PAP - Universidad de San Andrés

PROBLEMAS PARA LA EXPAN SIÓN DEL GRADO DE
COBERTURA EN EL SISTEMA REFORMADO DE
PEN SIONES ARGENTINO
Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI)
con el auspicio del International Development Research Centre, Canada
Jorge Colina
Fundación Novum Millenium
Lucas Ronconi
CEDI & Universidad de San Andrés
Mariano Tommasi
CEDI & Universidad de San Andrés
Agosto 2002
__________________________________________________________________
Los autores agradecen la excelente colaboración de Virginia Mineiro como asistente de investigación, y los útiles
comentarios de Fernando Lorenzo, Osvaldo Giordano, Samuel Berlinsky y de los participantes del seminario del Centro
de Estudios para el Desarrollo Institucional. Sin el apoyo del International Development Centre, Canada, el estudio no
hubiera sido posible.
IN DICE
INDICE ......................................................................................................................................................................... 2
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................................... 3
CAPITULO I............................................................................................................................................................... 5
1.- EL PROBLEMA DE LA COBERTURA EN LOS SISTEMAS MULTI-PILARES.................................................................... 5
2.- LA ESTRUCTURA DE BENEFICIOS SOCIALES DEL MERCADO LABORAL EN ARGENTINA. ......................................... 7
2.1.- El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)............................................................................ 9
3.- DIMENSIÓN Y CARACTERIZACIÓN DE LA COBERTURA ......................................................................................... 14
CAPÍTULO II.- LOS DETERMINANTES DE LA COBERTURA PREVISIONAL ........................................ 21
1.- REGULACIONES LABORALES Y ANÁLISIS ESTÁTICO DE LA COBERTURA.............................................................. 22
1.1 Hipótesis ....................................................................................................................................................... 22
1.2.- Evidencia Empírica .................................................................................................................................... 27
2.- REFORMA PREVISIONAL Y EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA ................................................................................ 30
2.1 Contextualización de la Reforma Previsional............................................................................................... 32
2.2.- Resultados de la evidencia empírica........................................................................................................... 39
2.3 Conclusión .................................................................................................................................................... 46
CAPITULO III. EL SISTEMA DE CONTROL LABORAL EN ARGENTINA................................................ 47
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................ 47
1. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL LABORAL ........................................................................................ 48
1.1 Diferente raíz legislativa............................................................................................................................... 48
1.2 Diferentes organismos con facultades de control ......................................................................................... 49
1.3. Diferentes instrumentos de registración laboral.......................................................................................... 54
2.- ACCIONES DE CONTROL LABORAL ...................................................................................................................... 55
3.- UNA INTERPRETACIÓN SOBRE EL ORIGEN DEL PROBLEMA DEL SISTEMA DE CONTROL LABORAL ........................ 60
3.1. Evidencia empírica ...................................................................................................................................... 63
5.- CONCLUSIÓN ...................................................................................................................................................... 67
CAPITULO IV.- PROPUESTA PARA AUMENTO DE LA COBERTURA PREVISIONAL EN LA
ARGENTINA ............................................................................................................................................................ 68
1.- UN NUEVO DISEÑO DE BENEFICIOS .................................................................................................................... 68
2.- UN NUEVO DISEÑO DE FINANCIAMIENTO ........................................................................................................... 78
3.- UN MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA TRANSICIÓN .............................................................. 82
4.- LA REFORMULACIÓN DEL ROL DE LAS AFJP.................................................................................................... 844
BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................................................... 86
ANEXO ESTADÍSTICO DEL CAPÍTULO 2 ........................................................................................................................ 89
ANEXO ESTADÍSTICO DEL CAPÍTULO 3 ........................................................................................................................ 92
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IN TRODUCCIÓN
Durante las últimas d adas, Argentina ha experimentado un proceso de permanente caída en los
niveles de cobertura previsional. En la actualidad, menos de la mitad de la población
económicamente activa cuenta con aportes regulares al sistema, fenómeno que se ve agravado al
considerar que las personas sin cobertura son, en su mayoría, las de menores recursos.
La falta de cobertura tiene consecuencias negativas de orden social, económico e institucional. Los
trabajadores no registrados se encuentran desprotegidos, no sólo contra la vejez, sino tambi n
contra el desempleo, los accidentes laborales y demás beneficios que emanan de la seguridad social y
la normativa laboral. Estas políticas sociales, progresivas en su diseño, se tornan regresivas al excluir
a los de menores ingresos del proceso redistributivo. La condición de no registrado limita las
posibilidades de acceder al cr dito, y atenta contra la capacitación y progreso laboral. Desde el punto
de vista fiscal, la evasión de aportes dificulta el equilibrio en tiempos presentes, y deja para el futuro
un problema mayúsculo. Finalmente, induce al desarrollo de una cultura evasora y de
incumplimiento con las reglas establecidas.
En la Argentina se han implementado algunas reformas en el ámbito de la seguridad social y la
normativa laboral, que en principio tenían por objetivo incrementar la registración y cobertura.
Entre ellas se destaca la reforma previsional de 1994, que implicó e l traspaso de un sistema público
de reparto a uno mixto con un pilar privado de capitalización, y la rebaja de aportes y contribuciones
sobre la nómina salarial. A pesar de la importancia del problema de falta de cobertura y de la
magnitud de las reformas, es aún muy limitado el conocimiento que se dispone sobre los
determinantes de la no registración y el impacto de las mencionadas reformas. Estas son las
motivaciones y objetivos del presente documento.
En el primer capítulo se presenta una breve descripción del marco normativo que regula la relación
laboral y los beneficios de la seguridad social. El mensaje principal indica que para comprender la
problemática de baja cobertura previsional, es necesario considerar el conjunto de regulaciones que
emanan de la seguridad social y la normativa laboral. Los empleadores y trabajadores que deciden
aportar al sistema previsional, están obligados a aportar tambi n a los restantes subsistemas de la
seguridad social y cumplir con las obligaciones que emanan de la registración laboral. Luego se
dimensiona y caracteriza la falta de cobertura según diversos colectivos, como ser g nero, edad, y
nivel educativo. El panorama que resulta es heterog neo, aunque se observa una importante
concentración de empleo no registrado e ntre los trabajadores de menor productividad laboral.
En los capítulos dos y tres se analizan los factores que contribuyen al empleo no registrado, con
especial nfasis en los mecanismos de control y fiscalización y en la incidencia de las reformas
3
implementadas. Los resultados indican que los determinantes de la no registración y falta de
cobertura son m ltiples y de diversa índole. Por un lado, las excesivas e inadecuadas regulaciones
imponen rigideces, elevan el costo laboral y complejizan el proceso de registración induciendo al
incumplimiento con las mismas. Por otra parte, la insuficiente creación de empleos bien
remunerados y la existencia de un elevado nivel de desocupación, deja al trabajador sin otra
alternativa que la de aceptar un empleo no registrado y sin cobertura. Pero son, a nuestro entender,
las instituciones p blicas las responsables ltimas de la creciente informalización del mercado de
trabajo argentino. En el mbito laboral han demostrado incapacidad para adecuar y modernizar la
normativa; mantienen estructuras burocr ticas y diversas prebendas como las jubilaciones de
privilegio; no ejercen su facultad de inspección y control con eficacia y honestidad. Estos ejemplos
ilustran un problema que aparece en muchas reas de intervención p bli ca: corrupción,
cortoplacismo e incumplimiento de contratos. En dicho sentido, la creciente informalización laboral
y el consiguiente aumento de trabajadores sin cobertura previsional son un síntoma del profundo
problema político-institucional que enfrenta la Argentina. En este contexto la reforma en el diseño
del sistema previsional aparece como un factor de segundo orden, aunque con alg n efecto sobre la
probabilidad de cobertura seg n nivel de ingresos. Finalmente el capítulo cuatro presenta
recomendaciones de política.
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CAPITULO I
1.- EL PROBLEMA DE LA COBERTURA EN LOS SISTEMAS MULTI-PILARES.
En el pasado, cuando las sociedades modernas no habían todavía organizado sus sistemas
previsionales como una institución que involucra a toda la sociedad, la fo rma de garantizar el
consumo mínimo de supervivencia en los ltimos años de la vida, cuando la vejez forzaba a las
personas a retirarse de la actividad laboral, era a trav s de un arreglo no escrito de tipo
intergeneracional al interior de los hogares en donde la generación laboralmente activa (padre e hijos
mayores) debía garantizar el consumo b sico de las generaciones no activas (hijos menores y
abuelos). Esta conducta de supervivencia familiar es la que daba lugar a la imagen convencional de
hogares eminentemente multigeneracionales donde convivían m s de dos generaciones en un mismo
hogar. Esta pr ctica subsiste en economías m s atrasadas y hasta inclusive en la conducta de los
hogares de menores ingresos en los países en vías de desarrollo, donde los sistemas previsionales no
se encuentran todavía plenamente desarrollados. A finales del siglo XIX y con particular nfasis a
principios del siglo XX, no sin antes haber pasado por organizaciones sociales intermedias de tipo
mutual en la organización de este contrato intertemporal, el desarrollo del Estado como mecanismo
de redistribución trajo aparejado a los sistemas previsionales tal como hoy se los conoce, y que
presentan como esencia superadora, el ser una institución que explicita este tipo de contratos a nivel
de toda la sociedad. Es decir, se institucionaliza la regla por la cual las personas se obligan a sacrificar
durante su vida activa parte de su consumo presente con vistas a garantizar un flujo de ingresos
futuros en los ltimos años de su vida, para evitar que el retiro de la vida laboral implique caer en la
pobreza.
En esta perspectiva es que se sostiene que uno de los objetivos primordiales de los sistemas
previsionales modernos es la de incorporar un mecanismo formal a nivel de toda la sociedad que
garantice la supervivencia de las generaciones inactivas adultas. Adem s de este objetivo, se establece
como socialmente aceptado que la participación debe ser obligatoria, en el entendimiento de que
resulta imprescindible neutralizar la eventual tendencia a la “miopía” de las personas a subestimar el
futuro. De esta concepción se desprende la idea de que el mecanismo previsional debe tener una
cobertura de tipo universal.
La definición del mecanismo requiere determinar los dos aspectos centrales que d an fisionomía y
especificidad a los modelos previsionales. Estos dos aspectos son los beneficios y el financiamiento.
Desde el punto de vista del beneficio, hay una vasta discusión en torno al nivel general de los
beneficios1, a la presencia o no de alg n esquema de redistribución intrageneracional y a los
Donde se discute eminentemente sobre si el beneficio que el mecanismo previsional debe garantizar debe ser un
mínimo socialmente aceptado de supervivencia o un nivel de vida consistente con el nivel de vida que cada persona tenía
1
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requisitos para acceder a los beneficios2. Desde el punto de vista del financiamiento, la discusión gira
en torno a cómo se financiar n esos beneficios y qui nes soportar n la carga, momento ste en el
que aparecen las consideraciones intergeneracionales3 e impositivas4.
Ambos aspectos funcionan retroalimentadamente y tienen directa connotación con el nivel de
cobertura y las sostenibilidad financiera del sistema. Todo problema de cobertura o de inconsistencia
financiera tiene relación estrecha con alg n problema de dise o del esquema de beneficios o del
esquema de financiamiento.
La experiencia internacional ofrece ejemplos interesantes. Sistemas como los de Dinamarca,
Noruega o Canad que son de beneficio definido y financiado a trav s de esquemas de reparto con
rentas generales (James, 1999), no muestran en general problemas de cobertura pero la problem tica
se presenta a nivel de la sostenibilidad financiera del sistema. Al ser un esquema de beneficio
definido, lo que la sociedad determina en primera instancia es el nivel de beneficio y la cobertura, y
en función de ello el monto necesario de financiamiento. Al ser financiado con rentas generales esta
definición de beneficio y cobertura afecta directamente la carga impositiva general de la economía. Si
bien el sistema puede no presentar problemas de cobertura (en la medida que las rentas generales
sean suficientes) el límite que impone la presión impositiva para mantener la competitividad de la
economía y el cambio demogr fico hacen que el esquema tenga debilidad en la consistencia
financiera.
Otros sistemas de beneficio definido aunque financiado a trav s de esquemas de reparto con
impuestos sobre el salario, como pueden ser los casos de Italia o Francia, neutralizan parcialmente el
problema de inconsistencia financiera al establecer un vínculo m s estrecho entre esfuerzo
contributivo y beneficios, aunque siguen siendo vulnerables a las restricciones políticas para los
ajustes de beneficio, el cambio demogr fico y las restricciones de competitividad de la economía.
Como contracara, la cobertura, si bien extensa, deja de ser universal.
Estos sistemas de cobertura extendida traducen su problem tica en t rminos de insostenibilidad
financiera. En una postura opuesta, los desequilibrios económicos producidos por la disociación
entre los beneficios y el financiamiento sugieren que desde el punto de vista de la consistencia los
esquemas de contribución definida 5 son superiores, ya que condicionan totalmente el beneficio al
esfuerzo contributivo. Dentro de los sistemas de contribución definida resaltan los esquemas de
durante su vida laboral. Esta discusión toma importancia en la perspectiva de la consistencia económico financiera de los
modelos previsionales y se conoce en general como la discusión sobre las “reglas de movilidad” de los beneficios.
2 La edad y/o la cantidad de aportes requeridos para acceder al beneficio previsional.
3 La integeneracionalidad se materializa en la discusión sobre los pros y contras de los esquema de reparto, de
capitalización colectiva y de capitalización individual.
4 Si la tributación ser
trav s de rentas generales o contribuciones salariales.
5 Es decir, aquellos donde lo que se predetermina es el esquema de contribución y en función de la conducta
contributiva, se determina para cada persona un nivel de beneficio.
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capitalización, en particular, los de capitalización individual. Sin embargo, presentan como
contracara la debilidad de que la cobertura deja de ser universal ya que el beneficio est atado a la
conducta contributiva, y esta conducta a su vez depende de características macroeconómicas,
institucionales, del mercado laboral y de atributos personales de los individuos.
Este trade off entre nivel de cobertura y consistencia financiera dio lugar a la idea de incorporar
elementos de los dos esquemas, es decir, elementos solidarios propios de los esquemas de beneficio
definido y elementos retributivos propios de los esquemas de contribución definida. En otros
t rminos, surgió un cierto grado de consenso en torno a que una reforma viable y eficaz debe
incorporar elementos de equidad intrageneracional –a trav s de garantías de beneficios mínimos
socialmente aceptados–, equidad intergeneracional –a trav s de esquemas de reparto–, y equidad
retributiva –a trav s de esquemas de beneficios proporcionales al esfuerzo–, dando lugar a los
dise os institucionales de los sistemas multi-pilares
En los esquemas multi-pilares conviven diferentes modelos de beneficio y contribución, y esquemas
de financiamiento de reparto y capitalización. El esquema standard se conforma en general de tres
pilares b sicos: i) un pilar solidario que adopta la modalidad de beneficio definido con esquema de
financiamiento de reparto destinado a garantizar un monto mínimo de beneficio a qui nes hayan
cumplido con los requisitos de contribución, ii) un pilar de capitalización que adopta la forma de
contribución definida con esquema de financiamiento de capitalización destinado a generar
incentivos favorables a la cotización; y iii) un pilar asistencial que adopta la forma de beneficio
definido con esquema de financiamiento basado en rentas generales destinados a garantizar un
beneficio mínimo a las personas que est n fuera de la cobertura previsional por no haber cumplido
con los requisitos de contribución.
2.- LA ESTRUCTURA DE BENEFICIOS SOCIALES DEL MERCADO LABORAL EN ARGENTINA.
Para abordar la problem tica particular de la baja cobertura del sistema previsional argentino es
necesario partir de una breve descripción esquem tica del conjunto de beneficios que se generan en
torno a la relación laboral entre empleadores y trabajadores. Desde principios del siglo XX que en
Argentina hubo una cantidad de mecanismos formales de afiliación voluntaria e inic iativa privada
para la cobertura de los eventos que un individuo experimenta en su vida personal y laborativa.
Florecieron diversos tipos de organizaciones mutualistas y sindicales convocadas alrededor de
factores tnicos, sociales, laborales y/o ideológic os de pertenencia, a fin de dar protección
económica frente a los gastos que ocasiona la reproducción familiar, las enfermedades, las
incapacidades y la muerte. Mutuales y sindicatos brindaban distintos tipos de cobertura de salud, por
maternidad, subsidios por invalidez, a la vejez y ante casos de viudez. A partir de la d cada del
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treinta estos beneficios comienzan a ser compulsivos en el mbito de los trabajadores del sector
p blico, y a partir de la d cada del cuarenta la obligatoriedad se hace extensiva para las relaciones
laborales que se celebran en el mbito del sector privado.
Durante toda la poca de posguerra hasta fin de los ochenta, el conjunto de beneficios que nacen
con la relación laboral es muy profuso, con muchas superposiciones y algunos v acios, y la estructura
de organismos que gestionan dichos beneficios altamente dispersa en una cantidad exagerada de
entidades. Los beneficios eran los típicos de seguridad social (previsión social, salud, asignaciones
familiares y seguro de vida obligatorio) m s un conjunto de beneficios sindicales y mutuales
determinados por la regulaciones laborales a trav s de los convenios colectivos de trabajo (cuota
sindical, subsidios por sepelio, seguros de vida, beneficios de alimentos, tiles escolares, etc). Los
beneficios de la seguridad social eran claramente parciales al no estar cubiertos la prestación
económica de los accidentes y las enfermedades profesionales 6, el desempleo y las incapacidades
parciales de origen no laboral. Los beneficios establecidos por las regulaciones laborales estaban
superpuestos con los de seguridad social, al cubrir los mismos eventos.
La diversidad de entes gestores era excesiva. En el sistema previsional había para el sector privado
una caja previsional de comercio y servicios, otra de industria, otra de actividades marítimas, otra de
autónomos, regímenes especiales en el sector p blico, cajas provinciales y cajas de profesionales.
Una realidad parecida había para las cajas de subsidios familiares y en el caso de la cobertura de salud
con m s de 300 obras sociales7. Los beneficios convencionales a su vez son administrados por los
sindicatos signatarios de los convenios colectivos los cuales suman m s de un centenar.
En la d ada del noventa se experimenta un importante proceso de modernización de la seguridad
social en lo que corresponde a la cobertura de los trabajadores del sector privado y p blico nacional,
el cual todavía se encuentra inconcluso. Se crea un seguro de desempleo para el sector privado. Se
unifica en un solo ente gestor, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), la
administración de los beneficios previsionales, de subsidios familiares y el seguro de desempleo. Se
moderniza el sistema previsional creando un sistema multi-pilar, el Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones (SIJP), con gestión de operadores privados actuando en competencia con fines de lucro,
las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Se centraliza el pago de todas las
cotizaciones a la seguridad social en una nica contribución, la Contribución Unificada de la
Seguridad Social (CUSS), y se delega su gestión en la agencia de recaudación de impuestos generales,
Existía la cobertura legal a una indemnización por parte del empleador en caso de siniestro con secuelas, pero no una
prestación económica desde la seguridad social que cubra al trabajador y su familia durante todo el periodo que dure la
secuela.
7 Entidades que dependen de los sindicatos y las c maras empresarias responsables de la cobertura de salud de los
trabajadores y su grupo familiar.
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la Administración Federal de Ingresos P blicos (AFIP) 8. Se crea el sistema de Riesgos del Trabajo
para la cobertura de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a trav s de un segundo
conjunto de operadores privados actuando en competencia con fines de lucro, la Administradoras
del Riesgo del Trabajo (ART).
Los beneficios convencionales y sus entes gestores pasaron pr cticamente indemnes este fuerte
proceso de modernización de la seguridad social, al igual que los beneficios de la seguridad social
gestionados por los gobiernos provinciales destinados a los empleados p blicos de su jurisdicció n.
La conclusión de esta breve rese a histórica y descriptiva del esquema de beneficios construido
alrededor de la relación laboral son dos. Por un lado, que el sistema previsional es tan sólo una parte
del conjunto de beneficios que los trabajadores reciben si su relación laboral est formalizada. Por
otro, que esta complicada estructura protectiva implica un alto costo laboral para las empresas que
induce a evadir la formalización de la relación laboral impactando en la cobertura de todo el
esquema en general y del sistema previsional en particular.
2.1.- El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)
Dentro de esta estructura de beneficios descripta, el sistema previsional es un sistema todavía
segmentado a pesar de las importantes transformaciones experimentadas. Si bien esta modernización
ocurrió para el segmento m s numeroso de la población, que son los trabajadores del sector privado
y p blico nacional, persisten porciones del mercado laboral cubiertos por subsistemas separados
legal, financiera y administrativamente del SIJP que no han experimentado igual cambio reformador.
Es decir, el sistema previsional en Argentina se conforma hoy por:
i)
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP): su cobertura abarca a los
trabajadores autónomo s y asalariados del sector privado, del sector p blico nacional y de
los regímenes provinciales que se incorporaron a partir de 19949.
ii)
Regímenes especiales para las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad nacionales: su
cobertura abarca a las tres fuerzas militares (Ej rcito, Aire y Marina), Policía Federal,
Gendarmería Nacional y Servicio Penitenciario.
iii) Sistemas previsionales provinciales y municipales: su cobertura abarca a empleado
p blicos que trabajan para los gobiernos provinciales o municipales10.
8 En ese momento
se denominaba Dirección General Impositiva (DGI).
Estos regímenes corresponden a las provincias de: Jujuy, Catamarca, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan,
San Luis, Santiago del Estero, Tucum n y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
10 Estos regímenes corresponden a las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos,
Formosa, La Pampa, Misiones, Neuqu n, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. Las municipalidades que cuentan con
sistema previsional propio son las de Basavilbaso, Colón, Gualeguay y Gualeguaych
(provincia de Entre Ríos), ciudad
9
9
iv) Sistemas previsionales para profesionales: su cobertura abarca a profesionales que
ejercen su profesión en forma liberal y que requieren estar matriculados para el ejercicio
de la profesión 11.
v)
Sistema no contributivo: cumple las funciones de pilar asistencial destinado, en teoría, a
cubrir a las personas sin cobertura del SIJP.
El Cuadro 1 muestra que el m s importante de los subsistemas es el SIJP. Adem s, es el foco de la
atención de este trabajo ya que es el sistema que en teoría debe cubrir a las personas que hoy no
tienen cobertura. Este fenómeno se presenta porque la gran mayoría de las personas sin cobertura
son trabajadores del sector privado, en cambio el resto de los subsistemas cubren pr cticamente a la
totalidad de su población teórica por tratar se de empleados p blicos o profesionales matriculados
donde las contribuciones son responsabilidad de los mismos estados provinciales o de entidades
semi-p blicas, como los consejos profesionales que regulan el ejercicio de la profesión.
Cuadro 1.- Cotizantes y beneficiarios en los distintos regímenes del sistema previsional argentino. A o 2001.
Millones de personas.
Régimen
Sistema Integrado Jubilaciones Pensiones (SIJP)
Regímenes FFAA y seguridad nacionales
Cajas Provinciales y Municipales
Cajas Profesionales
Pensiones no contributivas
Total
Cotizantes
4,1
0,1
1,2
0,3
5,7
Beneficiarios
2,3
0,1
0,5
0,1
0,3
3,2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Superintendencia de AFJP y BID (2000).
A continuación se presenta una descripción del dise o d e beneficios y financiamiento del SIJP en su
concepción como sistema multi -pilar, junto con su configuración dentro del esquema general del
sistema de seguridad social y de los beneficios establecidos por las regulaciones laborales.
2.1.1. Diseño de los beneficios del SIJP
El antiguo r gimen previsional tenía un dise o de beneficio definido con financiamiento de reparto
y rentas generales. La inapropiada definición de las reglas de determinación de beneficios condujo a
que se generara una excesiva cantidad de situaciones inequitativas en el otorgamiento de los
beneficios que, junto a la crisis fiscal general experimentada durante la d cada de los ochenta, llevó
a que la situación financiera del sistema previsional entrara en quebranto. Una profusa cantidad de
regímenes especiales y diferenciales que establecían condiciones de accesibilidad de privilegio, una
de Neuqu n (provincia de Neuqu n), Ca ada de Gómez, Rosario, Rufino, Ciudad de Santa Fe y Venado Tuerto
(provincia de Santa Fe), y San Miguel de Tucum n (provincia de Tucum n) (BID, 2000).
11 M dicos y dem s de las ciencias de la salud, abogados, contadores, ingenieros, arquitectos, agrónomos y agrimensores.
10
alta conflictividad judicial en orden a lograr rec lculos de los beneficios o actualizaciones en función
del salario de los trabajadores activos o de diversos índices de precios, controles documentales
altamente imprecisos para el otorgamiento de los beneficios y problemas de corrupción llevaron a
una situación de alta inequidad dado por la alta dispersión de beneficios sin conexión alguna con la
historia contributiva de las personas. La situación m s ilustrativa de esta inequidad es que m s del
70% de los beneficiarios del viejo sistema previsional perciben retribuciones inferiores a 2 veces la
jubilación mínima mientras que alrededor del 5% reciben jubi laciones superiores a 10 veces la
jubilación mínima. La fragilidad financiera que esta inequidad ocasiona se ilustra al considerar que en
tan sólo 10 a os el gasto aumentó 3 veces sin que la cantidad de beneficiarios haya variado en forma
significativa.
En 1993 se sancionó la Ley 24.241 del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) y en
1994 el sistema se pone en operación. Su dise o general responde a un sistema multi -pilar con
cuatro pilares: i) un pilar solidario; ii) un pilar de reconocimiento de los aportes realizados al r gimen
anterior; y iii) un pilar de capitalización; iv) y un pilar asistencial 12.
El pilar solidario se denomina Prestación B sica Universal (PBU). El beneficio consiste en garantizar
un piso de ingreso a todo jubilado y/o pensionado del r gimen consistente en una suma mensual de
$200, y sus requisitos de elegibilidad son 65 a os de edad y 30 de aportes. Es importante destacar
que desde el punto de vista de los requisitos de elegibilidad para esta pilar sobrevivieron un conjunto
de regímenes especiales del viejo r gimen, –para trabajadores de tareas riesgosas o envejecimiento
prematuro13 y para funcionarios del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y del Servicios Exterior–
los cuales prev n condiciones especiales de elegibilidad y beneficio m s abultados.
El pilar de reconocimiento de aportes al r gimen anterior se denomina Prestación Compensatoria
(PC). El beneficio consiste en un monto mensual que resulta de multiplicar 1,5% por cada a o de
aporte realizado con anterioridad a la sanción del SIJP por el promedio de salario mensual de los
ltimos 10 a os, y sus requisitos de elegibilidad son 65 a os de edad y 30 de aportes.
El pilar asistencial se denomina Prestación por Edad Avanzada (PEA). El beneficio consiste en un
monto mensual de $100, y sus requisitos de elegibilidad son el de contar con al menos 10 a os de
aportes, 70 a os de edad y no poseer ning n otro ingreso.
Este pilar asistencial denominado Prestación por Edad Avanzad a (PEA) no debe ser confundido con el sistema no
contributivo general. La PEA se otorga a personas que dentro el SIJP tengan una cantidad de aportes que no sean
suficientes para acceder al beneficio, en cambio, el sistema no contributivo general no tiene requisitos de elegibilidad y el
otorgamiento de los beneficios es discrecional.
13 Estas tareas son: choferes de ómnibus, transporte de carga, recolección de residuos, taxis, electricidad, calor,
ferrocarril, gas y petróleo, chacinados, frío, carne, minas, pesca, forja y fragua, aeronavegación, vidrio, embarcados,
operadoras telefónicas, dragado y balizamiento, radiología, portuarios, docentes de frontera.
12
11
Estos tres pilares – la PBU, la PC y la PEA– son de beneficio definido financiados con un esquema
de reparto de impuestos al salario y rentas generales. Los tres son administrados por la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).
El pilar de capitalización se denomina Jubilación Ordinaria (JO). El beneficio consiste en una renta
vitalicia o programada14 resultante del saldo acumulado en la Cuenta de Capitalización Individual
(CCI) de cada cotizante. El requisito de accesibilidad es el de contar con m s de 40 a os de edad y
un mínimo de referencia acumulado en la CCI. La JO es un esquema de contribución definida y de
capitalización individual, donde la administración de las CCI es responsabilidad de las AFJP que
deben operar en un marco de competencia donde existe libertad de elección individual por parte de
los cotizantes. Este pilar tiene los dos aspectos novedosos y diferenciales de la reforma que vinculan
el beneficio al esfuerzo contributivo: el monto del beneficio es función de lo acumulado y su acceso
es optativo pasado cierto umbral de ahorro.
El SIJP mantuvo la posibilidad para los cotizantes de optar por permanecer en el esquema de
reparto, en lugar de aportar a una CCI administrada por una AFJP. Si bien la opción es por
permanencer en el esquema de reparto, el beneficio tiene la forma de contribución definida. El
cotizante no accede a una JO sino que en su reemplazo recibe un beneficio denominado Prestación
Adicional por Permanencia (PAP) consistente en la suma mensual resultante de multiplicar el 0,85%
por cada a o de aporte realizado en el SIJP por el promedio de salario de los ltimos 10 a os. Sin
embargo, sus requisitos de accesibilidad son inflexibles, siendo iguales que para los pilares de
reparto, es decir, 65 a os de edad y 30 de aportes. Este beneficio es administrado por ANSES.
El resultado de este esquema institucional es que el beneficio jubilatorio que otorga el SIJP se
compone de la PBU m s la PC m s la JO. Para los beneficiarios que optan por permanecer el
r gimen de reparto, la JO se reemplaza por la PAP.
2.1.2. Diseño del financiamiento del SIJP
Comprende aportes personales del trabajador y contribuciones patronales del empleador. Por el lado
del trabajador, se conforma de un aporte personal del 11% mensual del salario15 que se destina al
pilar de capitalización, es decir, a la CCI administrada por la AFJP. En el caso de los trabajad ores
que optaron por permanecer en el r gimen de reparto, este aporte se destina a la ANSES en orden a
cotizar para ser elegible al beneficio de la PAP.
La renta vitalicia es la anualidad resultante del saldo de la CCI hasta la muerte del beneficiario mientras que el retiro
programado es una cantidad fija de pagos mensuales independientes de la expectativas de vida. El beneficiario puede
optar por cualquiera de los dos alternativas de beneficio.
15 Este porcentaje fue disminuido transitoriamente a partir de enero del 2002 hasta diciembre del 2003 al 5% para los
trabajadores que est n en el pilar de capitalización.
14
12
Por el lado del empleador, hay una contribución del 16%, que a su vez tiene disminución en función
del rea geogr fica del trabajador arrojando una alícuota promedio de alrededor del 10%, que se
destina a financiar los pilares de reparto. Adem s de los impuestos al salario, los pilares de reparto
reciben recursos del Tesoro Nacional y recursos de impuestos específicos. Sólo 1/3 del total de
recursos de los pilares de reparto corresponden a impuestos al salario. El resto corresponde a rentas
generales.
Un aspecto distintivo del r gimen de financiamiento de la seguridad social argentina es que la
cotización al sistema previsional constituye un “paquete” con las cotizaciones a todos los beneficios
de la seguridad social16. Es decir, no es posible cotizar al sistema previsional sin cotizar al resto de los
beneficios de la seguridad social. Para los trabajadores en relación de dependencia, esto significa que
al 11% que corresponde a aportes personales para el sistema previsional debe adicion rsele un 6%
destinado a su cobertura de salud y la de los jubilados. Por el lado de las contribuciones patronales,
al 10% de contribución al sistema previsional se le suma un 6% para la obra social del trabajador,
otro 6% aproximado para seguro de desempleo, asignaciones familiares y salud de los jubilados, y
una alícuota variable que ronda un 2% para la Administradora de Riesgos del Trabajo. El costo
laboral total de la seguridad social ronda así el 40% del salario.
Adem s de los beneficios de la seguridad social est n las cotizaciones a los beneficios de las
regulaciones laborales. En car cter general se encuentra el seguro de vida obligatorio (SVO) que
consiste en un seguro de vida en caso de muerte del trabajador y cuyo financiamiento se realiza a
trav s de la obligación de compra por parte del empleador de una póliza de seguro en cualquier
compa ía de seguros del mercado. Los beneficios establecidos por los convenios colectivos de
trabajo son aplicables a los trabajadores de la rama de actividad alcanzada por el convenio y son de
cumplimiento obligatorio para todas las empresas est n o no representadas en la c mara empresaria
signataria del convenio. Estos beneficios varían dependiendo del convenio colectivo pero en general
consisten en seguros por sepelio o subsidios por fallecimiento.
El caso m s paradigm tico de beneficios convencionales superpuestos con los beneficios de la
seguridad social es el convenio colectivo para el sector de comercio, que establece aportes
compulsivos del trabajador del 2% y contribuciones compulsivas del empleador del 0,5% con
destino al sindicato, m s el pago por parte del empleador de una prima de 3,5% con destino a un
seguro de retiro y otra prima de precio variable con destino a un seguro de vida para el trabajador.
En otros convenios colectivos, como por ejemplo el que rige para el sector gastronómico y hotelería
existe un subsidio por muerte del trabajador que se financia con una aporte del trabajador del 1% y
16 Contribución Unificada a la Seguridad Social (CUSS).
13
una contribución del empleador del 1% del salario, o el caso de la industria metal rgica, donde rige
un seguro de sepelio que se financia con iguales alícuotas que para el convenio gastronómico.
El cumplimiento de las obligaciones para el financiamiento de estos beneficios no est dentro del
“paquete” de la seguridad social ya que administrativamente es posible cumplir con unas sin cumplir
con otras. Sin embargo, es claro que la registració n de un trabajador en la seguridad social conlleva
un mayor riesgo de que ste sea detectado por el sindicato lo que obliga al empleador a tener que
cumplir con todas las obligaciones. El costo laboral de estos beneficios aumenta el ya abultado costo
laboral de la seguridad social.
3.- DIMENSIÓN Y CARACTERIZACIÓN DE LA COBERTURA
La definición de cobertura en los sistemas previsionales tiene una doble dimensión. La primera
dimensión se refiere a la población adulta, en donde por cobertura previsional se en tiende al
porcentaje de personas en edad de percibir el beneficio jubilatorio que efectivamente lo percibe. Esta
definición es til desde una perspectiva de observar el problema en su dimensión presente.
Una segunda dimensión esta dirigida a observar la po blación activa que en el futuro requerir
acceder al beneficio previsional. En esta perspectiva, hay autores que utilizan la cantidad de afiliados
al sistema respecto al total de personas económicamente activas como indicador de cobertura. Es
usual encontrarse con esta definición en los estudios de comparación internacional aunque tiene una
seria limitación conceptual. En el an lisis del alcance de la cobertura, esta definición es incorrecta
porque hace referencia a personas que alguna vez se inscribieron en los registros de la seguridad
social pero no necesariamente se encuentran cotizando, en cuyo caso, son personas sin cobertura
previsional. En esta perspectiva, la variable afiliado a la seguridad social sobrestima la medición
porque se est contando personas que no tienen derecho a la cobertura por no cumplir con los
requisitos de aportes17. En respuesta a esta falla conceptual se erige la definición que entiende por
cobertura previsional a la de los cotizantes a la seguridad social, en lo sucesivo, los trabajadores
registrados.
Por el lado de la primera definición, la de cobertura desde la perspectiva de la cantidad de
beneficiarios, no hay en Argentina un registro centralizado de los beneficiarios a todos los regímenes
previsionales existentes. Existe la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que permite estimar la
cantidad de personas que declaran estar recibiendo un beneficio previsional ya sea del SIJP o
cualquier otro r gimen previsional. Seg n la EPH, se estima que en Argentina hay aproximadamente
3,5 millones de personas que viven en centros urbanos y que tienen m s de 65 a os de edad, de las
14
cuales el 68% declara contar con una jubilación o pensión. Este porcentaje de beneficiarios es
relativamente alto en comparación con países de menor nivel de desarrollo aunque similar a los
países vecinos del cono sur. Desde la perspectiva del impacto social de la cobertura, el Cuadro 2
ilustra el fenómeno de que las personas que cuentan con una jubilación tendrían, en principio,
menores probabilidades de ser pobres. Del total de personas mayores de 65 a os, el 15% habita
hogares cuyos ingresos est n por debajo de la línea de la pobreza, cifra relativamente baja si se la
compara con la tasa de pobreza general del país para el mismo a o que rondaba el 37%.
Diferenciando por el car cter de cobertura, se observa que del total de mayores de 65 a os, el 9% no
tiene jubilación y adem s vive en un hogar pobre.
Cuadro 2: Cobertura previsonal en la población adulta. A o 2001
Mayores de 65 años
Tienen Jubilación
No Tiene Jubilación
Total
N o Pobres
61,8%
23,0%
84,8%
Pobres
6,4%
8,8%
15,2%
Total
68,2%
31,8%
100,0%
Fuente: elaboración propia en base a EPH (INDEC).
Por el lado de la segunda definición, la de cobertura seg n la cantidad de cotizantes o trabajadores
registrados, tampoco existe un registro centralizado de los cotizantes a todos los regímenes
previsionales existentes. Dicha falta de información, hace que sean las encuestas a personas y
hogares la fuente m s razonable para estimar el problema de cobertura (Mesa-Lago, 1999).
En Argentina, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) permite estimar la cantidad de personas
que declaran estar cotizando a los efectos del beneficio previsional del SIJP o cualquier otro r gimen
previsional. Desde el punto de vista pr ctico, los trabajadores que declaran a la EPH no percibir
descuento jubilatorio se consideran no registrados, que a efectos de la seguridad social se entiende
que son los trabajadores que se encuentran sin cobertura. Los trabajadores que declaran percibir
descuento jubilatorio se consideran registrados y tienen un nivel de cobertura previsional que puede
ser total o parcial dependiendo de la regularidad de los aportes18.
La baja cobertura es producto de que el empleo no registrado (ENR) es un fenómeno
extremadamente masivo en el mercado de trabajo argentino. Al a o 2001, antes de la debacle
económica del default, devaluación e hiperrecesión que actualmente experimenta Argentina, la EPH
daba cuenta que del total de los 11,7 millones de trabajadores ocupados, sólo 6,2 mi llones
A los efectos de ilustrar el fenómeno cabe se alar que en Argentina la cantidad de afiliados al SIJP es de 10,5 millones
de personas, representando casi el 90% de la población ocupada. Sin embargo, como se demuestra a continuación, la
cobertura real es muy inferior.
18 A setiembre de 1998 se calculaba que del total de cotizantes de ese mes, el 76% tenía cobertura plena, es decir, 30
aportes en los ltimos 36 meses, 15% tenía cobertura parcial, o sea, 18 aportes en los ltimos 36 meses, y sólo un 9% se
encontraba sin cobertura por irregularidad de los aportes, (Grushka, 2001). Esto muestra que si bien los cotizantes
tienden a ser un n
mero muy bajo con respecto al total de ocupados, en general, tienden a ser regulares.
17
15
declaraban estar cotizando para el beneficio previsional. A pesar de existir varios regímenes
previsionales, el problema de la no registración est focalizado en el SIJP ya que es el r gimen que
debe cubrir a los trabajadores del sector privado, tanto en relación de dependencia como
autónomos 19.
En lo que respecta a los trabajadores en relación de dependencia del sector privado, sobre un total
estimado de 6,5 millones de asalariados ocupados sólo 3,5 millones est registrado, o sea, hay un
46% de ENR. (Cuadro 3). En el caso de los trabajadores autónomos, la medición es m s difícil ya
que la Encuesta Permanente de Hogares no indaga sobre su condición de cotizante al r gimen
previsional, sin embargo, seg n datos de la oficina de recaudación de los recur sos de la seguridad
social, de los m s de 3,3 millones de trabajadores autónomos que figuran como inscriptos, tan sólo
350 mil cumple regularmente con su obligación de cotizar y aproximadamente otros 370 mil
cumplen en forma irregular. Esto significa que el ENR en el caso de los autónomos alcanza al 78%
(Cuadro 3).
En definitiva, de los 14,5 millones de personas que componen la población económicamente activa
(PEA), sólo el 40% tiene cobertura previsional, producto del alto desempleo y los bajos niveles de
contribución que registra la población ocupada.
Tambi n cubre a los trabajadores del sector p
blico nacional y de las sectores p
blicos provinciales que transfirieron
sus cajas previsionales, pero por tratarse de empleados del Estado no debería detectarse en teoría problemas de falta de
registración.
19
16
Cuadro 3: Empleo No Registrado en Argentina. Distribución porcentual y miles de personas.
Pob lacio n T o ta l
1 00%
3 4.5 7 7
PEA
4 2 ,2%
1 4.5 9 1
Ocu pad os
8 1 ,6 %
1 1 .9 05
Asalaria do s
7 1 ,3%
8 .48 7
Sec to r Pu blic o
23 ,5 %
1. 9 98
Registrad os
85 ,1 %
1.7 00
No Regi strad os
14 ,9 %
2 98
De so cu pa d o s
18 ,4 %
2 .6 8 6
Auto no m os
27 ,8%
3. 3 05
Sec to r Priv ad o
76 ,5 %
6 .4 89
Reg istrad o s
53 , 7 %
3 .4 85
R eg istr ado s
2 1 ,9%
72 5
IN AC T IV OS
5 7 ,8 %
1 9.98 6
Tr aba jado res S in S alar io
0 ,9 %
113
N o Re gistr ado s
78 ,1%
2.58 0
N o R eg istra do s
4 6 ,3%
3.00 5
Nota: Seg n la EPH el 14.9% de los asalariados del sector p blico declara no tener descuento jubilatorio, sin embargo, es probable que se trate de
personal contratado, el cual en principio, es un trabajador autónomo. Fuente: elaboración propia en base a Gruskha (2001) y EPH (INDEC).
Este panorama preocupante de baja cobertura adquiere aun mayor gravedad al considerar la
evolución temporal del desempleo y el empleo no registrado. A principios de la d ada de los
ochenta el nivel de desempleo se encontraba por debajo del 5% y el porcentaje de asalariados no
registrados rondaba el 20%. Dos d cadas despu s, el desempleo supera el 18% y la no registración
se duplicó. Colina y Giordano (2000) estiman que del total de puestos de trabajos que se crearon en
la d cada de los ochenta, los cuales suman casi 1 millón, el 74% fueron empleo no registrado,
mientras que en la d cada de los noventa, se estima que de los 1,7 millones de nuevos puestos de
trabajo, el 84% fueron no registrado. En suma, en los ltimos 20 a os los nuevos puestos de trabajo
creados fueron 2,6 millones de los cuales tan sólo 500 mil fueron empleos re gistrados.
Al problema de que el crecimiento del mercado laboral no tiene correlato en la registración de
dichos puestos de trabajo, lo que termina por encender definitivamente la luz de alarma es observar
cómo desde su inicio el SIJP en 1994 muestra una t endencia declinante en el nivel de cobertura de
cotizantes y, paralelamente, una tendencia creciente en la cantidad de personas mayores de 65 a os
que declaran no tener jubilación. Tal como se observa en el Cuadro 4, desde la creación del SIJP el
desempleo aumentó de manera muy importante (80%), a pesar del incremento (11%) de la
población ocupada. Al considerar la evolución de los cotizantes al SIJP, – y sin olvidar que durante el
período en cuestión se incorporaron 0,3 millones de nuevos cotizantes provenientes de las cajas
previsionales provinciales transferidas– , su evolución ha sido negativa en un 7%. Este problema se
ver agravado en el futuro si se considera adicionalmente los problemas de “arrastre” de la
17
imperfecta historia de cotizaciones de las personas que hoy deberían acceder a una jubilación. Desde
1994 al 2001, la cantidad de personas mayores de 65 a os que no tiene jubilación ha aumentado en
un 27%.
Cuadro 4: Evolución del mercado laboral y la cobertura previsional. A o 2001. Miles de personas.
Octubre 1994
Octubre 2001
Crecimiento
Población Económicamente Activa
12.276
14.591
18,9%
Población ocupada
10.772
11.921
10,7%
Desocupados
1.485
2.670
79,8%
Cotizantes al SIJP
4.432
4.120
-7,0%
Mayores de 65 a os
3.133
3.458
10,4%
846
1.076
27,2%
Mayores de 65 a os sin jubilación
Fuente: elaboración propia en base a EPH (INDEC).
El empleo no registrado no es un fenómeno que se distribuye homog neamente al interior del
mercado de trabajo, aunque hay algunos atributos que se destacan como la alta concentración entre
las unidades productivas de menor tama o y entre los trabajadores de menor ingreso. Tambi n se
observa menor cobertura entre las mujeres, en los jóvenes y en los asalariados con menor nivel
educación.
En el Cuadro 5 se observa que en promedio las empresas con menos de 5 trabajadores tendrían m s
de la mitad de sus trabajadores en calidad de no registrados. Este mismo fenómeno visto desde la
perspectiva del ENR, dice que m s del 80% del total de ENR es generado por empresas con menos
de 25 trabajadores. En este marco resulta difícil dudar de la estrecha vinculación entre ENR y
tama o de la empresa20.
Cuadro 5.- Empleo no registrado y tama o de empresa. A o 2001
Tamaño de empresa
1 trabajador
Entre 2 y 5
Porcentaje
trabajadores
registrados
10,4
28,4
Porcentaje
trabajadores no
registrados
89,6
71,6
Participación
acumulada en el
EN R
24%
64%
Entre 6 y 15
Entre 16 y 25
55,6
72,1
44,4
27,9
79%
83%
M s de 25
87,4
12,6
91%
100%
No Sabe
58,4
41,6
Total
57,6
46,3
Fuente: elaboración propia en base a EPH (INDEC).
La variable tama o de empresa en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) adolece de sesgos a favor de las
empresas m s peque as, ya que al ser el respondente el trabajador existe una mayor probabilidad de que la respuesta no
sea correcta a mayor tama o de la empresa. Si bien este sesgo no permite dimensionar en su justa medida la incidencia
del ENR por tama o de empresa no invalidaría el rasgo que se pretende destacar, que es el de la alta incidencia relativa
del ENR en las empresas m s peque as.
20
18
El Cuadro 6 muestra la incidencia diferencial del nivel de salario en el ENR. Resulta inocultable el
particular impacto que el ENR tiene entre los trabajadores de menores ingresos, especialmente entre
aquellos que no superan los $200 mensuales, cifra que se corresponde con el salario mínimo legal.
Cuadro 6.- Empleo no registrado y nivel de salario.- A o 2001
N ivel Salarial
Tasa de N o Registración (%)
Miles de Personas
Menos de $200
89,2
1.188
$200 a $300
60,9
517
$300 a $750
31,0
817
$750 a 1000
16,9
90
Mas de $1000
14,4
78
No Declaran
42,7
198
Fuente: elaboración propia en base a EPH (INDEC).
El sexo, la edad, el nivel de educación y la antigüedad en el trabajo son atributos de las personas que
inciden de manera particular en la caracterización del empleo no registrado. El cuadro 7 muestra que
las mujeres, los jóvenes de entre 18 y 24 a os de edad, los trabajadores con bajo nivel de educación y
corto tiempo de antigüedad en su trabajo son afectados en forma diferencial por el empleo no
registrado. Adem s se observa una cierta progresividad en la tendencia a mayor nivel de registración
a medida que aumenta la edad, la educación y la antigüedad del trabajador.
Cuadro 7: Empleo no registrado seg n sexo, edad, educación y antigüedad – A o 2001
Tasa de Registración (%)
Miles de Personas
60,0
46,4
2.280
1.186
Edad
18 a 24 a os
25 a 54 a os
55 a 64 a os
Mayores de 64 a os
40,2
59,1
55,0
43,6
529
2.590
290
57
Educación
Baja
Media
Alta
43,0
63,8
77,0
1.386
1.476
599
Antigüedad
Hasta 3 meses
3 a 6 meses
6 a 12 meses
1 a 5 a os
6 a 10 a os
11 a 20 a os
M s de 20 a os
18,3
31,2
42,0
56,7
70,5
75,9
85,2
144
119
330
1.292
755
533
298
Sexo
Hombres
Mujeres
Fuente: elaboración propia en base a EPH (INDEC).
19
Un aspecto que merece especial consideración al analizar el ENR, no como un fenómeno en sí
mismo sino en forma instrumental a efectos de derivar consecuencias sobre la cobertura del sistema
previsional, es la creciente participación de la mujer en el merc ado laboral, la creciente participación
de la mujer como jefe de hogar, es decir, como beneficiaria directa y no pensionada, y la mayor
probabilidad de irregularidad en sus aportes producto de obst culos que se le presentan en su vida
laboral vinculados a la maternidad, la educación de los hijos y otros aspectos que la sociedad asigna
al rol femenino en la familia (Arenas de Mesa y Hernandez Sanchez, 2001). Estos obst culos
podrían hacer que el g nero implique una mayor vulnerabilidad desde el punto de vista de la
cobertura21. Lamentablemente, no se cuenta con información f cilmente disponible sobre la
percepción de jubilación directa de las mujeres, en contraposición a la jubilación indirecta que son
las pensiones por viudez. Sin embargo el Cuadro 8 puede aproximar una visión sobre esta
problem tica. Desde la creación del SIJP, la participación de la mujer en el mercado laboral aumentó
un 25%, la ocupación aumentó en un 20% y el empleo registrado entre las mujeres aumentó en tan
sólo un 10%. Esta din mica adv ersa se ve agravada con el aumento de las mujeres jefas de hogar que
aumentaron en un 39%22.
Cuadro 8: Din mica laboral de la mujer desde la creación del SIJP
En miles
Octubre 1994
Octubre 2001
Crecimiento
PEA Femenina
4.718
5.895
25,0%
Población ocupada femenina
4.027
4.839
20,2%
Población ocupada registrada
1.916
2.100
9,6%
Cantidad de hogares con jefe de hogar mujer
2.050
2.852
39,1%
Cantidad de Hogares con Jefe de Hogar Mujer
(excluyendo el Servicio Dom stico)
1.880
2.585
37,5%
Fuente: elaboración propia en base a EPH (INDEC).
Arenas de Mesa y Hernandez Sanchez (2001) enumera para el caso de Chile factores vinculados con el g nero que
ocasionarían problemas de cobertura, sólo que desde una perspectiva diferente, ya que lo hace desde el mayor impacto
fiscal en el pilar no contributivo que esto ocasionaría.
22 A
n excluyendo del c lculo a las trabajadores del servicios dom stico, el indicador no difiere demasiado (37%).
21
20
CAPÍTULO II.- LOS DETERMIN AN TES DE LA COBERTURA PREVISION AL
Desde que la Organización Internacional del Trabajo inició el debate sobre informalidad laboral en
1972, se ha desarrollado una extensa literatura teórica y empírica que intenta explicar las causas del
fenómeno 23. Si bien el debate no est inconcluso, existe consenso que los causales del empleo no
registrado son m ltiples y heterog neos. Por un lado, involucra diversos actores como el trabajador,
empleador, organismos p blicos y en algunos casos organizaciones sindicales y prestadoras privadas
de seguros sociales. Por otra parte, el empleo no registrado responde a factores de diversa índole,
algunos normativos e impositivos como la excesiva regulación, otros macroeconó micos como la
falta de creación de empleo calificado y la alta desocupación, tambi n influyen factores
institucionales como la ineficacia de los organismos p blicos de control, e incluso se ha se alado a la
“cultura evasora” como causal del fenómeno.
En el presente capítulo se analiza y estima empíricamente el poder explicativo de los mencionados
factores para la Argentina, con especial inter s por aquellos que est n al alcance de los encargados de
política. Tal como mencionó en la introducción, la existenc ia de trabajadores no registrados y sin
cobertura tiene consecuencias negativas para la sociedad, y es por ende necesario analizar como
pueden reformularse los instrumentos que dispone el Estado para solucionar el problema. En dicho
sentido se estimar la incidencia que tienen sobre el nivel de cobertura las regulaciones laborales, las
contribuciones, los mecanismos de fiscalización y control, el dise o de la seguridad social, y en
particular el impacto de la reforma previsional.
Los ejercicios empíricos que a continuación se presentan parten de reconocer las diferentes
dimensiones en que los determinantes operan, y las características de la información estadística
disponible. Por ejemplo, para cuantificar la incidencia que tienen los costos burocr ticos de
registración laboral sobre la probabilidad de tener cobertura, resulta conveniente trabajar sobre datos
de corte transversal ya que los mismos varían fundamentalmente seg n el tama o de la empresa y se
han mantenido pr cticamente constantes durante los ltimos a os; mientras que para medir el
impacto del cambio en el sistema previsional es necesario trabajar sobre datos en diferentes
momentos del tiempo. Respecto a la información estadística disponible, hay dos encuestas de
hogares que resultan de especial utilidad: la Encuesta de Desarrollo Social (EDS) y la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH). La primera cubre a casi la totalidad de la población, contiene
extensa información sobre las características del individuo y su hogar, pero fue realizada por nica
vez durante 1997. La EPH, en cambio, sólo cubre los principales aglomerados urbanos, no es tan
23 Freije (2001)
presenta un buen recopilado de la literatura.
21
extensiva respecto a las características del individuo, pero se viene realizando desde hace m s de
veinte a os24.
Es en base a estas consideraciones que se procede a analizar los determinantes de la registración
laboral y la cobertura previsional a trav s de dos ejercicios: El primero es un an lisis est tico del
fenómeno basado en la Encuesta de Desarrollo Social, donde se enfatizan los determinantes que
presentan dispersión transversal. El segundo ejercicio explora la evolución de la cobertura y el
impacto de la reforma previsional, utilizando como base a la Encuesta Permanente de Hogares.
Por ltimo es necesaria una aclaración de terminología. A lo largo del estudio se utiliza el t rmino
“empleo no registrado” como sinónimo de “falta de cobertura previsional”. Tal como se mencionó
en el capítulo anterior, si bien es cierto que existen algunos trabajadores registrados sin cobertura
previsional o con cobertura parcial producto de la existencia de formas flexibles de contratación y/o
irregularidad en los aportes, utilizamos el t rmino ya que captura un concepto clave para
comprender el problema: Para que el asalariado tenga cobertura previsional la relación laboral deb e
estar registrada, lo cual implica aportes a toda la seguridad social y el cumplimiento de las
disposiciones que emanan de la normativa laboral y los convenios colectivos de trabajo. Esta
característica del marco regulatorio argentino obliga a considerar al conjunto de regulaciones y no
sólo al sistema previsional para entender el problema de baja cobertura.
1.- REGULACIONES LABORALES Y ANÁLISIS ESTÁTICO DE LA COBERTURA
1.1Hipótesis
El exceso de regulaciones es uno de los principales argumentos que se utiliza para explicar la
existencia de empleo no registrado y por ende la falta de cobertura (Freije, 2001). Para el caso
argentino existen diversos estudios que plantean dicha hipótesis, pero en lo que a nuestro
conocimiento respecta, ninguno estima empíricamente la incidencia de los mismos, en parte debido
a las dificultades que existen para cuantificar estos factores. En esta dirección se apunta a contribuir
al debate.
Para comprender el (des)incentivo a la registración laboral que generan las regulacione s que emanan
de la seguridad social, la normativa laboral y los convenios colectivos de trabajo, se procede a
analizarlas individualmente; reconociendo que en ltima instancia, es el balance de costos y
beneficios del conjunto de regulaciones, el que determina la decisión de registrar la relación laboral.
Cabe se alar que no existe en Argentina una base con micro datos a nivel de empresas que permita analizar el
problema de la cobertura. Este hecho introduce una limitación importante al no permitir un an lisis directo de los
factores que afectan la decisión de formalizar la relación laboral por parte de los empleadores. Las dos bases de datos
existentes en Argentina a nivel empresas (la Encuesta de Indicadores Laborales y la base de cotizaciones mensuales al
SIJP) sólo incluye a empresas formales.
24
22
La seguridad social comprende el sistema previsional, seguro de desempleo, obras sociales,
asignaciones familiares y riesgos del trabajo. Todos est n “atados” en el Sistema Unificado de
Seguridad Social. No es posible tener cobertura de un subconjunto de sistemas; la decisión es por
todo o nada. Bajo este marco regulatorio, es evidente que resulta necesario considerar todos los
sistemas para comprender el incentivo a registrar la relación laboral. El principal costo de participar
en el sistema son los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial. Los beneficios son la
cobertura previsional, desempleo, salud, accidentes laborales y asignaciones familiares. Estos
beneficios varían seg n algunas características personales y del hogar del asalariado (edad, sexo,
estado civil, cantidad de hijos), y de algunas características del empleo (salario, rama de actividad,
ubicación geogr fica).
Uno de los principales incentivos que tienen el trabajador y empleador de registrar la relación laboral
proviene de los beneficios en concepto de asignaciones familiares. Aquellos asalariados que se
encuentran registrados perciben todos los meses un beneficio monetario que en algunos casos m s
que duplica su salario, y que no percibirían si no estuvieran registrados. El monto del beneficio varía
significativamente seg n el estado civil, composición del hogar, nivel salarial, rama de actividad y
ubicación geogr fica del trabajador25, por lo que cabría esperar mayores niveles de registración entre
los trabajadores que m s se benefician del sistema. Sobre la base de estas características se computó
la variable beneficios por asignaciones familiares26.
Los restantes beneficios de la seguridad tambi n afectan la decisión de registrar la relación laboral,
sin embargo se deja el an lisis de los mismos para futuros estudios, en parte debido a que la
incidencia de los mismos podría ser menor que en el caso de las asignaciones familiares, y porque
presentan baja variación transversal como para ser identificados en un ejercicio est tico27.
Respecto al beneficio previsional propiamente dicho, puede argumentarse que los trabajadores que
mayores incentivos tienen de aportar al sistema son aquellos con mayor expectativa de vida, con
ingresos regulares, sin restricciones de liquidez y sin mecanismos alternativos de cobertura
Por ejemplo, un trabajador soltero no percibe nada, mientras que si estuviera casado, con dos hijos en edad escolar, y
su salario fuera inferior a $500, percibe un adicional aproximado de $100, que incluso puede alcanzar los $250 si trabaja
en las provincias del sur.
26 Esta variable ha sido creada considerando exclusivamente la asignación familiar por hijo y por escolaridad. En rigor,
las asignaciones familiares incluyen adem s estipendios por matrimonio, el financiamiento del embarazo, subsidios por
nacimiento, por adopción y por hijo discapacitado. Se adoptan sólo los dos beneficios mencionados por ser los de pago
periódico, los m s importantes en t rminos de monto y tener mayor variabilidad desde el punto de vista del nivel de
salario, actividad, zona geogr fica y tama o familiar (ver Anexo I para mayor detalle sobre la operacionalización de la
variable).
27 La cobertura de salud que brindan las obras sociales es de dudosa calidad, y adem s los trabajadores no registrados ya
disponen de cobertura gratuita a trav s de los hospitales p
blicos. Respecto al seguro de desempleo y contra accidentes
de trabajo, el beneficio consiste en una promesa de pago ante la eventualidad de que el trabajador sufra una contingencia,
y por ende podría tendría menor incidencia que un beneficio inmediato como el que brindan las asignaciones familiares.
Por otra parte, estos dos beneficios son bastante proporcionales al salario del trabajador, y por ende menos proclives de
25
23
(Holzmann et al, 1999; Bailey y Turner, 1997; James, 1999). Tal como se desarrolló en el capítulo 1,
una parte de los beneficios jubilatorios se mantienen de por vida, beneficiando por ende a la
población con menor tasa de mortalidad. Por otra parte, sólo acceden al beneficio aquellos que
tienen un mínimo de a os de aportes, por lo que los trabajadores con ingresos irregulares enfrentan
el riesgo de quedar descubiertos28. El acceso al cr dito brinda la posibilidad de contrarrestar la
transferencia intertemporal implícita en el sistema previsional, y no sacrificar consumo presente.
Finalmente, aquellos trabajadores que no cuentan con mecanismos alternativos de cobertura como
ser los arreglos intrafamiliares o comunitarios, valoran en mayor medida al sistema.
Lamentablemente, estas hipótesis son complejas de testear por las dificultades que existen para
cuantificarlas29.
Un segundo conjunto de determinantes del nivel de cobertura lo constituyen los costos que genera
la registración laboral. Estos son las alícuotas sobre el salario destinadas al sistema de
seguridad social, las alícuotas establecidas por los convenios colectivos de trabajo para el
financiamiento de los beneficios laborales y el costo administrativo que impone la excesiva
burocratización en la registración de los trabajadores.
El uso de las alícuotas para operacionalizar los costos de la registración no amerita mayores
explicaciones aunque caber hacer algunas menciones. Por un lado, las alícuotas de aportes y
contribuciones a la seguridad social varían en función de la región geogr fica del empleo con
deducciones que van del 30% al 80%. Adicionalmente, los menores de 25 a os, mayores de 45 a os
y jefas de hogar tienen una disminución adicional 30.
Por otro lado, se incluyen en la cuantificación del costo las alícuotas establecidas en los convenios
colectivos debido a que si bien no est n “atadas” al cumplimiento de las cotizaciones a la seguridad
social, implican una obligació n adicional para las personas que optan por la registración. Es decir,
aquellas personas que deciden salir de la informalidad legal deben considerar que adem s de la
ser capturados a trav s de un an lisis de corte transversal. Ver Bour y Susmel (2001) para una descripción de cada uno de
estos sistemas.
28 Los requisitos de accesibilidad son de 65 a os de edad y 30 de aporte sin ninguna alternativa parcial para los casos
donde habiendo cumplido con a os de aporte no se llegue al mínimo establecido. La nica alternativa es la PEA que
prev un beneficio para quienes cuenten con al menos 10 a os de aportes, pero requiere adem s que el beneficiario
tenga 70 a os de edad y ning
n otro ingreso.
29 Una alternativa consiste en utilizar proxies de las mismas como ser el nivel de educación del trabajador, su percepción
de cuan estable es su trabajo y la composición de su hogar. El nivel de educación podría capturar la expectativa d e vida
(Lleras-Muney, 2002), mientras que los dos ltimos proxies podrían capturar los argumentos de regularidad de ingresos y
mecanismos alternativos de cobertura respectivamente. Sin embargo, estos proxies podrían estar altamente
correlacionadas con las restantes variables, por lo que dejamos el an lisis de los mismos a futuras investigaciones.
30 Sin embargo, esta particularidad de disminución por genero y edad se estableció recientemente en el a o 2000. Para
mayores detalles sobre esta variable, ver el anexo.
24
seguridad social deben cumplir con el costo laboral impuesto por los convenios colectivos de
trabajo. Estas alícuotas varían fundamentalmente en función de la actividad del trabajador31.
El costo administrativo de la excesiva burocratización no es una especificidad del sistema argentino.
Ya Hernando de Soto (1989) ha demostrado elocuentemente como las trabas burocr ticas atentan
contra la formalidad en Per . Arenas de Mesa y Hernandez Sanchez (2001) detectan el mismo efecto
negativo para Chile, y Pinheiro (2001), para Brasil. En Argentina, el problema nace de la gestión
descentralizada de la seguridad social y los beneficios laborales con una gama muy variada de
operadores p blicos, privados y semi-p blicos32. Estos operadores recurren en forma individual,
superpuesta y desordenada a la figura del empleador como instrumento de información, cobro y
control de las obligaciones contributivas lo que ocasiona una perjudicial sobreacumulación de tareas
administrativas. Giordano y Torres (2000) estiman que el costo promedio de esta complejidad
administrativa ronda el 1,5% de la masa salarial y que su variación est fuertemente influenciada por
el tama o de la empresa presentando su mayor impacto entre las unidades de menor tama o.
En el tercer conjunto de determinantes que se incluye intenta reflejar, por un lado, el control privado
que ejerce el trabajador sobre la conducta del empleador y, por otro, el control p blico ejercido por
el Estado a trav s del sistema de fiscalización e inspección del trabajo.
La variable que mejor aproxima el riesgo impuesto por el control privado del trabajador es su
antigüedad laboral. Las regulaciones laborales para perseguir el empleo no registrado hicieron un
excesivo uso de acciones punitivas a trav s de la acumulación de sanciones a las empresas que no
cumplen con la registración de sus trabajadores 33. Estas regulaciones incentivan una importante
conducta de riesgo moral en los trabajadores ya que mientras ocupan el puesto de trabajo tienen
claros incentivos a convalidar la no registración, postergando la denuncia, ya que cuentan con la
posibilidad de un mayor salario de bolsillo y la acumulación de indemnizaciones en la eventualidad
31 Ver en el anexo
metodológico la operacionalización de la variable.
Es importante aclarar que si bien los beneficios de la seguridad social est n “atados” en su cumplimiento, la gestión
est ltamente descentralizada entre la ANSES y las AFJPs para el caso previsional, la ANSES para asignaciones
familiares y cobertura de desempleo, el INSSJP para la cobertura de salud de los jubilados, las Obras Sociales para la
cobertura de salud de los activos, las Administradoras de Riesgos del Trabajo (ART) para la cobertura de riesgo del
trabajo, los sindicatos y distintas compa ías de seguros para los beneficios establecidos por las regulaciones laborales.
33 Estas normas son: Ley Nacional de Empleo No. 24.013 que duplica la indemnización por despido en caso de empleo
no registrado. El R gimen Penal Tributario Ley No. 24.769 que establece penas de prisión para quienes evaden aportes y
contribuciones a la seguridad social. Ley de Empleo No Registrado No. 25.323 donde se duplican las indemnizaciones
por despido cuando el trabajador no hubiese sido correctamente registrado. Esta sanción no se acumula a la prevista en
la Ley Nacional de Empleo pero si con la prevista en la Ley Antievasión. Adicionalmente, si el trabajador intimara
fehacientemente al empleador y este no abonara las indemnizaciones, oblig ndolo a iniciar acciones judiciales u otra
instancia previa para cobrarlas, se aplica un recargo adicional del 50%. Ley Antievasión No. 25.345 que establece una
indemnización al trabajador, acumulativa a la de despi do y a las dos leyes anteriormente se aladas, para el caso de que el
empleador no haya depositado el monto correspondiente a los aportes personales retenidos al trabajador. La
indemnización consiste en un salario por cada mes que transcurra hasta la normal ización del conflicto. Estipula adem s
otra indemnización adicional para el caso en que el empleador no haya entregado el certificado de trabajo
correspondiente al momento de extinguirse su obligación.
32
25
de un despido. Cuando el contrato laboral finaliza, el trabajador reci n se vale de la protección
regulatoria para buscar aumentar los montos indemnizatorios. De esta forma, el riesgo para el
empleador de ser denunciado por un trabajador no registrado es función directa de su antigüedad, ya
que para el trabajador el costo transaccional de iniciar un juicio laboral es m s alto que el potencial
beneficio indemnizatorio en una relación laboral corta, situación que se revierte con el aumento en
los a os de duración de la relación laboral.
Para aproximar el riesgo del control p blico sería ideal contar con una variable que cuantifique la
probabilidad que tiene el empleador de ser detectado por el aparato de control del Estado.
Lamentablemente, la inspección laboral en Argentina ha estado y sigue estando dispersa en manos
de varios organismos que tienen amplias facultades fiscalizadoras pero que generalmente la ejercen
de manera parcial, arbitraria y condicionada por la precariedad de los sistemas de información, lo
que torna muy difícil la medición de esta probabilidad. Estas mismas debilidades reflejan en cierta
manera la baja probabilidad de detección de ilícitos del control p blico lo que conduce a que las
empresas sean bastante insensibles a la potencial amenaza de la fiscalización. Sin embargo, de
acuerdo a entrevistas con funcionarios de la Administración Federal de Ingresos P blicos (AFIP), la
probabilidad de detección estaría estrechamente relacionada con el tamaño de la empresa ya que la
AFIP focaliza los controles en el segmento de empresas grandes.
Finalmente, el cuarto conjunto de determinantes est compuesto por atributos personales y del
hogar del trabajador como el sexo, edad, nacionalidad y nivel de educación. Las diferencias en la
probabilidad de tener cobertura entre estos segmentos de la población podría reflejar la existencia de
discriminación en el mercado de trabajo argentino. Por ejemplo, hacia los trabajadores inmigrantes,
o en contra de los trabajadores sin educación, que al desconocer sus derechos laborales podrían ser
sujeto de conductas abusivas por parte del empleador. Sin embargo, es tambi n posible que reflejen
diferencias en productividad, preferencias, e incidencia de la normativa, que no fueron
completamente capturadas por las restantes variables explicativas. En particular nos interesa analizar
si las regulaciones tienen un impacto diferencial seg n sexo, edad y nivel de educación. La normativa
laboral y las regulaciones que emanan de los convenios colectivos de trabajo imponen una suerte de
piso sobre los beneficios que percibe el trabajador, como por ejemplo el salario mínimo de
convenio, o el derecho a indemnización por despido. Estos beneficios podrían tener un efecto
contraproducente sobre la registración, sobre todo en un contexto de baja productividad laboral e
ineficacia de los organismos a cargo de fiscalizar. Para explorar esta hipótesis se incluyen t rminos de
interacción entre los mencionados colectivos y las reg ulaciones laborales.
26
1.2.- Evidencia Empírica
Los resultados que a continuación se presentan se basan en la Encuesta de Desarrollo Social, que es
una encuesta de personas y hogares realizada durante 1997, a lo largo de toda la población urbana
del país34.
Respecto al an lisis econom trico, la metodología consiste en estimar un modelo probit donde la
variable dependiente (Yi ) es binaria: 0 en caso que el trabajador declare no tener cobertura
previsional y 1 en caso de estar cubierto.
El modelo a estimar es:
Yi = α + Xi β + Ri δ + Ci κ + Zi φ + ei
Donde: “X” es el vector de regresores que incluye características personales, laborales y del hogar
del trabajador: g nero, edad, nacionalidad, nivel de educación, cantidad de miembros en el hogar,
antigüedad, est abilidad laboral y tama o de empresa. “R” es un vector que incluye las variables
explicativas centrales del an lisis, es decir, las que procuran medir la incidencia de las regulaciones
laborales y la seguridad social: las alícuotas a la seguridad social, al convenio colectivo, los costos
administrativos y el beneficio de asignaciones familiares. “C” es un vector que incluye diversas
variables de control debido a que algunos de los factores que componen el vector “R” presentan
variación en una nica dimensió n y por ende, podrían producirse problemas de identificación 35.
Finalmente, “Zi” es un vector de t rminos de interacción entre las regulaciones laborales y los
colectivos que surgen de combinar g nero, edad y nivel de calificación. En el anexo se encuentra la
operacionalización y estadísticos b sicos de estas variables.
Como primer paso se estima un modelo que sólo incluye al vector “X”, es decir, las características
personales, laborales y del hogar del trabajador (Modelo 1). Los resultados son similares a los
resultados encontrados en estudios previos (Gasparini, 2000; Holzmann et. al., 1999). Se observa
mayor cobertura previsional en aquellos trabajadores m s educados, con mayor antigüedad, que
La definición utilizada de población urbana abarca a l 95% de la población total del país. La encuesta contiene 95.123
observaciones.
35 La variable “alícuotas a la seguridad social” varía exclusivamente por localidad geogr fica; “costos del Convenio
Colectivo” sólo por sector de actividad, y “Costos administrativos” por tama o y localidad geogr fica. Evidentemente, la
variable “alícuotas a la seguridad social” podría estar capturando características provinciales no observables que afectan
la probabilidad de registración. Por ejemplo, podrían existir diferenci as por localidad geogr fica en la productividad
laboral, y/o en las probabilidades de ser detectado. Si no se controlara por dichos factores, el coeficiente estimado
resultaría sesgado e inconsistente. Similares problemas podrían surgir con las otras dos variables mencionadas. Existen al
menos dos soluciones no excluyentes a este problema, que hemos implementado: Por un lado, se generó una nica
variable que captura los Costos Regulatorios, tanto impositivos como no impositivos, que enfrenta el empleador en
caso de registrar a sus trabajadores. Esta variable presenta variación por localidad geogr fica, sector de actividad y
tama o de empresa, y por ende es menos susceptible al problema de identificación. Por otra parte, hemos incluido
variables de control, que capturan diferencias por localidad geogr fica (PBI per c pita provincial) y por sector de
actividad (dummies por rama). Finalmente, se incluye al salario promedio que resulta de componer tres dimensiones
(localidad, sector de actividad y tama o de empresa) como control adicional de diferencias en la productividad laboral.
34
27
habitan un hogar con menor cantidad de miembros, y trabajan en establecimientos de mayor
tama o. Los coeficientes correspondientes a la variables g nero y nacionalidad no resultan
significativos, y se observa una relación de U invertida entre edad y cobertura.
Tabla 1 Modelo Probit. Coeficientes de los determinantes de la cobertura previsional
Variable dependiente: Cobertura Previsional entre los asalariados (1 tiene cobertura, 0 no tiene)
Variables Explicativas
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
0.138***
(0.017)
0.127***
(0.009)
0.126***
(0.009)
-0.002***
(0.000)
-0.002***
(0.000)
-0.002***
(0.000)
Sexo (mujer=1)
0.015
(0.037)
-0.125***
(0.035)
-0.132***
(0.035)
Nacionalidad (inmigrante=1)
-0.030
(0.071)
-0.071
(0.073)
-0.059
(0.073)
-0.032***
(0.006)
-0.033***
(0.007)
-0.034***
(0.007)
A os de Educación
0.068***
(0.005)
0.057***
(0.005)
0.057***
(0.005)
Antigüedad laboral
0.089***
(0.005)
0.086***
(0.005)
0.087***
(0.005)
Tama o de empresa
0.433***
(0.024)
0.288***
(0.030)
0.261***
(0.034)
Beneficios Asignaciones Flia.
-
0.355**
(0.164)
0.389**
(0.166)
Costos Regulatorios
-
-0.019***
(0.007)
-
Alícuotas a la seguridad social
-
-
-0.014*
(0.008)
Costos Administrativos
-
-
-0.037***
(0.013)
Costo del Convenio Colectivo
-
-
-0.206**
(0.101)
PBI per capita provincial
-
0.042***
(0.015)
0.039**
(0.015)
Productividad Promedio
NO
-4.314
0.742***
(0.122)
SI
-3.891
0.723***
(0.126)
SI
-3.409
15204
-5945.9
0.309
15157
-5692.7
0.335
15157
-5686.5
0.337
Edad
Edad al cuadrado
Cantidad de miembros x hogar
Dummies por sector actividad
Constante
No. Observaciones
Log Likelihood
Pseudo R2
Nota: Modelos probit estimados por m xima verosimilitud. Los errores est ndar estimados se encuentran entre par ntesis debajo de
los coeficientes. Se corrigieron utilizando el procedimiento de White. * significativo al 90%; ** al 95%; *** al 99%.
En el Modelo 2 se agregan las variables centrales de este estudio: el beneficio de las asignaciones
familiares y los costos de las regulaciones, medido como la suma de las contribuciones a la seguridad
28
social, las alícuotas del convenio colectivo y los costos administrativos36. De acuerdo a las hipótesis
planteadas los costos regulatorios tienen una incidencia negativa sobre la probabilidad de tener
cobertura, mientras que el beneficio un impacto positivo. Adicionalmente la inclusión de estas dos
variables debería incrementar el poder explicativo del modelo, y explicar parte de la alta
significatividad observada en la variable tama o de empresa.
El coeficiente de la variable beneficios por asignaciones familiares es positivo y significativo. Ceteris
Paribus, la probabilidad de tener cobertura es mayor entre aquellos trabajadores que perciben
mayores beneficios por cargas de familias lo que indicaría en principio un efecto beneficio positivo
del sistema de seguridad social. La variable “costos regulatorios” arroja signo negativo y resulta
significativa, tal como se esperaba. Los trabajadores que se encuentran ocupados en empresas que
enfrentan mayores costos laborales producto de las alícuotas de seguridad social, de los convenios
colectivos de trabajo y de la carga burocr tica administrativa de registración tienen menor
probabilidad de estar registrados. Se observa tambi n que la inclusión de dicha variable reduce el
poder explicativo de la variable “tama o de empresa”, tal como se esperaba. El hecho que dicha
variable contin e siendo significativa a n despu s de controlar por el costo laboral y las diferencias
de productividad, puede interpretarse como indicio del mayor riesgo de detección que enfrentan las
empresas m s grandes. Finalmente, si bien se observa una mejora en el poder explicativo del
modelo, el incremento es de menor magnitud, fenómeno que puede interpretarse como evidencia
que el conjunto de variables adicionales incluidas en el Modelo 2, solo permiten explicar una
peque a parte del problema de la falta de cobertura.
El Modelo 3 resulta de descomponer los costos regulatorios en sus tres partes: alícuotas a la
seguridad social, costos administrativos de la registración y costos del convenio colectiv o. Las tres
variables tienen una incidencia negativa sobre la probabilidad de cobertura, aunque la magnitud y el
nivel de significatividad de los coeficientes presenta diferencias. En particular, el impacto de las
alícuotas a la seguridad social es bajo y poco robusto. Si bien es necesario ser cautos en la
interpretación de los resultados ya que las variables utilizadas son proxies imperfectos de los
verdaderos costos regulatorios, pueden considerarse como indicio acerca de la conveniencia de
reducir costos administrativos y del convenio colectivo para incrementar la cobertura. La reducción
de alícuotas a la seguridad social, no solo tiene un bajo impacto sobre el incentivo a la registración,
sino que adem s desfinancia el sistema.
Como nota t nica, cabe se alar que la variable costos regulatorios presenta variación por localidad geogr fica, sector
de actividad y tama o de empresa, y por ende es menos susceptible a problemas de identificación. Tambi n se
incluyeron variables de control que capturan diferencias de productividad por localidad geogr fica (PBI per c pita
provincial), diferencias de productividad por trabajador (productividad promedio) y diferencias por sector de actividad
(dummies por rama).
36
29
Finalmente, en el modelo 4, se estima el impacto de los costos regulatorios sobre diferentes
segmentos de la población. En particular se analiza si tienen una incidencia diferente seg n sexo,
edad y nivel de calificación 37. Del an lisis econom trico resulta que los nicos t rminos de
interacción significativos son aquellos que incluyen a los trabajadores no calificados,
independientemente de su edad o sexo. Este resultado puede interpretarse como evidencia que los
costos que emanan de la normativa laboral, los convenios colectivos y la seguridad social, inciden
negativamente sobre la cobertura, particularmente entre aquellos trabajadores con baja
productividad laboral.
2.- REFORMA PREVISIONAL Y EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA
Argentina ha sido un país que históricamente se caracterizó por tener niveles elevados de cobertura
previsional (Mesa Lago, 1999). Al remontarnos a mediados de la d cada del setenta38, se observa que
casi el 90% de los asalariados contaba con descuento jubilatorio y el consiguiente derecho a percibir
una jubilación fut ura. Sin embargo, la situación se deterioró sostenidamente durante las d adas del
setenta y del ochenta, y para comienzos de los noventa, el nivel de cobertura se encontraba por
debajo del 70%. Los noventa comienzan con una serie de profundas reformas estructurales, entre las
cuales se encuentra la reforma del sistema previsional. En julio de 1994 se reemplaza el sistema
p blico de reparto por un sistema mixto con un pilar de capitalización individual. Desde entonces el
nivel de cobertura previsional continuó su tendencia decreciente, y a comienzos del siglo XXI se
encuentra apenas por encima del 60% de los asalariados.
Esta sección tiene por objetivo principal determinar empíricamente cómo impactó la reforma
previsional sobre los niveles de cobertura partiendo de dos consideraciones centrales: Por un lado,
contextualizar la reforma previsional dentro del proceso histórico de caída en la cobertura. Por otra
parte, reconocer las dificultades por individualizar el efecto de la reforma del conjunto de reformas
estructurales instrumentadas a comienzos de los noventa.
En efecto, el hecho que durante los ltimos veinticinco a os la cobertura presente una clara
tendencia decreciente y pr cticamente constante, sugiere la existencia de determinantes que van m s
all tanto del dise o normativo del sistema previsional, como de factores coyunturales. Ya sea bajo
el sistema p blico de reparto, como desde la vigencia del sistema mixto con un pilar de
capitalización, la cobertura se redujo. Por otra parte, tampoco parecen se r los indicadores
macroeconómicos los determinantes principales del problema. La d ada del ochenta, caracterizada
La metodología consiste en agregar al modelo 2, un conjunto de t rminos de interacción (vector “Z”) entre la variable
costos regulatorios y los doce colectivos que resultan de agrupar a las personas de acuerdo al sexo (hombre y mujer),
edad (baja, media y alta) y nivel de calificación (calificado y no calificado).
38 La primer onda de la Encuesta Permanente de Hogares se realizó en el a o 1974.
37
30
por caídas en el producto real, altos niveles de inflación y bajo nivel de desocupación, presenta una
caída en el nivel de cobertura previsional similar al de los noventa, donde hubo alto desempleo, nula
inflación y aumentos en el producto real. La hipótesis que se desarrolla en la presente sección es que,
adem s de factores ligados al sistema previsional y las reformas macroeconómicas, hubo una fuerte
incidencia del creciente deterioro y descreimiento en las instituciones p blicas en la explicación del
sostenido aumento del empleo no registrado, y por ende, de la cobertura previsional.
El sistema previsional es un claro ejemplo de contrato intertemporal entre los ciudadanos y el
Estado, y por ende un mbito donde se observa de manera dr stica las consecuencias nocivas que
tiene sobre el comportamiento de los ciudadanos, el manejo arbitrario, impredecible y oportunista
que caracteriza a las políticas p blicas en la Argentina (Spiller y Tommasi, 2001).
Esta observación de ninguna manera implica que los cambios en el dise o del sistema previsional o
las transformaciones del mercado de trabajo no hayan tenido impacto alguno sobre el nivel de
cobertura; sólo pone de manifiesto la importancia que tiene la credibilidad en las instituciones
p blicas como base para el correcto funcionamiento del sistema. Tal como se mostrar m s
adelante, el contexto macroeconómico, y fundamentalmente el creciente desempl eo explican una
parte de la caída en la cobertura previsional. Por otra parte, las reformas implementadas durante los
noventa, y entre ellas la reforma previsional, tuvo un impacto diferencial seg n nivel de ingresos,
incrementando la brecha en los niveles de cobertura entre los asalariados de mayor salario respecto a
los de bajos ingresos.
La segunda consideración se refiere a las dificultades que existen para individualizar el impacto de la
reforma previsional. Por un lado, la reforma fue implementada contempor neamente con un
conjunto de medidas que han afectado los incentivos de empleadores y trabajadores de participar en
el r gimen previsional; por ejemplo la reducción de aportes y contribuciones sobre el salario (1995),
reformas parciales en la legislación laboral (1991 y 1995), reducción en la inflación (1991), apertura
económica (1995), etc tera. Por otra parte, algunos de estos factores son de compleja cuantificación,
y presentan dispersión en un nica dimensión, fenómeno que introduce potenciales p roblemas de
identificación en cualquier intento por cuantificar econom tricamente el efecto de la reforma
previsional.
Realizadas estas consideraciones, procederemos entonces a analizar el impacto del cambio en el
sistema previsional sobre el nivel de cobertura. La siguiente sección explora analíticamente los
determinantes de la evolución en la cobertura, enfatizando no sólo el cambio en el dise o del
r gimen, sino tambi n la evolución del contexto macroeconómico y del marco institucional. En la
sección 5.3 se explora empíricamente el problema a trav s de modelos de cambio estructural. La
sección 5.4 concluye.
31
2.1Contextualización de la Reforma Previsional
Para analizar el impacto que tuvo la reforma previsional sobre el nivel de cobertura en Argentina
resulta conveniente dividir el an lisis en tres categorías. La primer categoría se refiere a los aspectos
microeconómicos del cambio en el dise o del sistema previsional; como por ejemplo, la discusión
respecto a si es mayor la cobertura en un r gimen con contribución definida respecta a uno con
beneficio definido. La segunda categoría agrupa a los factores de contexto que cambiaron
contempor neamente a la reforma previsional, y potencialmente afectaron el incentivo a participar
en el sistema. Por ltimo, la tercer categoría se refiere al marco institucional. La conclusión central
que resulta del an lisis es que el impacto de los cambios en el dise o del sistema son de “segundo
orden” comparados con la importancia que tiene el creciente descreimiento en las instituciones
p blicas.
a) Microeconomía de la Reforma Previsional
La reforma previsional de 1994, implicó un cambio desde un sistema p blico de reparto de beneficio
definido, a un sistema mixto compuesto de dos pilares: un pilar “privado” de capitalización
individual de contribución definida y un pilar p blico de reparto.
Algunos especialistas (World Bank, 1994) sugieren que los sistemas mixtos de contribución definida
aumentan la cobertura previsional ya que mejoran los incentivos a la registración laboral a trav s del
aumento de la “apropiabilidad” de la contribución. La idea es que bajo un r gimen de reparto con
beneficio definido, los trabajadores perciben al descuento jubilatorio como un impuesto al trabajo,
mientras que bajo un r gimen de capitalización individual, lo consideran salario diferido, y por ende
tienen mayor incentivo en realizar la contribución y/o exigirle al empleador que realice el pago. Sin
embargo, desde una perspectiva teórica, se sostiene que la magnitud de la distorsión causada en el
mercado laboral por el financiamiento del sistema previsional es independiente del modelo de
financiamiento (capitalización o reparto), dependiendo sólo de la plena consistencia actuarial entre la
contribución y el beneficio. De lograrse un dise o que vincule el beneficio con la contribución, un
sistema de reparto puede reproducir el nivel de “apropiabilidad” de un sistema de capitalización
individual (Corsetti, 1994, Diamond, 1998, Barr, 2000).
Para el caso argentino, existen diversos estudios y proyecciones al respecto, con la característica en
com n que todos asumen que la reforma previsional impacta positivamente sobre la cobertura
producto de la mayor “apropiabilidad” del nuevo sistema39. Incluso Ayala (1996) llega a argumentar
que la reforma previsional en Argentina logró efectivamente reducir los niveles de evasión,
32
incrementando la cobertura, aunque la evidencia que presenta no es sólida. Respecto a otros países
de Am rica Latina, Edwards y Edwards (2000) sostienen que el cambio de modelo previsional en
Chile tuvo un efecto positivo en el nivel de cobertura gracias a que la reforma previsional significó
una disminución de la distorsión en el mercado laboral a trav s de la disminución de la alícuota y el
otorgamiento de “apropiabilidad” del esfuerzo contributivo. Packard (2001) utilizando un panel para
18 países latinoamericanos que abordaron reformas encuentra evidencia de un incentivo positivo a
favor del cumplimiento por parte de una mayor parte de la población económicamente activa
aunque, seg n el autor, sus efectos se detectan en forma gradual pudi ndose interpretar este
fenómeno como la gradualidad del proceso de credibilidad del sistema 40. Sin embargo, Bailey y
Turner (1997) argumentan que dada la gran cantidad de factores que afectan la evasión pr evisional
tanto en un sistema de contribución definida como en uno de beneficio definido, no hay razones
para suponer diferencias en la cobertura entre ambos. Mesa-Lago (1999) sostiene que dentro del
grupo de 8 países de Am rica Latina que implementaron reformas previsionales con alg n
componente “privado” de capitalización individual, los resultados en t rminos de cobertura han sido
mixtos41.
Un segundo aspecto a considerar se refiere al impacto de la reforma seg n nivel de ingresos.
Diamond (1977) sostiene que el traspaso desde un sistema de reparto con componentes
redistributivos hacia un sistema de capitalización individual tiene un impacto negativo sobre la
distribución del ingreso. Serrano (1999) argumenta que el efecto podría ser el inverso al considerar la
imposibilidad que tienen los trabajadores de menores ingresos de ahorrar en el sistema financiero.
Para el caso argentino, Ronconi (2000) sugiere que la implementación del sistema de capitalización
individual ha generado un mayor incentivo a la participación de los trabajadores de mayores
ingresos, pero tuvo el efecto contrario sobre el segmento de bajos ingresos ya que los primeros se
benefician por la mayor “apropiabilidad” de los aportes mientras que los segundos se perjudican42.
Un tercer aspecto se refiere a la tasa de retorno del sistema. Para EEUU, Feldstein y Liebman (2001)
sostienen que las cuentas de capitalización individual tendrían mayor retorno que el sistema de
reparto al invertir los fondos en el mercado de capitales en lugar de deuda p blica. Sin embargo, el
resultado se relativiza luego de consideraciones de equilibrio general y de los diferentes riesgos que
proyecta una caída en la tasa de evasión del 10%. Demarco y Schulthess (1996), Dur n (1996), Rofman
et al (1997) y FIEL (1998) proyectan aumentos en la proporción de la población económicamente activa que aporta al
sistema del orden del 1% al 24%.
40 Ante la pregunta sobre si los países que emprendieron este tipo de reformas pueden esperarse mejoras en la cobertura,
el estudio argumenta que la eliminación del componente impositivo mejora los incentivos aunque las rigideces
regulatorias y otros tipos de impuestos que vienen atados con el cumplimiento previsional pueden jugar en contra del
incentivo ganado, y hasta m s que compensar su efecto.
41 Aumento en el nivel de cobertura en Chile, Colombia y El Salvador; caída en Argentina, M xico y Per
, sin cambios
en Bolivia y Uruguay.
42 Nótese que la mayor “apropiabilidad” implica menores niveles de redistribución.
39 Posadas (1993)
33
subyacen en ambos sistemas43. En la Argentina, los fondos administrados por las AFJP tuvieron un
retorno anual real superior al 10% durante los primeros seis a os de existencia, fenómeno que en
principio podría haber incentivado a la población a participar en el sistema. Un cuarto aspecto se
refiere a los costos administrativos. Murthi et al. (2001) sostienen que para el caso de Chile e
Inglaterra, el traspaso a cuentas individuales implica un aumento en el costo. Para Argentina, no
existen estimaciones precisas que permitan comparar el costo administrativo del viejo sistema
p blico de reparto respecto al reformado44, y las opiniones de los especialistas son encontradas. Pero
m s all si el costo administrativo del sistema aumentó o disminuyó para el “trabajador promedio”,
se produjo un incremento para el trabajador de bajos salarios respecto al de altos ingresos. Esto se
debe a que la política de comisiones de las AFJP incluye un componente fijo (Turner, 2000).
b) Factores de Contexto
La reforma previsional se produjo en un período de significativos cambios en el contexto
macroeconómico. Uno de los factores que potencialmente ha contrib uido a la caída en la
registración laboral, y por ende en la cobertura previsional, surge de la combinación de rigideces que
imponía la convertibilidad (nula inflación y tipo de cambio real apreciado) junto a una normativa
laboral inflexible. Ante esta situación, muchos empleadores optaron por la no registración de sus
trabajadores y la evasión de las contribuciones a la seguridad como mecanismo para bajar el costo
laboral y lograr mayor flexibilidad (Ronconi y Clutterbuck, 1998; Bour y Susmel, 2001).
La apreciación cambiaria, por otra parte, conjuntamente con el creciente riesgo devaluatorio podría
haber incentivado a los empleadores a no contribuir al sistema de seguridad social, ya que resultaba
tentador “postergar” el pago de las contribuciones como mecanismo de financiamiento, m xime si
se considera el alto costo del cr dito y una expectativa de pesificación de la deuda impositiva.
La apertura comercial y la caída en el costo del capital producto de desgravaciones impositivas,
produjo un cambio tecnológi co sesgado a favor del empleo calificado (Elías y Ronconi, 2002). En un
contexto con regulaciones laborales rígidas pero a su vez proclives de ser evadidas se producen dos
fenómenos sobre el grupo de trabajadores poco calificados: Un incremento en el desempleo, y
aumentos en los niveles de no registración.
Por otra parte, la d ada del noventa se caracteriza por un fuerte aumento en la desocupación. La
tasa de desempleo creció en Argentina en tal magnitud que pasó de niveles cercanos al 5% en los
El tópico de equilibrio general se discute extensamente en Barr (2000). Respecto a los diferentes riesgos del sistema,
existe una extensa literatura que distingue “riesgo de mercado” en los sistemas privados de capitalización individual y
“riesgo político” en el sistema p
blico de reparto. Ver Feldstein y Liebman (2001).
44 De las estimaciones de Mitchell (1996) y ASAP (1998) resulta que la reforma previsional habría implicado un aumento
en los costos administrativos, aunque las estimaciones no son perfectamente comparables. En el pilar de capitalización
del SIJP el costo asciende en promedio a 1/3 del aporte mensual del trabajador, dependiendo de la AFJP, que es libre de
43
34
ochenta, a m s del 15% durante los noventa y actualmente se ubica por encima del 20%. Ante esta
realidad, los trabajadores se encuentran en una situación desventajosa para exigir a sus empleadores
la debida registración de sus contratos y los aportes al sistema prev isional (Schultess, 2001). Los
empleadores, por su parte, podrían asumir que el Estado ser menos estricto con el control y
fiscalización, ya que en caso de implementar sanciones podrían perderse aun m s las escasas fuentes
de trabajo.
Pasando al plano de cambios normativos merecen ser destacados tres sucesos: Primero, los
aumentos en las penas para los empleadores que no cumplen con la registración laboral y las
contribuciones a la seguridad. Segundo, la rebaja, con sucesivas idas y venidas, de los aportes y
contribuciones. Tercero, la introducción de formas legales y flexibles de contratación laboral.
Tal como lo se alan Bour y Susmel (2001), durante la d ada del noventa se elevaron sucesivamente
las penalidades para los empleadores que no hubieren registrado a sus trabajadores. En 1990 y 1996
se elevó el n mero de a os de prisión. En 1993 se incrementaron los intereses punitorios y
resarcitorios; y en 1999 se introdujeron multas adicionales. Todas estas medidas, en principio
deberían haber desalentado la no registración y por ende aumentado el nivel de cobertura jubilatoria.
Respecto a las modalidades de contratación, las reformas laborales de 1991 (Ley 24.013) y
fundamentalmente de 1995 (Ley 24.465), introducen formas flexibles de contratación: el “período a
prueba”, modalidades promovidas, contrato a tiempo parcial, por temporada y eventual. Gruskha
(2001) sostiene que dichas reformas son centrales para entender la caída en el nivel de cobertura
jubilatoria. Sin embargo, sólo el período a prueba y las modalidades promovidas eximen
parcialmente al empleador de brindar cobertura jubilatoria45. Adem s las modalidades promovidas
fueron derogadas en 1998 (Ley 25.013) y la exención impositiva del período a prueba fue acotada a
un mes, por lo que el uso de las mismas nunca alcanzó la magnitud suficiente para ser consideradas
el determinante ltimo de la caída en la cobertura.
Por ltimo, es interesante considerar la evolución de las contribuciones patronales durante las
ltimas dos d cadas. En 1980, en el marco de una profunda reforma tributaria, se redujo
significativamente la carga impositiva sobre el salario desde un nivel que sobrepasaba el 50% al 30%.
Luego, la política fue gradualmente revertida y a fines de los ochenta la alícuota era similar al nivel
previo a la reforma. En los noventa se retoma la política de disminución de los impuestos al trabajo
pero en forma muy gradual, reflejando una tendencia que, si bien descendente, dubitativa, en
determinar su política de comisiones, y del nivel de ingreso del trabajador, ya que hasta el a o 2000 la comisión era una
combinación de costo fijo m s alícuota proporcional al salario.
45 La reglamentación de la Ley 24.465 establecía para el período a prueba la exención del 100% del aporte jubilatorio
durante los tres primeros meses de toda nueva relación laboral, con la posibilidad de extenderlo a seis a trav s del
convenio colectivo.
35
t rminos de presentar una forma de “serrucho” entre aumentos y disminuciones de las alícuotas en
el margen (Giordano y Colina, 2001).
En el fondo esta conducta refleja la existencia de diferentes estrategias que no siempre estaban
dirigidas al mismo objetivo. En el objetivo de mejorar el empleo a trav s de la flexibilización de las
condiciones de contratación estuvo la lógica de reducir el costo laboral para los nuevos trabajadores.
Bajo estos criterios se enmarcan los contratos temporales promovidos del a o 1991, intensificados
en 1995 y parcialmente revertidos en 1998. Posteriormente, la Ley 25.250 establece un enfoque
diferente para el período de prueba, restableciendo el plazo original pero estipulando que el costo
laboral ser del 100% actuando las disminuciones de contribuciones una vez que el contrato se
convierta en uno por tiempo indeterminado. Con el mismo objetivo pero con una lógica diferente,
en el a o 2000 se establece un r gimen de disminución adicional para los menores de 25 a os, los
mayores de 45 a os y las mujeres jefes de hogar.
Por otro lado, en el objetivo de mejorar la competitividad de la economía, se aplicó una estrategia de
disminución generalizada de las contribuciones para todos los trabajadores aunque diferenciada por
regiones y actividades económicas. El criterio de disminuir por actividad favoreciendo los sectores
transables fue seguido por los Decretos 2.609 de 1993, el 359 de 1993, posteriormente derogados, y
el Decreto 96/99. El criterio de regiones geogr ficas fue seguido por los Decreto 49246 de 1995 y
1.520 de 1999.
Esta complicada trama de cambios de política ilustra la vastedad de instrumentos normativos y la
volatilidad con la que se cambiaban los criterios y las estrategias. Fueron rectificadas con tanta
frecuencia que, obviamente, ponen en duda su capacidad de generar alg n impacto ya que no
permitían dejar pasar el tiempo mínimo de maduración requerido para producir ajustes económicos.
A esto se agrega que el objetivo de reducir el empleo no registrado no fue nunca el objetivo
primario, ni el mas importante. En suma, si bien en principio cabría esperar un incremento en la
cobertura jubilatoria producto de la reducción en los “impuestos” al trabajo, al considerar la alta
inestabilidad de las medidas, el hecho que generó mayor complicación normativa y burocr tica para
la registración laboral, sugieren que su impacto podría ser nulo o al menos inferior al esperado.
c) Marco Institucional
Del an lisis hasta aquí desarrollado, surgen diversos argumentos que sostienen la hipótesis de un
aumento en el nivel de cobertura previsional: Mayor “apropiabilidad” de los aportes y mayor tasa de
retorno del nuevo sistema jubilatorio, baja de contribuciones a la seguridad social, aumento de las
penas para el empleador que evade la normativa, y el crecimiento económico. Por otra parte, el
46 Con la excepción de la contribución patronal para el sistema de salud que fue disminuida desde 6% a 5% f
el país.
ija para todo
36
creciente desempleo, el proceso de apertura y privatizaciones conjuntamente con la inflexibilidad
generada por la combinación de la ley de convertibilidad y las rigideces laborales, habrían favorecido
el aumento de la no registración y consiguiente falta de cobertura. Finalme nte, muchos de estos
factores habrían tenido un impacto diferente seg n nivel de ingresos, en perjuicio de los asalariados
m s pobres. En principio, entonces, la evolución final del nivel de cobertura depende del peso
relativo de los mencionados argumentos.
Sin embargo, si se explora el sustento institucional del sistema previsional, la capacidad de control y
fiscalización del estado, la alta inestabilidad de las reducciones impositivas, conjuntamente con un
deterioro en la credibilidad de las instituciones p blicas, el balance final se vuelca hacia una creciente
informalización y consiguiente reducción en la cobertura previsional
La reforma previsional nunca generó suficiente consenso y siempre existieron coaliciones políticas
que reclamaron la derogación d el sistema47. Incluso, “la cuestión previsional” ha sido históricamente
un tema de permanente debate, fallos judiciales contrarios y propuestas legislativas que en general
iban en contra de la filosofía del sistema reformado. La confiabilidad del SIJP no logró hacerse
masiva porque una importante porción de la dirigencia política nunca dejó de mostrar sus dudas
respecto a la conveniencia de incorporar un pilar de capitalización con gestión privada y competitiva
en el sistema previsional. La idea de la capitalización es vista como un elemento disociador de la
integración social al romper con la solidaridad intergeneracional y crear las condiciones para
disminuir las posibilidades de redistribución intrageneracional. Tambi n existió un sentimiento
altamente contrario al fin de lucro en la gestión y la naturaleza financiera de los operadores. En este
sentido, y a pesar de que el SIJP por su dise o multi-pilar nunca abandonó los principios de
solidaridad, sólo que los combinó con principios de equidad contributiva , y que se previó un fuerte
aparato regulatorio para evitar desviaciones del objeto social de los operadores, desde una
importante porción de la clase dirigente se fomentó, voluntaria o involuntariamente, la percepción
de perentoriedad del pilar de capitalización. Contribuyó tambi n a esta adversa percepción el hecho
de que m s de 2/3 de las inversiones de las AFJP se destinaban a financiar el d ficit fiscal y una
desafortunada repetición de rompimiento de instituciones y reglas de juegos en la historia Arg entina.
La Argentina es un país que se caracteriza por su escasa capacidad de asumir compromisos
intertemporales creíbles (Spiller y Tommasi, 2001). Dicha incapacidad tiene mayores impactos,
precisamente a la hora de instrumentar políticas que requieren de fuertes compromisos
intertemporales. Posiblemente no exista rea de política p blica con una intertemporalidad m s
compleja que las jubilaciones y pensiones. Sería posible que los resultados con respecto a los
cambios en la política de jubilaciones y pensiones est n dominados por los efectos “políticos” o “de
47 Actualmente se discute la vuelta a un sistema p
blico de reparto. Ver Clarín julio/ agosto 2002.
37
credibilidad” que estos cambios legislativos impliquen, por encima de los efectos “t nicos”
“directos” de las medidas. De todos modos es difícil determinar exactamente la din mica de la falta
de credibilidad en respuesta a cambios de política y a la evolución de otras variables. Es nuestra
impresión de que en general, los argentinos han tendido a ver el aporte a la AFJP al menos en buena
parte como un impuesto, posiblemente aplic ndole un importante descuento a los valores que
esperan percibir a futuro. Desafortunadamente dicha expectativa no resultó ser infundada, dado que
en los ltimos a os el gobierno, en el contexto de una creciente crisis fiscal, ha ido interviniendo en
la regulación de las AFJP forz ndolas a aumentar la tenencia de títulos p blicos argentinos, sobre los
cuales luego el Estado declaró default.
Adem s la reforma previsional no alteró las prebendas del sistema como las jubilaciones de
privilegio. Estas jubilaciones son regímenes especiales para los funcionarios de los poderes
Ejecutivo, Legislativo, Judicial, las Fuerzas Armadas, las fuerzas de seguridad, el servicio exterior y
otro organismos de menor relevancia económica que estipulan tratamientos diferenciales como
jubilación anticipada, menor n mero de a os de aporte o movilidad de las jubilaciones en función
del salario del activo. Si bien el SIJP los elimina formalmente en el texto de su Ley, en la pr ctica se
mantuvieron y fueron financiados con el pilar solidario del SIJP. El tratamiento particular para
algunos, y en particular que los beneficiados sean la clase dirigente, minó seriamente la credibilidad
del “nuevo sistema”. (Ver Kay, 2000). Estos elementos nocivos tambi n se observan en otros países
de Am rica Latina48, pero en Argentina parecen haber constituido un elemento disasociador de
mayor trascendencia.
Por otro lado, las reducciones en las alícuotas patronales tambi n tienen una historia plagada de
marchas y contramarchas, se han implementado por decreto, y nunca dieron síntomas de la menor
estabilidad y predictibilidad. Los aumentos en las penas por evasión previsional tuvieron lugar
conjuntamente con una creciente percepción por parte de los empleadores de la falta de capacidad
de control y sanción efectiva por parte del Estado o las entidades controladoras (sindicatos).
Siempre existe la posibilidad de solucionar el problema complejizando la labor del inspector
vali ndose de la “huecos” que brinda la profusa pero imprecisa legislación o, directamente
soborn ndolo. La p rdida de eficacia del sistema de fiscalización, si bien es una herencia de vieja
data, tuvo un cariz agravado durante la d cada de los ´90. M s adelante se describir con mayor
detalle las particularidades de esta problem tica, sin embargo, a los efectos de la presente sección
resulta til mencionar que el poder de policía para el control de la evasión laboral presenta serios
Holzman y Packard (1999) afirman que ciertos costos de transacción, un mal dise o del sistema y la falta de
credibilidad pueden afectar negativamente el nivel de cobertura de los sistemas multi-pilares. Dentro de los aspectos de
credibilidad mencionan: una herencia de falta de credibilidad del sistema previsional anterior por los cambios de reglas
de juego arbitrarios que se experimentaron en el pasado, la percepción de un riesgo financiero muy alto para el promedio
48
38
problemas institucionales que redunda en una ejecución del control p blico parcial, arbitraria,
condicionada por la carencia de información y una estructura de incentivos incorrectos, que a la
larga terminan generando abandono de responsabilidades o condiciones para la corrupción. En la
medida en que la probabilidad de detección del ilícito sea baja, y que de ser detectado las
posibilidades de evitar la sanción es alta, las conductas de las empresas reflejan una disminución de la
percepción del riesgo. Finalmente, se realizó un uso abusivo de las moratorias impositivas, con
recurrentes llamados de la autoridad p blica a moratoria por “ nica vez”.
Concluyendo, si bien existen razones para suponer que la reforma previsional habría tenido alg n
impacto sobre la cobertura de la población activa, dichas razones parecen m s bien de “segundo
orden” comparadas con el deterioro en la credibilidad de las instituciones p blicas y el impacto de
los cambios estructurales que tuvieron lugar en Argentina durante los noventa. El Estado argentino
tiene una trayectoria de incapacidad de cumplir sus compromisos intertemporales, ya sea de pagar
ciertas pensiones (en el sistema p blico), o de regular adecuadamente a las AFJP para garantizar los
derechos de los aportantes, o de no intervenir forzando a las aseguradoras privadas a financiar
desequilibrios p blicos. Dado que estos ltimos factores son de difícil cuantificaciones resulta al
menos complejo cuantificar econom tricamente el impacto de la reforma previsional.
2.2.- Resultados de la evidencia empírica
Al explorar estadísticamente la evolución de los niveles de cobertura por sexo, edad, nivel de
educación, tama o del establecimiento y sector de actividad, se observa, para los ltimos veinticinco
a os, una caída generalizada en los niveles de cobertura. Dicha tendencia negativa no parece haberse
alterado luego del cambio en el sistema previsional. En concordancia con los resultados encontrados
por Gasparini (2001), no se observan mayores cambios en los niveles de cobertura entre estos
grupos, sino que la misma se produce dentro de los mismos. Es decir, los niveles de cobertura caen
tanto para hombres como mujeres, para todos los segmentos de edad, para todos los niveles de
educación, para todos los tama os de empresa y para todos los sectores de actividad.
de adversidad al riesgo, sentimientos contrarios a lo que se considera la “privatización” de la seguridad social y
desconfianza al fin de lucro.
39
Cuadro 9. Porcentaje de Asalariados con Cobertura Previsional seg n Sexo, Edad, Nivel Educativo, Ingreso
Laboral y Tama o de Empresa. Gran Buenos Aires. Onda Octubre.
1975
1980
1985
1990
1994
1998
2000
TOTAL
89.8
80.0
72.8
68.7
70.0
62.0
61.6
SEXO
Mujeres
Varones
81.8
93.4
75.4
82.3
66.1
76.6
65.9
70.2
66.9
71.9
59.5
63.6
57.6
64.4
89.8
93.7
94.8
91.1
80.1
82.9
85.8
82.1
67.8
79.0
80.7
75.9
62.4
74.7
75.9
76.5
63.4
75.6
78.0
73.9
58.3
68.8
70.1
63.4
53.8
67.2
68.3
63.1
87.8
91.9
96.3
74.5
85.7
88.1
66.4
77.4
82.7
61.8
70.1
77.9
60.2
64.0
75.6
48.3
60.4
75.5
49.3
56.9
75.2
IN GRESO2
Bajo
Medio Bajo
Medio Alto
Alto
71.0
94.5
97.8
97.5
62.8
83.3
86.1
90.4
53.0
77.4
86.9
90.9
47.1
70.7
80.8
83.2
45.2
68.5
79.5
84.9
31.3
63.6
74.8
82.8
33.5
62.2
74.5
84.0
TAMAÑ O EMPRESA
1 empleado
2a5
6 a 25
26 a 100
101 a 500
500 o m s
70.6
77.6
87.7
89.8
96.6
94.5
32.7
53.9
82.3
93.5
95.4
97.9
26.6
44.1
75.2
89.6
93.6
95.4
32.7
40.8
75.1
87.4
86.3
92.2
23.6
41.9
70.3
90.3
96.1
95.8
14.3
31.1
60.7
84.3
90.3
91.6
17.0
29.7
62.1
85.3
90.7
86.8
EDAD
18 a 29 a
30 a 40 a
41 a 55 a
56 a 64 a
os
os
os
os
EDUCACIÓN
Baja
Media
Alta
1
Nota: (1) Educación baja incluye primaria completa e incompleta, educación media a secundaria completa e incompleta y alta a terc iaria/universitaria
completa e incompleta. (2) Las categorías de ingreso del asalariado se refieren a los cuatro cuartiles de la distribución.
Fuente: elaboración en base a EPH, INDEC.
Sin embargo se observa un comportamiento diferente en lo que hace a los niveles de cobertura
seg n nivel de ingresos. Durante la vigencia del sistema p blico de reparto el nivel de cobertura cayó
para todos los cuartiles, pero a partir de la introducción del r gimen de capitalización individual
(1994) el nivel de cobertura se estabiliza para el segmento de mayores ingresos, y la caída en la
cobertura se concentra exclusivamente en los cuartiles de ingresos inferiores. Tomando los dos
grupos extremos, se observa que en el segmento m s pobre la cobertura cae del 71% en 1975 a
45.2% en 1994, y a 33.5% en el 2000, mientras que para los de mayores ingresos, la cobertura cae del
97.5% en 1975 a 84.9% en 1994, y luego se estabiliza en dicho nivel.
40
Gr fico 2. Evolución de la cobertura seg n nivel de ingresos, 1975-2000
REFORMA
PREVISIONAL
100
97,5
90,9
Asalariados de
ingreso alto
89,8
84,9
80
71,0
72,8
70,0
84,0
Total
61,6
60
53,0
45,2
40
33,5
Asalariados de ingreso
medio y bajo
20
1975
1980
1985
1990
1994
2000
Este fenóme no no es exclusivo del Gran Buenos Aires. Al explorar los datos de los principales
aglomerados del interior del país, observamos el mismo fenómeno 49. Luego de la reforma
previsional el nivel de cobertura se redujo tanto para hombres como mujeres, para todos los
segmentos de edad, para todos los tama os de empresa, para los asalariados de menor ingreso, pero
se mantuvo estable para los de mayor salario. En efecto, para el segmento de trabajadores ubicados
en el cuartil m s bajo de la distribución salarial, el nivel de cobertura cae desde el a o 1993 de 48% a
35% en 1998; mientras que para el cuartil de mayores salarios, el nivel de cobertura se mantiene
pr cticamente constante en 90%. Los Cuadros 10 y 11 ilustran que dicho fenómeno se observa tanto
entre hombres y mujeres, como entre los distintos grupos de edad50.
se consideran los aglomerados del interior durante la d ada del noventa debido a que no existe información para
a os anteriores.
50 Hemos observado cierto grado de heterogeneidad en la evolución temporal de la cobertura seg
n localidad geogr fica.
Este hecho sugiere la existencia de factores provinciales como potenciales determinantes de la cobertura. Las diferencias
en la evolución del desempleo seg
n provincia, y el cambio en las contribuciones patronales son dos de los factores a
testear.
49 Sólo
41
Cuadro 10. Porcentaje de asalariados con cobertura previsional, seg n nivel salarial, a o y sexo, total país.
N ivel salarial
Mujeres
1993
1998
Hombres
1993
1998
Bajo
47 %
27 %
55 %
32 %
Medio Bajo
78 %
72 %
77 %
69 %
Medio Alto
84 %
83 %
84 %
79 %
Alto
91 %
94 %
89 %
90 %
Fuente: Elaboración propia en base a EPH
Cuadro 11. Porcentaje de asalariados con cobertura previsional, seg n nivel salarial, a o y edad, total país
N ivel salarial
18 a 29 años
30 a 40 años
41a 55 años
56 a 64 años
1993
1998
1993
1998
1993
1998
1993
1998
Bajo
0.42
0.25
0.58
0.32
0.59
0.34
0.54
0.33
Medio Bajo
0.71
0.64
0.80
0.73
0.83
0.79
0.76
0.67
Medio Alto
0.79
0.74
0.87
0.84
0.87
0.85
0.83
0.86
Alto
0.85
0.87
0.90
0.93
0.91
0.93
0.88
0.83
Fuente: Elaboración propia en base a EPH
La evidencia presentada sugiere que los cambios estructurales implementados en los noventa,
incluida la introducción del r gimen de capitalización individual, no ha alterado la tendencia negativa
en la cobertura previsional de los asalariados que existe en Argentina desde la d ada del setenta. La
excepción la constituye el segmento de asalariados de mayores ingresos. A continuación se testea
econom tricamente la validez de dichas hipótesi s.
Evidencia Econométrica
Tal como se desarrolló en el capítulo 4 y en la sección 5.2, resulta que existen determinantes de la
cobertura previsional que operan en diferentes niveles de agregación. Por ejemplo, el nivel de
educación del asalariado, la canti dad de miembros del hogar, el nivel de contribuciones a la seguridad
social y la tasa de inflación, son todos potenciales determinantes del nivel de cobertura que operan a
nivel individual, familiar, provincial y nacional, respectivamente. Estas diferencias en los niveles de
agregación plantean al investigador el desafío de elegir la unidad de an lisis m s adecuada para el
problema que se busca resolver. Por otra parte, existen dificultades para individualizar el impacto de
la reforma previsional producto de las complejidades para cuantificar la evolución diversos
determinantes, en particular los de índole institucional. Finalmente, la evidencia estadística sugiere
un impacto diferencial seg n nivel de ingresos que es necesario explorar.
42
Sólo existen dos estudios econom tricos para Argentina que analizan la evolución de la registración
laboral y cobertura previsional. Bour (2001) ha trabajado con datos agregados a nivel nacional,
explorando la evolución durante las ltimas dos d adas, y encuentra que el cre ciente nivel de
desempleo y de endeudamiento p blico son dos factores que han contribuído a la caída en la
registración laboral. Gasparini (2001) trabaja con datos a nivel individual exclusivamente para el
Gran Buenos Aires durante los noventa, y encuentra que la caída en la cobertura no se explica por
cambios en los atributos personales del asalariado, ni por cambios en la composición del mercado de
trabajo, sino por un aumento en la “propensión a evadir” 51. Ninguno de estos estudios estima el
impacto del cambio en el sistema previsional, ni distingue entre los asalariados seg n nivel de
ingresos.
Considerando que la reforma previsional en Argentina tuvo lugar en un período de profundas
reformas estructurales y cambios en los niveles de aportes y contribuciones con marcada
heterogeneidad regional, en los ejercicios que a continuación se presentan se enfatiza la dimensión
provincial. Por ejemplo, en 1995 se decretó la reducción de contribuciones patronales, desde un
30% en la Ciudad de Buenos Aires hasta el 80% en algunas provincias del noroeste y noreste.
Asimismo, el proceso de desregulación, apertura económica y privatizaciones tuvo un impacto
diferente en las provincias, fenómeno que en parte se refleja en los niveles de desempleo.
En este estudio se realizan tres ejercicios. En el primero se analiza como impactaron sobre la
cobertura previsional los cambios en la composición del mercado de trabajo, en el contexto
macroeconómico, y en los impuestos al trabajo. En el segundo y tercer ejercicio se instrumentan test
de cambio estructural, para analizar si el modelo cambió a partir de la reforma previsional y si el
impacto ha sido diferente seg n nivel de ingresos de los asalariados. En todos los casos se trabaja
con la Encuesta Permanente de Hogares (PH), sobre la base de los diecisiete principales
aglomerados del país durante el período previo y posterior a la reforma previsional52.
El modelo a estimar es
Yit = α + Xit β + Tit λ + Cit ρ + δt +eit
donde: Yit adopta el valor 1 para los asalariados i con cobertura previsional en el a o t, X es un
vector que captura las características personales y laborales del trabajador como edad, sexo, estado
civil, nivel educativo, antigüedad laboral y tama o del establecimiento; T es la tasa de contribuciones
a la seguridad social en la provincia donde el trabajador reside; C es un vector de variables con
51 Donde dicha “propensión a evadir ”
incluye todos los determinantes no considerados en su modelo.
Los 17 aglomerados son: Gran Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Santa Fe, Salta, Sgo. Estero, Tucum n, Mendoza,
Paran , Santa Rosa, Neuqu n, Catamarca, Comodoro Rivadavia, Jujuy, San Luis y Rio Gallegos, para la onda octubre de
la EPH de los a os 1993, 1994, 1996 y 1998. La elección de los aglomerados y los a os estuvo sujeta a la disponibilidad
de información.
52
43
dispersión provincial para controlar por el desarrollo económico, el nivel de desocupación y empleo
p blico de la provincia. Se asume que los determinantes no observables como la reforma previsional
y la credibilidad institucional se capturan en el t rmino constante y la tendencia temporal
respectivamente. En el anexo se encuentran mayor detalles de las variables y los estadísticos b sicos.
Tabla 2. Modelo Probit. Coeficientes de los determinantes de la cobertura previsional
Variable dependiente: Cobertura Previsional entre los asalariados (1 tiene cobertura, 0 no tiene).
Variables Explicativas
Edad
Edad al cuadrado
Sexo (mujer=1)
Estado civil (soltero=1)
Nivel Educativo
Antigüedad laboral
Tama o de empresa
Ingreso promedio provincial
Tasa de Desempleo
Contribuciones Patronales
Empleo P
blico
Tendencia Temporal
Constante
No. Observaciones
No. provincias
No. a os
Log-Likelihood
Pseudo R2
Coeficiente
Error est ndar
0,08038
-0,00103
-0,13898
-0,13040
0,02189
0,34781
0,16751
0,00105
-0,00217
-0,00251
0,61857
-0,04163
0,36454
67466
17
4
29052.5
0.282
0,00371
0,00004
0,01216
0,01486
0,00067
0,00457
0,00374
0,00003
0,00015
0,00146
0,02189
0,00597
0,60149
Nota: Modelos probit estimados por m xima verosimilitud. Los errores est ndar se corrigieron
utilizando el procedimiento de White.
En concordancia con Gasparini (2001) encontramos que los cambios en la composición del
mercado de trabajo no han tenido, en su conjunto, un impacto definido. Si bien aumentó el peso
relativo de algunos segmentos con menor propensión a la cobertura, como las mujeres, disminuyó
en otros, como es el caso de los trabajadores con bajo nivel de educación.
Respecto al impacto de los factores macroeconómicos y normativos se observa que el aumento en la
tasa de desocupación y la caída del empleo p blico han contribuído a la caída en la cobertura
previsional. Por otra parte, el crecimiento económico y la reducción en las contribuciones patronales
han favorecido un aumento en la cobertura, aunque para esta ltima variable el resultado no es
robusto. Si bien stos factores ayudan a explicar la evolución de la cobertura previsional, sigue sin
explicarse la tendencia negativa a trav s del tiempo. En efecto, el coeficiente de la “time trend”
resulta negativo y significativo aun controlando por los mencionados factores. Interpretamos este
resultado como potencial indicio que el creciente deterioro en la credibilidad en las instituciones
p blicas ha contribuído a la caída en la cobertura previsional.
44
Una alternativa para identificar el impacto de la reforma previsional consiste en instrumentar un test
de cambio estructural (Chow, 1960). Asumiendo que el impacto del dise o del sistema de pensiones
puede capturarse a trav s del t rmino constante, cabe analizar si dicho coeficiente es
significativamente diferente en el período pre-reforma respecto al post-reforma. Para tal fin se
corren tres regresiones: La primera donde se restringe a que el t rmino constante sea igual para todo
el período, y las dos restantes referidas al período pre y post reforma respectivamente. Para testear si
existió un cambio se implementa un test tipo -Chow para modelos probit basado en la diferencia de
la suma de log-likekihoods entre el modelo restringido y los otros dos restantes (Greene, 2000).
Tabla 3. Impacto de la Reforma Previsonal
Modelo y Período
Log Likelihood
Restringido (1993-1998)
- 28.964,45
PRE reforma (1993-1994)
- 14.661,05
POST reforma (1996-1998)
- 14.303,12
Nota: el estadístico chi-cuadrado es 0.56 y por ende menor al valor crítico con 95% de significación (3.8), por lo cual no se rechaza la hipótesis nula.
LR(1) = 2[(-14661.05 – 14303.12) + 28964.45] = 0.56 < 3.8
El test no permite rechazar la hipótesis nula, lo cual puede interpretarse como indicio que el traspaso
desde un sistema p blico de reparto hacia uno mixto con un componente privado de capitalización
individual, no ha generado un cambio estructural en la propensión a la cobertura previsional.
Finalmente, cabe interrogar respecto al impacto seg n nivel de ingresos. Siguiendo la misma
metodología se corren tres regresiones: La primera donde se restringe que el vector de coeficientes
sea igual para todos los asalariados independientemente de su nivel de ingresos, y las dos restantes
referidas al segmento de trabajadores con salarios altos por una lado, y salarios medios y bajos por el
otro. En este caso se rechaza la hipótesis nula, indicando que las reformas implementadas durante la
d ada del noventa tuvo un impacto diferencial sobre los asalariados seg n su nivel de ingresos,
favoreciendo el incremento en la brecha de cobertura previsional entre los de mayor salario respecto
a los de menores ingresos.
Tabla 4. Impacto seg n nivel salarial
Modelo
Log Likelihood
Restringido
- 29052,5
Ingresos Altos
- 4028,9
Ingresos Medios y Bajos
- 23087,1
Nota: el estadístico chi-cuadrado es 3875 y por ende menor al valor crítico con 95% de significación (21,03), por lo cual no se rechaza la hipótesis nula.
LR(1) = 2[(- 4028,9 – 23087,1) + 29052,5] = 3875 > 21,03
45
2.3 Conclusión
La reforma previsional parece haber tenido un impacto nulo o al menos de “segundo orden” sobre
los niveles de cobertura del total de la población asalariada. Los factores macroeconómicos han
afectado la cobertura, particularmente el creciente nivel de desempleo. Sin embargo la cobertura
previsional ha caído sistem ticamente durante los ltimos veinticinco a os, lo cual es indicio que
existen determinantes ltimos que van m s all de los cambios en el dise o del sistema previsional o
del contexto macroeconómico y la composición del mercado de trabajo. Nuestra hipótesis es que ha
sido el creciente deterioro y descreimiento en las instituciones p blicas el principal causal de la caída
en la cobertura. Finalmente se encontró evidencia que las reformas de los noventa contribuyeron a
aumentar la brecha entre los niveles de cobertura de los trabajadores de alto salario respecto a los de
menor ingreso.
46
CAPITULO III. EL SISTEMA DE CON TROL LABORAL EN ARGEN TIN A
INTRODUCCIÓN
El sistema de control laboral argentino ha mostrado en los ltimos tiempos un grave deterioro en su
capacidad de generar resultados y su credibilidad ante la sociedad. La tasa de empleo no registrado
en los ltimos veinte a os ha ido en sostenido aumento y paralelamente los cuerpos de fiscalizadores
de los diferentes organismos que conforman el sistema de control experimentan una evolución hacia
la p rdida de capacidades. Esto lleva a que existan interpretaciones que ponderan la debilidad de los
servicios de control en la explicación por la degradación de los índices de registración laboral, y a su
vez, que estas debilidades se generan por la falta de recursos o la descoordinación de los organismos
controladores.
Sin perjuicio de que estos dos elementos est n presentes hace mucho tiempo en el sistema de
control laboral argentino, (la falta de recursos y la descoordinación), ambos atributos forman parte
m s de la sintomatología del problema que la raíz de sus causas. Indagar sobre los factores que
explican la ineficacia del sistema de control laboral exige abocarse a la tarea de sistematizar la
heterog nea distribución de atributos, relaciones y elementos que la configuran y buscar
interpretaciones consistentes a pesar de la poca y dispersa información existente. Estos elementos se
refieren a las distintas vertientes legislativas que crean las facultades inspectivas y fiscalizadoras, el
heterog neo mosaico de organismos con competencias en la materia, el desorden administrativo que
caracteriza a los instrumentos de formalización de la registración laboral, la dispersión de las
acciones ejecutadas, la poca información recabada y la ausencia de una autoridad efectiva que
estructure y conduzca al sistema en forma responsable y ordenada.
El presente estudio tiene por objetivo avanzar en esta línea metodológica realizando un aporte de
ordenar conceptualmente la conformación del sistema, relevar las acciones ejecutadas y la poca
información disponible, y buscar alguna evidencia empírica sobre las causas profundas de la baja
eficacia del control. El enfoque es del tipo institucional, partiendo de la premisa de que las
motivaciones de los actores sociales encargados del control no son las que las teorías de la conducta
se alan como la de agentes benevolentes preocupados por el bienestar social, sino m s bien agentes
motorizados por su propio inter s. Desde este punto de vista, los síntomas característicos del
sistema, de bajos presupuestos, pobre infraestructura, poca capacidad de recursos humanos, falta de
coordinación son el resultado de una ineficaz organización de los incentivos y no la raíz de la
problem tica.
En la siguiente sección se describe la conformación del sistema de control, en la segunda sección se
describen las acciones ejecutadas y la información disponible, en la tercer sección se presenta una
47
interpretación posible sobre el problema de los incentivos, en la cuarta sección se presenta evidencia
empírica, y en la quinta sección se concluye.
1. CONFORMACIÓN DEL SIST
EMA DE CONTROL LABORAL
Conocer la conformación del sistema de control laboral argentino exige presentar las dos vertientes
legislativas m s importantes que delinean el marco regulatorio laboral, en orden a diferenciar
claramente los conceptos de inspección del trabajo de los de fiscalización de la seguridad social. La
diferenciación de estos dos institutos resulta imprescindible para entender los diferentes organismos
y competencias que caracterizan a cada uno, las dificultades para erigir una autoridad central que
articule las estrategias y acciones de ambos, y el desorden de instrumentos operativos de
formalización de la registración laboral.
La presente sección se ordena como sigue. Se presenta las raíces legislativas que enmarcan la
inspección del trabajo y la fiscalización d e la seguridad social como conceptos diferentes. Luego se
presentan los diferentes organismos con facultades de inspección y fiscalización. Y finalmente, se
presentan los diferentes instrumentos operativos de formalización cuyo cumplimiento estos
organismos deben controlar.
1.1Diferente raíz legislativa
El mecanismo de control del empleo no registrado en Argentina reposa sobre dos pilares
institucionales. Por un lado, est lo que se denomina la inspección del trabajo cuya vertiente
normativa es el Derecho del Trabajo, y por otro, la fiscalización de la seguridad social cuya vertiente
es el Derecho de la Seguridad Social.
Esto significa que la inspección es el mecanismo de control establecido por la normativa laboral en
orden a velar por el cumplimiento del conjunto de regulaciones que rigen las condiciones del
contrato, los puestos y los lugares de trabajo, es decir, las regulaciones sobre la jornada, las
vacaciones, el trabajo de extranjeros, el trabajo de menores, los salarios mínimos, las condiciones de
higiene y seguridad, los beneficios sociales y toda otra regulación gen rica o específica que emane del
Derecho del Trabajo. En el marco del control de las regulación laboral, un atributo que la inspección
del trabajo controla es el cumplimiento del empleador de la registración del trabajador en un libro
especial conocido como “Libro 52”, el cual constituye el acto formal por el cual se entiende que el
empleador registra al trabajador. Para las regulaciones laborales, un trabajador no est registrado
cuando no est inscripto en el “Libro 52” de la empresa.
En cambio, la fiscalización de la seguridad social es el mecanismo de control establecido por el
derecho que regula la seguridad social para velar por el cumplimiento de la registración y las
48
cotizaciones a la seguridad social. Es decir, la fiscalización se ocupa de controlar que los
empleadores registren a sus trabajadores en los organismos de la seguridad social, realicen el pago de
las cotizaciones y determinen deudas por conceptos impagos.
Un aspecto que es necesario tener presente y que es la fuente de confusión en torno a la diferencia
entre inspección y fiscalización, es que entre las facultades de la inspección laboral figura la
capacidad de controlar el cumplimiento del empleador de la obligaciones de registración y cotización
a la seguridad social, pero esta facultad esta limitada sólo al control del cumplimiento, no pudiendo
determinar deuda ni ejercer mecanismos coercitivos de cobro. Estas facultades corresponden sólo a
la fiscalización. Desde el punto de vista pr ctico, qui nes ejercen la inspección laboral controlan y
aplican sanciones ante el incumplimiento de la normativa laboral pero en el caso que detecten un
incumplimiento con la seguridad social su labor se limita a denunciar el caso a los entes de
fiscalización de la seguridad social.
1.2 Diferentes organismos con facultades de control
El sistema de control laboral tiene un conjunto de organismos con facultades de inspección y otro
conjunto distinto con facultades de fiscalización. En teo ría existe un sistema integrador de todas
estructuras administrativas dispersas que es el Sistema Integrado de Inspección del Trabajo y la
Seguridad Social (SITySS) y que entiende como ente de articulación entre los organismos de
inspección y fiscalización al Ministerio de Trabajo de la nación. Los organismos que conforman el
sistema de control laboral y su configuración institucional se presentan a continuación.
Organismos que conforman la Inspección del Trabajo
El sistema de inspección del trabajo prese nta un serio e histórico problema institucional de conflicto
de competencias entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Desde el gobierno nacional,
el organismo competente es el Ministerio de Trabajo de la Nación que cumple el rol de autoridad
central en la función de superintendencia de todos los ejecutores de la inspección. A su vez, los
ejecutores de la inspección son los servicios de inspección provincial de trabajo, organismos con
facultades no solo de control sino tambi n de dictado de normas y procedimientos, y aplicación de
sanciones, pero que dependen directamente del gobierno provincial, el cual no debe obediencia
jer rquica al gobierno nacional.
Esta estructuración teórica donde el gobierno nacional act a como superintendente y las
inspecciones provinciales como ejecutoras se genera como resultado de una interpretación
encontrada y conflictiva entre la nación y la provincias con respecto a las materias sobre las cuales
cada jurisdicción tiene competencia. La inspección laboral no fue
una facultad delegada
49
expresamente por las provincias a la nación en el marco de la organización de gobierno federal de la
Argentina, por lo que desde el punto de vista de las provincias, no sería materia del gobierno
federal53. Desde el punto de vista del gobierno nacional, la existencia de una legislación nacional en
materia laboral le da espacio para entender que el control del cumplimiento de esta legislación es
tambi n materia nacional.
Este conflicto entre la nación y las provincias viene de muy larga data. Desde que toma relevancia el
concepto de inspección laboral a principios del siglo pasado que las institucionalidad de esta
importante herramienta de control ha sido permeable a la relación de fuerzas entre las provincias y la
nación. Esto se manife stó en una oscilante y conflictiva evolución del sistema donde en ciertas
etapas el sistema se entendía como desconcentrado, es decir, que las facultades reposaban
exclusivamente en el mbito de las provincias, en otras, como concentrado, es decir, con
competencias exclusivas del gobierno federal, y m s recientemente se avanzó sobre la figura de un
esquema concurrente, donde se busca una articulación entre la nación y las provincias a trav s del
esquema donde las provincias inspeccionan y la nación controla a las inspecciones provinciales, y
sólo act a en forma directa ante ausencia o negligencia de las provincias. El Cuadro 12 ilustra este
conflicto de facultades entre la nación y las provincias.
Cuadro 12. Evolución del sistema de inspección laboral en Arg entina
Período
1904 a 1943
1943 a 1957
1957 a 1970
1970 a 1973
1973 a 1984
1984 a 1995
Actualidad
Esquema de fiscalización
Desconcentrado.
Concentrado.
Desconcentrado.
Concurrente.
Concentrado.
Desconcentrado.
Concurrente.
Fuente: Fundación Novum M illenium/ASAP (1999)
En la actualidad, el Ministerio de Trabajo nacional tiene facultades de superintendencia sobre los
servicios de inspección provinciales pero no ejerce por sí mismo la tarea inspectiva, excepto en la
Ciudad de Buenos Aires y en la provincia de Jujuy donde la intervención de la nación se debió a que
los servicios de inspección se encontraban desarticulados 54. Las facultades de inspección son de los
servicios de inspección provinciales. La articulación entre la nación y las provincias se re aliza a trav s
del Consejo Federal del Trabajo, el cual es una institución de relativamente reciente creación (1998),
colegiada, donde tienen representación todas la provincias, y su función es la coordinación de los
servicios de inspección provinciales, e n consideración de que las provincias no reconocen autoridad
directa por parte del gobierno nacional en la materia. Se entiende que el Consejo Federal del Trabajo
Seg
n la Constitución de la Nación Argentina, el gobierno nacional detenta sólo aqu ellas facultades que hayan sido
expresamente delegadas por las provincias.
53
50
es la instancia unificadora de representación de las provincias para tratar con el Ministerio de
Trabajo nacional, (en su car cter de ente de supervisión sin capacidad real de imponer decisiones
sobre sus supuestos supervisados), las decisiones y acciones que correspondan tomar o realizar en el
marco de la inspección del trabajo.
En esta conflictiva relación entre la nación y las provincias, las asociaciones sindicales son un tercer
actor con competencias de inspección, en el car cter de “controladores laborales”. Los sindicatos
tienen atribuciones para ejercer la fuerza p blica en la verificación del cumplimiento m s no en la
emisión de normas y procedimientos, ni en la aplicación de sanciones, debiendo en los casos de
detección de incumplimientos informar a la autoridad competente (el Ministerio de Trabajo de la
nación o la Inspección Provincial, seg n corresponda).
Los organismos que conforman la Fiscalización de la Seguridad Social
La fiscalización de la seguridad social es, a diferencia del sistema de inspección laboral, de orden
exclusivamente nacional. Sin perjuicio de ello, existe otra naturaleza de conflictividad originada en la
superposición de funciones entre varios organismos de diferente naturaleza jurídica.
El principal agente de fiscalización es la Administración Federal de Ingresos P blicos (AFIP),
órgano estatal que concentra la recaudación, fiscalización y ejecución judicial de todos los impuestos
federales55 y los aportes y contribuciones a la seguridad social. Recientemente, a fines del 2001, se
creó el Instituto Nacional de Recursos de la Seguridad Social (INARSS) con el objetivo de funcionar
como una agencia especializada en la recaudación y fiscalización de la seguridad social, en forma
separada de la AFIP, bajo el fundamento de que la concentración de la recaudación de la seguridad
social en la oficina encargada de los impuestos generales no fue eficaz en el combate al empleo no
registrado. Sin embargo, hasta el día de la fecha este nuevo organismo se encuentra en el período de
transición del traspaso de funciones operativas desde la AFIP por lo que no est plenamente
operativo.
Dentro del espectro de la seguridad social, la AFIP es responsable por la recaudación, fiscalización y
ejecución judicial de todos los recursos, es decir, los correspondientes al SIJP, a los regímenes
provinciales de jubilaciones y pensiones transferidos al SIJP, al sistema de subsidios familiares, al
Fondo Nacional de Empleo, al r gimen del INSSJP56, al r gimen de obras sociales57, al r gimen de
54 En el a
o 2001 la Ciudad de Buenos Aires pasó a disponer de un cuerpo propio de inspectores.
Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a las Ganancias, Impuestos a los Activos, impuestos aduaneros, impuestos
específicos y todo otro impuesto que establezca el gobierno nacional.
56 El INSSJP (Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados) es el organismo encargado de
administrar el seguro de salud para los jubilados y pensionados.
57 Las obras sociales son las entidades responsables por la administración del seguro de salud de los trabajadores activos.
55
51
ART58 y todo otro aporte o contribución destinado a la seguridad social que deba aplicarse sobre la
nómina salarial. Estas facultades se aplican tanto para los trabajadores en relación de dependencia
como los trabajadores autónomos. Las facultades de la AFIP son muy extensivas, al punto tal que se
entiende que todo acto que requiera de la fuerza p blica en el mbito de la recaudación y
fiscalización de la seguridad social es competencia de ella. Para ilustrar esta característica sirve de
ejemplo la facultad de la AFIP de controlar hasta la situación de los extranjeros residentes en el país
en cuanto a su posibilidad de trabajar y de recibir alojamiento de terceros (FNM/ASAP, 1999).
Paralelamente a la AFIP, y sin perjuicio de que este organismo concentra la recaudación de todos los
recursos de la seguridad social, algunos operadores de los beneficios de la seguridad social (la
ANSES, las obras sociales y las ART) tienen facultades concurrentes con la AFIP en materia de
fiscalización en la parte correspondiente al beneficio que el operador gestiona. Es importante aclarar
que el alcance de estas facultades se circunscribe a la posibilidad de verificar, intimar al cumplimiento
y en algunos casos en constituirse en parte querellante en la ejecución judicial, mas no aplicar
sanciones o el uso de la fuerza p blica, facultades que sólo detenta AFIP.
En particular, la ANSES tiene facultades de fiscalización y puede constituirse en parte querellante
ante incumplimiento de las cotizaciones correspondientes a las contribuciones patronales destinadas
al pilar de reparto, los aportes de los trabajadores que optaron por permanecer fuera del pilar de
capitalización y las contribuciones patronales destinadas a los regímenes de asignaciones familiares y
desempleo. Las materias que fiscalizan son el empadronamiento de la empresa, la registración del
trabajador en los registros de la ANSES y el cumplimiento con las cotizaciones. No determina deuda
impaga, para lo cual ANSES debe denunciar el caso detectado a la AFIP.
Las obras sociales tienen importantes facultades para fiscalizar y ejecutar judicialmente el
incumplimiento del pago de aportes y contribuciones al r gimen de obras sociales. Las materias que
fiscalizan son el empadronamiento de la empresa en la obra social, la afiliación del trabajador y su
grupo familiar en la obra social y el pago de las cotizaciones. Determinan deuda pero sólo par a el
componente correspondiente al beneficio de obra social. Es importante aclarar que la inscripción de
la empresa y la afiliación del trabajador en los registros de la obra social implica que esa relación
laboral est registrada en esa obra social pero no necesariamente que est registrada en la AFIP,
como ente concentrador de la recaudación, ni en la ANSES, en las AFJP o las ART, como entes que
comparten la gestión de los beneficios de la seguridad social con las obras sociales. Esto significa
que una detección por parte de un obra social no necesariamente se traduce en un beneficio para la
totalidad de los organismos gestores de la seguridad social.
Las ART (Aseguradoras de Riesgos del Trabajo) son los operadores encargados de gestionar los beneficios del seguro
de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
58
52
Las ART, por su parte, tienen tambi n la facultad de fiscalización y ejecución del pago de las
cotizaciones que le corresponden. Las materias que fiscalizan son el empadronamiento de la empresa
en la ART, la afiliación del trabajador y el pago de las cotizaciones. Las ART tambi n deben
fiscalizar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad por parte de las empresas afiliadas.
Un aspecto distintivo de este r gimen es que la Superintendencia de Riesgos del Trabajo tambi n
tiene facultades de fiscalizar iguales materias que las ART.
Por ltimo, para los trabajadores de la construcción y los trabajadores agrarios existen organismos
semi-p blicos59 responsables tambi n, en forma paralela a la AFIP y a los entes gestores de los
beneficios de la seguridad social, de la fiscalización de la registración laboral en la seguridad social de
los trabajadores que se desempe an en estas dos actividades. En el caso de la actividad de la
construcción, el organismo se denomina Instituto de Estadísticas y Registros de la Industria de la
Construcción (IERIC), y en el caso de la actividad agraria, el organismo es el Registro Nacional de
Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE).
En suma, en la fiscalización existen siete tipos de organismos con facultades de controlar el
incumplimiento de la registración laboral (la AFIP, la ANSES, las obras sociales, las ART, la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo, y para los trabajadores de la actividad, el IERIC y el
RENATRE). Si se suman los organismos con facultades de inspección (el Ministerio de Trabajo, las
administraciones provinciales, los sindicatos) se tiene que en Argentina existen 10 tipologías distintas
de estructuras administrativas, con distintos niveles de competencia pero con el mismo norte, que es
el control del cumplimiento de la registración laboral.
El Sistema Integral de Inspección Laboral y de la Seguridad Social (SITySS)
El SIITyS fue creado en el a o 2001 con la finalidad de vigilar el cumplimiento de las normas del
trabajo y la seguridad social para eliminar el empleo no registrado y dem s distorsiones que el
incumplimiento de la normativa del Trabajo y de la Seguridad Social provoca en los mercados. Es
una instancia que pretende englobar a la mayor parte de los organismos con facultades de inspección
o fiscalización debajo de una misma institucionalidad para atenuar el histórico conflicto de
facultades y coordinación presente entre estos organismos. En este sentido, el SITySS se conforma
por el Ministerio de Trabajo nacional, el Consejo Federal del Trabajo, la AFIP y las autoridades
administrativas del trabajo de las provincias cuando adhieran al Sistema. Los sindicatos, el IERIC y
el RENATRE se consideradas entidades de colaboración del SIITySS pudiendo el Ministerio de
Trabajo de la nación celebrar convenios con ellos.
Se entiende que los organismos tienen naturaleza de semi-p
blico porque su conducción no es puramente estatal sino
que es compartida entre el Estado, las representaciones empresarias y la representación sindical.
59
53
El SITySS es el esfuerzo m s reciente por ordenar institucionalmente el sistema de control laboral,
sin embargo, es el reflejo m s ilustrativo de las restricciones que impone el conflicto naciónprovincias en la materia. El SITySS reafirma el rol del Ministerio de Trabajo nacional como
autoridad central con cargo a las funciones de dirección, coord inación, vigilancia y control,
“...respetando las competencias y atribuciones asignadas por las Constituciones...”60 provinciales a sus propias
administraciones de inspección. En caso de conflicto entre el Ministerio de Trabajo nacional y una
provincia, se espera entonces que sea el Consejo Federal del Trabajo el que funcione como mbito
de mediación. El procedimiento previsto consiste en que ante un incumplimiento, el Ministerio de
Trabajo, previa notificación al Consejo Federal del Trabajo, intima a la aut oridad provincial para que
efect e su descargo o eleve una propuesta propia para subsanar la situación. El descargo o la
eventual propuesta se giran al Consejo Federal del Trabajo qui n aprueba o rechaza. En este ltimo
caso, el Ministerio de Trabajo nacional queda facultado para proponer al Consejo Federal del
Trabajo la elaboración conjunta de un programa de reorganización de la administración provincial
implicada. Se observa que hasta en la organización formal del sistema, a n cuando se reafirmen las
funciones de supervisión y control del Ministerio de Trabajo nacional, aparece el conflicto con las
provincias que termina convirtiendo las facultades en declamaciones.
1.3. Diferentes instrumentos de registración laboral
El punto de unión entre la inspecció n del trabajo y la fiscalización de la seguridad social es la
registración laboral. Es decir, la inspección tiene mbito de actuación en el control de cumplimiento
de la regulación laboral y la fiscalización en el control de cumplimiento de la regulación d e la
seguridad social, pero ambas tienen un materia en com n que es el control de la registración laboral.
Sin embargo, existe un problema operativo que por instrumental no deja de ser un obst culo
importante a la eficacia del control, que son los diferentes instrumentos de formalización de la
registración laboral, los cuales son imperfectos en sí mismos y desconectados entre sí.
Por el lado de la inspección, una relación laboral est registrada si el trabajador figura inscripto en el
“Libro 52” de la empresa. Este instrumento es una formalidad legal mas que un instrumento de
información ya que es un registro manual descentralizado en cada empresa. Por el lado de la
fiscalización, cada organismo tiene su propio registro. La AFIP posee un mecanismo de denunci a
denominado “alta temprana” que consiste en una comunicación vía internet o, alternativamente, a
trav s de un formulario manual, la cual no es cargada ni procesada dentro de ninguna base de datos.
Por el lado de la ANSES, no posee un registro de trabajadores registrados, sino que posee la historia
de las cotizaciones a los efectos de la determinación de los beneficios previsionales, al igual que las
60
Decreto 95/2001 de creación del SITySS.
54
AFJP. Las obras sociales poseen sus propios registros de empresas y trabajadores, los cuales son a
veces inform ticos y otras veces manuales, y est n descentralizados en cada obra social sin ninguna
interconexión con los otros gestores de la seguridad social. Las ART poseen registros propios,
informatizados y centralizados en la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, pero limitados a las
empresas clientes.
Entre el sistema de inspección y de fiscalización existe una gran cantidad de estructuras
administrativas con facultades de control pero cada una utiliza un instrumento propio e
independiente de formalización de la registración lo que diluye la fuerza del control porque el
concepto de “trabajador registrado” se torna extremadamente difuso. A la hora de determinar si un
trabajador est registrado o no, se observa una variada gama de “grises” donde el trabajador se
encuentra registrado en algunos organismos pero no en otros. Esto obstaculiza el control laboral al
burocratizar el proceso de determinación del incumplimiento y de aplicación de la sanción. Un grave
efecto colateral de este problema es que adem s genera bases de información laboral
extremadamente fragmentadas y de muy baja calidad que agrava las limitaciones del sistema de
control laboral.
2.- ACCIONES DE CONTROL LABORAL
La principal carencia del sistema de control es la falta de información históric a, sistematizada,
actualizada y consistente. Esto se traduce en una seria limitación de datos a la hora de conocer qu
acciones se llevan a cabo y evaluar su impacto. Alguna información parcial es posible obtener, en lo
que respecta a las acciones de inspección laboral que se emprendieron a partir de 1996, a o en el que
se inicia la actual estructuración bajo el criterio de facultades concurrentes entre la nación y las
provincias. En ese a o se crea en el mbito del Ministerio de Trabajo de la nación la Dir ección
Nacional de Relaciones del Trabajo (DNRT) con la finalidad de actuar como oficina de supervisión
y coordinación con las provincias en lo atinente a la inspección laboral y de coordinación con la
AFIP y los gestores de la seguridad social en lo atienten a la fiscalización de la seguridad social. Esta
Dirección es el ente que pretende materializar, en cierta forma, la voluntad política del momento por
ordenar la histórica y conflictiva desestructuración del sistema de control laboral de la Argentina.
En el cumplimiento de este cometido, desde la DNRT se impulsaron dos conjuntos de acciones: el
Programa Nacional de Regularización Laboral y Previsional (PNRLP) y el Plan Nacional de
Fiscalización de la Seguridad Social (PNFSS), (MTSS, 1998).
El Programa Nacional deRegularización Laboral yPrevisional (PNRLP)
55
El PNRLP fue un programa conjunto de inspección laboral entre el Ministerio de Trabajo nacional y
los servicios de inspección provinciales en el marco del concepto de “federalismo cooperativo”
como instancia superadora de las limitaciones que implicaron históricamente las diferentes
competencias en materia de inspección del trabajo (MTSS, 1998). Es la primera experiencia desde la
instauración del esquema concurrente de facultades entre la nación y la p rovincia (ocurrida en ese
mismo a o 1996) y se extendió hasta 1999. La nica información de uso p blico con respecto a este
Programa da cuenta sólo de los operativos llevados a cabo durante los a os 1996 y 1997 donde se
visitaron 51.134 empresas correspondientes a 301.204 trabajadores (MTSS, 1998). Información no
publicada obtenida del Ministerio de Trabajo da cuenta que durante el período 1996-1999 se habrían
inspeccionado 135.000 empresas (cerca del 33% del total de empresas registradas como
empleadoras) y 500.000 trabajadores (menos del 15% de los trabajadores en relación de dependencia
del sector privado aportantes regulares) (ASAP/FNM, 1999).
En el Cuadro 13 se presentan los resultados desagregados por cada uno los tres primeros operativos
de inspecció n que se llevaron a cabo en forma conjunta entre la nación y las provincias, desde la
instauración del esquema concurrente.
Cuadro 13. Resultado de la gestión de los operativos de inspección durante 1996 - 1997
Trabajadores
presentes en la
primera visita
Trabajadores con
documentación
verificada
Trabajadores no
registrados
Porcentaje de no
registrados
1º Etapa
159.296
153.510
33.569
22%
2º Etapa
105.525
70.617
20.087
28%
3º Etapa
36.383
29.185
4.922
17%
Total
301.204
253.312
58.578
23%
Fuente: MTSS (1998)
En la primera columna se presenta el total de trabajadores que se encontraban presentes en el lugar
de trabajo al momento de la primera visita de inspección, la segunda columna es el total de
trabajadores de los cuales se pudo constatar documentación en una segunda visita 61, la tercera es el
porcentaje de trabajadores no registrados que se detectó en la primera visita y cuya documentación
luego fuera verificada, y la cuarta columna es el porcentaje de trabajadores no registrados detectados.
La eficacia de estos operativos fue reducida si se considera que seg n la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH) el porcentaje de no registración supera para el mismo período el 35% de los
trabajadores asalariados, mientras que la detección alcanzó solo al 23% en promedio. Muchos son
Cabe aclarar que el acto de inspección implica dos visitas. En la primera el inspector releva los trabajadores presentes
en el lugar de trabajo, hace un primer relevamiento de no registración en base a declaración e intima al empleador a la
61
56
los factores que pueden haber generado problemas de gestión, pero un problema de base es el sesgo
de selección que ocurre en la formulación de las muestras de empleadores a ser inspeccionados
producto de que la falta de información sistematizada y confiable. Esta limitación es una derivación
directa de la ausencia de un nico instrumento de formalización de la registración laboral que
conduce a que cada organismo administre su propia base con sus propios mecanismos de captura,
derivando en una dispersión de bases de datos que hace perder confiabilidad al sistema de
información en su conjunto. Como corolario, la fuente m s confiable y actualizada es la base de
empleadores de AFIP, que aglutina a las 380.000 empresas que est n formalizadas pero no contiene
a las empresas informales que aglutinan la mayor proporción de empleo no registrado.
El fenómeno m s interesante de observar es la desestructuración de los incentivos de los organismos
con facultades de inspección y fiscalización para lo cual resulta til analizar en detalle el esquema
bajo el cual se llevó a cabo estos operativos de control. El acto de verificación consistía en controlar
la registración del trabajador en el “Libro 52”, ya que se trataba de un acto de inspección. Cuando se
detectaba y verificaba mediante la documentación respaldatoria un incumplimiento registral (luego
de la segunda visita), el servicio de inspección provincial intimaba a la empresa a registrar al
trabajador en el “Libro 52”, aplicaba una sanción, e informaba al Ministerio de Trabajo para que ste
controlara la incorporación de dicho trabajador en la base de la AFIP, a fin de terminar el proceso
de control logrando la registración del trabajador no sólo en el “Libro 52” (asp ecto inspectivo) sino
tambi n en la seguridad social (aspecto fiscalizador). Si la registración no se producía, el Ministerio
de Trabajo informaba a la AFIP para qu
sta intimar al empleador, ya que la AFIP es el nico
organismo p blico con facultades de intimación y ejecución judicial 62. Esta arquitectura dise ada por
el Ministerio de Trabajo nacional para articular la inspección laboral con la fiscalización de la
seguridad social aparenta tener grado de razonabilidad y consistencia interna, sin embargo, en la
realidad act an incentivos desalineados que terminan provocando el fracaso del esquema.
El principal síntoma de este problema de incentivos es la tendencia decreciente observada desde el
primer operativo donde las visitas alcanzan a pr cticamente 160.000, y un a o despu s cuando
apenas alcanzan 36.000. A partir de 1999, el PNRLP se deja de realizar. El mismo Ministerio de
Trabajo se ala “...las estadísticas sugieren que el nivel de cumplimiento de las metas fue
disminuyendo en las sucesivas etapas. Uno de los factores que contribuyó a este resultado fue la
dificultad para poder conservar en el tiempo el impulso original que caracterizó al PNRLP, para lo
cual concurrieron responsabilidades tanto de la nación como de las provincias...” (MTSS, 1998).
presentación de la documentación para una segunda visita. En la segunda visita, con la documentación, se verifica la no
registración.
62 Las obras sociales y las ART tambi n tienen facultades de fiscalización p ero no son organismos p
blicos.
57
Al buscar las causas el Ministerio sostiene “..el lanzamiento de la segunda etapa (del PNRLP) se vio
empa ado por razones de orden presupuestario...”, “... la diversidad en la asignación de recursos por
parte de las administraciones provinciales contribuyó a un cumplimiento dispar...” y “...algunas
provincias deberían efectuar un esfuerzo encaminado a reforzar las reas específicas de inspección,
realizando las inversiones necesarias...” (MTSS, 1998). La hipótesis central del Ministerio gira en
torno a la falta de recursos de las provincias. Si bien es cierto que el diferente nivel de desarrollo
económico entre las provincias explican en cierta manera diferentes niveles de disponibilidad, lo que
la evidencia estadística parece mostrar son elementos a favor de la hipótesis de los incentivos
desalineados, donde la falta de asignación de recursos no es un obst culo externo que explica el bajo
impacto controlador sino el resultado de la falta de inter s de las provincias.
El impacto negativo que tiene el esquema inconsistente de incentivos por parte de la AFIP es m s
ilustrativo observarlo en la descripción del PNFSS.
El Plan Nacional deFiscalización dela Seguridad Social (PNFSS)
El PNFSS, por su parte, fue una experiencia que comienza a llevarse a cabo en 1997 con el fin de
integrar los distintos organismos con facultades de fiscalización bajo un esquema de “fusión
operativa” entre el Ministerio de Trabajo de la nación, la ANSES y la AFIP. El primer operativo que
llevó a cabo en 1997 se llevó adelante por cuerpos de fiscalización conformados entre el Ministerio
de Trabajo y la ANSES, y se fiscalizaron 7.524 empresas en todo el país de las cuales m s del 52%
derivaron en alguna actuación de inter s fiscal. Estas situaciones fueron derivadas a la AFIP para la
determinación de la deuda y la intimación al pago, aunque no hay información disponible sobre el
resultado de estas derivaciones.
En 1999 se sanciona una norma legal conjunta entre el Ministerio de Trabajo y la AFIP63 con el
objeto de ordenar las funciones y evitar los problemas de descoordinación en la operación del
PNFSS. En respuesta a la experiencia observada durante los operativos de inspección laboral (el
PNRLP) llevados a cabo durante 1996-1998 donde los problemas de descoordinación entre el
Ministerio de Trabajo y la AFIP se hicieron visibles, este nuevo dise o procuró buscar una solución
estableciendo en forma clara y precisa las responsabilidades de cada organismo. En este sentido, la
nueva norma estableció que los organismos dependientes del Ministerio de Trabajo (la DNRT y la
ANSES) ejecutarían la fiscalización y la intimación ante la detección de incumplimientos, y en caso
de persistir la evasión, ambos organismos enviarían la información a la AFIP para la determinación
formal de la deuda y su posterior ejecución judicial. Adem s, se crea el Registro Centralizado de
Fiscalización de los Recursos de la Seguridad Social en el rea de la AFIP el cual debe funcionar
63 Resolución Conjunta ST
20, SSS 6 y AFIP 1, de 1999.
58
como mecanismo de coordinación de las acciones de fiscalización de todos los organismos con
facultades.
El razonamiento que motivó la norma fue que los pobres resultados en t rminos de eficacia en la
regularización del empleo no registrado observados durante 1996-1998 tienen origen en la falta de
definición de responsabilidades y facultades, y no en una estructuración inadecuada de incentivos.
Los resultados que se observaron en ese mismo a o no fueron mejores. Dentro del PNFSS se
fiscalizaron 13.700 empresas correspondientes a 91.000 trabajadores, habi ndose detectado 26.000
trabajadores no registrados, es decir, el 29%. Al momento de la segunda visita por parte de los
funcionarios del Ministerio de Trabajo sólo 2.330 habían sido registrados, o sea, un 9% del total
detectado, lo que refleja el bajo impacto en t rminos de sensación de riesgo que el sistema de control
laboral de la Argentina comienza a mostrar desde la instauración de las facultades concurrentes.
En un documento interno elaborado por el Ministerio de Trabajo (MTSS, 1999) se afirma que el
primer operativo del PNFSS realizado con posterioridad a este arreglo institucional entre el
Ministerio de Trabajo y AFIP, no tuvo xito producto “...de que la etapa que le correspondía a la
AFIP no tuvo el resultado esperado...” (MTSS, 1999). En ese mismo documento se menciona los
tres efectos negativos que la sucesión de fracasos provoca: a) no se logra la regularización de los
trabajadores, b) se pierde credibilidad entre los trabajadores por haber prestado su colaboración pero
su situación permanece igual o empeora; y c) impunidad entre los empleado res ya que los que fueron
detectados e intimados finalmente no fueron sancionados, lo que disminuye la percepción de riesgo
entre los contribuyentes, (MTSS, 1999).
Ante esta adversa situación, en el 2000, con el cambio de gobierno, se decide dar protagonismo al
Consejo Federal del Trabajo, como entidad representativa de la provincias en la materia, a fin de
intentar una vez m s superar el conflicto de facultades y lograr estructura un conjunto de acciones
eficaces con perdurabilidad en el tiempo. Se crea entonces en el Ministerio de Trabajo nacional la
Dirección Nacional de Inspección Federal del Trabajo (DNIFT) con el objetivo de actuar como
ente operativo para llevar a la pr ctica las decisiones que se tomen en el seno del Consejo Federal del
Trabajo. En este sentido, las funciones de la DNIFT son las de ejercer la supervisión, coordinación,
colaboración y capacitación de los servicios provinciales, es decir, las mismas funciones que hasta
ese momento tenía la DNRT. El primer problema que se detecta en este nuevo intento de recuperar
la capacidad de control laboral es que no se disuelve la DNRT, por lo que se duplican las dos
direcciones en el interior del mismo Ministerio de Trabajo.
El cambio no se tradujo en resultados. Las metas que se definieron eran contradictorias lo que
refleja problemas de formulación. Por un lado, se proponía un esfuerzo ambicioso de fiscalización,
planeando visitar 78.000 empresas correspondientes a 1.168.000 trabajadores en un segmento de
59
tama o de entre 6 y 50 trabajadores. Pero por otro, se proyectaba obtener resultados por debajo de
lo que se debería esperar de tan importante esfuerzo en el supuesto de que las acciones tengan un
nivel aceptable de eficacia. Se planeaba detectar 180.000 trabajadores no registrados, es decir, un
15% del total de los relevados, lo cual es un porcentaje de no registración muy por debajo del que la
EPH estima para ese segmento de empresa. Sobre este total de trabajadores detectados, se planeaba
conseguir la regularización definitiva de al menos 53.000 trabajadores, o sea, tan sólo un 5% del total
de trabajadores relevados (MTSS, 2000).
Los resultados efectivamente obtenidos estuvieron por debajo a n de esta poco ambiciosa meta. Se
visitaron 61.000 empresas, o sea, 78% de las planeadas, y se logró un al cance de tan sólo 265.000
trabajadores relevados, es decir, el 23% de lo planeado. Esto muestra un problema de supervisión
dado que la nica explicación a esta desviación es que las inspecciones se focalizaron en firmas por
debajo del tama o objetivo. Del total de trabajadores relevados se detectaron 126.000 trabajadores
no registrados, es decir, un 48% de efectividad, sin embargo, este porcentaje es bajo si se considera
que para el segmento de empresa fiscalizado el porcentaje de no registración supera el 60%. Del
total de trabajadores no registrados detectados, se regularizaron 23.700, es decir, un 9% del total de
relevados, (MTSS, 2000).
Por el lado de las acciones de AFIP, las empresas detectadas que no regularizaron su situación
fueron casi 9.000, pero las efectivamente informadas por Ministerio de Trabajo a AFIP para su
ejecución fueron 2.700, de las cuales la AFIP sólo determinó deuda en 896 casos, (MTSS, 2000).
En el 2001, en un nuevo intento por revivir el control laboral se crea el SITySS bajo la premisa de
que entre el Ministerio de Trabajo y las provincias, por un lado, y el Ministerio de Trabajo y la AFIP,
por el otro, nacen de la falta de reglas que impongan una correcta coordinación institucional y
operativa. Se establece que el Ministerio, las provincias a trav s del Consejo Federal del Trabajo y la
AFIP forman parte de un solo sistema, y se fijan una vez m s las obligaciones de cada organismo y
un mecanismo de resolución de conflictos (que se describió en la sección anterior). No hay
información disponible sobre eventuales operativos que se hayan desarrollado en este marco, ni sus
resultados.
3.- UNA
INTERPRETACIÓN SO BRE EL ORIGEN DEL PROBLEMA DEL SISTEMA DE CONTROL
64
LABORAL
La caracterización del sistema de control laboral permitió observar l as dos vertientes legislativas que
dan el marco legal a la inspección del trabajo y la fiscalización de la seguridad social, los diferentes
organismos con facultades en la materia y el problema operativo de la dispersión de instrumentos de
64 Esta sección se basa en el estudio
realizado por Ronconi (2001).
60
formalización de la registración laboral. La descripción de las acciones llevadas a cabo desde la
implementación del actual esquema institucional de facultades concurrentes permitió ilustrar los dos
principales síntomas de la baja eficacia del sistema de control laboral, que son, el bajo impacto de los
operativos de detección y la inconstancia de las acciones. Existen opiniones encontradas sobre las
raíces de la baja eficacia del control laboral. En general, se apunta a la descoordinación y la falta de
recursos humanos y económicos. Una interpretación posible que se indaga en la presente sección es
un enfoque institucional que parte de la premisa de que la descoordinación y la falta de recursos es el
síntoma de un problema m s profundo que es la incorrecta estructuración de los incentivos que
enfrentan los actores involucrados.
Este problema tiene dos dimensiones. Una vinculada a la inspección del trabajo donde los
problemas de incentivos se presentan en la distribución de funciones entre la nación y las provincias.
Otra vinculada a la fiscalización de la seguridad social donde el problema se presenta en la
distribución de funciones entre los organismos nacionales, en particular, el Ministerio de Trabajo en
su car cter de ente rector, los organismos gestores de la seguridad social (AFIP, AFJP, obras sociales
y ART) y la AFIP en su car cter de ente concentrador de facultades de control, fiscalización y
ejecución de los recursos de la seguridad social.
En el mbito de la inspección del trabajo el problema se produce porque la supervisión y
coordinación de todo el sistema es responsabilidad del Ministerio de Trabajo nacional, que depende
del Poder Ejecutivo Nacional, pero los servicios de inspección que son los que ejecutan las acciones
de fiscalización dependen funcionalmente de los gobiernos provinciales, que tienen autonomía de la
nación. Esto conduce a que el Ministerio de Trabajo no tenga capacidad real de conducción sobre
los ejecutores de la inspección aun cuando se interprete que el gobierno nacional tiene facultades de
intervención directa en la eventualidad de que el gobierno provincial descuide su responsabilidad.
Este es un recurso extremo para casos de inusitada gravedad pero no un instrumento operativo que
facilite la eficacia del Ministerio de Trabajo en la conducción superior de las tareas de inspección. A
esta descoordinación entre los organismos p blicos nacionales y provinciales se suma como
agravante la descoordinación de ambos con las acciones que llevan adelante los sindicatos en su
calidad de “agentes controladores”. Aunque existen normas y definiciones formales sobre la
obligación de los sindicatos a informar a los organismos p blicos correspondientes sobre los
resultados de las fiscalizaciones, en general, no se cumplen.
El esquema deviene ineficiente porque deposita en los gobiernos provinciales la responsabilidad por
la ejecución de la labor inspectiva cuando en realidad stos se enfrentan a una situación en donde los
beneficios por la reducción del empleo no registrado son relativamente menores en comparació n
con los potenciales costos. El mayor beneficio económico por el aumento de la registración laboral
61
son los aumentos de la recaudación de la seguridad social que en Argentina son del mbito
nacional65 y no son compartidos con las provincias. El costo de la regularización laboral es el riesgo
de una eventual caída en el nivel de empleo provincial como consecuencia de que empresas y
trabajadores, que eran competitivos cuando operaban “en negro”, dejen de serlo al verse obligados a
cumplir con esas cargas impositivas66.
En el mbito de la fiscalización el problema se presentan porque los incentivos no se encuentran
alineados entre qui n es el beneficiado por la fiscalización y qui n tiene las facultades para fiscalizar.
La AFIP es el organismo con facultades m s amplias de control por ser el ente de recaudación de
todos los impuestos generales del mbito nacional. Este primer elemento hace que no tenga
incentivos concretos para priorizar la recaudación de la seguridad social por tres motivos. El primero
es que del total de recursos por los que es responsable, los impuestos generales representan
aproximadamente 2/3 del total mientras que los recursos de la seguridad social representan sólo 1/3.
El segundo es que su objetivo principal es ser el ente de recaudación de los ingresos con destino al
fisco mientras que en lo que respecta a la seguridad social, la AFIP act a como un ente de
concentración y distribución a los diversos operadores de la seguridad social, en su mayoría de
origen privado. El tercero es que en el an lisis de costo-beneficio de las operaciones de fiscalización
la ecuación es mucho m s ventajosa en el control de cumplimiento del Impuesto al Valor Agregado
y el Impuesto a las Ganancias que en los impuestos a la seguridad social. Esto conduce a que el
grueso del esfuerzo y los recursos se concentren en las empresas de mayor envergadura, en general
formales, donde el trabajo no registrado es un problema menor. Esto tres elementos hacen que la
AFIP direccione las fiscalizaciones priorizando criterios que no necesariamente benefician a la
seguridad social67.
En el medio de la inspección laboral y la fiscalización de la seguridad social se encuentra el
Ministerio de Trabajo nacional que aspira a actuar como el articulador de todas las acciones para
constituir un sistema de control laboral. Sin embargo, los ejecutores no dependen funcional ni
jer rquicamente del l y no tienen un inter s directo en el aumento del empleo no registrado. Las
provincias priorizan el nivel de empleo por sobre la registración labor al al no participar de los
beneficios de mayor recaudación; la AFIP prioriza los impuestos generales sobre los ingresos de
seguridad social por su mayor importancia relativa y por ser su responsabilidad central; las obras
sociales, ART y AFJP tienen inter s en que se efect en las contribuciones destinadas a los servicios
Si bien el resultado de la labor inspectiva tambi n arroja para los servicios de inspección provinciales recursos
provenientes de multas y sanciones, stas son muy menores en comparación con el grueso del eventual aumento de
recaudación que se destina eminentemente a la seguridad social.
66 La caída del nivel de empleo puede ser el resultando de una destrucción neta de empleo o alternativamente, de una
emigración de las inversiones hacia provincias menos estrictas .
67 Las obras sociales y las ART tambi n tienen facultades de control y realizan algunas acciones, sin embargo, lo hacen
en forma independiente del Ministerio de Trabajo y de la AFIP.
65
62
que ellas brindan, particularmente con los trabajadores de elevado salario ya que para los de menor
ingreso la ecuación costo -beneficio les resulta poco atractiva.
3.1. Evidencia empírica
En la presente sección se realiza un ejercicio econom trico para explorar la relevancia empírica de
las hipótesis planteadas. La escasez de información estadística limita las posibilidades de an lisis,
aunque permite testearlas en el mbito de la inspecció n del trabajo. Se ha se alado que la baja
eficacia en el control de la no registración tienen su raíz en una inadecuada alineación de facultades y
atribuciones. Las provincias tienen la facultad de controlar el cumplimiento, pero no tienen los
incentivos necesarios para hacerlo eficazmente ya que los aportes y contribuciones a la seguridad
social son no coparticipables, y por ende, tienen como destino nico al gobierno nacional. El
gobierno nacional, en cambio, tiene mayores incentivos, pero sólo tiene la f acultad de inspección en
la provincia de Jujuy y la Ciudad de Buenos Aires. De acuerdo a la hipótesis planteada debería
observarse mayor eficacia en el control del empleo no registrado en estas dos jurisdicciones respecto
a las restantes veintidós provinci as.
El ejercicio planteado es un experimento interesante por la gran disparidad en las características
geogr ficas, económicas, políticas y sociales que existen entre Jujuy y la Ciudad de Buenos Aires. La
primera es una de los lugares m s alejados de la región geogr fica con un muy bajo nivel de
desarrollo económico, mientras que la segunda es el centro neur lgico de la actividad económica del
país con un nivel de desarrollo económico muy superior al resto de las provincias. Estas diferencias
sirven de control natural en un ejercicio econom trico, ya que reducen de manera significativa los
problemas de identificación y omisión de variables.
Conviene comenzar el an lisis observando en primera instancia los recursos asignados por el
Ministerio de Trabajo en las dos jurisdicciones bajo su responsabilidad y el resto de las provincias.
La información que se utiliza a lo largo de toda esta sección es la recopilada por la Dirección
Nacional de Relaciones del Trabajo en el marco del Programa Nacional de Regularizació n Laboral y
Previsional durante el período 1996-1998. En el Cuadro 14 se observa que las diferencias no son
importantes y que en promedio las provincias destinaron una mayor cantidad relativa de recursos
humanos y de mayor calificación que lo que la nación destinó a Jujuy. En la Ciudad de Buenos Aires
los recursos en t rminos de población económicamente activa y trabajadores no registrados son
mayores que en el resto de las provincias, sin embargo, en Jujuy ambos indicadores se ubican en
situación de desventaja con respecto a la media. Con respecto al nivel de educación de los
inspectores, en la Ciudad de Buenos Aires la variable es muy similar a la media nacional mientras que
en Jujuy est claramente por debajo.
63
Cuadro 14. Recursos asignados, eficiencia y eficacia de la Inspección de Trabajo. (Promedio anual para el
período 1996-1998)
Indicadores
N Inspectores
Personal total (inspectores + administrativos)
Recursos Educación promedio de inspectores
Ratio población econ. activa / personal total
Ratio trabajadores no registrados / inspectores
N Infracciones por inspector
Eficiencia N ultas por Inspector
Monto multas por inspector (miles $)
Eficacia
N Infracciones cada mil trabajadores no registrados
N ultas cada mil trabajadores no registrados
Ciudad de
Buenos Aires
54.0
82.3
11.3
18.8
7.1
Jujuy
6.3
7.7
9.7
23.8
10.1
Media resto de
las provincias
18.5
26.2
11.9
23.2
9.8
246
191
158
103
66
34
43
17
15
35.5
27.5
10.4
6.6
4.6
2.3
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Trabajo.
Donde se observan importantes diferencias es en la productividad por inspector. La Ciudad de
Buenos Aires muestra un desempe o muy superior al de las provincias y Jujuy, que corre con
desventaja en t rminos de recursos, tambi n se colocó por encima de la p roductividad promedio de
las provincias. Mientras que en la Ciudad de Buenos Aires y Jujuy se levantaron 246 y 103
infracciones por inspector respectivamente, la media para el resto de las provincias fue de 43. Estas
diferencias en eficiencia resultaron en marcadas diferencias de eficacia. El n mero de infracciones
realizadas por cada mil trabajadores no registrados que existen en cada jurisdicción, alcanzó un
promedio anual de 35,5 en la Ciudad de Buenos, 10,4 en Jujuy y sólo 4,6 en las restantes provincias.
Estos resultados muestran la diferencia de performance de la nación con respecto a las provincias,
independientemente de los recursos destinados a la labor inspectiva, lo cual resulta consistente con
la hipótesis planteada. Sin embargo, en orden a explo rar evidencia m s robusta en este sentido se
realiza un testeo econom trico sobre las diferencias en la eficacia inspectiva corrigiendo por factores
externos como pueden ser las diferencias socioeconómicas, demogr ficas y del mercado laboral
entre las provincias.
El marco teórico que se propone asume que la eficacia en el control del empleo no registrado es
función de la factibilidad t cnica de la inspección y de los recursos destinados a la misma, donde la
factibilidad depende de la geografía, clima y estructura demogr fica, social y productiva de la
provincia, mientras que los recursos destinados a la inspección, como el presupuesto, cantidad de
inspectores, salarios, etc., son función del incentivo institucional que tenga la autoridad p blica que
detenta la facultad inspectiva. Formalmente se testea con el siguiente modelo:
Eit = α + Xit β + Zit δ + eit
64
Donde “E” es la variable eficacia la cual se mide a trav s de tres variables alternativas. En primer
lugar, el n mero de infracciones por provincia i en el a o t, en segundo lugar el numero de multas
impuestas y por ltimo el monto de las multas. En todos los casos la variable dependiente se
pondera por el n mero de trabajadores informales. El vector X est compuesto por variables que
capturan las diferencias de factibilidad t nica en la labor inspectiva. En particular, es de esperar
mayor eficacia cuanto mayor sea el nivel de desarrollo económico en la provincia y cuanto mayor sea
el porcentaje de concentración de la población 68. El vector “Z” refleja el conjunto de incentivos que
enfrenta la autoridad a cargo de la inspección. Por un lado, se incluye una dummyque adopta el valor
de 1 para Jujuy y la Ciudad de Buenos Aires, y 0 para el resto de las provincias, de modo de capturar
el mayor incentivo que tiene la nación en controlar eficazmente el empleo no registrado. La segunda
variable refleja el potencial efecto de destrucción de empleos que podría generar la actividad
inspectiva el cual resulta de considerar los costos y beneficios de la seguridad social69. Como tercer
variable, se incluye la tasa de desempleo provincial bajo la premisa que, para una probabilidad dada
de destrucción de empleo, la autoridad p blica es menos estricta cuanto mayor es el nivel de
desocupación. Finalmente se incluye una variable que captura el porcentaje de población con
participación sindical, asumiendo que en las provincias donde la participación sindical es mayor, los
gobiernos enfrentan mayor presión para controlar el empleo no registrado. Los detalles sobre la
operacionalizacón de estas variables se encuentran en el anexo del capítulo 3.
Cabe aclarar que no se incluyen los recursos que cada jurisdicción asigna a la inspección porque la
hipótesis de este trabajo es que los recursos son endógenos a los incentivos por lo cual no
corresponde desde esta perspectiva incluirlos como variable explicativa de la eficacia.
En la Tabla 5 se presentan los resultados del modelo para los tres indicadores alternativos de eficacia
en la inspección del trabajo: el n mero de infracciones, multas y monto de las mismas, todos
ponderados por la cantidad de trabajadores no registrados en la provincia. Se utiliza una
especificación simple de mínimos cuadrados ordinarios.
Los resultados concuerdan con el marco teórico propuesto. En las dos jurisdicciones donde est n
alineados los incentivos institucionales resulta una mayor eficacia en el control del empleo no
registrado. El coeficiente de la variable es positivo y significativo en los tres modelos. Para el caso de
Se utiliza el porcentaje de población urbana para medir el grado de concentración demogr fica y el porcentaje de
viviendas salubres como indicador de desarrollo de la provincia. La alta correlación entre el nivel de desarrollo y el
porcentaje de población urbana genera problemas de multicolinealidad, por lo cual sólo se incluye una variable en las
regresiones.
69 En las provincias donde las alícuotas a la seguridad social son m s elevadas es mayor el costo de registrar a los
trabajadores, y por ende mayor la probabilidad que la inspección resulte en una p rdida de empleo. Pero dado que la
registración tambi n permite el acceso a los beneficios de la seguridad social, se ajusta la variable por los beneficios de
asignaciones familiares. Para mayores detalles ver la discusión planteada en el capítulo 2 y la operacionalización en el
anexo estadístico del capítulo 3.
68
65
las infracciones, el coeficiente es de 11,2, indicando que la nación realiza 11 infracciones m s cada
mil trabajadores no registrados que las provincias. Considerando que la media de infracciones cada
mil trabajadores no registrados en el resto del país es de 4,6 la acción de la nación resulta ría en un
incremento de aproximadamente 150%.
Tabla 5. Coeficientes de los determinantes de la eficacia en la inspección laboral
Variables Explicativas
Incentivo Institucional
Riesgo destrucción empleo
Tasa de Desempleo
Concentración Demogr fica
Participación sindical
Constante
R-ajustado
N observaciones
Variable Dependiente
Monto de Multas N
mero de multas N
mero de Infracciones
9.94***
12.31***
11.18*
(2.40)
(3.08)
(6.51)
-2.36***
-2.01***
-4.88***
(0.65)
(0.75)
(1.55)
-0.53**
-0.68**
-1.48***
(0.22)
(0.28)
(0.55)
0.28***
0.32***
0.52***
(0.07)
(0.08)
(0.17)
0.17***
-0.06
0.24*
(0.06)
(0.07)
(0.14)
-24.29
15.43
-31.55
0.58
0.39
0.34
48
56
62
Las regresiones fueron estimadas por mínimos cuadrados ordinarios. Los errores est ndar estimados se encuentran entre par ntesis debajo de los
coeficientes. Se corrigieron utilizando el procedimiento de White. * significativo al 90%; ** al 95%; *** al 99%. La fuente de información resulta de las
inspecciones realizadas por la nación en Jujuy y Ciudad de Buenos Aires, y por las autoridades provinciales en las restantes jurisdicciones, en el marco
del Programa Nacional de Regularización Laboral y Previsional efectuado durante el período 1996-1998.
Las restantes variables explicativas tambi n tienen el efecto esperado. Resulta que en aquellas
jurisdicciones donde los costos sociales del control del empleo no registrados son mayores (alta
probabilidad de destrucción de empleo) hay menores esfuerzos de control laboral y las jurisdicciones
con mayor tasa de desocupación presentan menor eficacia en el control 70. En el caso del impacto de
la mayor participación en las asociaciones sindicales, se observa que a mayor participación mayor
eficacia, aunque los resultados no son tan robustos. Estos resultados se interpretan como indicio
que, si bien las autoridades provinciales no tiene en general mayores incentivos en controlar el
empleo no registrado, hay otros factores que influyen como ser los riegos de destrucción de empleo,
el nivel de desocupación y la potencial presión sindical. Finalmente, en las jurisdicciones con mayor
concentración demogr fica se observa mayor eficacia, fenómeno que se interpreta como evidencia
de la influencia que tienen factores exógenos a la autoridad inspectiva, sobre la factibilidad de
cumplir eficazmente su labor.
Vale aclarar que el coeficiente correspondiente a la variable tasa de desempleo podría estar sobrestimado, ya que
existen razones para sospechar que en mercados de trabajo con alto desempleo habr mayor informalidad. Sin embargo,
la posible sobrestimación sería relativamente peque a. Como la informalidad laboral aparece como denominador en la
variable independiente y dichos ratios son peque os (por ejemplo 6 multas cada mil trabajadores informales), bajo
par metros normales en la relación desempleo -informalidad, si se “corrigiera” el n
mero de trabajadores informales, no
cambiaría demasiado los indicadores de eficacia.
70
66
5.- CONCLUSIÓN
No existe a pesar de la falta de información estadística confiable discusión sobre la ineficacia del el
sistema de control laboral argentino. El problema del empleo no registrado y la ausencia casi plena
de acciones de control laboral no resisten fundamento en contrario. Sin embargo, hay confusión
sobre el origen del problema y la formulación de los diagnósticos. El eje sobre el cual debe
abordarse el an lisis es la diferenciación conceptual entre lo que es la inspección del trabajo de lo
que es la fiscalización de la seguridad social. El primer concepto es el control del cumplimiento de la
legislación laboral (condiciones de trabajo) y el segundo es el control del cumplimiento de la
registración y pago de co tizaciones a la seguridad social.
Desde el punto de vista regulatorio, el punto de unión entre la inspección del trabajo y la
fiscalización de la seguridad social es la facultad de control del empleo no registrado. Desde el punto
de vista institucional, al articulación se produciría en el Ministerio de Trabajo nacional que tiene
competencias en la inspección y la fiscalización. Sin embargo, la organización institucional de la
inspección es un conflictivo entramado entre los gobiernos provinciales y el gobi erno federal, y el de
la fiscalización es un igualmente conflictivo entramado entre la agencia de recaudación de los
impuestos nacionales (AFIP), el Ministerio de Trabajo y los entes gestores de la seguridad social
(ANSES, AFJP, obras sociales y ART). La descoordinación se ve agravada con el desquicio
administrativo producido por la superposición de instrumentos de formalización de la registración
laboral lo que burocratiza en exceso la tarea de determinación del cumplimiento obstaculizando
gravemente la tarea de control.
En el debate de fondo se erige un problema de incentivos. En la inspección laboral, las provincias
tiene una responsabilidad fundamental al ser los ejecutores de control, sin embargo, no son los
recipientarios naturales de los resultados de la mejor inspección (el aumento de la recaudación de la
seguridad social) y son los perjudicados directos de la rigurosidad del control (el impacto de la
distorsión sobre el mercado laboral local). En la fiscalización, la AFIP tiene un igual nivel de
responsabilidad por el control, sin embargo, no es la recipientaria natural de los resultados de la
mejor fiscalización (el aumento de la recaudación de la seguridad social que pertenece a los gestores
de la seguridad social).
El presente documento presenta alguna evidencia empírica sobre cómo este problema de incentivos
se traduce en una menor performance en el ejercicio inspectivo de las provincias argentinas, en
comparación con el Ministerio de Trabajo nacional, en base a datos provenientes de las operacione s
de inspección llevadas a cabo entre 1996 y 1998 en el marco del Programa Nacional de
Regularización Laboral y Previsional (PNRLP).
67
CAPITULO IV.- PROPUESTA PARA AUMEN TO DE LA COBERTURA
PREVISION AL EN LA ARGEN TIN A
La actual situación, caracterizada por be neficios elevados para los trabajadores registrados, con
prebendas para algunos sectores particulares, conjuntamente con la desprotección del grueso de la
población de menores recursos es deplorable y merecería ser reformulada. Asimismo, toda
propuesta de reforma debe respetar requisitos de consistencia financiera y equidad intergeneracional,
de manera que no vuelvan a repetirse esquemas que dejan una pesada carga fiscal sobre las
generaciones futuras. En dicho sentido, se propone una reforma en cuatro frentes: i) un nuevo
dise o de beneficios; ii) un nuevo dise o de financiamiento; iii) un mecanismo de financiamiento del
costo de la transición; y iv) la reformulación del rol de las AFJP.
Antes de presentar las propuestas conviene realizar un conjunto de aclaraciones. Como primer
punto es necesario volver a enfatizar que el sistema previsional se encuentra “atado” al resto de
beneficios laborales y de la seguridad social, y por ende es necesario considerar al conjunto de los
mismos para no caer en recomendaciones parciales e ineficaces. La segunda aclaración se refiere al
nivel de política que se propone reformar. Tal como se ha se alado a lo largo del estudio, el sistema
previsional no es inmune al marco institucional general que regula los asuntos p blicos. En dicho
sentido, si bien las propuestas que a continuación se presentan son en su mayoría de car cter t nico
y específicas del mbito laboral y de la seguridad social, es necesario reconocer que la eficacia de las
mismas depende en ltima instancia de factores institucionales. Finalmente, cabe aclarar que no se
realizan mayores consideraciones sobre la viabilidad políticas de las reformas propuestas. Si bien no
se desconoce la importancia que reviste el tema, dicho an lisis excede los objetivos del presente
estudio.
1.- UN N UEVO DISEÑO DE BENEFICIOS
El actual dise o de beneficios presenta dos fallas estructurales. La primera es la inconsistencia
financiera de los beneficios del pilar solidario del SIJP. La segunda es la ineficiente estructuración del
conjunto de beneficios creados alrededor de la relación laboral (seguridad social y regulaciones
laborales) que implica un sobrecosto innecesario en las alícuotas de los impuestos al salario
potenciando la evasión.
1.1.- La inconsistencia financiera del pilar solidario
Este problema no presenta gravedad en la actualidad porque la cantidad de nuevos jubilados del
nuevo sistema no es importante, alcanzando apenas un 13% del total de beneficiarios. El restante
87% son los beneficiarios heredados del viejo r gimen (OIT, 2002). Sin embargo, hay elementos
68
concretos que permite inferir que la estructura de beneficios del pilar solidario adolece de fallas de
consistencia que comenzar n a tener consecuencias agravadas a medida que se produzca el recambio
generacional en la población de jubilados y pensionados.
El pilar solidario se compone de la PBU, la PC, la PAP y las pensiones por invalidez y muerte de las
personas que optaron por permanecer en el esquema de reparto y por los hombres que nacieron con
anterior a 1963 y mujeres con anterioridad a 1968 del sistema de capitalización. Es decir, se mantuvo
el r gimen de reparto del sistema antiguo como un pilar com n para todos los cotizantes (PBU), se
reconoce adem s los aportes realizados al sistema antiguo (PC), se otorga un incentivo a qui n opte
por permanecer en el esquema antiguo (PAP), se da cobertura de invalidez y muerte para quienes
opten por esta permanencia y se reconoce una parte proporcional del beneficio de invalidez y
muerte para quienes optaron por cotizar al pilar de capitalización. Todo ello financiado con la
contribución patronal e impuestos específicos71.
A efectos de inferir conclusiones sobre la consistencia de este esquema, se puede partir comparando
con el dise o de reforma llevada a cabo en los otros países de la región. T cnicamente, un sistema
mixto que garantizar una prestación b sica no necesariamente requiere reconocimiento de aportes
anteriores (al PC). Este es el caso de M xico, Costa Rica y Uruguay, que otorgan prestación b sica
pero no PC, y de Bolivia, que otorga PC pero no prestación b sica. En el caso de Chile, el Estado
garantiza una PC y una prestación b sica pero que es distinta de la PBU, ya que se trata de una
prestación focalizada en personas que no lograr ahorrar para obtener una rent a por determinado
umbral (OIT, 2002).
Otro indicio que da cuenta de esta inconsistencia es comparar el beneficio mínimo en el nuevo
sistema con la distribución de los beneficios heredada de la r gimen anterior el cual entró en crisis
financiera en la d ada del ochenta y condujo a la reforma previsional. En el nuevo sistema, el
beneficio que debería otorgar el pilar solidario a una persona que gana el salario mínimo durante
toda su vida laboral sería de $326 si est en el pilar de capitalización y $398 si permaneció en el
esquema de reparto.
Comparando esa situación hipot tica con la heredada por el viejo sistema se destaca que m s del
70% de los beneficiarios que hoy reciben una jubilación o pensión se ubica por debajo de los $300 y
el 80% se ubica por debajo de los $400.
A los efectos de este an lisis se considera que los aportes del Tesoro concurren a financiar el d ficit “estructural”
entendido como la diferencia entre los gastos por beneficios y los recursos genuinos (contribuciones e impuesto
específicos).
71
69
Cuadro 15. Distribución de beneficios de los jubilados y pensionados del r gimen nacional (no incluye los
beneficiarios transferidos desde las provincias)
Monto del beneficio (pesos)
Cantidad de beneficios r gimen nacional
% acumulado
Menos de $150
$150 - $200
559.554
473.903
18%
34%
$200 - $300
1.121.235
71%
$300 - $400
284.676
80%
$400 - $500
162.824
86%
$500 - $1.000
301.850
96%
$1.000 - $2.000
114.079
100%
M s de $2.000
14.778
100%
Total
3.032.899
100 %
A pesar del bajo nivel de beneficio el antiguo r gimen quebró bastante tiempo antes de que se decida
cambiarlo72. En el gr fico 2 se muestra la evolución del gasto del sistema previsional nacional entre
1980-1993 a valores corrientes sobre base 1980=100. Se observa una depreciación en t rminos
reales durante el período 1980-1982 para luego comenzar un sostenido proceso de aumento que se
extiende hasta la derogación del antiguo r gimen y su reemplazo por el SIJP. En 1986/87, donde se
observa el primer “pico” desde 1980, es un período declarado de emergencia previsional donde el
gobierno adopta la decisión de congelar el pago de juicios previsionales y retroactivos por falta de
financiamiento. En 1988 el gasto previsional disminuye producto de esta decisión pero recupera su
ritmo ascendente para llegar el a o 1992 con una segunda crisis cuya profundidad reafirma las
condiciones políticas para la reforma previsional.
Al interior de cada barra se muestra la composición de las fuentes de financiamiento de dicho gasto.
Resulta ilustrativo observar que el viejo sistema ya tenía una alta participación de rentas generales.
En el periodo 1980-1982 la mayor composición de las rentas generales estuvo dada por una decisión
de política de reemplazar impuestos al trabajo por impuestos generales, pero con el advenimiento
del gobierno democr tico esta política se revirtió volviendo al esquema de financiamiento del
sistema previsional basado en impuestos al trabajo. Por eso se observa que en el a o 1987, de plena
crisis previsional, la participación de esta fuente de financiamiento es similar a la del a o 1980. El
ltimo período del antiguo r gimen, 1988-1993, muestra que la crisis previsional obligó a reasignar
ingresos fiscales de rentas generales al sistema, ya que a pesar de la fuerte imposición sobre la
nómina salarial 73, el crecimiento del gasto se hizo incontenible. Con la creación del SIJP la
participación de rentas generales tiene plena preeminencia debido, por una parte, al costo de
Cabe mencionar que dos aspectos de alta inequidad causaron serio da o a las finanzas previsionales en el antiguo
r gimen. Las situaciones de privilegio que otorgaban a unos pocos beneficios por encima de su historia contributiva y la
litigiosidad judicial que se convirtió en una herramienta masiva de puja por el mejoramiento del beneficio.
73 Durante el periodo 1988-1993 la alícuota de impuesto estuvo en su punto m ximo de 26% del salario.
72
70
transición del viejo al nuevo sistema, y por otra, a la polí tica de disminución de contribuciones
patronales en orden a disminuir el costo laboral.
Gr fico 2: Evolución del gasto previsional y composición de sus fuentes de financiamiento
(Valores constantes 1980=100)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
Otros*
01
00
20
99
20
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
90
Impuesto al Salario
19
89
19
88
19
87
19
86
19
85
19
84
19
83
19
82
19
81
19
19
19
80
0
Rentas generales
Fuente: Grushka (2002).
Esta realidad no deja espacio para la duda cuando se analiza la viabilidad de la estructura de
beneficios definida para el pilar solidario del SIJP, m s a n teniendo en cuenta que el viejo r gimen
se financiaba adem s con aportes personales, lo cuales en el SIJP son canalizados hacia el pilar de
capitalización. A medida que la estructura de jubilados y pensionados se renueve el gasto previsional
no menguar en su ritmo de crecimiento.
Seg n proyecciones de Grushka, et al (2002), se calcula que con la actual distribución de beneficios,
una alícuota de contribución patronal del 8%, una tendencia a cero en las personas que opten por el
r gimen de reparto (es decir, que el pilar solidario pagaría solo PBU y PC) y una aproximación de la
acumulación por cohorte de los a os-persona aportados74, las necesidades de financiamiento de
rentas generales para el pilar solidario del SIJP, que en el a o 2000 se situaban en alrededor el 3,1%
del PBI, no tendría mayor variación en el 2005 y reci n en el 2010 se observaría un primer efecto
positivo con una disminución al 2,3% del PBI. Reci n luego 2020 cabe esperar que la necesidad de
financiamiento se ubique por debajo de un punto del PBI y su total eliminación en el a o 2035 75.
Los a os-personas son la cantidad de aportes anuales acumulados desde el inicio de la vida activa por la generación
que alcanza la edad de jubilación reflejando el promedio efectivo al que se jubilan y la dificultad en cumplimentar los 30
a os con aportes requeridos.
75 Este gasto que en el 2000 llega a 4,7 punto del PBI se compone de 4 puntos correspondientes a los beneficios del
viejo r gimen y 0,7 puntos a nuevos beneficios otorgados en el marco del SIJP. En el 2010, la proporción son 2 y 2,1
74
71
Cuadro 16 Proyecciones de evolución del gasto y los ingresos en concep to de impuestos al trabajo del
r gimen p blico de reparto del SIJP.
Año
Egresos
Ingresos
Diferencia
(Egr. - Ing.)
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
4,7
4,7
4,1
3,5
3,0
2,5
2,0
1,6
1,4
1,3
1,2
1,6
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,7
1,7
1,7
1,6
1,5
3,1
2,9
2,3
1,8
1,2
0,7
0,3
-0,1
-0,3
-0,3
-0,4
Fuente: Grushka et al (2002)
El aspecto saliente de estas proyecciones es que bajo los supuestos definidos de a os-personas se
concluye que los mayores requisitos de accesibilidad del SIJP llevar
que en el 2005 la cobertura
sea un 7% inferior, en el 2010 un 12% inferior (al 2000) y en el 2015 un 15% inferior (al 2000),
recuperando lentamente el nivel hasta que reci n en el 2035 recupera el nivel de cobertura del 2000.
Esta situación se agravar de mantenerse el problema del empleo no registrado se alado en el
presente trabajo, ya que en los supuestos de las proyecciones se asume que el problema de la no
registración se atenuar .
M s all de los supuestos asumidos y de cualquier otra observación que estas proyecciones
merezcan, son ilustrativas del actual problema del SIJP, donde se combina un nivel de beneficio alto
que pone en duda la sostenibilidad financiera del pilar solidario, y a la vez requisitos de accesibilidad
igualmente altos que conducir n a una marcada caída de la cobertura. En este sentido, el pilar
solidario resulta inequitativo al ser car cter universal de alto nivel de beneficio pero limitado sólo a
las personas que pueden cumplir con los altos requisitos de accesibilidad, los que en general son las
personas de mayores ingresos, tal como demuestra la evidencia empírica en el presente trabajo.
Propuesta I
♣ El nuevo diseño de beneficio previsional tiene un componente solidario y otro de
capitalización.
♣
El componente de capitalización es la renta mensual que se deriva de la cuenta de
capitalización individual76. N o hay opción por permanecer en el régimen de reparto77.
puntos respectivamente. En el 2025, 0,5 y 2 puntos respectivamente. Finalmente, despu s del 2040 cabría esperar la
desaparición de los beneficios otorgados en el viejo r gimen.
76 Esta cuenta de capitalización individual tendr el car cter de “nocional” ya que dentro de la propuesta global se prev
que en el esquema de financiamiento del costo de la transición los aportes personales financien en buena parte el pago
de las jubilaciones presentes (Ver Propuesta VI).
77 Es decir, se elimina la PAP.
72
♣
El componente solidario engloba la actual PBU y la PC, y se focaliza en los beneficiarios
que no superen un determinado umbral mínimo de renta mensual con lo ahorrado en la
cuenta de capitalización individual. El beneficio consiste en una porción de la diferencia
entre el umbral mínimo y la renta mensual78.
♣
Los requisitos de accesibilidad al componente solidario en términos de edad y años de
aporte se relajan. Es posible obtener una porción del beneficio solidario más que
proporcionalmente menor al beneficio que se corresponde con los actuales requisitos79.
♣
Hay un tope de flexibilidad en términos de años de aportes requeridos (i.e. 10 años) para
acceder al beneficio solidario. Quiénes no lo cumplan podrán extraer la totalidad de lo
ahorrado en la cuenta de capitalización individual y gestionar un beneficio no
contributivo en el área de la asistencia social.
♣
El beneficio de invalidez y muerte se administra como un componente propio, separado
del de vejez, dentro del marco de la seguridad social nacional.
1.2.- La ineficienteestructuración del conjunto debeneficioscreadosalrededor dela relación laboral (seguridad social y
regulacioneslaborales).
Tal como ya se describió, en Argentina existe una compleja estructura de beneficios que se genera
alrededor del contrato de trabajo, cuya naturaleza nace de la rama del derecho que regula la
seguridad social, por un lado, y el derecho del trabajo, por otro. Estas dos vertientes legislativas
establecen distintos beneficios que nacen con la relación laboral en relación de dependencia con las
consiguientes obligaciones de cotización tanto para los trabajadores como para los empleadores.
Por el lado de la vertiente del Derecho de la Seguridad Social, el trabajador est protegido por los
siguientes eventos: i) vejez, ii) invalidez y fallecimiento, iii) accidentes laborales y enfermedades
profesionales, iv) enfermedades no laborales, v) asignaciones familiares, y vi) seguro de desempleo.
Todos estos beneficios son financiados por aportes del trabajador y contribuciones del empleador, y
son gestionados por los diferentes operadores de la seguridad social: Obras sociales, ART, ANSES y
AFJP.
Por el lado de la vertiente del Derecho del Trabajo, el trabajador est protegido por: i) desempleo, ii)
enfermedades no laborales; iii) invalidez y fallecimiento; y iv) en algunos casos, subsidios por
fallecimiento80. Estos beneficios son financiados eminentemente por pagos de indemnizaciones por
parte del empleador, y en el caso de los beneficios establecidos por los convenios colectivos, se
financian por aportes del trabajador y contribuciones del empleador destinados al sindicato o a
alguna compa ía de seguro.
78 Se establece que el beneficio
debe ser una porción de la diferencia para evitar el desi ncentivo a ahorrar por parte de los
trabajadores que prevean terminar con una renta inferior al umbral. Subsidiando una porción de la diferencia se logra un
tratamiento equitativo en el sentido de que el trabajador que ahorro m s tendr un subsidio mayor dentro del
componente solidario.
79 Los actuales requisitos son 65 de edad y 35 de aportes para los hombres y 60 de edad y 35 de aportes para las mujeres.
Qui nes no cumplan con este límite igualmente acceder n a un porción del beneficio solidario que les hubiera
correspondido, sólo que su nivel ser m s que proporcionalmente menor a fin de desincentivar el retiro temprano.
73
Esta estructuración de beneficios tiene tres consecuencias muy adversas desde el punto de vista
económico y social. La primera es que la cantidad y diversidad de beneficios creados por vertientes
diferentes del derecho produjo superposiciones de beneficios que se traducen en innecesarios
sobrecostos laborales. La segunda es que, a pesar de la superposición, existen perjudiciales vacíos de
cobertura, como por ejemplo, la desprotección que sufren los trabajadores ante la invalidez parcial
no laboral o las obligaciones que pesan sobren los empleadores por contingencias que no pueden
prevenir (incapacidades no laborales). La tercera es el sobrecosto administrativo de todo el sistema
producto de la diversidad y superposición. Esto ltimo no sólo se ref iere el costo administrativo de
los entes gestores de los beneficios sino tambi n al costo de gestores profesionales y abogados
litigantes a los que muchas veces los beneficiarios deben recurrir para poder acceder a los beneficios.
El cuadro 17 ilustra este problema de ineficiencia en la estructura de beneficios creados alrededor del
contrato de trabajo.
Cuadro 17. Estructura de beneficios laborales y de la seguridad social
Evento
Derecho de la Seguridad Social
Derecho del Trabajo
Cargas de familia
Ley de
Asignaciones
Familiares
AN SES: subsidios por
hijos, escolaridad,
matrimonio y
maternidad.
Algunos
convenios
colectivos
Empleador: Entrega de
alimentos y/o tiles
escolares.
Desempleo
Ley Nacional de
Empleo
AN SES: Subsidio por
desempleo.
Ley de Contrato
de Trabajo
Empleador:
Indemnización por
Despido.
Enfermedad
transitoria
Ley de Riesgos
del Trabajo
ART: prestaciones
m dicas y salarios caídos.
Incapacidad
parcial
Ley de Riesgos
del Trabajo
ART: prestaciones
m dicas, salarios caídos,
pago nico y renta.
Incapacidad
total
Ley de Riesgos
del Trabajo
ART: prestaciones
m dicas, salarios caídos,
pago nico y renta.
Ley de Contrato
de Trabajo
Empleador:
Indemnización por
Despido.
Ley de SIJP
AFJP: renta.
Ley de Riesgos
del Trabajo
ART: pago nico y
renta.
Ley de Contrato
de Trabajo
Empleador:
Indemnización.
Ley de SIJP
AFJP: renta.
Seguro de Vida
Obligatorio
Empleador:
Indemnización.
Convenios
Colectivos de
Trabajo
Sindicato: Subsidio por
Sepelio
Laborales
Muerte
Ley de Obras
Sociales.
Obra social:
prestaciones m dicas.
Ley de Contrato
de Trabajo
Empleador: pago de los
días caídos.
Incapacidad
total
Ley de SIJP
AFJP: renta.
Ley de Contrato
de Trabajo
Empleador:
Indemnización por
Despido.
Muerte
Ley de SIJP
AFJP: renta.
Ley de Contrato
de Trabajo
Empleador:
Indemnización por
Despido.
Enfermedad
transitoria
No laborales
Incapacidad
parcial
Este beneficio se presenta sólo en algunas ramas de actividad ya que est determinado en los convenios colectivos de
trabajo.
80
74
Evento
Vejez
Derecho de la Seguridad Social
Ley de SIJP
Derecho del Trabajo
Seguro de Vida
Obligatorio
Empleador:
Indemnización.
Convenios
Colectivos de
Trabajo
Sindicato: Subsidio por
Sepelio
AN SES: PBU, PC, PAP
AFJP: JO
Fuente: Elaboración propia.
Desde el punto de vista de la formulación de política resulta conducente analizar esta
desestructuración a partir de los eventos que se deben cubrir.
Las cargas de familias se cubren en forma concurrente y superpuestas entre ANSES a trav s de los
beneficios de asignaciones familiares y el empleador en algunos casos en donde el convenio
colectivo de trabajo estipula la obligación de brindar beneficios alimentarios y/o escolares
adicionales al salario. Cabe decir que estos casos no se dan en todos los convenios colectivos de
trabajo, por lo que el problema de la superposición no es tan agravado como en el resto de los
beneficios.
El período de desempleo se cubre en forma superpuesta entre la ANSES a trav s del subsidio de
desempleo y el empleador que seg n la regulación laboral est obligado a pagar una indemnización
por despido81. De esta forma concurren dos institutos legales en forma superpuesta a cubrir una
misma contingencia, con el consiguiente sobrecosto laboral, el cual en este ltimo caso no se limita
sólo el costo monetario de la indemnización 82 sino al costo económico de la litigiosidad que se
genera alrededor de la industria del juicio laboral por despido.
La invalidez y la sobrevivencia es la estructura m s compleja, difiere seg n sea la naturaleza laboral o
no laboral del siniestro, y es la que conjuga superposiciones con vacíos de cobertura. Si el siniestro
es de naturaleza laboral, el beneficio est a cargo de la ART cualquiera sea el nivel83 de incapacidad
y/o muerte del trabajador. En forma superpuesta, concurre desde la misma seguridad social la
AFJP/ANSES, cuando la incapacidad es total o la muerte del trabajador. Desde la perspectiva de las
regulaciones laborales, el empleador debe indemnizar al trabajador (o su grupo familiar, seg n
corresponda) en caso de incapacidad total o muerte, el seguro de vida obligatorio debe pagar
81 Esta indemnización consta, en t
rminos generales, de tres componentes. El pago en concepto de preaviso que consiste
en 1 mes de salario para antigüedad menor a 5 a os o 2 meses para antigüedad superior. El pago de 1 mes de salario por
a o de antigüedad. El pago d e los montos proporcionales correspondientes a las vacaciones no gozadas y el sueldo anual
complementario.
82 Que se estima oscila en promedio entre el 6 y 8% de la nomina de las empresas.
83 En rigor, el beneficio se dispara a partir de un porcentaje de incapacidad del 20%.
75
tambi n un monto en caso de muerte84 y algunos convenios colectivos estipulan que el sindicato
otorga un subsidio por sepelio. Si el siniestro es de naturaleza no laboral, la incapacidad parcial no
est cubierta. En el evento de que el empleador despida al trabajador, ste recibe sólo la
indemnización por despido pero ninguna protección de la seguridad socia l para el resto de su vida
a n cuando sus capacidades se encuentran disminuidas para competir en igualdad de condiciones en
el mercado laboral. La incapacidad total est cubierta en forma concurrente por la AFJP/ANSES y
la indemnización por despido del emp leador, y la muerte, por estos mismo agentes m s el seguro de
vida obligatorio y el eventual subsidio por sepelio del convenio colectivo de trabajo.
Se observa entonces que en el caso de los beneficios para la invalidez y muerte la irracionalidad del
esquema est potenciada. Concurren 5 tipos diferentes de institutos o entes gestores (ART,
AFJP/ANSES, el empleador, el seguro de vida obligatorio y el convenio colectivo de trabajo), hay
sobrecobertura en los casos de invalidez total y muerte laboral y no laboral pero total desprotección
ante los casos de invalidez parcial no laboral, y el patrimonio del empleador est totalmente expuesto
al riesgo por siniestros no laborales que ocasionen invalidez o muerte a sus trabajadores. Una
paradoja que ilustra las gravosas consecuencias de esta desestructuración es que el costo del seguro
por invalidez y muerte del pilar de capitalización es excesivamente alto, al punto que se ha
convertido en uno de los determinantes claves del alto costo administrativo que las AFJP cobran a
sus afiliados y que ha erosionado en forma importante la credibilidad del sistema.
Por ltimo est el beneficio de vejez, el cual est estructurado de forma m s racional en la
perspectiva de que no concurren las dos vertientes legales protectivas, aunque cabe recordar que
adolece de las fallas de dise o descriptas en el ac pite anterior referentes a una hipot tica
sobrecobertura dada por la PBU, la PC y la PAP/JO.
La propuesta que se presenta a continuación procura ordenar todo el sistema de benefic ios de la
seguridad social y las regulaciones laborales conduciendo hacia un esquema simple, autofinanciado,
consistente y de previsilidad para el empleador y el trabajador. Son tres las principales implicancias
que esta propuesta de reformulación integral tiene para el sistema previsional.
En primer lugar, la separación de la administración de los beneficios de incapacidad y muerte del
beneficio de vejez, para evitar que el costo del primero (el cual es creciente) no consuma el ahorro
previsional.
En segundo lugar, la alineación del inter s del empleador con la contribución patronal, en el sentido
de transferir las contribuciones patronales que actualmente se dirigen al sistema previsional (donde el
de vida obligatorio estipula que el empleador debe comprar en una compa ía de seguro un
seguro de vida para sus trabajadores por un monto dado ($4.800). Si el empleador no cumple con este obligación, la
empresa empleadora debe pagar dicho monto a los familiares del trabajador.
84 La regulación del seguro
76
empleador tiene escasos incentivos a cumplir) hacia el financiamiento del sistema de desempleo,
incapacidad y muerte de sus trabajadores, reemplazando el actual gravoso e impredecible esquema
de indemnizaciones.
En tercer lugar, la reformulación del rol de las AFJP para aprovechar al m ximo el valor agregado de
las inversiones realizadas en gestión de servicios al cliente, ya que junto al seguro de invalidez y
muerte, estas inversiones son el principal factor de presión al alza del costo administrativo.
Propuesta II
♣ Se engloban todos los beneficios de la seguridad social y las regulaciones laborales en
un único cuerpo legal que estructurar los beneficios de: i) asignaciones familiares; ii)
desempleo; iii) incapacidad temporal; iv) incapacidad permanente y muerte; y v) vejez.
♣
Asignaciones familiares: ser n igual a las actuales y administradas por AN SES.
♣
Cobertura por desempleo: se reemplaza la indemnización por despido por un sistema de
cuentas individuales de capitalización (distintas a las cuentas del fondo de jubilaciones y
pensiones), financiadas sólo con contribuciones patronales y administradas por las
AFJP. Este sistema permite dar cobertura no sólo por despido incausado sino tambi n
por renuncia voluntaria. Tiene un esquema solidario donde los trabajadores de mayor
estabilidad subsidian a los trabajadores de mayor rotación y persistencia del desempleo.
♣
Incapacidad temporal85: se transfiere la carga que actualmente pesa sobre el empleador
hacia la seguridad social, financiado con contribuciones patronales. La administración
depende de la naturaleza del siniestro. Si el siniestro es laboral, el beneficio es otorgado
por la ART. Si el siniestro es no laboral, el beneficio es otorgado por la AFJP.
♣
Incapacidad permanente y muerte: se conjugan todos los beneficios que hoy define la
seguridad social y las regulaciones laborales en un único conjunto de beneficios,
separado del beneficio de vejez. Es decir, se constituye una institucionalidad
diferenciada del fondo de jubilaciones y pensiones, financiada con contribuciones
patronales y cuya administración depende de la naturaleza del siniestro. Si el siniestro es
laboral, el beneficio es otorgado por la ART. Si el siniestro es no laboral, el beneficio es
otorgado por la AFJP. Esto permite separar el costo de estas prestaciones del ahorro
previsional para operar un esquema m s transparente donde las contribuciones
patronales que lo financien fluctúen con la variación del costo siniestral.
♣
Vejez: funciona según la Propuesta I.
En t rminos m s ilustrativos, la nueva estructura de beneficios creados en torno a la relación laboral
es como se presenta en el siguiente cuadro:
Cuadro 18. Estructura de beneficios laborales propuesta
Evento
Financiamiento
Administración
Cargasdefamilia
Contribuciones patronales
ANSES
Desempleo
Contribuciones patronales
AFJP
Enfermedad
transitoria
el beneficio de los salarios caídos. Las prestaciones m dica contin
an siendo
administradas por las obras sociales.
85 Esta reforma involucra sólo
77
Evento
Laborales
Incapacidad
parcial
Financiamiento
Administración
Contribución patronal
ART
Contribución patronal
AFJP
Incapacidad
total
Muerte
No
laborales
Enfermedad
transitoria
Incapacidad
parcial
Incapacidad
total
Muerte
Vejez
Capitalización
Aporte personal
Solidario
Rentas generales
AFJP
Fuente: Elaboración propia.
2.- UN N UEVO DISEÑO DE FINANCIAMIEN TO
Un segundo conjunto de políticas necesarias para reformular el sistema previsional con el objeto de
recuperar niveles de cobertura sin perder consistencia actuarial, es el redise o del actual esquema de
financiamiento, buscando neutralizar el efecto distorsivo que todo financiamiento compulsivo tiene
sobre el nivel de empleo y el nivel de cumplimiento previsional. Tres objetivos son los que deben
apuntarse en esta perspectiva. El primero es el reemplazo de los impuestos al salario en el
financiamiento del pilar solidario por alternativas menos distorsivas en el nivel de empleo. El
segundo es la necesidad de simplificar y modernizar el anacrónico sistema de registración laboral que
desincentiva el cumplimiento y obstruye el control. El tercero es la reformulación del esquema
institucional del sistema de control laboral.
2.1.- El financiamiento del pilar solidario
Varios estudios muestran la importante incidencia que tuvo la disminución de las contribuciones
patronales en el agravamiento del d ficit previsional del pilar de reparto, (Demarco, 2000, OIT,
2002). Sin embargo, hay sólidos fundamentos para sostener que los impuestos al trabajo no son la
forma m s apropiada para financiar el pilar solidario del sistema previsional. En primer lugar, no
resulta t nicamente consistente gravar la demanda laboral de las empresas, con el consiguiente
efecto desaliento del empleo y el nivel de cumplimiento de la seguridad social, cuando lo que se
busca es precisamente brindar un beneficio a la gente que conforma la oferta laboral. En segundo
lugar, la crítica situación estructural del mercado laboral argentino, donde la tasa de desempleo
supera el 20%, el subempleo supera el 25% de la población ocupada y la tasa de no registración
78
laboral el 50%, es difícil pensar que mantener o aumentar el nivel de impuestos al salario sea un
medida socialmente til y/o económicamente eficaz. En tercer lugar, y consistentemente con e l
esquema de beneficios propuestos donde se busca mejorar la apropiabilidad del cumplimiento
previsional sin renunciar a principios b sicos de solidaridad y consistencia actuarial, el
financiamiento del pilar solidario debería obviar la idea de ser contributivo ya que en su car cter de
mecanismo redistributivo rompe la relación entre cumplimiento y beneficio por lo cual hace que los
costos para garantizar que los contribuyentes cumplan con la cotizaciones sean extremadamente
altos.
En este orden de ideas puede resultar m s apropiado pensar que el financiamiento del pilar solidario
debería provenir de rentas generales. Sin embargo, esto puede tener importantes connotaciones
regresivas en la distribución del ingreso, ya que personas de bajos recursos y hasta i ncluso pobres e
indigentes, estarían tributando de manera indirecta a la recaudación de rentas generales, la cual luego
se canalizaría hacia el esquema de subsidios del pilar solidario previsional donde muchas de estas
personas no participan. En este sentido, el financiamiento del pilar solidario a trav s de rentas
generales exige que la totalidad de la población participe de dicho pilar, condición que en el caso del
SIJP en su conformación actual, no se cumple ya que al pilar solidario sólo acceden las per sonas con
una determinada conducta contributiva (30 a os de aportes), dejando afuera un importante porción
de la población que no cumple con ese nivel requerido de a os de aportes y a la vez no es indigente
como para ameritar una pensión no contributiva.
Tambi n puede resultar apropiado financiar el pilar solidario a trav s de impuestos específicos
gravando actividades rentísticas86 y/o consumos que se pretendan desincentivar87. La limitación de
estas fuentes de financiamiento es que es altamente probable que por si mismas no alcancen a
financiar el gasto del pilar solidario, dada la magnitud de recursos que ste ltimo en general
requiere, a menos que se cuente con una industria extractiva que genere un flujo de renta muy
importante. El pilar solidario del SIJP actualmente cuenta con financiamiento de este tipo.
Propuesta III
♣
El nuevo dise o de beneficios previsionales es con aportes personales para el
componente de capitalización y rentas generales para componente solidario 88.
♣
N o hay contribución patronal para financiar el sistema previsional.
2.2- Simplificar ymodernizar losactualesmecanismosderegistración laboral
86 Industrias extractivas de recursos no
87 Consumo
renovables, actividades especulativas, etc.
de tabaco, alcohol, elementos de polución ambiental, manifestaciones suntuarias, etc.
79
En el Capitulo II se hizo un resumen sobre el problema de la complejidad que presenta la
superposición y la extemporaneidad de los actuales me canismos de registración laboral, se realizó un
esfuerzo por medir empíricamente su impacto sobre el empleo no registrado, y en el Capitulo III, se
describió cómo este problema significa un obst culo para la eficacia en el sistema de control laboral.
En apretada síntesis, el problema nace de la dispersión de entidades gestoras de los beneficios de la
seguridad social y de las regulaciones laborales que imponen sobre el empleador la obligación de
informar altas de trabajadores, actuar como agente de retención del pago de aportes personales del
trabajador y como agente declarante de las contribuciones patronales a su cargo. Todos act an en
forma autónoma, a pesar de que existe la Contribución Unificada de la Seguridad Social, en muchos
casos a trav s de medios manuales de información, y cuando son magn ticos, mal dise ados y de
muy complejo seguimiento normativo. Esto conduce a una carga administrativa muy importante
para el empleador y a la conformación de m ltiples bases de datos, dispersas en cada organismo ,
ninguna de las cuales resulta confiable ni apropiadamente actualizada, lo cual impide su utilización
para un gestión eficaz del control laboral.
Paradójicamente, a pesar de toda esta carga administrativa y multiplicación de información, no existe
un mecanismo oficial por el cual el empleador formalice la relación laboral, por lo que resulta
extremadamente complicado determinar en forma fehaciente cuando una relación laboral est
legalmente constituida, y cuando no. La multiplicidad conduce a un variedad de situaciones
intermedias donde el empleador cumplió con algunos de los tr mites pero no con otros, cre ndose
así innumerables resquicios legales para la evasión.
Propuesta IV
♣ Crear un ente privado con fin ! nico, financiado y administrado por los gestores de la
seguridad social constituidos en sociedad, regulado por el Estado.
♣
El objeto de este ente es: i) operar un sistema ! nico y oficial de registración laboral 89; ii)
ser el ! nico canal de provisión a los gestores de la seguridad social de la información
sobre empleadores, trabajadores, relaciones laborales, grupos familiares, y afiliaciones;
iii) procesar la liquidación y facturación de los aportes y las contribuciones a la
seguridad social; iv) ejecutar la fiscalización; y v) llevar adelante la ejecución judicial de
los contribuyentes morosos y evasores.
2.3- Reformulación del esquema institucional del sistema decontrol laboral
El problema del sistema de control laboral tiene raíces comunes con la ineficiente estructuración de
los beneficios creados alrededor del contrato de trabajo y de la complejidad administrativa de los
Es crítico que el beneficio solidario sea focalizado en los beneficiarios de menores ingresos sino el esquema de
financiamiento basado en rentas generales se torna altamente regresivo desde el punto de vista de la distribución del
ingreso.
88
80
mecanismos de la registración laboral: diferentes vertientes legislativas que crean instituciones con
un mismo fin pero en forma superpuesta y autónoma.
Así como en el caso de la superposición de los beneficios sociales, en el control laboral existe un
conjunto de instituciones en jurisdicción de las provincias dedicado al control del cumplimiento de
las regulaciones laborales, y otro conjunto en jurisdicción de la nación dedicados al control de
cumplimiento de las cotizaciones a la seguridad social. Desde 1996 hay esfuerzos, en particular del
Ministerio de Trabajo nacional, por articular ambos conjuntos de instituciones, sin embargo, los
resultados han sido muy pobres.
La constante de cada intento fue la baja eficacia de detección, la baja capacidad de recuperación en
los casos detectados, y la inconstancia de los operativos. La baja eficacia se mide en t rminos de que
los operativos siempre arrojaron índice de detección por debajo de l o que la Encuesta Permanente
de Hogares arroja como estimación del índice de empleo no registrado. Los motivos son varios,
pero se identifican con particular importancia las limitaciones impuestas por la falta de bases de
datos apropiadas consecuencia de la complejidad de la registración laboral, y en algunas ocasiones,
serios errores de formulación. La baja capacidad de recuperación se origina tambi n en la ausencia
de una herramienta que permita el seguimiento de la conducta del empleador contribuyente, o sea, la
ausencia aludida de un sistema oficial de registración laboral. La inconstancia refleja cuestiones m s
profundas que las meras fallas instrumentales o la ausencia de medios apropiados. Se trata de indagar
en el esquema de incentivos que resulta de la estructuración de las competencias y distribución de
beneficios que giran en torno a la inspección laboral y la fiscalización de la seguridad social.
La inspección del trabajo es objeto de un histórico conflicto entre la nación y las provincias. Las
competencias de inspección son de las provincias pero la distribución de los beneficios de la
inspección se inclina a favor de la nación. El grueso de una eventual mayor recaudación producto de
la detección de empleo no registrado corresponde a la seguridad social que es de mbito nacional
mientras que el costo de la detección en t rminos de p rdida de competitividad y puestos de trabajo
recae sobre el gobierno provincial. Los incentivos a un trabajo de inspección eficaz no est n
colocados correctamente.
La fiscalización de la seguridad social no adolece de este conflicto entre la nación y las provincias,
pero presenta similar problem tica de competencias al interior de los diferentes organismos que
conforman el gobierno nacional. Es decir, el organismo p blico que concentra las facultades es la
oficina de recaudación de los impuestos generales (AFIP), mientras que los beneficios de la
fiscalización pertenecen a los responsables y los gestores de la seguridad social (Ministerio de
89 Conceptualmente, es una base que captura altas/bajas/novedades de los empleadores sobre los trabajadores en
relación de dependenci a.
81
Trabajo, ANSES, AFJP, ART y obras sociales), que no tiene facultades de fiscalización (Ministerio
de Trabajo, ANSES, AFJP) o la ejercen en forma limitada, autónoma y segmentada (ART y obras
sociales). Los incentivos tampoco est n colocados correctamente.
Propuesta V
♣ Se separa en forma transparente las funciones y competencias de la inspección laboral y
la fiscalización. N o se pretende hacer de ambos aspectos del control laboral " # ! # ico
sistema.
♣
La inspección del trabajo es exclusiva responsabilidad de las provincias. El Ministerio
de Trabajo supervisa y coordina a trav s del órgano federativo que las provincias
conformen al efecto.
♣
La fiscalización de la seguridad social es exclusiva competencia del mbito nacional a
trav s del ente propuesto en la Propuesta III.
3.- UN MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA TRANSICIÓN
Toda reforma previsional que pase de un sistema de reparto hacia esquemas de capitalización
(individual o colectivo) enfrenta un obst culo crítico para la viabilidad del proyecto. El paso hacia
esquemas de capitalización hace explícita la deuda que el conjunto de la sociedad tiene con la vieja
generación por haber financiado cuando jóvenes los beneficios previsionales de la antigua
generación. Esto implica que en virtud de que con la reforma la generación joven comien za a
capitalizar sus propios aportes para financiar en su vejez sus propios beneficios, el pago de las
jubilaciones presentes queda desfinanciado.
Este costo de transición no puede ser soslayado bajo la presunción de su transitoriedad temporal.
Debe ser asumido como una variable endógena dentro del dise o de un sistema multi -pilar. La
reciente experiencia de Argentina demuestra que la improvisación en el mecanismo de
financiamiento de este costo condiciona de manera determinante el destino de la reforma. En el
dise o del SIJP se definió que el costo de la transición quedaría íntegramente internalizado dentro
del pilar de solidario, el cual se financia con las contribuciones patronales de los empleadores,
impuestos de asignación específica (IVA, Ganancia, Bi enes Personales, Impuestos Internos,
Impuestos a los Combustibles), y aportes del Tesoro Nacional, por el d ficit remanente. Este d ficit
fue, desde la puesta en marcha del SIJP, el componente m s importante del d ficit fiscal del Estado
nacional al punto que, justo antes del default, comprometía una proporción que superaba el 50% del
d ficit fiscal total.
En la lógica original del modelo del SIJP, los recursos que se acumulan en las cuentas de
capitalización individual deben ser invertidos y administrados por las AFJP en instrumentos
financieros que maximicen la rentabilidad dado ciertos criterios de perfil de riesgo, bajo la premisa
de que de esta forma se desvincula la suerte de los ahorros previsionales de las necesidades fiscales
82
de la coyuntura. En este orden de cosas, el Estado nacional intervino asumiendo en forma directa el
financiamiento del costo de la transición a trav s de las transferencias de Tesorería que realiza a la
ANSES para el pago de los beneficios de los jubilados del r gimen anterior. Sin embargo, desde un
principio, buena parte de las inversiones de las AFJP se canalizaron hacia instrumentos emitidos por
el Estado nacional. Dicha proporción fue en aumento a medida que las dificultades del Estado
nacional por lograr financiamiento voluntario en el mercado internacional se complicaban, hasta
llegar al a o 2001 –antes de que el Estado nacional declare la cesación de pagos– cuando m s del
75% de los activos administrados por las AFJP se encontraban colocados en instrumentos p blicos
cuya naturaleza era la de pr stamos de las AFJP al Estado nacional a una tasa de inter s muy inferior
a la de mercado (pr stamos garantizados). De esta forma, la aparente intención original de separar la
suerte de los ahorros previsionales de los requerimientos fiscales se vio de hecho y progresivamente
relativizada a medida que la accesibilidad al cr dito voluntario por parte del Estado se hacía cada vez
m s complicada.
En este estado de situación, es difícil desligar el peso relativo que tuvo el costo de la transición
previsional sobre las necesidades de financiamiento del Estado nacional, y ambos elementos, de la
suerte que tuvieron los ahorros previsionales del SIJP. Aunque la idea original haya tenido una
intención diferente, la experiencia demuestra que la r eversión de la actual crisis previsional con vistas
a recuperar al SIJP, en su car cter de sistema multi-pilar, exige pensar en esquemas m s
transparentes de financiamiento del costo de la transición basados en los ahorros que administran las
AFJP para minimizar el impacto sobre los requerimientos de financiamiento del Estado nacional.
El esquema que caducó con la cesación de pagos del Estado nacional fue el de desvincular el costo
remanente del viejo sistema de los ahorros que genera el nuevo sistema a trav s de la intervención
del Estado haci ndose cargo del financiamiento del costo de la transición y pretendiendo que las
AFJP diversifiquen el riesgo. La quiebra del Estado nacional impone una nueva realidad en donde
habr que pensar que la forma menos distorsiva de garantizar la permanencia en el largo plazo del
SIJP sea a trav s de mecanismos totales o parciales de canalización de los fondos previsionales al
financiamiento del costo remanente del viejo sistema sin la intervención del Estado, es decir,
procurando que la administración sea de las mismas AFJP.
Propuesta VI
♣ Se crea un fondo fiduciario para el pago de las jubilaciones y pensiones de las
beneficiarios del viejo r gimen. Las AFJP destinan un porcentaje importante de los
aportes personales de los trabajadores. El d ficit remanente es financiado con impuestos
83
específicos90 y una escala progresiva de disminución del impuesto en consonancia con la
disminución de las necesidades del fondo que se producir por el cambio demogr fico.
♣
AN SES paga los beneficios de los jubilados y pensionados del viejo r gimen con los
recursos del fondo fiduciario.
♣
La AFJP administra la historia laboral de los actuales cotizantes, determina los
beneficios jubilatorios y paga los dos componentes que conforman el beneficio: el
solidario y el de capitalización. Los montos pagados en concepto del componente
solidario se toman a cuenta del aporte que la AFJP debe realizar al fondo fiduciario.
♣
Dentro de la necesidad del fondo fiduciario se computa un rendimiento anual para las
cotizaciones similar a ligeramente inferior al que actualmente tiene los pr stamos
garantizados (7% anual).
4.- LA REFORMULACIÓN DEL ROL DE LAS AFJP
Como la filosofía original del SIJP procuraba incentivar el ahorro previsional, las reglas de juego de
la competencia giraron en torno a la idea de hacer de la rentabilidad neta del costo de administración
el elemento por el cual compiten las AFJP. Sin embargo, el modelo de competencia no tuvo el xito
esperado, ya que, si bien hubo una buena gestión financiera en t rminos de tasas de rentabilidad
obtenidas91, el costo administrativo del sistema no ha estado en línea con la expectativas, a pesar de
que tuvo una evolución descendente. La raíz del persistentemente alto costo administrativo no es la
falta de eficiencia sino algunos elementos de dise o, en particular, la importante incidencia del costo
de seguro de invalidez y muerte que se carga en forma directa sobre la comisión de la AFJP, el alto
costo de comercialización en un entorno competitivo con regulaciones parciales y alg n efecto
cartelización que lleva a que a pesar de las ganancias de eficiencia stas no se traduzcan en
disminución de los costos 92 (Rofman, 2002, et. al.). Sin perjuicio de estos problemas regulatorios, la
estabilidad mostrada por la comisión en un nivel alto sugiere que la rentabilidad neta de comisiones
del fondo no ha sido un criterio relevante por parte de las personas a la hora de su elección. En
consonancia con esta conducta, las AFJP hicieron prevalecer en su estrategia corporativa criterios
comerciales de publicidad y mejoras continuas de atención al cliente.
Sin embargo, esta estrategia m s sesgada a la calidad de atención al cliente no tuvo un impacto
importante en la percepción del gente como consecuencia de las características del servicio y de la
gestión compartida de los beneficios con ANSES. Las características del servicio de una AFJP tienen
la particularidad especial y es que el punto de contacto con el cliente no es permanente ni repetitivo
sino que se produce en pocas ocasiones durante la vida de las personas, es decir, ante las
Una alternativa posible, no tan distorsiva sobre el aparato productivo, puede ser un impuesto a la renta producida por
la explotación de recursos naturales no renovables, bajo criterios que minimicen el efecto negativo de esta imposición
sobre las inversiones necesarias en dicha industria extractiva.
91 Se calcula que la tasa de rentabilidad promedio obtenida en los 7 a os del SIJP fue del 11% anual.
90
84
eventualidades de invalidez, vejez y muerte, y sólo a los efectos de la gestión del beneficio dado que
el pago es autom tico. Por otro lado, como los beneficios de invalidez, vejez y muerte tienen
componentes comunes entre ANSES, como gestor del pilar de reparto, y la AFJP, como gestora del
pilar de capitalización, la calidad de atención al cliente en la gestión del beneficio no depende sólo de
la AFJP sino que est sujeta a la calidad de gestión de ANSES la cual por problemas de calidad de
información de las historias laborales y de su organización burocr tica, no es lo suficientemente gil
y eficaz93.
La actual crisis financiera del Estado, el redise o del beneficio previsional, la necesidad de redise ar
el mecanismo de financiamiento del costo de la transición y el cuestionado alto nivel de sus
comisiones, abre una oportunidad nica para reformular el rol de las AFJP a fin de explotar al
m ximo sus potencialidades y valor agregado dando eficiencia al conjunto de beneficios que se
erigen alrededor del contrato de trabajo.
La propuesta que se presenta a continuación parte de la premisa que la rentabilidad no ha sido ni es
(en las actuales circunstancias de crisis financiera) el criterio m s apropiado sobre el cual hacer
competir a las AFJP y redirigir la estrategia corporativa hacia el aprovechamiento y la explotación del
expertisealcanzado en la gestión de atención al cliente.
Propuesta VII
♣ Las AFJP recaudan la contribución patronal a las cuentas de ahorro individual,
administran la cuenta, determinan beneficios y pagan.
♣
Recaudan la contribución patronal destinada a la cobertura de incapacidad temporal,
permanente y la muerte de los siniestro no laborales, administran, determinan el
beneficio y pagan.
♣
Mantiene las mismas funciones que en la actualidad para el beneficio de vejez.
♣
Las ART mantienen las mismas funciones que en la actualidad para los siniestros de
origen laboral.
Las comisiones de las AFJP se redujeron en un 7% en los 7 a os de funcionamiento aunque los costos internos se
redujeron en m s de un 40%.
93 La gestión del beneficio en la parte correspondiente al pilar de capitalización es posible de lograrse en el t rmino de
semanas, mientras que en ANSES lleva entre 8 y 12 meses. Esa demora origina perjuicio a los beneficiarios que ponen
en juego la imagen de la AFJP al punto qu$ stas han adelantado recursos de su patrimonio para acortar los plazos de
demora (OIT, 2002).
92
85
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88
ANEXO ESTADÍSTICO DEL CAPÍTULO 2
1.- Análisis Estático de la Cobertura Previsional
Principales estadísticos de variables para los asalariados de 18 a 64 a os
Variable
Cobertura
Edad
Sexo
Nacionalidad
Cantidad de miembros por hogar
A os de Educación
Antigüedad Laboral
Tama o de Empresa
Beneficio Asignaciones Familiares
Costos Regulatorios
Alícuotas Seguridad Social
Costos Administrativos
Costos del Convenio Colectivo
PBI p/c provincial
Productividad Promedio
N observaciones
19784
19784
19784
19784
19784
19574
17512
17143
19784
17385
19784
19710
17445
19784
19784
Media
0.631
35.925
0.442
0.045
4.567
9.988
7.577
3.408
0.062
22.298
17.685
2.239
2.370
6.815
0.471
Desvío est ndar
0.482
11.547
0.496
0.207
2.186
3.934
8.144
1.124
0.098
4.408
3.709
1.996
0.851
2.013
0.320
Fuente: La base de información es la Encuesta de Desarrollo Social (1997), excepto para las variables que
computan los costos y beneficios normativos. Cobertura adopta el valor de 1 para los asalariados que declaran
percibir descuento jubilatorio y 0 en caso contrario. Edad est medida en n mero de a os. Sexo es 1 para
mujeres y 0 para hombres. Nacionalidad es 1 para inmigrantes y 0 para argentinos nativos. Cantidad de
miembros por hogar expresa el n mero de miembros que habitan el hogar independientemente de la relación
familiar. Educación se mide como a os de educación formal. Antigüedad laboral esta medida en a os.
Tama o de empresa es una variable categórica que ado pta los valores de 1 a 5 de acuerdo al n mero de
trabajadores ocupados en el establecimiento (1, 2-5, 6-39, 40-100, m s de 100). El PBI p/c provincial est
medido en miles de pesos por a o, por habitante y la fuente es Sant y Nani (1996) para las estimaciones de
producto provincial e INDEC (1996) para las proyecciones de población. Las restantes variables han sido
generadas en este estudio en base a las siguientes consideraciones:
Beneficio por AsignacionesFamiliares: el r gimen de asignaciones familiares, reformado por la Ley 24714 de 1996 y
reglamentado por los decretos 1245/1996, 795/1997 y resolución 112/1996, establece un sistema
contributivo de beneficios para los trabajadores en relación de dependencia. Los beneficios incluyen
asignaciones por matrimonio, prenatal, nacimiento, adopción, hijo, hijo discapacitado y ayuda escolar. Estos
dos ltimos beneficios son los m s importantes en magnitud y son a su vez los que presentan variación
dependiendo de ciertas características del la relación laboral. Por dicho motivo sólo se incluyen estos dos
beneficios en el cómputo de la variable. Específicamente, la asignación por hijo, hijo discapacitado y ayuda
escolar varían seg n la actividad del trabajador, su lugar de trabajo, nivel de ingresos y composición fami liar.
La variable presenta cuatro dimensiones. Primero, los trabajadores ocupados como servicio dom stico no
obtienen beneficios, mientras que los trabajadores del sector p blico tienen beneficios diferentes de los del
sector privado. Segundo, las relaciones laborales que tienen lugar en determinadas localidades del interior del
país perciben mayores asignaciones; por ejemplo, la asignación por ayuda escolar es de $520 en Tierra del
Fuego y $130 en Buenos Aires. Tercero, sólo perciben beneficios aquellos tr abajadores con ingresos menores
a $1.500; adicionalmente, los beneficios difieren seg n el nivel de ingresos siendo mayores para los que ganan
menos de $500. Cuarto, los beneficios son por hijo y por ende, varían seg n la composición familiar del
trabajador. Adicionalmente, sólo lo percibe uno de los cónyuges por lo cual no tienen mayor incentivo a
formalizar la relación laboral aquellos trabajadores cuyo cónyuge ya percibe las prestaciones. Todas stas
características fueron incluidas en la generación de l a variable Beneficios por Asignaciones Familiares que esta
medida en miles de pesos por mes94.
Nótese que la variable adopta el mismo valor para los trabajadores que tienen id nticas características
independientemente de estado de registrado o no registrados. A modo de ilustración, un trabajador con 2 hijos en edad
escolar, cuyo cónyuge no percibe el beneficio, que trabaja en la provincia de Santa Cruz, y tiene un ingreso de $ 500
94
89
Alícuotas a la seguridad social: mide las contribuciones patronales como porcentaje del salario. En Argentina
presentan alta variación por localidad geogr fica. P or ejemplo, una empresa localizada en la Ciudad de
Buenos Aires tributa x% del salario en concepto de contribución patronal, mientras que aquellas localizadas
en la provincia de Tierra del Fuego, tributan x% por dicho concepto. Si bien las contribuciones patronales
son sólo uno de los costos laborales que afectan la decisión de operar de manera informal, cabe esperar que
exista una mayor tendencia hacia la informalidad en aquellos empleadores que tienen sus empresas localizadas
en provincias con mayores costos laborales.
Costos de Convenio Colectivo de trabajo: los convenios colectivos de trabajo incorporan diversas regulaciones que
varían seg n el sector de actividad. Dichas regulaciones tienen incidencia sobre los incentivos del empleador
de registrar a sus trabajadores ya que afectan al costo laboral. Lamentablemente no existen estudios que
cuantifiquen la importancia de dichas regulaciones en forma global, para toda la economía. Sin embargo, el
Ministerio de Trabajo (2002) brinda datos generales sobre las alícuotas sindicales establecidas en los diferentes
convenios colectivos. Esto es, presenta las alícuotas que corresponden a las obligaciones de los empleadores
y trabajadores en concepto de cuota sindical y/o de beneficios establecidos por los convenios, como es el
caso de contribuciones para sustentabilidad del sindicato, cuotas para acceder a los lugares de recreación del
sindicato, subsidios por sepelio, ayudas escolares, etc. De las limitaciones que hasta ahora surgen para medir
la variable, surge la naturaleza de optativa o voluntaria de estas obligaciones, el mbito de aplicación y el
grado de cumplimiento. Con respecto a la naturaleza de optativa u voluntaria, resulta relevante desde el punto
de vista del costo laboral ya que en caso de ser optativa no debería ser interpretada como costo laboral, sin
embargo, la información provista por el Ministerio de Trabajo no da cuenta de esta característica. El mbito
de aplicación tiene que ver con que, si bien hay convenios colectivos aplicables para toda una rama de
actividad, existen ramas de actividad con m s de un convenio producto de que algunas grandes empresas o
empresas localizadas en ciertas zonas geogr ficas tiene convenios colectivos específicos. Esta información
tampoco se desprende la base del Ministerio de Trabajo. Por ltimo, el grado de cumplimiento se refiere al
hecho de que no hay certezas de que todo empleador que haya formalizado su relación laboral para con la
seguridad social lo haya hecho tambi n con el sindicato, a pesar de que legalmente est obligado, ya que las
fallas del sistema de inspección y la profusión de normas e interpretaciones de la legislación laboral conduce a
que muchos empleadores, en especial los m s peque os, se arriesguen a no cumplir con estas obligaciones
hasta tanto sean detectados.
Costo Administrativo de la registración laboral: estos costos surgen de la multiplicación de tr mites administrativos
que el empleador debe cumplir para registrar a sus trabajadores. El n mero de tr mites y el tiempo que los
mismos demandan pueden variar por trabajador, por sector de actividad y la ubicación geogr fica del
establecimiento, sin embargo, estas variaciones no son tan importantes como la existencia de economías de
escala en el cumplimiento de dichos tr mites (Giordano y Torres, 2000). En el caso de las grandes empresas,
las reas de administración de recursos humanos desarrollan habilidades específicas dentro de su operatoria
de rutina en la ejecución y cumplimiento de estos tr mites administrativos, los cuales se diluyen dent ro del
costo de administración de los recursos humanos. No es el caso de las empresas de menor envergadura
donde necesariamente deben tercerizar esta gestión en profesionales en ciencias económicas y gestores
informales de tr mites, lo cual les impone un costo explícito y adicional al costo laboral, lo que se traduce en
un desincentivo a la registración. Para cuantificar este costo se utilizar la estimación realizada por Giordano y
Torres (2000) qui nes aproximan dicho costo a trav s del precio de mercado que la ejecución de los tr mites
tiene entre los profesionales de ciencias económicas. El índice computado por Giordano y Torres (2000) es
un promedio que refleja exclusivamente la variación en los costos de registración seg n el tama o de
empresa, ya que fue computado para las empresas localizadas en el Gran Buenos Aires. Para este trabajo, a
dicha medición se la ajustar por un índice que refleja diferenciales de precio en honorarios profesionales de
los contadores dependiendo de la provincia donde debe tramitarse la registración. Este ajuste es necesario ya
que captura de manera m s precisa los costos de registración, y adem s permite una mejor identificación
econom trica de la variable. La variable est medida como porcentaje del salario.
CostosRegulatorios: Medido como la suma de las alícuotas a la seguridad social, al convenio colectivo de trabajo
y los costos administrativos.
mensuales percibe $ 243 por mes en concepto de asignación por hijo y ayuda escolar. Sólo percibir dicho beneficio en
caso de estar registrado. Dado que nuestro objetivo es capturar el incentivo a la registración, la variable adopta el mismo
valor independientemente si el trabajador se encuentra o no registrado.
90
2.- Din( mica de la Cobertura Previsional
Principales Estadísticos de variables para los asalariados de 18 a 64 a os.
Variable
Cobertura
Edad
Sexo
Estado Civil
Nivel Educativo
Antigüedad laboral
Tama o de empresa
Tasa de desempleo
Contribuciones patronales
Empleo P
blico
Ingreso promedio provincial
N observaciones
67481
67481
67481
67481
67466
67481
67481
67481
67481
67481
67481
Media
0,71
35,95
0,40
0,29
22,41
4,16
3,88
9,93
25,90
0,17
604,31
Desvío Est ndar
0,45
11,14
0,49
0,46
10,20
1,65
2,25
4,05
7,76
0,38
171,45
Fuente: La base de información es la Encuesta Permanente de Hogares, onda octubre para los a os 1993,
1994, 1996 y 1998, en 17 aglomerados urbanos: Gran Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Santa Fe, Salta, Sgo.
Estero, Tucum n, Mendoza, Paran , Santa Rosa, Neuqu n, Catamarca, Comodoro Rivadavia, Jujuy, San Luis
y Rio Gallegos. La variable Cobertura adopta el valor de 1 para los asalariados que declaran percibir
descuento jubilatorio y 0 en caso contrario. Edad est medida en n mero de a os. Sexo es 1 para mujeres y 0
para hombres. Estado civil es 1 para solteros, 0 en caso contrario. Nivel educativo es una variable categórica
que adopta valores de 0 a 42 acuerdo al nivel educativo alcanzado (ver INDEC). Antigüedad laboral adopta
valores de 1 a 7 de acuerdo a la antigüedad en el actual empleo (hasta 3 meses, 3 a 6 meses, 6 a 12 meses, 1 a
5 a os, 6 a 10, 11 a 20, m s de 20 a os). Tama o de empresa es una variable categórica que adopta los valores
de 1 a 8 de acuerdo al n mero de trabajadores ocupados en el establecimiento (1, 2-5, 6-15, 16-25, 26-50, 51100, 101 a 500, m s de 500). Tasa de desempleo mide el nivel general de desocupación en el aglomerado. Las
contribuciones patronales miden la alícuota que debe aportar el empleador, seg n aglomerado y a o; fueron
computados de acuerdo a la normativa pertinente. Empleo p blico adopta el valor de 1 si el asalariado trabaja
en el sector p blico, 0 en caso contrario. Ingreso promedio provincial es el ingreso promedio mensual en
pesos, por provincia, declarado por los ocupados en la Encuesta Permanente de Hogares.
91
ANEXO ESTAD)
STICO DEL CAP) TULO 3
Principales estadísticos de las variables
Variable
N observaciones
Monto de multas cada mil TNR
48
N de multas cada mil TNR
56
Infracciones cada mil TNR
62
Incentivos Institucionales
72
Riesgo destrucción de empleo
72
Tasa de desempleo
72
Nivel de Desarrollo
72
Concentración demogr fica
72
Participación sindical
72
Media
5,3
5,9
14,6
0,1
3,7
12,2
74,9
81,5
38,3
Desvío Std.
8,3
8,9
18,3
0,3
1,4
3,8
13,4
10,6
16,5
Mínimo
0
0
1
0
1
4
50
47
15
M ximo
33
43
89
1
6
21
98
100
91
Nota: TNR se refiere a trabajadores no registrados
Fuentes: La información referida a la actividad de inspección del trabajo y la seguridad social surge de la
Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo del Ministerio de Trabajo (1996), (1997) y (1998) en base a
información suministrada por las administraciones provinciales de trabajo y el propio ministerio. La
concentración demogr fica, medida como porcentaje de población urbana y el nivel de desarrollo, medido
como el porcentaje de viviendas con servicios sanitarios salubres surgen del Censo Nacional de Población y
Vivienda 1991, INDEC. El n mero de trabajadores no registrados y la tasa de desempleo se computan en
base a la Encuesta Permanente de Hogares, para los a os 1996, 1997 y 1998. INDEC. La participación
sindical, medida como el porcentaje de la población que declara participar en organizaciones sindicales, se
computó en base a la Encuesta de Desarrollo Social, 1997. El riego de destrucción de empleo (RDE) se
computó en base a la normativa de la seguridad social pertinente. Esta variable adquie re valores de 1 a 6 de
acuerdo a la siguiente escala: RDEi = 6 en aquellas jurisdicciones donde las contribuciones patronales
superaban el 25% de la nómina salarial en enero de 1996 y que no tienen ning n beneficio particular en el
r gimen de asignaciones familiares. Incluye a Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires. RDEi = 5 impuestos
entre 20-25% y sin beneficios. Incluye a Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, San Luis, Santa Fe. RDE i = 4
impuestos entre 15-20% y sin beneficios o impuestos entre 20-25% y beneficios moderados. Incluye a
Corrientes, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuqu n, Rio Negro, San Juan y Tucum n. RDEi = 3 impuestos
menores a 15% y sin beneficios o impuestos entre 15-20% y beneficios moderados. Incluye a Catamarca,
Chaco, Jujuy, Salta, Santiago del Estero. RDEi = 2 impuestos menores a 15% y beneficios moderados.
Incluye a Formosa. RDEi = 1 impuestos menores a 15% y beneficios elevados. Incluye a Chubut, Santa Cruz
y Tierra del Fuego.
92