Exposición Liliana Bertoni - Unión de Parlamentarios

Ante la encrucijada, una mirada positiva del Mercosur
Liliana Bertoni*
Cuando nos acercamos al estudio de los procesos de integración regional podemos a
priori entender que como todo proceso se va conformado a través de la realización
de una serie de actos consecutivos, actos políticos, actos económicos y actos
jurídicos que paulatinamente se van desarrollando y conforman el proceso
encaminádolo hacia los objetivos buscados.
Todo proceso reconoce momentos de mayor auge y avance en la prosecución de
sus objetivos y otros de estancamiento a los cuales debe prestarse esmerada
atención ya que de perdurar en el tiempo pueden desalentar la actuación de quienes
se encuentran comprometidos y desvirtuar los propósitos que se acordaron llevar
adelante en forma conjunta.
El Mercosur como todo proceso no escapa de estos lineamientos generales
y
reconoce desde su constitución en el año 1991 hasta el año 1995 un periodo exitoso
de avance sostenido sobre todo en su institucionalización
A partir de del año 1996 al 98 el avance comenzó a ser mas lento y se
fue
demorando el progreso del proceso de integración, a lo que se sumó el aumento del
grado de incumplimiento y consecuentemente el aumento del grado de litigiosidad
que llevo a que en 1999 en medio de una gran crisis se reuniese el Primer Tribunal
Arbitral1 para resolver una controversia entre los dos Estados de mayor tamaño y
capacidad dentro del esquema integrado.
Lamentablemente el Tribunal debió avocarse a resolver una cuestión que versaba
sobre lo que Argentina consideraba la consolidación de un sistema de aplicación de
licencias de importación por parte de Brasil
Tema realmente preocupante si pensamos que esta acción poco tiene que ver con
el objetivo buscado en el Mercosur, orientado a constituir un espacio económico
único y de actuación conjunta donde precisamente se busca la liberalización del
*
Abogada Facultad de Derecho Universidad de Buenos Aires. Docente e investigadora, especialista en Derecho
de la Integración
1
Puede verse . Bertoni Liliana “Laudos Arbitrales en el Mercosur”Editorial Ciudad Argentina Buenos AiresMadrid 2006
comercio intrazona, tratando de eliminar las barreras al comercio con el fin de
permitir el desarrollo de corrientes de comercio intrazona que posibiliten el
mejoramiento de los intercambios.
El proceso de integración económica iniciado, poco a poco comenzó entonces o a
perder el rumbo y cuando todavía no se había conocido el Laudo del primer Tribunal
Arbitral, Argentina demanda nuevamente a Brasil entendiendo que aplicaba
subsidios a la exportación de carnes de cerdo considerando que era esta una
conducta
que afectaba como en todos los casos la sana competitividad pero
además afectaba
profundamente y violaba los compromisos asumidos por los
Estados Partes en el Tratado de Asunción, donde los Estados asumieron el
compromiso de asegurar las condiciones equitativas de competitividad en la Región.
Seguidamente ese mismo año 1999 en lugar de encaminarse el proceso aumentó la
litigiosidad que habíamos detectado en el comienzo de ese año 1999 y Brasil
demanda a Argentina por la aplicación de clausulas de salvaguardia en el sector
textil.
A partir de alli el Mercosur comienza a ser analizado solo a partir de su
inestabilidad , su falta de institucionalización, su falta de legitimidad, y la creciente
conflictividad comienza a ser el centro de atención de este proceso.
Sin embargo es importante pensar que ante la peor crisis o la mayor encrucijada
siempre existe un lado positivo.
En el Mercosur ante el diagnóstico situacional que presentamos en líneas anteriores
resulta
interesante rescatar dos elementos que a mi entender han tenido una
evolución
positiva
dentro
del
proceso
de
integración.
De antemano debemos reconocer que estas cuestiones que analizaremos
seguidamente no han tenido un camino fácil, han tenido un evolución lenta, con un
camino lleno de inconveniente donde se verificaron marchas y contramarchas,
necesidad de corregir o reformular los Documentos o los Acuerdos firmados.
Circunstancias todas que mas allá del desaliento que puedan producir en algún
momento son en definitiva parte consustancial de este y todos los procesos de
negociación,
sobre
todo
en
áreas
comerciales.
Dicho esto quiero hacer referencia entonces, al sistema de solución de controversias
y
a
la
Al
sistema
articulación
de
política
solución
de
y
legislativa
controversias
no
dentro
me
del
referiré
Mercosur
en
extenso
porque este no es el objetivo de esta charla pero si me gustaría destacar algunos
puntos
importantes.
Destacar por ejemplo, la atención y preocupación que los Estados tuvieron desde un
principio por contar con un sistema acorde que permitiese zanjar las diferencias que
pudieran surgir entre los Estados a lo largo del proceso de integración económica.
Y eso es una buena pauta porque los problemas en todos los ordenes siempre
surgen, lo importante es tener un método o un sistema eficiente que permita
superarlos.
En este sentido los Estados Parte en el Tratado de Asunción mas allá del cuerpo del
Tratado en Documentos Anexos consignaron temas que consideraron relevantes
entre ellos, el anexo III de Solución de Controversias, a partir de allí, el simple
sistema establecido evolucionó, se corrigió de acuerdo a lo previsto y ese mismo
año 1991 en el mes de Diciembre cumpliendo con lo establecido en el anexo III los
Estados firman y aprueban el Protocolo de Brasilia.
El Protocolo de Brasilia establece un sistema de solución de controversias para el
período
de
Este Protocolo hace su mayor aporte al agregar a
transición.
las negociaciones directas,
intergubernamentales, una etapa jurisdiccional, estableciendo
la constitución de
Tribunales ad-hoc como etapa final de resolución de los conflictos entre los Estados.
Sin embargo en el mismo Protocolo se deja expresamente consignada la necesidad
de reformar el sistema establecido
para permitir adaptarlo a las necesidades y
evolución
proceso
del
de
integración.
Con este propósito los Estados firmantes dejan expresamente establecido que el
Protocolo permanecerá vigente hasta que se dicte un sistema permanente (art,34).
Cuando el proceso de integración permanecía aun en franco avance se dicta en el
año 1994 el Protocolo de Ouro Preto que otorga una nueva estructura institucional al
Mercosur y se ocupa también del sistema de solución de controversias.
Este Protocolo incorpora una instancia mas al sistema establecido otorgando a la
Comisión de Comercio del Mercosur la capacidad de considerar las reclamaciones
originadas en diferencias comerciales entre los Estados o demandas de los
particulares
(
personas
físicas
o
jurídicas
art.21).
Con posterioridad en febrero de 2002 llega una reforma al sistema establecido en
Brasilia y se firma el Protocolo de Olivos que deroga al anterior sistema
incorporando
importantes
elementos.
Este Protocolo es un documento trascendente no solo porque introduce una
reforma jurídico-institucional necesaria para el nivel de avance del proceso
integrativo, sino porque se logró el acuerdo para su firma en uno de los momentos
mas críticos atravesados en el Mercosur y muy particularmente cuando la República
Argentina atravesaba una situación
mas que critica en su orden nacional.
Con el transcurso del tiempo y las distintas circunstancias hoy
en el año 2015
estamos hablando de una inminente reforma del sistema de solución de conflictos
y la necesidad de contar con un nuevo Protocolo que ya se denomina como Olivos
II.
En resumen, para no extenderme mas en este análisis, creo que lo hasta aquí
expresado nos permite sostener que el perfeccionamiento del sistema de solución de
controversias ha sido una preocupación constante a lo largo del proceso de
integración
Mercosur.
Con sus falencias, con las criticas y con las cosas que todavía quedan por mejorar,
el sistema de solución de controversias del Mercosur ha estado siempre en
constante movimiento y ha sido eficaz y eficiente en mas de una ocasión para
superar y resolver problemas que surgieron entre los Estados Parte.
Como mencioné al principio mas allá de los asuntos comerciales que en varias
oportunidades distanciaron a los Estados de su actuación conjunta podemos rescatar
otra cuestión que puede darnos la pauta del interés que aun persiste en los Estados
por
proseguir
en
el
camino
iniciado
en
el
año
1991-
En este sentido me parece relevante destacar la consideración y la voluntad política
que desde un principio demostraron los poderes ejecutivos de cada uno de los
Estados, en cuanto a crear un espacio para la participación legislativa.
Y si bien dentro del articulado del Tratado de Asunción no se le dedico un articulo
en particular a este tema, en las disposiciones generales del Tratado de Asunción,
los Estados deciden que con el propósito de facilitar el avance hacia la conformación
del Mercado Común, era necesario establecer una Comisión Parlamentaria Conjunta
conocida por sus siglas como la CPC mediante la cual los Poderes Ejecutivos de los
Estados mantendrán informados a los Poderes Legislativos sobre la evolución del
proceso
de
integración
que
acababa
de
iniciarse.
Cuatro años después en el año 1994 el Protocolo de Ouro Preto (art 22 convierte a
esta
Comisión
en
un
órgano
del
Mercosur.
En un órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Parte del Mercosur,
es decir que no se otorga una representación originaria al ciudadano. Este tendría
una representación indirecta a través de los representantes que ha elegido para
cumplir
funciones
en
los
ámbitos
legislativos
nacionales.
Las criticas en general apuntaron a que este nuevo órgano era solo un órgano de
consulta, que se expresa a través de recomendaciones al Consejo Mercado Común y
al Grupo las cuales no son vinculante con lo cual al no tener capacidad decisoria
poco
sumaba.
Sin embargo la realidad dijo que esta Comisión ayudó a despertar sobre todo en los
Parlamentos provinciales , estaduales y departamentales el interés por colaborar y
participar
en
el
proceso
iniciado
desde
los
ejecutivos.
En este camino todas las legislaturas provinciales crearon dentro de su organigrama
de trabajo una Comisión de integración o de Integración y Mercosur y asi nació la
UPM ( la Union de Parlamentarios del Mercosur ) que trabajo conjuntamente con
CPC para lograr una representatividad legislativa amplia donde estuvieran no solo los
legisladores nacionales sino también aquellos legisladores representantes de las
legislaturas provinciales.
De esta manera los ciudadanos del Mercosur pudieron aunque de manera indirecta
participar a través de sus representares en el espacio integrado con mayor
presencia. Y la vez fue posible instalar temas inherentes a las problemáticas locales,
que en muchos casos se encuentran mas vinculadas o mas cercanas a los temas de
integración regional entre Estados.
Baste recordar temas como la problemática de las fronteras que muchas provincias
comparten con otros Estados Parte del Mercosur la apertura de pasos fronterizos, el
fomento de corredores bioceánicos , los problemas de utilización de los recursos
naturales, que entre otros forman parte de las preocupaciones provinciales.
Mucho se podría hablar de las tareas de estos dos organismo , pero en orden de
sintetizar y encaminarnos a saber porque hablamos hoy del Parlasur podemos
destacar algunas actuaciones de la CPC.
Transcurridos diez años de la creación de la CPC, en la Cumbre de Presidentes del
Mercosur del año 2004 los Estados le encomiendan la redacción de una propuesta
de Protocolo de constitución de un Parlamento del Mercosur.
El plazo de entrega de ese documento tiene como fecha límite el año 2006 sin
embargo la CPC se empeña y entrega el Documento con antelación y en Diciembre
de 2005 se firma el Protocolo constitutivo del Parlamento del Mercosur. .
Este Protocolo firmado en Diciembre de 2005 fue el inicio de la puesta en marcha y
funcionamiento del Parlasur es Mayo de 2007. Lo mas importante y novedosos de
destacar en esta nueva construcción es :
El cambio del tipo de representatividad ciudadana ya que este Protocolo establece
que
los Parlamentarios del
Parlamento del Mercosur serán elegidos
por voto
directo de los ciudadanos de cada uno de los Estados Parte del Mercosur.
El Parlamento estará integrado por representantes electos por sufragio universal,
directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado Parte y las
disposiciones del presente Protocolo.
A través de la Decisión Nº 11/14 del Consejo del Mercado Común (CMC)
el plazo estipulado para la realización de elecciones directas fue
prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2020.
El Parlamento sustituye a la Comisión Parlamentaria Conjunta.
El Parlamento es un órgano unicameral
Su sede esta en Montevideo
Su metodología de trabajo se establece a partir de una sesión ordinaria mensual
y puede llamar a extraordinarias cuando sea necesario.
Su tarea legislativa se expresa a través de
-Dictámenes,
-la realización y presentación de anteproyectos de normas,
-puede emitir Declaraciones y Recomendaciones e Informes sobre temas
determinados que luego podrán ser considerados para la elaboración normativa.
Sin embargo sus decisiones siguen siendo de carácter no vinculante.
Conociendo entonces los pasos previos a la constitución del Parlasur resulta
interesante hacer una breve
reseña y considerar algunos temas destacados del
PARLASUR.
Por ejemplo las particularidades de su conformación.
Con el objetivo de tener un funcionamiento pleno el Parlasur ha tenido dos
–
instancias de conformación:
La primer etapa de transición, fue del 31 de diciembre de 2006 al 31 de
–
diciembre de 2010. En esta primera etapa las delegaciones de los 4 Estados Partes
eran compuestas por 18 Parlamentarios.
–
La segunda etapa de transición comprende desde el 1 de enero de 2011 al 31
de diciembre de 2014.
Actualmente solo Paraguay cuenta con parlamentarios electos en forma directa y a
la fecha ya ha realizado dos elecciones, la primera en 2008 y la segunda en 2012.
Uruguay se encuentra ante la necesidad de realizar una reforma constitucional que
permita la elección directa de Parlamentarios del MERCOSUR.
El pasado 15 de Mayo de 2015, el Comunicado de Prensa 398 de la Cámara de
Senadores del Parlamento Uruguayo anuncio la incorporación de catorce diputados y
cuatro senadores integran la plantilla de titulares al Parlasur.
Por 117 votos en 118 presentes, se aprobó la moción presentada con la nómina de
parlamentarios, producto de un acuerdo entre el Frente Amplio, el Partido Nacional,
el Partido Colorado y el Partido Independiente. El diputado del MPP Daniel Caggiani
fue nombrado Presidente de la Delegación de Uruguay.
Con posterioridad los legisladores uruguayos integrantes del Parlasur, se reunieron
para definir los responsables políticos de cada bancada, el titular de toda la
Delegación y algunos criterios de funcionamiento para asegurar un diálogo fluido
entre la oposición y el Frente Amplio. Los responsables de las bancadas serán los
diputados Germán Cardoso (Partido Colorado), Gustavo Penadés (Partido Nacional) y
Gonzalo Civila (Frente Amplio). El diputado Daniel Caggiani, expresó que se
trabajará para “consolidar el funcionamiento del Parlasur, generando insumos y
aportes para que el proceso de integración regional pueda avanzar”.Por su parte la
Cámara de Diputados aprobó la prórroga hasta el año 2020 de la implementación de
un sistema de elección directa para la designación de los representantes de Uruguay
en el Parlasu.Fotografía Comisión Administrativa
En la República Argentina a partir de la modificación del Código Electoral nacional
realizado por la ley 27.120 sancionada el 29 de Diciembre de 2014 y promulgada en
Enero de 2015 , se habilitó a la ciudadanía argentina a elegir de manera directa los
parlamentarios del MERCOSUR,de esta manera Argentina será entonces el segundo
Estado Parte del Mercosur en elegir sus representantes ante el Parlasur a través de
un sistema mixto de elección directa. La primera elección directa de parlamentarios
del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina se celebrará
simultáneamente con la próxima elección presidencial a realizarse en el mes de
Octubre de 2015.
En el capitulo IV art. 164 la nueva ley establece el sistema de elección de los
parlamentarios. Serán elegidos 43 legisladores cuyo mandato sera de cuatro años,
que comenzará el 10 de Diciembre de 2015 cuando juren ante la Asamblea
Legislativa Nacional tal cual lo prevé la Ley 27120 y estarán en condiciones de
asumir sus mandatos ante el Parlasur en su primera Sesión convocada a tales
efectos. La composición de la representación argentina sera la siguiente:
-un representante por cada provincia,
-más uno por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ,
- y los restantes 19 serán electos “en forma directa por el pueblo de la Nación, por
distrito nacional, a cuyo fin el territorio nacional constituye un distrito único”.
–
Por su parte en Brasil continúan las negociaciones y los debates sobre el
tiempo y la forma de incorporar los parlamentarios al Parlasur
En el año 2011, la expectativa era que Brasil promoviera, antes del 2014 las
elecciones directas para el Parlasur,.
Sin embargo , el plenario de la Cámara de Diputados de Brasil atrasó,
sesiones la votación del proyecto que establecía
por dos
las reglas para la elección de
representantes del Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR) en octubre de 2014.
Y el análisis de la propuesta PL 5279/09 del Diputado Carlos Zarattini (PT-SP) fue
pospuesta luego de un acuerdo entre los partidos. Esta postergación fue pedida por
diputados que estaban en desacuerdo con anticiparse a votar puntos que aún no
habían sido
aprobados en la “reforma del Sistema Político”, como listas pre
ordenadas y el financiamiento público.
De acuerdo con el substituto de la Comisión de Relaciones Exteriores y de Defensa
Nacional, de autoría del Diputado Dr. Rosinha (PT-PR), las elecciones para el
PARLASUR van a anticipar puntos de la “Reforma Política”, como la votación en listas
pre ordenadas y el financiamiento público de las campañas.
Sin
embargo recientemente se ha producido un importante avances en las
negociaciones y El Congreso Nacional aprobó el Proyecto de resolución (PRN 2/15)
que crea las reglas sobre la elección de los 27 diputados y 10 senadores que
integran la Representación Brasilera en el Parlamento del Mercosur.
De acuerdo con la propuesta, los 37 integrantes serán indicados por los líderes
partidarios en las dos Casas del Legislativo (Cámara de Diputados y Senado), y el
mandato dura toda la actual legislatura (hasta enero de 2019).
Los parlamentarios serán indicados a través del criterio de proporcionalidad
partidaria. O sea, el peso de cada partido en la Representación Brasilera será
equivalente a su tamaño en cada Casa del Congreso. La Mesa del Congreso Nacional
va
a
definir
el
tamaño
de
las
bancadas.
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Las expresiones vertidas en este articulo forman parte de la disertación de
la Dra. Liliana Bertoni en ocasión de su participación en el Seminario
Internacional “Encrucijadas de la Integración Regional” realizado en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires los días 1 y 2 de
Junio de 2015.
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