El Consejo de la Judicatura Federal y el nuevo gobierno del Poder

10 20 30 40 El Consejo de la Judicatura Federal y el nuevo gobierno del Poder Judicial
de la Federación.
M. en D. Carlos F. Matute González
El mundo cambió después de la Segunda Guerra Mundial con el juicio de
Nuremberg y el desmantelamiento ideológico del positivismo jurídico. Los últimos
reductos del Estado omnipotente quedaron derrotados con la caída del muro de
Berlín.
En este cambio del balance de poder de las instituciones política-estatales a la
sociedad civil, los órganos de impartición de justicia adquirieron fuerza y
autonomía respecto a los gobiernos y se independizaron de la férula interpretativa
que era “la voluntad del legislador”.
El principio pro persona, los derechos humanos (garantías constitucionales), el
topismo o casuismo jurídico, la internacionalización del derecho y los
ordenamientos jurídicos abiertos sustituyeron paulatinamente a las
interpretaciones lógica, racionalista y formalista propias del paradigma del “Estado
de derecho”, que era visto casi exclusivamente como un estado de leyes.
Ahora la interpretación judicial se nutre en los principios jurídicos y las reglas de
referencia más que con una concatenación lógica de normas pertenecientes a un
sistema jerarquizado.
En este contexto, hubo una expansión y consolidación de las cortes
internacionales, los tribunales constitucionales y los consejos de la magistratura en
Europa occidental. En México, también hemos transitado por este camino durante
los últimos 15 años.
En forma simultánea, a la transformación de las organizaciones jurisdiccionales ha
surgido una sociedad que espera respuestas oportunas e inmediatas cuando
acude a solicitar justicia a los órganos del Estado, en específico, al Juez, quien
tiene el monopolio de su impartición, salvo algunas excepciones.
Existe la necesidad de plantear un nuevo gobierno de los poderes judiciales en un
mundo que cambia a una velocidad sin antecedentes en la historia de la
humanidad. El habitante 7 mil millones, la era de post-goggle, la proliferación de
las redes sociales (el escape que representa la virtualidad), la inmediatez de lo
distante, la justicia mediática, la demostración de que el origen del Universo es el
Bing Bang, la exploración del espacio y la sensación de vivir en una aldea global
modifican sustancialmente la percepción del individuo y la sociedad sobre la
justicia que debe impartirse.
La forma tradicional de administrar justica con las legislaciones procedimentales
formalistas, las reservas nacionales al derecho internacional, las excepciones a los
principios jurídicos contenidas en las leyes, el complejo mundo de las jerarquías y
del ámbito de aplicación de las normas generales, así como la proliferación de
tratados internacionales que protegen los derechos humanos (168 tratados
internacionales en 20 materias) han restado legitimación al positivismo jurídico y
han abierto el campo para el empleo, cada vez más frecuente, del arbitrio judicial.
Así, todas las organizaciones, incluidos los tribunales y juzgados, deben insertarse
en un mundo jurídicamente globalizado en el que prevalece la tendencia hacia la
profundización de la democracia y la transparencia. En el que el concepto de
gobernanza sustituye al de gobierno y la planeación centralizada es desplazada
por la generación de políticas públicas y la consecuente evaluación de la gestión.i
Página 1 de 13 50 60 70 80 90 Esto es una exigencia social que se hace evidente en el aumento constante de la
autonomía de las organizaciones públicas respecto al Poder Ejecutivo, quien es un
articulador de los proyectos de Nación, más que el forjador y líder de un proyecto
único. En este proceso también se inscribieron los Poderes Judiciales, tanto el
Federal como los locales, mismos que han obtenido mayor independencia en los
últimos 18 años.
En este sentido, en México hay una demanda social para que se conformen
Poderes Judiciales con capacidad suficiente para manejar adecuadamente la
autonomía que les corresponde conforme a la Constitución y orientar sus
actuaciones a la protección de los derechos de las personas, esto sin perder de
vista que además de los legítimos derechos mencionados existe un interés público
que procurar, y que la función jurisdiccional tiene efectos en la vida económica,
social y política, que hay que considerar al momento de emitir una resolución.
Más aún, en las condiciones de la globalización en la que se ejerce la soberanía
de los estados, la defensa de un aislamiento o una autarquía es insostenible. El
alegato del interés nacional es inadmisible para eludir el cumplimiento de las
obligaciones internacionales y el respeto a los derechos humanos.
De ahí, que se haga necesario repensar el sentido de la certeza jurídica y el papel
de la judicatura en un circunstancia en la que impera la interpretación judicial
como la auténtica instancia para la determinación de los alcances de la norma
general. Hay que empezar ´por determinar los parámetros objetivos para el
ejercicio del control difuso, que por decisión de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en la sentencia Radilla Pacheco deben llevarlo a cabo los jueces de
primera instancia, mediante la inaplicación de las normas que se contrapongan a
la Constitución y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
Ahora, los jueces al emitir sus sentencias deben hacer énfasis en el análisis de la
convencionalidad de las leyes adicionada al de constitucionalidad y con ello los
márgenes del empleo del criterio judicial aumenta significativamente.
A) El orden jurídico abierto y la certeza jurídica.
El contexto descrito con anterioridad plantea la pregunta siguiente: ¿Qué es un
orden jurídico abierto?
La respuesta debe realizarse revisando dos perspectivas de este concepto:
• El origen del derecho y su legitimidad.
• La jerarquía normativa.
La primera proviene del debate añejo entre el ius positivismo y el ius naturalismo.
¿Por qué debemos obedecer el derecho? ¿Por que proviene de la misma esencia
del ser humano o porque lo ordena una autoridad? ¿Los derechos fundamentales
del hombre son previos al Estado o éste los concede?
Este debate se plantea desde el primer párrafo del artículo 1 constitucional
reformado en 2011, que significa una ampliación efectiva del derecho por medio
de la redefinición del mismo por el constituyente:
“Artículo 1. En los Estado Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución
establece.”ii
Página 2 de 13 100 110 120 130 La segunda proviene de la modificación de la jerarquía de las normas en el
derecho mexicano y la evolución de la interpretación del artículo 133
constitucional, a saber:
“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de
cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de
las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes
de los Estados.”iii
En 1999, en la novena época, la Suprema Corte determinó una jerarquía
normativa distinta a la que impero durante las épocas jurisprudenciales anteriores,
de tal manera que los tratados internacionales pasaban a un plano de superioridad
con respecto a las leyes y dejaban el plano de igualdad que tuvieron hasta la
fecha mencionada.
TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR
ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO
RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.iv
Esta decisión judicial obligatoria para los órganos de impartición de justicia
modificó la relación entre los tratados internacionales (el derecho convencional) y
las leyes, quedando éstas últimas en un nivel inferior respecto a las primeras. Hay
que agregarle que la validez de los tratados internacionales está sujeta a su
adecuación a la Constitución.
En la parte medular establece:
“… a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho
internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y
premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los
tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la
Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y
locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad
con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados
entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales…”
La reforma de los derechos humanos reciente incorporó está jerarquía normativa,
opuesta a la tradicional, en el segundo párrafo del artículo primero constitucional:
“Artículo 1…Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de
conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la
materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.” v
Entonces, la redacción del numeral transcrito abrió el debate sobre la jerarquía de
los Tratados Internacionales respecto a la Constitución.
Algunos juristas consideraron que el derecho convencional tenía la misma
jerarquía que el constitucional, en materia de derechos humanos, con lo que era
posible revisar la “convencionalidad” de la Constitución , es decir, si la
Constitución no se ajustaba a lo dispuesto por los tratados signados por México,
entonces, ésta dejaba de aplicarse en beneficio de la persona.
Página 3 de 13 140 150 160 170 180 En la sentencia Radilla Segura se abordó la problemática interpretativa
tangencialmente y el pasado 19 de septiembre la Segunda Sala de la Suprema
Corte se pronunció sobre el tema:
CONCEPTOS DE VIOLACION INOPERANTES EN EL AMPARO DIRECTO.
SON LOS QUE PLANTEAN LA INCONVENCIONALIDAD DE UN PRECEPTO
CONSTITUCIONAL.vi
En este contexto, en el que prevalece un ordenamiento jurídico abierto, debe
analizarse la autonomía de los juzgadores y el grado de amplitud que la reforma
constitucional y la interpretación jurisprudencial conceden al arbitrio judicial.
La certeza jurídica basada en el principio de legalidad sufre modificaciones
sustanciales en la medida en que el auténtico alcance del derecho contenido en
una norma general queda sujeto a que lo determine el juzgador federal en su
última instancia, que puede ser la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los
Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados, vía la jurisprudencia obligatoria.
Por ello, el control difuso de la convencionalidad que puede hacer un juez de
primera instancia, ya sea federal o local, queda sujeto a una revisión permanente
del Poder Judicial de la Federación (PJF) lo que tiene dos consecuencias
inmediatas:
• Una aplicación indiferenciada del derecho convencional y el nacional en las
resoluciones de los jueces, lo que generará, en principio, cierta
incertidumbre en el justiciable que deriva del desconocimiento del criterio
con el que se le juzgara en un negocio jurídico en el que eventualmente
llegara a tener un conflicto,
• Una previsible centralización paulatina de los criterios interpretativos a
través de la jurisprudencia obligatoria por repetición, contradicción o
sustitución.
La “aplicación de la ley” que es la referencia de la certeza jurídica en el colectivovii
va a transformarse significativamente. Esto impacta en la forma de concebir el
gobierno y administración de los órganos jurisdiccionales, que se caracterizan por
ser autónomos unos de otros y respecto a la sociedad y a las fuerzas políticas,
económicas y sociales que en ella se expresan.viii
B) El Orden Jurídico Abierto y el Poder Judicial Federal.
Un orden jurídico abierto, como el que se ha ido gestando por la vía legislativa y
jurisprudencial, cuenta con un Poder Judicial Federal reformado profundamente
desde 1994.
La reforma judicial de ese año trajo consigo la desintegración de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, la elevación de ésta al rango de tribunal constitucional
(aunque conserva competencias de un tribunal de legalidad) y la creación del
Consejo de la Judicatura Federal (CJF), en el que se centrará la parte siguiente
de este ensayo, debido a que, por su naturaleza de órgano perteneciente al Poder
Judicial de la Federación, sus atribuciones de gobierno y administración, con
independencia de gestión, técnica y para emitir sus resoluciones, puede incidir en
los procesos de legitimación de los jueces frente a la sociedad.
Un orden jurídico abierto exige que las resoluciones sean expeditas, dictadas con
imparcialidad, claras y congruentes en su contenido y las que dicta un mismo
órgano en el transcurso del tiempoix, ya que éstas son la base para construir una
certeza jurídica que provenga de la interpretación jurisdiccional emitida por
Página 4 de 13 190 200 210 220 230 órganos autónomos, que es la que tiende a sustituir a la certeza resultante de la
aplicación estricta de la ley. El juez ya no es simplemente la boca del legislador
cuando emite sus sentencias.
El CJF, cuya atribución principal es el ejercicio de la función de gobierno y
administración del Poder Judicial, con exclusión de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en los aspectos de carrera judicial, disciplina, adscripción y manejo
de recursos, entre otros, es el responsable de garantizar que la interpretación
referida se lleve a cabo respetando los principios de la carrera judicial:
independencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo y excelencia.x
La creación del CJF trajo consigo mayor equilibrio y pluralidad al PFJ en un
México que empezaba a vivir los efectos de un orden jurídico abierto.xi
Un derecho que busque la justicia más allá de la Ley no puede ser una auténtica
realidad, que beneficie directamente a las personas, sin la existencia de una
garantía efectiva, respecto a la autonomía e independencia de criterios de los
órganos jurisdiccionales. Esa garantía es la misión principal del CJF y el reto, que
debe asumir en la próxima década, es lograr que haya un equilibrio entre el
binomio certeza jurídica-autonomía judicial en un derecho menos formalista y más
cercano al ciudadano
La ampliación del concepto del derecho y la apertura del orden jurídico tuvo por
los menos los efectos siguientes:
1. Estos efectos son las condiciones en que se presenta de la necesidad de
virar hacia una nueva forma de gobierno, incluso, se han planteado varias
alternativas, como la creación de una Secretaría de Justicia dependiente del
Ejecutivo o el retorno a que el gobierno y administración El primero de los
efectos fue el crecimiento exponencial del Poder Judicial de la Federación,
mismo y el CJF, a lo largo de diecisiete años, que lo ha administrado.
El reconocimiento de más derechos, con una protección más amplia, y la
existencia situaciones de violación de garantías constitucionales que proteger,
así como la exigencia de mayor cercanía de la justicia federal ocasionaron que el
presupuesto asignado al Consejo creciera de un poco más 2 mil millones de
pesos en 1996 a más de 36 mil millones en 2011. En 1994 había 305 órganos
jurisdiccionales hoy 716, entre los que se cuentan 99 auxiliares. A la fecha hay
1,190 titulares de órganos jurisdiccionales. xii
2. El segundo de los efectos fue la proliferación de las relaciones del Poder
Judicial Federal con actores políticos y económicos, centrales y regionales,
gubernamentales y no gubernamentales, entre otros, que el CJF asumió a fin de
garantizar la independencia de , magistrados y jueces. En esto ayudó mucho la
forma de integración de éste órgano, que es híbrida, con abogados designados
por el Senado de la República, el Poder Ejecutivo Federal y la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. El Consejo tuvo que entablar relaciones más estrechas
con los otros poderes para negociar el presupuesto de egresos y participar en
los debates públicos de las iniciativas de Ley que involucraban a la actuación del
Poder Judicial como sucedió con las reformas en materia de derechos humanos,
sistema acusatorio penal, juicios orales, juicio de amparo, acciones colectivas,
entre otras.
3. El tercero de los efectos, que proviene del crecimiento del Poder Judicial
Federal, fue la exigencia de especialización de funciones dentro del PFJ, que
Página 5 de 13 240 250 260 270 280 justifica la existencia del Tribunal Electoral, el Consejo de la Judicatura, los
tribunales colegiados y juzgados por materia en diversos circuitos.xiii Este es un
planteamiento que se ha extendido a otros tribunales que no pertenecen al PFJ,
como lo es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el que
existe una sala especializada en materia de propiedad intelectual. Otro resultado
del crecimiento fue que se instalarán tribunales colegiados en todos los estados
de la República, es decir, la conformación de los 32 circuitos judiciales.
4. El cuarto de los efectos fue la proliferación de los criterios jurisprudenciales
por Tribunal Colegiado y por Circuito, que ha incrementado, en forma
significativa, las denuncias de contradicción de tesis que debe resolver la
Suprema Corte, operando en Pleno o en salas.
Este fenómeno es el que está en el centro del debate sobre la certeza jurídica en
un orden jurídico abierto y está vinculada con la integración de los Plenos de
Circuito, que es una de las acciones inmediatas que deberá tomar el CJF,
cuando se expida la Nueva Ley de Amparo, en proceso de aprobación en la
Cámara de Diputados.
C) La Misión del Consejo de la Judicatura en el nuevo gobierno del Poder
Judicial de la Federación.
En este contexto, la pregunta relevante es: ¿Qué ve la ciudadano, el justiciable,
cuando acude a un órgano del Poder Judicial Federal?
Una parte fundamental de la respuesta es responsabilidad del CJF, que debe
contribuir a la relegitimación de la labor del juzgador, que es necesaria debido a
que las nuevas circunstancias políticas, la jurisprudencia y las reformas
constitucionales recientes establecieron nuevos retos en la impartición de justicia.
Estos retos no pueden superarse con las estrategias tradicionales, tales como el
aumento constante de órganos jurisdiccionales o la revisión indiscriminada del
arbitrio de los jueces y magistrados de primera instancia.
Hay nuevas oportunidades y amenazas a la seguridad jurídica. Muchas de éstas
últimas provienen de actores no estatales, incluso que operan al margen del orden
jurídico, que tienen influencia transnacional y la capacidad suficiente para
aprovechar, en su beneficio, los amplios espacios de interpretación de la norma
general, que son propios de los órdenes jurídicos abiertos.
En ese sentido, Poder Judicial Federal debe evolucionar y se adaptarse a dicha
realidad y los objetivos estratégicos del CJF en esta situación son:
1. El CJF debe contribuir a recuperar la confianza de los mexicanos en la
impartición de justicia que corresponde al PFJ mediante:
a.
La consolidación de la idea entre los titulares de los órganos
jurisdiccionales de que su actividad debe atender primero a la realidad de
quienes son juzgados y después a los formalismos, por lo que la administración
de justicia debe ser un factor esencial para el desarrollo económico y social del
país y
b.
El impulso de medios de solución de conflictos que den respuesta
oportuna al reclamo de justicia de los gobernados (juicios orales, acciones
colectivas y medios alternativos).
c.
La mejora de los sistemas de designación de los jueces y
magistrado, haciéndolos más transparentes y utilizando concursos abiertos, en
los que participen abogados no pertenecientes a la carrera judicial.
Página 6 de 13 290 300 310 320 d.
La divulgación de los procesos de investigación y sanción de los
integrantes del Poder Judicial que incurran en responsabilidad.
e.
La expansión de los medios de defensa para el ciudadano y que
éstos sean más accesibles.
f.
La reducción de los tiempos de resolución de los juicios y la
consolidación de los juicios orales
2. El CJF debe ser uno de los factores influyentes en el fortalecimiento
institucional del PFJ. Este proceso debe partir del reconocimiento de que existe
una necesidad permanente de legitimar la actuación de los jueces y magistrados
con la sociedad y debe basarse en la información que se obtenga de la
realización periódica de estudios de opinión respecto a la satisfacción del
justiciable y la imagen de los jueces en la sociedad.
3. El CJF debe aumentar su participación en los procesos de aumento de la
imparcialidad y objetividad de los poderes judiciales de los estados, mediante la
cooperación en la modernización de los mismos y la consolidación de su
autonomía frente a los gobernadores y los grupos de poder locales. El auténtico
federalismo judicial requiere de poderes judiciales profesionalizados,
transparentes e independientes y del reconocimiento por los nuevos plenos de
circuito de la trascendencia para la autonomía de los estados que haya respeto
al arbitrio de la justicia local.
4. EL CJF, como un órgano fundamental del Estado mexicano perteneciente al
Poder Judicial de la Federación, pero sin funciones jurisdiccionales, debe
aumentar su participación en las relaciones con los Poderes de la Unión para
avanzar en los temas de reforma judicial, que busque evitar un excesivo
crecimiento del PFJ, la implantación del nuevo sistema acusatorio penal, la
estrategia de consolidación y determinación de los alcances del nuevo
garantismo reconocido en la Constitución , la consolidación de las acciones
colectivas como medio de defensa a disposición de los gobernados y el impulso
a la publicidad de las sesiones de los Tribunales Colegiados de Circuito.
5. El CJF debe divulgar los resultados de la actuación de los órganos
jurisdiccionales y fomentar la transparencia al interior del PJF y hacia el
justiciable, así como garantizar la rendición de cuentas a la ciudadanía.
6. El CJF debe contribuir a que los integrantes del PJF tengan como objetivo
común garantizar el respeto a la ley con márgenes de interpretación adecuados
que favorezcan la certeza jurídica y que las resoluciones sean verificables en
cuanto a la congruencia de los criterios de aplicación de la norma general, por la
ciudadanía a través de la transparencia de la actividad jurisdiccional.
7. El CJF debe coadyuvar a consolidar la autonomía de los órganos
jurisdiccionales y hacer énfasis en que un ejercicio responsable de la misma,
genera certidumbre y confianza en la justicia mexicana.
8. El CJF debe tener una mayor participación en la academia y presencia en el
foro, así como en la opinión pública para contribuir a consolidar la democracia
mexicana.
9. El CJF debe vincular la información de la estadística judicial con la
administrativa y dar respuesta oportuna a la demanda de justicia de la sociedad.
Página 7 de 13 330 340 350 360 370 10. El CJF debe hacer énfasis en la innovación en las funciones de gobierno y
administración que le corresponden e implantar, adoptando nuevos esquemas
de:
a) Administración de la actividad jurisdiccional (manejo de recursos dentro de los
órganos jurisdiccionales, especialmente los aspectos de desarrollo humano),
b) Vigilancia para prevenir los riesgos a su integridad física de los juzgadores.
Esto mediante la elaboración de mapas de riesgos, para establecer las políticas
de adscripción y readscripción en zonas de alto riesgo, así como para determinar
los protocolos de seguridad y para la formulación de las políticas de asignación
de las casas del Fideicomiso de casas de Jueces y Magistrados.
c) Disciplinarios para valorar la función del juez y su desempeño en un orden
jurídico abierto, en el que aumenta el arbitrio judicial y la ampliación de los
supuestos de aplicación del criterio jurisdiccional que no es revisable vía la
queja.
11. El CJF debe impulsar los proyectos de gobierno electrónico en el trabajo
jurisdiccional e implantar el juicio en línea, la firma y el expediente electrónicos,
así como el juzgado virtual como una estrategia de reducción de costos y plazos
para el justiciable.
D) El Orden jurídico abierto y la planeación estratégica.
Una propuesta para que el PFJ se inserte en un mundo jurídicamente globalizado
es impulsar una mayor cooperación en cinco ejes:
1. Aumentar la vinculación del Poder Judicial de la Federación con los
otros Poderes de la Unión.
El Poder Judicial debe fortalecer sus vínculos con los Poderes de la Unión, tanto
el Legislativo como el Ejecutivo. Si bien cada uno tiene sus facultades definidas,
es necesario dar prioridad a las sinergias y no a las diferencias. ya que las
acciones que cada uno de los poderes realizan, influirán en el campo de acción
de los otros dos poderes.
En la medida en que los tres Poderes de la Unión ejerzan su autonomía en los
términos dispuestos por la Constitución y la actuación discrecional la mantengan
dentro de los márgenes de lo ordenado por la ley, mientras la interpretación se
realice dentro de lo razonable, habrá un mayor equilibrio entre ellos y se dará
mayor certeza y efectividad a la acción estatal, en beneficio del interés público.
En este sentido, ante lo que sucede en la realidad y la descomposición del tejido
social, los temas como la protección de los derechos humanos, la transparencia
y la rendición de cuentas, así como la libre competencia, la reducción del
burocratismo con la consecuente reducción en los tiempos de atención al
ciudadano y el combate a la corrupción se han tornado cotidianos y el Poder
Judicial no puede ser ajeno a éstos, por lo que debe coordinarse con los otros
dos poderes e incluirlos en su agenda.
2. Reforzamiento del Pacto Federal.
El PFJ debe procurar una relación de diálogo y cooperación con los poderes
judiciales en las entidades federativas sobre todo en la aplicación del derecho
convencional.
En la percepción popular, no existe diferencia entre un órgano jurisdiccional
federal y uno local. El buen o mal desempeño de uno, influye en la percepción
del Poder Judicial en su conjunto, y afecta su legitimidad.
Página 8 de 13 380 390 400 410 Por ello, se debe promover una mayor confianza en los organismos de justicia
de los estados, ya que, en la medida en que se crea la conciencia de que la
impartición de justicia en los estados puede ser de calidad, se logra una mayor
credibilidad del Poder Judicial en su conjunto.
De esta forma, el CJF puede tornarse en un garante más del federalismo judicial.
3. Reformas al Interior del CJF.
El Poder Judicial también debe adaptarse a la realidad y brindar mejores
resultados a los justiciables, que esperan que el orden jurídico abierto, el
derecho convencional, el garantismo y las nuevas disposiciones en materia de
amparo les beneficien.
Una ampliación del concepto de derecho no legítima la actuación del Poder
Judicial por sí misma, sino que a una solicitud de justicia debe corresponder una
actuación inmediata. Hay que impulsar la oralidad en el proceso y la inmediatez
de las suspensiones provisionales cuando no se afecte el interés público.
Hay que dotar de mayor autonomía a los órganos integrantes del Poder Judicial,
para que, en el ejercicio de su autonomía, todos puedan coadyuvar su buen
gobierno, a su nuevo gobierno. Cada órgano es una pieza del engranaje de la
impartición de justicia y en la medida en que todas funcionen, el resultado final
será más satisfactorio.
Debemos propiciar que todos los servidores públicos de los órganos que
integran al PFJ sean conscientes de que con sus acciones contribuyen a que la
justicia sea impartida de forma eficaz y expedita.
La transparencia en los órganos del Poder Judicial debe impulsarse. La
divulgación de los criterios de interpretación del derecho convencional y aquellos
empleados en el control difuso contribuirán a la congruencia en el ejercicio de la
función y, por ende, favorecerá a una mayor certeza jurídica.
Los órganos jurisdiccionales deben acercarse a la realidad de los justiciables. El
derecho no es únicamente conocer las leyes, sino su interpretación. En sentido
amplio del derecho, no es posible impartir justicia a los ciudadanos si no se
conocen sus circunstancias y los efectos sociales y económicos de la sentencia.
La aplicación del derecho en un juzgado no es un mero ejercicio académico o
intelectual, sino que tiene repercusiones en el bienestar de la población y la
eficiencia de la actuación del Estado.
4. Expansión de los vínculos del Poder Judicial de la Federación con
otros operadores jurídicos.
El Consejo debe fortalecer nexos los diversos actores de las distintas ramas de
la aplicación del derecho, los legisladores, la academia y el foro, para obtener
beneficios mutuos y, sobretodo, de los justiciables
Las universidades son el semillero de los futuros juzgadores y demás servidores
públicos judiciales. Por lo que es fundamental acercarse a a las instituciones de
educación superior para que los estudiantes conozcan el funcionamiento del
Poder Judicial.
Asimismo, tanto universidades como los diversos institutos de investigaciones
jurídicas que hay en el país, deben contar con espacios institucionalizados para
compartir ideas, experiencias y resultados de investigación con el Poder Judicial
y viceversa.
Página 9 de 13 420 430 440 450 460 La participación de jueces y magistrados en congresos, seminarios, así como
conferencias magistrales organizadas por universidades puede acercar al Poder
Judicial a las futuras generaciones de litigantes y funcionarios judiciales.
Por su parte, la exposición de los resultados de investigación de los académicos
del derecho en el Instituto de la Judicatura Federal puede otorgar a los
servidores públicos judiciales nuevas perspectivas sobre el ejercicio del derecho
y ventanas de oportunidad para la mejora de su desempeño. La apertura de los
programas de este Instituto para que sean impartidos por profesores externos es
recomendable.
5. Mayor acercamiento con la sociedad.
Finalmente, es de suma importancia que el Poder Judicial se aprecie cercano a
la población y que aumente su credibilidad entre los justiciables.xiv
Es fundamental generar políticas públicas en materia judicial que contribuyan a
que la población perciba que sus derechos son protegidos por el Poder Judicial.
Se requiere de indicadores de desempeño y métodos de evaluación de la
gestión pública del Poder Judicial.
Otro el elemento trascendental es el combate a la corrupción en órganos
jurisdiccionales, cuando se detecte e insistir que no basta la ejemplaridad del
castigo a los actos de corrupción, sino que deben instrumentarse acciones
preventivas, a través de la concientización de los servidores públicos judiciales
del compromiso con la sociedad que adquieren al tomar el cargo y de la
implementación de controles de confianza.
En la medida en que los ciudadanos se percaten de que el Poder Judicial da
resultados y que su actuar es transparente, mejorará la percepción y la confianza
que se tiene en esta institución.
En síntesis, el Consejo de la Judicatura Federal debe contribuir a recuperar la
confianza de los mexicanos en la impartición de justicia que corresponde al PFJ
mediante:
La consolidación de la idea entre los titulares de los órganos jurisdiccionales de
que su actividad debe atender primero a la realidad de quienes son juzgados y
después a los formalismos, por lo que, la administración de justicia debe ser un
factor para el desarrollo económico y social del país.
El impulso de medios de solución de conflictos que den respuesta oportuna al
reclamo de justicia de los gobernados.
La mejora de los sistemas de designación de los jueces y magistrado, haciéndolos
más transparentes y utilizando concursos abiertos.
La divulgación de los procesos de investigación y sanción de los integrantes del
Poder Judicial que incurran en responsabilidad.
La expansión de los medios de defensa y que éstos sean más accesibles.
La reducción de los tiempos de resolución de los juicios y la consolidación de los
juicios orales.
Un orden jurídico abierto exige la renovación permanente de las políticas públicas
en materia de administración de justicia.
Un Poder Judicial moderno y eficaz brinda certeza jurídica a los justiciables en
México, nos prestigia en los foros internacionales y garantiza que en nuestro país
el derecho impera en nuestras relaciones económicas, sociales y políticas.
Página 10 de 13 i
José Sosa. “Bases conceptuales para el abordaje de la Política Federal de Evaluación en México: Una propuesta analítica”
en José Sosa et al. La Evaluación de políticas públicas en México. INAP, 2011. Este autor señala que la evaluación es un
examen sistemático de un programa para proveer información sobre toda la gama de efectos de corto y largo plazo que
tiene sobre los ciudadanos la acción del actor público y que cualquier actividad o intervención de los entes públicos es
susceptible de evaluación. De lo que se concluye, que el principal objetivo de una política pública no son los resultados
formales de una organización, en el caso del poder judicial la estadística, sino los efectos reales en el justiciable. Esa es
una de las diferencias esenciales entre una planeación por resultados u objetivos y una política pública. También se
desprende que lo inmediato queda subordinado a la visión y misión en el largo plazo de la organización pública. Este es el
enfoque que debe imprimirse a la acción del CJF para que pueda medirse la contribución de la Poder Judicial en su
conjunto al sector público
como una institución más comprometida en las políticas públicas que se gestan
democráticamente y que involucran a los tres Poderes, como sucede con la consecución de un auténtico Estado de derecho
o superar los grados de impunidad, y medirse el desempeño de los funcionarios judiciales en lo particular.
ii
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf el 17 de
noviembre de 2012.
iii
Ibid.
iv
9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo X, Noviembre de 1999; Pág. 46
TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN
UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL .Persistentemente en la doctrina se ha formulado
la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución
Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión "... serán la Ley Suprema de toda la Unión ..."
parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben
emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los
tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley
Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la
doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los
dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea
calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se
encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local.
Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el
Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se
explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su
calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades
federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía
de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades
federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato
expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier
materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como
consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al
local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las
facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados.". No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado
una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60,
correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES.
TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA."; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal
criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.
v
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf el 17 de
noviembre de 2012.
vi
10a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3; Pág. 2034
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES EN EL AMPARO DIRECTO. SON LOS QUE PLANTEAN LA
INCONVENCIONALIDAD DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL.
De los artículos 1o., 103, 105, 107 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 46 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales deriva la imposibilidad jurídica
de que, en un juicio de amparo directo, o en cualquier otro juicio, la propia Constitución pueda sujetarse a un control frente a
algún tratado internacional del que el Estado Mexicano sea parte, fundamentalmente porque con la reforma constitucional
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, se sigue reconociendo el principio de supremacía
constitucional, lo cual obstaculiza cualquier posibilidad de que las normas internacionales se conviertan en parámetro de
validez de la Constitución, a la cual, por el contrario, se encuentran sujetas, conforme a los artículos señalados. En ese
orden de ideas, el hecho de que el principio de supremacía constitucional no fuera modificado con la aludida reforma al
artículo 1o. del Pacto Federal, torna imposible el planteamiento de la inconvencionalidad de un artículo constitucional, pues
los tratados internacionales encuentran su origen y validez en la Constitución; de ahí que los conceptos de violación en ese
sentido deben declararse inoperantes”.
vii
La Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional consultada en www.jurídicas.unam/invest/areas/opinion/doc el
16 de noviembre de 2012 arroja datos interesantes respecto a la relación de la legitimidad con el respeto del cumplimiento
de las leyes y la confianza de la gente en las instituciones que hacen cumplir las leyes.
viii
“… el Consejo como administrador del PJF, dentro de su competencia, tiene autonomía frente a los tribunales y juzgados
y, por lo tanto, estos deben respetar y permitir las accione del mismo en las cuestiones administrativas. No hay relación
jerárquica, sino de coordinación para conseguir los objetivos comunes del Poder Judicial de la Federación…entonces, el
Página 11 de 13 elemento principal en las relaciones entre el CJF y los órganos jurisdiccionales es el respeto a la autonomía de ambos y el
ejercicio de su competencia objetiva bajo el principio de la coordinación para la obtención del fin compartido… la noción de
gobernanza es necesaria para comprender la naturaleza y evolución del Consejo... otra de las situaciones que favorece al
funcionamiento autónomo del CJF es que en su conformación participan los tres Poderes de la Unión…el Consejo debe
comportarse siempre en un difícil equilibrio entre jerarquía y coordinación …” Esta es una referencia sobre el ejercicio de la
autonomía del CJF y sus consecuencias, así como el condicionamiento de la relación con la Suprema Corte de Justicia de
la Nación a partir de la reforma de 1999, que le otorgó a ésta la factibilidad de revocar acuerdos generales con una mayoría
de 8 votos y la revisión de la designación, adscripción, ratificación y remoción de jueces y magistrados. Carlos F. Matute
González. La Modernización Administrativa del CJF . México, Porrúa, 2008. Pp.51-70.
ix
Valls Hernández, Sergio y Matute González, Carlos F. La Modernización Administrativa del Consejo de la Judicatura
Federal. 3ª. ed., Porrúa, México, 2011. En esta obra, afirmamos la importancia de la transparencia para garantizar la
autonomía de los poderes judiciales y los abusos de poder. “En lo tocante a la transparencia en los Poderes Judiciales de
los Estados conviene fortalecer la institución del Consejo de la Judicatura, que es el órgano a través del cual el moderno
constitucionalismo mexicano ha empezado a dar respuesta eficaz al problema intraorgánico, es decir, del establecimiento
de controles de actuación en el interior de cada uno de los poderes.
El Consejo de la Judicatura se encarga de identificar y corregir los abusos del poder al interior del Poder Judicial que se
manifiestan al ejercer competencias jurisdiccionales o de apoyo administrativo a éstas.ix En los estados esta importante
función es menester que se tenga un Consejo de la Judicatura y una ley que permita transparentar el proceso del poder al
interior del Poder Judicial para evitar o en su caso corregir el abuso del poder.
El Consejo de la Judicatura puede descargar al interior del Poder Judicial local el derecho de los ciudadanos al acceso a la
información, en aquellos estados que no cuente con instituto de acceso a la información pública; o coadyuvar, en donde si
existan, con el Instituto de Acceso a la Información en la provisión de la información que se requiera del Poder Judicial.
En este punto, hay que señalar que en aquellos estados que cuentan con tribunales especializados autónomos, como los
tribunales de lo contencioso administrativo, justamente por ubicarles fuera del Poder Judicial de los Estados, conviene
revisar los procesos de rendición de cuentas en beneficio de la ciudadanía y el justiciable. Los principios del Estado
constitucional del derecho consideran que el poder jurisdiccional, el poder de decidir controversias entre particulares y entre
éstos y los poderes públicos o de éstos entre sí, es un poder delegado que se ejerce en nombre del pueblo soberano y que
requiere, por tanto, ser transparente –exigencia que es regla general y cuya excepción sólo debe responder a la protección
de derechos fundamentales como la intimidad y el honor de las personas y sus familias, previo estudio de casos y la
ponderación de principios constitucionales.
En la lógica del constitucionalismo contemporáneo, es deseable una mayor transparencia al interior de los Poderes
Judiciales de los Estados, mediante leyes de acceso a la información que, dejando a salvo derechos de los justiciables,
permitan conocer el ejercicio del poder al interior de dichos órganos constitucionales.
Para ello es necesario establecer Consejos de la Judicatura en los Estados que aun no cuentan con ellos, pues esta sería
una instancia insustituible para diseñar y operar los mecanismos internos de transparencia en la función jurisdiccional y
administrar, en su caso, los correctivos”.
x
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf el 17 de
noviembre de 2012.
“Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de
Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del CJF en los términos que, conforme a las bases que señala
esta Constitución, establezcan las leyes…”
“Artículo 100.- El CJF será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para
emitir sus resoluciones…
La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el
desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad,
imparcialidad, profesionalismo e independencia.
De conformidad con lo que establezca la ley, el Consejo estará facultado para expedir acuerdos
generales para el adecuado ejercicio de sus funciones. La Suprema Corte de Justicia podrá solicitar al Consejo la
expedición de aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función
jurisdiccional federal. El Pleno de la Corte también podrá revisar y, en su caso, revocar los que el Consejo apruebe, por
mayoría de cuando menos ocho votos. La ley establecerá los términos y procedimientos para el ejercicio de estas
atribuciones.
Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno, en contra de
las mismas, salvo las que se refieran a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, las
cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, únicamente para verificar que hayan sido adoptadas
conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva.
La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la
Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así
elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente.”
xi
Sobre el particular consultar Valls Hernández, CJF y modernidad en la impartición de Justicia. Tax Editores, México,
2002; Carranco Zúñiga, Joel. Poder Judicial, Porrúa, México, 1999; López Pescador, José de la Luz. La Democracia de los
Tribunales y el CJF . Porrúa, México, 2011; Fix Zamudio, Héctor. “Breves Reflexiones sobre el CJF ”, conferencia Magistral,
pronunciada en el Senado de la República LVI, Legislatura, publicada en La Justicia Mexicana hacia el siglo XXI, IIJ,
México, 1997.
xii
Remito al capítulo IV del libro de La Modernización Administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, de mi autoría, que
contiene las cifras del periodo 1999-2007, publicado en 2008 por la editorial Porrúa
Página 12 de 13 xiii
Listado de órganos jurisdiccionales en los que se distingue la especialización.
Tribunales colegiados.
Materia
Número
Administrativa
34
Administrativa y Civil
5
Administrativa y de Trabajo
7
Civil
32
Civil y Trabajo
11
Penal
21
Penal y Administrativa
11
Penal y de Trabajo
8
Trabajo
24
Mixto
42
Mixto Auxiliar
37
Total
232
Tribunal Unitario
Materia
Número
Civil y Administrativa
3
Penal
6
Mixto
72
Mixto Auxiliar
10
Total
91
Juzgado de Distrito
Materia
Número
Administrativa
19
Amparo Civil, Administrativo, Trabajo y de Juicios
2
federales
Amparo en materia Penal
17
Administrativa y de Trabajo
5
Amparo y Juicios Federales
6
Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones
7
Civil
19
Civil y de Trabajo
4
Penal
15
Procesos Penales Federales
32
Trabajo
6
Mixto
201
Mixto Auxiliar
49
Materia Mercantil, Especializado en Juicios de Cuantía
2
Menor
Ejecución de Penas
3
Total
387
xiv
Estudio de opinión sobre la satisfacción de los usuarios de Justicia ofrecido por los órganos de impartición de justicia en
México. Consultado en www.amij.org.mx/extras/Satisfaccion_de_los_usuarios.pdf el 16 de noviembre de 2012. Página 13 de 13