DERECHOS RESERVADOS

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y
SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
TRABAJO ESPECIAL DE GRADO
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ESTUDIO DEL ALCANCE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y LA
POTESTAD REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA COMO MEDIO DE REVISION
Y MANIFESTACION DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA
AUTORA:
CARMEN MARIA MARQUEZ
C.I: 18.409.210
TUTORA ACADÉMICA:
PROF. INNES FARIA
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ESTUDIO DEL ALCANCE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y LA
POTESTAD REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA COMO MEDIO DE REVISION
Y MANIFESTACION DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA
ii HOJA DE EVALUACION
Este jurado aprueba el Trabajo Especial de Grado Titulado: “Estudio
del alcance de la acción de nulidad y la potestad revocatoria de los
actos administrativos de la Administración Pública venezolana como
medio de revisión y manifestación del principio de autotutela
administrativa”, que la Bachiller Márquez Luzardo, Carmen María, presentó
para optar al título de Abogada.
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Dra. Innes Faría
Tutor
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Jurado
Jurado
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_____________________
Dra. Tania Méndez
Econ. Alfredo León
Directora de la Escuela de Derecho
Decano de la Facultad de
Ciencias Políticas, Administrativas,
y sociales
Maracaibo, Diciembre 2.009.
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Agradecimientos.
A Dios.
A mis padres,
A mis hermanos,
A mis compañeros y futuros colegas,
A las profesoras Innes Faría
Milagros
Quijada,
y
demás
profesionales de la Universidad Rafael
Urdaneta, que cooperan en la labor
fundamental de la enseñanza.
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Dedicatoria.
A mi familia por ser mi ejemplo,
A mis padres, a quienes les debo todo,
A mis hermanos,
Y a mis amigos, por su apoyo.
v UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
TRABAJO ESPECIAL DE GRADO
ESTUDIO DEL ALCANCE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y LA
POTESTAD REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA COMO MEDIO DE REVISION
Y MANIFESTACION DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA
Autora: Carmen Márquez
Tutora: Innes Faría
Fecha: Diciembre 2.008
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RESUMEN
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La Ley
de Procedimientos Administrativos consagra en su
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DEOrgánica
artículo 82 y 83, la potestad de la Administración Pública de revocar sus
propios actos administrativos; y la acción de nulidad como medio de
impugnación de los actos viciados, respectivamente. En cuanto a la
revocación de oficio, ésta encuentra su fundamento en el retiro material de
los efectos de un acto válido en su forma y contenido, institución la cual, para
determinar su alcance, se abordó el estudio del principio de legalidad como
consecuencia del Estado de Derecho y la sujeción del ejercicio de las
potestades discrecionales de la Administración a éste; en el cual se concluyó
como único fundamento de su ejercicio, la mutación sobrevenida de las
situaciones de hecho que originaron su emisión, es decir, sólo por razones
de inoportunidad. En relación a la segunda institución; la acción de nulidad,
es entendida como el medio de impugnación ejercido por los particulares
sobre los actos administrativos viciados, contrarios a derecho, bien sea de
nulidad absoluta o relativa; para determinar su alcance era necesario
precisar los límites de su ejercicio analizando de ésta forma, las situaciones
de hecho y de derecho abarcadas por el vocablo podrá, sin limites de tiempo,
y el respeto a los derechos adquiridos, concluyendo la primacía de los
derechos adquiridos y la imprescriptibilidad de la acción en los casos de
actos viciados de nulidad absoluta. Para ello, se utilizó una investigación de
tipo documental, a través de la selección y recopilación de doctrina,
jurisprudencia, y el ordenamiento jurídico.
Descriptores: acto administrativo, revocación, nulidad.
[email protected]
vi INTRODUCCIÓN
La Administración Pública, en el desarrollo de su actividad inherente a
la satisfacción de las necesidades que el interés social impone, se encuentra
revestida de una serie de principios y potestades propias de su actuación,
cuyos fines se encuentran, bajo la regulación de la Constitución y la ley en su
carácter social, democrático y participativo.
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Oy acorde con los fines del Estado por parte de la
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regula una actividad
legítima
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Así, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1.999,
Administración Pública, al consagrar el principio de legalidad como
consecuencia de la concepción del Estado, como Estado de Derecho,
adquiriendo éste principio, supremacía constitucional.
Por lo tanto, la legalidad como principio fundamental de las actuaciones
de la Administración Pública, abarca el sometimiento de éstas, por una parte,
a las reglas de Derecho contenidas en la Constitución y las leyes; y por otra,
a las reglas de derecho dictadas por la propia administración, lo cual impone,
el ceñimiento de las decisiones administrativas a ese bloque jurídico.
En tal sentido, todas las actuaciones de los distintos órganos de la
Administración Pública, han de estar ajustadas a normas jurídicas
preexistentes, ésto aplica, tanto al ejercicio de sus potestades, entre ellas, la
vii revocatoria de los actos administrativos individuales o generales; como al
ejercicio de la acción de nulidad sobre los mismos.
De tal forma, en el Capítulo I del presente trabajo, se plantea como la
Administración Pública ha sido habilitada por el ordenamiento jurídico para
actuar en defensa y protección de los derechos, intereses y bienes de
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naturaleza administrativa, sin necesidad de la asistencia de los órganos
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jurisdiccionales; lo cual es denominado como autotutela administrativa.
Con base a ello, en el mismo Capítulo, se realiza un estudio de la
potestad que nace para la Administración de revocar o de volver sobre sus
actos y revisarlos, modificándolos o suprimiéndolos del mundo del derecho,
en cualquier tiempo, bajo el marco legal del artículo 82 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
Por otra parte, el ejercicio de la acción de nulidad, a diferencia de la
revocatoria, se estudia desde la óptica a solicitud de parte sobre los actos
administrativos. La cual, tiene como objeto, el retiro del mundo jurídico de un
acto administrativo viciado, como consecuencia de la revisión desplegada, en
esta
oportunidad,
por
los
órganos
de
la
jurisdicción
contencioso
administrativa, atendiendo a la contrariedad con el ordenamiento jurídico y a
la ilegitimidad del acto.
viii Este medio de impugnación de los actos administrativos, se encuentra
establecido en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, la cual establece que podrá ser ejercida de oficio o a
solicitud de parte, en cualquier tiempo.
Por tanto, es de observar respecto de éstas dos instituciones, que
aunque persiguen el mismo fin,
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lo cual es extraer del mundo jurídico la
S de revisión o impugnación
objeto
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respectivamente,
DER son en su esencia y caracteres, totalmente diferentes.
eficacia
del
acto
administrativo
De tal manera, del estudio realizado de ambas figuras jurídicas, se
plantea en el primer Capítulo los objetivos a desarrollar, los cuales se centran
en determinar el alcance de ambos medios de extinción de los actos
administrativos, en virtud, que el ejercicio de ambas instituciones será sin
limite de tiempo, conforme las referidas disposiciones normativas de la Ley
Orgánica, lo cual coloca en cierta incertidumbre, la estabilidad del acto y la
vinculación de la Administración Pública con sus propias decisiones.
Esto pone en discusión, como se abstrae del contenido del desarrollo
de dichos objetivos en el segundo de los Capítulos, el principio de seguridad
jurídica que impone la estabilidad de las decisiones administrativas y el
mantenimiento de los derechos de los destinatarios del acto; y el principio de
ix legalidad, del cual subyace la idea de actuaciones ajustadas al derecho e
impone la nulidad de cualquier acto que viole o menoscabe el ordenamiento
jurídico.
Para el logro de éstos objetivos, se utilizaron técnicas de investigación
basadas en documentos, como doctrina, jurisprudencia, y las leyes que
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regulan la materia, recopilando y seleccionando la información, por medio de
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la lectura y la crítica.
Asimismo, el desarrollo de éste trabajo, se encuentra estructurado en
dos capítulos; en el primero de ellos, se presenta el planteamiento del
problema y los objetivos a alcanzar para la aproximación a una respuesta,
así como, el desarrollo de los términos, y caracteres más relevantes a
manejar. En el segundo capítulo, se analizan los objetivos planteados y se
llegan a conclusiones y respuestas de las soluciones mas viables,
alcanzando de ésta manera, recomendaciones para la unificación de
criterios.
La presente investigación se encuentra dirigida a estudiantes de
Derecho, Ciencias Políticas, o ya profesionales; funcionarios de la
Administración Pública, y en general, a investigadores en la rama
Administrativa.
x CAPITULO I
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
Fundamentación
Descripción del Problema
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régimen, cuando el monarca al actuar en
los
asuntos administrativos no
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STribunales y éstos a su vez no tienen frente a
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necesitaba, el respaldo
de
los
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La actividad de la Administración Pública hunde sus raíces en el antiguo
los órganos administrativos estrictos el mismo poder que frente a los
súbditos. Se encuentra por ello, preceptos y principios de ejecutoriedad de
los actos administrativos. El fundamento de éstos parece obvio: “la
administración y justicia son las dos meras emancipaciones de un mismo
sujeto, el monarca; son manifestaciones del mismo poder, con idéntico rango
y fuerza”.
Opera, no obstante, una distinción en toda Europa entre los asuntos
gubernativos y contenciosos, de forma que la justicia y la administración
actuaban cada una en un ámbito de cuestiones propias y con sujeción a
procedimientos determinados, ésta distinción no es, expresión de una
división de poderes sino por el contrario, expresión misma de una confusión
de poderes ya que son las mismas autoridades y tribunales los que
14 entienden a su vez de lo gubernativo y lo contencioso, aunque guardando
diferentes formas al ocuparse de una y otra clase de asuntos.
Sin embargo, en el Derecho anglosajón, ese planteamiento sobre el
cual la Administración burocrática de la monarquía fundó el hábito de un
poder autoritario y autónomo suficiente, no necesitado de asistencia judicial,
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exento incluso de la jurisdicción de los tribunales, fue puesto en cuestión en
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virtud de algunos dogmas del Estado Constitucional.
Esos conceptos que históricamente se utilizaron para explicar el
régimen especial de las relaciones entre la Administración Pública y los
Tribunales no es posible emplearlos en la actualidad. Para examinar la
referida postura de la administración se hará referencia al criterio planteado
por Garcia de Enterría, el cual obedece a una minuciosa elaboración
conceptual cuya premisa básica radica en la relación posicional que se
configura entre la Administración y la Justicia utilizando el principio de la Paz
Jurídica.
En orden a éste principio, los ciudadanos requieren de la heterotutela
de sus derechos por parte de los órganos jurisdiccionales, mientras que, la
Administración Pública está facultada por el ordenamiento jurídico para
protegerse por sí misma de sus derechos y situaciones jurídicas, solayando
15 de ésta manera la intervención de los tribunales, lo cual es expresión misma
de lo que es denominado como autotutela administrativa.
Es en referencia a esta relación, que ese sistema posicional de la
Administración Pública, debe ser entendido como un sistema de autotutela
Administrativa, en el cual la Administración a diferencia del particular ha sido
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habilitada por el ordenamiento jurídico administrativo para actuar en defensa
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cuya conservación
DER constituye la razón histórica, política, social y jurídica de
y protección de los derechos, intereses y bienes de naturaleza administrativa,
su existencia, en cuanto a persona jurídica de derecho público integrada a la
estructura formal del Estado, eximiéndose de este modo de la necesidad
común de los demás sujetos de recabar una tutela judicial.
La autotutela administrativa no enuncia simplemente un sistema de
facultades de la Administración Pública, sino que define un ámbito necesario
de actuación, donde el poder del Juez queda excluido, no pudiendo penetrar
en el ámbito de la autotutela administrativa, ni prohibir o evitar que la
Administración dicte un acto ejecutorio, salvo en un momento y excepción
muy singular de esa actuación y con poderes notablemente tasados. En este
sentido, la autotutela administrativa, según la doctrina, ve su justificación
material en razones de expeditividad y eficacia en los asuntos en la gestión
16 de los servicios y asuntos públicos que tiene confiada la Administración
Pública.
De igual manera, Lares (2.000:192) afirma la Autotutela Administrativa
como: “la potestad de la Administración Pública de proceder por si misma, sin
necesidad de acudir a los Tribunales a declarar la extinción o reforma de los
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actos administrativos, que considere total o parcialmente viciados por
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como “El Principio
DER de Autotutela Administrativa”.
razones de mérito o legalidad”. Esto es lo que Zanobini ha denominado
Refiere el citado autor, que este poder tiene, el mismo fundamento
que el principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, en el sentido
que así como la Administración Pública impone su voluntad sin mediación de
los tribunales, cuando se trata de ejecución de sus actos, también dicha
voluntad se basta a si misma, sin necesidad de intervención jurisdiccional,
cuando por una u otra razón declara la revocación o reforma de sus propios
actos.
Las decisiones administrativas relativas a la supresión o modificación
de actos anteriores, deben ser acatadas por todos los órganos de la
Administración Pública y su obediencia se impone a los particulares, sin
perjuicio del derecho que corresponde a quienes se consideren agraviados,
17 de pedir a los tribunales competentes, en nuestro caso los Tribunales de la
jurisdicción Contencioso Administrativa, de solicitar la nulidad de la
revocación o reforma, lo que implicaría el mantenimiento del acto anterior
incólume.
Al respecto, es menester señalar como inherente al referido poder o
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potestad, y como fundamento base de la presente investigación, la relación
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actos administrativos.
DER En este sentido es de saber que todos los actos
existente entre la autotutela administrativa y la presunción de legalidad de los
administrativos, salvo aquellos que de forma expresa la ley lo niegue, son
ejecutorios, esto es, obligan al inmediato cumplimiento aunque otro sujeto
discrepe sobre su legalidad, refiriéndonos concretamente a la situación en la
cual el particular destinatario del acto acude como se hizo mención, a la
jurisdicción contencioso administrativa.
Esa
eventual
discrepancia
ha
de
instrumentarse
como
una
impugnación del acto, impugnación que no suspende por ello la obligación de
cumplimiento ni de ejecución, esta cualidad de los actos de la Administración
Pública, se aplica en principio, con la excepción notada, a todos los que la
Administración dicte, bien sean en protección de una situación preexistente,
bien innovativos, creadores de situaciones nuevas, incluso gravosas para el
18 destinatario
privado.
La
administración
puede
por
tanto,
modificar
unilateralmente las situaciones jurídicas sobre las que actúa.
Sobre las bases de las ideas expuestas, y haciendo énfasis en las
mencionadas potestades de la Administración Pública es que surgen las
primeras interrogantes, respecto del fundamento Jurídico sobre el cual la
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Administración Pública modifica unilateralmente las situaciones jurídicas
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sobre las que actúa u originadas por sus propios actos.
En virtud de lo planteado, se abordan los dos ejes principales objeto
de la presente investigación, y se entra en lo que constituye nuestra materia
de estudio, en relación a las formas de extinción de los actos administrativos,
ya sea aquella emanada de la Administración Pública en ejercicio de su
potestad revisora, refiriéndonos en éste caso a la revocación de oficio, o
aquella que emana del ejercicio del derecho de acción por parte de los
particulares, en este caso la acción de nulidad .
En este orden de ideas, se hará referencia en principio a la primera de
las enunciadas, es decir, la revocación de oficio de los actos administrativos.
En éste sentido es necesario tratar lo que la doctrina ha establecido al
respecto, Araujo (1.998:348) plantea lo siguiente: “el fundamento de la
potestad de los Órganos Administrativos para revisar sus propios actos
19 radica en la potestad de autotutela decisoria, por oposición a la potestad de
autotutela ejecutiva. De aquella surge el principio de autocontrol en las
facultades de revocación y de anulación”.
De igual manera, Meier (1.991:62), aporta otros criterios referentes a
las nociones y conceptos de la autotutela y la revisión de oficio, dentro de los
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cuales establece: “la autotutela revisora, se conecta o articula directamente
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Administración
DERPública está dotada con potestades para “revisar” sus actos y
con el control de la legalidad de los actos administrativos. De manera que la
con ello examinar su legalidad, controlando el cumplimiento de los requisitos
de fondo y de forma que exige la ley para su validez, así como razones de
mérito (oportunidad y conveniencia) que se tuvieron en cuenta para su
expedición”.
En consecuencia, la operatividad o funcionalidad de la autotutela
revisora,
no
depende
únicamente,
del
ejercicio
de
los
recursos
administrativos por parte de los interesados, ya pues, la Administración
Pública puede, y en determinados supuestos debe, proceder a revisar de
oficio sus actos, para ajustarlo al principio de legalidad administrativa, así
como a los criterios de oportunidad y conveniencia.
20 De acuerdo con lo explanado, la potestad de revisión administrativa,
ha sido reconocida como un atributo inherente a la Administración Pública y
no como un sucedáneo de la potestad jurisdiccional. En este sentido, la
jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia ya sostenía de manera
reiterada y cónsona la posibilidad de la Administración de revisar sus actos
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modificación o desaparición del mundo delE
Derecho,
RV estableciendo que ésta
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R en el interés público.
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tiene verdaderamente
su
fundamento
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administrativos, esto es la acción de volver sobre los mismos a fin de su
Sobre las bases de las ideas expuestas, Garcia y Fernández
(1.997:437), exponen acerca de las potestades administrativas que “ni son, ni
pueden lógicamente ser ilimitadas, incondicionadas y absolutas, sino
estrictamente tasadas en su extensión y en su contenido”
En este sentido, es necesario enunciar las figuras en el ordenamiento
jurídico Venezolano que pueden ser consideradas como revisión de oficio,
que serán examinadas en la presente investigación. En el Capítulo I, Titulo IV
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, redactado bajo la
rúbrica de revisión de oficio, es donde se encuentra la base normativa del
tema en análisis que abarca los artículos 81, 82, 83 y 84.
21 El artículo 81, se encuentra referido a la posibilidad de convalidación
de los actos anulables en cualquier momento subsanando los vicios que
adolezca. Esto es, en los supuestos de actos administrativos que presenten
vicios que acarrean la nulidad relativa, los cuales surten todos sus efectos
mientras no sean revocados o anulados. Sin embargo, la subsanación del
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el acto se basare en un falso supuesto,
situaciones
RV en las
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precisamos examinarC
por
los
momentos.
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acto viciado no puede ser posible en algunos casos como en aquel en el cual
cuales no
El artículo 82, constituye uno de los preceptos legales de mayor
análisis en la presente investigación. Como se expresó, una de las más
importantes manifestaciones de la autotutela administrativa es la potestad de
revocatoria, la cual
se pone de manifiesto en ésta norma con carácter
general respecto de lo actos administrativos que no originen derechos o
intereses legítimos, por lo que la posibilidad de revocar, en base a ésta
formulación, tiene limitaciones. En relación a ésto, el valor de los actos
definitivamente firmes, es decir, el valor de la cosa juzgada administrativa
está vinculada con otro aspecto del principio de legalidad consagrado en la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual trata de la
obligación que tiene la Administración Pública de someterse a sus propios
22 actos, es decir de la cosa juzgada administrativa y por tanto de la limitación a
la revocabilidad de los actos administrativos.
Por tanto, en interpretación en contrario del artículo 82, lo actos
administrativos que creen derechos a favor de los particulares, son
irrevocables, y esto se confirma en la propia Ley Orgánica al sancionarse
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como viciado de Nulidad absoluta conforme establece el numeral 2 del
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adelante. ER
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artículo 19 ejusdem, al cual nos referiremos con mayor profundidad mas
El artículo 83, de igual manera es de suma importancia en el objeto de
estudio de la presente investigación, por cuanto se encuentran agrupadas
dos instituciones como lo son la acción de nulidad y la nulidad oficiosa. Éste
precepto legal, regula lo referente a los actos viciados de nulidad absoluta,
los cuales no pueden surtir ningún efecto y pueden ser revisados en
cualquier momento sin ninguna limitación.
De ésta disposición legal haremos mención de seguida al estudiar la
segunda forma de extinción de los actos administrativos, vale decir la acción
de nulidad.
Por último, el artículo 84 permite a la Administración Pública en
cualquier tiempo corregir los errores materiales o de cálculos en que hubiere
23 incurrido en la manifestación de los actos. Por supuesto, aquí no se trata de
convalidar vicios de nulidad relativa, sino de corregir errores materiales o de
cálculo que pueden realizarse en cualquier momento y que forman parte de
ésa potestad de revisión de los actos administrativos que tiene la
administración.
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Como punto previo, es importante establecer que el ámbito de
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administrativos
DERde efectos particulares, a los cuales se encuentra referida
aplicación de esas normas se refiere pura y exclusivamente a los actos
ésta investigación, sin abarcar los actos administrativos de efectos generales.
Ahora bien, como se enunció, es necesario acotar en referencia al
artículo 83 ejusdem, las dos figuras distintas en él contenidas. Por una parte,
la anulación de oficio y, por otra, la acción de nulidad, por lo que el estudio
implica necesariamente abordar la otra institución. Araujo (1.998: 362)
haciendo referencia a la primera de ellas, establece: “la anulación oficiosa
consagra la declaración de la nulidad absoluta, de oficio, es decir, sin
solicitud de parte interesada. En este sentido, debe entenderse que la
esencia de la nulidad absoluta radica en su trascendencia pues; la gravedad
de los vicios que la determinan trascienden del puro interés de la persona a
la que afecta y repercuta sobre el orden general”.
24 En virtud de lo expuesto, se encuentra la justificación bajo la cual se
afirma que el consentimiento del interesado no convalida el acto
absolutamente nulo, ya que nadie puede convertir eficazmente algo que
rebasa de su propia esfera individual y trasciende al ámbito de lo general.
La nulidad absoluta resulta ser por tanto de orden público, lo cual
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explica que puede ser declarada de oficio, ya sea por el órgano jurisdiccional,
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Administración
DERPública. Ésta posición es compartida por nuestro máximo
cabe aclarar la jurisdicción contencioso administrativa o por la propia
tribunal en los términos siguientes:
“esta naturaleza de orden público de los vicios de
nulidad absoluta del acto administrativo, la
consecuencia que de ellos deriva de impedir que el
acto afectado por ellos produzca efecto alguno, y la
gravedad misma de los vicios que la producen, es la
que justifica sin duda
que en el ámbito
administrativo la norma legal haya otorgado a la
administración la potestad de reconocer la nulidad
absoluta de los actos dictados por ella, en cualquier
momento, de oficio o a solicitud de los particulares”
CSJ-SPA
(467):
06-09-93,
caso
Eduardo
Contramaestre, Magistrado Ponente: Luis H. Farías
Mata.
Por el contrario, cuando se aborda la segunda de las enunciadas, es
decir, el supuesto de anulación de los actos viciados de nulidad absoluta a
solicitud de los particulares, se trataría en éste caso de una vía paralela, la
cual no es más que la acción de nulidad, en tanto procede aún si han
25 precluido los diferentes recursos administrativos, así lo ha establecido de
forma reiterada la jurisprudencia nacional al señalar:
“…aún cuando hubieren precluido los diferentes
recursos, por otra vía, por ejemplo la solicitud de
declaración de nulidad absoluta, en cualquier
tiempo, los particulares pueden solicitar su anulación
en vía administrativa, y de serles negada tal
anulación, no contra el acto primitivo, pero sí contra
la negativa de la administración de declarar la
nulidad de un acto nulo absolutamente” CSJ-SPA:
06-04-94, caso Eduardo Contramaestre, Presidente
Ponente: Cecilia Sosa Gómez.
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Como se puede inferir de lo anteriormente planteado, la acción de
nulidad persigue no dejar en manos de la sola Administración Pública el
monopolio de la iniciativa revisora, lo cual supondría una arbitraria utilización
de la teoría de la nulidad absoluta.
En este sentido, plantea Brewer (2.007:223), respecto de la acción de
nulidad lo siguiente: “la anulación del acto administrativo, es la extinción del
acto en vía judicial, conforme a lo establecido en el artículo 259 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que regula la
competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
En relación a lo expuesto, como se ha establecido, los actos
administrativos son inmediatamente eficaces, y la Administración Pública
puede, incluso, materializar esa eficacia imponiendo la ejecución forzosa, sin
26 esperar que se resuelva acerca de su validez si ésta ha sido cuestionada;
por lo tanto, el acto nulo produce de inmediato una modificación de la
realidad, de forma que el particular afectado por la modificación no puede
limitarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar contra él a través de los
recursos correspondientes, so pena de conformarse y soportar la
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modificación operada.
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la nulidad puede
DER ser pronunciada tanto por el juez como por la autoridad
En otras palabras, haciendo enfásis en éste punto, se ha planteado que
administrativa, esto es en razón de que el acto nulo viciado de ilegalidad
produce sus efectos hasta que sea anulado, en virtud al principio de
ejecutividad y ejecutoriedad en cual se encuentra relacionado con la
presunción de legalidad que se le reconoce a los actos administrativos,
considerada como una regla de seguridad jurídica.
En efecto, el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, hace referencia a la ejecución inmediata de los actos
administrativos. En el mismo sentido, el articulo 79 ejusdem, establece la
ejecución forzosa de los actos, realizada de oficio por la propia
administración
salvo
que
por
expresa
encomendada a la autoridad judicial.
27 disposición
legal
deba
ser
Ahora bien, de los actos viciados de nulidad absoluta o nulos de pleno
derecho, se afirma que no pueden crear ni producir efecto alguno, derecho u
obligación, a éste respecto cabría preguntarse, cómo puede conciliarse éste
dogma con el principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos y con la presunción de legalidad que se le reconoce a todos
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los actos administrativos.
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facultad deE
D losRórganos de la jurisdicción contencioso administrativa para
Por una parte la Constitución Venezolana en su artículo 259 otorga la
anular los actos administrativos contrarios a derecho y condenar al pago de
daños y perjuicios originados por la Administración Pública. Por otra parte, la
Ley Organica de Procedimientos Administrativos otorga la competencia a la
Administración para reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por
ella. En este sentido, si bien es cierto, la interposición de cualquier recurso
no suspende la ejecución del acto, pero sí faculta a la administración e
incluso en el caso de estar ante el contencioso administrativo en virtud de los
poderes del juez, de acordar la suspensión de sus efectos.
Dicho de otro modo, si no se recurre en el plazo el acto nulo, este
producirá sus efectos propios, pero no se convertirá en un acto válido y la
nulidad inicial podrá ser declarada en cualquier momento posterior.
28 En consecuencia, la caducidad de un recurso de nulidad por transcurrir
el lapso de seis meses previsto en la ley para su ejercicio, no puede convertir
en legal lo que es ilegal, y menos aun puede dar estabilidad a decisiones
que, por ejemplo estén viciadas de nulidad absoluta o violen derechos
constitucionales.
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A
ERV
Para tal efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en
ES
R
S
O
H
C
E
ejercicio, puesto
DER que en cualquier tiempo de oficio, o a solicitud de los
su artículo 83, configura una potestad de revisión ilimitada en cuanto a su
particulares, puede emanar ese reconocimiento o anulación.
De acuerdo con lo planteado, parte de la doctrina ha señalado con
relación a los actos que ostenten este tipo de vicios, no resulta posible
predicar el principio de la autovinculacion de la Administración Pública, el
cual se encuentra referido como su nombre lo indica, que la administración
queda obligada con sus propias decisiones una vez que las dicta puesto que
es la propia ley la que lo suprime, conviene entonces reiterar que el
mencionado articulo 83, consagra la potestad en los siguientes términos:
“la Administración podrá en cualquier momento, de
oficio o a solicitud de particulares, reconocer la
nulidad absoluta de los actos dictados por ella”.
29 Tal precepto debe concordarse con el artículo 19 ejusdem, que
enumera de forma taxativa las causales de nulidad absoluta de la siguiente
manera:
Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los
siguientes casos:
1.
S
O
D
A
ERV
Cuando así este expresamente determinado por una norma
ES
R
S
Oprecedentemente decidido con carácter
Cuando resuelvan C
un H
caso
E
DER
constitucional o legal.
2.
definitivo
y
que
haya
creado
derechos
particulares,
salvo
autorización expresa de la ley.
3.
Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.
4.
Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente
incompetentes,
o
con
prescindencia
total
y
absoluta
del
procedimiento lealmente establecido
El transcrito artículo 83, reprodujo el artículo 109 de la Ley de
Procedimientos Administrativos española de 1.958, casi totalmente derogada
por la Ley de las Administraciones Públicas y el Procedimiento común de
1.992, reformada en 1.999.
Dada a la importancia de la referida norma, deberían abordarse las
dudas sobre el verdadero sentido y alcance de la palabra podrá, teniendo la
necesidad de determinar:
Si se trata de una potestad discrecional que podría extenderse a la
inadmisibilidad de la solicitud de los particulares, o si debe privar la literalidad
30 de la norma en el ejercicio de esta potestad revisora, en el sentido de
conocer si puede la Administración Pública realmente en cualquier momento
anular el acto.
¿Cuál es el alcance del ejercicio de la acción de nulidad y la potestad
de revocatoria de los actos administrativos de la Administración Pública
Venezolana como medio de revisión y manifestación del Principio de
S
O
D
A
ERV
Autotutela Administrativa?
ES
R
S
O
H
C
E
Objetivo General
DER
Determinar el alcance del ejercicio de la Acción de Nulidad y la
Potestad de Revocatoria de los actos administrativos de la Administración
Pública Venezolana como medio de revisión y manifestación del Principio de
Autotutela Administrativa.
Objetivos Específicos
1. Precisar los límites de la potestad de revocatoria de los actos administrativos
de efectos particulares como manifestación del ejercicio de la potestad de
autotutela administrativa.
2. Determinar el alcance de la Acción de Nulidad de los Actos Administrativos
de efectos particulares como manifestación del ejercicio de la potestad de
autotutela administrativa
31 Justificación
La presente investigación, encuentra su fundamento en el ejercicio de
las potestades de la Administración Pública y la necesidad de los
administrados de conocer el límite de tales potestades, en una esfera donde
los ciudadanos transcurren casi íntegramente dentro de una atmósfera
S
O
D
A
ERV
administrativa.
ES
R
S
O
H
C
E
Rprerrogativas estatales y por otra, las garantías jurídicas de
ejercicioD
deE
las
La construcción del Estado de Derecho, supone por una parte, el
los particulares; esto implica, la máxima posibilidad de justiciabilidad de la
administración, cuyas ideas son las bases del principio de legalidad que
reviste a la Administración y cada una de sus actuaciones.
En consecuencia, la aplicación del principio de legalidad conlleva tanto
la vinculación de la Administración Pública a las reglas del derecho, en la
cual no puede inferir sin que su acto se encuentre desprovisto de todo valor,
como, el carácter jurídico que toma de éste hecho la acción administrativa,
generadora de obligaciones o de poderes jurídicamente sancionados, en
beneficio o en contra de los particulares y de la autoridad pública.
De ésta manera, el principio de legalidad se manifiesta de forma
dinámica por incluir dos términos: la norma y la actividad funcional de la
32 administración, ya pues la primera, condiciona la actividad administrativa,
dando lugar a una relación dialéctica, entre la norma aplicable y la situación
de hecho contemplada por la misma norma.
Por tanto, el concepto Estado de Derecho exige un contenido concreto
y sustancial el cual coincide con el estado constitucional, dada la necesidad
S
O
D
A
ERV
en primer término del reconocimiento y garantía de los derechos de los
ES
R
S
O
H
C
E
valores basados
DERen el respeto a la libertad y la dignidad de la persona.
administrados y del imperio de la ley, por cuanto encierra un sistema de
Sin embargo, cuando se examina el principio de legalidad, subyacen
dos tipos de intereses los cuales se hallan en conflicto en el desarrollo de la
actividad administrativa; en primer lugar, la necesidad de salvaguardar los
derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la
administración y seguidamente, la necesidad de dotar a la administración
pública de un margen de libertad de actuación.
Sobre la base de las ideas expuestas, se hace referencia a uno de los
factores fundamentales el cual constituye uno de los objetos de mayor
relevancia en el presente trabajo de investigación, haciendo referencia a la
potestad de revisión de oficio por parte de la Administración Pública, la cual
debe ser considerada un procedimiento excepcional y privilegiado. Asimismo,
33 de ella se podrían derivar consecuencias en donde se forma tensión entre
dos principios fundamentales del ordenamiento jurídico, como el principio de
juridicidad y el principio de seguridad jurídica. Esto es, entre la ilegalidad de
los actos administrativos cuyo mantenimiento choca con la necesidad lógicojurídica de que se destruyan los efectos, y los limites impuestos por los
S
O
D
A
ERV
derechos declarados.
ES
R
S
O la justificación
En los mismos
términos,
H
C
E
DER
del presente trabajo de
investigación, radica en la necesidad social y jurídica de encontrar el
equilibrio necesario entre el principio de seguridad jurídica que postula a
favor del manteniendo de los derechos ya declarados y el principio de
legalidad que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico. Es,
entonces, la tensión dialéctica entre el interés publico frente la afirmación de
los derecho adquiridos.
De esta manera, se entra por tanto a discutir lo referente a la teoría de
los poderes de la administración, por una parte los poderes discrecionales en
cuyo caso la autoridad administrativa actúa libremente, sin que su conducta
sea dictada de antemano por una norma de derecho; y por otra, los poderes
reglados, en los cuales frente a ciertas circunstancias de hecho la
34 administración está obligada a tomar una decisión, señalada por la ley,
pudiendo decirse que de antemano, su conducta esta dictada por el derecho.
Sin embargo, el caso en discusión de la materia objeto de estudio
referente a la nulidad de los actos administrativos, es necesaria una relación
razonable entre los medios, el fin y la consecuencia jurídica.
S
O
D
A
ERV
Por otra parte, frente a éstas situaciones es necesario contraponer la
ES
R
S
O
H
C
E
DER
actividad de los administrados a través de la acción de nulidad frente a
actuaciones administrativas viciadas de nulidad absoluta, lo cual persigue no
dejar en manos de la sola Administración Pública la posibilidad revisora de
los actos administrativos, es precisamente de ésta situación, que deviene el
segundo fundamento base del presente trabajo de investigación, dado que la
redacción del articulo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos no ayuda en cierta forma a definir la intención del legislador
respecto de su alcance, dada la utilización del la palabra Podrá no
estableciendo limite de tiempo alguno.
De tal manera que, se encuentran en juego sistemas posicionales
complejos entre la actuación administrativa en el ejercicio de sus potestades
propias, y los derechos de los administrados, lo cual abarca el fundamento
lógico, social y jurídico de ésta investigación
35 Delimitación
La presente investigación se desarrollará durante el periodo
comprendido desde el mes de Enero del año 2.008, hasta el mes de
Diciembre del mismo año.
S
O
D
A
RseVllevara a cabo en la ciudad
E
El desarrollo de la presente investigación
S
E
R
S
O
H
CZulia de la República Bolivariana de Venezuela.
de Maracaibo,R
Estado
E
E
D
El contenido de la presente investigación, se encuentra dentro del
ámbito del Derecho Público, especialmente enmarcado en el contenido del
Derecho Administrativo, el cual se encuentra formado por le conjunto de
reglas jurídicas que rigen la actividad administrativa de las personas
públicas, ya sean entre los entes que conforman la administración o las
relaciones que surjan entre éstos y los administrados, lo cual se encuentra
íntimamente relacionado con el estudio de las ciencias administrativas, que
constituyen los métodos de organización y gestión de la Administración
Pública y de los factores humanos y técnicos que la dirigen, todos estos
elementos orientados a la revocación de los actos administrativos por parte
de la administración y la acción de nulidad de los mismos ejercida por los
36 particulares, con base legal de los artículos 81, 82, 83 y 84 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, contenidos en su Titulo IV,
Capítulo I.
Metodología de la Investigación
S
O
D
A
V
Rdescriptiva;
E
La presente investigación es E
deS
tipo
de acuerdo
R
S
O
H
C
Perdomo (1.992:24)
E
DER
Tipo de Investigación
con
“la investigación descriptiva como su nombre lo
indica describe el objeto de investigación.
Comprende el registro, análisis e interpretación de
los procesos o fenómenos actuales, su problema es
el presente. No explica relación entre variables”.
La investigación descriptiva trabaja sobre realidades de hecho, en este
sentido, se establecerán las características esenciales de cada uno de los
factores que se deriven de la materia de estudio, es decir, de las instituciones
del Derecho Administrativo, en relación con la potestad de autotutela
administrativa y la acción de nulidad.
Diseño de Investigación
Las técnicas de investigación utilizadas en éste trabajo son de tipo
documental en este sentido según Baena (1.985:72):
37 “la investigación documental es una técnica que
consiste en la selección y recopilación de
información por medio de la lectura y crítica de
documentos y materiales bibliográficos, de
bibliotecas, hemerotecas, centros de documentación
e información”.
Bajo la utilización de la modalidad de investigación documental, se
S
O
D
A
ERV
utilizará en la presente investigación, una revisión bibliográfica extensa
ES
R
S
O
H
C
E
DER
donde se aborde el estudio y comparación de los distintos criterios ya
establecidos por los juristas en relación al ejercicio de la autotutela
administrativa, y de la acción de nulidad, además de los precedentes
jurisprudenciales, la argumentación exhaustiva, la critica y el establecimiento
de nuevas tendencias en aras de conseguir una respuesta al problema que
se desarrolla, su origen y evolución para el aporte de nuevos conocimientos.
Técnica de recolección de datos
El análisis documental es una
“Técnica basada en la separación e
interpretación de los contenidos de un documento.” (Arias, 2.006:133).
Mediante ésa técnica, se recopilará a través de la lectura y estudio de
los datos, los avances doctrinales, jurisprudenciales, la aplicación de los
principios generales del derecho y la practica o costumbre jurídica, entre
38 otros artículos y documentos de interés donde se debata el tema de las
potestades de la administración, mas en concreto la potestad de autotutela
administrativa, y la acción de nulidad ejercida por parte del particular ante un
acto administrativo viciado.
S
O
D
A
Antecedentes
RV
E
S
E
R especial de grado, planteó un Análisis
Valmore (2.007) en O
su S
trabajo
H
C
E
R
E
D
de los vicios de nulidad absoluta del acto administrativo, en la oportunidad de
la interposición y admisión del recurso contencioso tributario, cuyo objetivo
general Comparar el Régimen Tributario Integrado y Simplificado aplicado en
Argentina con relación al Proyecto de Implementación del Régimen
Simplificado o Monotributo en Venezuela, atendiendo a los requisitos de
validez de los actos administrativos y los extremos procesales que deben ser
atendidos en la admisión de los recursos contencioso en la materia especial
Tributaria.
Vílchez (2.008) realizó una investigación de tipo jurídico documental,
para estudiar la acción de nulidad en vía administrativa, los resultados
revelan que pese a su establecimiento en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos desde 1.981, la acción de nulidad en la practica ha sido poco
39 utilizada siendo la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema
de Justicia y del actual Tribunal Supremo de Justicia, quienes han llamado la
atención en relación a la utilidad de ésta acción en vía administrativa. Se
concluye que del mejor conocimiento del acto administrativo, desde su
misma definición y de los elementos que le constituyen permiten al Poder
S
O
D
A
ubicación de la acción de nulidad en el capitulo
RVde revisión de oficio es un
E
S
E
SR
O
factor importante enC
la H
poca
utilidad de la acción in comento. Que la acción
ERE
D
de nulidad es un derecho, una garantía, un procedimiento, que la ejercen
Público asegurar la validez y la eficacia del acto administrativo. Que la
quienes tienen un interés legítimo, directo y personal, por ante el órgano
administrativo que dicto el acto o su superior jerárquico, imprescriptible,
ejercida a través del procedimiento ordinario, cuyo fundamento es la
autotutela administrativa, a cuya solicitud la administración debe responder,
cuya evolución jurisprudencial, refiere al particular a utilizar la acción de
nulidad en vía administrativa. Que ha permanecido inalterada en el articulo
82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en relación a su
par española la cual ha tenido dos modificaciones desde 1.958 y cuyo
avance primordial es la expresión del deber de la administración publica de
pronunciarse ante la solicitud del particular afectado por un acto
administrativo viciado de nulidad absoluta que utilice la acción de nulidad.
40 Bases Teóricas
A los efectos de la analizar los aspectos claves de la presente
investigación, se tomará como base las definiciones fundamentales que se
encuentran íntimamente ligadas al tema en discusión, es decir, a la potestad
S
O
D
A
En este sentido, a continuaciónEse
expondrá como primeros
RV
S
E
Rdel acto administrativo, tomando como
S
O
conceptos, un estudio
de
la
teoría
H
C
E
R
E
D
de revocatoria y a la acción de nulidad.
punto de partida la definición contenida en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos en su artículo 7, el cual enuncia:
“Se entiende por acto administrativo, a los fines de
esta ley, toda declaración de carácter general o
particular emitida de acuerdo con las formalidades y
requisitos establecidos en la ley, por los órganos de
la administración pública”.
Ésta definición del acto administrativo, recoge lo que la doctrina ha
denominado como definición orgánica del acto administrativo, es decir la
definición del acto por el órgano del cual emana, el cual implica la
identificación entre el órgano administrativo y el acto administrativo, de ahí
que es considerado como acto administrativo aquellos emanados de la
Administración Pública como complejo orgánico.
41 Sin embargo, la tendencia sostenida por parte de la doctrina hacia el
criterio orgánico en la conceptualización del acto administrativo, no hace
referencia al carácter funcional al cual se refirió la Sala de Casación Civil de
la antigua Corte Suprema de Justicia, adoptando el criterio funcional de la
Corte Primera en lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera:
S
O
D
A
ERV
“(…) por que al calificarse el acto debe entenderse
esencialmente a la función que en ése momento
desempeñe el ente de quien emana y no al
contenido del acto”
ES
R
S
O
H
C
E
El D
criterio
ERmaterial o funcional del acto administrativo ha tenido en
Venezuela su máximo exponente en Brewer Carias, quien en 1.964
manifestaba:
“(…) acto administrativo es aquella manifestación de
voluntad realizada por una autoridad pública
actuando en ejercicio de la función administrativa,
con el objeto de producir determinados efectos”
La noción de Función Administrativa es el elemento que permite
diferenciar claramente el acto administrativo de los otros actos jurídicos
estatales realizados, sea en función legislativa, en función jurisdiccional o en
función de gobierno.
De igual manera, en su obra “El Derecho Administrativo y la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos” Brewer (2.007:141), define el
acto administrativo como:
42 “toda manifestación de voluntad de carácter
sublegal, realizada, primero por los órganos del
Poder ejecutivo, es decir por la Administración
Publica, actuando en ejercicio de la función
administrativa, de la función legislativa y de la
función jurisdiccional; segundo por los órganos del
Poder Legislativo, (de carácter sublegal) actuando
en ejercicio de función administrativa; y tercero por
los órganos del Poder Judicial actuando en ejercicio
de función administrativa y función legislativa.
S
O
D
A
ERV
De la definición ut supra, se puede apreciar que el autor trata de
ES
R
S
O
H
C
E
R Venezolana, se cita a
relación D
a laE
doctrina
ampliar y abarcar todos aspectos del acto administrativo; por otra parte, en
Lares (2.001), quien además de
tomar el criterio orgánico acoge una tendencia donde precisa también el
hecho de que la declaración de voluntad es en el ejercicio de una atribución
otorgada, refiriéndose de igual forma a los efectos del acto, de la manera
siguiente:
“los Actos Administrativos, son las declaraciones de
voluntad, de juicio o de conocimiento emanados de
los órganos de la Administración Pública y que
tengan como objeto producir efectos de derecho,
generales o individuales”
En este orden de ideas, se puede deducir una clasificación de los actos
administrativos, la cual, siguiendo el criterio predominante de los estudiosos
de la materia, será realizada tomando en consideración las siguientes
categorías: (a) según su contenido; (b) según las manifestaciones de
43 voluntad; (c) según su impugnabilidad; (d) según su ejecución y (e) según
los efectos.
(a)
Los actos administrativos según su contenido: son aquellos
que atienden a la decisión comprendida en ellos, la cual puede poner fin o
no al asunto administrativo, o según que creen o no derechos o establezcan
S
O
D
A
V que ponen fin a un
Los actos administrativos definitivos son
Raquellos
E
S
E
R tiene carácter preparatorio de uno
S
O
asunto, el acto de trámite
por
el
contrario,
H
C
E
R
E
D
obligaciones a cargo de los particulares.
definitivo. Dichas clasificaciones, se encuentran contenidas en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 9, 62 y 85.
Una de las consecuencias derivadas de ésta clase de actos
administrativos, se encuentra en el hecho de sólo los actos definitivos son
recurribles en vía administrativa. Excepcionalmente, sin embargo, se admite
que pueda intentarse un recurso administrativo contra un acto de trámite
cuando de acuerdo a los mismos términos del señalado articulo 85, éste acto
imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o prejuzgue
como definitivo.
Por su parte, los actos administrativos creadores de derechos
subjetivos o intereses personales y legítimos, se refiere a la distinción
contenida en el artículo 19 ordinal 2° de la Ley Orgánica de Procedimientos
44 Administrativos, el cual prescribe la nulidad absoluta de los actos cuando
éstos resuelvan un caso precedentemente decidido o hayan creado
derechos particulares. Asimismo, el artículo 82 eiusdem, establece la
potestad de revocar los actos cuando éstos no hayan creado derechos
subjetivos o intereses legítimos, personales y directos a favor de los
S
O
D
A
De igual manera, la ley establece la E
posibilidad
RV en la cual se trate de
S
E
SR
O
actos que en lugar C
de H
crear
derechos a favor de particulares, establezcan
ERE
D
obligaciones, tal como se encuentra contemplado en el artículo 70 de la Ley.
particulares.
(b)
Según las manifestaciones de voluntad: atendiendo a éste
criterio, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 18
prevé la exteriorización del acto de forma expresa y formal, estableciendo
una serie de requisitos que deben verificarse por escrito. Por tanto, el acto
administrativo que regula la Ley Orgánica es, en principio, un acto
administrativo expreso. Sin embargo, la ley también admite la figura de la
manifestación de voluntad tácita de la Administración Pública derivada del
silencio administrativo.
(c) Según su impugnabilidad: bajo ésta clasificación contemplada en la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se entra en la distinción de
los actos firmes y de aquellos que no lo son por que aun pueden ser
45 impugnados; en éste sentido, el acto que no es firme, es aquel que puede
ser impugnado, ya sea por vía administrativa a través de los recursos
administrativos regulados en el articulo 85 y siguientes de la Ley Orgánica, o
en sede contencioso-administrativa. Por el contrario, el acto firme, es el acto
que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso, y sobre
el cual solo cabe recurso de revisión.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
R recurso de revisión de los actos administrativos, el cual
procedencia
DEdel
En este orden de ideas, el artículo 97 de la referida Ley establece la
podrá proceder contra aquellos actos que no fueron impugnados en su
oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnación, son actos
inimpugnables.
(d)
Según su ejecución: en materia de clasificación de los actos
administrativos, atendiendo a la ejecución de los mismos, se distingue el
acto material de ejecución del acto formal. El artículo 78 de la Ley Organica,
hace mención de los actos materiales de ejecución que puedan menoscabar
o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse
sin que exista un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos
materiales. Puede decirse en este sentido, que el acto material de ejecución
46 previsto en el artículo 78, se identifica con el acto de ejecución que regula el
artículo 8 de la Ley.
(e)
Según sus efectos: en orden a éste criterio de clasificación,
ésta puede ser realizada desde dos ángulos u ópticas; atendiendo al
contenido normativo o no de los actos y, atendiendo a los destinatarios de
S
O
D
A
V normativo, es decir,
generales los cuales se identifican con E
el R
carácter
S
E
Rque integran el ordenamiento jurídico; y
S
O
aquellos que comprenden
normas
H
C
E
R
E
D
los mismos. Por el primero, los actos administrativos pueden ser de efectos
por otra parte, los actos de efectos particulares, los cuales tienen un
contenido no normativo, cuya aplicación se refiere a un sujeto o varios
sujetos de derecho.
Ahora bien, en referencia a los destinatarios del acto, éstos pueden ser
generales, los cuales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos
de derecho, sea formado por un numero indeterminado de personas o un
numero determinado; o actos administrativos individuales también llamados
particulares, los cuales interesan a un solo sujeto de derecho. Ésta
clasificación puede deducirse de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley
Orgánica.
47 En éste orden de ideas, la parcialmente derogada Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, permite realizar tal distinción, en el sentido que
los actos administrativos de efectos generales crean normas que integran el
ordenamiento jurídico, en cambio, los actos administrativos de efectos
particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que
S
O
D
A
ERV
se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho.
ES
R
S
O
H
C
E
identificaDlos
actos administrativos de efectos
ER
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 13,
generales como “actos o
disposiciones normativas de carácter general”, y los actos administrativos de
efectos particulares de los que la misma norma califica como “de carácter
particular”; en este sentido, el norma in comento enuncia:
“Ningún acto administrativo podrá violar lo
establecido en otro de superior jerarquía; ni los de
carácter particular vulnerar lo establecido en una
disposición administrativa de carácter general, aun
cuando fueren dictados por autoridad igual o
superior a la que dicto la disposición general”.
Por tanto, en el contenido del precepto citado de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, se encuentran claramente identificados los
actos según su contenido o efectos sean de carácter normativo o no
normativo.
48 De igual manera, ésta norma prescribe además, el principio
administrativo mediante el cual un acto de carácter particular no puede
vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general,
acogiéndose en éste articulo el principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos o de los actos administrativos de efectos generales al cual se
S
O
D
A
ERV
hará mención mas adelante.
ES las distintas definiciones
establecido
R
S
O
H
C
E
R acto administrativo atendiendo a su clasificación, es
doctrinarias
DEdel
Ahora
bien,
habiendo
necesario acotar en referencia a los actos administrativos de efectos
particulares que son éstos los que constituyen el objeto de estudio en la
presente investigación.
Corresponde ahora para entrar en la materia de análisis, hacer
mención demás de los elementos o requisitos de validez de los actos
administrativos, cuya inobservancia podría dar lugar ya sea según el caso a
la revocatoria o la nulidad por parte de la Administración de dicho acto
viciado, o al ejercicio por parte de los particulares de la acción de nulidad.
Brewer, (2.007:149) distingue los requisitos de fondo de los requisitos
de forma de los Actos Administrativos.
En cuanto a los requisitos de fondo, la ley en diferentes formas
establece una regulación precisa de cinco elementos de fondo: (a) La
49 Competencia; (b) La Base Legal; (c) El Objeto; (d) La Causa o Motivo y (d) la
finalidad del acto.
(a)
La Competencia: es definida por Brewer (2.007-150) como:
“la aptitud de obrar de las personas que actúan en el
campo del derecho público, y particularmente de los
sujetos del derecho administrativo. La competencia,
determina los limites entre los cuales pueden
movilizarse los órganos de la Administración Pública”
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
R
Justicia,D
la E
competencia
en el campo del derecho público, a diferencia de la
De acuerdo a la jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de
capacidad como nocion propia del derecho privado, es de texto expreso, por
lo que sólo puede ser ejercida cuando expresamente lo establece la ley.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en diversas
normas utiliza las palabras “Administración u órgano competente” u otras
similares, para determinar la comptenecia como base de la actuación de los
órganos administrativos. En este sentido, en su artículo 3 al hablar de las
obligaciones de los funcionarios públicos de tramitar los asuntos indica que
la misma abarca aquellos “cuyo conocimiento les corresponda”. Por otra
parte, el artículo 6 habla de los funcionarios “a quienes compete” la
tramitación del asunto, y el artículo 12 habla de autoridad competente
cuando regula los límites al poder discrecional.
50 De igual manera, el artículo 18 ejusdem, en su ordinal 7°, hace
referencia a las desviaciones de la competencia, al exigir que, en caso de
que el funcionario actúe por delegación, debe indicar exactamente el número
y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
La competencia como requisito de validez del acto administrativo, se
S
O
D
A
ERV
encuentra establecida en el artículo 19, ordinal 4, el cual establece como
ES
R
S
O
H
C
E
R
dictadosD
porE
autoridades
manifiestamente incompetentes.
vicio de nulidad absoluta de los actos administrativos, cuando hubiesen sido
(b)
La Base Legal: es definida por la doctrina como la norma o
normas del Ordenamiento Jurídico que autorizan la actuación administrativa
en relación a un caso concreto especifico, los cuales constituyen los
supuestos legales o fundamentos legales del acto. Además de constituir un
requisito de fondo, debe condicionar la motivación como requisito de forma,
en el sentido de que ésta debe expresar los fundamentos legales del acto,
tal como lo exige el artículo 9 y el artículo 18 ordinal 5° de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
Este requisito, tiene su fundamento en la necesaria concordancia entre
las reglas que definen la competencia, es decir, los poderes de la
51 administración con las situaciones de hecho necesarias para motivar la
decisión.
Se trata por tanto, de un requisito de fondo del acto administrativo. No
puede dictarse ningún acto administrativo sin que tenga una base legal, es
decir, sin que tenga una fundamentación en el ordenamiento jurídico.
S
O
D
A
(c) La causa o motivo: El concepto
de
RVcausa o motivo del acto
E
S
E
R se refiere a la necesaria congruencia
S
O
administrativo de efectos
particulares,
H
C
E
R
E
D
que debe existir entre el hecho o las circunstancias de hecho que
efectivamente han acaecido en la realidad y los hechos de trascendencia
colectiva formalizados en la norma atributiva de competencia, en cuanto
presupuesto o supuesto de hecho de la misma.
Brewer, (2007:152) plantea éste requisito de la siguiente manera.
“En general todo acto administrativo para que pueda
ser dictado requiere que una norma expresa autorice
tal actuación y que el funcionario interprete
adecuadamente esa norma, que constate la
existencia de una serie de supuestos de hecho del
caso concreto, y que esos supuestos de hecho
concuerden con la norma y con los presupuestos de
derecho. La causa o motivo esta configurada por
situaciones de hecho que autorizan la actuación del
funcionario y que coinciden con las previstas en los
supuestos de hecho que motivan legalmente la
actuación”
52 De igual manera, también se sigue la doctrina planteada por
Roman Duque Corredor, el cual refiriéndose a la causa o motivo
como requisito de los actos administrativos estableció lo siguiente:
“De la conjunción de los artículos 9, 12 y ordinal 5
del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, puede concluirse que la causa del
Acto Administrativo fundamentalmente viene dada
por el supuesto de hecho, los motivos que tiene en
cuenta la administración y los fines legales”.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
ER
primer término, todo elemento de la causa debe
D“En
"exteriorizarse" en razón de la obligación de motivar
sus actos definitivos de carácter particular que tiene
la Administración. Incluso los motivos que es la
valoración subjetiva del funcionario sobre la eficacia
del acto, también deben exteriorizarse (art. 9 y
ordinal Sto. del art. 18 de la LOPA). Luego no es
subjetiva la causa en Venezuela, porque los motivos
y el fin están descritos en la ley y deben indicarse en
el acto. En segundo lugar, lo que permite la
existencia de un determinado acto administrativo, es
la adecuación del mismo a un supuesto de hecho
previo (artículo 9 y 12, ordinal 5 del articulo 18
citados). En tercer término, el fin del acto es legal
(artículo 12 citado) y no particular, y por último, la
obligación de la Administración de cumplir un trámite
para averiguar el asunto, o los hechos relevantes
para la decisión o su verdad (artículos 53, 58 y 60
ejusdem), permiten sostener que en Venezuela, la
causa es la justificación por la que se ha dictado un
acto." (aut. cit. La Causa del Acto Administrativo.
En Revista de Derecho Público No. 29. EneroMarzo de 1987. Editorial Jurídica Venezolana. pp.
61.68)
53 En definitiva, la causa o motivo del acto administrativo, está
configurada por las situaciones de hecho que autorizan la actuación del
funcionario, y que coinciden con las previstas en los supuestos de hecho que
motivan legalmente la actuación.
(d)
El Objeto o Contenido: es definido como el efecto práctico que
S
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D
A
ERV
con el acto administrativo se pretende. En cuanto al objeto, como en relación
ES
R
S
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H
C
E
DER
a todo acto jurídico, debe ser determinado o determinable, lícito y posible.
En relación al objeto el artículo 19 en su ordinal 3°de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, establece el objeto al señalar como
viciado de nulidad absoluta, todo acto administrativo, cuyo contenido u
objeto sea de imposible o ilegal ejecución.
En cuanto al contenido, la ley también prescribe otros elementos
formales, el artículo 62 ejusdem exige que el acto administrativo definitivo,
debe resolver todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto
inicialmente como en la tramitación, por tanto, en cuanto al contenido del
acto definitivo la Administración no puede eludir su decisión sobre algún
asunto planteado, sino que necesariamente tienen que formar parte de su
contenido.
54 (e)
La Finalidad: la administración tiene la obligacion de ceñirse a
los fines prescritos en la Ley, y no puede ésta perseguir resultados distintos
a los perseguidos por el legislador.
En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su
artículo 12, regula los límites del poder discrecional, y hace referencia al fin
S
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A
ERV
de los actos administrativos como requisito de fondo, al prescribir que la
ES
R
S
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H
C
E
fines de D
la norma.
ER
decisión o acto administrativo debe tener una precisa adecuación con los
Asimismo, puede decirse que la ley prescribe que debe haber una
finalidad del procedimiento prevista en las normas que regulan el mismo, y
por ello hace responsable al funcionario en aquellos casos que distorsione el
fin del procedimiento, de esta manera, el artículo 3 establece el derecho de
los particulares a reclamar al superior jerarquico de la distorcion de cualquier
procedimiento, y en el artículo 100 se regula la sanción que podrá imponerse
a éstos por tal motivo.
En cuanto a los requisitos de forma, Brewer (2.007:157), los clasifica en
tres grandes grupos: (a) las formalidades procedimentales del acto, (b) la
motivación del acto y (c) los requisitos concernientes a la manifestación
externa o exteriorización del acto administrativo.
55 (a)
Las Formalidades procedimentales: siendo uno de los
principios que regula la Ley Organica de Procedimientos administrativos el
principio formalista, y tratándose de la ley que regula los procedminietos
administrativos, se erige por tanto, como requisito de forma del acto, la
necesidad de que la administración en su actuación, se ciña exactamente a
S
O
D
A
procedimentales. En este sentido, el artículo
RV1 ejusdem exige que la
E
S
E
R
S
O
actividad de la administración
se
ajuste a las prescripciones de la Ley, de
H
C
E
R
DE
las prescripciones de la ley, y en particular a las formalidades
igual manera el artículo 12, señala que aún en los casos de que se trate de
un acto administrativo dictado en ejercicio de un poder discresional, deben
cumplirse los trámites.
Asimismo, el artículo 19 en su numeral 4°, establece la nulidad
absoluta del acto en los casos que éste haya sido dictado con prescindencia
total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, con lo cual se
confirma la necesidad de que los actos se adecuen al procedimiento que la
ley regula.
(b)
La Motivación: este requisito se encuentra en la necesidad de
que el acto administrativo esté motivado, en este sentido el artículo 9 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece la motivación
como requisito, con carácter general, al prescribir que todos los actos
56 administrativos de carácter particular, es decir, de efectos particulares,
deberán ser motivados excepto los de simple trámite.
En este sentido, la antigua corte suprema de Justicia exigía la
motivación en primer lugar, respecto de los actos administrativos
discrecionales, en segundo lugar, respecto de los actos administrativos
S
O
D
A
V los derechos
obligaciones o q restringieran de alguna
forma
R
E
S
E
R
S
O
particulares.
H
C
E
R
E
D
sancionatorios y en tercer lugar, respecto de los actos que impusieran
de los
La jurisprudencia por tanto, no había establecido la necesidad de la
motivación para todos los actos administrativos.
La ley orgánica sin embrago, ahora ha formulado el principio con una
amplitud y generalidad mayores, pues exige la motivación en todo caso y
solo cuando la ley expresamente excluya la obligación de motivar, es que
ésta no es necesaria.
(c)
La
exteriorización
del
acto:
la
Ley
Orgánica
de
Procedimientos Administrativos, regula en principio, la manifestación
expresa de la voluntad de la administración, y por tanto exige como principio
general, que el acto administrativo sea expreso y además debe estar
revestido de la formalidad legal de constar por escrito.
57 El artículo 18 del referido texto legal, ha establecido los requisitos que
debe contener el acto administrativo en su formulación expresa, dicho
artículo prescribe diversas formas que son obligatorias cuando se exteriorice
el acto por escrito por lo que debe contener: Nombre del Ministerio u
organismo a que pertenece el órgano que emite el acto; nombre del órgano
S
O
D
A
V de los hechos, de las
persona u órgano a quien va dirigido; expresión
Rsucinta
E
S
E
R y de los fundamentos legales
S
O
razones que hubieren
sido
alegadas
H
C
E
R
E
D
que emite el acto; lugar y fecha donde el acto es dictado; nombre de la
pertinentes; la decisión respectiva, si fuere el caso; nombre del funcionario o
funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que
actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y
fecha del acto de delegación que confirió la competencia y el sello de la
oficina.
Por otra parte, es importante hacer mención a la regulación que hace la
ley además de los actos administrativos expresos, a los actos administrativos
tácitos, a los que no se hará mayor referencia en la presente investigación,
los cuales se encuentran regulados en el artículo 4 y se encuentran referidos
a la manifestación de voluntad derivada del silencio administrativo con
efectos negativos, de manera que una vez transcurrido el lapso sin que
58 exista una decisión concreta, surge un acto administrativo que es un acto
denegatorio de lo solicitado.
Ahora bien, cuando se incumplen éstos requisitos antes mencionados
de la validez de los actos administrativos, refiriéndonos a los requisitos de
fondo y de forma de acuerdo a la distinción antes planteada, pueden surgir
S
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D
A
ERV
de éstas anomalías en el contenido y forma del acto, consecuencias distintas
ES
R
S
O
H
C
E
relativa D
delER
acto, de la cual se hizo
atendiendo a la entidad del vicio, ya sea la nulidad absoluta o la nulidad
mención con anterioridad, y
profundizaremos a continuación.
La validez de los actos administrativos depende de que ellos estén
integrados por los elementos internos y externos que han motivado el
estudio en las páginas precedentes, al tratar los requisitos esenciales para
su validez.
La Corte Suprema de Justicia Nacional de la República Argentina, se
ha pronunciado respecto a la teoría de las nulidades del acto administrativo
apuntando lo siguiente:
“Las nulidades en el derecho administrativo se
consideran respecto de los distintos elementos que
concurren a la formación del acto, esto es, a la
competencia del funcionario que lo otorgó, al objeto
59 o finalidad del mismo y a las formas de que debe
verse revestido”.
“la falta de aptitud del poder ejecutivo derivada de
carecer de facultades para poner en movimiento su
actividad en un sentido determinado o la prohibición
de realizar ciertos actos que por motivos especiales
chocarían con la organización y contenido de las
ramas del gobierno o con las garantías individuales;
o la omisión de aquellos requisitos de carácter
formal prescritos por las leyes y reglamentos,
constituirían otras tantas causas esenciales de
invalidez en la apreciación y examen de un acto
administrativo” (C.S.N Argentina, “Fallos” p. 190)
S
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ERV
ES
R
S
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H
C
E
EnD
éste
orden de ideas, la legislación y
ER
jurisprudencia argentina,
interpretativa de la teoría de las nulidades de los actos administrativos, ha
acordado lo que la doctrina ha denominado la teoría privatista o civilista
adaptada al campo del derecho administrativo, teniendo como base fundada
la nulidad de los actos jurídicos.
Canasi, ha sido uno de los doctrinarios que se ha pronunciado
apoyando ésta teoría, a la par de Gaston Jéze y Marcel Waline, haciendo
referencia al acto administrativo como acto jurídico, pero de derecho público
con elementos y caracteres que le son peculiares en cuanto a su alcance y
contenido; por tanto, afirman los autores, que no puede hablarse de actos
administrativos irregulares esencial y sustancialmente, como cosa distinta de
los actos jurídicos irregulares; en virtud de ello, éstos establecen, la
60 adecuada aplicación de las disposiciones legales del código civil acerca de
las nulidades de los actos jurídicos, en el derecho administrativo.
Sin embargo, Olivera (1.967:165), define como inútil la pretensión de
trasladar la teoría de los actos jurídicos viciados del derecho privado al
campo del derecho administrativo, en virtud, que la teoría privatista no se
S
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D
A
ERV
adecúa al derecho administrativo, por cuanto en las relaciones ligadas con la
ES
R
S
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H
C
E
R distintos de los que
intervienen
DEfactores
vida del Estado y con la satisfacción de las necesidades colectivas,
operan en las relaciones de
particular a particular.
El criterio civilista ha hecho de los actos jurídicos viciados dos
clasificaciones: en primer término, una tripartita la cual a su vez distingue
entre: la inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad relativa; y en segundo
termino una bipartita, cuya clasificación únicamente distingue entre nulidad
absoluta y anulabilidad.
Siguiendo el orden de las enunciadas, iniciando por la clasificación
tripartita, Sayagués, citado por Canasi (1.974:336), considera como acto
inexistente aquel en el cual, concurren ciertos vicios graves como el de
incompetencia absoluta del órgano administrativo; en los casos de
usurpación de funciones, ilicitud grosera, entre otros. Estos actos, carecen
61 de valor alguno, pueden ser desobedecidos y no es preciso impugnarlo
dentro de los lapsos legales, por cuanto su inexistencia o nulidad
simplemente se comprueba.
En tal sentido, el acto administrativo inexistente no es ejecutorio, por no
tener la presunción de legitimidad que le es propia; por tanto la acción
S
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ERV
jurisdiccional es imprescriptible por el afectado en sus derechos subjetivos y
ES
R
S
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H
C
E
DER
legítimos.
Olivera (1.967:165), define como acto inexistente lo siguiente:
“Aquel que no reúne los elementos de hecho que supone
su naturaleza u objeto, y en ausencia de los cuales es
lógicamente imposible concebir su existencia. Se dice que
un acto jurídico es inexistente, cuando le falta uno o varios
elementos orgánicos, o quizás más exactamente
específicos. En la base de éste acto, se encuentra en
efecto: una manifestación de voluntad; un objeto y según
el caso, un elemento formalista. Cuando uno de esos
elementos falte, el acto será inexistente puesto que se
encuentra desprovisto de un elemento orgánico o
especifico”.
A éste respecto, se ha establecido que constituye una falta de sentido
denominarlo acto, cuando al mismo tiempo se niega la existencia de tal, por
tanto, podría hacerse alusión a la inexistencia del acto y no al acto
inexistente.
62 La inexistencia del acto, según el autor al que se hace referencia, es
aplicada a aquellas producciones de voluntad, cuyo vicio es de tal manera
notorio, que nadie podría engañarse.
Para Vitta (1.951:307), la irregularidad del acto es tan flagrante en
éstos casos, que no puede exigirse respeto alguno del mismo, afirma
S
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A
ERV
además en éstos supuestos, que existe una apariencia, pero no la realidad
ES
R
S
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H
C
E
algunos D
autores
ERllaman acto administrativo de nulidad radical insanable.
de un acto administrativo. En tal sentido, hay un acto inexistente, el cual
En cuando a la nulidad absoluta planteada conforme al criterio de
clasificación expuesto, se plantea a diferencia del acto inexistente, que el
acto nulo reúne las condiciones esenciales para la existencia de un acto
jurídico, pero se encuentra carente de efectos.
Baudry, citado por Olivera (1.967:167), reseña en éste sentido lo
siguiente:
“La nulidad de un acto se reconoce en que uno de
sus elementos orgánicos se ha realizado
imperfectamente, o también en que el fin del acto
está directa o expresamente condenado por la ley,
sea implícitamente prohibido por ella o por que esté
condenado por el orden social”
63 En éste orden de ideas, la doctrina clásica, da una importancia capital a
la distinción de la nulidad absoluta a la que se hace referencia en las líneas
anteriores y la nulidad relativa, en cuanto establecen que es relativa toda
nulidad que no corresponda rigurosamente a la noción de nulidad absoluta.
De ésta manera, en forma similar o análoga, se precisan los actos
S
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A
ERV
administrativos viciados de nulidad relativa o actos irregulares, el cual es un
ES
R
S
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C
E
DER
acto existente, capaz de producir efectos.
De la clasificación antes expuesta, en el derecho comparado puede
notarse el uso de los mismos criterios. Francia, había adoptado la siguiente
distinción de las nulidades: actos inexistentes; actos nulos absolutamente y
actos afectados de nulidad relativa.
Como puede inferirse del criterio francés, resulta similar y, hasta podría
decirse idéntico, a la división tripartita planteada por la doctrina civilista. Por
el contrario, en Italia, predomina la clasificación más utilizada en la
actualidad constituida por: casos de nulidad y casos de anulabilidad; la cual
se identifica con el criterio bipartita antes expuesto.
Garrido Falla sugiere en torno a éste tema, que la teoría de las
nulidades en derecho administrativo ha de estar presidida por un cierto
64 dogmatismo ampliamente corregido por la apreciación de los intereses en
juego. El autor planteó un nuevo punto de vista contrario a la teoría del
examen de los intereses.
Dicha teoría tiene como exponente al autor francés Jéze, para quien,
en todo problema de anulación de un acto administrativo, son tres intereses
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ERV
los que entran en juego:
ES
R
S
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(a)
Un interés
de carácter general,
H
C
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DE
el cual aparenta exigir la
nulidad del acto. Estableciendo la adecuación del acto a la ley como un
interés general, en virtud del cual, en contemplación de éste interés, se dictó
la ley cuyas exigencias han sido violadas.
(b)
Un interés del patrimonio individual o colectivo, afectado por el
acto; cuyo principio se basa en que sobre un patrimonio administrativo o
particular, no debe pesar una carga mientras no hayan sido respetadas las
reglas a las cuales debe someterse el acto, pues tales reglas fueron
dictadas, cabalmente, en protección de ése patrimonio.
(c)
Un interés de terceros.
Quienes apoyan ésta doctrina del examen de los intereses, precisan
respecto de la nulidad del acto administrativo, que ésta va más allá de la
lógica jurídica y tiene un punto de vista más amplio.
65 Es precisamente ésta situación la criticada por Garrido, en cuanto
puntualmente es sobre el acto irregular del cual han podido nacer
situaciones jurídicas en donde estén interesados terceros, afirmando
además, en virtud de éste interés, deviene el interés social mismo.
En éste sentido, las nulidades administrativas sufren una serie de
S
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A
ERV
posibilidades, las cuales por estar en juego el poder público, en sus diversas
ES
R
S
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H
C
E
relaciones
ER
Dprivadas.
manifestaciones, exceden los límites que se suelen presentar en las
En virtud de ello, resulta difícil formar en el derecho administrativo una
teoría sobre la invalidez de los actos jurídicos, en cuyos supuestos se adapte
la aplicación de normas de derecho privado, dado las enormes variantes que
se observan; bajo éste fundamento, dicha teoría ha perdido fuerza en la
adopción de criterios en la doctrina.
Sobre las bases de los criterios y razones expuestas, se tomará por
tanto el criterio tradicional de la teoría de las nulidades de los actos
administrativos, la cual tiene un valor práctico, por cuanto ha sido obra de la
jurisprudencia en su evolución histórica y, además, ha pasado al derecho
positivo de varios países extranjeros, integrando con posterioridad, el
66 ordenamiento jurídico nacional el cual conforma el marco legal de la
presente investigación.
De ésta manera, aplicando de forma comparativa la doctrina extranjera
y nacional, previamente será estudiada la clasificación planteada por Rivero
(1.984:274), la cual establece diversas modalidades y supuestos de nulidad
S
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ERV
de los actos administrativos en torno a: la Incompetencia; el vicio de forma;
ES
R
S
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C
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continuación.
DER
la desviación de poder, y la violación de la ley; los cuales serán analizados a
Los agentes públicos no tienen poder sino con fundamento y dentro de
los límites de los textos que fijan sus atribuciones, más allá, ellos dejan de
participar en el ejercicio de la vida pública; la incompetencia por tanto, se
produce cuando el órgano que dicta el acto administrativo, no respeta los
poderes que le han sido conferidos, y produce el acto sin estar legalmente
autorizado para ello.
La incompetencia como vicio del acto administrativo, podría comportar
grados. En primer lugar, se encuentra la situación en la que el autor del acto
no tenia la cualidad de agente público, la cual es categorizada como la forma
más grave de incompetencia, bajo la reserva de la aplicación del funcionario
de hecho, los cuales son considerados como tal, tanto al individuo que
67 nombrado ilegalmente en una función pública, ha podido considerarse como
regularmente investido, hasta la anulación de su nombramiento. Este
supuesto se extiende además, a los casos en los cuales el particular en
crisis grave, sustituye espontáneamente a las autoridades administrativas
faltantes.
S
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A
ERV
El segundo supuesto, se encuentra cuando el agente ha actuado fuera
ES
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E
manifiestamente
DER insusceptible de vincularse
de las atribuciones de toda autoridad pública, donde el acto es
con un poder legal de la
Administración Pública.
Como tercer caso, se toma la usurpación de competencia del legislador
o del Poder Judicial. Sin embargo, las situaciones en las cuales se haya
usurpado la competencia de otra autoridad administrativa, es considerada
por el citado autor, la forma más común de incompetencia, la cual puede
suscitarse bien sea, entre autoridades de naturaleza diferente o de la misma
naturaleza, o por ultimo, entre autoridades jerarquizadas.
Finalmente, el error sobre la competencia puede resultar cuando el
agente ha permanecido apartado de los límites de sus atribuciones,
rehusándose a tomar una decisión para la que no se creía competente
cuando si lo era realmente.
68 En este orden de ideas, siguiendo el criterio planteado por Rivero, otra
modalidad de los vicios del acto administrativo, son aquellos que afectan el
seguimiento del procedimiento y las formas legalmente establecidas en la
emisión del acto. El vicio de forma, resulta del desconocimiento de las reglas
fijadas para cada acto, de dicho procedimiento a seguir y las formas las
S
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ERV
cuales debe estar revestido.
ES
R
S
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H
C
E
R de los particulares, por cuanto a través de éste, se les
bases deD
los
Ederechos
La utilidad de las reglas del procedimiento se encuentra sobre las
permite ser oídos, el respeto de ciertos plazos, la publicidad del
procedimiento, entre otros. Permite además a la Administración Pública,
decidir con conocimiento de la causa.
No obstante, Rivero (1.984:277), plantea una distinción jerárquica entre
las reglas del procedimiento, bajo la justificación de no someter a la
Administración Pública, a un formalismo paralizante, sancionando con
anulación, el desconocimiento de cualquiera de las reglas del procedimiento.
De ésta manera, para decidir cuales violaciones de formas provocarían la
anulación, se toman en cuenta los factores siguientes:
Bajo un criterio de importancia absoluta de las formas, se hace
distinción entre formalidades sustanciales, cuya omisión o cumplimiento
69 irregular conlleva en principio la anulación; y las formalidades accesorias, las
cuales permanecen sin influencia sobre la validez del acto.
En cuanto al objetivo de la formalidad, como se hizo mención con
anterioridad,
algunas
son
establecidas
para
dar
garantías
a
los
administrados, los cuales si bien pueden prevalerse de su omisión, no
S
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A
ERV
podrían invocar el desconocimiento de formalidades instituidas en interés de
ES
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H
C
E
DER
la Administración Pública.
Por otra parte, tomando en consideración el efecto eventual de la
formalidad, esto va a depender si es susceptible o no de cambiar el sentido
de la decisión. En el supuesto que no afecte el contenido de fondo del acto,
la omisión será constitutiva de un vicio de forma.
En cuanto a las circunstancias de hecho que han acompañado o
seguido la elaboración del acto, puede suscitarse una situación de urgencia,
caso excepcional o incluso, por irrespeto de las formas por parte del
administrado, impidiendo así el cumplimiento cabal del procedimiento
administrativo legalmente establecido.
70 Por ultimo, es importante acotar en cuanto al vicio de forma, que éste
puede ser subsanado en ciertos casos, por el cumplimiento ulterior de la
formalidad omitida.
Ahora bien, siguiendo el orden de los enunciados, se procede al
estudio del tercer caso de nulidad de los actos administrativos, el cual se
S
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A
ERV
encuentra referido a la desviación de poder. Éste vicio, es definido
ES
R
S
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desconocimiento
DER por parte de la Administración Pública de las normas, por
comúnmente por la doctrina como aquel que tacha al acto, en virtud del
cuanto el acto administrativo ha perseguido un fin diferente del que el
derecho le asignaba, desviando así, el poder que le fue confiado, de su fin
legal.
Entre los casos más comunes de desviación de poder, se encuentra la
búsqueda por el autor del acto, de un fin extraño al interés general, como
satisfacción de una enemistad personal, pasión política o ideológica, defensa
de intereses privados, entre otros.
Otro supuesto frecuente, se halla cuando el objetivo o el fin perseguido,
aun siendo de interés general, no constituye el objetivo preciso que la ley le
asigna al acto.
71 Finalmente, se encuentra la desviación de procedimiento, el cual es
una variedad de ésta forma de desviación de poder, y se refleja en los
supuestos en los cuales la Administración Pública, disponiendo de un
procedimiento legal para cierto fin especifico, pretende alcanzarlo mediante
la aplicación de otro procedimiento destinado a un objeto distinto, pero que
S
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ERV
juzga más práctico según el caso.
ES
R
S
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H
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E
violaciónD
deElaR
ley; el cual se encuentra caracterizado por ser el vicio mas
Por último, se enuncia el vicio del acto administrativo referido a la
amplio, por cuanto sanciona la violación de todas las reglas; es decir,
competencia, forma y fin que se imponen al autor del acto. En la práctica, se
aplican a su contenido mismo, y a los motivos de hecho y de derecho en los
que se basa el acto administrativo.
Entre las modalidades en el vicio de violación de la ley, es posible
distinguir entre una violación directa, caso en el cual la Administración
Pública ha actuado como si la regla no existiera; también, una violación por
falta de interpretación, donde la Administración, habiendo tomado en cuenta
la norma, le ha dado una interpretación distinta o que el Juez estima
errónea; y por último, cuando el texto escogido como fundamentación de la
72 decisión no se adaptaba a ésta, en cuyo caso la doctrina y la jurisprudencia
emplea la noción de ausencia de base legal.
Puede inferirse del análisis anterior en torno a la invalidez de los actos
administrativos, que los supuestos de violación por el acto de alguna de las
fuentes constituyentes el principio de legalidad administrativa, lo hace ilegal;
S
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A
ERV
según cada caso, por inconstitucionalidad, usurpación de funciones,
ES
R
S
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H
C
E
contrariedad
Derecho.
DEaR
incompetencia, abuso o exceso de poder, vicio de forma o en general, por
En éste orden de ideas, siendo cual fuere el vicio invocado por el
demandante, la regla de derecho violada en la emisión o pronunciamiento
del acto administrativo, puede pertenecer a cualquiera de las categorías que
constituyen el bloque de la legalidad, como conjunto de reglas jurídicas
aplicables al acto, cuya violación por la administración es sancionada. Éstas
pueden ser: (a) Violación de la Constitución, de las leyes Orgánicas, de las
leyes
ordinarias
y
de
las
ordenanzas;
(b)
Violación
de
tratados
internacionales regularmente promulgados, con excepción de todo problema
de interpretación; (c) Violación de los reglamentos, según su jerarquía; (d)
Violación de las disposiciones de naturaleza reglamentaria contenidas en
73 actos, los cuales no han sido dictados en la forma normal del reglamento y,
(e) Violación de los Principios generales del Derecho.
Ahora bien, expuestos los criterios de la doctrina extranjera en relación
a la teoría de las nulidades de los actos administrativos y los supuestos de
invalidez de los mismos, se procede al análisis comparativo con las
S
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D
A
ERV
tendencias adoptadas en Venezuela, acogidas por la jurisprudencia y en la
ES
R
S
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H
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E
DER
ley de procedimientos administrativos.
En este sentido, Brewer, (2.007:168), distingue las nulidades en tres
causas: 1- Contrariedad a Derecho; 2- Vicios de los requisitos de fondo, y 3vicio de los requisitos de forma.
1- Contrariedad a Derecho.
Los actos administrativos son inválidos y pueden ser anulados, por
violación al ordenamiento jurídico que rige la actuación administrativa, es
decir, por violación de alguna de las fuentes que rige el derecho
administrativo. La contrariedad a derecho conforme a la terminología del
artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es
así la primera de las causas de invalidez de los actos.
74 De ésta manera, pueden distinguirse así dos grandes vicios de los
actos administrativos derivados de ésta contrariedad a derecho: 1.1- vicio de
inconstitucionalidad; 1.2- vicio de ilegalidad.
1.1
Los vicios de Inconstitucionalidad
S
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D
A
cuando un acto vulnere directamente una E
norma,
RVprincipio, derecho o una
S
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garantía establecida
en
la
Constitución.
En estos casos el acto es
H
C
E
R
DE
susceptible de ser anulado.
El vicio de inconstitucionalidad de los actos administrativos se produce
Ahora bien, ésta vulneración de la Constitución puede producirse bajo
dos modalidades: cuando se viola una norma sustantiva del texto
fundamental, como la garantía de la libertad pública; o cuando se viola una
norma atributiva de competencia a los órganos estatales, en cuyo caso se
está en presencia de un acto viciado de incompetencia de orden
constitucional. En éste último supuesto, se trataría de un vicio de fondo,
como se estudio previamente conforme la doctrina extranjera y se hará
referencia específica conforme el criterio nacional más adelante.
En efecto, cualquier acto administrativo que viole directamente la
Constitución es un acto viciado de inconstitucionalidad, y si se trata de
75 violación de una garantía constitucional, el artículo 25 del texto fundamental
establece:
“Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público
que viole o menoscabe los derechos garantizados
por esta Constitución y la ley es nulo, y los
funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo
ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad
penal, civil y administrativa, según los casos, sin que
les sirvan de excusa órdenes superiores”. S
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ERV
ES
R
S
O
H
C
E
R acto en cuanto viole una garantía constitucional; éste
con nulidad,
DEcualquier
En éste caso, es propiamente el texto constitucional el que sanciona
precepto se encuentra en concordancia con el artículo 19, ordina 1° de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece entre las
causales de nulidad absoluta de los actos administrativos, cuando así se
encuentre expresamente determinado por una norma constitucional o legal.
1.2
Los vicios de ilegalidad.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como se ha
señalado con anterioridad, consolida el principio de la legalidad, al prever
diversos casos de invalidez de los actos administrativos, distintos a los
derivados de la violación de los requisitos de forma o de fondo. Estos vicios
de ilegalidad, entre otros, podrían ser:
76 1.2.1- La violación de la reserva legal
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reafirma, la reserva
legal que se deriva del artículo 317 de la Carta Magna, en el sentido que no
puede cobrarse ningún impuesto u otra contribución, que no esté establecido
por ley, ni concederse exenciones, ni exoneraciones de los mismos, sino en
S
O
D
A
ERV
los casos por ella previstos.
ES
R
S
O el artículo 10 de la ley Orgánica, dispone
En ésta mismaC
orientación,
H
E
DER
que ningún acto administrativo puede crear sanciones ni modificar las que
hubieren sido establecidas por leyes, ni crear impuestos u otras
contribuciones de derecho publico, salvo dentro de los límites determinados
por la ley.
1.2.2- La violación de la jerarquía de los actos
El artículo 14 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
define la jerarquía de los actos administrativos, la cual está condicionada por
la jerarquía de los órganos de quienes emanen. Consecuencia de ello, se
deriva de lo dispuesto en el artículo 13 ejusdem, el cual establece que
ningún acto administrativo puede vulnerar lo establecido en otro de superior
jerarquía, de lo contrario, el acto es inválido y susceptible de ser anulado.
77 1.2.3- La violación de los actos administrativos de efectos generales.
Los actos normativos de la administración, conforme lo mencionado en
las páginas precedentes respecto a la clasificación de los actos, son
esencialmente derogables o modificables por otros actos administrativos de
efectos generales, de acuerdo al principio establecido en el artículo 7 del
S
O
D
A
ERV
Código Civil. Por tanto, esos actos no pueden ser modificados o vulnerados
ES
R
S
O
H
C
E
DER
en forma singular, por actos administrativos de efectos particulares.
Bajo éste principio, se deriva lo establecido en el artículo 13 de la Ley
Orgánica, en cuanto dispone que ningún acto administrativo de efectos
particulares, puede vulnerar lo establecido en una disposición administrativa
de efectos generales, aun cuando fueren dictados por una autoridad igual o
superior jerárquicamente; observación a la que se hizo referencia con
anterioridad, al estudiar los efectos del acto administrativo.
1.2.4- la retroactividad de los actos administrativos
Conforme al principio general contenido en el artículo 24 del texto
fundamental y el artículo 3 del Código Civil, los actos administrativos
cumplen sus efectos hacia el futuro, y en principio no pueden tener efectos
retroactivos.
78 Éste principio, indirectamente, se encuentra prescrito en el artículo 10
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al prever aquellos
casos en que la Administración Pública cambie de criterios para dictar sus
actos administrativos, la nueva interpretación adoptada no podrá ser
aplicada a situaciones anteriores, salvo que fuere mas favorable a los
S
O
D
A
ERV
administrados. De lo contrario, el acto seria inválido e ilegal, y susceptible de
ES
R
S
O
H
C
E
1.2.5la R
violación de la cosa juzgada administrativa.
DE
ser anulado.
Los actos administrativos que originen derechos subjetivos o intereses
legítimos, personales y directos para el particular, son irrevocables una vez
que han adquirido firmeza. Éste es un principio general establecido en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos. Ello se deduce de la
interpretación a contrario del Artículo 82 de la Ley, con lo cual se otorga
valor de cosa decidida a los actos administrativos que originen derechos e
intereses.
En este sentido, si un acto administrativo resuelve un caso
precedentemente decidido, con carácter definitivo y que haya creado
derechos a los particulares, salvo autorización expresa de la ley, se
considera violatorio de la cosa juzgada administrativa.
79 Este supuesto de nulidad se encuentra establecido en el artículo 19
ordinal 2° de la Ley Orgánica, y acotado en las observaciones de la
clasificación del acto en torno a su impugnabilidad.
1.2.6- Violación de los límites a la discrecionalidad.
S
O
D
A
Procedimientos Administrativos, el ejercicio
del
poder discrecional por las
RV
E
S
E
Res ilimitado ni puede conducir a
S
O
autoridades administrativas,
no
H
C
E
R
E
D
De acuerdo a lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de
arbitrariedad. Por lo contrario, deben mantener conforme prescribe la norma
in comento, la debida proporcionalidad y adecuación entre su contenido y los
supuestos de hecho que conforman sus motivos; asimismo, deberán ir
acorde a los fines perseguidos
por la norma. Por tanto, todo exceso o
violación a los principios de proporcionalidad, racionalidad, justicia, equidad
e igualdad, vicia el acto administrativo de ilegalidad y lo hace susceptible de
ser anulado.
1.2.7- La violación de las normas de ejecución
Los actos administrativos, de acuerdo a lo exigido en el artículo 8 de la
Ley Orgánica, debe ser ejecutados por la Administración Pública en el
termino establecido, y a falta de termino, deben ser ejecutados
80 inmediatamente. Por lo tanto, la Administración no es libre de establecer
modalidades de ejecución o eficacia de los actos administrativos. En
consecuencia, el sometimiento de los efectos de un acto a condición o
término, no establecido legalmente, lo vicia de ilegalidad.
El marco legal referente a la aplicación y respeto de las normas de
S
O
D
A
ERV
ejecución, fue abordado en el estudio de la clasificación de los actos
ES
R
S
O
H
C
E
ejecución
ER establecidos en el artículo 78 y 80 de la Ley Orgánica,
Dforzosa
administrativos, por cuanto se hizo mención a las formalidades y medios de
cuyo incumplimiento acarrea la anulación del acto.
2- Violación de los requisitos de fondo
Como fue señalado en su oportunidad, los actos administrativos para
su validez, deben estar sometidos al cumplimiento de ciertos requisitos de
fondo y de forma. En cuanto a los requisitos de fondo, fueron previamente
estudiados a éste nivel, la competencia; la base legal; el objeto; la causa y el
fin. Por tanto la violación de las exigencias de estos requisitos, da origen a
una serie de vicios de fondo del acto administrativo, los cuales serán
estudiados en las siguientes categorías: 2.1- la incompetencia, 2.2- ausencia
de base legal; 2.3- vicio en el objeto; 2.4- vicio en la causa; y 2.5- vicio en el
fin.
81 2.1- La incompetencia
Entre las formas de ilegalidad de los actos administrativos a los que se
hizo referencia en la doctrina planteada por Rivero, fue estudiada la
incomptencia del autor del acto. En este sentido, por parte de la doctrina
nacional, Brewer, (2.007:169), la define como:
S
O
D
A
V
“el vicio que afecta a los actos
administrativos
R
E
S
E
cuando han sido dictados
S R por funcionarios, o
O
personas C
queH
no
estén autorizados legalmente para
ERE sea en virtud de que carecían de toda
Ddictarlos,
competencia, o de que se extralimitaron en el
ejercicio de la competencia que tenían para otra
actuación”.
El vicio de incompetencia que afecta los actos administrativos puede
dar origen a un vicio de inconstitucionalidad o ilegalidad, todo conforme al
rango de la norma atributiva de competencia. Asimismo, debe distinguirse
entre la incompetencia, la usurpación de autoridad y usurpación de
funciones, de la extralimitación de funciones.
2.1.1- La incompetencia Constitucional
Este tipo de vicio de orden constitucional puede producirse en dos
casos: cuando una persona carece en forma absoluta de competencia y
usurpa la autoridad y ejerce sus competencias sin legitimidad alguna; o
82 cuando un funcionario determinado usurpa las funciones atribuidas a otro
órgano distinto del Estado. En éstos casos, los actos administrativos
dictados están viciados de nulidad por encontrarse incurso en la causal
establecida en el artículo 19 numeral 4° de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
2.1.1.1- La usurpación de autoridad
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
OConstitución de
El artículo 138Cde
la
H
E
DER
la República Bolivariana de
Venezuela establece:
“toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son
nulos”
En estos casos, es el propio texto constitucional, a través de la
disposición
citada ut supra, mediante el cual se sanciona de nulidad
absoluta e ineficacia radical y total, los actos administrativos dictados en
usurpación de autoridad. En este sentido, un acto se encuentra incurso en
ésta causal de nulidad, cuando una persona sin ningún tipo de investidura
pública, asume una función y actúa como funcionario.
Sin embargo, cuando se habla de usurpación de autoridad, debe
señalarse que en éste supuesto de vicio de nulidad absoluta de los actos
administrativos, se dan ciertas situaciones de hecho las cuales dan origen a
83 lo que se ha denominado Funcionario de hecho a lo cual se hizo mención
con anterioridad.
En efecto, se ha reconocido en a doctrina administrativa, en ciertas
circunstancias excepcionales, situaciones en la cual, personas sin título ni
investidura, pueden ejercer algunas actividades públicas con fines de interés
S
O
D
A
ERV
general, en estados de emergencia, y tomar decisiones que, inclusive, pueda
ES
R
S
O
H
C
E
de un fin
ER el que persigue, puede reconocerse una obligación del
Dplausible
causar algún perjuicio. De esta manera, la doctrina ha acordado, por tratarse
Estado.
Por tanto, para la verificación de la teoría del funcionario de hecho, es
necesario que se de la asunción de autoridad por una persona no investida
legalmente, con fines de interés general y plausibles, en circunstancias
excepcionales.
2.1.1.2- La usurpación de funciones.
Las diversas funciones del Estado, se establecen en la Constitución y
en las Leyes, y ellas distribuyen esas funciones a los diversos órganos del
Poder Público. Por tanto, todo el ejercicio de una función por otro órgano al
cual no se le ha asignado, configura una usurpación de funciones.
84 De ésta manera, el artículo 137 de la Carta Magna, establece la
legalidad y tipicidad en las atribuciones y competencias de los órganos que
forman el Poder Publico, el cual dispone lo siguiente:
“Esta Constitución y la Ley definen las atribuciones
de los órganos que ejercen el Poder Público, a las
cuales deben sujetarse las actividades que realicen”
S
O
D
A
ERV
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se
ES en
aspecto,
R
S
O
H
C
E
constitucional,
acordando el siguiente criterio:
DER
ha
pronunciado
sobre
este
interpretación
“La potestad que ejerzan los integrantes del Poder
Público solo podrán ser ejercidas con base a una
norma de rango legal preexistente que rija sus
funciones, de allí que la consagración de éste
principio de legalidad, implica la sujeción que debe
tener al obrar con respecto a un ordenamiento
jurídico preexistente, hasta en sede administrativa,
donde sus procedimientos (disciplinarios o
sancionatorios) se encuentran sujetos al marco de la
legalidad.
De tal forma, que la actividad administrativa que se
desempeñe deba realizarse dentro de los límites que
la misma posea, para con ello poder precisar si la
decisión adoptada por la Administración Pública
estuvo o no ajustada a Derecho, siendo las
consecuencias de éste control intensas, toda vez
que conllevan al examen de las competencias del
ente u órgano, si se han observado los derechos y
garantías del afectado y como se ha llevado la
ejecución del acto disciplinario o sancionatorio que
se ha dictado según sea el caso”
85 del
texto
Por tanto, la usurpación de funciones se produce cuando un órgano de
una de las ramas de Poder Público ejerce funciones de otro órgano de las
ramas del Poder Público, debe interpretarse en sentido general, tanto
respecto de la división del Poder en las ramas: Nacional, Estatal y Municipal;
como de la división de cada uno de los Poderes: Legislativo, Ejecutivo,
S
O
D
A
es un vicio de orden constitucional, por tratarse
RdeVcompetencias del mismo
E
S
E
S R manifiesta que de igual manera, se
O
rango, y como tal, esC
una
incompetencia
H
DERE
Judicial, Ciudadano y Electoral. En estos casos, la usurpación de funciones
enmarca dentro de los supuestos del artículo 19, precisamente el Ordinal 4°
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Sin embargo, para que exista un vicio de usurpación de funciones en
un acto administrativo, como vicio de inconstitucionalidad, debe producirse
una violación directa del texto fundamental; debe surgir, un antagonismo
directo entre en acto administrativo y la norma constitucional. En éste orden,
es importante acotar el carácter sublegal de la actuación administrativa, en
virtud de ello, cualquier vicio de usurpación de funciones, y en particular
éste, conlleva a una violación de una ley.
86 2.1.2- La incompetencia legal.
Por otra parte, además de la incompetencia constitucional, también
vicia los actos administrativos, el hecho en el cual sean dictados por
funcionarios incompetentes, sea por que no tenían competencia alguna en la
materia o en el territorio según se trate, o aun teniéndola, se extralimiten en
S
O
D
A
ERV
su ejercicio.
ES
R
S
O
Por tanto, pueden
distinguirse,
dos subtipos de incompetencias: en
H
C
E
R
DE
primer lugar se toman aquellos casos en los cuales el funcionario ejerce
competencias que no le corresponden, por estar asignada a otro órgano del
poder ejecutivo, en cuyo supuesto habría un incompetencia directa.
Situación similar a la referida en la usurpación de funciones.
Y, en segundo lugar, los casos en los cuales el funcionario, ejerciendo
su competencia legalmente establecida, se extralimita en la misma,
excediendo lo prescrito por la ley.
La competencia, se insiste, es de texto expreso, por la cual constituye
el límite de acción del funcionario, por tanto, no se encuentra facultado
realizar ninguna actuación que no le esté expresamente atribuido por ley. En
87 éstos casos, el vicio de ilegalidad puede darse cuando la incompetencia
afecta la materia, el territorio, al grado de jerarquía o al tiempo.
Sin embargo, la incompetencia legal no produce las mismas
consecuencias. Los efectos del vicio del acto dependen, de lo manifiesto de
la incompetencia, de que sea evidente, en cuyo caso produciría la nulidad
S
O
D
A
ERV
absoluta.
ES
R
S
Osi se trata de una incompetencia manifiesta o
Ahora bien, determinar
H
C
E
DER
relativa, y por tanto, cuando el acto administrativo se afecta de nulidad
absoluta o anulabilidad, es una cuestión de hecho y de interpretación del
elemento de competencia que rige el acto.
2.2- La ausencia de Base Legal.
Todo acto administrativo, como fue analizado en los requisitos o
elementos de validez de los actos, debe contar en su contenido, con los
presupuestos o fundamentos de derecho; ésta exigencia, se encuentra
contenida en el artículo 18 Ordinal 5° y articulo 9 de la Ley de
Procedimientos Administrativos.
El vicio en la base legal puede ocurrir por errónea interpretación del
fundamento legal, por mala aplicación de la norma o simplemente, en el
88 supuesto en el cual el acto viole o vulnere las normas atributivas de
competencia.
A pesar de tratarse de la expresión formal de un requisito de fondo
como es la fundamentación legal del acto, los vicios en la base legal son de
nulidad relativa, por cuanto, ha quedado claro, que los casos de nulidad
S
O
D
A
ERV
absoluta de los actos administrativos se encuentran taxativamente
ES
R
S
O
H
C
E
R
sancionaD
elE
incumplimiento
de éste requisito.
enunciados en el artículo 19, el cual, en ninguno de sus cinco numerales,
2.3- Los Vicios en el Objeto
Como ya fue estudiado en las paginas precedentes, el objeto y su
licitud, la posibilidad y determinación, constituye el tercer requisito de fondo
de los actos administrativos, y el contenido práctico que se desea obtener
con el mismo, es decir lo perseguido por el acto.
El objeto, como en todo acto jurídico, debe ser lícito, posible,
determinado y determinable, por tanto, la imposibilidad del objeto, su ilicitud
e indeterminación, son vicios de nulidad absoluta en el acto administrativo
conforme el artículo 19 Ordinal 3°, de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
89 No obstante, la ley orgánica sanciona con nulidad absoluta dos casos:
el objeto ilícito y el objeto imposible, no haciendo referencia a la
indeterminación del objeto, el cual también constituye un vicio del acto
administrativo.
Por tanto, en orden a la interpretación restrictiva del artículo 19
S
O
D
A
ERV
ejusdem, el vicio de indeterminación del objeto es de nulidad relativa, por lo
ES
R
S
O
H
C
E
los artículos
DE20Ry 81 de la Ley Orgánica de procedimientos administrativos.
que es un vicio subsanable, y el acto viciado, convalidable, todo conforme a
2.4- El vicio en la Causa.
La causa como requisito de los actos administrativos, se encuentra
configurada por los elementos de hecho que motivaron el acto. En este
sentido, cuando un acto Administrativo es dictado, el funcionario se
encuentra en el deber de comprobar los hechos que le sirven de
fundamento, constatar su existencia y apreciarlos.
Por tanto, todos los vicios que afecten la constatación, apreciación y
calificación de los presupuestos de hecho, dan origen a vicios en la causa
que la jurisprudencia venezolana denomina “abuso o exceso de poder”
90 En este orden de ideas, si la Administración Pública, aprecia,
comprueba mal o parte de falsos supuestos, y dicta los actos, éstos se
encuentran viciados en la causa. Ocurre ésta situación igualmente, cuando
los hechos no son probados o siendo probados, lo hace inadecuadamente.
Éste elemento del acto administrativo, se encuentra íntimamente ligado
S
O
D
A
ERV
con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
ES
R
S
O
H
C
E
supuestos
ERlo motivan, en consecuencia, por mas discrecional que sea el
Dque
Administrativos, en cuanto al principio de proporcionalidad entre el acto y los
poder de la Administración Pública, los presupuestos de hecho tienen que
ser comprobados, y es precisamente en éste requisito, donde se encuentran
los mas importantes límites al poder discrecional.
Los vicios en la causa, producen en el acto la nulidad relativa,
conforme se indica en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, ya que el artículo 19 no enuncia entre sus causales de
nulidad absoluta, los vicios en la causa.
2.5- El vicio en el Fin.
Como ya se ha establecido, el acto administrativo debe cumplir
siempre, los fines establecidos en la Ley; por tanto, cuando el funcionario
91 dicta el acto, debe adecuarse a la finalidad de la norma, no pudiendo en todo
caso, hacer uso de su poder para alcanzar fines distintos a los previstos por
ésta.
Bajo ésta ideas, cuando el funcionario usa su poder para otros fines
distintos a los establecidos, el acto administrativo, se encuentra viciado en la
S
O
D
A
ERV
finalidad; lo cual es denominado por el artículo 259 de la Constitución, como
ES
R
S
O
H
C
E
DER
vicio de desviación de poder.
En efecto, éste artículo del texto fundamental, atribuye competencia a
los tribunales Contencioso - Administrativo, para declarar la nulidad de los
actos administrativos por contrariedad a derecho, e incluso, por desviación
de poder, con lo cual le da una consagración de orden constitucional al vicio
en la finalidad.
En estos casos, no se trata de una incompetencia, objeto ilícito o una
errada apreciación de los hechos, sino, por el contrario, de un funcionario
con competencia, ante una situación de hecho adecuada y debidamente
calificada, el cual dicta un acto formalmente perfecto, pero persiguiendo un
fin distinto por la norma. Por ello, éste vicio no puede presumirse y debe ser
alegado y probado.
92 Por último, en cuanto al vicio en el fin, es la tendencia de gran parte de
la doctrina de calificarlo dentro de aquellos que producen nulidad relativa o
anulabilidad, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
3- Vicio de los Requisitos de Forma
S
O
D
A
Los actos administrativos para su E
validez,
RV además de tener que
S
E
Runa serie de requisitos de fondo, deben
S
O
ajustarse a la legalidad
y
cumplir
H
C
E
R
E
D
también cumplir una serie de requisitos de forma, los cuales abarcan el
cumplimiento de trámites procedimentales para la formación de la voluntad
administrativa, la exteriorización formal de los motivos y, el cumplimiento de
los requisitos formales de dicha exteriorización, tal como se examinó a
detalle con anterioridad.
Los vicios en las formas, producen en los actos administrativos su
invalidez, pudiendo ser susceptibles de ser anulados, los cuales se clasifican
de la siguiente manera:
3.1- El vicio en el procedimiento Constitutivo
Se ha señalado, para la validez de los actos administrativos, el deber
de sujeción al procedimiento legalmente establecido, a los trámites, etapas y
93 lapsos prescritos en la ley. Por tanto, la violación de las formas
procedimentales puede acarrear la invalidez de los actos.
Sin embargo ésta violación puede ser de dos clases: 3.1.1- violación
de trámites y formalidades y, 3.1.2- violación de los derechos de los
particulares en el procedimiento.
S
O
D
A
3.1.1- Violación de los trámites y formalidades
RV
E
S
E
R
S
O
H
C en cuanto a los vicios en el procedimiento, es
E
R
Como
punto
previo,
E
D
necesario hacer referencia que éstos siempre serán vicios los cuales podrían
producir la anulabilidad o nulidad relativa de los actos administrativos,
conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, siendo el único caso en el cual un vicio de
forma podría llegar a producir la nulidad absoluta del acto, el ordinal 4° del
artículo 19 ejusdem, por tanto sanciona de nulidad absoluta, el acto dictado
con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
En
consecuencia,
los
vicios
del
procedimiento
derivados
de
irregularidades en su tramitación, no dan origen a la nulidad absoluta de los
actos dictados, si no de anulabilidad los cuales podrían ser alegados por el
interesado.
94 Los vicios en el procedimiento y en las tramitaciones, pueden ser de
variada naturaleza, y manifestarse en diversos supuestos como en la
llamada Administración Consultiva, casos en los cuales la ley establece
como requisito previo de la decisión de un órgano administrativo, la
necesidad de obtener una información u opinión previa de otros órganos. En
S
O
D
A
ERV
estos casos, la consulta es obligatoria y su incumplimiento puede dar origen
ES
R
S
O
H
C
E
También
podría haber vicios en el procedimiento en la formación de la
DER
a un vicio de procedimiento.
voluntad, generalmente de los órganos colegiados, donde la ley somete a
una serie de formas precisas a dichos órganos, cuya violación acarrea vicios
en el procedimiento.
3.1.2- La violación de los derechos de los particulares en el
procedimiento.
La ley orgánica de Procedimientos Administrativos, consagra una serie
de derechos de los interesados, derivados del artículo 49 del Texto
Constitucional, lo cual llevó al legislador a consagrar en la ley, normas
precisas para asegurar a los interesados el derecho a ser oído, en los
artículos 49 y 68; el derecho a hacerse parte en un procedimiento, en el
artículo 23; el derecho a ser notificado, en los artículos 48 y 73; el derecho a
95 tener acceso al expediente administrativo, en el artículo 59; el derecho a
presentar pruebas, en los artículos 48 y 58 y, el derecho a ser informado de
los medios disponibles para su defensa, en los artículos 73 y 77.
Pues bien, la violación de la Administración, en cualquier procedimiento
administrativo de los derechos de los particulares, provocaría la invalidez del
S
O
D
A
ERV
acto, y lo hace susceptible de anulación, en cuyo caso, de igual manera,
ES
R
S
O
H
C
E
DER
constituyen vicios de nulidad relativa.
3.2- El vicio en la motivación
La obligación por parte de la Administración Pública de motivar sus
actos mediante la expresión de los hechos y fundamentos legales, así como
las razones que hubieren sido alegadas por el interesado, constituye uno de
los requisitos de validez al cual se hizo referencia en torno a la Base Legal
como contenido de los actos administrativos.
Este requisito, se ha establecido con carácter general, para todos los
actos administrativos, salvo para los actos de simple trámite o aquellos de
los cuales la ley, expresamente excluya la motivación, tal como lo consagran
los artículos 9 y 18 ordinal 5°, de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. En este sentido, el acto de trámite es un acto preparatorio
96 de la decisión final, y se diferencia del acto definitivo, en que éste ultimo
pone fin a un asunto y concluye el procedimiento ante la administración.
En consecuencia, en ausencia de norma legal que excluya la
motivación, todo acto definitivo debe ser motivado, mediante la expresión de
los presupuestos de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento; en
S
O
D
A
ERV
cuyo caso, la usencia de tal exigencia o su deficiencia, vicia de nulidad
ES
R
S
O
H
C
E
impugnado.
DER
relativa los actos administrativos y por tanto, lo hace susceptible de ser
3.3- Los vicios en la exteriorización del acto
Por ultimo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su
artículo 18, enumera de manera precisa los requisitos a los cuales debe
atender el acto administrativo en cuanto a las formas, de los que se realizó
análisis detallado en el estudio de los requisitos y la exteriorización del acto.
En éste sentido, la irregularidad en el cumplimiento de las exigencias a las
cuales se hace referencia para la eficacia plena de los actos administrativos,
da lugar a un vicio de nulidad relativa conforme lo establece el artículo 20 de
la Ley Orgánica.
97 Ahora bien, entrando en otras consideraciones y habiendo estudiado
los vicios de los actos administrativos, y las consecuencias de la ilegalidad
de los mismos, ha quedado claro, que no todos los vicios producen las
mismas consecuencias jurídicas, las cuales varían bien sea, entre lo
denominado por la jurisprudencia y parte de la doctrina actos inexistentes,
S
O
D
A
Orgánica de Procedimientos Administrativos,
conVsu regulación, puso fin a
R
E
S
E
SR
O
las discusiones que C
en H
años
anteriores, había tenido lugar el análisis de los
ERE
D
supuestos de las irregularidades de los actos administrativos.
de nulidad absoluta o, según el caso, nulidad relativa. Asimismo, la Ley
En tal sentido, ante estas circunstancias de actos administrativos
viciados, el interesado debe que adoptar una posición activa de impugnador,
dada la cualidad de ejecutoriedad de las decisiones del Poder Público,
derivada
del
Principio
de
Legalidad
que
reviste
las
actuaciones
administrativas. Sobre este principio, subyace la idea fundamental de la
sujeción de todos los actos del poder público a normas preexistentes, como
una garantía de seguridad de los ciudadanos frente a las posibles o
eventuales arbitrariedades de las autoridades.
De ésta manera, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
contempla la presunción de legalidad de los actos administrativos, al
98 establecer implícitamente sus consecuencias; reflejada entre otros, en el
artículo 8, al ordenar la ejecución inmediata de los actos administrativos a
falta de término; en el artículo 79 cuando autoriza la ejecución forzosa sin
requerir del auxilio de los tribunales ni su legitimación por éstos; y en el
artículo 87 cuando establece el carácter no suspensivo del recurso, es decir,
S
O
D
A
ERV
el cuestionamiento de la legalidad no impide la ejecución del acto.
ES
R
S
O
H
C
E
siguienteD
manera:
ER
En este sentido, Araujo, (1.996:43) se refiere a éste principio de la
“si la expresión legalidad viene a designar la
cualidad de aquello que es conforme a la ley,
entendiendo ésta en su sentido amplio, con el
principio de legalidad se quiere decir tanto que como
la actividad administrativa está subordinada al
bloque jurídico, comprendiendo la condición de que
debe actuar, con arreglo al derecho, incluido aquel
que ella misma elabora, esto no es mas, que una
consecuencia de la superioridad de la Ley frente a la
administración”
De igual manera, Meier, (2.003:261) ilustra éste principio señalando:
“En una sociedad en la que el poder carezca de
límites jurídicos, que pueda actuar al arbitrio de los
gobernantes, no existe estado de derecho. La
finalidad del principio de legalidad es otorgar
seguridad jurídica, certeza a la libertad y demás
derechos
humanos
asociados
al
libre
desenvolvimiento de la personalidad humana; que
cada quien sepa a que atenerse respecto de los
poderes y facultades de actuación del Estado, hasta
99 donde puede llegar el poder público. Este principio
establece la frontera que separa al Estado de la
Sociedad Civil”
Este bloque de la legalidad, sin embargo es iuris tantum y por tanto se
admite prueba e contrario, esto es, a través de los recursos o medios de
impugnación de los actos administrativos.
S
O
D
A
ERV
En éste orden de ideas, el artículo 82 de la Ley Orgánica de
ES
R
S
O
H
C
E
R sus actos en cualquier tiempo, bien sea por el mismo
Pública D
de E
revocar
Procedimientos Administrativos establece la potestad de la Administración
órgano que lo dictó o por el respectivo superior jerárquico; y, el artículo 83
ejusdem, permite a la administración en cualquier tiempo de oficio o a
solicitud de los particulares reconocer la nulidad absoluta de sus actos sin
que obste el transcurso del tiempo o las situaciones jurídicas resultantes.
Puede observarse, dentro de la ley venezolana la revocación de los
actos por razones de mérito, y en la disposición seguida, la nulidad
declarada por la Administración Pública, de esta manera tanto de oficio,
como a instancia de parte, pueden ser denunciados los vicios de nulidad
absoluta de los actos administrativos, y es aquí cuando nos referimos a lo
que constituye la base fundamental de nuestra materia de estudio.
Atendiendo a la primera de las enunciadas, la potestad de revocatoria deriva
100 de lo denominado Autotutela Administrativa, con la cual la Administración
cuenta con potestades para revisar y examinar la legalidad de sus actos,
controlando el cumplimiento de los requisitos de fondo y de forma que exige
la ley para su validez, así como las razones de mérito que se tuvieron en
cuenta para su expedición.
S
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D
A
ERV
La revocación, como medio de extinción del acto administrativo, se
ES
R
S
O
H
C
E
Procedimientos
DERAdministrativos, y ha sido una institución de profundo y
encuentra contemplada en el artículo 82 de la Ley Orgánica de
extenso estudio doctrinal; en este sentido Marienhoff, (1.966:570) citando el
criterio de la Corte Suprema de Justicia Argentina afirma:
“La extinción de un acto administrativo por razones
de oportunidad o conveniencia, es decir para
satisfacer requerimientos del interés público, se
efectúa mediante la revocación por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, lo cual por
principio constituye una actividad propia de la
Administración Pública”.
“Por otra parte, la extinción de un acto por razones
de ilegitimidad pueden efectuarla, según los casos,
la administración publica de oficio, o el órgano
jurisdiccional judicial por solicitud del interesado.
Cuando la extinción corresponda a la Administración
Pública, ésta extingue el acto recurrido por razones
de ilegitimidad, mientras que, cuando le incumba al
órgano jurisdiccional judicial éste la efectuara por el
ejercicio de la acción de nulidad”
101 Por lo que, nuevamente se observan ambas instituciones distinguidas
claramente, estableciéndose después de lo expresado, la revocación como
la extinción de un acto administrativo dispuesto por la propia administración
Pública, para satisfacer actuales exigencias del interés público o para
satisfacer el imperio de la legitimidad.
S
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D
A
ERV
En este orden de ideas, por vía paralela, se definirá la segunda
ES
R
S
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H
C
E
Ley Orgánica
DERde Procedimientos Administrativos, la cual se inicia con la
institución nombrada; La acción de nulidad contenida en el artículo 83 de la
solicitud del particular, que origine el procedimiento que conlleve a la
eliminación de un acto administrativo viciado de nulidad absoluta basadas en
la causales taxativas del artículo 19 ya enunciadas, las cuales acarrean la
nulidad de pleno derecho.
Peña, (1.997:152) define la acción de nulidad como:
“una potestad de revisión ilimitada en cuanto a su
ejercicio puesto que en cualquier tiempo, a solicitud
de los particulares puede emanar esa anulación”
De igual manera, Hernández, (1997:58) establece:
“La acción de nulidad se constituye en una
verdadera acción pues contiene una pretensión de
impugnación por razones de legalidad de un acto
administrativo preexistente”
102 Siguiendo el criterio del Dr. Gabino Fraga, el cual sistematizó de
manera muy concreta ambas instituciones, se establece que a pesar que
tanto la revocación como la anulación producen el efecto de eliminar un acto
administrativo del mundo jurídico, existe entre ambas una característica
sustancial que las distingue; en efecto, mientras que la anulación está
S
O
D
A
tiene vicio de ilegitimidad, la revocación procede
RVrespecto de actos validos,
E
S
E
R
S
O
es decir de actos C
que
en
su formación dejaron satisfechas todas las
H
DERE
destinada a retirar un acto inválido, es decir, un acto que desde su origen
exigencias legales.
Por otra parte, mientras que el motivo de la revocación surge en un
momento cronológicamente posterior al acto original y se refiere a razones
de oportunidad, es decir a la coincidencia del acto en momentos sucesivos
con el interés público, la anulación se deriva del vicio original del acto
primitivo.
Por último, se hará referencia al criterio establecido por el Tribunal
Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa, el cual ha establecido
de forma cónsona y reiterada la competencia de los Tribunales Contencioso
Administrativo para declarar la nulidad de los actos administrativos de la
siguiente manera:
103 “procede este Sala Político-Administrativa a analizar
las competencias atribuidas a la jurisdicción
contencioso-administrativa por la Carta Magna de
1999, y en tal sentido, se observa que conforme a lo
estipulado en el artículo 259 de la Constitución
vigente, la jurisdicción contencioso-administrativa le
corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
demás tribunales que determine la ley; siendo
competentes los órganos de dicha jurisdicción para
anular los actos administrativos generales o
particulares contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder. De acuerdo con lo anterior, el
control legal y constitucional de la totalidad de los
actos de rango sublegal (entendiendo por tales
actos, normativos o no, los dictados en ejecución
directa de una ley y en función administrativa), son
del conocimiento de la jurisdicción contenciosoadministrativa. (...) De manera que, la nueva
Constitución atribuye a esta Sala PolíticoAdministrativa el conocimiento de las acciones de
nulidad que se interpongan contra los actos
administrativos generales o individuales dictados por
el Ejecutivo Nacional, con independencia de que los
vicios denunciados sean por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad, siempre que
dichos actos no sean dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución”.
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ERV
ES
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DER
La acción de nulidad, es así un derecho subjetivo de obtener una
respuesta o decisión sobre la nulidad absoluta, basadas en las causales ya
expuestas, que se inicia a solicitud del particular afectado por el acto
administrativo en vía administrativa, lo cual abre así una puerta al
Contencioso – Administrativo en virtud del referido artículo.
104 CAPITULO II
DETERMINAR EL ALCANCE DEL EJERCICIO DE LA ACCION DE
NULIDAD Y LA POTESTAD DE REVOCATORIA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA
COMO MEDIO DE REVISION Y MANIFESTACION DEL PRINCIPIO DE
AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA.
S
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ERV
Precisar los límites de la potestad de revocatoria de los actos
ES
R
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C
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DER
administrativos de efectos particulares como manifestación del
ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.
De acuerdo a los planteamientos efectuados, ha quedado claro que la
potestad de revocatoria, constituye un procedimiento a través del cual, la
Administración Pública procede por si misma, sin necesidad de auxilio de los
tribunales, a establecer la ineficacia de los actos administrativos.
Por tanto, identificándose la revocatoria como el retiro material del acto
administrativo por la Administración Pública, se justifica la causa de dicha
revocatoria en razones de inoportunidad causada en el mérito; en este
sentido, surge una mutación sobrevenida de uno de los presupuestos que se
tuvieron en cuenta para la emisión del acto, o bien, la modificación de las
exigencias del interés público que debe satisfacer la Administración.
106 En efecto, la revocación procede respecto de actos válidos, en virtud
de la relación que rige a toda Administración Pública moderna, con la
necesaria adecuación a la necesidad y circunstancias del interés público.
La noción de revocación, como puede inferirse de lo planteado, excluye
el concepto clásico romano de que toda anulación debe provenir de una
S
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acción o querella, actio nullitatis; se comprueba que el acto puede ser
ES
R
S
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H
C
E
R procesal de revocación, excluye toda idea de acción.
manera,D
la E
expresión
revocado por la Administración Pública sin necesidad de la acción. De esta
Esta potestad de la Administración Pública, se encuentra tipificada en
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el Titulo IV, Capítulo
I, bajo la rúbrica de revisión de oficio, en su artículo 82, el cual establece:
“Los actos administrativos que no originen derechos
subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos para un particular, podrán ser revocados en
cualquier momento, en todo o en parte, por la misma
autoridad que los dictó, o por el respectivo superior
jerárquico”.
Ahora bien, por ser éste el precepto legal rector de la potestad de
revisión de oficio de la Administración Pública, se procederá a la apreciación
de cada uno de los elementos en él contenidos para el estudio de sus
límites, lo cual constituye el objetivo en estudio.
107 Como se analizó con profundidad en el Capítulo anterior, se insiste y
establece como punto de inicio el principio de legalidad, el cual constituye la
más acabada garantía establecida en el Estado de Derecho en beneficio de
los administrados, contra las posibles arbitrariedades del Poder Público, por
lo que el ordenamiento jurídico debe establecer el marco legal de su
S
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actividad.
ES
R
S
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C
E
tiene establecido
DER precisos límites o márgenes en
No obstante, no toda actividad a cargo de la Administración Pública,
dicho ordenamiento, a los
cuales deba ceñirse; por tanto, en muchos casos es la ley la que le otorga a
la
Administración,
amplios
poderes
de
apreciación,
oportunidad
y
conveniencia para la toma de decisiones, y es precisamente ello, lo que ha
dado origen a la distinción en materia administrativa entre las potestades
regladas y el poder discrecional.
En este orden de ideas, iniciando por el primer elemento, el uso de la
palabra podrá en el artículo 82, en la oración “podrán ser revocados en
cualquier momento”, indica que se está en presencia de un poder
discrecional de la Administración Pública. De tal manera, el vocablo poder,
denota la facultad o medio de hacer una cosa; y facultad el derecho, mas no
obligación, de poder hacerla.
108 Se entiende por tanto, que la norma faculta a la Administración Pública
para obrar según su prudente arbitrio, consultando lo más equitativo o
racional, en obsequio de la justicia, y de la imparcialidad; así lo estableció la
antigua Corte Federal en sentencia de 17 de Julio de 1.953.
Entendida de esta forma, la actividad discrecional de la Administración
S
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ERV
Pública es indispensable para el desempeño de sus funciones y lograr sus
ES
R
S
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E
múltiples,
ER y complejas relaciones jurídicas que se producen en la
Dcambiantes
fines de un modo cabal, dado que la ley, no puede prever y reglamentar
sociedad.
La discrecionalidad, la plantea Ballbé bajo las siguientes formas:
“la discrecionalidad no se funda en la ausencia de
preceptos jurídicos que limitan la actividad de la
Administración, si no en la atribución, por el derecho,
de una libertad de apreciación”
Por ello, puede deducirse que el primer límite del poder discrecional se
encuentra en la ley que lo autoriza, dentro del cual deben conciliarse dos
extremos siempre presentes; por una parte, la salvaguarda del poder
administrativo por el reconocimiento del poder discrecional, y por la otra, la
salvaguarda de los derechos de los administrados por la limitación de ése
poder.
109 Es muy importante acotar, al hacer referencia a la revocatoria como
poder discrecional y en particular a sus límites, distinguir, primero: entre
aquellas áreas del actuar administrativo, que no se configuran realmente
como ejercicio del poder discrecional y que corresponde al ámbito de lo
llamado por la doctrina conceptos jurídicos indeterminados; segundo: entre
S
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A
V discrecionalidad; y
el control de los actos administrativos que no
constituyen
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SR
O
tercero: los límitesC
que
efectivamente constituyen la reducción de la
H
DERE
los límites derivados de la vigencia del principio de legalidad el cual permite
discrecionalidad o de la libertad de apreciación de los hechos.
En relación al primero de los enunciados, la diferencia entre
discrecionalidad, y la técnica de conceptos jurídicos indeterminados, puede
ser fijada, en que la primera de ellas, es decir en la discrecionalidad
auténtica, la Administración Pública es libre de elegir entre varias
posibilidades, y cualquier solución que adopte dentro de ella, es en principio
irreprochable.
Por el contrario, en cuando a los conceptos jurídicos indeterminados, la
elección no es libre, por cuanto se trata de la aplicación de la ley en un caso
concreto, el cual admite sólo una solución justa.
110 En sentido similar, lo estableció la antigua Corte Suprema de Justicia,
en sentencia de 27 de Abril de 1.989, la cual señala:
“… mientras que las potestades discrecionales dejan
al funcionario la posibilidad de escoger según su
criterio entre varias soluciones justas, no sucede lo
mismo cuando se trata de la aplicación de un
concepto jurídico indeterminado. Se caracterizan,
estos últimos, por ser conceptos que resulta difícil
delimitar con precisión en su enunciado, pero cuya
aplicación no admite sino una sola solución justa y
correcta, que no es otra que aquella que se
configura con el espíritu, propósito y corazón de la
norma”
S
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ERV
ES
R
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H
C
E
DER
En esta forma, la distinción ha conducido a una reducción del ámbito
de la libertad de apreciación y a una ampliación de los poderes del control
judicial. La consecuencia, por tanto, es que la discrecionalidad sólo existe
cuando la ley deja a la Administración la elección entre varias decisiones, de
manera que la voluntad del legislador, cualquiera de ellas, es jurídicamente
admisible y tiene el mismo valor; en cambio, existe un concepto jurídico
indeterminado y por tanto, no hay discrecionalidad, cuando solo una sola
decisión es la jurídicamente admisible.
La segunda distinción enunciada, es realizada en torno a los aspectos
regulados
de
los
actos
administrativos
donde
no
se
aplica
la
discrecionalidad, la antigua Corte Federal de Venezuela lo estableció hace
111 décadas, en la decisión de 17 de Julio de 1.953, en la cual dispuso lo
siguiente:
“si bien la Administración obra discrecionalmente
cuando no esta sometida al cumplimiento de normas
especiales en cuanto a la oportunidad de obrar, ello
no quiere decir que pueda obrar al arbitrio, eludiendo
toda regla de derecho, pues la autoridad
administrativa debe observar siempre los preceptos
legales sobre formalidades del acto”
S
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D
A
ERV
ES
R
S
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H
C
E
administrativos
DERen el ejercicio del poder discrecional, hay requisitos de fondo
De tal forma, cuando se habla de formalidades de los actos
de los actos, que la Administración Pública está obligada a observar, en
relación al elemento causa o a la determinación de los presupuestos de
hecho del acto administrativo, a su finalidad y la motivación o base legal.
En cuanto a la determinación de los presupuestos de hecho del acto
administrativo, como límite al ejercicio del poder discrecional, implica la
necesaria comprobación de dichas circunstancias por la Administración
Pública. En este sentido, como se analizó de forma detallada en los
requisitos de validez, todo acto administrativo debe tener una causa o
motivo, identificado, precisamente, en los supuestos de hecho que sean
ciertos, y además, deben tener una adecuación con lo decidido, así, el acto
no estará basado simplemente en una apreciación arbitraria de los hechos.
112 En cuanto a la finalidad, la subordinación de los actos administrativos a
la equidad y a la verdad, significa que la Administración Pública no puede en
modo alguno salirse de los fines que se persiguen con la norma legal, aun
en el supuesto de encontrarse en ejercicio de una potestad discrecional.
En relación a éste elemento, tal como se acotó anteriormente, la no
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A
ERV
adecuación a los fines previstos en la norma, da origen al vicio de desviación
ES
R
S
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H
C
E
DER
de poder, regulado en el artículo 259 del Texto Constitucional.
Otro de los límites del poder discrecional, en relación a los elementos
del acto administrativo, es la motivación. Todo acto administrativo, cuando
están de por medio los intereses colectivos y derechos difusos, y salvo los
casos previstos en la ley, deber ser motivado, máxime, si es revocatorio de
uno proferido por el inferior jerárquico; en este orden de ideas, la forma del
acto tocante a la fundamentación con los razonamientos en los cuales se
apoya, se considera sustancial por cuanto la ausencia de los mismos, abre
un amplio campo al arbitrio del funcionario.
En tal sentido, la motivación del acto dictado por la administración en
ejercicio de un poder discrecional, debe tener la motivación, no sólo como
justificación de la acción administrativa, sino además, como medio de
113 permitir el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos y su
correspondencia con los textos legales en que se funda.
Ahora bien, el estudio de los limites de la potestad de revisión de oficio
o revocatoria de los actos administrativos como parte de atribuciones
discrecionales de la Administración Pública, implica además realizar una
S
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D
A
ERV
tercera distinción, enunciada con anterioridad, referida exclusivamente a los
ES
R
S
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H
C
E
potestadD
atribuida
ER por el legislador a la Administración Pública de apreciar
limites propiamente dichos del poder discrecional. En este sentido, ésta
libremente las circunstancias de hecho, y adoptar una decisión entre varias
alternativas, tiene siempre un límite absoluto: el acto adoptado en ejercicio
de tal poder, no puede ser arbitrario.
Así las cosas, el problema radica por tanto, en el establecimiento de la
frontera entre discrecionalidad y arbitrariedad; de manera que el juez
Contencioso-Administrativo, pueda controlar el ejercicio directo del poder
discrecional cuando resulte arbitrario.
En esta materia, han sido los principio generales del derecho, los
cuales en éstas circunstancias, han encontrado respuesta a la problemática,
teniendo como aliado al legislador en la codificación
administrativo.
114 del procedimiento
Entre esos principios generales del derecho se encuentran:
(a) El principio de racionalidad, el cual implica que la decisión adoptada
en ejercicio de un poder discrecional no puede ser ilógica o irracional.
(b) El principio de la justicia o de la equidad: significa que la decisión
S
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producto del ejercicio de potestades discrecionales no puede ser inicua,
ES
R
S
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H
C
E
R de la igualdad: persigue que la decisión que resulte del
(c) D
El E
principio
inequitativa o injusta.
ejercicio de poderes discrecionales no sea parcializada o discriminatoria.
(d) El principio de proporcionalidad: conlleva al respeto de toda
decisión en ejercicio de un poder discrecional, a una adecuación entre los
presupuestos de hecho y la decisión tomada.
(e) El principio de buena fe: de manera que toda actuación del
funcionario que con intención falsee la verdad, también será ilegal.
En el derecho comparado, la jurisprudencia uruguaya y argentina,
englobaron estos límites de la discrecionalidad, en la exigencia de la
racionalidad de la actuación administrativa, de tal manera, un acto
115 administrativo, aun dictado en virtud de potestades discrecionales, podría ser
revisado judicialmente, si éste es irracional o arbitrario.
Ahora bien, esta exigencia de racionalidad y sanción de arbitrariedad,
como límite del ejercicio de las potestades discrecionales, ha encontrado en
América Latina, en muchos casos, consagración legislativa, positivizándose
S
O
D
A
ERV
de ésta manera, los principios generales del derecho.
ES
R
S
En tal sentido,C
la H
LeyO
General de la Administración Pública de Costa
E
R
DE
Rica, establece diversas normas al ejercicio del poder discrecional y el
control judicial del mismo; entre sus normas, podría hacerse referencia al
artículo 15 ordinal 1°:
“…está sometido en todo caso a los límites que le
impone el ordenamiento expresa o implícitamente,
para lograr que su ejercicio, sea eficiente y
razonable”.
Asimismo, la Ley venezolana de Procedimientos Administrativos de
1.982, recoge también, el principio de los límites al ejercicio del poder
discrecional, en la norma que con anterioridad se ha comentado del artículo
12, el cual prescribe:
“Aun cuando una disposición legal o reglamentaria
deje alguna medida o providencia a juicio de la
autoridad competente, dicha medida o providencia
116 deberá mantener la debida proporcionalidad y
adecuación con el supuesto de hecho y con los fines
de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y
formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
De ésta manera, se consagró expresamente, la existencia de
elementos reglados del acto discrecional que siempre deben respetarse, y
se erigió como límite fundamental al ejercicio del poder discrecional, la
S
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obligación del funcionario de mantener la debida proporcionalidad.
ES
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O
La proporcionalidad
como límite a la discrecionalidad, también se
H
C
E
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DE
establece en la Ley de Procedimiento Administrativo de Argentina, en su
artículo 7, al prescribir dentro de los requisitos esenciales del acto
administrativo, las necesidades de que las medidas del mismo, deban ser
adecuadas a la finalidad que resulta de las normas que otorgan las
facultades al órgano administrativo.
En este orden de ideas, la antigua Corte Suprema de Justicia de
Venezuela, preciso al respecto:
“los actos administrativos estarán viciados de abuso
de poder, cuando no existe proporción o adecuación
entre los motivos o supuestos de hecho que
sirvieron de base al funcionario u órgano autor del
acto recurrido para dictar su decisión, y los
contemplados en la norma jurídica, en el sentido de
que se trata de un vicio que consiste en la actuación
excesiva o arbitraria del funcionario”
117 Por último, íntimamente ligada a la proporcionalidad, se encuentra la
racionalidad como límite al ejercicio de los poderes discrecionales, el cual se
encuentra entre los principios contenidos en la Ley de Procedimientos
Administrativos del Perú, en su artículo IV del Titulo preliminar, señalando al
efecto lo siguiente:
S
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D
A
ERV
“Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando crean obligaciones, califiquen infracciones,
impongan sanciones, o establezcan restricciones a
los administrados, deben adaptarse dentro de los
limites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporción entre los medios a emplear y los
fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido”
ES
R
S
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H
C
E
DER
De tal forma, uno de los límites del ejercicio de la libertad de
apreciación que implica el poder discrecional, conlleva el ejercicio racional,
lo cual no es sino una consecuencia de éste principio, que impone una
actuación lógica y congruente.
Es menester hacer mención, a las situaciones en las cuales no se lleva
un cumplimiento cabal de la ley, y de las limitaciones contenidas en ella a las
que se ha hecho referencia; bajo éstos supuestos, constituye un control de la
oportunidad y la apreciación de la conveniencia de forma discrecional en la
revocación de los actos administrativos, los medios puestos a disposición de
118 los administrados como son los recursos administrativos y medios de
impugnación, entre los cuales se encuentra la acción de nulidad, a la cual se
hará referencia en el siguiente objetivo a analizar.
Bajo éstas ideas, cabe por tanto afirmar, que si bien es de la naturaleza
de todo acto realizado en poder de una facultad discrecional, el que no
S
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A
ERV
pueda ser revisado o revocado en cuanto al mérito o fondo por el Poder
ES
R
S
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H
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Rla legalidad administrativa, y la posibilidad de anulación por
cumplimiento
DEde
jurisdiccional, esto no significa que no se encuentre sometido al
parte de éstos, instituciones las cuales deben tenerse presente y
diferenciadas, de la misma manera en como se planteó en las primeras
líneas de ésta investigación.
Respecto a la articulación del ejercicio de la autotutela administrativa y
la tutela jurisdiccional: la primera actúa inicialmente, y la segunda revisa la
legalidad de lo cumplido por la primera en una intervención posterior.
Ahora bien, entrando a la siguiente consideración, como se aprecia en
el artículo 82 objeto de análisis, otro de los elementos que de manera
taxativa constituye un límite a la potestad de revocación de los actos
administrativos, se encuentra en los derechos subjetivos, intereses legítimos,
personales y directos originados y reconocidos por ellos; ésta problemática,
119 se encuentra íntimamente vinculada al problema de la cosa decida
administrativa; como se planeta a continuación.
La situación jurídica subjetiva, es aquella, la cual deriva de la relación
jurídica que se establece entre un sujeto de derecho y la Administración
Pública, con ocasión de un acto administrativo, por ser dicho sujeto de
S
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D
A
ERV
derecho el destinatario del acto, o por encontrarse frente una determinada
ES
R
S
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H
C
E
el D
ordenamiento
jurídico proteja particularmente
ER
situación de hecho ante una conducta de la Administración, lo cual ocasiona
que
su interés en la
legalidad de la actividad administrativa.
De tal forma, los titulares de derechos subjetivos administrativos, es de
quienes deriva la capacidad procesal de vínculos establecidos previa y
especialmente con la Administración Pública, en lo cual resulta el interés de
mantener el acto de cuyos derechos emanan.
Ésta noción, se encuentra en una relación continente-contenido al
interés legítimo mencionado en la ley, el cual se encuentra referido a la
persona concreta con la facultad de reclamar la decisión administrativa. En
este sentido, la legitimación puede estimarse como la consideración especial
de la ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el
objeto de la revocación, el cual no es más que el acto administrativo.
120 Establecidas éstas ideas, el acto administrativo, luego que deviene en
firme, su eficacia jurídica puede ser extinguida en cualquier momento, como
se ha dicho, si de él no se derivan derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos; pero si el acto ha originado aquellos derechos o
intereses, no pueden ser extinguidos salvo dos supuestos: que exista una
S
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D
A
ordinal 2°, de la Ley Orgánica de Procedimientos
RVAdministrativos; o, que el
E
S
E
Rabsoluta, tal como lo enuncia el artículo
S
O
acto se encuentre viciado
de
nulidad
H
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E
R
E
D
autorización expresa de la ley, conforme lo establecido en el articulo 19
83 ejusdem; en cuyo caso, no se estaría en presencia de una revocación
sino, de una declaratoria de nulidad de oficio.
Sin embargo, respecto a ésto último, es de considerar, que el acto
administrativo, aun siendo nulo, produce una modificación en la realidad, de
forma que el particular afectado por la transformación no puede limitarse a
desconocerlo, si no por tanto, debe reaccionar contra él a través de los
recursos correspondientes.
Sobre éstas bases, la problemática se encuentra entre el hecho de una
Administración Pública inmersa en un presente cambiante, lo cual postula,
en principio, a favor de la libre revocabilidad de los actos, con el fin de
ajustarlos a ésas mutables circunstancias; y, el tema referido a los derechos
121 adquiridos y los intereses legítimos, los cuales exigen permanencia y
estabilidad.
Como respuesta a ello, se sugiere un estudio del principio de
irretroactividad derivado de la cosa decidida administrativa, como límite a la
revocabilidad de los actos administrativos, en virtud que el derecho debe
S
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D
A
ERV
adquirir permanente certidumbre para ese caso individual, por cuanto se
ES
R
S
O
H
C
E
el principio
de R
seguridad jurídica, el cual se inclina a favor del mantenimiento
DE
postula un conflicto y una necesidad de asegurar un debido equilibrio entre
de los derechos declarados; y el principio de legalidad y actividad
administrativa, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico,
y la satisfacción de interés público.
Consecuencia del referido principio de irretroactividad de los actos
administrativos, es de carácter general la afirmación en la cual, los derechos
o situaciones subjetivas adquiridas o nacidas de dichos actos individuales,
no pueden ser eliminadas posteriormente, en relación a la intangibilidad de
los mismos; por tanto, solo podrán ser revocados cuando éstos actos no
originen tales situaciones subjetivas, tal como se estableció en la excepción
tasada del artículo 19 de la Ley Orgánica, y como lo plantea el mismo
artículo 82.
122 Éste principio, se considera que tiene completa aplicabilidad a partir del
momento en el cual, el acto administrativo quede firme, es decir, a partir del
momento en que su legalidad no pueda ser cuestionada por la caducidad de
los lapsos prescritos para el ejercicio de los recursos, o el agotamiento de
los mismos; y es precisamente ésta la fundamentación por lo que la doctrina
S
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D
A
tiempo, dado que su ilegalidad e impugnación,
RV puede ser alegada
E
S
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SR
cualquier tiempo. CHO
DERE
establece que el acto viciado de nulidad absoluta es revocable en cualquier
en
Sin embargo, es de nuestra opinión, siguiendo el criterio planteado por
Araujo Juárez, que en los casos de vicios de nulidad absoluta de los actos
administrativos, la figura por medio de la cual el acto queda excluido de la
esfera jurídica y desprovisto de eficacia, es la anulación de oficio, la cual es
una figura distinta a la revocación contenida en el artículo 83 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, no siendo por tanto, la causa
de ilegalidad motivo de la revocación.
En este orden de ideas, ha sido criterio reiterado de los Tribunales
venezolanos, tanto a nivel de la Corte Primera en lo Contencioso
Administrativo, como de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en cuanto a la cosa juzgada administrativa y sus principios, que
123 son éstos los cuales impiden que un acto administrativo, vuelva a resolver de
manera diferente, un caso precedentemente decidido, por otro acto
administrativo definitivo, que ha adquirido firmeza, constitutivo de derechos
personales o declarativo de intereses legítimos y directos a favor de los
particulares; pero, si el nuevo acto administrativo decide revocar aquel, éste
S
O
D
A
causal establecida en el artículo 19 ordinal
R2°Vde la Ley Orgánica
E
S
E
R
S
O
Procedimientos Administrativos.
H
C
E
R
E
D
acto revocatorio se encontraría viciado de nulidad absoluta conforme la
de
Por tanto, como se acordó previamente, para que el acto administrativo
revocatorio, anulatorio o modificatorio, sea absolutamente nulo, es necesario
que el acto precedente del cual se pretenden derivarse los derechos sea
válido y no se encuentre viciado de nulidad absoluta.
Sin embargo, consideramos acertado el criterio planteado en decisión
de fecha 27 de Octubre de 1.993, por la Sala Político Administrativa del
Máximo Tribunal de la República, en cuanto a la pérdida de la eficacia de la
cosa
juzgada
administrativa,
cuando
desaparecen
o
modifican
las
condiciones de hecho o de derecho que son necesarias para el
mantenimiento del acto.
124 Dicha situación, podría abstraerse a los supuestos de revocación del
acto administrativo por inconveniencia, en virtud de convertirse inoportuno a
los intereses públicos, por lo que en éstos casos, a nuestro criterio, la
revocatoria procede plenamente, ya que de lo contrario, en el caso de no ser
revocado el acto, los efectos del mismo y su eficacia, se perdería por el
S
O
D
A
ERV
decaimiento.
ES
R
S
O
H
C
E
derivadas
producto de ésta investigación, podríamos aproximarnos en
ER
Ddel
Una vez establecidas ciertas observaciones a nuestro criterio,
cuanto a los límites del ejercicio de la potestad de revocatoria y, en términos
generales, de los poderes discrecionales, la importancia de la apreciación
de los hechos y del derecho, que en repetidas consideraciones, como se
pudo observar, es de difícil apreciación.
Por tanto, es la ley, la que de manera frecuente hace de una situación
de hecho la condición necesaria de una actuación por parte de la
Administración Pública. De tal manera, podemos afirmar que en el contenido
del artIculo 82, no existe situación de hecho por la cual se origine la causal
de revocación del acto, y no llevando, si quiera al destinatario de la norma, a
la aproximación de un concepto jurídico indeterminado, si no, de lo contario,
a una potestad discrecional, cuyos limites han sido impuestos, como fue
125 estudiado, por los principios que de la misma se derivan y los principios
generales del derecho.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
126 Determinar el alcance de la Acción de Nulidad de los Actos
Administrativos de efectos particulares como manifestación del
ejercicio de la potestad de autotutela administrativa
Precisado el alcance con el cual se entiende la potestad de revocación
y sus principios, parece oportuno indagar, en posición contraria, el ejercicio
S
O
D
A
los administrados. En tal sentido, para elEdesarrollo
RV de éste objetivo, es
S
E
SR
O
necesario establecerC
algunas
consideraciones.
H
DERE
de la Acción de Nulidad contra los actos administrativos viciados por parte de
La acción de nulidad es concebida doctrinalmente en su calificación,
bajo la noción de recurso, no haciendo referencia propiamente en el uso de
ésta terminología, a aquel en el sentido procesal de impugnación de una
decisión judicial anterior, ni menos aún, lo que había concebido la antigua
doctrina como casación; sino, en un sentido más general, aquel cuyo
ejercicio va dirigido a la impugnación un acto jurídico anterior, al cual se le ha
ejercitado una tutela previa, y que postula su anulación.
Por tanto, en lo sucesivo, el uso alternativo de ambas terminologías en
las siguientes líneas, no implica distinción alguna en el objeto o contenido de
127 ellas, aludiendo como ya se ha establecido en el objeto de ésta investigación,
a la acción de nulidad en sede jurisdiccional.
De ésta manera, la acción de nulidad, se encuentra concebida en su
aplicación más común, como una acción impugnatoria, dirigida a atacar la
validez del acto administrativo, por parte de quienes detenten un interés
S
O
D
A
ERV
legítimo o sean titulares de un derecho subjetivo.
ES
R
S
O se habla del
Sin embargo, C
cuando
H
E
DER
contencioso de los actos
administrativos, si bien siempre se encuentra la presencia de una pretensión
de nulidad, el proceso no se agota en dicha anulación, y las acciones y
recursos pueden contener otras pretensiones procesales de condena, a las
cuales se hará referencia más adelante.
En este sentido, los procesos contenciosos de los actos administrativos,
se definen, en sus características esenciales, por ser un proceso objetivo, en
el cual, el objeto principal del mismo, es un acto administrativo viciado, no
siguiendo de esta manera, el esquema tradicional del proceso ordinario, con
el establecimiento de una litis entre demandante y demandado; sino,
impugnantes del acto recurrido y, defensores del mismo, pudiendo hacerse
128 partes en el proceso, como ya se acotó, quienes ostenten un interés
personal, legítimo y directo o sean titulares de derechos subjetivos.
En tal sentido, se ha acordado, en nociones anteriores, que se entiende
por titulares de tales derechos, aquellos de quienes derivan la capacidad
procesal
de
vínculos
establecidos
previa
y
ER
S
E
R
S
V
ADOS
especialmente
por
la
Administración Pública con el particular; por tanto, resulta justo que el
O
H
C
E
DER
administrado solicite la nulidad del acto ilegal lesivo de su derecho. De ésta
manera, lo ha establecido la antigua Corte Suprema de Justicia, en sentencia
de 14 de Abril de 1.988:
“Los ordenamientos jurídicos que como el nuestro,
admiten el recurso contencioso de anulación de
actos administrativos, exigen, como requisito
procesal, que el demandante ostente un interés, que
en todo caso, ha de ser personal, directo y legítimo”
Asimismo, en decisión de fecha 18 de Febrero de 1.971, la Sala
Político – Administrativa, establecía en cuanto al interés legítimo lo siguiente:
“En el contencioso de anulación de los actos
administrativos de efectos particulares sólo pueden
actuar los sujetos que tuvieran un interés legitimo en
su anulación. Entendiendo éste, como la garantía,
utilidad o provecho que puede proporcionar alguna
cosa, de modo que el del demandante y del reo,
consisten en el beneficio que deba reportarles la
decisión del pleito, ya sea haciéndoles adquirir o
evitándoles perder”
129 Sin embargo, ésta noción de interés legítimo y directo, no se refiere sólo
a situaciones jurídicas de personas individualizadas, sino también, de
entidades
representativas
de
intereses
colectivos,
a
través
entes
establecidos y reconocidos; distinta de los intereses difusos, los cuales
corresponden a una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos, y
S
O
D
A
ERV
que el ordenamiento ha protegido jurídicamente, en razón de su carácter
ES
R
S
O
H
C
E
DER
social y comunitario
Puede observarse, por tanto, que a pesar que el contencioso de los
actos administrativos sea un proceso objetivo al acto, el recurso para
intentarlo es un proceso subjetivo, interpretación hecha en función de lo
establecido por el Tribunal Supremo de Justicia, en cuanto: “se protege la
integridad de la norma sólo en función de las situaciones jurídicas subjetivas
igualmente alteradas”.
En tal sentido, el ordenamiento jurídico Venezolano, admite hoy con
normalidad y uso habitual, la posibilidad que además del efecto anulatorio del
acto administrativo impugnado, se establezca la condenatoria del pago de
sumas de dinero, o el establecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas,
quedando por tanto, superada la idea de que el interés personal, legítimo y
130 directo era sólo una situación jurídica de índole procesal para impugnar los
actos, correspondiendo la pretensión de condena, solo en el reconocimiento
de los derechos subjetivos. Esto es lo llamado en Francia, como recurso de
plena jurisdicción, pues la sentencia del Juez no se limita a la declaratoria de
Nulidad del acto, sino a la imposición además de una condena al autor del
S
O
D
A
ERV
mismo.
ES
R
S
Oestablecido las
Ahora bien, habiendo
H
C
E
DER
consideraciones en torno al
proceso en el sentido formal, se procede por tanto, al análisis de la acción de
nulidad, a la luz de las disposiciones legales y constitucionales establecidas.
En la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la nulidad de los
actos administrativos, se encuentra consagrada en el artículo 83:
“La administración podrá en cualquier momento, de
oficio o a solicitud de particulares, reconocer la
nulidad absoluta de los actos dictados por ella”.
De igual manera, el artículo 21, de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia, es una de las disposiciones normativas a enunciar,
reguladora del recurso de nulidad de actos de efectos particulares, la cual en
su parágrafo noveno y décimo establece:
131 “…Toda persona natural o jurídica, que sea afectada
en sus derechos o intereses por una ley, reglamento,
ordenanza u otro acto administrativo de efectos
generales emanado de alguno de los órganos del
Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, o que
tengan interés personal, legítimo y directo en
impugnar un acto administrativo de efectos
particulares, puede demandar la nulidad del mismo
ante el Tribunal Supremo de Justicia, por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad. El Fiscal General
de la República y demás funcionarios a quienes las
leyes les atribuyen tal facultad, podrán también
solicitar la nulidad del acto, cuando éste afecte un
interés general.
S
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D
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ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DEnElaRdemanda se indicará con toda precisión el acto
impugnado, las disposiciones constitucionales o
legales cuya violación se denuncie y las razones de
hecho y de derecho en que se funde la acción. Si la
nulidad se concreta a determinados artículos, a ellos
se hará mención expresa en la solicitud, indicándose
respecto de cada uno la motivación pertinente, o si
se refiere a un acto administrativo, se indicarán los
aspectos formales del mismo; a la misma se
acompañará un ejemplar o copia del acto
impugnado, el instrumento que acredite el carácter
con que actúe, si no lo hace en nombre propio, y
cualesquiera otros documentos que considere
necesarios para hacer valer sus derechos”.
Ésta disposición, tiene su fundamento constitucional en el artículo 259
de la Carta Magna, cuando se atribuye competencia a los órganos de lo
contencioso, para anular los actos administrativos contrarios a derecho, y la
132 condena al pago de sumas de dinero o el resarcimiento de la situación
jurídica lesionada, así el artículo 259 establece:
“La
jurisdicción
contencioso
administrativa
corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
demás tribunales que determine la ley. Los órganos
de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviación de poder; condenar al pago
de sumas de dinero y a la reparación de daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la
Administración; conocer de reclamos por la
prestación de servicios públicos; y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa”.
S
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D
A
ERV
ES
R
S
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H
C
E
DER
La consagración de éste precepto constitucional, asegura la sumisión
de los reglamentos y demás actos administrativos al derecho, lo cual se
concatena con el principio de legalidad administrativa que deriva del Estado
de Derecho y la tradición Constitucional iniciada en 1.925, que se consolida
en 1.961 y posteriormente en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela en 1.999, la cual crea una jurisdicción especial en materia
contencioso-administrativa, y es ésta, la importancia del artículo 259
constitucional cuyo efecto inmediato radica en los siguientes aspectos:
133 Como primer aspecto, se toma la universalidad de control respecto de
los actos administrativos, en el sentido de que todos los actos, pueden ser
sometidos a control jurisdiccional, declarando competente a la jurisdicción
contencioso-administrativa para declarar su nulidad bajo la causal amplísima,
de contrariedad a derecho, la cual abarca razones de inconstitucionalidad e
S
O
D
A
efectos estudiados en la Teoría de las E
Nulidades.
RV En éste sentido, la
S
E
Rcomo en su oportunidad lo establecía la
S
O
constitución no admite
excepciones,
H
C
E
R
E
D
exposición de motivos de la constitución de 1.961, respecto de la norma
ilegalidad, encuadradas en la ausencia de los requisitos de validez, y sus
equivalente, siendo ésta el artículo 206:
“contrarios a derecho es una enunciación general
que evita una enumeración peligrosa al dejar por
fuera de control, algunos actos administrativos”
En este sentido, la universalidad de control, ha permitido como se ha
señalado, someter al control de legalidad y constitucionalidad, todos los
actos administrativos dictados por las administraciones públicas, en función
normativa y jurisdiccional, así como los dictados, por otros órganos del
Estado distintos a la Administración Pública y por entes de derecho privado o
de derecho público no estatales, y por particulares dictados en función
normativa o administrativa.
134 El segundo aspecto a hacer mención, se encuentra relacionado con la
diversidad de recursos y acciones puestos a disposición de los particulares,
derivados del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo
26 Constitucional, y 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
S
O
D
A
V bien sea con o sin
de efectos particulares, o también de efectos
generales,
R
E
S
E
Rsino además, comprende el recurso por
S
O
pretensión de amparo
constitucional,
H
C
E
R
E
D
abstención o negativa de los funcionarios públicos; el recurso de
lo cual no sólo comprende el recurso de nulidad de los actos administrativos
interpretación; el conjunto de demandas contra los entes públicos, y las
acciones para resolver conflictos entre autoridades administrativas del
Estado.
Ahora bien, este derecho a la tutela judicial efectiva, impone la
necesidad de activar un sistema de medidas cautelares, capaces de evitar la
frustración del sistema judicial, así también lo ha establecido el Tribunal
Constitucional Español, mediante sentencia de 17 de Diciembre de 1.992:
“La potestad jurisdiccional de suspensión de los
efectos del acto administrativo, como todas las
medidas cautelares, responde así a la necesidad de
asegurar en su caso, la efectividad del
pronunciamiento futuro del órgano jurisdiccional,
esto es, de evitar que un posible fallo favorable a la
135 pretensión deducida, quede desprovisto de eficacia,
por la conservación o consolidación irreversible de
situaciones contrarias al derecho o interés
reconocido por el órgano jurisdiccional”
La
utilización
de
las
medidas
cautelares
es
una
necesaria
contramedida con que los jueces deben balancear el privilegio de la
S
O
D
A
ERV
autotutela administrativa.
ES
R
S
O
Aunado a ello, C
podría
estudiarse en principio, que contra la suspensión
H
E
R
DE
de los efectos y demás medidas cautelares que sean adoptadas para evitar
un daño de difícil o imposible reparación, se encuentra el principio de
ejecutividad de los actos administrativos, en virtud de lo establecido en el
artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual
establece:
“La interposición de cualquier recurso no suspenderá
la ejecución del acto impugnado, salvo previsión
legal en contrario.
El órgano ante el cual se recurra podrá, de oficio o a
petición de parte, acordar la suspensión de los
efectos del acto recurrido en el caso de que su
ejecución pudiera causar grave perjuicio al
interesado, o si la impugnación se fundamentare en
la nulidad absoluta del acto. En estos casos, el
órgano respectivo deberá exigir la constitución previa
de la caución que consideren suficiente. El
136 funcionario será responsable por la insuficiencia de
la caución aceptada”.
Sin embargo, en éste sentido, se ha pronunciado de igual manera el
Tribunal Constitucional Español de la Siguiente forma:
“ciertamente el privilegio de la autotutela atribuido a
la Administración Pública no es contrario a la
Constitución, sino que engarza con el principio de
eficacia, y en términos generales y abstractos, la
ejecutividad de sus actos tampoco seria incompatible
con el articulo 24.1 de la constitución, pero, de este
mismo derecho fundamental deriva la potestad
jurisdiccional de adoptar medidas cautelares. La
efectividad que se predica, de la tutela judicial de
cualquieras derechos o intereses legítimos, reclama
la posibilidad de acordar las adecuadas medidas
cautelares que aseguren
la eficacia real del
pronunciamiento futuro que acoja el proceso”
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
Lo anterior ha supuesto la erradicación del carácter ejecutorio de los
actos administrativos como dogma que se opone a las medidas cautelares
en el contencioso administrativo. Ha supuesto, también, la consolidación de
una nueva perspectiva de la jurisdicción contencioso-administrativa cuyo
centro de gravedad se sitúa no ya en el principio de legalidad sino en la
protección de los derechos subjetivos, lo cual ha tenido plena consolidación
tanto doctrinal como jurisprudencial en Venezuela, con la consagración
137 además, de los poderes del Juez contencioso-administrativo, a los cuales no
se hará mayor referencia.
Del artículo 259 de la Carta Magna, se deriva un tercer aspecto a
analizar, en relación a la consagración Constitucional de la responsabilidad
S
O
D
A
ERV
tanto del Estado como de los funcionarios Públicos.
ES
R
S
En este sentido,
el O
Texto Fundamental,
H
C
E
R
DE
establece el principio de
responsabilidad de los funcionarios públicos pero, en particular, respecto de
los actos que dicten, ordenen o ejecuten; cuando éstos violen o menoscaben
los derechos garantizados constitucionalmente, no sirviendo como excepción
ordenes superiores, tal como dispone el artículo 25:
“Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público
que viole o menoscabe los derechos garantizados
por esta Constitución y la ley es nulo, y los
funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo
ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad
penal, civil y administrativa, según los casos, sin que
les sirvan de excusa órdenes superiores”.
Debe indicarse, que la Constitución fue reiterativa en éste sentido,
estableciendo diversas normas de responsabilidad de los funcionarios en
138 ejercicio del Poder Público, a lo largo del texto, como en los artículos 46.4;
199; 200; 216; 222; 232; 241; 242; 244; 281,4 y 5; 285, 4 y 315.
Como se analizó de manera detallada en el capitulo I, éstos actos
administrativos atentatorios a la constitución y la Ley, originadores de la
S
O
D
A
entidad de la falla, de nulidad absoluta o relativa.
RV
E
S
E
R
S
O
H
C
E
R
E
D
responsabilidad de la Administración Pública, son actos viciados, según la
No obstante, como consecuencia del efecto ejecutorio previo que el
acto administrativo lleva consigo, el cual se apoya en la presunción de
legalidad, el recurso contencioso administrativo de nulidad, deberá ser
interpuesto por el particular disconforme con la decisión, dado que, la
autotutela supone la carga de accionar, lo cual deberán ejercer en lapsos de
tiempo establecidos, para evitar que la decisión gane firmeza.
En relación a ello, el recurso contencioso-administrativo de nulidad, se
encuentra sujeto a lapsos de caducidad, en el cual, una vez interpuesto, el
Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, y los demás
tribunales de la República en la materia, no se limitan a una simple
comparación entre el acto administrativo con la regla o la norma legal
violada, sino además, éstos tienen un amplio poder de investigación, en
139 virtud del señalamiento realizado por el recurrente de la decisión
administrativa recurrida y las razones legales en las cuales se apoya.
En tal sentido, como ya se ha estudiado, el particular en su posición
impugnadora, sólo podrá alegar vicios de los actos por inconstitucionalidad
o ilegalidad, los cuales, originan efectos distintos en virtud de la entidad del
S
O
D
A
ERV
vicio, bien sea de nulidad relativa (anulabilidad) o, nulidad absoluta (de pleno
ES
R
S
O
H
C
E
serán enunciados
DER de manera precisa:
derecho), y como fue objeto de estudio detallado en el capitulo anterior,
En cuanto a los vicios de nulidad relativa, son aquellos que no
producen la nulidad absoluta conforme lo establecido en el artículo 20 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuyos efectos se
establecen los siguientes:
(a)
El acto anulable, mientras no sea declarado anulado, produce
todos sus efectos jurídicos y, por tanto, es susceptible de crear derechos a
favor de los particulares.
(b)
Los actos anulables pueden ser impugnados por cualquier vía
sólo dentro de un determinado lapso de caducidad, fuera del cual no se
podrá impugnar, si no se podrá invocar su vicio por vía de excepción.
140 (c)
Si se trata de la impugnación del acto en vía administrativa, a
través de los recursos establecidos en ley, la autoridad superior, podrá
modificar el acto impugnado dentro de los términos correspondientes,
subsanando el vicio que lo hacía anulable; de igual manera, podrá la misma
autoridad que dictó el acto, corregir los vicios que adolecía. En todo caso, el
S
O
D
A
ERV
acto podrá ser revocado por la administración, siempre que no haya creado
ES
R
S
O
H
C
E
EnD
cuanto
ERa los vicios de nulidad absoluta, debemos acotar siempre en
derechos particulares.
relación a éstos, que son originados por el incumplimiento de los requisitos
de validez de los actos administrativos enunciados en el artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, y conllevan a los siguientes
efectos, para ello se toma la tesis de la teoría de las nulidades de García,
(1.992:618), la cual señala:
Se dice que un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno
derecho, cuando su ineficacia es intrínseca, y por ello carece ab initio de
efectos jurídicos, sin necesidad de una previa impugnación. Este supuesto
máximo de invalidez o ineficacia, comporta una serie de consecuencias
características:
141 (a)
Ineficacia inmediata, lo cual supone que el acto es ineficaz por
si mismo, y, en todo caso, podrá pedírsele al juez, la declaración de nulidad
en el supuesto de ser necesario destruir la apariencia creada (presunción de
legalidad), para vencer la eventual resistencia de un tercero.
(b)
La nulidad absoluta no puede sanarse por confirmación,
S
O
D
A
ERV
puesto que no está en el comercio de hombres, ni en la esfera de autonomía
ES
R
S
O
H
C
E
R también agrega en cuanto a los efectos:
Carias
DE(1.964-90),
de voluntad.
(c)
El acto nulo no puede jamás ser convalidado, ni siquiera por el
Tribunal Supremo de Justicia.
(d)
Los funcionarios y empleados públicos que ordenen o
ejecuten un acto administrativo nulo, incurren en responsabilidad civil, penal
y administrativa, según los casos, sin que les sirva de excusa órdenes
superiores manifiestamente contrarias a la constitución y las leyes.
Para profundizar en el análisis de éstos efectos es necesario tomar en
cuenta las siguientes figuras que delimitan ambas consecuencias.
Por una parte, es de observar en cuanto a los actos administrativos
anulables, pueden ser subsanados sus vicios mediante las figuras de la
142 corrección y la convalidación, cuestión que no
sucede con los actos
administrativos nulos de pleno derecho, en interpretación de lo dispuesto en
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 81, el cual
señala expresamente lo siguiente:
“La administración podrá convalidar en cualquier
momento los actos anulables, subsanando los vicios
de que adolezcan”.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
R
potestadD
de
de la Administración Pública, la cual solo existe
Eautotutela
Esta potestad de convalidación, se enmarca dentro de la misma
respeto de los actos anulables. Sin embargo, hablar de potestad
convalidatoria para todos los casos en los que no haya nulidad absoluta no
parece adecuado, ya que al establecer causales precisas de nulidad
absoluta y dejando un amplio margen a la nulidad relativa conforme el
artículo 20, dejan de lado vicios, que si ciertamente producen la anulabilidad,
no podrían ser convalidados; como por ejemplo el vicio del falso supuesto.
Además de la figura de la convalidación, se encuentra en la ley,
respecto de los actos administrativos de nulidad relativa, la potestad de
corrección, propia también, de la potestad de autotutela administrativa y de
revisión de los actos. En estos casos, se trata de la corrección de errores
143 materiales o de cálculo contenidos en el acto administrativo, tal como lo
dispone el artículo 84 de la Ley orgánica:
“La administración podrá en cualquier tiempo
corregir errores materiales o de cálculo en que
hubiere incurrido en la configuración de los actos
administrativos”.
S
O
D
A
Estas instituciones, comportan unaEdiferencia
RV marcada entre los
S
E
R
S
O
efectos del acto según
los
vicios
que
adolezcan; de tal manera, queda claro,
H
C
E
R
DE
en cuanto a los actos nulo de pleno derecho, que éstos no pueden ser objeto
de convalidación ni rectificación o corrección. En tal sentido, son actos cuyo
ejercicio de los medios de impugnación, bien sea en sede administrativa o
jurisdiccional han tenido gran debate en torno a los limites de tiempo y la
prescriptibilidad de la acción, así es posible observar opiniones doctrinarias
contrapuestas entre los distintos autores.
En referencia a ello, una parte de la doctrina ha establecido una
diferencia de la caducidad de interposición de los recursos y medios de
impugnación tomando como factores si se trata de un acto de efectos en
generales o particulares. De tal forma, establecen que respecto de los actos
administrativos de efectos generales, los recursos contenciosos son
imprescriptibles, y por tanto, su inconstitucionalidad o ilegalidad puede ser
144 alegada en cualquier tiempo. Por el contrario, si se trata de actos
administrativos de efectos individuales, acotan que tienen lapso de
caducidad y por tanto es prescriptible, y en consecuencia, no podrán
impugnarse transcurrido el lapso.
Respecto de ésta diferenciación, alega la doctrina que halla su razón
S
O
D
A
ERV
de ser en el interés de los administrados en dichos actos: en los de carácter
ES
R
S
O
H
C
E
por ser D
el interés
ER individual, el administrado deberá detentar el interés de
general, el interés es colectivo; en cambio en los actos de carácter particular,
interponer los recursos y cuestionar la legalidad del acto, dentro de los
lapsos correspondientes.
También acuerda éste sector de la doctrina, que en los casos de
recursos administrativos, la situación es distinta, alegando en este orden lo
siguiente, a quien teniendo como exponente a Brewer, (2.007:90) establece:
“Como los actos administrativos nulos, son
incapaces de producir derechos a favor de los
particulares, puede declarar la Administración
Pública su nulidad en cualquier momento, sea de
oficio o a solicitud del particular”
Ahora bien, es de nuestra concepción, no calificar acertada tal
distinción, en virtud de los fundamentos a los cuales se han llegado a lo
145 largo de ésta investigación, y en interpretación de lo establecido en nuestro
ordenamiento jurídico.
En primer término, la distinción realizada al tratarse de un recurso
contencioso o de uno en sede administrativa, de un acto administrativo de
efectos particulares viciado de nulidad, es de notar con base a las razones
S
O
D
A
ERV
planteadas, que se fundamenta en la ineficacia del acto, por lo que, en
ES
R
S
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H
C
E
como unD
proceso
ER objetivo, cuyo carácter subjetivo radica en la reparación del
nuestra opinión, habiendo concebido el proceso contencioso de los actos
daño o, restablecimiento de la situación jurídica lesionada por el acto, resulta
difícil comprender sobre éstas razones, que reconociendo tal ineficacia si
permita a la administración reconocer en cualquier tiempo a solicitud de
parte, y no en sede contenciosa, cuando el vicio del acto, así, acarrea
iguales consecuencias.
De tal manera, el citado artículo 259 de la Constitución, reconoce la
facultad a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa para
anular los actos contrarios a derecho, y condenar a la reparación de daños y
perjuicios.
Aunado a ello, el Ordenamiento Jurídico Venezolano, permite, tanto al
Poder Público, como a los obligados por los actos administrativos, impedir la
146 ejecución de actos viciados de nulidad absoluta, u obtener el resarcimiento
de los daños y perjuicios causados o la situación jurídica lesionada.
Por otra parte, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
otorga competencia a la Administración Pública, para declarar la nulidad
absoluta de los actos dictados por ella, en su artículo 83; y el artículo 87 por
S
O
D
A
ERV
su parte establece el principio de no suspensión de los efectos del acto
ES
R
S
O
H
C
E
R esté viciado de nulidad
cuando D
el E
acto
impugnado, pero faculta a la Administración para acordar dicha suspensión
absoluta, asimismo, el juez
contencioso-administrativo, tiene poderes cautelares, en los cuales puede
acordar la suspensión de los efectos del acto recurrido y cualquier otra
medida para evitar un daño de difícil o imposible reparación.
En tal sentido, en virtud de la presunción de legalidad y el principio de
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, aquellos que sean
ilegítimos al tener apariencia de actos administrativos, son eficaces y ésa
eficacia virtual, podrá hacerla valer de oficio la propia Administración Pública.
Por cuanto si el acto se encuentra afectado de nulidad relativa, la persona
afectada por el acto deberá solicitar la declaratoria de nulidad ante el juez,
según los casos, dentro de los lapsos legalmente establecidos, si la reacción
no se produce, el acto es convalidado y el vicio queda subsanado.
147 Por el contrario, si el acto se encuentra viciado de nulidad absoluta, los
interesados tienen, a nuestro juicio, acción permanente para impugnarlo, e
impedir su saneamiento por prescripción, lo que quiere aludir, a que el paso
del tiempo no subsanará sus vicios ni le reconocerá firmeza.
De ésta forma, la tendencia de calificarla como imprescriptible, es a
S
O
D
A
ERV
nuestra consideración, una consecuencia obligada del sistema previsto en la
ES
R
S
O
H
C
E
R
validos D
porEprescripción,
convalidación o,
ley Orgánica, en virtud que los actos nulos, no podrán transformarse en
en general, otro medio de
subsanación de sus vicios, por tanto, como afirma el Dr. García de Enterría
“el tiempo no convertirá en legal, un acto ilegal”
De éstas conductas, nace la percepción, bajo el entendido en cuanto a
cualquiera que sea el vicio, la regla general de comportamiento, que
prevalece en el derecho administrativo, es la necesaria impugnación el acto
para destruir la apariencia que ha creado, y evitar los efectos que por
imperativo del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, puede
la administración hacer valer.
148 CONCLUSIONES
Durante el estudio y desarrollo de los objetivos planteados en ésta
investigación,
se
alcanzaron
conclusiones
respecto
de
ambos
planteamientos, es decir, de la potestad de revocatoria de los actos
S
O
D
A
ejercicio de acción de nulidad contra los mismos.
RV
E
S
E
SR
La revocación C
de H
losO
actos administrativos, como manifestación de la
DERE
administrativos por parte de la Administración Pública Venezolana y, del
autotutela de la Administración Pública, a nuestro criterio, encuentra su
fundamento en razones de inoportunidad causada en el mérito, y no también,
como opina parte de la doctrina, en razones de ilegalidad por ser el acto
contrario a derecho, dado que en éste ultimo caso, se parte del criterio más
bien de una anulación de oficio.
Esto es en virtud, que el acto objeto de revocación es válido y perfecto
en todas sus formas, por cuanto se sustrae de efectos jurídicos, por la
mutación sobrevenida de los presupuestos que se tuvieron en cuenta para la
emisión del acto, o la modificación del interés público que debe satisfacer la
Administración; y no, por el incumplimiento de sus requisitos de fondo o de
forma de un acto que desde su nacimiento, se encontraba viciado.
149 Asimismo, se establece, que ésta opera en el ejercicio de una potestad
discrecional del Estado, y como tal, pudo notarse entre sus principales
límites, la proporcionalidad y racionalidad como principios rectores en el
ejercicio de las potestades de la Administración, lo cual impone una
actuación lógica y congruente.
S
O
D
A
puede ignorar tampoco en la emisión de sus
actos,
RVlos requisitos esenciales,
E
S
E
SR
O
como el elemento C
causa;
la apreciación de los presupuestos de hecho
H
ERE
D
(apreciación de la oportunidad); su finalidad, motivación o base legal, por
De tal manera, la Administración Pública en su poder discrecional, no
cuanto éstos marcan una importante línea entre la arbitrariedad y la
discrecionalidad de la administración, construyendo así, limites de gran
importancia en su ejercicio.
Otro elemento de vital importancia, el cual fue objeto de estudio
exhaustivo, y constitutivo no sólo de límite al ejercicio de las potestades del
Estado, sino determinante en su alcance en un Estado de Derecho, es el
principio de legalidad, en cuanto cualquier acto administrativo deberá ser
emitido con apego a la constitución, leyes, reglamentos, y en general, a todo
lo cual comprende el ordenamiento jurídico del Estado.
En consecuencia, la Constitución de 1.999, estableció un régimen
sancionatorio a la arbitrariedad al prescribir la responsabilidad de la
150 administración y sus funcionarios, cuando éstos ejecuten actos contrarios a
la Constitución y a las leyes, lo cual conlleva, al resarcimiento de la situación
jurídica lesionada, y de los derechos menoscabados.
En este orden de ideas, y por último, el límite sancionado de manera
expresa en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se encuentra
S
O
D
A
V acto de revocación.
indemnización al particular, y la nulidad absoluta
Rdel
E
S
E
SR
O
Ahora bien, enC
cuanto
a la acción de nulidad ejercida por parte de los
H
DERE
referido a los derechos declarados, cuya violación acarrea derecho de
particulares contra actos administrativos anulables o nulos, la determinación
de su alcance se encuentra circunscrita al estudio de los límites de tiempo y
del vocablo podrá en el contenido del artículo 83 de la Ley Orgánica.
En tal sentido, se concluyó, en cuanto a la acción de nulidad respecto
de los actos anulables, es decir, viciados de nulidad relativa, que el ejercicio
de éste medio de impugnación, se encuentra sometido a lapsos de
caducidad, en cuyo caso, el transcurso del mismo, hace al acto plenamente
eficaz, firme y su vicio subsanado.
Por el contrario, si la entidad del vicio del acto conlleva la nulidad
absoluta del mismo, la impugnación, y la resistencia a su ejecución puede
ejercerse en cualquier tiempo, en virtud que el acto no será subsanado por
151 convalidación, rectificación
o prescripción, por tanto, consideramos el
ejercicio de dicha acción de carácter imprescriptible.
Fundamento de ello, lo encontramos en la consideración de los
procesos contencioso – administrativos de nulidad como procesos objetivos,
por cuanto se centran en la determinación de la validez y eficacia de los
S
O
D
A
ERV
actos administrativos impugnados, atendiendo al vicio alegado y sus
ES
R
S
Osubjetivo de este medio de impugnación, se
Sin embargo, C
el H
lado
E
DER
consecuencias.
encuentra en la condena a la Administración Pública, para el resarcimiento
de la situación subjetiva lesionada, y la adopción de cualquier medida
considerada necesaria para evitar un daño de imposible o difícil reparación
por la ejecución del acto.
Por ultimo, la actividad impugnadora frente a actos administrativos de
efectos particulares viciados, debe ser ejercida por quienes detenten un
interés personal, legítimo y directo; y no, un simple interés.
152 RECOMENDACIONES
La propuesta aportada, encuentra su fuente en la reforma de 1.999, de
la Ley de Procedimientos Contenciosos Española en su artículo 102.1, la
cual puso fin a una larga polémica cuando sustituyó la palabra podrá,
utilizada en su primera redacción, por un categórico declararán, lo cual
S
O
D
A
ERV
elimina cualquier posible duda sobre su alcance y contenido de la nulidad
ES
R
S
Opor los legisladores españoles, es en nuestra
Este cambio realizado
H
C
E
DER
absoluta de los actos.
opinión muy acertado, por cuanto constituye un deber conforme lo
establecido en la Constitución de la República y la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, declarar la nulidad, o revocar, los actos
contrarios a derecho, bien sea por violar disposiciones constitucionales o
legales.
De igual forma, los actos administrativos no necesitan de una norma
expresa que asegure su estabilidad, pero sí de situaciones de hecho y de
derecho expresas, que regulen cuándo podrá aplicarse la excepción de
revocar de oficio, de manera que la decisión que emane, se ajuste en cada
caso a los principios fundamentales de justicia, y concilie los derechos de los
particulares con las necesidades del Estado, evitando así, una actuación en
ejercicio arbitrario del poder y en consecuencia, ilegítima.
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