gestion integral de residuos solidos domiciliarios: politica

GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS
DOMICILIARIOS:
POLITICA
VERSION APROBADA POR EL COMITE DE MINISTROS DE DESARROLLO
PRODUCTIVO
ABRIL 1997
GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS
PROPUESTA DE POLITICA
I.
INTRODUCCION
II.
DIAGNOSTICO
III.
LINEAMIENTOS GENERALES DE POLÍTICA
IV.
PRINCIPIOS DE LA POLITICA
V.
OBJETIVOS DE LA POLITICA
VI.
LINEAS DE ACCION Y MODALIDADES DE TRABAJO
VII.
PLAN DE ACCION DE CORTO PLAZO.
GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS
POLITICA
I.
INTRODUCCION.
En los últimos tiempos el manejo de los residuos urbanos, en particular en la Región
Metropolitana, ha estado presente como preocupación de los distintos actores sociales, sin que
a la fecha se vislumbren soluciones efectivas. La complejidad del tema radica en las múltiples
dimensiones que involucra; Institucional, Económica, Tecnológica, Ambiental, Territorial,
Social y Política.
La saturación y/o término de la vida útil de los vertederos de la Región Metropolitana,
situación que ya experimentan también algunas regiones del país; la dificultad para encontrar
localizaciones adecuadas - que cuenten no sólo con una aprobación técnica sino que también
social -, y los crecientes costos de operación para los municipios, han hecho que el tema haya
sido enfrentado sólo desde una perspectiva de corto plazo, no considerando aspectos tales
como: minimización en la generación de residuos, desarrollo de nuevas alternativas para el
tratamiento de los residuos sólidos, participación social, revisión de la institucionalidad, etc.
Esta visión de corto plazo, ha significado que las autoridades locales presionen por mayores
recursos. Si bien, hoy son los municipios los que aparecen como responsables directos del
tema, enfrentarlo requiere una perspectiva más amplia que la exclusivamente local. En este
sentido, esta problemática debe ser abordada integralmente, incorporando las dimensiones
anteriormente señaladas, a través del diseño de una política global sobre el tema.
La gestión integral de residuos es una actividad que sólo puede ser exitosa si involucra a
toda la sociedad. Prácticamente toda la actividad humana genera residuos o contribuye a
que otros lo hagan. Por lo tanto, una política de manejo de Residuos Sólidos Domiciliarios
(RSD) debería abarcar los distintos aspectos de la vida social que tienen una contribución
significativa en su generación, recolección, transporte y disposición final, así como a las
actividades directamente destinadas a minimizar los residuos o su impacto ambiental
Los RSD son generados en el hogar. La familia adquiere un conjunto de productos, hace
uso de ellos y descarta una fracción, de tal modo que inciden en la gestión integral de
residuos: qué productos y en qué cantidad son consumidos, qué fracción de ellos se
transforma en RSD, la forma en que ellos son descartados, y el esfuerzo que se realice por
clasificarlos de modo de permitir su reciclaje. Todos estos aspectos del comportamiento son
modificables. Por tanto, se hace indispensable, para el éxito de la política, suministrar
información relevante sobre los productos y sus características, de modo tal de orientar el
consumo, así como proveer los estímulos, incentivos y desincentivos destinados a
minimizar la generación de residuos e inducir la segregación en el origen.
El más importante estímulo al comportamiento sustentable de las familias es un sistema de
manejo de residuos que acoge eficientemente su esfuerzo y es capaz de mostrar resultados.
Un aspecto relevante en la definición de una política de manejo integral de los residuos
domiciliarios es la producción/distribución de artículos de consumo por parte de las
empresas. El comportamiento de las empresas en estas áreas es sensible a las normas y
estándares, incentivos y desincentivos. Estos instrumentos de política pública sin duda
tienen un lugar, como por ejemplo, en la incorporación de materias primas recicladas
(propias o externas) en el proceso productivo, o en la estandarización de embalajes para
facilitar su reutilización. Sin embargo, las empresas responden primordialmente a sus
clientes. Para que éstos puedan influir, se requiere una adecuada información sobre los
impactos ambientales de cada producto a lo largo de su ciclo de vida, expresados de una
manera inteligible.
II.
DIAGNOSTICO.
2.1
Producción de Residuos Domiciliarios; Fenómeno inherente al desarrollo. Chile,
al igual que todos los países que han entrado en un acelerado proceso de desarrollo,
presenta un alto volumen de su población que reside en áreas urbanas consolidadas y
en proceso de consolidación. Estos habitantes demandan de la ciudad infraestructura y
servicios los que, generalmente, no crecen al ritmo que lo hacen estos requerimientos.
Una de las manifestaciones del fenómeno urbano es la producción de desechos
domiciliarios la que, producto del aumento de los niveles de vida de la población, del
cambio en los patrones de consumo y de una cultura de producción que privilegia lo
desechable por sobre lo retornable, presenta volúmenes cada vez mayores de residuos,
transformándose en un problema para las instituciones encargadas de su manejo.
Si bien la producción de residuos domiciliarios es una característica de toda la
población, los mayores volúmenes se concentran en las áreas urbanas consolidadas, en
las cuales su manejo presenta los mayores desafíos.
En efecto, diversos estudios realizados muestran una concentración de la generación
de residuos domiciliarios en las regiones con mayor proporción de población que
reside en localidades urbanas. La Región Metropolitana produjo en 1990 un 60.1% del
total de residuos generados controlados a nivel nacional1, le siguen las regiones V y
VIII con un 10.6% y un 7,4%, respectivamente. El total de residuos controlados a nivel
nacional para el año 1990 alcanzó a 2.399.172 toneladas, estimándose para 1996 un
total de alrededor de 3.000.000 de toneladas.
Esta concentración de la generación lleva implícito un aumento de la producción por
habitante, que en el caso de la Región Metropolitana ha significado pasar de 0.60
Kg/Hab-día en 1977 a 0.77 Kg/Hab-día en 1992, proyectándose alcanzar 0.89
Kg/Hab-día para 1996.
2.2
1
Cobertura. El manejo de residuos domiciliarios en nuestro país, en particular la
recolección, presenta coberturas elevadas en comparación a otros países de la región,
Durán de la Fuente, H. "Políticas para la Gestión Ambientalmente Adecuada de los Residuos: El caso
de los residuos sólidos urbanos e industriales en Chile a la luz de la experiencia internacional".
LR/R.1428, 11 de Agosto de 1994.
e incluso superiores a las de otros países de mayor ingreso por habitante. En efecto,
para el año 1994, un 99,1% de la población urbana disponía de un servicio regular de
recolección domiciliaria, observándose que en un 95,4% de los servicios la frecuencia
de recolección era de, a lo menos, una vez por semana2.
Por otra parte, el 82,9% del total de residuos recolectados en áreas urbanas es
conducido a la disposición final en rellenos sanitarios.
2.3
Composición. Los cambios en los patrones de consumo, asociados a aumentos de
ingreso, han implicado un importante cambio en la composición de los residuos
domiciliarios. Datos de la Región Metropolitana muestran una disminución de la
composición en materia orgánica desde un 74% a un 49,3% entre los años 1977 y
1992. En términos de producción por habitante, se aprecia una leve disminución en
materia orgánica, de 0.44 Kg/Hab-día a 0.38 Kg/Hab-día, para igual período. Sin
embargo, las cantidades de otros productos (papeles y cartones, metales, vidrios y
otros) han aumentado en casi un 50%, con excepción de la cantidad de plástico que
aumentó más de un 500%.
2.4
Manejo. El manejo de los residuos domiciliarios en nuestro país se caracteriza por la
utilización de sistemas y procedimientos tradicionales así como de tecnologías
modernas de mayor complejidad. Por lo cual, a nivel nacional, encontramos la
coexistencia de vertederos y rellenos sanitarios con diferentes grados de control. En
este último caso, los residuos experimentan un tratamiento, posibilitando el uso
posterior de algunos derivados (gas) y la reutilización posterior del suelo como
terrenos aptos para parques de áreas verdes y recreación.
En relación a las características predominantes de los sistemas de manejo en nuestro
país podemos resaltar:
Separación en origen (segregación). En el caso chileno la segregación se realiza
fundamentalmente con fines económicos, siendo el caso más importante el del papel
que alcanza a aproximadamente un 50% a nivel nacional, y un 60% en el caso de la
Región Metropolitana. Esta proporción es bastante alta en comparación a la
recuperación de otros países, considerando, asimismo, que se realiza principalmente a
través del sector informal.
El desarrollo de mercado para la recuperación de materiales de desecho: papel, cartón,
vidrios, plásticos, metales y otros ha experimentado un crecimiento importante en los
últimos años. A los tradicionales recolectores de papeles y cartones (cartoneros), se
han sumado los que se especializan en otros componentes de los residuos sólidos. En
el caso del vidrio y plástico, los niveles de recuperación ya alcanzan a un 30% y un
3%, respectivamente
2
Ministerio de Salud, 1996.
En Chile no existen requerimientos para la segregación de aquellas fracciones de los
residuos domésticos que por presentar alguna característica de peligrosidad sería
aconsejable su tratamiento o disposición final en forma separada del resto de los
residuos generados a nivel domiciliario. Entre los RSD respecto de los que
eventualmente podría considerarse a futuro su segregación se deben mencionar las
pilas, los solventes, los plaguicidas de uso doméstico y algunos medicamentos
vencidos.
Recolección. Las formas de entrega de los residuos domiciliarios a la recolección
varían en nuestro país desde bolsas en la calle, bolsas en canastos metálicos o en
tarros, contenedores plásticos para una vivienda hasta contenedores para varias
viviendas o edificios. Los edificios de 4 y más pisos deben contar con un sistema de
ductos por piso para la evacuación de los residuos, y una sala de almacenamiento de
éstos.
Si bien se está comenzando a usar medios mecánicos en el caso de contenedores, aún
es mayoritario el uso de un sistema manual para el cargado de camiones recolectores.
Transporte. Se realiza en camiones tipo compactadores en zonas urbanas y en
camiones tolva en áreas rurales.
En el caso de la Región Metropolitana, a partir de 1996, se encuentra en operación una
estación de transferencia, donde se trasvasijan los residuos desde los camiones
recolectores a un contenedor cerrado de mayor capacidad, para ser compactados y
luego transportados desde allí hasta el relleno sanitario. El principal impacto de esta
estación de transferencia ha sido la reducción del número de viajes y la consiguiente
reducción de costos.
Procesamiento. Actualmente, salvo la compactación en la estación de transferencia o
en los camiones recolectores, no se realizan tratamientos previos a la disposición final
de los residuos sólidos domiciliarios. Por otra parte, por los costos y las características
en la composición de los residuos (alta humedad y bajo poder calorífico) en Chile,
actualmente no se considera tratamientos termodestructivos (incineración).
Disposición Final. Si bien, como se señalara anteriormente, algo más de un 80% de la
totalidad de los residuos son depositados en rellenos sanitarios, se observan fuertes
diferencias en la construcción y operación de éstos. Ello implica que existan algunas
instalaciones que presentan serias deficiencias en aspectos técnicos, ambientales y
sanitarios
Localización. Si bien a nivel del Estado existen algunos instrumentos territoriales
como los Planes Reguladores, en los que se establece localizaciones en donde se
podría instalar estaciones de transferencia y rellenos sanitarios, las decisiones finales
de localización se encuentran condicionadas a presiones permanentes de los grupos de
población afectada, tanto con la presencia de estas instalaciones como con el traslado
de los residuos, que implica el paso de un número significativo de camiones a lo largo
del día.
Al igual que otras actividades "poco deseables" (cárceles, cementerios u otros) no
existe una política que permita asegurar y cautelar localizaciones definitivas para estas.
No se ha generado instancias de participación, negociación y acuerdo social que
establezcan, entre otras materias, las compensaciones adecuadas para los territorios
“afectados”.
2.5
Participación Ciudadana. Salvo algunas experiencias de carácter piloto3, se observa
un limitado involucramiento de la sociedad en la gestión de los residuos domiciliarios,
lo que ha generado una actitud ciudadana indiferente frente a la cantidad y calidad de
los residuos que produce. Lo anterior se ve reforzado por un sistema tarifario que no
diferencia entre cantidad, calidad y volumen de los residuos domiciliarios.
2.6
Aspectos Económicos: Costos y Cobro del Servicio. El Decreto Ley Nº 3.063 Sobre Rentas Municipales, luego de su modificación (Ley Nº 19.388 de 1995), faculta
a los municipios para cobrar a los usuarios municipales por la prestación del servicio
de extracción de residuos domiciliarios, comerciales e industriales.
Asimismo, el D.L 3.063, señala: ".. quedarán exentos automáticamente de dicho
pago aquellos usuarios cuya vivienda o unidad habitacional a la que se otorga el
servicio, tenga un avalúo fiscal igual o inferior a 25 unidades tributarias
mensuales."
De este modo, los municipios están en condiciones de traspasar a sus usuarios parte
importante del costo del servicio de aseo, situación que, hasta hace poco tiempo, no era
posible, ya que la Ley sólo facultaba para cobrar aseo a las propiedades afectas al pago
de Impuesto Territorial. Por tanto, los municipios subsidiaban con sus recursos la
mayor parte del servicio.
Esta exención, asociada al pago de impuesto territorial, tuvo como efecto principal que
un importante número de propiedades de población no pobre se acogiera a esta
franquicia. El porcentaje de población exenta de pago, por este concepto, era de
aproximadamente un 70%, en consideración que la población nacional calificada como
pobre es notablemente inferior a esa proporción. Por tanto nos encontrábamos en
presencia de un subsidio municipal mal concebido. La modificación de la Ley de
Rentas Municipales tuvo como finalidad, en esta materia, corregir dicha distorsión.
No obstante el avance logrado con la reforma a la Ley de Rentas Municipales, los
municipios no han tenido la capacidad para hacer efectiva la nueva disposición, en el
sentido de encontrar mecanismos adecuados para efectuar el cobro del servicio de aseo
a los usuarios exentos del Impuesto Territorial. De este modo, al no hacer efectivo el
3
En la Región Metropolitana se ha implementado algunas experiencias que fomentan la participación
y compromiso ciudadano. Entre otras la de la comuna de la Reina y el Programa Regional de
Reciclaje impulsado por la Intendencia Regional.
costo del servicio a los usuarios, su prestación continúa generando déficit a los
municipios.
Hoy en día el conjunto de los municipios destinan alrededor de 30.000 millones de
pesos al año para la prestación del servicio de aseo domiciliario, recuperando por
concepto de cobro alrededor de un 30 por ciento de dicha cifra. Los costos de manejo
por tonelada en nuestro país, considerando desde la recolección hasta la disposición
final, son cercanos a los $ 9.000.
2.7
Institucionalidad4.
De acuerdo a la normativa vigente (Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades)
las municipalidades tienen como función privativa el aseo y ornato de la comuna. El
cumplimiento de esta función se encuentra reglamentada por el Código Sanitario, el
que rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación
de la salud de los habitantes de la República, salvo aquellas sometidas a otras leyes.
Es así como el artículo 4º de este Código establece que "a las municipalidades
corresponde atender los asuntos de orden sanitario que le entregan el artículo 105 de la
Constitución Política del Estado".
Específicamente, el artículo 11º letra b, establece que "sin perjuicio de las atribuciones
que competen al Servicio Nacional de Salud, corresponde, en el orden sanitario, a las
municipalidades recolectar, transportar y eliminar por métodos adecuados, a juicio del
Servicio Nacional de Salud, las basuras, residuos y desperdicios que se produzcan o
depositen en la vía urbana".
Por lo tanto, en la recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos
esta responsabilidad recae - principalmente - en dos instituciones: las municipalidades
con una función de ejecución y el Ministerio de Salud, con una función de
fiscalización.
En cuanto a la gestión a nivel municipal, se observa una serie de problemas en la
gestión del servicio de aseo domiciliario, producto de la falta de planificación,
problemas financieros y la falta de personal calificado en la materia. Algunos
elementos ilustrativos de estas dificultades de gestión son la incapacidad de
implementar sistemas efectivos de cobro del servicio a los usuarios, y los inadecuados
contratos que muchos municipios suscriben con prestadores privados.
2.8
4
Participación Privada en el Manejo de Residuos Domiciliarios. En la actualidad,
son fundamentalmente empresas privadas las que participan en las distintas fases de
manejo de los residuos domiciliarios. Se estima que alrededor de un 80% de las
comunas de más de 50.000 habitantes ha licitado el servicio de recolección.
En Anexo 1 se entrega un detalle completo de la normativa vigente y de las instituciones
involucradas en el manejo de los residuos sólidos.
En el caso en que los servicios son traspasados a privados, es posible distinguir entre la
recolección y transporte, y la construcción y/o operación de rellenos sanitarios. La
forma utilizada es la de llamado a licitación pública, quedando, en la mayoría de los
casos, el diseño del sistema a cargo del operador privado.
Esta participación privada en el manejo de los residuos domiciliarios presenta algunas
imperfecciones en cuanto existe muy pocas empresas que controlan el mercado,
entregando algunas señales de competencia imperfecta que han traído consigo un
aumento de los costos.
En síntesis, si bien la gestión y manejo de los residuos domiciliarios en nuestro país presenta
niveles de cobertura aceptables, con una proporción importante de estos residuos que son
finalmente depositados en rellenos sanitarios o rellenos controlados, se ha hecho evidente la
necesidad de contar con definiciones institucionales y de gestión que permitan dar solución a
los problemas anteriormente planteados y enfrentar los nuevos desafíos derivados del
desarrollo del país. En este sentido, una política para el manejo integral de los residuos
domiciliarios es una necesidad inmediata.
III.
LINEAMIENTOS
3.1
El modelo de desarrollo actual lleva a un aumento en la generación de residuos
sólidos domiciliarios:
El modelo de desarrollo que el país ha adoptado, produce impactos relacionados con
los cambios en los patrones de producción y de consumo, los que junto con el
crecimiento poblacional, implican un aumento en la generación de residuos sólidos
domiciliarios y cambios en su composición. Por otra parte, esta mayor producción de
residuos domiciliarios ha ido acompañada de mayores exigencias por parte de la
sociedad respecto al manejo y disposición de estos residuos.
3.2
El manejo de los residuos domiciliarios se relaciona estrechamente con las
prácticas de la comunidad, así como con las prácticas de producción y diseño de
envases:
Las soluciones que se alcancen no dependen solamente de la autoridad; en ellas
cumplen un rol fundamental las prácticas de consumo de toda la comunidad, y las
exigencias sobre la producción de envases. En ambos aspectos, directamente ligados a
la minimización de residuos, su reciclaje y reutilización, es posible intervenir.
3.3
El manejo de los residuos domiciliarios es técnicamente posible:
En las últimas décadas se han producido significativos avances en cuanto a tecnología
y gestión de los RSD, existiendo en la actualidad una amplia oferta de posibilidades
técnicas, que - a su vez - se encuentran en constante desarrollo a nivel mundial. De
entre ellas, algunas son técnicamente más adecuadas en función de las características
de cada localidad.
3.4
Búsqueda de soluciones concordantes con la realidad del país:
Existiendo estas distintas alternativas técnicas para enfrentar el tema de los residuos
domiciliarios, aquellas que adopte el país deben, además de las consideraciones
técnicas, incorporar los aspectos ambientales, económicos y sociales para que en
conjunto tengan concordancia con nuestra realidad.
3.5
Responsabilidad Institucional Compartida:
Si bien la prestación del servicio de aseo domiciliario es responsabilidad privativa de
los municipios, en su gestión interactúan otros organismos del Estado cumpliendo
roles normativos, de regulación y fiscalización entre otros.
IV.
PRINCIPIOS
4.1
Equidad
La política debe posibilitar para todos los habitantes un servicio de recolección de sus
residuos domiciliarios. Asimismo, debe asegurar que su manejo y disposición final no
atente contra la calidad de vida de la población, velando para que no sean sólo algunos
los que paguen el costo de las externalidades generadas.
4.2
El que contamina paga
El costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. Este costo debe
asociarse a la recolección, transporte y disposición final, así como a la cantidad y
calidad de los residuos generados.
4.3
Principio preventivo
Se privilegiará la incorporación de medidas tendientes a la prevención de los posibles
impactos ambientales y sanitarios derivados del manejo de los RSD, antes que a la
reparación de dichos impactos una vez producidos.
4.4
Principio precautorio
Cuando exista peligro de daño grave o irreversible para el ambiente, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación
del medio ambiente.
4.5
Sustentabilidad Ambiental
La gestión de residuos sólidos domiciliarios debe promover el principio de desarrollo
sustentable, de manera que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y
ambientales de las generaciones presentes y futuras.
4.6
Participación ciudadana
La participación ciudadana debe ser incorporada e incentivada en la gestión integral de
los RSD en los niveles que corresponda. El desarrollo y fomento de esta participación
requiere de procesos de educación y sensibilización de la ciudadanía,
proporcionándose acceso efectivo a la información pertinente y a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos
pertinentes.
4.7
Flexibilidad
La existencia de una alta heterogeneidad de situaciones implica que parte importante
de las soluciones deben ser aplicadas de acuerdo a las particularidades territoriales
específicas, con instrumentos diferenciados y flexibles que puedan ser operados en
forma descentralizada.
4.8
Compensación.
Una comunidad que toma una carga superior a la que le corresponde, debe ser
compensada.
4.9
Gradualidad
La implementación de la política y la ejecución de los planes y programas requieren
ser desarrollados gradualmente, acorde a las diversas realidades territoriales según su
urgencia y capacidad de gestión.
V.
OBJETIVOS
5.1
Objetivo General
Lograr una gestión integral de los RSD que minimice su impacto ambiental, elimine
los efectos negativos sobre la salud de la población, y sea social y económicamente
eficiente y viable.
5.2
Objetivos Específicos
a)
Diseñar un Sistema de Manejo y Gestión de Residuos Solidos Domiciliarios basado en
un mejoramiento de las condiciones económicas, tecnológicas y ambientales.
b)
Internalizar los costos del manejo integral de los RSD.
c)
Fomentar la participación ciudadana y el compromiso público con las acciones que se
implementen para optimizar la gestión y manejo de los RSD
d)
Definir un marco regulatorio para el manejo integral de los residuos sólidos
domiciliarios.
e)
Establecer el marco institucional para una gestión integral de los RSD.
VI.
LINEAS DE ACCION Y MODALIDADES DE TRABAJO
6.1.
En relación al objetivo: Diseño de un Sistema de Manejo y Gestión de Residuos
Solidos Domiciliarios (RSD) basado en un mejoramiento de las condiciones
económicas, tecnológicas y ambientales, se propone las siguientes líneas de acción:
a)
Definición de Normas Técnicas y Operativas.
Se propone elaborar un único reglamento que contemple las normas para todas las etapas.
Estas normas deberán ser consideradas como los mínimos requerimientos a cumplir. Normas
complementarias, por ejemplo las Ordenanzas Municipales dictadas por los Municipios,
podrían contemplar exigencias más estrictas, de acuerdo a la realidad de cada municipio:
Almacenamiento. Definir las exigencias mínimas para el almacenamiento de los RSD (por
ej.: prohibir su vertido en bolsas plásticas en el suelo, obligando el uso de canastos o
contenedores de plástico). Las condiciones de almacenamiento en la vereda deben quedar
claramente establecidas para cada tipo de vivienda.
Recolección y Transporte. Determinar los requisitos mínimos para la recolección y
transporte, incluyendo, entre otras, disposiciones sobre:
-
Frecuencia de recolección,
Características técnicas de los camiones,
Capacitación del personal,
Mantención de los camiones.
Seguridad laboral.
También se estima importante estudiar la viabilidad de contar con un registro de origendestino, con el propósito de facilitar la fiscalización, y estudiar la posible aplicación y
desarrollo de normas para regular la recolección selectiva.
Estaciones de Transferencia Centros de Acopio, Plantas de Reciclaje y Recuperación,
etc.: exigencias respecto a localización, construcción y operación.
Disposición Final. Elaborar normas para:
-
Construcción: que deben estipular todos los criterios técnicos necesarios para el buen
funcionamiento de cada instalación.
-
Localización: que deben reflejarse en los Planes Reguladores comunales e
Intercomunales que contemplen, entre otros el registro de los residuos recibidos (en
cantidad y origen).
-
Aceptación: Debe contemplar normas para la aceptación de otros tipos de residuos,
indicando qué tipo de residuos se puede recibir y en que cantidades.
-
Rellenos Sanitarios: que deben incluir reglas para la clausura, estableciendo
responsabilidades y garantías. Estas normas deben incorporar el concepto de
recuperación del terreno para usos determinados.
b)
Promover la Disminución en la Generación de Residuos.
Las propuestas para incentivar la minimización de los RSD deben estar enfocadas a evitar la
generación de los residuos, así como promover la reducción, reutilización y reciclaje de los
residuos que no fue posible evitar. Con respecto a la reducción de residuos se sugiere la
implementación de las siguientes disposiciones:
i)
Diseñar normas para definir las exigencias mínimas para la fabricación
de productos y envases.
ii)
Establecer instrumentos económicos hacia los productores y los
consumidores con el objetivo de desincentivar el consumo y la producción de
envoltorios y otros materiales desechables.
iii)
Elaborar y divulgar normas e incentivos para estimular el uso de
envoltorios retornables.
c)
Incentivar la Recuperación y el Reciclaje.
i)
Establecer instrumentos económicos hacia productores y consumidores con el
objetivo de incentivar la elaboración y consumo de productos reciclados.
ii)
Promover el desarrollo de Instalaciones de Recuperación de Materiales para la
separación de componentes de residuos sólidos.
iii)
Impulsar la incorporación de tecnologías para la recuperación y
preparación de materiales para su reutilización, reprocesamiento y
transformación en nuevos productos.
iv)
Fomentar la recuperación de productos de conversión (compost) y
energía térmica, biogas y biocombustibles líquidos.
v)
Incentivar la separación de residuos en el punto de generación en
contenedores de almacenamiento que permita su recogida en forma separada.
vi)
Evaluar la definición de normativas industriales para la fabricación de
productos y envases que utilicen materiales que permitan la mayor reducción
de residuos y que incentiven su reutilización.
vii)
d)
Organizar y reglamentar las actividades de los agentes informales.
Establecer los Rellenos Sanitarios como la solución técnica y ambiental más
adecuada para nuestro país.
El relleno sanitario parece ser, en el corto y mediano plazo, la tecnología más adecuada
para la disposición final de los RSD en el país. El relleno mismo, al ser construido de
acuerdo a normas técnicas, constituye una solución ambientalmente segura. Un diseño
cuidadoso de sus accesos y zona de amortiguación, así como un manejo tecnificado de los
líquidos percolados y el biogas, pueden minimizar los impactos negativos sobre la calidad
de vida en el entorno. Todos estos efectos pueden ser apropiadamente cubiertos por las
reglamentaciones ambientales y de zonificación.
e)
Definir Criterios de Localización.
Las áreas susceptibles de ser utilizadas con instalaciones para el manejo de residuos sólidos
deben estar claramente establecidas en los instrumentos de planficación y ordenamiento
territorial. Para su determinación debería tomarse en cuenta, al menos, los siguientes
elementos:
i)
Estas instalaciones, presentan en la actualidad características técnicas
que posibilitan cautelar el resguardo de las condiciones ambientales de las
poblaciones cercanas. Incluso, en el caso de muchos de los rellenos sanitarios
modernos, no sólo es posible convivir con ellos, sino que también su
construcción puede incluso contribuir a la plusvalía de la zona.
ii)
Su instalación corresponde a proyectos integrales, de largo plazo, y
constituye la mejor alternativa técnico-económica en el territorio.
iii)
Estas instalaciones podrían, a su vez, ser concebidas con fines
complementarios.5
iv)
Explicitar las externalidades positivas, las que son un elemento clave en
la negociación. Dentro de estas externalidades se cuenta: mejoramiento de los
accesos, preferentemente por ferrocarril; generación de gas y/o electricidad
para consumo doméstico e industrial; creación de áreas verdes, producto de las
zonas de amortiguación y del posterior cierre de las instalaciones; construcción
de un loteo industrial, generación de empleo y, en el largo plazo, posibilidad de
crear un loteo urbano con áreas verdes ya consolidadas.
v)
Proceso de determinación de la localización debe ser transparente y
participativo, resaltando las ventajas antes señaladas, dando a conocer los
criterios de selección, las garantías técnicas de estas instalaciones, generar
interés y competencia entre localidades para obtener las externalidades
señaladas, asegurar una justa compensación frente a eventuales externalidades
5
Una alternativa técnica interesante es su localización en terrenos sin agua y hacer coincidir en estos
terrenos la localización de una planta de tratamiento de aguas servidas con el relleno sanitario. De este
modo, los lodos de la planta son depositados en el relleno y con el agua tratada de la planta se posibilita
una reforestación del área.
negativas, o que se perciban como tales, e incorporar a las comunidades en el
proceso de toma de decisiones.
f)
Evaluar acciones tendientes al control y eliminación de los vertederos ilegales
existentes.
6.2.
En relación al objetivo: Internalizar los costos del manejo integral de los RSD, se
propone:
a)
Incentivar, mediante algún cobro que se incorpore en el precio final a pagar por el
consumidor, la internalización de costos de tratamiento y disposición final de los
residuos generados por cualquier residuo de un producto, con el objeto de dar una
señal al consumidor en relación a estos costos.
b)
Definición de un Sistema Tarifario
El sistema tarifario debe distribuir los costos del manejo de residuos, considerando los
costos ambientales involucrados, en función de la cantidad de residuos a tratar o
disponer. Para que un sistema tarifario pueda tener cierto poder de incentivo orientado
a la reducción del volumen de residuos domésticos, ligado al cumplimiento del
principio "el que contamina paga" y a la eficiencia económica, es conveniente cobrar
al usuario en forma diferenciada, es decir, en función de alguna variable que permita
modificar la conducta del individuo en un sentido que facilite el logro de tales
objetivos.
La introducción de un sistema tarifario diferenciado de acuerdo a la cantidad de
residuos generados pasa por la disposición e introducción de sistemas de medición de
esta variable, las que requieren de hecho de inversiones consistentes.
c)
Desarrollo de Sistemas Efectivos de Cobranza del Servicio
Debe ser responsabilidad de su prestador; el municipio, sin perjuicio de los acuerdos,
convenios o contratos que éste suscriba con otras instituciones privadas y/o públicas
para su aplicación.
d)
Determinar modalidades de pago del servicio para la población más pobre.
De acuerdo al principio " El que contamina paga", todos los generadores de residuos
sólidos domiciliarios (RSD), y por tanto todas las viviendas en Chile, deberían pagar
por los servicios asociados al manejo de RSD. Sin embargo, considerando que cierta
parte de los habitantes de nuestro país no dispone de los recursos necesarios para
solventar ciertos servicios básicos, como por ejemplo el agua potable y alcantarillado,
es posible presumir de igual forma, que existe un segmento poblacional que no estaría
en condiciones de solventar el pago del manejo de sus RSD.
En este escenario es coherente analizar la posibilidad de contar con un subsidio al
manejo de los residuos sólidos, el cual corregiría el principio estipulado en la política
de RSD, "El que contamina paga". Este subsidio pagaría el costo de aquellos usuarios
que no puedan costear este servicio y que corresponden - a su vez - a quienes producen
menores volúmenes de residuos.
6.3
En relación al objetivo: Fomentar la participación ciudadana y el compromiso
público con las acciones que se implementen para optimizar la gestión y manejo
de los RSD, se propone:
El alcanzar los objetivos de una política de manejo integral de los residuos sólidos
domiciliarios requiere, de manera imperiosa, contar con una participación activa de la
comunidad, tanto a nivel de un cambio en las conductas individuales como de los
comportamientos colectivos. Al respecto, las medidas a desarrollar son:
a)
Incentivar el consumo de productos que no generen impactos ambientales negativos.
b)
Informar, divulgar y promover formas alternativas que la población tiene para un
manejo sustentable de los RSD. Esto es: favorecer productos reciclados y reciclables,
minimizar, separar en el origen, entre otras.
c)
Cambiar la percepción negativa del manejo de los RSD hacia una oportunidad para
involucrarse en un objetivo nacional de mejorar la calidad de vida y el hábitat
d)
Formular una campaña de ecoetiquetado que permita a los consumidores identificar
los productos con menor impacto ambiental.
e)
Incorporar en los programas educativos los conceptos de minimización, reciclaje,
reutilización y responsabilidad ciudadana.
6.4
En relación al objetivo: Definir un marco regulatorio para el manejo integral de los
residuos sólidos domiciliarios, se propone:
Dadas las características de un servicio en el que concurren prestadores privados, se hace
necesario establecer algunas regulaciones con el objeto de cautelar la plena transparencia de
los procesos de licitación y la libre competencia entre los oferentes. En este sentido, existe dos
ámbitos en los que se concibe la participación de agentes privados: a) Servicio de Recolección
y Transporte y, b) Determinación de Centros de Acopio, Recuperación y/o Disposición Final.
a)
Regulación de los Servicios de Recolección y Transporte.
Los procesos de licitación para los servicios de recolección y transporte de RSD deben crear
las mayores condiciones de competencia, evitando establecer en ellos cualquier requisito que
atente contra la libre competencia.
Una manera de asegurar la plena transparencia de estos procesos es que las Bases
Administrativas sean efectivamente competitivas, para lo cual éstas podrían ser sometidas a
una revisión por parte de la Comisión Anti Monopolios (en este caso la Comisión Preventiva).
De este modo, podrían establecerse unas Bases "tipo", que sirvieran como referencia para las
licitaciones a realizarse.
Por otra parte, es posible la realización de reclamos, ya sea ante la comisión Preventiva o
Resolutiva, ante presunciones de alguna práctica atentatoria contra libre competencia.
Especificar adecuadamente las condiciones técnicas del servicio, para asegurar en mayor
medida su eficiencia y calidad. En particular, se podrían especificar en los Términos de
Referencia las rutas de recolección óptimas. Igualmente, se podría contar con presupuestos
estimativos para los servicios a licitar. De este modo, se establecen en las Bases Administrativas de las licitaciones condiciones de eficiencia que teóricamente se obtendrían producto de la
libre competencia.
Resulta necesario definir qué institución sería la encargada de trabajar las Bases Administrativas con la Comisión Anti Monopolio, o presentar las quejas o solicitud de investigar frente a
ésta.
Igualmente, se requeriría definir el organismo a cargo de definir las rutas óptimas y los
presupuestos estimativos para realizar un servicio eficiente.
b)
Regulación en la determinación de Centros de Acopio, Recuperación y/o Disposición
Final
La fijación de normas y procedimientos para la defensa de la libre competencia en estos
mercados, está íntimamente ligada a cómo funcionará este mercado. En efecto, en un extremo
se puede asignar a los privados toda la responsabilidad e iniciativa para determinar cuántos
rellenos sanitarios se construirán y dónde estarán éstos ubicados. En otro extremo, es posible
que sea el Estado quién determine lo anterior, llegando a definir los sitios donde se ubicarán
los rellenos, centros de acopio y/o unidades de recuperación, considerados necesarios, y licite
la construcción y operación de ellos. Entre ambas posturas, es posible que el Estado defina las
zonas en que es posible la instalación de estas unidades de manejo, y que la determinación de
los lugares exactos y cantidad de ellos, sea definida por el mercado.
Desde un punto de vista regulatorio, en ambos casos nuevamente los procesos de licitación
tienen un rol preponderante en el resguardo a la libre competencia. Por ello, lo antes expuesto
para el caso de los servicios de recolección (participación de la Comisión Anti Monopolios),
es también válido para este mercado.
Igualmente, en la selección de los ganadores a las licitaciones, ya sea en el caso en que los
municipios liciten la disposición de sus RSD, o en el caso en que lo que se licite sean las
concesiones de los sitios para instalar los rellenos, deberá velarse por que se opte por las
mejores soluciones técnicas y económicas. Para ello, resulta imprescindible contar con una
capacidad institucional técnicamente sólida que evalúe las ofertas que se reciban.
6.5
En relación al objetivo: Establecer el marco institucional para una gestión integral
de los RSD, se propone:
a)
Reafirmar Responsabilidad Municipal.
Los municipios son la institución encargada por ley de la recolección y disposición final de
RSD. Dentro del contexto de una política de gestión integral de residuos, esta función se
debiera extender a la ejecución o fomento de las actividades que den soporte a la
clasificación en origen, transporte segregado, acopio, clasificación y comercialización del
material reciclable. En general, esto significa una tarea mucho más compleja, con mayores
requerimientos de administración superior, que debe responder en forma más fina a una
comunidad local que participa activamente en el manejo de los RSD, no solamente en su
generación. En el contexto de Areas Intercomunales, en cambio, es concebible una
delegación parcial de la función Disposición Final, que puede ser mejor gestionada a un
nivel intermunicipal.
Asimismo, les corresponde la aplicación de un sistema tarifario y de cobranza del servicio a
los usuarios comunales. Para la realización de estas actividades los municipios están
facultados para suscribir contratos o convenios con instituciones privadas o públicas.
El desafío más complejo que enfrentarán las municipalidades del futuro, en estas materias y
en muchas otras, es el de acoger y dar respuesta a una comunidad cada vez más consciente
de los servicios que inciden en su calidad de vida y en el medio ambiente. Esto significa
que las municipalidades se enfrentarán no solamente a nuevas tareas y nuevos
requerimientos técnicos, sino que deberán desarrollar nuevos estilos de relación con una
comunidad local cada vez más exigente y participativa. La adaptación a estas nuevas
condiciones, ya emergentes, hacen necesario el desarrollo de nuevos enfoques
organizacionales y, sobre todo, de un enorme esfuerzo de capacitación para el personal
municipal
b)
Rol del Estado.
El Estado es un actor indispensable en la gestión integral de los RSD. En su rol normativo
y fiscalizador en materias de salud, usos del suelo y medio ambiente, proveerá el marco
para el diseño y funcionamiento de las distintas instalaciones y servicios. Este aspecto
compromete atribuciones de los ministerios de Salud y Vivienda y Urbanismo y, de la
CONAMA, cuando menos. Por otra parte, corresponde al Estado un rol más amplio, de
asegurar el funcionamiento global del sistema, especialmente en aquellos aspectos en que
las competencias y capacidades municipales se vean excedidas:
i)
Resguardar la salud de las personas, mediante una permanente fiscalización
de las instalaciones de manejo y disposición final de los residuos.
ii)
El buen funcionamiento de los mercados, tanto para los servicios privados
que contribuirán al manejo, como de los materiales reutilizables que, en
forma creciente, generará la actividad de reciclaje.
c)
iii)
El apoyo a la capacitación de funcionarios municipales y otros agentes
sociales, que deberán enfrentar en el futuro cercano nuevos roles y nuevas
exigencias.
iv)
La promoción de los valores de protección del ambiente y conservación de
los recursos naturales que conducirán a prácticas apropiadas de manejo de
los RSD en los hogares.
v)
La planificación de las actividades de manejo de los RSD en el largo plazo,
para asegurar su consideración consistente en los planes de ordenamiento
territorial y en el desarrollo de infraestructura.
vi)
La mantención de la equidad, aportando los criterios que permitan establecer
relaciones justas entre las distintas comunidades involucradas.
vii)
Fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico
Roles específicos y mecanismos institucionales.
Teniendo en consideración esta responsabilidad municipal de carácter privativo y el rol del
Estado en la materia, es necesario formular algunas sugerencias específicas, tanto sobre la
participación de otros actores en el proceso, como en la definición de mecanismos
institucionales, que apunten a una mayor efectividad en el manejo de los RSD:
i)
Nivel Nacional.
-
Definición del marco institucional y legal para el manejo integral de residuos
sólidos. Para estos efectos, se deberá elaborar normativas que regulen los
aspectos técnicos y económicos del proceso.
-
Un Comité Técnico integrado por representantes de los Ministerios de Salud,
Economía, Planificación y Cooperación e Interior (SUBDERE), coordinados
por la CONAMA, será la instancia de Gobierno encargada de impartir los
lineamientos para un manejo integral de los residuos sólidos domiciliarios, así
como de cautelar la adecuada puesta en marcha de las líneas de acción de esta
política. Lo anterior, sin perjuicio de sus atribuciones y funciones normativas y
fiscalizadoras que les correspondan.
-
Prestar asesoría técnica a los niveles regional y municipal.
ii)
Nivel Regional.
Los Gobiernos Regionales serán los responsables de la puesta en vigencia de esta
política a nivel territorial, correspondiéndoles en consecuencia:
- Creación de un Comité Técnico Operativo a nivel regional para implementar
la política y asesorar a los municipios. Este Comité estará integrado por
representantes regionales de los Ministerios de Salud, Economía, Vivienda y
Urbanismo, Planificación y Cooperación, y eventualmente otros que la
autoridad regional considere, coordinados por el Director Regional de la
CONAMA.
- Fomento a la asociatividad intercomunal para la gestión y manejo de residuos
sólidos domiciliarios.
- Se deberá establecer un Plan Regional de Gestión de Residuos, que incluya
los siguientes temas: ordenamiento territorial, asociatividad de municipios,
asistencia técnica, promoción de iniciativas orientadas al reciclaje y
reutilización de residuos, participación ciudadana, educación y difusión. Este
Plan deberá ser desarrollado en el marco del Comité Técnico Operativo
señalado.
- Considerar la participación de organismos gubernamentales, no
gubernamentales, municipios y organizaciones sociales, en la formulación y
puesta en marcha de propuestas educativas, y de sensibilización e información
en el manejo de RSD.
- Se deberá tener la posibilidad de utilizar fondos de decisión regional para la
inversión en equipamiento e instalaciones de manejo de residuos domiciliarios
para los municipios.
Las instancias Ministeriales a nivel regional deberán - a su vez - cumplir los roles de
fiscalización y supervigilancia que en materias sanitarias, de regulación económica, de
uso del suelo y ambientales la legislación les asigne.
iii)
Nivel Municipal.
Cada municipio deberá elaborar un Plan Municipal de Gestión de Residuos. En
primera instancia este Plan deberá incluir los siguientes temas: recolección, transporte,
disposición final, fiscalización, tarificación y cobranza del servicio. Asimismo,
debería incluir como objetivos de gestión la minimización, tratamiento previo,
educación y difusión.
Si bien, cada municipio se responsabiliza individualmente para realizar todas estas
funciones, en aquellos aspectos o tareas que se estime necesario, existe la alternativa
de asociarse a otros municipios para obtener acceso a alternativas técnicamente y
económicamente mejores. En el caso de asociarse a otros municipios, la asociación
debe elaborar un Plan Intercomunal de Gestión de Residuos. Las asociaciones intercomunales pueden además, brindar asistencia técnica a los municipios asociados. Estas
asociaciones deben constituirse de acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades.
Los Planes Municipales e Intercomunales deben presentar un calendario de actividades
estableciendo metas y costos asociados. Además, deben especificar como se insertan
dentro de los Planes Regionales de Manejo.
Para acceder a recursos regionales los municipios deberán presentar su Plan de
Gestión. El Gobierno Regional deberá tener la competencia legal de supeditar la
disponibilidad de estos fondos, y eventuales subsidios, otorgados por el Gobierno
Nacional, al cumplimiento de las metas planteadas en los respectivos planes, así como
de impulsar y facilitar la conformación de asociaciones intercomunales.
d)
Establecer disposiciones para los actuales sistemas de manejo en su transición a
la aplicación de esta política.
Si bien parte importante de los residuos generados son dispuestos en rellenos sanitarios, es
posible observar la coexistencia de basurales y vertederos que no cumplen con los principios y
objetivos planteados en esta política.
Asimismo, las características técnicas y de gestión, el sistema tarifario, el marco regulatorio,
las normativas legales y los mecanismos de participación ciudadana de los sistemas de manejo
vigentes requieren ser readecuados para alcanzar los objetivos planteados.
Con tal propósito, se debe establecer los resguardos y las disposiciones de transición que
cautelen que en forma progresiva se avance a una plena aplicación de los principios y líneas de
acción de esta política. En particular, en lo referente a las instalaciones de disposición final en
las que debe efectuarse las modificaciones técnicas necesarias para velar por la seguridad
ambiental y sanitaria de la población.
VII.
PLAN DE ACCION DE CORTO PLAZO.
7.1.
Las autoridades de las instituciones participantes deberán sancionar la propuesta de
Política.
7.2.
Una vez alcanzados los consensos al interior del Gobierno sobre una propuesta de
política, se iniciará conversaciones con la Asociación Chilena de Municipalidades para
discutir sus contenidos y propuestas y definir una agenda de trabajo conjunto para la
aplicación de la política.
Para estos efectos, la SUBDERE y SEGPRES serán las
instituciones de Gobierno encargadas de sostener dichas conversaciones, sin perjuicio
de la participación de representantes de otras instituciones al momento de discutir
temas específicos de la política.
7.3.
Por su parte, para los efectos de llevar a cabo las líneas de acción y responsabilidades
específicas señaladas en la política, se asignan las siguientes tareas y responsables, sin
perjuicio de incorporar en la discusión a todos los órganos involucrados:
a).
b)
c)
Propuesta de Definición y Readecuación de Normativas Institucionales
y Técnicas.
i)
Institucionalidad :
SUBDERE - SEGPRES.
ii)
Técnicas:
SALUD - CONAMA.
iii)
Uso del Suelo:MINISTERIO DE VIVIENDA, MINISTERIO
DE AGRICULTURA.
Propuesta de Definición de Instrumentos Económicos y Regulatorios.
i)
Propuestas de Sistemas Tarifarios, de Cobranza y de Licitación
(mercado): ECONOMÍA, SUBDERE y CONAMA.
ii)
Definición de Otras modalidades de Pago - Subsidios:
HACIENDA - SUBDERE - MIDEPLAN.
Propuesta de Definición de Iniciativas relativas a Fomento y Promoción
de Minimización, Reciclaje y Reutilización, y Participación Ciudadana.
CONAMA - SUBDERE - EDUCACION.
La fase de implementación de estas iniciativas corresponderá a los Gobiernos
Regionales y Municipios.
7.4.
El Ministerio de Planificación y Cooperación deberá, en el marco del Sistema
Nacional de Inversión Pública, desarrollar metodologías para evaluar instalaciones de
manejo de residuos sólidos, de modo tal de posibilitar su incorporación a
financiamiento con recursos públicos.
7.5.
El Ministerio de Planificación y Cooperación y CONAMA deberán definir los
contenidos de los Planes de Gestión Regional y Municipal para el manejo de los
residuos sólidos. Para estos efectos deberán definir los aspectos metodológicos,
preparar instructivos y proveer la capacitación requerida en los niveles regional y
local.
7.6.
Las instituciones involucradas en la puesta en marcha de esta política deberán, cuando
se requiera, fortalecer sus equipos profesionales y considerar dentro de sus tareas las
responsabilidades y compromisos que se asignan a partir de esta propuesta de política.
7.7.
Por instructivo presidencial deberá conformarse el Comité Técnico a nivel nacional y
los Comités Regionales respectivos. Estos Comités tendrán como primera misión
definir las disposiciones que regirán en la transición hacia una plena vigencia de esta
política.