Ildefonso Cruz Cabrera. Vicepresidente Grupo de Abogados

Ildefonso Cruz Cabrera. Vicepresidente Grupo de Abogados Jóvenes. ABOGADO
SILENCIO ADMINISTRATIVO
URBANISMO.
Y
LA
LICENCIA
MUNICIPAL
DE
INTRODUCCIÓN
No es otra la pretensión a la que se aspira con la redacción de estas breves notas,
que la de proporcionar un mínimo acercamiento a la técnica del silencio administrativo,
y de lo que se conoce como el silencio positivo, exponiendo así, de forma sucinta, el
régimen que establece nuestro ordenamiento a dicha instituto cuando se trata de
aplicarlo a la licencia de urbanismo.
Se trata de proporcionar una solución al supuesto de que exista una solicitud de
licencia, y el Ayuntamiento respectivo no resuelva y notifique dicha solicitud en el
plazo legal. El comentario lo haremos sin detenernos lo más mínimo en todo lo que
puede ocurrir en el trasiego impredecible del procedimiento administrativo de
tramitación de la solicitud, sino pretendiendo dar solución únicamente al hecho mismo
de que transcurrido el plazo legal, no se haya resuelto aún lo que el ciudadano un día
formalmente solicitó.
CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Lo que se entiende por silencio administrativo se da, en aquellos casos en los
que Administración no dicta la resolución en el plazo legal establecido.
Un Estado social, como el nuestro, está llamado a la realización de los valores de
una sociedad y a intentar, al menos, la transformación de las condiciones políticas,
económicas, sociales y culturales que para la efectiva realización de esos valores sea
necesario.
De ello se desprende que el Estado está llamado a la acción; y precisamente, la
Administración es la cara dinámica del Estado. Es el instrumento dinámico con el que
se cuenta para conseguir alcanzar determinados fines sociales.
Esa vocación dinámica se encuentra integrada en su propia naturaleza
caracterizada, como recoge el art. 103.1 CE, por el servicio objetivo y eficaz a los
intereses generales y al sometimiento pleno al Derecho, rigiéndose su actuación por los
criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, como recuerda el art. 3.2 de la Ley
30/1992 disponiendo que las Administraciones públicas se rigen, en su actuación, por
los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
Una manifestación de esa característica servicial de la Administración es la
obligación que tiene de dictar resolución expresa en todos y cada uno de los
procedimientos que se tramiten en su seno, deber que en nuestro ordenamiento tuvo un
reconocimiento expreso en época relativamente tardía (ver art. 334 del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952,
o el art. 373 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, art. 39 Ley de
Jurisdicción de 1956 o los arts. 70 y 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958).
Cuando esa obligación de resolver no se cumple; cuando llegado al plazo legal
para dictar y notificar la resolución al procedimiento que se trate, no se ha dado
cumplimiento al deber de resolver que tiene la Administración, se dice que se produce
el silencio administrativo.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS A
INSTACIA DEL INTERESADO SEGÚN LA LEY 30/1992.
La técnica del silencio se introduce en España por los Estatutos Locales de
Calvo Sotelo de 1924 y 1925, Ley Municipal Republicana de 1935 y, más tarde por la
Ley de 18 de marzo de 1944, a propósito del recurso de agravios instaurado en materia
de personal.
La regulación del silencio, como antes se adelantó, se generaliza de forma
significativa en la Ley de Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de
1956, que estableció en su artículo 39 un régimen general y uniforme para toda la
Administración, régimen que fue trasladado después, al artículo 94 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958. Esta regulación permitía al interesado acudir a
los tribunales entendiendo que su solicitud había sido desestimada por el transcurso del
plazo de tres meses sin recibir respuesta, previa denuncia de mora. Entonces, y hasta la
aparición de la Ley 30/1992, el silencio negativo era la regla general.
Hay que dejar claro que la técnica del silencio funciona al servicio de la garantía
de los interesados suponiendo la aparición de unos elementos de reacción frente a la
inactividad de la Administración. Su misión es romper la situación de inactividad creada
por la falta de notificación de una resolución en el plazo legal.
Antes de la modificación operada por la Ley 4/1999, si bien la regulación ya
dejaba como regla general al silencio positivo utilizando otra terminología, su régimen
en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común, estaba primordialmente montada sobre dos
elementos: por un lado, la obligación de resolver, y por otro lado la certificación de
acto presunto. Ello le hizo merecer numerosísimas críticas de prácticamente toda la
doctrina.
Tras la reforma de 1.999, una ausencia de notificación en plazo dará lugar a
entender estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud, sin
otras matizaciones, sin necesidad de solicitar certificación de acto presunto.
La Ley 30/1992 establece como regla general el silencio positivo en todos los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En la actualidad, el párrafo 2 del art.
43 contiene una clara regla general en relación con los procedimientos iniciados a
solicitud del interesado que no puede ser desconocida: “los interesados podrán entender
estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una
norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo
contrario”.
Este es, por tanto, el régimen general vigente en este momento. El legislador ha
querido dar un carácter preferente al silencio positivo.
Lo anterior supone que, una vez que haya sido formalmente solicitada una
licencia municipal, el Ayuntamiento deberá resolver y notificar en el plazo legal
establecido. En otro caso, el solicitante puede entender estimada su solicitud.
El apartado 3 del art. 43 señala que la estimación por silencio administrativo
tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del
procedimiento. Ello supone que en el caso del silencio positivo, se da lugar, en la
práctica, a un autentico acto administrativo, con los mismos efectos que si se hubiere
dictado un acto expreso estimando la solicitud.
La Ley 30/1992 se ha cuidado bien de disponer la imposibilidad de que la
Administración revoque los efectos del silencio positivo sin utilizar los procedimientos
de revisión establecidos en los arts. 102 y ss. de dicha Ley. Para ello, el nº 4 del art. 43
dice en su letra a) que en los casos de estimación por silencio administrativo, la
resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser
confirmatoria del mismo. Así, una vez producido el silencio positivo, sus efectos son los
mismos que los que se derivarían de una resolución expresa. Con el silencio positivo, el
ciudadano no adquiere más que por una resolución expresa, pero tampoco menos.
SILENCIO POSITIVO EN LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
Efectivamente, en el procedimiento de solicitud de licencias, como procedimiento
iniciado a solicitud del interesado, el transcurso del plazo sin notificar la resolución
supone que se podrá entender estimada la solicitud, según el régimen que ha quedado
expuesto con anterioridad.
La licencia se entenderá otorgada por silencio administrativo, sin que el Ayuntamiento
respectivo pueda dictar después resolución expresa denegando la solicitud (art. 43.4.a)
Ley 30/1992.
La resolución extemporánea y desestimatoria se entenderá que es nula de pleno derecho,
pues revoca un acto sin haber utilizado el procedimiento revisor legalmente previsto de
los arts. 102 y ss. de la Ley 30/1992, es decir, que revisa la licencia prescindiendo total
y absolutamente del procedimiento legal establecido, por lo que incurre en la causa de
nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) de la citada Ley.
Ello tiene una trascendental importancia en los casos en que lo solicitado sea una
licencia que, por ejemplo, no se ajusta al planeamiento general municipal, o que, por
otra causa, no sea conforme a derecho. En estos casos el silencio administrativo positivo
provoca que se entienda estimada la solicitud. El Ayuntamiento tuvo un plazo legal para
desestimar, para vetar la producción del acto, y sin embargo por una u otra causa lo dejó
pasar, por lo que el acto se produce y la licencia se entiende otorgada aun no siendo
conforme a derecho, sin que pueda dictarse después una resolución extemporánea
denegando la solicitud, ya solo podría dictarse válidamente de ser confirmatoria del acto
(art. 43.4.a) de la ley 30/1992.
Ello no significa que se tenga como un acto válido, como una licencia ajustada a
derecho, sino que el Ayuntamiento sólo podrá revisarla y declarar su nulidad por el
procedimiento de revisión del art. 102 de la Ley 30/1992, es decir, con las debidas
garantías. Precisamente por eso, el artículo 62.1 de la Ley, en su letra f) señala como
nulos “los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición”. Este artículo viene a reconocer que aun los actos en principio ilegales, se
obtienen por silencio positivo si la Administración no contestó en plazo; sin perjuicio,
como hemos visto, de su ulterior revisión, vía que queda siempre abierta al
Ayuntamiento que no contestó cuando debía, como reconoce el art. 53 de la Ley 7/1985
cuando dispone que los Ayuntamientos podrán revisar sus actos y acuerdos conforme a
lo previsto en la legislación del procedimiento administrativo común (también el art.
218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales
aprobado por RD 2568/1986).
Aún después de la aparición de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, en el seno de
algún organismo público con competencia en la materia se sigue oyendo la
consideración de que conforme al art Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por
RD. 1/1992, las facultades urbanísticas o licencias contrarias al ordenamiento jurídico
no se pueden obtener por silencio administrativo (arts. 23.2 y 242.6). Pero tras la
aparición posterior de la Ley 30/1992, y con la mayor claridad aportada por la reforma
de la Ley 4/1999, hay que concluir que eso solo sucedía en otra época. Ahora los
Ayuntamientos deben resolver y notificar en plazo, estimando o desestimando; pero
cumpliendo con el deber de resolver.
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