STC 16/2003, de 30 de enero: el Impuesto Especial sobre

STC 16/2003, de 30 de enero: el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de
Transporte no vulnera las franquicias fiscales sobre el consumo del art. 45. 1 del
Estatuto de Autonomía de Canarias en conexión con la Disposición Adicional
Tercera de la CE; el informe previo del Parlamento Canario a que aluden aquellas
disposiciones no es vinculante; la Comunidad Autónoma de Canarias no es
competente para el desarrollo legislativo y ejecución ni para la gestión de aquel
impuesto
Víctor Manuel Sánchez Blázquez
Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria [email protected]
I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (en adelante,
IEDMT), regulado en la Ley 38/1992, de impuestos especiales y que es de aplicación
también en Canarias [arts. 65. 1 a) y d), 65. 4, 70. 3, 4 y 5, y 74], no vulnera las
franquicias fiscales sobre el consumo del art. 45. 1 (actual 46. 1, tras la modificación
operada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre) del Estatuto de Autonomía de
Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto (en adelante, EACan),
en conexión con la Disposición Adicional Tercera de la CE (en adelante, DA 3 de la
CE).
El núcleo esencial de aquel precepto estatutario que sería indisponible para el
legislador estatal tiene una naturaleza evolutiva, esto es, ajustada a las necesidades
sociales y económicas de cada momento histórico. No obstante, dentro del carácter
evolutivo del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (en adelante, REF), pueden
identificarse un diferencial de tributación con respecto del resto del territorio nacional,
unos tributos de aplicación exclusiva en el archipiélago canario y unos tributos
destinados exclusivamente a la financiación de éste. Pero nada de esto viene a quebrar
el IEDMT creado a través de aquella ley y que es de aplicación también en Canarias:
ese diferencial de tributación es garantizado por el propio impuesto impugnado, que
dispone en Canarias de un tipo de gravamen inferior al general; siguen existiendo
tributos de aplicación exclusiva en Canarias; y, es un tributo cuya recaudación se
distribuye entre la Comunidad Autónoma de Canarias y los Cabildos Insulares, siendo
la participación de estos últimos distribuida posteriormente entre éstos y los
Ayuntamientos de sus respectivas Islas.
Por otra parte, el informe del Parlamento Canario a que aluden la DA 3 de la CE
y el artículo 45 del EACan no es de carácter vinculante, aunque sí preceptivo. De igual
modo, la Comunidad Autónoma de Canarias no es competente para el desarrollo
legislativo y ejecución del IEDMT en base a lo dispuesto en el art. 32. 14 del EACan.
Tampoco lo es para la gestión del impuesto de acuerdo al art. 10. 1 de la LOFCA.
II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Sobre la diferenciación entre las tasas y los impuestos a partir,
fundamentalmente, de la regulación normativa de sus elementos de cuantificación: la
Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, TC) 296/1994, de 10 de noviembre,
FJ. 4°. En relación con el REF: las Sentencias del TC 35/1984, de 2 de febrero; y,
18/1986, de 6 de febrero. Y acerca del concepto de “garantía institucional”: las
Sentencias del TC 32/1981, de 28 de julio, FJ. 3°; 38/1983, de 16 de mayo, FJ. 6°;
26/1987, de 27 de febrero, FJ. 4° a); 11/1984, de 2 de febrero; 16/1984, de 6 de febrero;
123/1984, de 18 de abril; 40/1988, de 19 de febrero, FJ. 39°; 76/1988, de 26 de abril, FJ.
4°; 86/1988, de 3 de mayo; 159/1993, de 6 de mayo, FJ. 6°; 109/1998, de 21 de mayo,
FJ. 2°; y, 159/2001, de 5 de julio, FJ. 4°.
III. SUPUESTO DE HECHO
1. Las Cortes Generales aprobaron el 28 de diciembre de 1992 la Ley de
Impuestos Especiales, después del previo informe elevado por el Parlamento de
Canarias exigido por la DA 3 de la CE y el art. 45. 1 del EACan, que fue favorable en
cuanto a la regulación del impuesto sobre la cerveza, sobre los productos intermedios y
sobre el alcohol y las bebidas derivadas, pero desfavorable tanto respecto de la
Exposición de Motivos como de la regulación del IEDMT. El 29 de diciembre se
aprueba el desarrollo reglamentario de aquella ley por el Real Decreto 1623/1992, de 29
de diciembre.
2. Unos días más tarde, el 14 de enero de 1993, el Gobierno Canario acuerda
requerir de incompetencia al Gobierno de la Nación, con objeto de que excluyera el
territorio canario del ámbito de aplicación del referido Real Decreto, al considerar que
dicha disposición, en cuanto es de aplicación a Canarias, vulnera la competencia
autonómica contenida en el art. 32.14 del EACan. Sin embargo, el Consejo de Ministros
no estima fundado tal requerimiento en su reunión de 26 de febrero. Tras ello el
Gobierno de Canarias interpone ante el TC un recurso de inconstitucionalidad y un
conflicto positivo de competencias, que tuvieron entrada en el registro del Alto Tribunal
el 26 de marzo de 1993:
-el recurso de inconstitucionalidad (núm. 893/93), contra los arts. 65.1, apartados
a) y d), 65.2, párrafos segundo y cuarto, 65.4, 66.2, párrafo cuarto, 70, apartados 3, 4 y
5, 71, 74, disposición adicional tercera, disposición transitoria séptima, apartados 3
(párrafo segundo) y 4, y disposición derogatoria primera, apartado 2, de la Ley 38/1992,
por vulneración de las garantías materiales, procedimentales y competenciales con que
cuenta el REF, según la Constitución, el EACan, y la LOFCA; y,
-el conflicto constitucional positivo de competencia (núm. 894/1993), frente al
Gobierno de la Nación y en relación con el Real Decreto 1623/1992, en relación al
IEDMT, por vulneración de la competencia autonómica contenida en el art. 32.14 del
EACan, puesto en relación con la DA 3 de la CE, los arts. 46 y 50. c) del mismo
Estatuto, y el art. 19. 2 de la LOFCA, al atribuirse por el art. 5 de la citada norma
reglamentaria las funciones de gestión, recaudación, comprobación e investigación del
impuesto a distintos Departamentos y servicios periféricos de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria.
3. El 29 de marzo de 1993 tuvieron entrada en el registro del TC dos recursos de
inconstitucionalidad:
-el primero (núm. 921/93), interpuesto por el Parlamento de Canarias, contra el
art. 74 de la Ley 38/1992, por vulneración de los arts. 62.2 del EACan y 19.2 de la
LOFCA. Se basa dicho recurso en que el art. 74 citado sólo atribuye a la Comunidad de
Canarias el rendimiento derivado del IEDMT, pero excepciona expresamente las
previsiones de los arts. 62.2 del EACan y 19.2 de la LOFCA, mediante una derogación
singular expresada a través de los términos "sin perjuicio de su gestión, liquidación,
recaudación, inspección y revisión por los órganos competentes de la Administración
tributaria del Estado", lo cual representa una abierta conculcación de la normativa del
bloque de la constitucionalidad anteriormente citado. Y ello porque, establecida la
norma de cesión tributaria, el marco normativo inmediatamente aplicable es el
determinado por el EACan (art. 62.2) y la LOFCA (art. 19.2) que en modo alguno
pueden quedar desplazados en sus previsiones normativas y aplicación.
-el segundo (núm. 922/93), por Don Alberto Ruiz-Gallardón Jiménez,
comisionado por 53 Senadores, contra los arts. 65 a 74, disposición transitoria primera y
disposición transitoria séptima, de la Ley 38/1992.
4. Se admiten a trámite los anteriores recursos y el conflicto positivo de
competencias por el TC mediante providencia de 20 de abril de 1993 (BOE núm. 103,
de 30 de abril). Y por auto de 6 de julio de 1993 se acuerda su acumulación.
5. Tras la aprobación por el Gobierno de la Nación del Real Decreto 1165/1995,
de 7 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los impuestos especiales, en
desarrollo de la Ley 38/1992, y se atribuyen competencias en materia de reconocimiento
previo de supuestos de no sujeción y de exención a la Agencia Estatal de
Administración Tributaria y al Ministerio de Economía y Hacienda para la
determinación del modelo de solicitud de dicho reconocimiento previo, el Gobierno de
Canarias, en su reunión de 22 de septiembre de 1995, acordó requerir de incompetencia
a aquél a fin de que dejase sin efecto el artículo 130 de dicho Real Decreto, en cuanto a
su aplicación al territorio canario.
El Consejo de Ministros, sin embargo, en su reunión de 27 de octubre de 1995,
acordó no estimar fundado el requerimiento de incompetencia formulado. Esto lleva al
Gobierno de Canarias, en su reunión de 10 de octubre de 1995, a acordar el
planteamiento de un conflicto positivo de competencia (núm. 3985/95), que tiene su
entrada en el registro del TC el 25 de noviembre de 1995, frente al Gobierno de la
Nación y en relación con el art. 130 del Real Decreto 1165/1995, por vulneración de la
competencia autonómica contenida en el art. 32.14 EACan. Dicho conflicto se admite a
trámite por providencia de 19 de diciembre de 1995 (BOE núm. 5, de 5 de enero de
1996) y por Auto de 27 de febrero de 1996 se acordó acumular con los anteriores
recursos y conflictos de competencias abiertos.
6. Tras la aprobación de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 8
de enero de 1997, por la que se aprueba el modelo 565 de declaración-liquidación por el
impuesto especial sobre determinados medios de transporte y los diseños físicos y
lógicos para la presentación del modelo 568 mediante soporte directamente legible por
ordenador, el Gobierno de Canarias, en su reunión de 6 de marzo de 1997, acordó
requerir de incompetencia al Gobierno de la Nación respecto a la misma, al objeto de
que la dejara sin efecto en el territorio canario, al considerar que dicha disposición, en
cuanto es de aplicación a Canarias, vulnera la competencia autonómica contenida en el
art. 32.14 EACan, puesto en conexión con la disposición adicional tercera de la
Constitución, los arts. 46 y 50.c EACan, y la disposición adicional cuarta LOFCA, al
atribuirse por el indicado precepto estatutario a la Comunidad Autónoma de Canarias la
competencia de desarrollo normativo y gestión de los procedimientos administrativos,
económico-administrativos y fiscales que se derivan de las especialidades del régimen
económico y fiscal de Canarias. Sin embargo, el Consejo de Ministros, en su reunión de
18 de abril de 1997, acordó no estimar fundado el requerimiento de incompetencia
formulado.
Por este motivo, el Gobierno de Canarias, en su reunión de 30 de abril de 1997,
acordó plantear conflicto positivo de competencia (núm. 2170/97), que tuvo entrada en
el registro del TC el 22 de mayo de 1997, frente al Gobierno de la Nación en relación
con la Orden anterior, en cuanto a su aplicación en el territorio de la Comunidad
Autónoma de Canarias, por vulneración de la competencia autonómica contenida en el
art. 32.14 del EACan, puesto en relación con la disposición adicional tercera de la
Constitución, los arts. 46 y 50 c) del mismo Estatuto, y la LOFCA, al atribuirse por el
art. 5 de la citada norma reglamentaria las funciones de gestión, recaudación,
comprobación e investigación del impuesto a distintos Departamentos y servicios
periféricos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Se admite a trámite por providencia de 30 de septiembre de 1997 (BOE núm.
242, de 9 de octubre). Por Auto de 4 de febrero de 1998 se acuerda acumular con los
recursos y conflictos de competencia anteriores.
IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO
Esta Sentencia se deriva de dos tipos de procedimiento distintos. De una parte,
de un procedimiento de declaración de inconstitucionalidad, correspondiendo en él al
TC, por tanto, garantizar la Constitución y enjuiciar la conformidad o no con ella de la
ley que se impugnaba (art. 27. 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en
adelante LOTC). En particular, de entre las dos posibilidades previstas en nuestro
ordenamiento, la declaración de inconstitucionalidad fue promovida por la vía del
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por algunos de los legitimados cualificados
previstos en el artículo 32 de la LOTC. De otra, de un procedimiento de conflicto de
competencias entre el Estado y una Comunidad Autónoma (artículo 59. 1 de la LOTC),
correspondiendo al TC entonces delimitar los ámbitos propios de uno y otra.
De un modo más concreto, según acabamos de ver, se interpusieron tres
recursos de inconstitucionalidad promovidos por el Gobierno de Canarias, el
Parlamento de Canarias y Don Alberto Ruiz-Gallardón Jiménez, comisionado por 53
Senadores. De igual modo, se plantearon tres conflictos de competencias, promovidos
por el Gobierno de Canarias. Todos ellos fueron acumuladas por el TC, tras las
peticiones en tal sentido del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado. De ahí su
tramitación y resolución unitaria en esta Sentencia (art. 83 de la LOTC).
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La no vulneración de las franquicias fiscales sobre el consumo (art. 45. 1
del EACan en conexión con la DA 3 de la CE)
1. El Tribunal analiza la primera de las alegaciones planteadas por los recurrentes
acerca de la vulneración de la franquicia sobre el consumo que habría supuesto la
instauración del IEDMT al gravar, en opinión de aquéllos, el consumo en fase minorista
por vez primera en el archipiélago canario. Esta franquicia, a juicio de los recurrentes,
sería parte del núcleo material indisponible para el legislador estatal de una garantía
institucional, que habría quedado recogida en la DA 3 de la CE y concretada en el
artículo 46. 1 del EACan.
2. Para ello, el Tribunal, en primer lugar, determina cuál es la naturaleza del
IEDMT. Puesto que si como afirmaba el Abogado del Estado “el impuesto especial
sobre determinados medios de transporte no fuese un impuesto sobre el consumo en
fase minorista, la posible afectación por el mismo de la franquicia sobre el consumo
integrante del régimen económico y fiscal de Canarias y supuestamente garantizada por
la disposición adicional tercera habría dejado de existir”. Y sostiene el Tribunal el
carácter del IEDMT de “impuesto que grava la adquisición de los vehículos o, lo que es
igual, el consumo de los mismos”. Este carácter lo extrae, siguiendo doctrina
jurisprudencial suya anterior, de “los preceptos que establecen los elementos que
determinan la cuantificación del tributo”, a pesar de que se configure como “hecho
generador del tributo” “la primera matriculación definitiva en España de vehículos
automóviles nuevos o usados”. Considera, por ello, que constituye un “auténtico
impuesto que grava el consumo de renta producido por una adquisición expresiva de
capacidad económica” (FJ. 3°).
3. En segundo lugar, interpreta el Tribunal la DA 3 de la CE, que es la que
habría establecido, a juicio de los recurrentes, una “garantía institucional” que se habría
desarrollado por el art. 46. 1 del EAC. Y lo hace utilizando dos criterios de
interpretación:
-el histórico, de un lado, concretamente en lo relativo al proceso parlamentario
de elaboración de la Constitución, que pone de relieve el cambio que se produjo en la
redacción definitiva de la DA 3 frente a la que fue aprobada en el Senado. “Resulta, así,
claro –se afirma-, por un lado, un alejamiento del sentido propio de la disposición
adicional primera de la Constitución y, por otro, una directa contemplación, ante todo,
de la modificabilidad del REF con la garantía procedimental del informe previo
autonómico, informe previo este que deriva de la constitucionalización, con toda la
trascendencia que esto implica, de la análoga exigencia de informe establecida por la
Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre régimen económico-fiscal de Canarias —art. 30.1
d)”.
-el sistemático, de otro, conectando tal disposición con el art. 138. 1 de la CE,
pues tal criterio entiende el Tribunal que “conduce directamente” a este precepto “que
expresa claramente –a su juicio- la finalidad del régimen económico y fiscal de Canarias
y su carácter evolutivo”.
Así, alude, de una parte, a la finalidad del REF que, a juicio del TC, “resulta
perfectamente determinada en el art. 138.1 de la CE: "el Estado garantiza la realización
efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando
por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas
partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho
insular"”. “Resulta, pues, evidente –concluye el Tribunal más adelante- el sentido
esencialmente finalista del régimen económico y fiscal de Canarias, en cuanto que se
integra por un conjunto de elementos —no exclusivamente fiscales— de carácter
rigurosamente instrumental, en cuanto que son puros medios para conseguir un fin —
art. 138.1 CE—, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad
atendiendo precisamente al hecho insular”.
Y hace referencia, de otra parte, al “carácter evolutivo del régimen económico y
fiscal de Canarias”, que se derivaría, a juicio del Tribunal, del propio art. 138. 1 de la
CE. Este carácter evolutivo estaría en función, desde su punto de vista, de un lado, de
las circunstancias del hecho insular, y de, otro, de las circunstancias del resto del
territorio español.
En cuanto a las circunstancias del hecho insular, destaca el Tribunal que es a
ellas a las que hace referencia el art. 138. 1 de la CE, que “no se refiere simplemente al
hecho insular”. “Y si el hecho insular es perfectamente invariable, las "circunstancias"
sociales y económicas que lo rodean, no. De ello –afirma- deriva el carácter
fundamentalmente evolutivo del régimen económico y fiscal de Canarias”. Lo que
quedaría evidenciado con “el desarrollo de la historia”, atendiendo a lo dispuesto en la
Exposición de Motivos de las Leyes 30/1972 y 20/1991, en las que se pone de relieve la
adecuación a las circunstancias de cada momento operada con aquellas normas. Y
destaca “en el campo de esas "circunstancias" del hecho insular recogidas en el art.
138.1 CE”, “una, expresamente anunciada en la Constitución, destinada a influir
decisivamente en el régimen económico y fiscal de Canarias: el art. 93 CE era una clara
previsión del ingreso de España en lo que hoy es la Unión Europea, acontecimiento que
necesariamente había de tener una importante repercusión en el REF”. “Todo ello pone
de relieve –concluye más adelante- que el carácter evolutivo del régimen económico y
fiscal de Canarias, inevitable dado su condicionamiento por las "circunstancias" del
hecho insular —art. 138.1 CE—, ha venido a confirmarse e incluso a intensificarse con
el ingreso de España en la Unión Europea”.
Y en cuanto a las circunstancias del resto del territorio nacional, éstas aparecen
en escena a partir de la afirmación del Tribunal de que “el régimen económico y fiscal
de Canarias no vive aisladamente sino que se integra en un sistema general en el que el
Estado, por exigencias del principio de solidaridad, ha de velar "por el establecimiento
de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio
español", equilibrio económico en el que, sin duda, habrá que ponderar, en cada
momento, el hecho insular, pero también los datos relativos a las demás "partes del
territorio español". “El REF podrá variar –señala más adelante- en función de las
circunstancias específicas de Canarias y también como consecuencia de las
circunstancias del resto del territorio español”. “Y ello añade –concluye el Tribunal- un
nuevo elemento causal al carácter evolutivo del régimen económico y fiscal de
Canarias, pues "la consecución del interés general de la Nación, confiada a los órganos
generales del Estado" (STC 96/2002, de 25 de febrero, FJ 11) determina que éste haya
de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad”.
4. En tercer lugar, se interpreta el (actual) art. 46. 1 del EACan, que habría de
hacerse –según se afirma- sobre la base de la conclusión del “sentido profundamente
finalista y, a la vez y por consecuencia, marcadamente evolutivo” del REF derivado de
la interpretación sistemática de la DA 3 de la CE antes realizada y en íntima conexión
con ésta.
De un lado, señala la conexión entre ambas disposiciones que es tal que el
precepto estatutario cumpliría, a juicio del Tribunal, “la función de configurar el
supuesto de hecho de la norma jurídica contenida en la disposición adicional tercera de
la Constitución. Ésta exige –continúa el Tribunal- un determinado requisito, el informe
previo autonómico, para producir válidamente el efecto jurídico que es la modificación
del régimen económico y fiscal de Canarias, y el contenido de éste, para dar respuesta a
la pregunta de cuándo es necesario tal informe, ha de ser definido precisamente en los
términos establecidos en el Estatuto”.
De otro, en conexión con lo anterior, destaca que “el art. 46.1 del EAC fija el
contenido del REF —"basado en la libertad comercial de importación y exportación, no
aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo"—
señalando las "características esenciales" del régimen económico y fiscal de Canarias
que operan como "directrices" que no son "otra cosa que la enunciación de las bases de
aquel régimen económico-fiscal" (STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 4)”.
5. En cuarto lugar, una vez interpretados la DA 3 de la CE y el (actual) art. 46. 1
del EACan analiza ya concretamente la cuestión relativa al reconocimiento de una
garantía institucional, con un determinado contenido protegido, inmutable e
indisponible en su núcleo esencial, núcleo que vendría a recoger el art. 46.1 del EACan
en los términos señalados en él, que es lo alegado por los recurrentes.
6. Y destaca inicialmente la dificultad de encontrar en la DA 3 de la CE tal
garantía institucional. Así, afirma, que “no resulta fácil extraer de este precepto la
garantía de un contenido inalterable del régimen económico y fiscal de Canarias”. Ello
se justificaría en base a dos razones (FJ. 7°, párr. 1°):
-en primer lugar, teniendo presente la redacción final de la DA 3, que “se limita
a requerir un informe previo de la Comunidad Autónoma para la "modificación" del
régimen económico y fiscal del archipiélago canario”, frente a lo dispuesto en la DA 1
de la CE, merced a la cual la Norma Fundamental “expresamente "ampara y respeta"
derechos históricos y se refiere a la "actualización" de los mismos”; y,
-en segundo lugar, por el sentido instrumental del REF “en cuanto medio para la
realización efectiva del principio de solidaridad con "el establecimiento de un equilibrio
económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español"” y su
“carácter profundamente evolutivo”, puesto que “su resultado final” ha de estar “en
función no sólo de las circunstancias del hecho insular, sino también de las del resto de
España”.
Concreta, no obstante, la afirmación anterior en relación con la franquicia fiscal
sobre el consumo, o, mejor, según se indica, con las “franquicias fiscales sobre el
consumo”, recogidas en el art. 46. 1 del EACan, entendiendo éstas en el sentido de una
“exclusión de la imposición estatal indirecta” (FJ. 7°, párr. 2°). Y pone de relieve en
relación con ellas dos ideas conexas:
-su no carácter absoluto “—recuérdese, señala el Tribunal, cómo en Canarias se
aplicaron la contribución de usos y consumos de 1940 y el impuesto sobre el gasto de
1957—“; y,
-su “virtualidad propia de las "directrices" (STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 2),
es decir, como rasgos básicos del sistema. No podía ser de otra manera –continúa-, si se
tiene en cuenta la tan subrayada configuración equilibradora del régimen económico y
fiscal de Canarias. Y así resulta del propio Estatuto de Autonomía –prosigue el
Tribunal- que, después de haber establecido en su art. 46.1 las bases del REF —
concretamente las "franquicias fiscales sobre el consumo", en plural, y no una
pretendida franquicia fiscal, en singular, es decir, global sobre el consumo—, con la
evolución del texto de su disposición adicional segunda viene poner de relieve la
viabilidad de la aplicación en Canarias de impuestos estatales sobre consumos
específicos en su fase minorista, que es, justamente, el caso del impuesto especial sobre
determinados medios de transporte”.
7. En cualquier caso, también señala el Tribunal después que “aunque se
entendiera que el régimen económico y fiscal de Canarias está cubierto por una garantía
institucional, no cabría estimarla vulnerada” (FJ. 8°, párr. 1°).
Parte para ello de la amplia doctrina por él elaborada en torno a esta figura de la
garantía institucional, que “no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial
determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en
términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en
cada tiempo y lugar (...) En definitiva –señala más adelante-, la única interdicción
claramente discernible es la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada
de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte
por las normas que en cada momento la regulan y de la aplicación que de las mismas se
hace”.
Y aplicando dicha doctrina al caso enjuiciado entiende el Tribunal que “resulta
evidente que el impuesto sobre determinados medios de transporte, por sí solo, no ha
producido una modificación significativa en el contenido del régimen económico y
fiscal de Canarias”. Y para justificar esta afirmación, identifica el Tribunal los
elementos que, a su juicio, constituirían el contenido de dicho REF, y que no habrían
sido quebrados por la aparición del IEDMT: “dentro de su carácter evolutivo ha podido
identificarse en él un cierto elemento diferencial de tributación con respecto al resto del
territorio nacional —presión fiscal indirecta menor—, así como la existencia de tributos
de ámbito canario atribuidos en su recaudación a la Comunidad Autónoma o a los
Cabildos. Y nada de esto –se afirma con rotundidad- viene a quebrar el impuesto
impugnado”.
“En primer lugar –se señala- sigue existiendo un dato diferenciador fiscal, pues
basta el análisis de la normativa aplicable en Canarias para comprobar la existencia de
esa diferencia que, incluso, garantiza el propio impuesto impugnado. Así, mientras el
IVA tenía unos tipos de gravamen del 3, 6 y 15 por 100 (arts. 90 y 91 Ley 37/1992), el
IGIC se aplicaba en unos tipos que oscilaban entre el 1 y el 3, el 3 y el 6, y el 8 y el 14
por 100, respectivamente (art. 27 Ley 20/1991); y mientras el tributo impugnado se
aplica a un tipo general del 13 por 100 (art. 70.1 Ley 38/1992), para Canarias se prevé
un tipo del 11 por 100 (art. 70.3 Ley 38/1992)”.
“En segundo lugar –se continúa-, siguen existiendo tributos de aplicación
exclusiva en el archipiélago canario, como son, por ejemplo, el impuesto general
indirecto canario y el arbitrio sobre la producción y la importación (actualmente arbitrio
sobre la importación y exportación de mercancías)”.
“Y en tercer lugar, para concluir, subsisten asimismo tributos destinados
exclusivamente a la financiación del archipiélago canario: es el caso del impuesto
general indirecto canario, en el que el importe de la recaudación se distribuye entre la
Comunidad Autónoma de Canarias y los Cabildos insulares, siendo la participación del
Cabildo distribuida posteriormente entre éste y los Ayuntamientos de su isla (art. 64
Ley 20/1991), también el del arbitrio sobre la producción y la importación (hoy arbitrio
sobre la importación y exportación de mercancías), cuyo rendimiento se atribuye por la
disposición adicional primera de la Ley 20/1991 a los Cabildos insulares, para su
distribución entre las corporaciones locales canarias (hoy, art. 92 de la Ley 20/1991, tras
la redacción dada por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social), y, finalmente, del propio impuesto especial sobre
determinados medios de transporte, dado que, de conformidad con el art. 74 de la Ley
38/1992, el rendimiento derivado de este impuesto en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Canarias corresponde a la misma para su distribución conforme a lo
establecido en el art. 64 Ley 20/1991”.
8. Y termina el Tribunal, a modo de resumen conclusivo: “En definitiva, el
núcleo esencial del art. 46 del EACan que los recurrentes califican como indisponible
para el legislador estatal tiene, en realidad, como antes hemos destacado, una naturaleza
evolutiva, esto es, ajustada a las necesidades sociales y económicas de cada momento
histórico, como lo pone de manifiesto, de un lado, la progresiva desaparición de las
franquicias aduaneras desde la integración de España en la Unión Europea y, de otra
parte, la inexistencia de una pretendida franquicia total sobre el consumo, al menos con
el sentido y extensión que los recurrentes pretenden. El impuesto sobre medios de
transporte, pues, no vulnera el régimen económico y fiscal de Canarias al que alude la
disposición adicional tercera de la Constitución por el solo hecho de tratarse de un
impuesto indirecto sobre el consumo en fase minorista, dado que, ni la citada
disposición constitucional ni el art. 46 del EACan impiden el establecimiento en la
Comunidad Autónoma de impuestos indirectos como el impugnado”.
2. La no vulneración de las reglas del procedimiento legislativo de la DA 3 CE
en relación con el art. 46. 1 EAC previstas para las modificaciones del REF:
el carácter no vinculante del informe previo del Parlamento Canario
El Tribunal vuelve a conectar el art. 46. 1 del EACan con la DA 3 de la CE en
relación con el informe previo del Parlamento Canario, retomando la idea manifestada
más arriba al interpretar aquél. Y lo hace para destacar la incidencia del IEDMT sobre
las “franquicias fiscales sobre el consumo” mencionadas en dicho precepto, lo que haría
necesario aquel informe (FJ. 9°, párrafo 1°): “Lo que sí establece el art. 46 EACan
citado, como señalamos en la STC 35/1984, de 13 de marzo, es el núcleo básico de
materias respecto de las que el Estado se ve en la necesidad de solicitar el informe
previo al Parlamento canario a los efectos de su modificación o afectación. Y, en la
medida en que la Ley impugnada incide en el ámbito de las franquicias sobre el
consumo y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte es un tributo
indirecto sobre éste, es evidente que dicha Ley precisaba del informe previo previsto en
la disposición adicional tercera de la Constitución, informe este de carácter preceptivo y
cuya omisión tendría virtualidad bastante para provocar la inconstitucionalidad de la
Ley (STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 6)”.
Pone de relieve el Tribunal, no obstante, cómo la exigencia del informe se
cumplimentó en el caso enjuiciado. Y rechaza las dos alegaciones presentadas al
respecto por los Senadores y por el Gobierno canario recurrentes. Por lo que se refiere a
los primeros, porque “se limitan a imputar un vicio procedimental en la tramitación de
la ley, concretamente, la existencia de diferencias en la redacción de algunos artículos
en los documentos enviados a sus destinatarios (Parlamento canario y Congreso de los
Diputados), sin especificar cuáles han sido tales alteraciones ni valorar el calado o
profundidad de las mismas”. También porque “ni siquiera existe el defecto denunciado,
pues el texto del proyecto de Ley remitido por el Gobierno al Parlamento de Canarias
para su informe y el texto cuya tramitación se decide por la Mesa del Congreso con
fecha de 29 de octubre de 1992 son idénticos, no existiendo entre ellos diferencia de
ningún tipo (...)” (FJ. 9°, párrafo 4°).
Igual suerte corren las alegaciones del Gobierno canario acerca del carácter
semivinculante del informe (vinculante cuando fuera desfavorable). En primer lugar, “ni
la Ley 30/1992 puede ser considerada como instrumento determinante de la
interpretación de la norma constitucional ni, de todos modos, frente a lo que mantiene el
recurso del Gobierno canario, el art. 83 de dicha Ley otorga carácter vinculante a los
informes emitidos por la Administración en el ámbito de sus competencias, sino que,
muy al contrario, en su apartado primero, especifica que los informes serán "no
vinculantes" salvo disposición expresa "en contrario"”. “En segundo lugar, la naturaleza
vinculante del informe cuando sea desfavorable, a diferencia de su carácter preceptivo
(STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 6), no resulta ni "de la imagen de la institución que
tuvo ante sí el constituyente" (STC 215/2000, de 18 de septiembre, FJ 6), ni de la
expresa dicción de los preceptos de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad
repetidamente invocados” (FJ. 9°, párrafo 5°).
3. La no titularidad de la competencia autonómica de desarrollo legislativo y
ejecución en materia de procedimiento económico-administrativo y fiscal del
IEDMT, al amparo del art. 32. 14 del EACan
El TC rechaza también el argumento de que la competencia para el desarrollo
legislativo y ejecución del IEDMT sea de la Comunidad Autónoma canaria, al ser dicho
impuesto un tributo integrante del REF, conforme a lo dispuesto por el art. 32.14 del
EACan. Ello, básicamente, porque, en su opinión, “este precepto estatutario no permite,
sin más, a la Comunidad Autónoma canaria regular los procedimientos administrativos
de gestión por el mero hecho de que un determinado tributo del Estado afecte a su
régimen especial. En efecto, basta la mera lectura del precepto estatutario para
comprobar cómo éste únicamente autoriza a la Comunidad Autónoma a dictar las
normas de los procedimientos administrativos, económico-administrativo y fiscal que
vengan reclamadas por las "especialidades" que deriven del régimen económico y fiscal
canario. Y, como pone de manifiesto la expresión "especialidades", es precisa la
existencia de determinadas peculiaridades que, puestas en conexión directa con aquel
régimen, requieran necesariamente una normación de desarrollo específica. Sin
embargo, las especialidades que para Canarias establece la Ley 38/1992 (un elemento
diferencial en el tipo de gravamen y la atribución del rendimiento a la Comunidad
Autónoma) no reclaman para la efectividad del impuesto sobre medios de transporte en
el archipiélago canario singularidad procedimental alguna. Es más, como resulta
preceptivo en estos casos (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5, en relación con el art.
149.1.6 CE), tampoco ofrece el Gobierno canario justificación alguna sobre la necesidad
de un desarrollo normativo específico para el archipiélago del tributo estatal, ni se puede
deducir de sus alegaciones "especialidad" alguna que autorice el ejercicio del título
competencial previsto en el art. 32.14 EACan”.
4. La no titularidad de la competencia autonómica de gestión del IEDMT
como tributo cedido, arts. 62. 2 EAC y 19.2 LOFCA
Por último, también el TC va a rechazar la pretensión de la Comunidad Autónoma
Canaria sobre la competencia para la gestión del IEDMT acudiendo para ello a su
condición de tributo cedido, conforme al art. 10.1 de la LOFCA. Porque a juicio del
Tribunal este impuesto en el momento en que se planteó la controversia “no tenía la
condición de cedido”. “No basta (...) con la atribución del rendimiento de un tributo a
una Comunidad Autónoma para dotar a éste de la naturaleza de "cedido", pues para ello
es exigible la concurrencia, además, de un doble requisito: la previsión estatutaria
expresa en tal sentido y la existencia de una ley específica que establezca la cesión”. Y
ello no se produce en este caso. Aunque sí con la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.
Concluyendo, en cualquier caso, que “el Estado es el único titular del tributo cedido y,
por tanto, de las competencias de normación y gestión del mismo, salvo que, bien
conforme al art. 156.2 CE, bien al amparo del art. 157.1.a CE, delegue o ceda su gestión
lo que, sin embargo, no alteraría la titularidad sobre el mismo”.
VI. COMENTARIO CRÍTICO
Nos encontramos con una sentencia en la que se abordan tres cuestiones
esenciales que plantea el REF canario, desde la perspectiva de su protección
constitucional: las franquicias sobre el consumo en Canarias; los trámites
procedimentales a seguir en caso de modificación del REF; y, la distribución de
competencias entre Estado y Comunidad Autónoma canaria en esta materia. Las
soluciones aportadas por el TC a las mismas, así como su respectiva argumentación, no
son valorables, sin embargo, del mismo modo. Nos referiremos aquí únicamente a
algunas de ellas.
Por lo que se refiere a las franquicias fiscales sobre el consumo, que gozarían de
protección constitucional, y su eventual vulneración por el IEDMT, la argumentación
del Tribunal está, en su estructura externa general, bien construida y sigue un orden
lógico razonable. Primero, como punto de partida indispensable, se afirma la naturaleza
de esta figura tributaria de impuesto sobre el consumo. Segundo, se hace una
interpretación en abstracto de los preceptos del bloque de la constitucionalidad
principalmente afectados (DA 3 de la CE y –actual- art. 46. 1 del EACan). Y tercero,
de un modo más concreto, se analiza si existiría en aquellos preceptos una garantía
institucional, cuyo núcleo indisponible habría sido vulnerado por el legislador con la
creación del IEDMT.
Si de la estructura general de la sentencia en este aspecto pasamos a la línea
argumental interna seguida y a su contenido, la valoración no puede ser la misma.
Dejando a un lado la correcta calificación del IEDMT como impuesto sobre el
consumo a partir de una visión general de su regulación normativa, particularmente en
lo que se refiere a sus elementos de cuantificación, no deja de sorprender, en primer
lugar, que el TC analice la DA 3 de la CE únicamente a partir de los criterios de
interpretación histórico (los antecedentes de su elaboración) y sistemático, en conexión
con el art. 138 de la CE. Se echa en falta una referencia al criterio de interpretación
finalista, del que cabría haber deducido otra conclusión distinta a la que llega el
Tribunal en torno a la existencia de una garantía institucional con un cierto contenido
sustantivo, y no simplemente formal. Aunque no omite toda referencia a este elemento
teleológico, si bien lo hace en su interpretación sistemática al extraer del precepto con el
que conecta la DA 3 de la CE (el art. 138 de la CE) la finalidad del REF.
Sorprende también, en segundo lugar, la interpretación del art. 138 de la CE
afirmando la apreciación del equilibrio económico interterritorial teniendo en cuenta,
aparte de las circunstancias del hecho insular, los datos relativos a las demás partes del
territorio español. Aunque se trata únicamente de unas afirmaciones realizadas en el
marco de una primera interpretación en abstracto de aquel precepto, en conexión con la
DA 3 de la CE, no deja de ser cuestionable pretender decantar el peso de la balanza en
contra de las circunstancias derivadas del hecho insular. Se puede adivinar una especie
de desconfianza frente a alguna actuación eventualmente insolidaria de la Comunidad
Canaria.
Por otra parte, el Tribunal no parece pronunciarse sobre un aspecto básico como
es el de si de la DA 3 de la CE, en conexión con el art. 45. 1 del EACan, puede
extraerse el reconocimiento de una garantía institucional, cuyo núcleo sería indisponible
para el legislador. Porque si bien comienza señalando que “no resulta fácil extraer de
este precepto [de la DA 3 de la CE] la garantía de un contenido inalterable del régimen
económico y fiscal de Canarias” (FJ. 7°, párrafo 1°), después afirma la posibilidad de
que “se entendiera que el régimen económico y fiscal de Canarias está cubierto por una
garantía institucional”, aunque ello lo haga para sostener que entonces “no cabría
estimarla vulnerada” (FJ. 8°, párrafo 1°). De las razones aportadas para defender lo
primero, podría deducirse que el Tribunal entiende que no existiría tal garantía. De la
línea de razonamiento seguida para llegar a la decisión final, que se conecta con lo
segundo y no con lo primero, por el contrario, cabría pensar que aquélla, a su juicio, sí
que existiría, aunque no hubiera sido vulnerada en el supuesto enjuiciado.
Destaca en su argumentación, de modo principal, el carácter evolutivo que
tendría el REF, también en lo relativo a su núcleo esencial. Pese a lo cual identifica “un
cierto elemento diferencial de tributación con respecto al resto del territorio nacional —
presión fiscal indirecta menor—, así como la existencia de tributos de ámbito canario
atribuidos en su recaudación a la Comunidad Autónoma o a los Cabildos”. Aunque, en
su opinión, “nada de esto viene a quebrar el impuesto impugnado”.
Y por lo que afecta a la tramitación procedimental de las modificaciones del
REF, se viene a confirmar lo que se había sostenido por gran parte de la doctrina: el
carácter preceptivo, pero no vinculante del informe previo del Parlamento Canario.
VII. RELEVANCIA JURÍDICA
Con esta sentencia se dan respuesta por fin a algunos de los interrogantes que
había planteado la nueva configuración del REF realizada a principios de los años
noventa. De ahí su trascendencia para Canarias. Aunque se refiere a un impuesto de
limitada relevancia, el IEDMT, se sientan las bases para resolver el supuesto estrella
que estaba pendiente de resolución: el IGIC. Así se ha confirmado después con la
Sentencia del TC 62/2003, que viene a reproducir gran parte de los argumentos
empleados en esta Sentencia 16/2003.
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