PLANIFICACIÓN URBANA: DESAFÍOS EN LOS PAÍSES EN VÍAS

PLANIFICACIÓN URBANA:
DESAFÍOS EN LOS PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO
Mila Freire 1
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Consejera Principal, Vicepresidencia de la Unidad de Desarrollo Sostenible del Banco Mundial.
Línea III. Desarrollo urbano. Ciudad sostenible
Urban planning: challenges in developing countries
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“Estamos viviendo uno de los acontecimientos más importantes en la historia de la humanidad. Se trata de un hecho histórico
sin precedentes, en el sentido de que la Revolución Industrial en Gran Bretaña ha sido esencial. Por primera vez en la
historia, la mayor parte de los seis mil millones de habitantes del planeta vive en ciudades. Entre los años 2000 y 2025, la
población urbana del planeta se duplicará (Sir Peter Hall, 2005)”.
La llegada de 2007 marcará el año en el que por primera vez en la historia de la humanidad la mitad de la población
mundial vivirá en ciudades. Se prevé que la población urbana aumentará en 1.500 millones a lo largo de los próximos 20
años, en tanto que el número de mega-ciudades se duplicará. Las Naciones Unidas estiman que para el 2015 habrá 358
ciudades con un millón o más de habitantes y 27 “mega-ciudades” con diez millones o más. La mayor parte de dicho
crecimiento tendrá lugar en los países en vías de desarrollo.
El ritmo y proporciones a los que se está produciendo el crecimiento urbano están creando posibilidades imprevisibles.
Las grandes concentraciones de gente y ofertas de servicios y artículos ofrecen mejores oportunidades para la
creatividad o la innovación, mercados laborales más extensos y niveles de productividad más altos, por no hablar de las
oportunidades culturales y políticas asociadas a la vida urbana. Asimismo, la explosión demográfica urbana plantea retos
de enormes proporciones, que pueden tener como resultado: el desempleo y la insuficiente inversión en servicios
básicos, con los consiguientes problemas medioambientales y sociales.
Esta ponencia analiza algunos de los desafíos asociados al crecimiento urbano en los países en vías de desarrollo. Para
sacar conclusiones útiles hace uso de diferentes ejemplos de los países industrializados. Comienza analizando el modo
en que la globalización afecta a la administración municipal y prosigue con cinco aspectos específicos de la expansión
urbana: administración metropolitana; desarrollo urbano e impacto medioambiental; desarrollo urbanístico en lugares
expuestos a desastres; derechos de propiedad frente a la asignación pública de recursos; valor añadido al desarrollo
urbanístico, y consolidación institucional. Finalmente, termina resumiendo los desafíos futuros de la
planificación/desarrollo urbano en los países en vías de desarrollo.
El Papel de las Ciudades como Nudos Económicos y Tecnológicos
Las ciudades tienen cada vez más presencia tanto en los círculos académicos como en los de orden público. El último
informe del Reino Unido sobre el crecimiento Regional y Urbano, así como importantes trabajos de asesoría, señalan el
decisivo papel que desempañan las ciudades como centros de innovación económica y tecnológica. “Las ciudades
cuentan porque los beneficios de productividad que proporcionan a las empresas de alto nivel son importantes para la
prosperidad regional y nacional” (Departamento del Tesoro, Oficina del Primer Ministro, 2006). Las lecciones extraídas
de los casos con éxito en la reactivación urbana en Europa y de la expansión urbana en China ilustran la importancia que
tiene el capital humano y la creatividad o innovación para que las ciudades puedan competir en un mercado global y
ayuden a las economías nacionales a mantener su margen competitivo. El conocimiento de este hecho está
estrechamente relacionado con los actuales cambios estructurales en la mayoría de las economías emergentes, que a
su vez señalan la importancia de los servicios y de las actividades de alto nivel creativo o innovador en lugar de las
tradicionales actividades industriales.
Tendencias subyacentes: la mayoría admite que el crecimiento económico cada vez vendrá más de la solidez
de las actividades innovadoras que de la acumulación factorial como en el pasado (Yusuf y Nabeshima, 2004).
Investigaciones recientes apuntan a que dichas actividades innovadoras se concentran en grupos de alta tecnología de
ciudades relacionadas a nivel mundial. Todo esto se da en un contexto de tendencias económicas bien definidas. En
primer lugar, a medida que disminuye la participación del sector rural en el Producto Interior Bruto (PIB), las actividades
urbanas toman la delantera en el proceso de crecimiento. En segundo lugar, en el sector urbano cada vez imperan más
las actividades de servicio, que dan cuenta de más del 75% del PIB en países de élite. En tercer lugar, entre los
componentes más rápidos de las actividades de servicio urbano están las industrias comerciales e innovadoras con alto
valor añadido. En cuarto lugar, la disminución constante de los gastos de transporte y el cambio hacia productos de
cierto alto valor hacen que el concepto –de que la eficacia económica espacial se basa en sistemas urbanos dispersos y
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lugares próximos a recursos naturales– quede obsoleto. Es decir, en tiempos de globalización, la concentración es
considerada especialmente eficaz.
El potencial de la mano de obra: la globalización y la aparición de la economía terciaria han mejorado el perfil de
las ciudades en desarrollo, especialmente a medida que las economías de aglomeración atraen a la inversión extranjera
y también como consecuencia de la innovación que ofrecen las grandes ciudades bien gestionadas. Esta extraordinaria
apertura y participación en la economía mundial fue una de las consecuencias del fin de la Guerra Fría (Víctor Sit, 2001).
Desde los años 90 muchos países han creado condiciones favorables para atraer la inversión directa extranjera,
particularmente a través de acuerdos bilaterales (y multilaterales), así como a través de la simplificación de los
procedimientos y la liberalización de industrias como las telecomunicaciones, radiodifusión, energía, turismo y servicios
de infraestructura urbana importantes, tales como el suministro de agua, el transporte o la educación.
El flujo exponencial de la inversión directa extranjera ha traído tanto el capital como la tecnología a los países
en vías de desarrollo. Por lo general, éste financia los proyectos de infraestructura y los servicios que se concentran en
las principales ciudades. Además, dichos proyectos mejoran los servicios de producción de estas ciudades, haciéndolas
más competitivas dentro de la economía mundial y fortaleciendo sus funciones como centros de tecnología e
información. Éste ha sido el caso de China, Corea y otros países asiáticos en los que las ciudades desempeñan un papel
fundamental, desde el punto de vista de la liberalización y de los vínculos con otras ciudades. Las grandes ciudades
portuarias suelen ser la opción ideal para las actividades relacionadas con la exportación, sustitución de importaciones e
incluso servicios y turismo.
Se prevé que la globalización en la producción y el consumo, así como la inversión directa extranjera seguirán
afectando al mundo en vías de desarrollo, haciendo que las grandes ciudades se conviertan en mega-ciudades globales.
La región del Asia Oriental ha mostrado que existen grandes oportunidades para los servicios de producción en el centro
de la ciudad, particularmente en las finazas, seguros, contabilidad, hoteles y complejos turísticos, aeropuertos e
infraestructuras –tales como las actividades relacionadas con la fibra óptica de la región y las actividades que requieren
mucha mano de obra–. Dichas oportunidades se han visto incrementadas por la cooperación regional que suele atenuar
las limitaciones de la economía local. Sit (2001) identifica tres tendencias para un futuro próximo. En primer lugar, las
ciudades con más éxito serán motores impulsadores de sus naciones hacia la modernidad, dinamizando las
infraestructuras y tecnologías modernas. En segundo lugar, la inversión directa extranjera seguirá presionando para que
haya mejores servicios, obligando a las industrias a moverse a medida que buscan bases de bajo coste para sus
procesos de producción. En tercer lugar, los vínculos entre liberalización, globalización e inversión directa extranjera
favorecerán el crecimiento continuado de los centros metropolitanos e interconectados.
En el mundo en vías de desarrollo, las ciudades competirán entre sí mismas, sea cual sea su tamaño y su
jerarquía para convertirse en centros regionales que atraigan la inversión directa extranjera e industrias de alta
tecnología. Es probable que esta tendencia se extienda desde Asia Oriental a ciudades de Sudamérica, Asia Meridional
y África (alcanzándose unas a otras rápidamente). Las ciudades buscarán inversiones de alta calidad e inversiones
directas extranjeras como modo de mejorar las capacidades de su población. Para que tengan éxito, es necesario que se
efectúen tres clases de acciones: mejorar el entorno empresarial y la gestión de la ciudad; desarrollar una infraestructura
adecuada que incluya una “super-infraestructura”, y lanzar al mercado la imagen de la ciudad a través de proyectos
“visibles” y la agilización comercial 23.
El Secreto de las Ciudades con Éxito: Lecciones de Europa: ¿Qué hace que las ciudades sean atractivas para
los negocios? Según el Observador de Ciudades Europeas presentado por Cushman, Wakefield Healey y Baker (2004),
cinco ciudades han dominado el ranking de Mejores Ciudades Europeas desde 1990: Londres, París, Frankfurt, Bruselas
y Ámsterdam. En 2004, Barcelona y Madrid subieron a los puestos 6º y 7º, respectivamente. ¿Qué factores explican esta
constante preferencia? La respuesta parece ser: acceso a los mercados, comunicaciones y disponibilidad de personal
cualificado. El transporte público es el servicio más valorado. A continuación vienen los factores del precio de coste
(principalmente, la mano de obra). Londres se ha mantenido, en primer lugar, durante los últimos 15 años, debido a que
dispone de personal cualificado, acceso a mercados y conexiones internacionales de transporte, telecomunicaciones,
2
Dicha rivalidad es evidente entre Hong Kong y Singapur desde el punto de vista de las instalaciones portuarias y entre
las ciudades chinas a la hora de construir grandes aeropuertos.
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Sit (2001) resume los factores que explican la nueva competitividad en las ciudades: nodalidad, densidad, eficacia,
logística, vías de entrada y conectividad.
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espacio de oficinas, transporte interno y por los idiomas que son capaces de hablar. En otras categorías, Varsovia está a
la cabeza por el coste del personal y la relación calidad-precio de las oficinas; Dublín ocupa el primer lugar del ranking
por el clima creado por el gobierno; Barcelona por la calidad de vida, y Estocolmo por no tener contaminación. Barcelona
y Londres son las ciudades más eficaces a la hora de autopromocionarse. Barcelona y Madrid están consideradas las
ciudades que más han mejorado como lugares de negocios.
Si examinamos el futuro próximo vemos que las empresas europeas están preocupadas por las tendencias de
los países asiáticos y, por tanto, se adaptarán a dichas tendencias, también por la ampliación de la Unión Europea y los
resultados de la economía estadounidense. Las empresas europeas no serán reacias a desplazar sus actividades. En
los últimos 3 años, un cuarto de las empresas europeas ya se ha desplazado dentro de Europa o a otros lugares (por
ejemplo, la India) y otro 15% se trasladará en los próximos dos años, porque la competencia llevará a las empresas a
buscar lugares con costes más bajos. Sin embargo, la opinión más generalizada es que Londres y París continuarán a la
cabeza de la lista de lugares en los que se ubicarán las grandes firmas; Londres como capital financiera de Europa;
París como el mejor lugar para exposiciones y conferencias.
Lecciones para los países en vías de desarrollo: tal y como se ha mencionado anteriormente, habrá tres
factores que serán cruciales para asegurar la competitividad de las ciudades: el transporte, la tecnología y la situación
del sector empresarial. La cuestión es: ¿cómo van a poder los países en vías de desarrollo hacer frente a tal multitud de
demandas con recursos tan limitados? Peter Hall (2005) divide las ciudades en vías de desarrollo en dos grupos: las
ciudades pobres que crecen a expensas de la irregularidad y las ciudades que pueden hacer frente al crecimiento
dinámico. En el primer grupo, se encuentran las ciudades en las que la economía urbana no puede ir al ritmo de
crecimiento de la población. Los altos índices de natalidad y la constante migración tienen como resultado enormes
excedentes de mano de obra no cualificada. Es posible que muchos de los emigrantes urbanos hayan sido expulsados
del campo (en lugar de ser atraídos por las ciudades), debido al hambre o a las guerras civiles. Y entran a trabajar en los
únicos trabajos que pueden encontrar, dentro de la economía sumergida, con trabajos temporales y por cantidades
insignificantes de dinero.
Dentro de este grupo de ciudades, el sector oficial es demasiado débil y a menudo tiene que luchar
simplemente para sobrevivir, como es el caso de las empresas locales. Dichas ciudades no pueden competir por muchas
razones, entre las que se incluyen: falta de formación y de conocimientos especializados, malas infraestructuras, falta de
acceso a créditos e imposibilidad de acceder a mercados mundiales. Estas ciudades carecen de una base de economía
regular y la mayor parte de la gente vive en barriadas no oficiales y sobrevive a través de la economía sumergida. Su
lucha por la supervivencia tiene un impacto nefasto sobre el entorno urbano, por ejemplo, la tala de árboles para leña o
el consumo de agua contaminada. Y sin formación ni transporte, están condenados a permanecer fuera de los cauces
normales de la sociedad.
El propio sector público es débil. Debido a que las infraestructuras físicas no cuestan menos en los en los
países en vías de desarrollo que en los países industrializados. Por ello, se ha de buscar una parte sustancial de los
recursos financieros a fin de poder financiar dichas infraestructuras. Pero debido también a que la mayor parte de los
ciudadanos son pobres y a que la mayoría de los ingresos municipales se generan localmente, las ciudades de los
países en vías desarrollo tienen una base de ingresos muy baja. Los ingresos anuales municipales per cápita tienen un
promedio de 13,20$ en Nairobi; 2,60$ en Lagos; 17,10$ en Delhi; 27,70$ en Dakar; 31$ en Abidján, y 24$ en la ciudad
de Guatemala. Dichas cantidades hacen difícil poder ir al ritmo de crecimiento de la población y mucho menos invertir en
atraer nuevas empresas.4.
Aunque la situación es casi desesperante, Hall analiza modos de remediarla o al menos paliarla en cierta
medida. El primero, sería un descenso en el índice de natalidad, lo que significaría más recursos para la educación
básica y, en particular, para la formación de las niñas. El segundo, sería obtener avances de la tecnología que permitan
a las ciudades pobres (y a los ciudadanos) tener acceso a teléfonos móviles, Internet y al mundo exterior, con fines
culturales y comerciales. El tercero, sería regular progresivamente la economía sumergida. Las ciudades pueden realizar
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Según el organismo de las Naciones Unidas HABITAT (para los asentamientos humanos), los ingresos medios per
cápita percibidos por los municipios fueron de 15,2$ en África; 248$ en Asia; 252$ en América Latina, y 2,760$ en otros
países de la OCDE.
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esto fortaleciendo las relaciones con la economía de curso normal. Entre algunos ejemplos, podemos citar: los planes
para facilitar micro-créditos, el suministro de material de construcción, alimentación y agua, así como un mejor transporte
que ayude a la gente a tener acceso al trabajo. Todo esto se puede lograr a través de proyectos comunitarios de autoayuda en el vecindario, apoyados por impuestos de cooperación no oficiales para pagar los materiales; lo que puede
contribuir a superar los atascos que pueda haber en infraestructuras básicas. Los proyectos de micro-créditos, que
proporcionan pequeños préstamos para que la gente pueda poner en marcha sus propios negocios, desempeñarán (tal
como reconoció el actual premio Nóbel de la Paz) un papel particularmente decisivo en el futuro (Hall, 2005).
Las ciudades de los países en vías de desarrollo no tan pobres, que en realidad pueden dejarse llevar por la
globalización, dan una imagen más optimista. Se prevé que el crecimiento de la población caiga bruscamente, y las
tasas de dependencia están disminuyendo. El cambio de economía sumergida a economía regular ya está en marcha y
muchas ciudades son atractivas para la inversión extranjera, porque ofrecen una mano de obra relativamente formada y
bien preparada por sueldos más bajos que en las ciudades desarrolladas. Además, el crecimiento económico está
generando grandes mercados internos para bienes de consumo duraderos tales como coches, frigoríficos y ordenadores
personales. En este punto, China es el caso más destacado, siguiendo en gran medida el ejemplo anteriormente
mencionado de “economías emergentes” como las de Singapur, Hong Kong o Corea del Sur. Existen otras ciudades con
éxito que están dando muestras de sus progresos en otros continentes.
Las ciudades de este grupo están afrontando el dinamismo de una rápida transición. En algunos casos parece
que las diferentes etapas del desarrollo económico se estén dando al mismo tiempo. A veces se pueden ver barrios
comerciales céntricos con edificios y fábricas modernas y poblados de chabolas no oficiales en los que la gente lucha
para subsistir. Dichas ciudades tienen a menudo el aspecto de ciudades del primer y tercer mundo al mismo tiempo
(Bombay, Sao Paulo...). Una de las consecuencias de este rápido desarrollo es que estos países se han polarizado
mucho y muestran los grandes contrastes entre la riqueza y la pobreza (por ejemplo: Sudáfrica y Brasil). El crimen y la
violencia se han convertido en graves problemas, Los ricos suelen vivir en barrios residenciales apartados; los pobres
confinados en hogares marginados –construidos en laderas poco estables o en tierras que pueden quedar inundadas
durante la crecida de un río o situados lejos de las oportunidades de trabajo, con servicios de autobuses mínimos o
inexistentes, y agravada la situación por congestiones de tráfico, etc.–. Por consiguiente, la inserción social con más
oportunidades de trabajo se convierte en un objetivo primordial, tan importante (y vital) como la mejora del entorno
empresarial para atraer nuevas empresas.
¿Cómo se controla el Fenómeno Metropolitano?
La expansión urbana –como consecuencia de las economías de aglomeración y de la atracción asociada de
mano de obra y población– conduce inevitablemente a la configuración de grandes estructuras urbanas que requieren
coordinación desde el punto de vista de prestación de servicios, inversión pública, políticas fiscales, representación y
responsabilidades políticas. La gobernanza metropolitana es el resultado natural de dicha evolución. Naturalmente se
trata de una tarea compleja. Según Jordi Borja (2001): “el espacio metropolitano es un ejemplo perfecto de complejidad...
un espacio de geometría variable; no sabemos dónde comienza ni dónde termina y aún menos: cómo será dentro de 10
a 20 años. El área es un resultado de la acción, un resultado de la estrategia”.
A menudo se analizan dos conceptos de gobernanza metropolitana. El primero es la “disposición física” de las
localidades que hay alrededor de un centro urbano importante, entre las que se incluyen la planificación de
infraestructuras, en particular, el transporte y la vivienda, y la previsión de cómo y hacia dónde se extenderá este área.
Grandes metrópolis de Sudamérica, como Sao Paulo, Río de Janeiro, Belo Horizonte, Buenos Aires y Lima se enfrentan
al problema de la importante disminución de sus centros urbanos, en tanto que la periferia urbana no ha crecido lo
suficiente como para generar trabajo para el conjunto de la cada ver mayor población urbana. China es la excepción: al
imponer importantes restricciones a la migración urbana, ha sido capaz de suavizar el crecimiento de sus metrópolis más
importantes, promoviendo el desarrollo de centros que finalmente tendrán como resultado una estructura metropolitana
equilibrada.
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La segunda idea es la planificación estratégica desarrollada, donde el área o espacio son vistos como una
entidad dinámica conformada por la visión y deseos de las diferentes unidades que forman el espacio metropolitano. Las
áreas metropolitanas de Barcelona, Nueva York y Recife han exhibido importantes planes estratégicos metropolitanos.
Como en el caso de otras tipologías, dicha dicotomía entre planificación metropolitana estratégica y física,
puede no ser muy útil a efectos políticos, ya que ambas son una parte integral del control de las metrópolis de hoy día y
de la planificación de futuras metrópolis. Webster (2005) propone un enfoque pragmático. La gobernanza metropolitana
en todo el mundo varía según determinadas características fundamentales. Por ejemplo, la gobernanza metropolitana en
Estados Unidos otorga un importante papel a la sociedad civil y a las instituciones civiles, como agentes centrales en el
control del espacio metropolitano. En Extremo Oriente, la atención se centra en consideraciones y medidas fiscales (por
ejemplo, Tokio). En Canadá, las cuestiones metropolitanas giran en torno a la prestación de servicios y la incorporación
de los grupos desfavorecidos en la sociedad. En Europa, la principal cuestión es cómo integrar la estructura física
urbana y los sistemas de transporte para lograr los objetivos energéticos, medioambientales y estéticos, y también para
integrar los sistemas metropolitanos en los sistemas de transporte/logística y económicos de toda Europa. El desarrollo
económico es crucial en muchos sistemas metropolitanos de Estados Unidos (por ejemplo, Chicago y Phoenix), así
como en Gran Bretaña (Londres, Glasgow).
Asimismo, existen varios organismos metropolitanos. Tokio tiene el modelo de una ciudad individual
amalgamada; Bangkok y Toronto son ciudades individuales coordinadas de forma flexible por un organismo principal (la
provincia). Vancouver y los municipios franceses tienen distritos especiales que prestan uno o más servicios a toda el
área metropolitana a la vez que mantienen gobiernos locales autónomos a efectos políticos y administrativos. Londres,
Seúl, y Brasil (antes de 1988) son ejemplos de gobiernos metropolitanos fuertes que coexisten con gobiernos de nivel
inferior.
Las Autoridades de Planificación Regional son probablemente los organismos que mejor preparados están para
poder servir al plan físico y estratégico del espacio metropolitano. Las experiencias estadounidenses muestran una fuerte
participación de los gobiernos municipales y de la sociedad civil. En Silicon Valley, Chicago y Nueva York, las
organizaciones de la sociedad civil, dirigen totalmente la gobernanza metropolitana. La asociación más antigua, la
Asociación de Planificación Regional, constituida entre Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut en 1926, es un ejemplo
de las dinámicas de gobernanza metropolitana en Estados Unidos. El primer plan estratégico elaborado en 1928 se
centraba principalmente en la visión espacial a largo plazo de la región para los siguientes diez años, e identificaba al
transporte y al espacio abierto como los principales elementos estructurales de toda la Región para el futuro próximo
(Webster, 2005). El segundo plan se presentó en 1968. Se centraba en la necesidad de rehabilitar el sistema de
transporte, revigorizar los centros urbanos, crear centros urbanos muy densos e invertir enormes cantidades en el
transporte público. El tercer plan de 1996 trataba los problemas fiscales sumamente graves que afectaban a la Región
en la década de los 90. La Asociación de Planificación Regional lleva involucrada desde el 11 de noviembre en la
reurbanización del centro de Manhattan y en el fortalecimiento de comunidades desfavorecidas, tales como East Harlem.
La metrópolis de Chicago de 2020 es un caso similar. El plan se preparó con la representación de las
organizaciones empresariales, laborales, civiles y gubernamentales. Entre las cuestiones inmediatas estaban la
expansión de poca densidad, el desajuste entre el trabajo, la vivienda asequible y el transporte. En Sudamérica se
pueden hallar casos similares en el Plan Metropolitano Estratégico preparado para Recife y en el Plan Metropolitano
Estratégico en curso para Belo Horizonte. Ambos se han concebido con la fuerte contribución del sector privado y del
interés empresarial.
Los Distritos Regionales son similares a las autoridades de planificación regional. El mejor ejemplo es el
“Greater Vancouver Regional District” (GVRD) y cuya traducción en español sería “Distrito Regional de Gran Vancouver”.
El GVRD empezó su andadura como un distrito especial a cargo de la gestión de aguas residuales en el área de Gran
Vancouver y poco a poco amplió sus competencias hasta incluir los asuntos de visión del distrito, financiación de
infraestructuras, explotación comercial de la ciudad y recaudación de nuevos ingresos. En 1990, se dio a conocer el plan
estratégico “Creando Futuro: pasos para tener una Ciudad más habitable”, lo que dio lugar a que Vancouver fuera
clasificada como la ciudad más habitable del mundo. El GVRD comprende cuatro distritos con importantes servicios
públicos, entre los que se incluyen la universidad, agua, limpieza y recogida de basuras, vivienda, y un distrito especial
con servicios de transporte. Su éxito se explica por la autonomía de la que gozan las entidades locales y por la función
de intermediación que el GVRD realiza entre los municipios y el gobierno provincial.
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Los distritos especiales son formas flexibles de gobernanza metropolitana, que se centran en la prestación de
servicios. Muchos países han adoptado estas formas, debido a su flexibilidad y a la fácil coexistencia con los gobiernos
municipales. Con frecuencia estas estructuras gestionan el agua y el transporte en las áreas metropolitanas. El Distrito
Municipal de servicios públicos East Bay de San Francisco, que empezó a coordinar la eliminación de desechos sólidos y
aguas residuales y que absorbió otros servicios a lo largo del tiempo, es un buen ejemplo de distrito especial. Hay 35.000
distritos especiales en Estados Unidos (en comparación con los menos de 15.000 que había hace 20 años). En Brasil,
después de 20 años sin autoridades metropolitanas, el gobierno ha aprobado la “Ley de Consorcios”, que establece las
condiciones previstas para las asociaciones municipales. Esto servirá también de base para la constitución de distritos
especiales en Brasil.
Los Sistemas Europeos ponen énfasis sobre el aspecto físico del espacio metropolitano y hacen hincapié sobre
el papel del gobierno nacional y de los organismos nacionales. La sociedad civil desempeña un papel menor (salvo en el
caso de los grupos de abogacía). La excepción es Londres; con la Autoridad del Gran Londres (GLA), centrada en la
planificación estratégica y el desarrollo económico más que en el transporte o en la configuración física. La GLA es la
responsable de todo el trabajo analítico. En Estados Unidos la sociedad civil es la que se ocupa de esta función.
Según Roura y Guell (2006), el principal problema al que se enfrentan las áreas metropolitanas en desarrollo
del mundo, es la dificultad para seguir siendo competitivas en un mundo globalizado. Con este fin, es necesario: financiar
las infraestructuras y equipos; prestar atención a las bases económicas metropolitanas; mejorar la provisión de servicios
metropolitanos (suelo, tecnología, infraestructuras); atraer la demanda de espacio metropolitano; desarrollar un plan de
explotación comercial; mejorar la gestión de toda la región e involucrar a socios civiles. Desde el punto de vista de la
planificación estratégica concreta, hay todavía algunas lecciones que aprender. En primer lugar, debido a la naturaleza
compleja y dinámica de las metrópolis, es necesario que la gestión metropolitana sea tanto visionaria como flexible para
que pueda dar respuesta a las nuevas circunstancias y preferencias. Los planes territoriales presentados por Curitiba y
Bogotá representan soluciones visionarias para un área en rápido crecimiento. Proporcionan el elemento principal para el
crecimiento organizado del tejido metropolitano, al tiempo que mantienen la flexibilidad suficiente para poder dar cabida a
nuevos factores. En segundo lugar, no es necesario aglutinar competencias municipales, pues esto encontraría la natural
resistencia por la falta de eficacia. El último caso de centralización de competencias de Toronto aún se sigue analizando
desde el punto de vista de los costes y beneficios. La Estrategia para el área metropolitana de Recife fue el producto de
un auténtico ejercicio en el que las diferentes localidades planearon su propia estrategia al tiempo que tenían presente a
toda el área metropolitana. En tercer lugar, hay que utilizar los servicios que tienen tendencia natural a beneficiarse de
las economías de escala para promover el concepto de distritos especiales. Hay que utilizar la influencia de la
financiación del gobierno central para exigir una mejor gobernanza metropolitana, por ejemplo, en el área metropolitana
de Atlanta, que es la que crece más rápidamente del mundo, se beneficiaron de la presión del gobierno central para
preparar y acordar un plan de transporte que integrara y sirviera a toda el área. En cuarto lugar, hay que asegurase de la
implicación directa de la sociedad civil en el gobierno metropolitano y poner más énfasis sobre las asociaciones
colectivas, tanto entre el sector público y privado como en todas las jurisdicciones.
Crecimiento de la Huella Ecológica en las Ciudades del Tercer Mundo
William Rees y Mathis Wachernagel (1995) definieron la huella ecológica de una ciudad como “el área de tierra
productiva y ecosistemas acuáticos necesarios para producir los recursos utilizados, y para asimilar los desechos
producidos por una determinada población en un determinado e importante nivel de vida”. Este agudo concepto es
sumamente útil para darse cuenta de los posibles efectos negativos del desarrollo y expansión urbanas en el equilibrio
ecológico. Las cifras presentadas por Rees (1996) fueron sorprendentes. La huella ecológica de Londres es 125 veces
su área de superficie, y la de Vancouver 174 veces.
Los Países Bajos y Japón, que son utilizados como buenos ejemplos de conciencia medioambiental para los países en
vías de desarrollo, tienen enormes déficits ecológicos con el resto del planeta. Si la población mundial tuviera que vivir a
los niveles de contaminación ecológica actuales que produce Estados Unidos (aproximadamente 4,5 hectáreas por
persona), la necesidad de tierra productiva total sería de 26.000 millones de hectáreas o tres veces los 8.800 millones de
hectáreas de tierra ecológicamente productiva.
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Este alarmante panorama es el resultado de modelos de consumo muy dependientes de la energía y de los recursos
renovables. Se prevé que con el desarrollo crezcan las huellas ecológicas. En Santiago de Chile, la huella ecológica del
mayor quintil de ingresos es 16 veces mayor que el del más bajo (Wachenagel, 1998), y con la globalización a medida
que aumenta el consumo, las ciudades se hacen más dependientes de las fuentes de energía y de alimentación
remotas.
¿Qué podemos o debemos hacer? La principal cuestión metodológica de esta polémica es el efecto que el progreso
tecnológico tendría en las huellas ecológicas, ya que la tecnología suavizaría los condicionantes de una tierra o
ecosistemas limitados. Existe un serio debate sobre el efecto de la innovación tecnológica desde el punto de vista del
uso neto de la energía y de la tierra, así como sobre la capacidad de aguante de los asentamientos urbanos.
Independientemente del resultado del debate, los países en vías de desarrollo pueden reducir o contener el impacto del
crecimiento urbano en la huella ecológica siguiendo tres líneas de actuación: ahorrando recursos; evitando la
densificación descontrolada o muy baja, y fomentando la emisión reducida de gases de efecto invernadero. En realidad,
aunque las ciudades en vías de desarrollo dejan una “marca ecológica” menos profunda que en los países desarrollados,
debido a que su nivel de consumo de energía es inferior, ejercen una fuerte influencia desde el punto de vista de la
llamada “agenda marrón”, de los residuos sólidos o de la contaminación del aire. Yakarta es un ejemplo de ciudad
grande que desde el punto de vista ecológico ensombrece un área extensa (Pacione, 2005) con graves problemas de
contaminación del agua, degradación innecesaria de tierras de cultivo de primera calidad, pérdida de bosques vírgenes y
de vegetación autóctona.
Ahorrar Agua: el agua es fundamental en la vida urbana. Se han construido muchas ciudades alrededor de ríos
y parte de su infraestructura es canalizar las aguas residuales y de lluvia fuera de la ciudad. Aunque la disponibilidad de
agua limpia ha tenido un enorme impacto en las vidas humanas, el impulso por tenerla ha causado estragos ecológicos
(O’Meara, 2001), que a menudo han llevado a la destrucción de ecosistemas frágiles y a la disminución de agua para
cultivos. Cuando el agua de las ciudades desaparece rápidamente, menos agua se infiltra en el suelo para recargar las
reservas de agua subterránea. Las carreteras también impiden que el agua se vaya filtrando en el suelo y la lluvia sobre
el pavimento puede acentuar la intensidad de las inundaciones.
La principal solución al problema anterior es ahorrar agua. A diferencia de la energía, el agua todavía ha de
convertirse en un objetivo prioritario para poder obtener resultados eficaces. Muchas ciudades en vías de desarrollo
ponen un precio demasiado bajo a los recursos de agua, no se ocupan del mantenimiento de los sistemas de distribución
(las filtraciones representan el 45% de la producción de agua en Manila) y descuidan las posibilidades de preservar las
fuentes de agua potable y de utilizar métodos de bajo coste para la depuración de aguas residuales. En el área
metropolitana de Boston se ha evitado el gasto de desviar dos grandes ríos, arreglando tuberías con escapes, instalando
dispositivos para ahorrar agua y concienciando a todos, desde escolares hasta directores de fábricas. Tokio ha logrado
con éxito utilizar el agua de lluvia. La conservación y protección de la tierra y de las cuencas ahorran sistemas de
filtración.
Desde el punto de vista de los residuos, las ciudades tienen la posibilidad de cambiar de ser depósitos de
residuos a ser fuentes importantes de materia prima. Los gobiernos municipales pueden proporcionar incentivos a las
industrias que reciclen desechos y produzcan abono orgánico (compost). Los residuos orgánicos son un recurso muy
valioso; los países industrializados están fomentando la obtención de dichos abonos orgánicos. Además, la obtención de
este tipo de abonos puede aumentar la seguridad alimentaria urbana al enriquecer los jardines de las ciudades.
Cambios estructurales en la Forma Urbana: los responsables de planificación y economistas están de acuerdo
en que uno de los cambios paradigmáticos más necesarios en el mundo en vías de desarrollo es la necesidad de
detener la expansión urbana descontrolada y de incrementar la densidad urbana. Esto tendría un impacto espectacular
en la reducción de la huella ecológica. Ligtman (2001) calcula que la densificación reduciría la huella ecológica en un 40
por ciento. Ángel (2005) alega que el crecimiento urbano en los últimos 20 años se ha producido con una densificación
muy baja, lo que se ha traducido en una gran demanda de tierra y de las infraestructuras correspondientes. Se atreve a
afirmar que al ritmo de expansión urbana actual, la demanda de tierra aumentará un 150% más rápido que la población.
Es decir, mientras se prevé que la población urbana se duplique en los próximos 30 años, la demanda de tierra se
triplicará. Esto no sólo representa una enorme carga para los ya limitados presupuestos de las ciudades, sino un
panorama terrorífico para un medio ambiente ya castigado.
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¿Tenemos instrumentos para aumentar la densificación? ¿Funcionan en los países en vías de desarrollo? La
mayoría de los países europeos y muchos países de Norte América han adoptado ya métodos de densificación
creativos. Vancouver es probablemente la ciudad más avanzada al establecer el objetivo de eliminar el tráfico rodado en
la ciudad dentro de dos décadas. En los países en vías de desarrollo las opciones son más difíciles. Con instrumentos y
recursos de planificación limitados, la irregularidad suele ser la respuesta al crecimiento urbano. La irregularidad es por
definición la baja densidad que lleva a la proliferación continua de ciudades pobres y a cargas financieras mayores en las
ciudades que intentan proporcionar infraestructuras interurbanas. En el ámbito de la ciudad, el instrumento incluye
normas e incentivos que presionen a los promotores inmobiliarios a construir en terrenos baldíos dentro de la ciudad en
lugar de en prados alejados del centro. En Ecuador y Honduras se están dando ejemplos innovadores, en donde los
gobiernos intentan anticiparse a la expansión urbana y colocan al sector privado para que trabaje con los recién llegados
para establecer soluciones más adecuadas.
Las Ciudades y el Cambio Climático: aunque no está incluido en la definición de huella ecológica, el cambio
climático es una importante preocupación para gobiernos nacionales y municipales por igual. Se prevé que las
temperaturas medias suban entre 1,4º C y 5,8º C este siglo. El calentamiento del planeta afecta a la biosfera de dos
modos: el aumento progresivo del nivel del mar y la mayor intensidad y frecuencia de episodios climáticos que conducen
a desastres naturales. Un análisis reciente de grandes catástrofes naturales desde 1960 muestra un aumento, en la
década de los 90, de un factor tres, y parece que esto está directamente relacionado con el calentamiento del planeta.
Las pérdidas económicas tasadas por la inflación subieron en un factor 95 (Bigio, A., 2005). Es necesario que las
ciudades se adapten a esta situación y mejoren sus defensas frente a los desastres; y también pueden y deben contribuir
a la lucha contra la emisión de gases con efecto invernadero.
Las ciudades pueden contribuir a disminuir las emisiones de gases con efecto invernadero del planeta (GHG)
reduciendo el CO2, metano y otros gases que emiten. Entre las fuentes directas de emisiones al planeta están: la
generación de energía, el uso de vehículos, el uso industrial y de fuente de radiación puntual de combustibles fósiles y la
quema de biomasa. Entre las fuentes indirectas está la energía eléctrica. Entre las intervenciones que pueden afectar a
la reducción de las emisiones, al tiempo que generan ingresos para las ciudades en vías de desarrollo están: (a) mejores
materiales de construcción y rendimiento energético que reduzcan las demandas de energía para calefacción y
alumbrado; (b) gestión de la demanda de transporte para reducir el volumen total de emisiones de CO2 de los vehículos;
(c) recuperación del metano de los vertederos y generación de energías más limpias como cambiar las centrales
eléctricas de carbón a gas natural, fomentando de ese modo el uso de gas y fuentes de energía limpias.
La negociación de las emisiones de carbono: el compromiso de algunos países industrializados por reducir en
sus países las emisiones de gases en el futuro y los costes relativamente bajos de la reducción de las emisiones de
GHG en los países en vías de desarrollo, constituyen las bases para la negociación internacional de las emisiones de
carbono. Esto representa una oportunidad para las inversiones en las que todos salen ganando, para las ciudades de
países en vías de desarrollo, siempre y cuando los proyectos financiados tengan objetivos firmes a escala local y
mundial. El Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMMA) fue creado como mecanismo financiero para ayudar a los
países en vías de desarrollo y en transición que tengan que ocuparse de estos desafíos. La posibilidad de negociar los
certificados de Reducción de Emisiones de Carbono es un paso más para estimular la negociación de emisiones entre
las economías en vías de desarrollo, por un lado, y los países industrializados, por otro; y, además, proporciona un
verdadero mecanismo de mercado para evitar una mayor expansión de la huella ecológica de las ciudades.
El Desarrollo Urbano en Zonas Expuestas a Desastres Naturales
Temporales, huracanes, terremotos y otros fenómenos meteorológicos pueden dejar una cifra devastadora de
daños materiales, a seres humanos, recursos naturales y a las economías de los países en vías de desarrollo. Más del
95% de todas las muertes causadas por desastres se produce en los países en vías de desarrollo. Entre los factores que
más contribuyen a los daños que se ocasionan durante un incidente de este tipo son: la localización de las
infraestructuras y urbanizaciones, cómo éstas están construidas y cómo la explotación del terreno puede afectar al
entorno natural. Los desastres naturales afectan desproporcionadamente a la población con bajos ingresos, ya que la
5
Munich Re., Comunicado de Prensa del 15 de marzo de 1999, p.1.
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Urban planning: challenges in developing countries
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explotación de los recursos naturales asociada a la pobreza puede agravar las vulnerabilidades existentes, y el
desarrollo urbano mal planificado puede convertir fenómenos naturales recurrentes en desastres económicos y
humanos. Dejar que haya una densa población en una zona que puede quedar inundada durante la crecida de un río o
permitir que haya malos reglamentos para la construcción de edificios o que no se hayan cumplido en zonas sísmicas,
tiene tantas probabilidades de causar víctimas y pérdidas como un desastre natural.
La ausencia de planificación estratégica a largo plazo unida a la falta de recursos (fiscales y físicos) ha llevado a
una expansión y crecimiento urbanos descontrolados “salvajes”, a pesar de la existencia de leyes centrales y
municipales que intentan prevenir asentamientos urbanos en condiciones que pueden incrementar el riesgo de
avalanchas y otros desastres naturales. En los países desarrollados, se evita que ocurra la mayor parte de estos
desastres con mecanismos tales como: la planificación, zonificación, reglamentos para la construcción de edificios y los
seguros. En el mundo en vías de desarrollo, muy pocos de estos procedimientos existen o se respetan, y la falta de una
respuesta adecuada por parte de gobiernos municipales al crecimiento urbano causa el aumento de barriadas en zonas
precarias.
A nivel nacional, el énfasis se ha puesto en pasar de considerar estos hechos como incidentes particulares o
aislados a dar un enfoque holístico de la gestión de desastres. Se ha integrado la prevención de desastres (incluido el
tratamiento a las familias en zonas conflictivas o medidas de prevención frente a la ocupación) en políticas nacionales
que incluyen: (a) Fortalecimiento institucional de los grupos de gestión de desastres nacionales y municipales,
capacitación de funcionarios de gestión de desastres, respaldo a la institucionalización de reglamentos para la
construcción de edificios y planificación de la explotación del suelo, y desarrollo de competencias internas para identificar
y atenuar los riesgos; (b) Identificación de los riesgos o interpretación de las vulnerabilidades existentes, incluidas su
localización y gravedad, basados en la recopilación de datos y cartografías de riesgos, valoraciones de la vulnerabilidad,
evaluaciones de riesgos y evaluaciones de los daños después del desastre; (c) Las actividades de Reducción de riesgos
están destinadas a paliar los daños en este tipo de incidentes. Pueden ser: modernización de instalaciones, refuerzos y
traslados. Entre las actividades que reducen futuras vulnerabilidades están generalmente: el desarrollo y aplicación de
normas para la construcción, medidas de protección del medio ambiente, planificación de la explotación del suelo que
reconozca zonas peligrosas, procedimientos de gestión de recursos, etc.
La Cesión de Riesgos es una alternativa inteligente cuando no es posible eliminar totalmente la vulnerabilidad
de los principales bienes. En muchos casos, los principales componentes de las infraestructuras de un país pueden
seguir estando en riesgo. Los mecanismos de seguros se utilizan para ceder los riesgos que no se pueden paliar a
través de medidas de reducción de daños estructurales o anticipadas y frente a incidentes que tienen la posibilidad de
causar grandes pérdidas económicas. Entre algunos ejemplos se incluyen: los contratos de seguros y reaseguros tipo,
así como la creación de fondos de previsión para poder tener capacidad de recuperación económica y fiscal ante
desastres naturales.
El propósito de dichas medidas es identificar y reducir la vulnerabilidad antes de que se produzcan los desastres. Los
riesgos se identifican mediante cartografías, estudios técnicos y seminarios participativos. La reducción de riesgos
implica la financiación de inversiones para la reducción de vulnerabilidades y la integración de intervenciones no
estructurales, tales como reglamentos para la construcción exigibles por ley y técnicas de planificación de explotación del
suelo en las normas municipales, medidas y procedimientos de planificación. Los países que reciben ayudas de
Instituciones Financieras Internacionales (por ejemplo, el Banco Mundial) están comenzando a utilizar algunos
mecanismos de cesión de riesgos, entre los que se incluye: un mecanismo de seguros frente a catástrofes y la
socialización de fondos para riesgos, a fin de que los gobiernos y su población se protejan frente a fenómenos que
pueden causar grandes pérdidas económicas.
En la República Dominicana, Guayana y Honduras se han probado nuevos enfoques que ponen énfasis en la
capacitación y equipamiento de comités para hacer frente a casos de emergencia y situaciones catastróficas en el
ámbito municipal; el diseño e instalación de sistemas de información hidro-meteorológicos que proporcionen sistemas de
alerta inmediata en caso de inundaciones, programas de reducción de riesgos en los 60 municipios más vulnerables del
país, evaluación de edificios, y asentamientos vulnerables y modernización de edificios públicos (por ejemplo, escuelas y
centros de servicios sociales). Los resultados de estos esfuerzos se han podido ver en la pasada temporada de
huracanes, que ha tenido un impacto mínimo. No obstante, la prevención total de muertes provocadas por avalanchas no
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Urban planning: challenges in developing countries
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se producirá hasta que las ciudades puedan proporcionar una vivienda asequible y soluciones progresivas a los grupos
de gente que llega a las ciudades con bajos ingresos.
Derechos de Propiedad frente a la Asignación Pública de Recursos y Valor Añadido del Desarrollo Urbanístico l
La asignación pública de terreno privado (o adquisición de inmuebles) para uso público es un paso esencial de
muchos proyectos urbanos y a menudo es difícil y costosa desde el punto de vista del tiempo, el dinero y el capital que
se destina a objetivos políticos. Además la adquisición de inmuebles a menudo supone el traslado de inquilinos
existentes y de propietarios de negocios y sus domicilios. La asignación pública de terreno privado y adquisición de
inmuebles para uso público a menudo es centro de acalorados debates que giran en torno a (a) intentos de valorar el
terreno a precios de mercado para indemnizar a los propietarios por los embargos públicos (hay escuelas de
pensamiento importantes en lo que se refiere a la asignación pública de terreno con valor extra acumulado por el
desarrollo urbano, y el hecho de que este valor extra sea público por naturaleza, ya que es la consecuencia de una
inversión pública); (b) indemnización de los propietarios con acciones en el terreno tasado o valorado de nuevo o con
derechos de construcción en otras partes de la ciudad; (c) complicaciones que se les presentan para adquirir terreno, en
particular, en lo que se refiere a cambios legítimos en la explotación del suelo. Las complicaciones son mayores en el
caso de terrenos públicos/sociales como los Ejidos en México y los terrenos comunales en África. Por debajo de estos
debates subyace la cuestión del impacto del crecimiento urbano sobre los precios del terreno y la indemnización
satisfactoria al propietario inicial, que puede haber obtenido importantes ganancias de capital por la mera apreciación de
las zonas de alrededor.
La idea de que se debería abonar al gobierno el valor que se acumula sobre el terreno por las mejoras públicas
es un concepto económico tradicional. La filosofía que subyace es que: cuando el gobierno interviene en un determinado
lugar y promueve la inversión pública en nombre de la comunidad, el incremento resultante en el valor del terreno
debería volver a la comunidad (directa o indirectamente a través de mejoras públicas) en vez de acumularse únicamente
para el propietario privado del trozo de terreno. En varios países (entre los que se incluyen Brasil Y Colombia) dicha
filosofía no solamente se entiende, sino que se han adoptado los instrumentos pertinentes en las leyes centrales y
municipales. La actuación de dichas asignaciones sería de gran valor para financiar nuevos terrenos urbanizados;
ayudar a regular la explotación del suelo; impedir la especulación, y fomentar la redistribución de ingresos y riqueza.
En muchos países en vías de desarrollo, la aplicación de la recuperación del valor del terreno es incipiente,
aunque podría extenderse, con los consiguientes beneficios desde el punto de vista de la política sobre el suelo y de la
financiación municipal. El proceso incluye la valoración del impacto del proyecto sobre el valor del terreno beneficiado, la
identificación y diseño de instrumentos que se utilizarán para recuperar dicho valor adicional, y la decisión de cómo
distribuir dichos ingresos extra, por ejemplo, en determinadas obras urbanas, mejoras urbanas, servicios públicos
urbanos, etc. Entre los instrumentos habituales están: los impuestos urbanos sobre bienes inmuebles, impuesto sobre la
plusvalía (muy utilizado en América Latina para financiar las mejoras municipales), venta de los derechos de
construcción (que permitan el desarrollo más allá de los límites impuestos por las leyes de zonificación, y venta pública
de solares mejorados, ideales para grandes proyectos que incluyen la expropiación). Este último se aplica a menudo en
el caso de grandes proyectos de infraestructura, tales como el transporte público subterráneo (metros) y en sectores
empresariales, lo que da lugar a importantes incrementos en los valores de los terrenos. Incluye la expropiación del
terreno a precios anteriores al proyecto y la venta de solares a precios de mercado. En el caso de grandes operaciones,
entre las que se incluyen la adquisición de propiedades con fines de conservación o de zonas verdes, rediseño de
carreteras y calles, instalación de nuevos servicios públicos y otras infraestructuras, los gobiernos municipales pueden
recuperar el valor de dichos servicios públicos a través de la venta directa de los derechos de construcción o a través de
la venta de títulos o Cesión de Derechos de Desarrollo Urbanístico (CDDU). En Brasil, se negocia la Cesión de Derechos
de Desarrollo Urbanístico, y la Bolsa Nacional de Valores los valora.
El Uso de la Cesión de los Derechos de Desarrollo Urbanístico
La Cesión de Derechos de Desarrollo Urbanístico puede ser eficaz en casos en que las expropiaciones precedan a la
construcción de servicios públicos a escala municipal (escuelas, partes...) y el municipio pueda vender las posibles
construcciones de esa zona. Es necesario que la normativa de planificación urbana municipal adapte la definición de
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zonas reservadas para la construcción que vienen de terrenos sujetos a expropiación con fines públicos. En el caso de la
aprobación de Operações Urbanas Consorciadas en Brasil, la ley autoriza a que un determinado municipio pueda emitir
Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC), dicho municipio determina el número de CPAC que se
podrán subastar o utilizar directamente para el pago de las obras. Los CEPAC, regulados en 2003 por CVM (Bolsa de
Valores) son bonos que se negocian libremente en el mercado con los recursos depositados en una cuenta de la Caixa
Econômica Federal (Banco Estatal Brasileño). El plan se puede dividir en dos sectores diferentes, para los que se
redacta una tabla de equivalencias de los metros cuadrados que se pueden construir más, o el cambio de uso y
parámetros urbanísticos.
El municipio de Sao Paulo ha hecho un uso excelente de dichos instrumentos tal y como Rebelo (2006)
demuestra con documentos. El municipio ha podido recuperar el valor del terreno beneficiado por las obras públicas
asociadas al Metro para invertir en equipos urbanos en zonas socialmente degradadas del barrio. En el caso de
Colombia, “Operación Nuevo USME” combina la producción de terrenos urbanizados a gran escala, utilizando la
expropiación, superficie adicional útil y la gestión por parte del sector público. Los terrenos finales se venden por la mitad
del precio que una familia podría pagar en el mercado no oficial por un solar sin servicios.
Fortalecimiento Institucional en las Ciudades del Tercer Mundo
En el mundo en vías de desarrollo se está produciendo un fortalecimiento institucional. Se ha hecho uso de
una enorme cantidad de ayuda y energía para asistir a los gobiernos municipales, y, en los últimos 20 años, se han
producido grandes mejoras. Los gobiernos municipales tienen más responsabilidades, están mejor dotados para poder
ocuparse de la planificación de inversiones y elaboración de presupuestos y a menudo pueden participar en la
planificación a largo plazo con la colaboración de sus distritos electorales. Se han producido avances particularmente
interesantes a diferentes niveles. En primer lugar, la disponibilidad de Internet ha mejorado la comunicación entre los
gobiernos municipales, con el mundo exterior y con sus propios distritos electorales. Las mejores comunicaciones han
mejorado también la capacidad de su sociedad civil para controlar el gobierno de sus funcionarios al tiempo que llegan y
descubren mejores sistemas. En segundo lugar, se ha producido una notable mejora desde el punto de vista de la
gestión fiscal, de la descentralización y responsabilidad. La Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil (seguida por
Argentina), que regula rigurosamente el endeudamiento intergubernamental, generó el interés internacional y demostró
que la responsabilidad fiscal subnacional puede ser una realidad. En tercer lugar, el número de ciudades bien
gobernadas ha crecido. Curitiba ya no es el único ejemplo. Solamente en Méjico hay 15 Institutos de Planificación
Municipal que se crearon siguiendo el ejemplo de Curitiba. En Asia Meridional y África se han creado institutos
municipales y urbanos para promover la acreditación de funcionarios municipales y evitar la discontinuidad causada por
los cambios de los funcionarios elegidos. Bogotá ha seguido el éxito de la planificación metropolitana de Curitiba y ha
creado Transmillenium: una versión mejorada del plan de Curitiba. Además, se están creando instituciones en la India y
África para hacer frente sistemáticamente a las necesidades institucionales de los gobiernos municipales.
En cuarto lugar, los gobiernos municipales han alzado sus voces. En la mayoría de los países los fondos
sociales (independientes de los gobiernos municipales) están cayendo en desgracia. Las estrategias de desarrollo
urbano gestionadas por la comunidad siguen siendo fuertes en el medio rural. En quinto lugar, se ha logrado una
importante victoria con la unificación de todos los representantes de los gobiernos municipales (Ciudades Unidas y
Gobiernos Municipales, UCLG) para dar empuje a las agendas de los gobiernos urbanos y municipales, que defiendan
sus intereses de manera unificada. Por último, se han producido importantes innovaciones desde el punto de vista de la
elaboración participativa de los presupuestos, e-gobernanza (democratizando la información y facilitando las gestiones a
los ciudadanos), índices de solvencia crediticia (después de un mal comienzo en mitad de los años 90, se están
utilizando desde la India a Brasil y Méjico, y es posible que florezcan en el futuro) y certificados de competencias de los
funcionarios municipales en puestos clave como la Hacienda Pública, financiación y planificación.
En los países en vías de desarrollo, los métodos para fortalecer su capacidad también han cambiado y se han
profesionalizado. En África Occidental se utilizan rutinariamente auditorías urbanas y programas de contrato a fin de
comprender los principales problemas de la administración municipal. El diagnóstico comprende desde simples
mecanismos para efectuar la contabilidad hasta la provisión de servicios y recaudación de impuestos. Ofrece, además,
un programa detallado de acción para que los gobiernos municipales controlen cómo va en las diferentes zonas. En la
India, algunos estados han adoptado una política universal de acreditación de los funcionarios municipales. Y se ha
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adoptado un programa elaborado por las universidades locales, el Instituto del Banco Mundial (IBW) y clientes para
proporcionar a los funcionarios la formación elemental a fin de que entiendan los desafíos del gobierno municipal.
Los gobiernos municipales se han vuelto también más exigentes. Están preocupados de asuntos como (a) la
seguridad; (b) la gobernanza (cómo poner fin a la trampa de equilibrio de bajo nivel de bajos ingresos, a la falta de
confianza debida a la corrupción o a la falta de pago de los servicios; (c) la modernización de los sistemas de
administración pública (financieros, catastro, recursos humanos, etc.); (d) el desarrollo del potencial (los gobiernos
municipales urbanos reconocen que es necesario tener personal competente que pueda prestar los servicios locales y
llevar a cabo una administración municipal eficaz); (e) cómo cimentar una participación ciudadana eficaz que no debilite
las ya débiles democracias representativas locales, y (f) cómo hacer frente a la pobreza urbana (los alcaldes son
totalmente conscientes de que si no hacen frente a la pobreza urbana extrema, no podrán cumplir otros compromisos).
Aunque pensamos que se han mejorado muchas cosas, la situación todavía está lejos de ser ideal. Existen
cuatro clases de factores que merecen atención: (a) el papel del gobierno central en el compromiso de tener el marco
fiscal adecuado para dar a los gobiernos municipales incentivos por su responsabilidad fiscal, desde el punto de vista de
los impuestos sobre el gasto personal y de planificación e ingresos de transferencia; (b) la insistencia por parte de la
administración municipal en que la inversión municipal se haga en presupuestos y como parte de un plan de gastos en
lugar de a través de planes de ayuda ad hoc o de fondos presupuestarios especiales; (c) integración de la
responsabilidad de la población local y voz de los ciudadanos en el sistema y política principales, y (d) fomento para
mejorar la colaboración en las jurisdicciones municipales vecinas para poder hacer frente a importantes factores externos
espaciales, tales como la eliminación de los residuos sólidos urbanos y la gestión del transporte público.
El avance en la descentralización y estructuras de gobierno es visible. La descentralización de las
responsabilidades fiscales y prestación de servicios se está extendiendo por todo el mundo. No obstante, esto no
siempre son buenas noticias. Muchos países suelen descentralizar la provisión de prestación de servicios antes de las
competencias fiscales, lo que conduce a desastres fiscales previsibles en el ámbito municipal. En África muchos
gobiernos municipales se enfrentan a este problema. Por una parte, la mayor parte de su recaudación tributaria pasa al
gobierno central con una redistribución muy limitada. Por otra parte, los gobiernos centrales suelen dejar a los gobiernos
municipales teniendo que hacer frente al grueso de los gastos sin mucha ayuda.
Futuros Desafíos de la Planificación y Gestión Urbanas en los Países del Tercer Mundo
El secreto de ciudades competitivas y con éxito será que las principales ciudades se posicionen como centros
de primacía tecnológica que puedan abastecer al mercado nacional y regional. El nuevo informe sobre Oriente Próximo
presentado por el Banco Mundial6 es bastante claro a la hora de explicar resumidamente la necesidad que hay de tener
que hacer frente a dos fuerzas principales que afectan al desarrollo urbano, es decir, el desarrollo de ciudades
secundarias y la comunicación. Parece que el “secreto de ser una ciudad con éxito” es una buena base fiscal, visión y
buena gestión. En los países desarrollados, cuanto más invierten las ciudades en servicios públicos e infraestructuras
básicas, más atraen la inversión y actividades privadas, que a su vez avivan el crecimiento acelerado de la ciudad. En el
Tercer Mundo la situación es más compleja, ya que el crecimiento urbano se enfrenta a la falta de recursos,
infraestructuras insuficientes, y a menudo a cambios brutales en las estructuras sociales y políticas. Las ciudades y sus
alcaldes tienen que “hacer malabarismos”, con las necesidades cada vez más apremiantes de infraestructuras básicas,
para atraer la inversión privada y los servicios básicos necesarios para el creciente número de pobres en las ciudades.
En el mundo en vías de desarrollo, las ciudades están creciendo mucho más rápidamente que en los países
desarrollados. Los desafíos básicos de la expansión urbana conllevan la expansión y gestión de servicios, la recaudación
y asignación de suficientes ingresos para crear las infraestructuras y para hacer funcionar los servicios de manera
adecuada, y la creación de un marco de planificación coherente para la ciudad, de modo que la población cada vez más
diversa pueda vivir junta civilizada y productivamente. Además, se necesita especialmente establecer una estructura
institucional que tanto represente a las partes constitutivas de la ciudad cada vez mayor como al mismo tiempo genere la
adecuada autoridad para gobernar eficazmente. Éstas no son tareas fáciles ni tan siquiera para los países desarrollados;
6
Renacimiento de Extremo Oriente – Ideas para el crecimiento, Banco Mundial, 2006
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13
pero son mucho más desafiantes para las ciudades de los países en vías de desarrollo en donde la mayor parte de la
población es muy pobre, y los recursos públicos son, por lo tanto, muy limitados.
El Tercer Mundo verá índices cada vez mayores de crecimiento urbano y las ciudades continuarán
experimentando la tensión de tener que enfrentarse a un aumento de las exigencias para poder proporcionar las
infraestructuras y crear trabajo, sin muchos de los recursos y/o capacidad necesarias. Entre los principales desafíos
están: (a) la necesidad de mantener la planificación y gestión urbanas flexibles y listas para adaptarse a los nuevos
progresos en el frente económico o social; (b) tener el mejor posible análisis técnico; (c) impulsar la agenda de la calidad;
(d) ser ambicioso y pensar a largo plazo; (e) estudiar el panorama general: la competitividad global, el mercado laboral,
la calidad medioambiental, y la calidad de vida en lo que respecta al patrimonio y al capital; (f) atraer al sector privado;
(g) entender y discutir con los líderes de la comunidad cuántos recursos pueden ofrecer los gobiernos municipales, y (h)
establecer contratos verticalmente con el gobierno central y horizontalmente con otros municipios.
El futuro próximo de globalización y crecimiento urbano presentará grandes desafíos, así como oportunidades
tanto a los países desarrollados como a los que están en vías de desarrollo. Según Douglass (2005) es probable que el
desarrollo urbano quede polarizado en un restringido número de regiones urbanas. Es decir, aunque es posible que
tenga lugar la convergencia de producción e ingresos en todos los países, es probable que se produzca divergencia
dentro de cada país, ya que la globalización traerá la concentración de actividad a unos pocos lugares. Además, con el
desarrollo de las ciudades y las conexiones entre ellas, veremos la emergencia de regiones con mega-urbes. Y lo que es
más, veremos la formación de regiones trans-fronterizas, el desarrollo de corredores internacionales y la trascendencia
de las interconexiones internacionales.
A fin de preparase para estos desafíos, es necesario que los gobiernos municipales sigan algunos principios:
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Promover medidas para mejorar la prestación de servicios, por ejemplo, incentivos para acuerdos de carácter
multi-jurisdicional con soluciones de bajo coste y servicios con precios adecuados.
Descentralizar la autoridad legal en el ámbito municipal.
Crear políticas que se ocupen de la conversión de zonas rurales y de las pérdidas de tierras de labranza;
probablemente la expansión urbana y la densificación son los problemas más urgentes e importantes a los que
se enfrentan los responsables de planificación. Estando en el punto álgido del desarrollo urbano, las zonas
verdes y otros conceptos corrientes de límites urbanos no van a funcionar. La distribución pro-activa de sitios
para los lugares densamente ocupados sería la mejor solución para evitar esos modelos de crecimiento urbano
catastróficos que no son capaces de conseguir las infraestructuras adecuadas, el acceso al trabajo o la
sostenibilidad medioambiental.
Aprovecharse del sector privado. Los países en vías de desarrollo suelen tener un sector privado muy móvil y
activo. Los promotores inmobiliarios y los ocupantes de barrios pobres pertenecen a la misma clase de
negociantes privados. La idea de que el sector público está mejor dotado para ocuparse del aumento del
crecimiento urbano no es del todo exacta.
Minimizar el deterioro medioambiental asociado.
Aumentar los ingresos de los gobiernos municipales: muchos países en vías de desarrollo olvidan la capacidad
que tienen los gobiernos municipales de recaudar las rentas y administrar los recursos fiscales. El pder
encontrar el justo equilibrio es difícil pero necesario.
Introducir planes flexibles con respecto al espacio: el diseño espacial debería desempeñar un importante papel
en el desarrollo y en la gestión municipales. Las ciudades que están en vías de desarrollo deberían preocuparse
por su estructura espacial. La aglomeración impone altos costes económicos, en tanto que la expansión
descontrolada conduce a la ineficiencia energética. Los entornos y servicios públicos atractivos conducen a la
migración interna del talento, la inversión, etc. El terreno asequible y accesible es esencial para absorber a los
emigrantes. Se debería considerar a los barrios pobres y a las zonas con ocupantes ilegales como partes
integrantes de la estructura espacial de la ciudad y toda la explotación del terreno debería estar conectada
dinámicamente. Todas las formas de explotación del suelo deberían ser valoradas de manera dinámica. En este
aspecto, se podrían utilizar sistemas de control de prestación de servicios como los adoptados en
Johannesburgo (basados en GIS) para controlar la existencia y desarrollo de barrios pobres y para planificar las
mejoras necesarias en la prestación de servicios.
Hacer frente a la necesidad absoluta de mejorar la movilidad y la comunicación. Los fallos en el transporte
público ponen gravemente en peligro los movimientos de individuos y mercancías. En muchos países en vías
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de desarrollo, a los pobres sencillamente se les encarece el transporte publico, lo que puede llegarles a costar
hasta un tercio de sus ingresos por su uso ordinario.
Entre las diversas disciplinas que ayudan a crecer a nuestras ciudades, la planificación urbana es especialmente
necesaria. A través de la planificación urbana contemporánea, que hace uso del rigor del análisis espacial junto con la
profusa teledetección de imágenes, se les pueden proporcionar a los responsables políticos y a la sociedad civil los
instrumentos que permitan hacer un diagnóstico correcto y una sólida evaluación de las alternativas a la expansión
urbana.
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