamiento forestal insostenible
La tala ilegal: una práctica consuetudinaria
Verificación del aprovechamiento ilícito de maderas en el trapecio
amazónico
La deforestación provoca la disminución progresiva de los bienes y
servicios ambientales y culturales de los bosques naturales.
a.3
b.
Deficiente control territorial y seguimiento de la aplicación de la
normatividad por parte de las autoridades administrativas y de policía
c.
c.1
c.2
c.3
Afectación de áreas de manejo especial
El área forestal productora de Puerto Nariño
El Parque Nacional Natural de Amacayacu
El Resguardo Mayor Tikuna, Cokama y Yagua de Puerto Nariño
2.
Derechos de los pueblos indígenas
a.
Violación de la exclusividad del derecho de uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables
La extracción ilegal de recursos forestales conmociona la integridad
cultural de los habitantes de los bosques
Desconocimiento de las autoridades tradicionales indígenas y de las
instituciones propias de regulación forestal
Disparidad de criterios entre las autoridades ambientales respecto de la
vinculación de las autoridades tradicionales y las comunidades indígenas a
los procesos de planeación, administración y control forestal
b
c.
d.
3.
Derechos económicos y sociales de los pequeños productores de
madera
B.
ASPECTOS NORMATIVOS
1.
Acuerdos Internacionales
2
a.
b.
Derecho a la conservación, restauración y desarrollo sostenible de los
recursos forestales
Derechos de pueblos indígenas, habitantes de los bosques
2.
Normatividad nacional
3.
Jurisprudencia
C.
ACCIÓN ESTATAL
1.
Estrategias del Plan Nacional de Desarrollo Forestal pertinentes para
el trapecio amazónico
2.
La apropiación territorial de las estrategias del Plan Nacional de
Desarrollo Forestal
a.
Ejercicios de ordenamiento en pos de la conservación y consolidación de
las funciones de los bosques
b.
b.1
b.2
Las iniciativas de conformación de reservas de áreas forestales
El diagnóstico
El aprovechamiento forestal en marcha
3.
Efectividad de las estrategias e instrumentos de ordenamiento,
conservación y aprovechamiento de los bosques del trapecio
amazónico
a.
b.
c.
La orientación de la política
La gestión y la administración de los recursos forestales.
En el ámbito del seguimiento y el control de la actividad forestal
D.
PROPUESTAS DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO
1.
Respecto de la acción de las autoridades
a.
b.
Acciones inmediatas
Acciones de corto y mediano plazo
2.
Respecto del aspecto normativo
Conclusiones
Anexos
3
EXPLOTACIÓN ILEGAL DE MADERAS EN EL TRAPECIO AMAZÓNICO
E.
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
En el curso de los últimos años, los recursos maderables del bosque natural del
trapecio amazónico han sido objeto de una explotación ilegal persistente. Dicha
explotación, como demuestran los hechos que se narran a continuación, amenaza
los bienes y servicios ambientales y culturales que ofrece el bosque húmedo
tropical y vulnera derechos fundamentales de sus habitantes.
Pero, además, las diferencias en las formas de aprovechar y controlar el acceso a
los recursos forestales por parte de los distintos actores sociales, económicos y
políticos, ponen de relieve las tensiones que deben abocar las instituciones del
Estado, en el marco de las estrategias de ordenamiento territorial, para hacer
efectivos los derechos humanos consagrados en normas nacionales e
internacionales.
1.
Derecho a la conservación, restauración y desarrollo sostenible de
los recursos naturales.
Los comportamientos violatorios del derecho en mención son: Primero, el
aprovechamiento irracional e indiscriminado de los bosques. Segundo, la
afectación de áreas de especial importancia ecológica y de ecosistemas
fronterizos. Y tercero, el deficiente control ejercido por parte de las autoridades
administrativas y de policía en la protección del patrimonio natural y cultural del
país (artículos 7, 8, 79 y 80 de la Constitución Política, entre otros).
a.
Aprovechamiento forestal insostenible1
a.1
La tala ilegal: una práctica consuetudinaria
En las primeras semanas del año 2002, los vecinos de Leticia fueron testigos de
dos decomisos de madera de la especie Cedrella odorata. La acción la llevó a
cabo el Parque Nacional Natural -PNN Amacayacu2.
No era la primera vez que se registraba un incidente de esta naturaleza. Según
consta en los registros de incautación de maderas que reposan en las
1
Se entiende por aprovechamiento forestal insostenible, la extracción de recursos maderables de
un bosque natural que no se preocupa por la renovación y persistencia del recurso.
2
Dichos decomisos constan en las actas de decomiso preventivo del Parque Nacional Natural
Amacayacú números 001-2002 y 002-2002, de febrero 6 de 2002. En los operativos se incautaron,
primero, 79 bloques de madera de la especie Cedro, de 3 metros de largo y luego, 37 bloques de
la misma especie y medidas.
4
dependencias de las autoridades ambientales y las autoridades de policía, la tala
ilegal es una práctica acostumbrada en esta región, de tiempo atrás3. Entre las
especies más atractivas se encuentran Acapú, Palo de Sangre, Quinilla, Aceituno
y Andiroba, apreciadas por su dureza y su resistencia a las plagas; Aguatillo y
Achapo, empleados en la construcción de canoas; y Catagua, utilizado como
soporte de las balsas. No obstante, la especie más valiosa en los mercados es el
Cedro.
Aunque los decomisos realizados por las autoridades ambientales y policivas no
son significativos en cuanto al volumen y por ello se podría concluir que la
disminución de la cobertura boscosa no es significativa, debe aclararse que los
registros no permiten evaluar los avanzados procesos de deforestación selectiva y
la consecuente disminución de la cantidad y la calidad de la oferta forestal, en
particular de las especies económicamente más valiosas, como el Cedro.
a.2
Verificación del aprovechamiento ilícito de maderas en el trapecio
amazónico
En distintas ocasiones, en el curso del último año, miembros de la comunidad de
San Martín del Cabildo Mayor de Puerto Nariño y representantes de la Asociación
de Madereros de Puerto Nariño, ASOMAPUNA, advirtieron a las autoridades
ambientales sobre la presencia de aserradores en los sectores conocidos como
Oropel y Varillal, en la quebrada de Cabimas, afluente del río Amacayacu, el cual
desemboca en el río Amazonas4.
En el mes de abril de 2002, por iniciativa de la Unidad de Parques del Ministerio
del Medio Ambiente, las diferentes autoridades ambientales y la Defensoría del
Pueblo realizaron una comisión de verificación por el sendero que conduce desde
3
En los registros puestos a disposición de la Defensoría del Pueblo, seccional Amazonas, por el
Centro de investigaciones Criminológicas de la Policía Nacional, Seccional Amazonas, se puede
constatar un total de 51 actos de incautación de recursos forestales, maderables y no maderables,
entre febrero de 2001 y abril de 2002. Es decir, cerca de 1 decomiso por semana, en promedio. Así
mismo, los reportes del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, informan de 47
decomisos de distintas especies de madera, entre mayo de 1998 y abril de 2002.
4
Constancia de ello son, primero, la comunicación PNN-AMA 024 del 14 de febrero de 2002,
dirigida a la Dirección Territorial Amazonía-Orinoquia de la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNNN, por la jefatura de la Unidad PNN
Amacayacu. Segundo, los testimonios dados a conocer por miembros de la comunidad de San
Martín de Puerto Nariño en reuniones celebradas el 9 de febrero y el 20 de marzo, las cuales
contaron con la participación de PNN Amacayacu y Defensoría del Pueblo. En tercer lugar, el 1 de
abril de 2002, el señor Oscar Iván Vélez, presidente de ASOMAPUNA, presentó a la Defensoría
del Pueblo copia del derecho de petición que formuló a Corpoamazonía, mediante el cual solicitaba
un informe sobre las acciones emprendidas por la entidad para verificar las denuncias presentadas
sobre explotación ilegal de maderas en las cabeceras de la quebrada Cabimas, con fecha julio 12
de 2001. En aquella oportunidad, el peticionario puso en conocimiento a la Dirección Regional de
Corpoamazonía de la existencia de trochas madereras y la presencia de personas, con remesa y
combustible
5
la Comunidad de San Martín de Amacayacu hasta la Comunidad de Buenos
Aires5.
Según estimativos de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la
Amazonía, Corpoamazonía, sobre el cauce de la quebrada Cabimas se hallaron
cerca de 167 vagones de Cedro, equivalentes a 40.000 piezas, aproximadamente,
con una dimensión de 3 metros por 25 centímetros y por 1 pulgada, cuyo valor
comercial puede superar los $300 millones en el mercado de Leticia. Así mismo,
miembros del Resguardo de Puerto Nariño conceptuaron, con base en la
observación de las trazas de los distintos vagones, que el corte de la madera se
había iniciado, por lo menos, un año atrás.
Posteriormente, en el mes de mayo, funcionarios de la Unidad de Parques
advirtieron a los organismos de seguridad y a la fuerza pública sobre el paso por el
río Amacayacu6, del presunto responsable de la explotación ilegal, con grandes
cantidades de remesa y combustible, lo que permite presumir que la tala ilegal de
Cedro continua en la región.
En forma similar, con ocasión de la comisión de verificación que se extendiera
hasta la comunidad de Buenos Aires, las autoridades tradicionales indígenas de
los Resguardos de Puerto Nariño y Cotuhé-Putumayo, comprobaron la existencia
de vagones de madera en el río Cotuhé y en varios de sus afluentes, a saber:
Caño Charute, Caño Hormiga, El Cacao, Pupuña y Pamate. En su opinión, la
madera que contabilizaron a lo largo de la inspección podría ascender a 50.000
piezas7.
a.3
La deforestación provoca la disminución progresiva de los bienes y
servicios ambientales y culturales de los bosques naturales.
Además de ser hábitat de distintos asentamientos humanos y proveer recursos
para la subsistencia diaria, los bosques húmedos tropicales contribuyen a la
conservación de las cuencas hidrográficas, mediante la regulación de los recursos
hídricos, constituyen el albergue de numerosas especies de flora y fauna y son
una fuente invaluable de biodiversidad;. Así mismo, ayudan a mitigar los efectos
de los gases responsables del calentamiento del planeta, evitan la erosión de los
suelos y constituyen el soporte material de conocimientos y prácticas tradicionales.
5
La comisión de verificación contó con la participación del jefe de programa del PNN Amacayacu,
un tecnólogo forestal de Corporamazonía, catorce miembros del Resguardo de Puerto Nariño,
liderados por el Curaca Mayor, el Vicecuraca del casco urbano de Puerto Nariño y el Coordinador
de Control y Vigilancia de la Comunidad de San Martín de Amacayacu, y el asesor para derechos
colectivos de la Defensoría del Pueblo, Seccional Amazonas.
6
La ruta de acceso a la quebrada Cabimas es el río Amacayacu, afluente del río Amazonas.
7
Esta queja se presentó formalmente ante la Defensoría del Pueblo el 10 de mayo de 2002.
6
La deforestación y el aprovechamiento indiscriminado de recursos maderables son
algunas de las principales causas de la fragmentación de los ecosistemas, la
pérdida de biodiversidad y la disminución en cantidad y calidad del recurso hídrico.
b.
Deficiente control territorial y seguimiento de la aplicación de la
normatividad por parte de las autoridades administrativas y de
policía
Como ya se mencionó, desde el mes de julio de 20018, la Corporación fue
informada sobre la extracción ilegal de maderas en inmediaciones de la quebrada
Cabimas. Algunos días después de presentada la queja, la Corporación, el Parque
y la Policía Nacional realizaron una inspección parcial del área9. En el informe de
la visita se señala que se encontraron vestigios de campamentos madereros10. A
pesar de los graves indicios, no se ha adoptado ninguna medida sobre el
particular. Por tal motivo, la denuncia se formuló nuevamente en dos
oportunidades adicionales11.
Transcurridos cinco meses desde la petición inicial, Corpoamazonía, con base en
las facultades que le confiere la Ley 99 de 1993 en sus artículos 83 a 86, abrió
investigación formal para determinar la responsabilidad del aprovechamiento
ilegal, en jurisdicción del municipio de Puerto Nariño12. Seis meses después, la
entidad no ha podido practicar aún la totalidad de las pruebas que se ordenan en
el auto13.
En forma similar, las autoridades de policía tan solo han podido ejercer un control
parcial sobre el territorio de su jurisdicción. Con ocasión de la reunión convocada
por la Defensoría del Pueblo para promover la articulación de esfuerzos de las
distintas entidades competentes14, funcionarios de la Policía Nacional y el
8
Comunicación del representante legal de ASOMAPUNA a la Dirección Regional de Amazonas de
Corpoamazonía, Leticia, julio 12 de 2001.
9
No fue posible avanzar lo necesario, por falta de implementos para afrontar las condiciones del
terreno. Ver: Corpoamazonía. Informe de la visita de inspección técnica realizada a la Quebrada de
Cabimas, entre el 25 y el 31 de julio de 2001. Leticia, 10 de septiembre de 2001
10
Ibidem.
11
Así consta en el Auto DRA No. 053 de 17 de diciembre de 2001, por medio del cual se abre un
proceso sancionatorio por el presunto aprovechamiento ilegal de madera, en jurisdicción del
municipio de Puerto Nariño, Amazonas.
12
Ibidem.
13
Además de recibir varias declaraciones juramentadas, le corresponde realizar la inspección
ocular del área donde se desarrolla el aprovechamiento forestal para terminar la cantidad de
árboles afectados, el volumen del aprovechamiento y los impactos sociales y ecológicos generados
por el mismo.
14
Fueron citadas las siguientes entidades: Fiscalía Seccional del Departamento del Amazonas,
Comando Unificado del Sur, Policía del Departamento del Amazonas, Dirección Seccional del DAS
Amazonas, Dirección Regional de Corpoamazonía y PNN Amacayacú. La Fiscalía no respondió a
la convocatoria.
7
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, manifestaron su intención de
colaborar en las labores de control de la explotación ilegal de maderas en la
quebrada Cabimas. Por un lado, mediante la creación de un sistema de alertas
tempranas que permitiera realizar el decomiso una vez la madera llegara al río
Amazonas15. Por otro lado, mediante la ubicación transitoria de personal de apoyo
en el puesto de control del Parque sobre la bocana del río. Los citados
funcionarios fueron enfáticos en manifestar que la fuerza pública no podría apoyar
las labores de decomiso sobre la quebrada Cabimas debido a la presencia en la
zona, de grupos alzados en armas16.
c.
Afectación de áreas de manejo especial
El aprovechamiento forestal ilegal que se denuncia en este informe compromete
áreas que gozan de especial protección constitucional debido a su importancia
ecológica y cultural, y por estar localizadas en zonas de frontera, como son el
Parque Nacional Natural Amacayacu y los Resguardos de Puerto Nariño y
Cotuhé-Putumayo. Estos territorios son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, según lo previsto por el ordenamiento jurídico (artículo 79, C.P).
Por lo tanto, la afectación de que son objeto constituye un delito, en los términos
de la legislación nacional, y en particular, del Código Penal17.
c.1
El área forestal productora de Puerto Nariño
En 1959, mediante la Ley 2, se crearon en el país siete grandes zonas de reserva
forestal, destinadas al desarrollo de la economía forestal y la protección de los
suelos, las aguas y la vida silvestre. Una de ellas fue la zona de reserva forestal
de la amazonía18.
15
Consultadas las posibles formas para sacar la madera de la quebrada Cabimas, se concluye que
la única forma es por vía fluvial, en la ruta quebrada Cabimas, río Amacayacu y río Amazonas.
16
Un planteamiento similar se constata en la comunicación dirigida a Corpoamazonía por el
comandante de la Policía Nacional en el Departamento de Amazonas: “De igual manera las
limitaciones referentes a talento humano, ubicación estratégica de puestos de policía cercanos,
...condiciones de seguridad que permitan garantizar... el derecho fundamental a la vida...; es por
ello que he ordenado a los Comandantes de las Estaciones de Policía de Santa Sofía y Puerto
Nariño incrementen la búsqueda y recolección de información estableciendo de forma concreta las
fechas y horas cuando pretendan bajar la madera, de igual manera establecer un lugar seguro
donde el personal pueda llegar a interceptar dichas balsas realizando así los tan anhelados
operativos y judicializaciones respectivas”. Leticia, 31 de mayo de 2002.
17
Sobre el particular, el Código Penal establece: “Artículo 331. Daños en los recursos naturales: El
que con incumplimiento de la normatividad existente destruya, inutilice, haga desaparecer o de
cualquier otro modo dañe los recursos naturales a que se refiere este título, causándole una grave
afectación o a los que estén asociados con éstos o se afecten áreas especialmente protegidas
incurrirá en prisión de dos (2) a seis (6) años y multa de cien (100) a diez mil (10.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes” República de Colombia, Ley 599 del 2000.
18
Esta zona de reserva se halla comprendida dentro de los siguientes límites: Partiendo de Santa
Rosa de Sucumbíos, en la frontera con el Ecuador, rumbo Noreste, hasta el cerro más alto de los
Picos de la Fragua; de allí siguiendo una línea, 20 kilómetros al Oeste de la Cordillera Oriental
8
Para el aprovechamiento de los recursos de dichas zonas, se establecieron tres
categorías de áreas forestales, a saber: productoras, protectoras y protectorasproductoras. En el caso específico del trapecio amazónico, Corpoamazonía optó
por definir dos áreas forestales productoras19. Una de dichas áreas está localizada
en Puerto Nariño20 y tiene una extensión aproximada de 53.964 hectáreas. Sus
límites son, por el oriente, el Parque Nacional Natural Amacayacu; por el norte y el
occidente, el Perú; y por el sur, el Resguardo Tikuna, Cokama y Yagua de Puerto
Nariño.
c.2
El Parque Nacional Natural de Amacayacu
Desde 1959, la legislación nacional incorporó la figura de “Parques Nacionales
Naturales", para conservar las especies que habitaran en ciertas áreas de especial
importancia ecológica, y prohibió en ellas toda actividad distinta a la del turismo o
a las que el Gobierno Nacional considerara convenientes21.
Posteriormente, en el marco del Sistema de Parques Nacionales Naturales22, se
reservó un área de 293.500 hectáreas, dentro de la jurisdicción de los municipios
de Puerto Nariño y Leticia, con la finalidad de conformar el Parque Nacional
Natural Amacayacu. Con esta figura de protección se busca la conservación de
especies vegetales y animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones
históricas y culturales que poseen valor científico, educativo, estético y recreativo
nacional23.
hasta el Alto de Las Oseras; de allí en línea recta, por su distancia más corta, al Río Ariari, y por
éste hasta su confluencia con el Río Guayabero o el Guaviare, por el cual se sigue aguas abajo
hasta su desembocadura en el Orinoco; luego se sigue la frontera con Venezuela y el Brasil, hasta
encontrar el Río Amazonas, siguiendo la frontera Sur del país, hasta el punto de partida.
19
Es área forestal productora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques
naturales o artificiales para obtener productos forestales para comercialización o consumo. El área
es de producción directa cuando la obtención de productos implique la desaparición temporal del
bosque y su posterior recuperación. Es área de producción indirecta aquella en que se obtiene
frutos o productos secundarios, sin implicar la desaparición del bosque (Decreto-Ley 2811 de 1974,
artículo 203).
20
En la actualidad, cinco titulares disponen de permisos de aprovechamiento persistente del cedro,
en el área de influencia de esta reserva, por un volumen de 31.403 metros cúbicos, y de otras
especies, cuyo término de vencimiento es septiembre de 2006. Comunicación DG-000476 de la
Dirección General de Corpoamazonía a la Defensora del Pueblo Delegada para Derechos
Colectivos y del Ambiente, con fecha 9 de abril de 2002.
21
República de Colombia, Ley 2 de 1959, artículo 13.
22
Creado mediante el Decreto-Ley 2811 de 1974, artículo 328, y reglamentado por el Decreto 622
de 1977.
23
Acuerdo 040 del 30 de septiembre de 1975. Mediante la Resolución 10 de febrero de 1998 se
modificaron los límites orientales del PNN, con el fin de facilitar las labores de control en el área de
su jurisdicción.
9
c.3
El Resguardo Mayor Tikuna, Cokama y Yagua de Puerto Nariño
En 1990, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, constituyó en
beneficio de las comunidades indígenas Tikuna, Cokama y Yagua, un resguardo
con un área aproximada de 86.871 hectáreas, en jurisdicción de los municipios de
Puerto Nariño y Leticia, en el Departamento del Amazonas24.
Dicho resguardo lo integran las comunidades de Palmeras y San Martín, ubicadas
en inmediaciones del Municipio de Leticia, y las comunidades de San Juan de
Atacuarí, Bocas de Atacuarí, Bohia – Huazú, Naranjales, Pozo Redondo, San
Franciso, San Juan del Socó y Santarem, en jurisdicción de Puerto Nariño. Se
encuentra situado entre los ríos Amazonas, al sur, Loretoyacu, al norte, Atacuarí,
al occidente, y Amacayacu, por el oriente.
En las consideraciones de la resolución de creación del resguardo se advierte que
los terrenos delimitados se encuentran cobijados por el régimen de la reserva
forestal creada en 1959, como también por el régimen de los Parques Nacionales
Naturales25.
2.
Derechos de los pueblos indígenas
La Carta Constitucional reconoce la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana, en concordancia con diferentes instrumentos internacionales sobre el
particular. En desarrollo de estos preceptos se consagran a favor de los grupos
étnicos, los derechos al territorio, la autonomía y la identidad cultural (entre otros,
artículos 7, 8, 9. 70, 72, de la Constitución Política, y Ley 21 de 1991). La acción u
omisión de los particulares o de las autoridades administrativas en el caso de las
explotaciones forestales vulnera dichos derechos de las comunidades indígenas
asentadas en la zona.
De otra parte, miembros de la comunidad del Resguardo Mayor Tikuna, Kokama y
Yagua de Puerto Nariño han sido objeto de amenazas de muerte por parte del
presunto responsable de la explotación ilegal de maderas26.
A continuación se expone cómo la extracción maderera se constituye en una
alineación del territorio étnico y en una amenaza a la integridad cultural.
24
República de Colombia, Ministerio del Interior, Resolución N° 021 del 13 de marzo de 1990.
De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 2 de 1959, esta superposición entre el Resguardo y el
PNN Amacayacu, no constituye impedimento alguno debido a que las comunidades se
establecieron en el área de la reserva con anterioridad a la creación de la misma y sus
asentamientos no implican riesgo alguno para la conservación de los recursos naturales.
26
Así lo hizo saber el Cabildo Mayor en reunión celebrada en la Comunidad de San Martín de
Amacayacu el 20 de marzo de 2002, con el PNN Amacayacu y la Defensoría del Pueblo.
25
10
a.
Violación de la exclusividad del derecho de uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables
La explotación ilegal de los recursos maderables que se denuncia en este informe,
representa una apropiación indebida del patrimonio natural y cultural tanto de los
resguardos, como del área que las comunidades reclaman como territorio
ancestral.
b.
La extracción ilegal de recursos forestales conmociona la integridad
cultural de los habitantes de los bosques
Las comunidades indígenas que viven en los bosques húmedos tropicales del
trapecio amazónico han desarrollado un conjunto de estrategias y conocimientos
sobre las limitaciones y posibilidades que ofrece su hábitat, que se expresan en
sus tradiciones, mitos de origen y prácticas de uso y manejo de la fauna y la flora.
El manejo histórico y consuetudinario de su territorio es, por lo tanto, la condición
de sostenibilidad de la entidad cultural, social, económica y política de dichas
comunidades.
La presión que ejerce la deforestación indiscriminada sobre la oferta ambiental,
además de inducir cambios en las formas de asentamiento de las comunidades y
poner en riesgo su seguridad alimentaria y, por ende, su supervivencia, induce la
pérdida progresiva de las instituciones tradicionales de regulación que controlan el
acceso a los recursos y de los saberes y prácticas necesarios para el manejo del
territorio.
En esta forma, la tala de bosques tiene un doble efecto. A la vez que vulnera la
diversidad cultural y el bienestar de los pueblos indígenas, reduce el espectro de
alternativas de manejo sostenible y aprovechamiento de los bienes y servicios de
los bosques, pues aniquila los conocimientos que lo han hecho posible hasta
ahora.
c.
Desconocimiento de las autoridades tradicionales indígenas y de las
instituciones propias de regulación forestal
Pese al reconocimiento constitucional de las autoridades indígenas en sus
territorios (artículo 330), las regulaciones emanadas del Cabildo Mayor del
Resguardo de Puerto Nariño que tienen por objeto controlar y sancionar el
aprovechamiento forestal ilegal en los territorios indígenas27, no han merecido el
debido apoyo de las autoridades administrativas y de policía. A su vez, tampoco
27
Cabildo Mayor del Resguardo Tikuna, Cokama y Yagua de Puerto Nariño. Resolución 003 de
febrero 18 del año 2000, por la cual se da cumplimiento y se reglamenta la Resolución 001 de
noviembre 9 de 1999 en el tema de control de recursos naturales dentro del territorio indígena
titulado.
11
ha sido reconocida su doble condición de autoridades ambientales y habitantes de
los bosques por parte de las entidades regionales en el momento de tomar
decisiones respecto del ordenamiento del recurso forestal28.
d.
Disparidad de criterios entre las autoridades ambientales respecto de
la vinculación de las autoridades tradicionales y las comunidades
indígenas a los procesos de planeación, administración y control
forestal
Desde el momento en que las autoridades tradicionales indígenas del Resguardo
de Puerto Nariño tuvieron conocimiento de la extracción de maderas de la
quebrada Cabimas, manifestaron a las autoridades ambientales su decisión de
vincularse a los procesos legales encaminados a sancionar a los responsables y
suspender este tipo de actividades.
Es así como además de participar en la comisión de verificación y en la
elaboración y presentación de la denuncia penal de los hechos ante la Fiscalía
Seccional del Departamento de Amazonas29, formularon una propuesta para
efectuar el decomiso30.
Sin embargo, al reclamar para sí la competencia sobre la definición de las reglas y
el procedimiento a seguir frente a la explotación maderera, con independencia de
las otras partes que han intervenido en el proceso, la autoridad ambiental de la
región ha desconocido el derecho de las autoridades del resguardo a participar en
las decisiones sobre la planeación, administración y control del recurso forestal y
en particular, el derecho a incidir en el manejo del decomiso y en la definición del
uso que se haga del material incautado.
Así, en el marco de la reunión convocada por el Gobernador encargado del
Departamento de Amazonas para determinar las acciones y los recursos
28
Así se desprende de los planteamientos presentados por el Curaca de San Martín y ratificados
por miembros del Cabildo Mayor en las reuniones celebradas el 9 de febrero y el 20 de marzo de
2002, con la participación de PNN Amacayacu y Defensoría del Pueblo.
29
La denuncia se presentó conjuntamente entre PNN Amacayacu, Corpoamazonía, Resguardo
Mayor de Puerto Nariño y Defensoría del Pueblo, Seccional Amazonas, ante la Fiscalía Seccional
del Departamento de Amazonas, el 17 de abril de 2002. la investigación reposa en el expediente
No. 4872 de la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Leticia. El
presunto responsable, plenamente identificado como Edgar Acevedo Espitía, alias “El Llanero”, fue
citado a indagatoria el 7 de junio, pero no compareció.
30
El Cabildo Mayor vincularía a cinco representantes de cada una de las comunidades del
resguardo, para un total de 100 personas, que se encargarían de balsear la madera. Las
instituciones, por su parte, cubrirían el costo de la remesa y del desplazamiento hasta la quebrada
Cabimas.
12
requeridos para adelantar el decomiso31, sorprendió la decisión que
Corpoamazonía informó que efectuaría una visita inmediata, en compañía de
representantes de la Asociación de Madereros de Puerto Nariño y la Asociación
de Madereros de Leticia, con el objeto de identificar las áreas en las cuales se
llevó a cabo la extracción, efectuar la cubicación y nombrar un secuestre
depositario de la madera. Esta decisión se sustentó en la inminencia de la
expedición de tres resoluciones por medio de las cuales se otorgan permisos de
aprovechamiento forestal persistente.
3.
Derechos económicos y sociales de los pequeños productores de
madera
La falta de apoyo técnico y económico y la debilidad de las labores de control y
vigilancia por parte de la autoridad ambiental para prevenir los factores de
deterioro ambiental vulneran, además, el derecho al trabajo de los pequeños
madereros.
El aprovechamiento de los recursos forestales en zonas de selva, como el trapecio
amazónico, representa una alternativa de generación de ingresos para un sector
importante de población, caracterizado por la baja capacidad económica, la
escasa formación profesional y la casi nula experiencia en gestión e interlocución
con entidades públicas o privadas32.
Tradicionalmente, quienes se vinculan a la explotación de madera en estas
condiciones, lo hacen a través del endeude33 y con sistemas rudimentarios de
manejo y trabajo, que no favorecen la agregación de valor y sí ocasionan deterioro
ambiental. Estos son elementos que menguan las oportunidades de los pequeños
productores.
A pesar de ello, los lineamientos establecidos para el ejercicio de la actividad
forestal son fuente de inequidad, en la medida en que establecen iguales
obligaciones para sujetos muy diferentes en capacidades y oportunidades, como
son las asociaciones de pequeños madereros y las industrias de transformación
31
Esta reunión se efectuó el 13 de junio de 2002, en respuesta a las gestiones adelantadas por la
Defensoría del Pueblo. En el anexo 2, se registran las acciones adelantadas por este organismo,
en respuesta a la situación de tala ilegal en el trapecio amazónico.
32
Ochoa, Germán. “Los sectores pesquero y maderero en Puerto Nariño y en el Trapecio
Amazónico”. Manuscrito. Leticia: Universidad Nacional de Colombia Sede Leticia – Instituto
Amazónico de Investigaciones, IMANI.
33
Bajo esta institución, un intermediario le facilita al dueño de un aserrío el dinero para que
contrate la madera a un contingente de corteros. A su vez, el dueño del aserrío le suministra al
cortero la motosierra y le presta una plata para la remesa necesaria para un mes de trabajo en el
monte. La mayor dificultad con el sistema del endeude es que los precios no son fijos. Varían
según la mayor o menor dificultad para balsear la madera y sacarla a los lugares de transporte y
producción. Cuando las condiciones son propicias, los intermediarios le reducen el precio de
remuneración al aserrador y éste a su vez, se lo disminuye al cortero.
13
de recursos maderables (artículos 13 y 25 de la Constitución Política). Tal es el
caso de los planes de manejo y de los inventarios forestales, necesarios para
tramitar el permiso de aprovechamiento forestal, cuyos costos económicos y
exigencias técnicas están fuera del alcance de un vasto sector de madereros34.
F.
ASPECTOS NORMATIVOS
1.
Acuerdos Internacionales
a.
Derecho a la conservación, restauración y desarrollo sostenible de
los recursos forestales
La Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en1992, constituyó un hito en
la forma de aproximarse a los recursos forestales, tanto en el orden nacional como
internacional. Desde entonces, la adopción de planes nacionales forestales
encauzados a la atención de las causas estructurales de la destrucción de los
bosques, el mejoramiento de la gestión y administración de los recursos forestales
y la incorporación de sistemas de información, se convirtieron en los derroteros de
las iniciativas gubernamentales y de la cooperación internacional.
Con anterioridad, el país había ratificado varios convenios internacionales que
regulan y fijan compromisos en distintos aspectos de esta materia. Entre ellos se
destacan, de una parte, la Convención Internacional de Comercio de Especies de
Fauna y Flora Silvestre Amenazadas de Extinción, CITES, suscrita en Washington
en 197335, ante la cual el gobierno colombiano promovió la incorporación en el
Apéndice III del cedro (Cedrella odorata), con el fin de contribuir al manejo
sostenible de esta especie36.
De otra parte, en desarrollo del Convenio Internacional sobre Maderas Tropicales
suscrito en Ginebra en 198337, se conformó la Organización Internacional de las
Maderas Tropicales, OIMT, cuyos propósitos son fomentar la expansión y
diversificación del comercio internacional de maderas tropicales, apoyar la
investigación encaminada a mejorar la ordenación forestal y la utilización de la
madera, y promover el desarrollo de políticas nacionales orientadas a la utilización
34
De acuerdo con el Protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en
materia de derechos económicos, sociales y culturales, suscrito en San Salvador en 1988, “los
Estados Partes se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en el se enuncian (el
protocolo), sin discriminación alguna por motivos de [...] origen social, posición económica, ... o
cualquier otra condición social”. República de Colombia, Ley 319 de 1996, artículo 3.
35
Este instrumento fue adoptado mediante la Ley 17 de 1981.
36
Comunicación del Ministerio del Medio Ambiente a la Defensora del Pueblo, Delegada para los
Derechos Colectivos y del Ambiente, Bogotá, junio de 2002.
37
El convenio fue ratificado por el gobierno colombiano en 1989 mediante la Ley 47 de dicho año.
14
sostenible y la conservación de los bosques tropicales y de sus recursos
genéticos, entre otros.
A partir de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible, se introdujeron nuevos criterios para el manejo de los bosques. En
este contexto, el capítulo 11 de la Agenda XXI -Lucha contra la deforestación- y
los “Principios sobre los Bosques” se convirtieron en el marco de referencia para la
valoración de las garantías que ofrecen los Estados para hacer efectivos los
derechos sobre los bienes y servicios ambientales y culturales inherentes a los
bosques.
Es así como en la Agenda XXI se destacan tres áreas de intervención, relevantes
para el objeto de este informe. La primera de ellas es el mantenimiento de las
funciones ecológicas, económicas, sociales y culturales de los bosques y las
tierras forestales. La segunda es el aumento de la protección, ordenación
sostenible y conservación de todos los bosques. Y la tercera área de interés es la
promoción de sistemas de información y métodos de evaluación que permitan la
planificación a largo plazo y la evaluación de los efectos de las distintas políticas y
actividades en la extensión y la calidad de los recursos forestales y en el régimen
de tenencia de la tierra.
Por su parte, la “Declaración autorizada legalmente no vinculante de principios
para un consenso mundial sobre la gestión, conservación y desarrollo sostenible
de los bosques de todo tipo”, define los principios que los países se comprometen
a implementar. Entre ellos figuran (i) el establecimiento de planes forestales
nacionales formulados y ejecutados con amplia participación ciudadana; (ii) la
promoción de usos variados de los bosques y en especial de aquellas actividades
de bajo impacto ambiental; (iii) el fomento de plantaciones como fuente de
materias primas para la industria y como medio para disminuir las presiones sobre
los bosques primarios; (iv) la eliminación de las causas sociales y económicas
subyacentes que explican la destrucción de los bosques; y (v) la obligación de
salvaguardar los derechos y el bienestar de las poblaciones locales dependientes
de los bosques.
Parte integrante de las medidas que se adoptaron en 1992 con ocasión de la
Conferencia de Río de Janeiro, y tienen efectos sobre los bosques, son la
Convención Marco sobre Cambio Climático38 y el Convenio sobre Diversidad
Biológica39.
38
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático fue incorporada al
ordenamiento jurídico nacional por medio de la Ley 164 de 1994. A su vez, mediante la Ley 629 de
2000 se adoptó el Protocolo de Kyoto, uno de los instrumentos para el desarrollo de la
Convención, el cual no ha entrado aún en vigencia.
39
El Convenio sobre Diversidad Biológica se incorporó a la legislación colombiana por medio de la
Ley 165 de 1994.
15
El artículo 4 de la Convención sobre Cambio Climático, relativo a los compromisos
de las naciones, señala: “1. Todas las Partes, teniendo en cuenta sus
responsabilidades comunes pero diferenciadas y el carácter específico de sus
prioridades [...] de desarrollo, [...] deberán [...] Promover la gestión sostenible y
promover y apoyar con su cooperación la conservación y el reforzamiento, según
proceda, de los sumideros y depósitos de todos los gases de efecto invernadero
no controlados por el Protocolo de Montreal, inclusive la biomasa, los bosques y
los océanos, así como otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos”.
Por su parte, el Convenio sobre Diversidad Biológica convoca a la conservación
de la biodiversidad, la utilización sostenible de sus componentes y la participación
justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos
genéticos.
Especial mención merecen, en el contexto de este informe, el llamado que se hace
a “promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas
adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas
zonas”, “establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones
actuales con la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible
de sus componentes”, y “preservar y mantener los conocimientos, las
innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen
estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización
sostenible de la diversidad biológica”40.
Algunos años después, la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible, creó el Panel Intergubernamental sobre los Bosques, PIB, el cual forjó
un consenso global sobre las propuestas para el manejo, conservación y
desarrollo sostenible de todo tipo de bosques, en los campos de acción
establecidos en la Agenda XXI41.
En relación con los programas forestales nacionales, se estipuló la necesidad de
elaborarlos mediante un procedimiento abierto e integrador que vincule a todos los
grupos principales, tales como el sector privado, las comunidades locales y los
pueblos indígenas. De igual manera, el PIB estableció la conveniencia de
40
República de Colombia, Ley 165 de 1994, artículo 8, literales e, i, j.
La Comisión de Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible canalizó la aplicación de este
conjunto de propuestas a través del Foro Intergubernamental sobre Bosques, FIB, el cual se
organizó en 1997. A su vez, en el seno del Foro se gestó el “Acuerdo Internacional sobre los
Bosques”, el cual fue aprobado por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, ECOSOC,
en el año 2000. Este acuerdo busca proporcionar un marco mundial coherente y participativo para
la ejecución, coordinación y desarrollo de políticas y fortalecer el compromiso político con la
ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques. Los instrumentos de este
acuerdo son el “Foro de Naciones Unidas sobre Bosques” y la “Asociación de Cooperación sobre
Bosques”, integrada por las agencias de Naciones Unidas relacionadas con bosques y organismos
internacionales y regionales.
41
16
coordinar las políticas públicas para asegurar su coherencia con la visión nacional
de desarrollo sostenible, incluidas las políticas ambientales, socioeconómicas y de
uso de tierras.
Otras decisiones del Panel se refieren a la adopción medidas de conservación y
manejo sostenible con el fin de frenar el menoscabo de formas de vida sostenibles
que se basan en conocimiento tradicionales sobre bosques y la formulación y
aplicación de criterios e indicadores para monitorear los avances que promueven
las políticas de manejo forestal sostenible. En desarrollo de lo anterior, el Consejo
Nacional de Política Económica, Social y Ambiental aprobó el Plan Nacional de
Desarrollo Forestal42.
b.
Derechos de pueblos indígenas, habitantes de los bosques
El ordenamiento internacional que respalda los derechos de los pueblos indígenas
en materia de conservación, manejo y aprovechamiento forestal y su articulación
con el territorio, la autonomía y la integridad cultural, se encuentra consignado en
el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, en Países Independientes,
adoptado en Ginebra en 1989, en el marco de la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo, e incorporado a la normatividad nacionales
mediante la Ley 21 de 1991.
En materia de política general, este Convenio establece que:
à “Deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales,
culturales, religiosas y espirituales propios de dichos pueblos y deberá
tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les
plantean tanto colectiva como individualmente”43.
à ”Los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representantivas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”44.
à “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de
lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos
42
República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación. Estrategia para la consolidación
del Plan Nacional e Desarrollo Forestal. Documento CONPES 3125 Ministerio del Medio
Ambiente, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Desarrollo Económico,
Ministerio de Comercio Exterior, DNP-DPA-DEAGRO. Bogotá, junio de 2001.
43
República de Colombia, Ley 21 de 1991, artículo 5, literal a.
44
Ibid, artículo 6, literal a y parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política.
17
pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente”45.
à “Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que
habitan”46.
A su vez, en relación con el aspecto de tierras son relevantes las siguientes
consideraciones:
à “Los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y
valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o
territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación”47.
à “La utilización del término tierras ... deberá incluir el concepto de territorios, lo
que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera”48.
à Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes
en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el
derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y
conservación de dichos recursos”49.
En el ámbito específico de los derechos sobre los bosques, la Carta de los
Pueblos Indígenas y Tribales de los Bosques Tropicales, aunque no posee un
carácter vinculante para los gobiernos, constituye un marco de referencia
importante para ponderar las garantías que el Estado ofrece a las comunidades
indígenas para hacer efectivos sus derechos, en tanto habitantes de los bosques.
El origen de este documento se remonta a la conferencia fundacional de la Alianza
Internacional de los Pueblos Indígenas y Tribales de los Bosques Tropicales,
celebrada en Penang, Malasia, en 1992. En él se demanda una gestión forestal
sostenible basada en la tenencia segura de tierras, el respeto del derecho al
consentimiento previo informado y el reconocimiento efectivo del derecho de los
pueblos indígenas a participar en todos los procesos de toma de decisiones que
afecten a los bosques y a los pueblos que dependen de los mismos.
45
Ibid, artículo 7, numeral 1.
Ibid, artículo 7, numeral 4.
47
Ibid, artículo 13, numeral 1.
48
Ibid, artículo 13, numeral 2.
49
Ibid, artículo 15, numeral 1.
46
18
Un valor semejante encierra la Declaración de Leticia, fruto de la “Reunión
internacional de pueblos indígenas y otros Pueblos dependientes de los bosques
sobre manejo, conservación y desarrollo sostenible de todos los tipos de
bosques”, celebrada en Colombia, en 1996, la cual formula recomendaciones para
el diseño e implementación de políticas y programas forestales, en la perspectiva
de asegurar una visión holística, intersectorial y participativa.
En esta Declaración, se propone establecer mecanismos de participación en los
procesos de planificación nacional forestal y de uso del suelo que incluyan dos
elementos. Primero, acceso equitativo y plena participación de los pueblos
indígenas en las fases de planeación, implementación, monitoreo y evaluación
(tanto del comportamiento de las causas de la deforestación como de las
respuestas de las políticas). Y segundo, reconocimiento de los sistemas
consuetudinarios de uso del suelo y tenencia de la tierra de los pueblos que
dependen de los bosques en todas las iniciativas, programas y proyectos.
2.
Normatividad nacional
A continuación se reseñan algunas de las disposiciones legales en torno al tema
objeto de este documento.
Orden constitucional
Derecho a la conservación, restauración y desarrollo sostenible de los recursos
forestales
Artículo 7
El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
nación.
Artículo 8
Obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas
culturales y naturales de la nación.
Artículo 63
Bienes de uso público, parques naturales y tierras de resguardo
son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Artículo 79
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar
la educación para el logro de estos fines.
Artículo 80
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir
la reparación de los daños causados.
Artículo 90
El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u
omisión de las autoridades públicas
Artículo 93
Los derechos consagrados en la Carta se interpretarán de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia
19
Derecho a la conservación, restauración y desarrollo sostenible de los recursos
forestales
Artículo 95
Es deber de la persona y del ciudadano proteger los recursos
naturales y culturales del país y velar por la conservación de un
ambiente sano
Artículo 209
La función administrativa... se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, ... mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus acciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Derechos de pueblos indígenas, habitantes de los bosques
Artículo 7
El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana
Artículo 8
Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación
Artículo 9
Autodeterminación de los pueblos
Artículo 63
Las tierras de resguardo son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
Artículo 72
El patrimonio cultural de la nación está bajo la protección del Estado
Artículo 246
Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos.
Artículo 286
Son entidades territoriales los departamentos, los municipios y los
territorios indígenas
Artículo 287
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses
Artículo 329
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable
Artículo 330
Los territorios indígenas estarán gobernados por consejos... y
ejercerán las siguientes funciones: 1. Velar por la aplicación de las
normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios. 2. Diseñar las políticas... de desarrollo económico y social
dentro de su territorio... 5. Velar por la preservación de los recursos
naturales.
La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas
se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica
de las comunidades indígenas.
Orden legal
Decreto Ley 2811 de 1974
Artículo 47
Del régimen de reservas de recursos naturales renovables:
Podrá declararse reservada una porción o la totalidad de recursos de
una región ... cuando sea necesario para adelantar programas de
restauración, conservación o preservación de esos recursos
Artículo 48
Prioridades.- Al determinar prioridades para el aprovechamiento... se
tendrán en cuenta la preservación ambiental, la necesidad de
mantener suficientes reservas de recursos cuya escasez pudiere
llegar a ser crítica y ...los beneficios y costos económicos y sociales
20
Orden legal
Decreto Ley 2811 de 1974
Artículo 49
Las prioridades referentes a los diversos usos y al otorgamiento de
permisos... serán señaladas ... para cada región del país, según
necesidades de orden ecológico, económico y social.
Artículo 202
De los bosques Los suelos forestales y los bosques que contienen se
denominan área forestal... La naturaleza forestal de los suelos será
determinada según estudios ecológicos y socioeconómicos
Artículo 207
De las áreas de reserva forestal Estas áreas solo podrá destinarse
al aprovechamiento racional permanente ... Deberá garantizarse la
recuperación y supervivencia de los bosques
Artículo 213
Son aprovechamientos forestales persistentes los que se efectúan
con la obligación de conservar el rendimiento normal del bosque
Artículo 215
Son aprovechamientos forestales domésticos los que se efectúen
exclusivamente para satisfacer necesidades vitales. No podrá
comerciarse con los productos
Artículo 217
La explotación forestal por el sistema de aserrío en baja escala y con
fines comerciales, adelantada por campesinos que tengan en ella
su única fuente de trabajo, como medio de subsistencia, necesita
permiso
Ley 99 de 1993
21
Artículo 1
Artículo 3
Principios generales ambientales
1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará
según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos
en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo. 2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio
nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida
prioritariamente y aprovechada en forma sostenible. 6. Las
autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio
de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse
como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para
impedir la degradación del medio ambiente. 7. El Estado fomentará la
incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro
ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.
10. La protección y recuperación ambientales del país es una tarea
conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las
organizaciones no gubernamentales y el sector privado. 11. Los
estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la
toma de decisiones respecto de actividades que afecten
significativamente el medio ambiente natural. 12. El manejo ambiental
del país será descentralizado, democrático, y participativo. 14. Las
instituciones ambientales del Estado se estructuran teniendo como
base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación
con los procesos de planificación económica, social y física.
Concepto de Desarrollo Sostenible. Se entiende por desarrollo
sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación
de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de
recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el
medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo
para la satisfacción de sus propias necesidades.
22
Artículo 5
Artículo 7
Artículo 13
Artículo 22
Corresponde al Ministerio del medio Ambiente
16. Ejercer... sobre los asuntos asignados a las Corporaciones
Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o
posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan
presentarse por... la ... explotación, transporte, beneficio y utilización
de los recursos naturales renovables ... y ordenar la suspensión de
los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar.
18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de
Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y
reglamentar su uso y funcionamiento. Igual le corresponde sustraer
las áreas de las reservas forestales.
19. Administrar las áreas que integran el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, velar por la protección del patrimonio natural
y la diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de
las áreas de especial importancia ecológica
38. Respeto a la soberanía nacional y a los recursos genéticos.
40. Fijar, con carácter prioritario, las políticas ambientales para la
Amazonía Colombiana y el Chocó Biogeográfico, de acuerdo con el
interés nacional de preservar estos ecosistemas.
42. Fijar los cupos globales y determinar las especies para el
aprovechamiento de los bosques naturales... con base en los cuales
las Corporaciones Autónomas Regionales otorgarán los
correspondientes permisos...
Ordenamiento ambiental del territorio. Función atribuida al
Estado de regular y orientar ... el uso del territorio y de los
recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su
adecuada explotación y su desarrollo sostenible
Consejo Nacional Ambiental Para asegurar la coordinación
intersectorial a nivel público de políticas, planes y programas en
materia ambiental y de recursos naturales renovables
Fomento de los conocimientos, valores y tecnologías sobre el
manejo ambiental y de recursos naturales, de las culturas indígenas
y demás recursos étnicos
23
Orden legal
Ley 99 de 1993
Artículo 31
Artículo 33
Artículo 35
Funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales
2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción...
9) ... Otorgar permisos y concesiones para el aprovechamiento
forestal...
11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento
ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio,
transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables...
14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y
comercialización de los recursos naturales renovables en
coordinación con... las entidades territoriales y otras autoridades
de policía...
16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer, ... las reservas
forestales...
21) Adelantar en coordinación con las autoridades de las
comunidades indígenas ...programas y proyectos de desarrollo
sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservación de los
recursos naturales renovables...
29) Apoyar ....a los concejos de las entidades territoriales
indígenas en las funciones de planificación que les otorga la
Constitución Nacional
Establece las regiones con régimen especial, entre las cuales se
encuentra la amazonía colombiana.
De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la
Amazonía. , Además de las funciones propias de las Corporaciones...
tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los
recursos naturales renovables ...del área de su jurisdicción y su
utilización, fomentar el uso de tecnología apropiada y dictar
disposiciones para el manejo adecuado del ecosistema Amazónico... y
el aprovechamiento sostenible y racional de sus recursos naturales
renovables..., así como... la expedición de la normatividad necesaria
para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y
cultural de las entidades territoriales de su jurisdicción.
Es función principal de la Corporación proteger el medio ambiente
del Sur de la Amazonía Colombiana como área especial de reserva
ecológica de Colombia, de interés mundial y como recipiente
singular de la mega-biodiversidad del trópico húmedo. En
desarrollo de su objeto deberá fomentar la integración de las
comunidades indígenas que tradicionalmente habitan la región, al
proceso de conservación, protección y aprovechamiento
sostenible de los recursos...
24
Orden legal
Ley 99 de 1993
Artículo 64
Artículo 65
Funciones de los Departamentos.
1) Ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales
en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables...
3) Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo... para
la conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables
7) Coordinar y dirigir con la asesoría de las Corporaciones
Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia
ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del
departamento con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la
movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercialización de los recursos naturales renovables.
Funciones de los Municipios,
1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales,
regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los
recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y
proyectos ambientales municipales articulados a los planes,
programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.
2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias
superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y
la defensa del patrimonio ecológico del municipio;
3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo
ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido
discutidos y aprobados a nivel regional...
4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de
desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel
departamental.
5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la
elaboración de los planes regionales y en la ejecución de
programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del
medio ambiente y los recursos naturales renovables;
6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con
el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás
entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA)..., funciones de
control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales
renovables...
7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones
Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y
vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del
municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con
la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercialización de los recursos naturales ...
25
Orden legal
Ley 99 de 1993
Artículo 67
Artículo 76
Artículo 83 a 86
Artículo 97
Artículo 101
Artículo 103
Funciones de los territorios indígenas. ...Tendrán las mismas
funciones y deberes definidos para los municipios en materia
ambiental.
La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro
de la integridad cultural, social y económica de las comunidades
indígenas ...de acuerdo con ... el artículo 330 de la Constitución
Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta
a los representantes de tales comunidades
Atribuciones de Policía. El Ministerio del Medio Ambiente y las
Corporaciones Autónomas Regionales, además de los departamentos,
municipios..., quedan investidos... de funciones policivas para la
imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones
establecidas por la ley
Créase... la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, la
cual ejercerá las siguientes funciones:
1) Velar por la defensa del medio ambiente de acuerdo con lo previsto
en el artículo 277 de la Constitución política y demás normas
concordantes
2) Intervenir en las actuaciones administrativas y de policía, en
defensa del medio ambiente o de los recursos naturales renovables...
4) Interponer directamente, o a través del Defensor del Pueblo, las
acciones previstas por la Constitución Política y la ley para la defensa
del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Del Cuerpo Especializado de Policía Ambiental y de los Recursos
Naturales de la Policía Nacional. ...Encargado de prestar apoyo a las
autoridades ambientales, a los entes territoriales y a la comunidad, en
la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, y en las funciones y acciones de control y vigilancia
previstas por la ley.
...Prestará su servicio con prioridad en las zonas de reserva,
parques nacionales y en las áreas de especial importancia
ecosistemática ...
Del Apoyo de las Fuerzas Armadas. ...Velarán ... por el
cumplimiento de las normas dictadas con el fin de proteger el
patrimonio natural de la nación, como elemento integrante de la
soberanía nacional.
Ley 599 de 2000
Artículo 331
Daños en los recursos naturales
Jurisdicción indígena
Resolución 003 Por la cual se reglamenta la Resolución 001 de 1999 en el tema de
de 2000
control de recursos naturales dentro del territorio indígena titulado
26
3.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional
En diferentes oportunidades, la Corte ha expresado que el derecho al medio
ambiente es objeto de la tutela cuando se encuentra en conexidad con otros
derechos fundamentales, tales como la vida, la igualdad, la salud, la paz, entre
otros.
Sobre el particular el máximo Tribunal, en reciente fallo sobre la constitucionalidad
de la Ley 685 de 200150, indica que “en la Constitución de 1991, la defensa de los
recursos naturales y del medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos
(artículos 8, 79 y 80 de la Constitución) como quiera que el riesgo al cual nos
enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida
como la conocemos”. Agrega “es así como se advierte un enfoque que aborda la
cuestión ambiental desde los puntos de vista ético, económico y jurídico: Desde el
plano ético se construye un principio biocéntrico que considera al hombre como
parte de la naturaleza otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico, el
sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos, debiendo
sujetarse al interés general, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación,
encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del
Estado (artículos 333 y 334)”.
En esta misma Sentencia, la Corte se refiere a la conservación de la biodiversidad
“como un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad
prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protección con los
objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera”. Esta
consideración puede extenderse por analogía a las explotaciones madereras.
Para el caso de los grupos étnicos, éstos con sus prácticas tradicionales han
demostrado su valoración y articulación con el medio ambiente y los recursos
naturales, lo que ha permitido que la mayor biodiversidad del país se encuentre en
las zonas que tradicionalmente han ocupado, como es el caso de la Amazonía.
Sobre el particular, la Corte ha manifestado que “las comunidades indígenas
constituyen igualmente un recurso natural humano que se estima parte integral del
ambiente, más aún cuando normalmente la población indígena habitualmente
ocupa territorios con ecosistemas de excepcionales características y valores
ecológicos que deben conservarse como parte integrante del patrimonio natural y
cultural de la Nación” (Sent. T – 422 del 10 de septiembre de 1996 y T 342 del 27
de julio de 1994). Esta última argumentación cobra especial relevancia frente a
las comunidades negras que habitan un ecosistema estratégico de carácter
nacional e internacional como es el Pacífico colombiano.
50
Sentencia C- 339 de 2002.
27
G.
ACCIÓN ESTATAL
El uso sostenible de los bosques y su conservación, incluidos los servicios
ambientales que ellos ofrecen, son conjuntamente con los derechos culturales y
económicos de sus habitantes, los desafíos a los que deben responder las
políticas y las actuaciones del Estado en el trapecio amazónico.
Ello cobra mayor complejidad cuando se advierte la vecindad -en algunos casos- y
la superposición -en otros- de diferentes figuras de ordenamiento territorial y
ambiental, que no necesariamente obedecen a las mismas prioridades, como es el
caso de las reservas forestales productoras, los resguardos y un parque nacional.
A continuación se analizará la efectividad de las políticas públicas en materia
forestal que se han puesto en marcha en el país. En primer lugar, se identificarán
las estrategias que la política nacional propone para el aprovechamiento forestal y
la conservación de los bosques naturales y cuya aplicación es pertinente en el
trapecio amazónico.
En segundo lugar, se mostrará cómo se ha desplegado dicha política en el
territorio del trapecio amazónico y qué estrategias se han puesto en marcha para
restituir los derechos afectados por el incidente de Cabimas y prevenir situaciones
futuras de vulneración.
Por último, se realizará una ponderación de la actuación de las entidades en
relación con el uso sostenible y la conservación de los bosques amazónicos.
Dicha valoración se hará a la luz del cumplimiento de los compromisos
internacionales y de las previsiones establecidas en el ordenamiento jurídico
nacional para regular, controlar y sancionar, cuando es del caso, los
comportamientos de los distintos actores que inciden en la sustentabilidad de los
bosques.
4.
Estrategias del Plan Nacional de Desarrollo Forestal pertinentes para
el trapecio amazónico
El Consejo Nacional Ambiental, en concordancia con el parágrafo 4 del artículo 5
de la Ley 99 de 1993, aprobó el Plan Nacional de Desarrollo Forestal51, en
diciembre de 2000. Este plan se inscribe en la dinámica que impulsó la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo desde el
Panel Intergubernamental de Bosques, en donde se definió la necesidad de contar
51
Ver: República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio de Comercio Exterior,
Ministerio de Desarrollo Económico, Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural. Plan Nacional de Desarrollo Forestal, Bogotá: Corporación Nacional
de Investigación y Fomento Forestal, 2000. Versión: htpp://www.colciencias.gov.co/conif.
28
con planes forestales nacionales. Mediante este plan, se define una visión de largo
plazo que potencia los servicios ambientales de los bosques a la vez que procura
beneficios económicos y sociales mediante el uso sostenible de sus recursos.
El citado Plan incorpora tres programas o estrategias básicas de acción, a saber:
(i) la ordenación, conservación y restauración de ecosistemas forestales para
consolidar las funciones productoras, protectoras, ecológicas y sociales de los
bosques; (ii) el fomento de cadenas forestales productivas, bajo los principios de
desarrollo sostenible; y (iii) el desarrollo institucional del sector forestal para la
administración del recurso y la articulación de las visiones que poseen los diversos
actores sobre el recurso forestal52 .
En el ámbito del programa de ordenación, conservación y restauración de
ecosistemas forestales, se destacan dos líneas de trabajo, por la importancia que
revisten para hacer frente a la dinámica extractiva del recurso forestal en el
trapecio amazónico53. De una parte, la ordenación y zonificación forestal y, de otra
parte, la conservación in situ de los ecosistemas boscosos y su biodiversidad.
Según este documento, la ordenación y zonificación forestal constituyen el punto
de partida para proyectar la conservación del patrimonio forestal y el desarrollo
económico regional. Su finalidad es desarrollar pautas de planificación que
permitan incorporar diferentes categorías de uso de las áreas forestales al
desarrollo territorial. Para ello se propone que las corporaciones ambientales
avancen, con el apoyo de los institutos de investigación del Sistema Nacional
Ambiental, SINA, en la realización del inventario forestal para identificar la oferta
actual de recursos y su estado de conservación, como también para conocer la
estructura y dinámica de los ecosistemas forestales. Así mismo, les corresponde
proceder a la definición y zonificación de las diferentes categorías de uso y manejo
forestal en sus áreas de jurisdicción.
Por su parte, la conservación in situ de ecosistemas boscosos se apoya en la
formulación y adopción de planes de ordenamiento y manejo de las áreas de
protección, por parte de las corporaciones y la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNN, y en la vinculación de las
52
En la definición de cada una de ellas, se recogen muchos de los elementos de las iniciativas más
importantes de la última década en esta materia, lo cual le imprime continuidad a la política.
Sorprende, sin embargo, que se proponen las mismas acciones con un alcance similar, pues ello
significa que la política no ha tenido avances significativos y sus resultados son incipientes. Ver: 1)
República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación. Plan de Acción Forestal para
Colombia. Documento CONPES 2429 Minagricultura-DNP-UDA, Bogotá, 1989. 2) República de
Colombia, Departamento Nacional de Planeación. Política de bosques. Documento CONPES 2834
Minambiente-DNP-UPA, Bogotá, 1996. 3) República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente.
Plan estratégico para la restauración y el establecimiento de bosques en Colombia, Plan Verde.
Bogotá, 1998.
53
Además de las líneas comentadas, este programa involucra la conservación ex situ de
ecosistemas y biodiversidad y la restauración y rehabilitación de ecosistemas forestales.
29
organizaciones sociales y las comunidades como actores determinantes. En este
sentido, la recuperación de las prácticas tradicionales de aprovechamiento
sostenible desempeña un papel determinante.
En segundo término, del conjunto de estrategias que conforman el programa de
cadenas forestales productivas54, la relativa al manejo y aprovechamiento de los
bosques naturales es particularmente pertinente para el trapecio amazónico.
Esta estrategia involucra tres acciones básicas: (i) la definición y aplicación, por
parte del Ministerio del Medio Ambiente y en coordinación con las Corporaciones,
de criterios e indicadores para el otorgamiento de permisos de aprovechamiento
forestal y para la elaboración de los planes de manejo que éstos requieren; (ii) el
apoyo a los pequeños productores en la implementación de tecnologías que
contribuyan a superar la informalidad de la actividad forestal y eleven su
competitividad en relación con otras actividades; y (iii) el desarrollo de nuevos
esquemas de manejo que reconozcan las peculiaridades que le imprime el
régimen de tenencia de la tierra al aprovechamiento de los bosques y, en
consecuencia, procuren la vinculación de las comunidades al desarrollo forestal
sostenible.
5.
La apropiación territorial de las estrategias del Plan Nacional de
Desarrollo Forestal
Como ya se mencionó, el trapecio amazónico está organizado en torno a distintas
figuras de manejo especial que condicionan y restringen el uso presente y futuro
de las áreas forestales y de los recursos boscosos que éstas poseen. Resultado
de lo anterior es la existencia de diferentes entidades con competencias propias
en dichas áreas.
Por lo tanto, hablar de procesos de ordenamiento y conservación y, en
consecuencia, de las reglas de manejo y aprovechamiento de los bosques
naturales del trapecio amazónico significa dos cosas. En primer lugar, determinar
qué iniciativas de planificación y zonificación ambiental se han puesto en marcha
para sustentar el ordenamiento de cada jurisdicción y definir las categorías de uso
del suelo y los recursos forestales. Y, en segundo lugar, diseñar y poner en
marcha mecanismos de articulación de las distintas entidades competentes en las
áreas de manejo especial, de manera tal que las categorías de uso de unas áreas
no vulneren ni amenacen los usos deseados para otras áreas.
54
El programa de cadenas forestales productivas incluye, además, los siguientes subprogramas: a)
zonificación de áreas para plantaciones; b) ampliación de la oferta forestal productiva; c) manejo y
aprovechamiento del bosque natural; d) apoyo a la conformación y modernización de empresas
forestales, y e) formación exportadora y promoción de exportaciones.
30
Un balance de los procesos en marcha indica que en cada una de las
jurisdicciones -resguardo, parque y áreas forestales- existen, con distintos grados
de desarrollo, iniciativas tendientes a zonificar el uso de los suelos y de los
recursos forestales. A pesar de ello, no se puede hablar, en sentido estricto, de la
existencia de un ordenamiento forestal del trapecio amazónico, en su conjunto,
que garantice la articulación de las distintas categorías de uso y haga compatibles
los propósitos de conservación y aprovechamiento sostenible, en los términos de
la Constitución Política y la ley ambiental.
a.
Ejercicios de ordenamiento en pos de la conservación y consolidación de
las funciones de los bosques
En su plan de vida, el Resguardo Mayor de Puerto Nariño estableció un conjunto
de previsiones para controlar el aprovechamiento de los bosques55. En forma
similar, el PNN Amacayacu ha avanzado en la elaboración de “mapas” que
además de las características biofísicas y ecológicas, recogen las expectativas de
protección y conservación de sitios o áreas de especial significación cultural, como
también las demandas de bienes y servicios ambientales.
Sin ser aún ejercicios acabados, en los dos casos, se privilegian la función
protectora de los bosques y las actividades compatibles con ella, como la
recreación pasiva o el aprovechamiento doméstico de los recursos maderables y
no maderables. Aunque cada una de las entidades -Resguardo y PNN
Amacayacu- obedece a esquemas diferentes de control de los recursos, la
conservación de los ecosistemas forestales es un propósito en el cual ambas se
encuentran y se pueden articular con relativa facilidad.
La política de “Parques con la gente”56, puesta en marcha por la UAESPNN,
reconoce que las áreas naturales protegidas están habitadas, buena parte de ellas
por comunidades indígenas. Dicho reconocimiento hace de la conservación una
labor de manejo, antes que de aislamiento y exclusión. Pero, más importante aún,
exige que la conservación involucre a las culturas que la han hecho posible.
Un tratamiento similar se brinda a las presiones externas que se ejercen sobre los
ecosistemas protegidos, producto de los conflictos sociales y de los procesos de
colonización, los cuales generan otros esquemas de manejo de recursos.
55
Para hacer operativos los criterios definidos, el Cabildo Mayor expidió varios actos
administrativos. Ejemplo de ello son la Resolución 001 de 1999, por la cual se establece el
reglamento propio del Resguardo Tikuna, Cokama y Yagua
de Puerto Nariño para el
aprovechamiento de recursos naturales y la Resolución 003 de febrero 18 del año 2000, por la
cual se da cumplimiento y se reglamenta la Resolución 001 de noviembre 9 de 1999, en el tema
de control de recursos naturales dentro del territorio indígena titulado.
56
República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales. Política de participación social en la conservación,
Parques con la gente. Bogotá, 2001
31
Ejemplos de ello son las reservas forestales productoras57 o las economías
extractivistas de subsistencia. En este caso, el reconocimiento de los distintos
actores y la convocatoria a ejercicios de concertación de intereses y propósitos
son las claves en la búsqueda de soluciones a los conflictos por uso y ocupación
de las áreas protegidas y de sus zonas de influencia58.
El manejo que ha hecho el PNN Amacayacu del incidente de Cabimas es una
demostración de la forma como opera la política de la UAESPNN59. En esta
experiencia cabe destacar la decisión de vincular a las autoridades indígenas y a
los pequeños madereros, a las labores necesarias para el control y la defensa del
patrimonio natural. Además del reconocimiento cultural que involucra, es un
ejercicio concreto de reordenamiento territorial, a partir de la articulación de los
distintos actores sociales que poseen intereses en torno al uso y manejo de los
recursos forestales.
b.
Las iniciativas de conformación de reservas de áreas forestales
b.1
El diagnóstico
Las decisiones de política involucran opciones entre distintas alternativas de
acción. A su vez, dichas opciones responden a algunos problemas -aquellos
considerados más relevantes o apremiantes- y dejan de lado otros. Por lo tanto,
los diagnósticos que sustentan las políticas, planes y programas revelan la visión
que la respectiva entidad hace de la problemática objeto de la política, en este
caso la dinámica forestal de la amazonía.
De acuerdo con el esquema de causalidad elaborado por Corpoamazonía para
definir las acciones que emprendería en el programa de bosques, en el periodo
2001-2003, el eje central de la problemática forestal en el área de su jurisdicción60
era la débil gestión del recurso forestal. A su vez, dicha debilidad era responsable
del reducido espectro de incentivos con que contaba la actividad forestal, como
también del uso inadecuado del suelo61.
57
República de Colombia, Ley 99 de 1993, parágrafo 3 del artículo 5.
El ordenamiento jurídico de la entidad prevé la posibilidad de “coordinar con las autoridades
ambientales, las entidades territoriales, los grupos sociales y étnicos y otras instituciones
regionales y locales, públicas o privadas, la puesta en marcha de sistemas regulatorios de uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las zonas amortiguadoras de las áreas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con los criterios de sustentabilidad y
mitigación que se definan para cada caso”. República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente,
Decreto 1124 de 1999, artículo 24.
59
El Anexo 1 recoge, en orden cronológico, las actividades que PNN Amacayacu ha realizado y
promovido para atender el incidente de extracción ilegal de maderas en la quebrada Cabimas.
60
La jurisdicción de la Corporación comprende los departamentos de Amazonas, Putumayo y
Caquetá.
61
Ver: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía. Plan de acción trienal
2001-2003 de Corpoamazonía. Amazonía sostenible. Mocoa, Putumayo, 2001.
58
32
En concepto de dicha Corporación, los incentivos económicos son necesarios para
propiciar el aprovechamiento sostenible de los bosques. Sin embargo, la región
bajo su jurisdicción no había gozado de los mismos por falta de gestión. A manera
de ilustración, de las 1970 hectáreas propuestas por la entidad para ser
beneficiarias de $2.582 millones por concepto del certificado de incentivo forestal
de reforestación, para la vigencia fiscal 2001 sólo se obtuvo la apropiación de un
21% de los recursos62.
Así mismo, según se afirmaba, la falta de estímulos restringía el empleo de
tecnologías que permitieran un aprovechamiento más eficiente del recurso forestal
maderable. Para la época, se estimaba que un 60% del recurso extraído se
desperdiciaba, por la carencia de tecnologías apropiadas. A esto se adicionaba la
carencia de un estatuto forestal, apropiado para la región, que regulara la actividad
en su conjunto63.
En relación con el uso del suelo, el diagnóstico señalaba dos factores definitivos.
Por un lado, el seguimiento, la vigilancia y el control de las actividades de
aprovechamiento eran deficientes. Por otro lado, el trámite forestal favorecía
procesos extractivos no sostenibles64.
De acuerdo con las estimaciones realizadas, el proceso de aprobación de un
permiso de aprovechamiento forestal tomaba en promedio tres años, desde el
momento de la solicitud. De allí que no fuera de extrañar que el 30% de la madera
movilizada en el Departamento de Amazonas proviniera de áreas forestales en las
cuales no se encontraba autorizada la actividad extractora.
62
De acuerdo con el comportamiento registrado en el periodo 1995-2000, el Consejo Nacional de
Política Económica y Social le asignó a la jurisdicción de la Corporación $552 millones,
equivalentes al 6% del total nacional apropiado en la vigencia 2001 para el CIF de reforestación.
República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 3113.
Distribución de recursos para el Certificado de Incentivo Forestal – CIF, de reforestación, para la
vigencia de 2001. Bogotá: DNP- DEAGRO-DPA, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
Ministerio del Medio Ambiente, mayo de 2001. Por su parte, el CIF de conservación, establecido en
el artículo 7 de la Ley 139 de 1994 y reglamentado mediante el Decreto 900 de 1997, sólo
favoreció un 1% de las hectáreas propuestas por la entidad.
63
Del conjunto de instrumentos requeridos, para la fecha sólo se disponía del procedimiento
sancionatorio. Ver: Resolución 542 de 1999, por medio de la cual se establece el trámite
sancionatorio por la violación de las normas ambientales y los daños al medio ambiente en la
jurisdicción de Corpoamazonía y se deroga la Resolución No. 0079 del 20 de febrero de 1998.
64
En el “Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente en el Departamento de
Amazonas, año 2000” la Contraloría Departamental del Amazonas presentó una radiografía similar.
En particular, en este documento señaló como problemas la tramitación lenta de permisos y la
existencia de niveles considerables de extracción y movilización ilegal de madera, “con intensidad
amenazante sobre ecosistemas complejos y tipos de vegetación o hábitats”. Ver: República de
Colombia, Contraloría General de la República. Estado de los recursos naturales y del ambiente,
2000 – 2001. Bogotá: Contraloría General de la República, 2001, página 289.
33
Por último, el círculo de causalidades se cerraba con la carencia de un sistema
que brindara información válida y confiable, considerado pilar de la gestión del
recurso forestal.
De este diagnóstico se concluye que la gestión primordial de la entidad en materia
forestal está orientada a generar condiciones propicias para la producción forestal,
con énfasis en el aprovechamiento de los recursos maderables de los bosques.
b.2
El aprovechamiento forestal en marcha
Del conjunto de iniciativas de conformación de áreas forestales que
Corpoamazonía ha impulsado en el ámbito de su jurisdicción, dos se localizan en
el trapecio amazónico. Para éstas, la Corporación propuso la categoría de áreas
forestales productoras. Una de ellas es el área forestal productora de Tarapacá65 y
la otra es el área forestal productora de Puerto Nariño.
La reserva forestal productora de Tarapacá, con un área de 644.856 hectáreas,
limita, por el oriente, con Brasil; por el norte, con el río Puré; por el sur, con el río
Putumayo; y por el occidente, con el resguardo indígena Predio Putumayo. A su
vez, la reserva forestal productora de Puerto Nariño, con una superficie de 53.964
hectáreas, se encuentra comprendida entre el Parque Nacional Natural
Amacayacu, por el oriente, el Perú, por el norte y occidente con el Perú y el
Resguardo Mayor Tikuna, Cokama y Yagua de Puerto Nariño, por el sur.
La decisión de reservar estas áreas se fundamentó en criterios económicos y
políticos, entre los que se destacan la tradición maderera de los habitantes de
Tarapacá66 y las denuncias peruanas de extracción de madera de su territorio por
parte de madereros colombianos67.
65
El corregimiento de Tarapacá fue fundado en la década de los años 30, en medio del conflicto
Colombo – Peruano, en el marco de la política de colonización impulsada por el gobierno nacional
para ejercer soberanía en esta latitud. Según datos de CORPOAMAZONIA, Tarapacá tiene un
población de 3.500 habitantes, de los cuales un 60% son indígenas y el resto, colonos. En la
cabecera del corregimiento se encuentran asentadas 1260 personas, de las cuales un 77.6% son
colonos, y 22.4% son indígenas.
66
La reserva forestal productora de Tarapacá se identifica como fuente de explotación de Cedro,
pues es una de las pocas especies cuyo precio en el mercado compensa los altos costos del
transporte desde dicho corregimiento hasta la ciudad de Puerto Asís y de allí a los mercados de
Bogotá, Cali, Medellín, o Barranquilla. Esta área fue objeto de un intenso aprovechamiento forestal
en la década de los setentas, a través de permisos otorgados por el INDERENA. En la actualidad,
también copa la mayor parte de la actividad extractiva, en comparación con otras áreas, según se
concluye del análisis de los permisos de aprovechamiento y los salvoconductos de movilización
otorgados por Corpoamazonía.
67
Ver: Corpoamazonía. Estado del Proceso de Zonificación y Ordenación Forestal en el Sur de la
Amazonía Colombiana. Resumen Ejecutivo – Propuesta Preliminar de Delimitación del Área
Forestal Productora de Tarapacá. Mocoa: marzo de 2002.
34
A su vez, el esquema de aprovechamiento forestal, puesto en marcha por
Corpoamazonía, tiene como eje el fortalecimiento de la organización de los
madereros. Con ello se busca “salvaguardar la existencia y mejorar la eficiencia de
la actividad [...] mediante la [...] modernización de [...] los procesos de extracción,
procesamiento y transformación, conservación y comercialización”68. La
Asociación de Madereros de Puerto Nariño, ASOMAPUNA69, y la Asociación de
Madereros de Leticia, ASOMALE70, son fruto de dicho esfuerzo.
Además de impulsar su conformación, la Corporación suscribió algunos convenios
con dichas asociaciones, cuyo fin último es contribuir a subsanar el vacío en
materia de criterios e indicadores que regulen el aprovechamiento forestal en las
áreas de su interés y para las cuales se encuentran en trámite los respectivos
permisos de aprovechamiento71.
En el momento no se tiene una idea precisa ni de las características y
potencialidades que determinan la vocación forestal productora ni de los impactos
ecológicos, culturales, económicos y sociales que puede provocar el uso que se
propone. Tampoco se ha establecido cuáles son las estrategias e instrumentos
más adecuados para el manejo y aprovechamiento sustentable de estos bosques.
Menos aún, se ha advertido la necesidad de generar esquemas para administrar
las tensiones que se derivan de la vecindad con otras figuras de ordenamiento72.
Por ello, llama la atención que no se propongan categorías de uso forestal
distintas a las áreas productoras. Máxime, cuando la existencia previa de áreas de
especial protección restringe los usos permitidos para los recursos forestales73 y
68
Asociación de Madereros de Leticia. Estatutos. Leticia: 1999.
Registro Mercantil N° 500072-15 del 2 de febrero de 1999, Cámara de Comercio del
Departamento de Amazonas.
70
Registro Mercantil N° 500079-15 del 1 de marzo de 1999, Cámara de Comercio del
Departamento de Amazonas.
71
Así, el objeto del convenio establecido con ASOMALE reza: “Aunar esfuerzos económicos,
tecnológicos y logísticos para precisar las características forestales de los bosques localizados en
la margen izquierda del río Amacayacu, en el municipio de Puerto Nariño, en una extensión de
5.000 hectáreas”. Convenio de Cooperación N° 004 del 2002, celebrado entre la Corporación para
el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – Corpoamazonía – y la Asociación de Madereros
de Leticia – AMALE. El convenio de cooperación suscrito con ASOMAPUNA tiene un objeto similar.
72
Aunque la entidad no dispone aún de un plan de ordenamiento forestal en propiedad, para las
áreas en mención, en el área de Tarapacá se adelantó un estudio preliminar de zonificación, que
constituye un insumo para mejorar la administración del recurso forestal. Ver: Instituto Amazónico
de Investigaciones Científicas, SINCHI, Ministerio del Medio Ambiente, Corpoamazonía.
Experiencia Piloto de Zonificación Forestal en el corregimiento de Tarapacá, Departamento del
Amazonas. Leticia, 2000. Con el apoyo de la Organización Internacional de Maderas Tropicales, se
buscará avanzar en el proceso de zonificación y ordenación.
73
Así, en el área de traslape del Parque con el Resguardo, por acuerdo entre las partes, sólo están
admitidos los usos de recursos destinados a la satisfacción de necesidades domésticas de interés
comunitario.
69
35
demanda el establecimiento de zonas de amortiguación que mitiguen la presión
sobre los ecosistemas protegidos.
En pocas palabras, el ordenamiento en ciernes difícilmente logrará dar cuenta de
la compleja dinámica del trapecio amazónico y atender la trama de causalidades
que propicia los incidentes de extracción ilegal del recurso forestal, como el
acaecido en la quebrada Cabimas.
6.
Efectividad de las estrategias e instrumentos de ordenamiento,
conservación y aprovechamiento de los bosques del trapecio
amazónico
a.
La orientación de la política
Las reglas y las prácticas de manejo que se están impulsando en grandes
extensiones del trapecio amazónico, privilegian un uso de los recursos forestales la explotación maderable- sobre otros usos posibles. En otras palabras, hay una
debilidad en la promoción de usos variados de los bosques, como también en la
aplicación de medidas que permitan armonizar la utilización actual de los suelos y
los recursos forestales, con el uso sostenible de los mismos y la conservación de
la diversidad que albergan.
Como bien lo insinúa el preámbulo de los “Principios sobre los Bosques”, la
diversidad cultural es condición de la biodiversidad. En consecuencia cuando se
constriñen los usos o se impone una única forma de aprovechamiento de los
recursos forestales, se pone en cuestión la sustentabilidad del patrimonio
ecológico.
Igualmente preocupante es que no todas las autoridades parecen prestar
suficiente atención a la directriz de la Convención sobre Diversidad Biológica,
según la cual se debe procurar un desarrollo ambiental adecuado en las zonas
adyacentes a las áreas protegidas, como son los parques.
En este contexto, la carencia de reglas colectivas y públicas de ordenamiento
forestal (que regulen el comportamiento de todos los actores y las relaciones entre
ellos) y la inexistencia de mecanismos institucionales que tiendan puentes entre
los intereses contradictorios que involucran las agendas de cada una de las
figuras de manejo, son dos asuntos que merecen especial atención.
En pocas palabras, una estrategia de sustentabilidad de los bosques naturales del
trapecio amazónico no puede ser ajena a la imperiosa necesidad de hacer tránsito
del territorio fragmentado, hoy existente, a una región mejor articulada y más
armónica, en el marco del patrimonio natural y cultural protegido por la Carta
fundamental.
36
b.
La gestión y la administración de los recursos forestales.
Según se anotó, poco se ha avanzado en el establecimiento de criterios para la
preservación de los ecosistemas forestales del trapecio amazónico y el
aprovechamiento sostenible de sus recursos, como lo establecen el artículo 217
del Decreto-Ley 2811 de 1974, el artículo 35 de la Ley 99 de 1993 y los artículos
38, 39 y 49 del Decreto 791 de 1996.
En ausencia de tales criterios, la clasificación de las áreas forestales de Puerto
Nariño y Tarapacá como áreas productoras, no actúa como un instrumento de
planificación y administración de los recursos forestales74, y su aporte a la
conservación del patrimonio natural es bastante limitado. Máxime cuando se
hallan pendientes tanto la formulación del plan de ordenamiento, como la
elaboración de las guías técnicas y los términos de referencia que buscan ajustar
los planes de aprovechamiento y manejo forestal a las características sociales,
culturales, económicas y biofísicas de la región.
En estas circunstancias, el aprovechamiento del bosque natural del trapecio
amazónico tiende a configurarse más como el arreglo resultante de las decisiones
de los particulares interesados en la explotación de sus recursos, y menos como
fruto de una decisión pública y un esfuerzo de planificación descentralizado,
democrático y participativo.
Otro elemento de la gestión de los recursos forestales que merece especial
atención es la ausencia de las autoridades de las entidades territoriales de la
gestión y administración de los recursos naturales, en general, y de los bosques
en particular. Ello a pesar, inclusive de las previsiones que se efectúan en los
planes de desarrollo departamentales y municipales.
A manera de ilustración, la administración elegida para el periodo 2001-2003
estableció, como una de las prioridades de su misión, garantizar la protección del
patrimonio ambiental amazónico. Y para ello consideró fundamental conocer,
manejar y conservar los ecosistemas, como requisito indispensable para la
formulación de estrategias de uso y manejo de los recursos naturales y
sostenibilidad en la productividad. No obstante, al revisar la ejecución
presupuestal se pudo constatar que durante varios años consecutivos no se
apropió recurso alguno para la partida correspondiente a protección y control de
74
Las reservas forestales solo son una declaración de principios, pues no existe reglamentación
alguna que regule su administración y manejo. Aunque la “Política de Bosques” y el Plan Nacional
de Desarrollo Forestal se propusieron la redacción y aprobación de un estatuto único forestal en el
cual se sentaran las bases para la definición, alinderamiento y manejo de las reservas forestales,
los desarrollos son aún muy incipientes.
37
áreas protegidas amazónicas, las cuales ocupan más del 90% del territorio del
departamento.
En forma similar, la exclusión de las autoridades y las comunidades indígenas de
la administración y conservación de los recursos naturales, contravienen el
Convenio 169 de 1989 de la OIT y el ordenamiento constitucional y legal.
Excepción hecha de las iniciativas de PNN Amacayacu, no hay un reconocimiento
de la importancia que revisten para los pueblos indígenas los territorios que
ocupan y utilizan. Y en consecuencia, de su derecho a participar en la
administración y conservación de los recursos naturales.
Es así como no se registran medidas explícitas de las distintas autoridades
administrativas -incluidas las Alcaldías de Puerto Nariño y Leticia, la Gobernación
de Amazonas y la Corporación ambiental- que procuren frenar el menoscabo de
aquellas formas sostenibles de convivencia que se basan en los conocimientos
tradicionales de los bosques.
Tampoco existen espacios suficientes para la vinculación de las comunidades
indígenas a la formulación y evaluación de las iniciativas de Corpoamazonía que
les afectan directamente, como es la definición y reglamentación de una reserva
de área forestal que colinda con su territorio legal y hace parte de su territorio
ancestral.
Por último, el apoyo a los pequeños productores dista aún mucho de constituirse
en un política plena y efectiva. Aunque es prematuro afirmar si el esquema
asociativo es un modelo de manejo y aprovechamiento del recurso pertinente para
esta región, cabe preguntarse si se han transformado las condiciones y las
relaciones económicas y políticas que han sustentado de tiempo atrás el carácter
informal de la actividad, la forma artesanal de la extracción y la ausencia de
control sobre la explotación del recurso. En otras palabras, si se han erradicado o
cuando menos, si se han mitigado las causas que originan la dinámica no
sostenible de uso de los bosques.
c.
En el ámbito del seguimiento y el control de la actividad forestal
La debilidad institucional para promover el uso adecuado de los bosques a través
del cumplimiento normativo fijado en el régimen de aprovechamiento forestal, ha
sido una constante.
De la misma manera, la falta de oportunidad y efectividad de las actividades de
seguimiento y control de los permisos de aprovechamiento y los salvoconductos
de movilización, son los términos con los cuales se suele calificar la actuación de
la autoridad ambiental regional. Así lo demuestran las peticiones y quejas
reiteradas de pequeños madereros y autoridades de los resguardos
38
A su vez, la falta de control territorial ha prohijado la extracción ilegal y el comercio
ilícito. A pesar de las previsiones establecidas en los artículos 31, 64, 65, 102 y
103 de la Ley 99 de 1993, la ausencia sistemática del departamento y de los
municipios de las labores de control y vigilancia, y la escasa vinculación de los
organismos de control, el cuerpo de policía y de las fuerzas armadas a la
protección y defensa del medio ambiente y de los recursos naturales, son patrones
característicos de la actuación institucional que menoscaban la gobernabilidad y la
legitimidad del Estado y favorecen la continuidad de las actividades ilegales.
Un efecto similar provoca la incipiente coordinación entre las autoridades y la
ausencia de eficacia y celeridad en la atención de los requerimientos entre
entidades, como lo ordena el artículo 209 de la Constitución Nacional.
H.
Propuestas de la Defensoría del Pueblo
1.
Respecto de la acción de las autoridades
a.
Acciones inmediatas
a.1
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional deben prestar, con celeridad y
eficacia, el apoyo requerido por las autoridades ambientales y las
autoridades tradicionales indígenas para proteger el patrimonio natural elemento integrante de la soberanía nacional que se encuentra
amenazado- y llevar a término el decomiso de la madera en la quebrada
de Cabimas, en los términos previstos en la Constitución y en la Ley 99 de
1993.
a.2
De conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, Corpoamazonía
debe coordinar, en forma inmediata, las acciones del decomiso definitivo.
Igualmente urgente es la adopción de medidas tendientes a prevenir que
continúe la deforestación75.
Así mismo, debe realizar, en un término perentorio, las evaluaciones
requeridas para establecer la naturaleza de los daños y los impactos
causados por el aprovechamiento ilegal en las áreas de manejo especial,
y, en consecuencia, poner en marca las medidas de compensación o
mitigación que sean necesarias.
Según el artículo 86 del Decreto 791 de 1996, corresponde a la
Corporación ejercer el control sobre la movilización de la madera, producto
Por ejemplo, controles sobre el río Amacayacu para llevar a cabo decomisos preventivos de
remesa o gasolina, insumos utilizados para realizar la actividad ilegal referida.
75
39
a.3
del aprovechamiento ilegal, de común acuerdo con las autoridades del
Resguardo Mayor Tikuna, Kokama y Yagua de Puerto Nariño, en calidad
de autoridades territoriales. En forma similar, es su función adelantar
programas de control y vigilancia para la defensa y protección del recurso
forestal, en coordinación con la UAESPNN, la Policía Nacional, el
Departamento Administrativo de Seguridad y el Comando Unificado del
Sur.
Es conveniente que la Corporación suspenda el trámite de permisos de
aprovechamiento en el área de reserva forestal de Puerto Nariño hasta el
momento en que se haya dado término al procedimiento administrativo del
decomiso de madera en la quebrada de Cabimas.
a.4
Es importante que la Fiscalía Seccional del Departamento de Amazonas
agilice la investigación del caso de quebrada de Cabimas, asegure la
comparecencia de los responsables, establezca los daños ambientales,
culturales y
sociales, y adopte las medidas necesarias para el
restablecimiento de los derechos vulnerados y la indemnización de los
perjuicios ocasionados por el corte ilegal de madera, conducta tipificada
como delito.
a.5
Por su parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios debería intervenir en las actuaciones administrativas y de policía,
a fin de velar por la defensa de los derechos vulnerados y ejercer el control
correspondiente sobre los servidores públicos encargados de velar por la
protección de dichos derechos76.
a.6
A la Defensoría del Pueblo le corresponde interponer las acciones que
considere pertinentes para cesar la amenaza sobre los derechos
ambientales y de los pueblos indígenas.
a.7
Deben promoverse campañas educativas sobre la conservación de los
bosques, así como sobre las responsabilidades penales que les son
aplicables a las personas que realizan aprovechamientos ilegales y
antitécnicos.
b.
Acciones de corto y mediano plazo
76
A la fecha, el organismo sólo ha iniciado cuatro investigaciones de las actuaciones de servidores
públicos, relacionadas con derechos ambientales. La primera, por posible descuido al dejar dañar
una madera decomisada por la DIAN. La segunda, por expedir ilegalmente un salvoconducto para
la movilización de 1500 alevinos de la especie Pirarucú. La tercera, por permitir la explotación
ilegal de madera en zona no autorizada – Cabildo Mayor de Puerto Nariño. Y la cuarta, por mora
en el trámite de la evaluación del componente ambiental del plan básico de ordenamiento
territorial. Ver: Comunicación 1796 de la Procuraduría Departamental de Amazonas a la Defensoría
del Pueblo, Seccional Amazonas, Leticia, 21 de junio de 2002.
40
b.1
En la perspectiva de mejorar la administración de los bosques del trapecio
amazónico se sugiere que, bajo la coordinación del Ministerio del Medio
Ambiente y con la participación de la UAESPNN, Corpoamazonía, las
autoridades territoriales del departamento y los municipios de Puerto
Nariño y Leticia, las autoridades tradicionales indígenas y las asociaciones
de madereros, se emprenda la formulación de un plan de ordenamiento
forestal para el trapecio amazónico que regule los usos de los bosques de
dominio público, con criterios ambientales y culturales.
b.2
El plan de ordenamiento forestal debe ser la base para el diseño y
aplicación de una política de permisos forestales específica para el
trapecio amazónico.
b.3
En forma similar, el plan de ordenamiento debe apuntalar un plan global
de manejo que articule y armonice los esquemas específicos de regulación
y uso de los recursos de los bosques de las distintas figuras que
convergen en este territorio, como son parques, reservas de área forestal
y resguardos. Particular importancia se debe brindar a la adopción de
medidas que mitiguen el impacto de los usos que se adelanten en una de
las áreas de manejo sobre los bienes y servicios de las otras áreas.
b.4
En este contexto, el apoyo a la consolidación y operación de los planes de
manejo del PNN Amacayacu y de los planes de vida de los resguardos,
como también a la definición y aplicación de mecanismos de regulación
del uso de los recursos del bosque, cobra particular importancia77.
b.5
Adicionalmente, se deben establecer mecanismos de articulación entre
las autoridades de los resguardos y la acción de las autoridades
ambientales y territoriales, de manera tal que las dos partes se apoyen
recíprocamente en la formulación y evaluación de iniciativas de manejo y
aprovechamiento forestal.
b.6
En la perspectiva de fortalecer los ejercicios de planificación y avanzar
hacia esquemas cada vez más descentralizados y participativos de
manejo de los bosques, se debe agilizar la implementación del modulo
forestal del Sistema de Información Ambiental, a cargo del Instituto
Meteorológico de Estudios Ambientales, IDEAM78. A su vez, se debe
avanzar en la incorporación a dicho sistema de información de indicadores
77
Sobre el particular es preciso recordar que la propiedad colectiva resuelve el problema de
tenencia, mas no el de manejo y apropiación de los recursos.
78
Varias son las utilidades de este sistema. Permite clasificar la cobertura vegetal; caracterizar la
fauna y la flora asociadas con dicha cobertura; evaluar y monitorear los bosques en áreas de
reserva forestal; y consultar el sistema de estadísticas forestales respecto del comportamiento de
los permisos de aprovechamiento.
41
que midan el éxito de los procesos de conservación en las distintas figuras
de manejo.
2.
Respecto del aspecto normativo
a.
Se recomienda al Ministerio del Medio Ambiente agilizar la adopción de un
Estatuto Unico Forestal en el cual se acuerden los criterios para reservar,
alinderar y declarar las áreas forestales, los requisitos para su
conformación, los parámetros que sustentan la definición de sus usos y las
medidas básicas para adelantar su manejo y aprovechamiento. Y dentro
de ellos, el tratamiento específico que merecen las áreas de reserva
forestal en la región amazónica. Especial atención se debería prestar
también a la articulación de las áreas de reserva forestal con las demás
áreas de manejo especial contempladas en el Decreto 2811 de 1974.
b.
Se sugiere avanzar en la reglamentación de las zonas de amortiguación
de las unidades que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales,
y extender los mecanismos de participación existentes a toda iniciativa de
ordenamiento y zonificación forestal que pueda afectarlas.
c.
En relación con el actual régimen de aprovechamiento forestal, se propone
introducir las previsiones necesarias para garantizar usos alternativos y
diversos de los recursos forestales.
d.
Así mismo, se sugiere incorporar algunos criterios específicos para el
manejo de los bosques amazónicos, tendientes a garantizar un mejor y
mayor equilibrio entre la conservación y el uso, como también una mayor
equidad en la distribución de los beneficios. En particular, se recomienda:
d.1
Establecer el carácter vinculante de los planes de aprovechamiento y
manejo forestal respecto de las providencias que otorguen los
aprovechamientos forestales que se realicen en el Departamento de
Amazonas, en áreas iguales o superiores a 20 hectáreas.
d.2
Hacer obligatoria la elaboración por parte de la Corporación de los planes
de ordenamiento -tanto global como de cada una de las áreas de reserva
forestal propuestas-, como condición previa para el otorgamiento de
aprovechamientos forestales en los departamentos de su jurisdicción.
d.3
Incluir en los permisos de aprovechamiento forestal persistente de los
bosques del Amazonas, además de la obligación de garantizar la
presencia de individuos remanentes, como lo prevé el artículo 11 del
Decreto 791 de 1996, el deber de destinar zonas para la conservación del
conjunto de recursos forestales, en las distintas unidades de
aprovechamiento.
42
d.4
Exceptuar los ecosistemas boscosos del Amazonas de la aplicación de la
previsión establecida en el Decreto 2811 de 1974, artículo 207. En virtud
de la prioridad que posee la preservación ambiental en esta área especial
de reserva ecológica, no es conveniente estipular la posibilidad de
compensación económica para aquellos casos en los cuales el
concesionario o titular de un permiso no pueda garantizar la recuperación
y supervivencia de los bosques.
Conclusiones
Armonizar el uso sostenible de los recursos naturales y la conservación en el marco
de la diversidad biológica y cultural, es el mandato constitucional del cual emana la
garantía del bienestar de las generaciones presentes y futuras. Por tanto, es deber
de las diferentes entidades del orden nacional, departamental y regional, como de
las autoridades tradicionales, las comunidades indígenas, las asociaciones de
madereros y la sociedad civil en general, concurrir en la solución de la problemática
de explotación ilegal de maderas en la quebrada Cabimas y garantizar el
restablecimiento de los derechos humanos vulnerados.
43