Cartilla de desarrollo Local

El desarrollo local en áreas metropolitanas y el papel de la
industria*.
Federico J. Fritzsche y Marcela Vio
1. Competitividad urbana y globalización
En los últimos tiempos y sobre todo en los ámbitos en los que se discuten y deciden las
estrategias y políticas de desarrollo local, la noción de ciudad competitiva aparece en forma
recurrente, casi tanto como la de globalización1. En este sentido, la noción de competitividad
no sólo se aplicaría a actores y sectores económicos (industriales, comerciales, financieros, de
servicios, etc.), sino también a los territorios, incluyendo las regiones metropolitanas (Benko
y otros, 1997). Por lo tanto, consideramos que una ciudad es competitiva cuando tiene
capacidad de producir bienes y servicios que alcancen los estándares requeridos por los
mercados internacionales, y de lograr, al mismo tiempo, que los ciudadanos gocen de una
calidad de vida que progrese y sea sustentable2 (Storper, 1997).
La competitividad urbana cobra importancia en el marco de este proceso de globalización
que involucra un creciente intercambio de bienes y servicios a escala mundial en el cual las
ciudades se consolidan no sólo como soporte físico de estos intercambios, suministrando
infraestructura (servicios urbanos: transporte, energía, comunicaciones, agua y saneamiento),
sino como lugar preferencial para la producción de estos bienes y servicios.
Esta condición de competitividad se presenta como un factor determinante para el
desarrollo económico urbano y sugiere, además, una cierta independencia de las ciudades de
sus contextos económicos nacionales para competir directamente entre ciudades del mundo
por una participación mayor en la actividad económica mundial. Bajo esta premisa, la oferta
urbana3 deberá ser competitiva para asegurar la circulación y la reproducción del capital en su
territorio (Vio, 1999).
Sin embargo, los factores que pueden mejorar o determinar la competitividad de algunos
centros urbanos son diversos y algunas veces hasta significativamente opuestos (por ejemplo:
la presencia de mano de obra altamente calificada puede determinar un factor de
*
En Borello, José (coord.) (2000) Bulones y canguros. El eje productivo del desarrollo local. Programa de
Desarrollo Local, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento, Cartilla de Desarrollo
Local n. 4. Agradecemos los comentarios y sugerencias de José Borello y Marisa Fournier.
1
El proceso de globalización es objeto de un amplio debate del que participan numerosos especialistas
provenientes de distintas disciplinas interesados en las transformaciones económicas y territoriales
(Alburquerque, Benko, Castells, Coraggio, De Mattos, Ferrão, Lipietz, Santos, Sassen y Storper, entre muchos
otros). No nos introduciremos en este debate aquí, ya que sólo pretendemos presentar este proceso como un
contexto en el que se producen las transformaciones económicas y territoriales en la Región Metropolitana de
Buenos Aires. Cabe aclarar que este contexto no sirve sólo de “telón de fondo” para estas transformaciones, sino
que influye en ellas de manera decisiva y determinante en algunos casos. Siguiendo la definición de Coraggio, la
globalización es un proceso de cambios estructurales que involucra una nueva revolución tecnológica, la
mundialización de los mercados, un nuevo balance del poder político en la esfera internacional y la
predominancia del mercado como institución central (Coraggio, 1994).
2
Un proceso de desarrollo se considera sustentable cuando no compromete el patrimonio y las necesidades de
las generaciones actuales y futuras. De todas maneras, cabe aclarar que esta noción está siendo ampliamente
debatida y conceptualizada desde distintas disciplinas a partir del interés científico por el medio ambiente que se
viene suscitando en las últimas tres décadas (Di Pace y Crojethovich, 1999: 12-14).
3
Consideramos oferta urbana al conjunto de elementos que ofrece la urbanización como condiciones generales
de la producción (infraestructura, fuerza de trabajo, servicios, etc.).
1
competitividad pero también puede determinarlo la presencia de mano de obra no calificada),
aunque esto forma parte de una discusión en la que no nos extenderemos aquí. Lo que sí
pretendemos es analizar la relación que existe entre competitividad y desarrollo local,
prestando especial atención a la dimensión geográfica de ese desarrollo en el contexto de la
Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA).
2. ¿Cambia la dimensión de lo local en el contexto de la globalización?
Cuando hablamos de desarrollo local resulta necesario aclarar que existen distintas
escalas de lo local, ya que, pese a que puede considerarse a lo local como el ámbito
geográfico de referencia inmediata, en donde las relaciones sociales cotidianas se producen en
un contexto de proximidad (las llamadas “relaciones cara a cara”), este ámbito no tiene un
límite y una escala predeterminada. No puede decirse, por ejemplo, que lo local se restringe a
unos 10, 20 o 30 km, o al territorio (ámbito geográfico de competencia) de un municipio. Esto
es así porque el ámbito de referencia (y, eventualmente, de “pertenencia”) puede llegar a ser
el de toda la Región Metropolitana, más allá de sus dimensiones geográficas4.
Entender de esta manera a lo local puede evitar el riesgo de considerar a la Región
Metropolitana como un conjunto de fragmentos agregados de territorio que compiten entre sí
por una porción del capital y así recuperar la visión de la Región como un todo, es decir,
como un territorio integrado donde existe un único mercado de trabajo y de consumo (aunque
con grandes disparidades e irregularidades en su interior que probablemente definan otras
dimensiones de lo local).
Lo local, “revalorizado” en el contexto de la creciente globalización, adquiere una
dimensión compleja, en particular en las regiones metropolitanas, ya que éstas son
presentadas como ámbitos geográficos relativamente autónomos (en el contexto de la
disminución relativa del poder de los estados nacionales) que compiten en el mercado global
por la atracción de inversiones externas y por la generación de condiciones para el desarrollo
económico.
3. Lo local en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)
A la hora de pensar y definir estrategias de acción orientadas al desarrollo5, existen por lo
menos, dos formas básicas de concebir a la configuración territorial de la RMBA como un
conjunto o bien como fragmentos agregados de territorio. De esta consideración dependerá el
enfoque que tendrán estas estrategias y a posteriori el éxito de las mismas para alcanzar las
metas propuestas. El primer caso permitirá la definición de estrategias que apunten a un
4
En gran parte de la literatura especializada lo local es entendido como lo propio de la localidad (Garofoli, 1995;
Vázquez Barquero, 1993, entre otros) o de la región (Bianchi, 1992; Bianchi y Bellini, 1991, entre otros) y dado
que etimológicamente lo local es lo relativo al lugar, no implica en su significado una particular escala (Agnew,
1993). En un ámbito como la Región Metropolitana de Buenos Aires, lo local adquiere características y
dimensiones o escalas diferentes, según el tipo de proceso que se analice (innovación tecnológica,
especialización industrial, redes sociales de cooperación, etc.), pudiendo estar inscripto en un municipio o
excediendo sus límites, llegando incluso a involucrar a toda la Región (ver Agnew, 1993 y Moori Koenig y
Yoguel, 1998).
5
Este término también es objeto de un extendido debate, cuyos orígenes se remontan a mediados de siglo, en el
seno de las discusiones de la teoría económica, en las cuales se enfrentaban doctrinas y concepciones
“desarrollistas” (CEPAL y otros organismos de investigación), de la teoría de la dependencia, neoclásicas,
marxistas y muchas otras. Todos estos enfoques aportaron distintas definiciones del concepto de desarrollo (en
particular, económico). Actualmente se suman al debate los enfoques del desarrollo humano y el desarrollo
sustentable. Lo cierto es que en todas estas concepciones se asume al desarrollo como condición del
mejoramiento en las condiciones de vida de la sociedad, otorgándole una valoración positiva y “deseable”.
2
aumento de la competitividad de la Región. Para esto la Región cuenta con condiciones que
podrán ser apropiadas por estas estrategias; por ejemplo: la presencia de economías de
aglomeración, la disponibilidad masiva de servicios urbanos y de equipamiento a un costo
relativo menor, la accesibilidad al mercado de consumo y de trabajo, tiempos de transporte
más reducidos por efectos de la proximidad y una mayor conectividad, el acceso a servicios
avanzados y de innovación tecnológica. En cambio, las intervenciones que asuman como
escala de lo local a determinados fragmentos de territorio de la Región desarrollarán
estrategias dirigidas al aumento de la competitividad focalizada, lo que probablemente genere
enclaves de competitividad en un contexto de creciente depresión de las actividades
productivas.
Considerar a la Región como un todo y como ámbito de lo local para pensar estrategias
para su desarrollo, evitará reproducir el esquema que el proceso de globalización plantea para
las áreas urbanas. Este esquema consiste básicamente en “islotes de competitividad” (Martner,
1995) aún dentro de las mismas áreas metropolitanas que trabajan fragmentando más y más al
territorio con la consecuente segmentación social que esto produce. Por otra parte, estos
mismos esquemas también tienden a construir modelos de producción de la ciudad que toman
en cuenta la segmentación social para generar nuevos productos que sólo incluyen para su
consumo a los segmentos de más altos ingresos6.
Cabe aclarar que este enfoque requiere también el reconocimiento de otras escalas de lo
local que son propias de la dinámica de una región metropolitana de gran tamaño como es
ésta. Estas otras escalas de lo local que puedan identificarse en el interior de la Región
deberán estar asociadas a determinados vínculos (entre agentes y/o actividades productivas)
que no necesariamente deberán coincidir con los límites políticos de los municipios. Estos
vínculos que incluyen relaciones asociativas y de cooperación interempresarial y entre
organizaciones locales (cámaras, asociaciones, etc.), el Estado y las empresas, son
determinantes en la creación de un ambiente favorable a la innovación y a la generación de
aprendizajes que resulten en un aumento de la capacidad productiva y competitiva de la
región (Boscherini y otros, 1998).
Todo esto implica que la existencia de un ambiente o entorno favorable para la creación
de innovaciones (que constituyen una condición necesaria para la competitividad) no depende
exclusivamente de lo local pensado desde una escala municipal, sino que debe ser el reflejo
de una acción coordinada, pensando en la escala de la RMBA.
4. Ambiente local, innovación y competitividad
Los diferentes puntos de partida desde los que las economías urbanas se insertan en la
economía mundial generan condiciones inequitativas de competitividad, propiciando la mayor
concentración del capital global en las ciudades de los países desarrollados en las que se
incluyen las denominadas “ciudades globales”, como Nueva York, Londres y Tokio (Sassen,
1991), y un ritmo precipitado de ingresos y egresos de capitales en las otras, guiado por
coyunturas a menudo ajenas a las mismas, como en el caso de México DF y la RMBA.
Pese a los obstáculos con los que se encuentra la RMBA en el proceso de desarrollo como
consecuencia de las condiciones macroeconómicas nacionales, es importante considerar que
se trata de la décima metrópoli más poblada del mundo, lo cual constituye un elemento
significativo dentro de las condiciones de competitividad, ya que representa un potencial
relevante, no sólo por el mercado de consumo que concentra sino por las posibilidades y
capacidades de aprendizaje e innovación tecnológica que puede generar.
6
Los countries, los clubes de campo y los barrios privados son ejemplos de este modelo de producción de la
ciudad.
3
En este sentido, el concepto de competitividad sistémica puede ser útil para considerar
alternativas en el impulso al desarrollo económico de determinados territorios, como las
regiones metropolitanas. Este concepto se refiere al proceso de generación y difusión de
competencias en el que cumplen un papel central “tanto los factores microeconómicos –la
cultura organizacional, la acumulación de activos tangibles e intangibles7, las características
del empresario, etc.– como los relacionados con el entorno socio-institucional en el que se
desenvuelven las firmas. Este último, identificado en algunos estudios como ‘ambiente’
(Boscherini y otros, 1997), involucra al conjunto de interrelaciones que tienen lugar entre las
instituciones del área científico-tecnológica y las firmas, los marcos regulatorios y los
sistemas de incentivos e instrumentos de apoyo. La interacción de estos elementos pone en
movimiento un proceso de aprendizaje y difusión técnica de base colectiva, que puede dar
lugar a una circulación compleja de conocimientos, tácitos y codificados8” (Moori Koenig y
Yoguel, 1998: 7).
En la generación de las condiciones de competitividad de las regiones metropolitanas
creemos que cumplen un papel importante tanto las políticas públicas (en sectores productivos
como la industria, el comercio y los servicios, y en la organización de la sociedad en general)
como las acciones de las organizaciones sociales, los agentes y organizaciones económicas
(firmas, cámaras empresariales, etc.) y otras instituciones y organismos (universidades,
institutos tecnológicos, etc.)
En este marco, resulta estratégica la conformación de un ambiente o entorno socioeconómico e institucional que a partir del impulso de la cooperación interempresaria, la
articulación empresario-institucional y la complementación público-privada permita generar
innovaciones y lograr aumentos de productividad y competitividad. De esta manera, existe un
consenso acerca de las condiciones que brindan los “entornos territoriales activos9” (Ferraro y
Quintar, 1996) para la implementación de este tipo de mecanismos, ya que generan una
“atmósfera de innovación” que puede contribuir a la conformación de “redes de
innovadores10”.
Pero existe un elemento fundamental y previo a la formulación e implementación de
estrategias y políticas locales y metropolitanas para la industria y los demás sectores que
puedan contribuir a generar condiciones de competitividad; se trata de la información acerca
de la industria y su distribución geográfica.
El trabajo en el que se incluye este apartado pretende aportar algunos elementos acerca de
la industria del norte y oeste de la RMBA para considerar a la hora de pensar en la política
industrial local11 – política que puede ser vista desde el plano productivo, desde el empleo o
7
Los activos tangibles están constituidos por las maquinarias, instalaciones, edificios, materias primas y
productos terminados. Los intangibles, en cambio, incluyen, por ejemplo, las marcas y patentes, los sistemas de
organización y los conocimientos que tienen los directivos y operarios de una empresa u organización (para una
discusión sobre las formas de medir el capital véase, por ejemplo, Borello, 1999 y los trabajos que se citan allí).
8
Los conocimientos codificados son aquellos que se transmiten en el sistema educativo formal y se presentan de
manera sistematizada. Los tácitos, en cambio, son los que se transmiten de manera informal, asistemática y que
se aprenden en el lugar de trabajo con la práctica y la experiencia.
9
El “entorno territorial activo” se define como el tejido de interrelaciones que despliegan los actores sociales
(agentes e instituciones económicas, socioculturales y políticas) localizados en una contigüidad geográfica
acotada, orientado hacia la creación de sinergias que potencian su desarrollo (Ferraro y Quintar, 1996).
10
En este sentido, el concepto de “red de innovadores” ha sido utilizado en la literatura especializada, con
distintos significados: redes proveedor-consumidor, redes regionales interindustriales, alianzas estratégicas
internacionales en nuevas tecnologías, redes profesionales interorganizacionales. De la misma manera, existen
otros conceptos utilizados para definir fenómenos similares referidos al proceso de innovación. Aparecen así los
“clusters” de innovación schumpeterianos, los polos de desarrollo de Perroux, los distritos marshallianos, las
aglomeraciones de pequeñas y medianas empresas “Just In Time”. Lo que todas estas concepciones tienen en
común es la importancia atribuida a las relaciones entre instituciones públicas y privadas, firmas, agentes
económicos y otras organizaciones “locales”, aunque con diferentes matices (De Bresson y Amesse, 1991).
11
El lugar (y lo local) “no está necesariamente limitado a la escala de la localidad” (Agnew, 1993), sino que
también puede abarcar a un municipio, una subregión o una región, pues sus límites varían entre un lugar y otro
4
desde las instituciones– en función del logro de condiciones de competitividad. En el plano
productivo es importante diferenciar lugares12 en donde casi todas las unidades son muy
pequeñas y hay un puñado de grandes plantas con poca relación con el ámbito local (como
por ejemplo en el partido de Moreno) (Borello y Vio, 1999), de aquellos lugares en los que
existe un denso tejido industrial conformado principalmente por Pymes (un ejemplo de esto lo
encontramos en el partido de Gral. San Martín). Cabe destacar, sin embargo, que en muchos
de los partidos de la RMBA (incluyendo a los mencionados) se está produciendo un proceso
de desarticulación del tejido industrial. También debe tenerse en cuenta la mezcla en términos
de ramas productivas que hemos de encontrar en un lugar y la relación que se establece entre
las distintas unidades productivas y el ámbito local. Aún puestos frente a firmas
aparentemente similares su capacidad de innovación puede variar de manera sustancial
(Moori-Koenig y Yoguel, 1998).
5. Breve reflexión sobre los gobiernos locales y las políticas para el sector
industrial
Cuando pensamos en políticas orientadas al sector industrial, aparece rápidamente la
figura del parque industrial, el cual, en los últimos tiempos ha adquirido un importante valor
simbólico. Los gobiernos locales pretenden para su territorio la inclusión de parques
industriales bajo la premisa de que éstos reflejan cierta imagen de competitividad de los
municipios. Ahora bien, si la presencia de parques industriales comienza a repetirse en toda la
extensión territorial de la región y sin distinción de funciones entre ellos, competirán por un
mismo mercado de firmas. Esto, sin lugar a dudas, fomentará la competencia entre municipios
en donde el resultado final será que algunos ganarán y muchos otros perderán.
Esto nos conduce a la necesidad de pensar en otras políticas de desarrollo industrial que
no partan sólo del planeamiento físico del territorio (parques industriales, edificios para
incubadoras, etc.) como la única posibilidad de atraer inversiones al ámbito local. Este tipo de
estrategia para la promoción de la industria no asegura en absoluto la atracción de más
actividades productivas y menos aún la generación de más puestos de trabajo, con el
agravante de que en la medida en que este mecanismo se repita en toda la extensión de la
región, el costo de oportunidad13 que implique esta clase de alternativas será altísimo para
municipios que cuenten con pocos recursos. En síntesis, será un objetivo de los gobiernos
locales la toma de decisiones que incluyan en su consideración al contexto de la región y que
eviten la repetición de la oferta destinada a la localización de las actividades productivas, al
mismo tiempo que los actores locales deberán coordinar acciones que tomen en cuenta el
lugar de referencia mayor que es la región.
según la percepción subjetiva de los actores sociales. Lo que define la escala de lo local (y también lo que le da
elasticidad a esa escala) es el sentido de pertenencia y afinidad al lugar que tienen sus agentes y que se construye
mediante la continua interrelación con el medio y con los demás agentes, a partir de sus necesidades e intereses
(Moori-Koenig y Yoguel, 1998).
12
La noción de lugar hace referencia explícita a la vinculación de la sociedad con el territorio a partir de tres
aspectos: a) emplazamiento, b) localización y c) sentido de pertenencia (Agnew, 1993).
13
Definimos costo de oportunidad como el costo que representa la elección de una alternativa por otra que no ha
sido elegida.
5
Bibliografía
Agnew, John (1993) Representar el espacio. Espacio, escala y cultura en las ciencias sociales. Traducción
interna de la cátedra de Introducción a la Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos
Aires (UBA), Buenos Aires, 1996.
Alburquerque, Francisco (1995) “Competitividad internacional, estrategia empresarial y el papel de las
regiones”. En Revista EURE, vol. XXI, núm. 63.
Benko, Georges; Ferrão, João y Storper, Michael (1999) Panel de discusión “Reestructuración económica,
globalización y transformaciones socio-territoriales”, 6º Encuentro de Geógrafos de América Latina. En
geographikós, n. 10.
Bianchi, Patrizio (1992) “Competencia dinámica, distritos industriales y medidas locales”. En Industrialización
y desarrollo tecnológico. División de Desarrollo Productivo y Empresarial, Naciones Unidas, Santiago de
Chile, Informe núm. 13.
Bianchi, Patrizio y Bellini, Nicola (1991) “Public policies for local networks of innovators”. En Research
Policy, vol. XX.
Borello, José A. (1999) La industria en América Latina. El capital fijo y la transformación reciente de la
industria, un análisis preliminar. Proyecto Multinacional de Materiales, Organización de los Estados
Americanos (OEA) – Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), Centro Atómico Constituyentes,
Gral. San Martín.
Borello, J. y Vio, Marcela, con Bottaro, Lorena (1999). La estructura productiva del partido de Moreno.
Instituto del Conurbano (ICO), Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS), San Miguel, mimeo.
Borello, J., Vio, M. y Fitzsche, Federico, con Bottaro, L. (1999) La geografía de la industria en la Región
Metropolitana de Buenos Aires. Un análisis de los datos de los dos últimos censos económicos (19851994). ICO, UNGS, Documento de Trabajo, San Miguel, en prensa.
Boscherini, Fabio, López, Mariel y Yoguel, Gabriel (1998) Sistemas locales de innovación y el desarrollo de
la capacidad innovativa de las firmas: un instrumento de captación aplicado al caso de Rafaela.
Instituto de Industria (IDI), UNGS, Documento de Trabajo Nº 10, San Miguel.
Boscherini, F.; Malet Quintar, Nuria y Yoguel, G. (1997) Consideraciones acerca del ambiente y el desarrollo
de capacidades innovativas de las firmas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) – IDI, UNGS, Buenos Aires, borrador.
Coraggio, José L. (1994) Economía Urbana. La perspectiva popular. Edición Abya Yala – Flacso – ILDIS,
Quito, 1998.
DeBresson, C. y Amesse, F. (1991) “Networks of innovators: a review and introduction to the issue”. En
Research Policy, vol. XX.
Di Pace, María y Crojethovich, Alejandro (1999) La sustentabilidad ecológica en la gestión de residuos
sólidos urbanos. Indicadores para la Región Metropolitana de Buenos Aires, ICO, UNGS, Informe de
Investigación Nº 3, San Miguel.
Ferraro, Carlo y Quintar, Aída (1996) Entornos territoriales activos. Relaciones de cooperación entre
instituciones locales. CEPAL, Buenos Aires, borrador.
Garofoli, Gioachino (1995) “Desarrollo económico, organización de la producción y territorio”. En Vázquez
Barquero, Antonio y Garofoli, G. (eds.) Desarrollo económico local en Europa. Colegio de Economistas,
Madrid.
Moori-Koenig, Virginia y Yoguel, G., con Cesetti Roscini, Mauro y Fritzsche, F. (1998) El desarrollo de
capacidades innovativas de las firmas en un medio de escaso desarrollo del sistema local de
innovación. IDI, UNGS, Documento de Trabajo n. 9, San Miguel, 1999.
Sassen, Saskia (1991). Ciudades globales. Londres, Nueva York, Tokio. EUDEBA, Buenos Aires, 1999.
Storper, M. (1997) The regional world. Territorial development in a global economy. The Guilford Press,
New York.
Vázquez Barquero, A. (1993) Política económica local. La respuesta de las ciudades a los desafíos del ajuste
productivo. Ediciones Pirámide, Madrid.
Vio, M. (1999) La Región Metropolitana de Buenos Aires y la cuestión de la competitividad. ICO, UNGS,
mimeo.
6