La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles

ESTUDIOS Y NOTAS
LA DEUDA PÚBLICA COMO RECURSO FINANCIERO
EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Y SUS
LIMITACIONES. EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO DE
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS*
FERNANDO
DE LA
HUCHA CELADOR
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Pública de Navarra
SUMARIO
1. La deuda pública como recurso financiero y la reforma constitucional de 2011.–2.
La deuda pública en los distintos niveles de gobierno. El desarrollo del artículo 135 de
la Constitución. 2.1. La estabilidad presupuestaria. 2.2. La sostenibilidad financiera y el
endeudamiento público.–3. El control del endeudamiento público.–4. Cuestiones
adicionales.
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INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES - MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Crónica
Presupuestaria
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Originariamente, este texto procede de la fallida intervención en un curso de verano de la Universidad Complutense de Madrid, dirigido por el profesor Martínez Lago. La conferencia (no así el
curso), prevista para el 19 de julio de 2012, no pudo celebrarse por razones personales. Evidentemente, el tiempo transcurrido, poco en el mundo del Derecho Romano, mucho en el ámbito del
Derecho Financiero, han determinado que hayamos tenido que transformar las anotaciones sueltas
de una conferencia en un artículo de revista «primeriza», siendo loable la labor del IEF (como promotor de Crónica Presupuestaria) y la amable pero persistente insistencia del profesor Martínez Lago
en la conclusión del trabajo. El carácter novedoso de la publicación ha exigido un esmero intelectual por mi parte, que no sé si se corresponde con los resultados esperables, en un tema que, pese
a las apariencias y antecedentes, desdeño profundamente por hartazgo intelectual, que me suele
acompañar desde la época de la redacción de la tesis doctoral, afortunadamente inédita.
De tal manera que no es exactamente el texto original sino una adaptación más propia de una revista que de una charla con eminentes Catedráticos, ante los cuales me hubiera sentido capitidisminuido. Por razones de espacio he prescindido de las notas a pie de página de carácter doctrinal, las
cuales serían redundantes, en algún caso, ominosas, en otros. En este sentido, las notas se limitan a
la exposición de datos, normalmente de carácter económico, que sirven para comprender el fenómeno y la dimensión del problema, sin que ello suponga contaminación en el método jurídico
empleado para afrontar el mismo. Por desgracia, la Deuda pública no ha gozado en nuestro país del
tratamiento jurídico que exigiría su trascendencia y, sobre todo, en los programas de las asignaturas
se ventila, manejando conceptos tan manidos como antiguos, en una lección que, normalmente, se
da por superada, por razones de tiempo, dada la «glorificación» del Derecho Tributario y nos incluimos dentro de esta tendencia. Un dato (y manejaremos más en el texto) simple constata la importancia de la Deuda pública: el endeudamiento neto del Estado central para 2013 se sitúa en 71.020
millones de euros; pues bien, la recaudación por IRPF se estima en 74.215 millones (unos 3.200
millones más), en tanto que por IVA se prevé recaudar 54.657 millones de euros (16.363 millones
menos). Sigamos desdeñando la Deuda pública y considerándola un ingreso extraordinario, carente de explicación dogmática, si bien en honor a la verdad no es un mal endémico de España.
En todo caso, debemos celebrar que el Derecho Presupuestario y el de la Deuda pública tengan
cabida en revistas ad hoc y en este sentido, hay que aplaudir la iniciativa del IEF, esperando su consolidación en el tiempo.
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RESUMEN. El trabajo aborda la reforma constitucional española de 2011 y su incidencia
en el control del déficit público y del endeudamiento en los distintos niveles de gobierno.
El desarrollo de la reforma en 2012 y las medidas de control de la Deuda pública son objeto de reflexión partiendo de la base del ordenamiento comunitario y su intento de traslación al sistema territorial español. Se trata de una perspectiva donde se conjuntan
cuestiones de Derecho Presupuestario y de Derecho de la Deuda Pública.
Palabras clave: Estabilidad presupuestaria; Deuda pública; control del gasto público.
ABSTRACT: The paper addresses the spanish constitutional reform of 2011 and their impact
on the deficit and control of debt at various levels of government. The development of the
reform in 2012 and control measures of public debt are reflected upon on the basis of Community law and its attempt translation to spanish territorial system. It is an approach which
conjoined issues of budget law and law of the public debt.
Keywords: Fiscal stability; public debt; public expenditure control.
1. LA DEUDA PÚBLICA COMO RECURSO FINANCIERO Y LA
REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2011
No obstante tratarse de un recurso financiero escasamente tratado por la doctrina
jurídica española, es evidente su importancia y trascendencia en los momentos presentes, acrecentada por el hecho de la modificación de la Constitución operada en
2011 que varió sustancialmente la inicial redacción de su art. 135, precepto que
hasta entonces no había planteado ningún problema salvo su incumplimiento sistemático por parte del legislador ordinario, en especial por el presupuestario, cuestión que no es un tema menor. Desde el punto de vista dogmático, la cuestión sobre
la naturaleza jurídica de la Deuda pública (tema en el que, por su extensión, no
podemos entrar) se ha zanjado (aunque dudemos que el asunto esté cerrado definitivamente), asumiendo acríticamente, que estamos en presencia de un contrato
de préstamo, a cuyo través los particulares aportan ingresos al Estado, pesando
sobre éste la obligación de devolución en el plazo de amortización previsto y el
pago de los intereses correspondientes, tesis de la que todavía quedan vestigios en
el art. 92 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) y,
sobre todo, en la doctrina española, aunque decantándose por un concepto amplio
de «préstamo» o señalando que se emplea una expresión genérica que no debe ser
entendida en sentido técnico-jurídico. Teniendo en cuenta la esencial fungibilidad
de los esquemas jurídicos, creemos que es indiferente el mecanismo jurídico a través del cual se articule un recurso financiero (mecanismo que, en definitiva, es un
ropaje formal), puesto que lo relevante es su caracterización material. En este sentido, la Deuda pública es un recurso financiero (en el sentido bujandiano del término, dentro de la triple clasificación entre recursos, derechos económicos e
ingresos públicos) que se caracteriza por las siguientes notas:
a) Es un recurso de naturaleza voluntaria, es decir que está ausente la nota de la
coactividad, típica del tributo.
b) Es un recurso donde se prescinde del principio de capacidad económica.
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c) Es el único recurso financiero a título no definitivo, entendida esta expresión en
el sentido de que los ingresos generados han de ser objeto de posterior
devolución en el plazo convenido.
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d) Es un recurso financiero que genera gasto público para el Estado u otro ente emisor, puesto que sobre él pesa la obligación de abono de unos determinados
intereses.
e) Es un recurso cuyo establecimiento, ope constitutione, debe hacerse a través de
Ley; sin embargo, el alcance y amplitud del principio de reserva de ley en materia crediticia es diferente al del resto de recursos financieros y, singularmente,
respecto del tributo. No obstante lo cual, creemos que el contenido del principio deducible del art. 135 de la CE y la concreción efectuada por la LGP no son
compatibles entre sí o, dicho de otro modo, que la laxitud del legislador ordinario (LGP y Leyes anuales de Presupuestos) se compadece bastante mal con lo
que se desprende de la Constitución y ello tiene consecuencias relevantes si
tenemos presente que las Leyes de emisión vinculan al legislador presupuestario, de tal manera que estamos ante el único supuesto en el que la aprobación
de un recurso financiero como es la Deuda pública enerva completamente las
facultades de enmienda del legislador. La cláusula de «inclusión presupuestaria
automática» de los créditos al servicio de la Deuda pública opera expulsando al
legislador presupuestario, de forma tal que ni el Gobierno (al redactar el Proyecto de Ley de Presupuestos) ni las Cortes pueden introducir enmienda o modificación alguna siempre que los créditos presupuestarios se ajusten a las
condiciones de la ley de emisión.
f) Es un recurso cuya autorización en las Leyes de Presupuestos tiene carácter limitativo y no de mera previsión de ingresos (como sucede en el caso de los tributos); en este sentido, salvando todas las distancias, opera como un «crédito
presupuestario», ya que tiene limitación temporal y cuantitativa (ésta con ciertas
peculiaridades derivadas de la LGP); por el contrario, no hay limitación cualitativa, puesto que en principio, los ingresos obtenidos se destinan indiferenciadamente a la financiación de cualesquiera gastos públicos y/o a la constitución de
posiciones activas de tesorería.
g) Por último, en esta breve exégesis de sus características principales, estamos
ante un recurso ordinario de los entes públicos (creemos que es hora de abandonar la distinción entre ingresos ordinarios y extraordinarios) cuya finalidad es,
exclusivamente, la financiación de los gastos públicos, sin afectación específica,
salvo que la ley disponga lo contrario; con carácter excepcional, puede apelarse al crédito público para la constitución de posiciones activas de tesorería.
Hacemos hincapié en esta última característica porque, evidentemente, ha quedado fuera de lugar la consideración de la Deuda pública como instrumento al
servicio de la política monetaria, puesto que ésta ha sido transferida a las autoridades europeas y, en concreto, al Banco Central Europeo1.
1
Para ser más precisos, la transferencia de las facultades asociadas a la política monetaria al Banco
Central Europeo se produce en los países que integran la zona euro.
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La reforma del art. 135 de la CE operada en 2011 (teóricamente sugerida por la
Unión Europea no seguida por otros países y pésimamente redactada) mantuvo el
tronco de la redacción originaria en materia crediticia, pero añadió modificaciones
relevantes —que no necesarias jurídicamente— en materia presupuestaria y, por
conexión, en materia crediticia. Así, en primer lugar, el Estado (y las Comunidades
Autónomas) han de estar autorizados por ley para emitir Deuda pública o contraer
crédito. La novedad es la referencia a las Comunidades Autónomas que juzgamos
absolutamente innecesaria (también las Corporaciones Locales, no mencionadas en
la reforma, han de estar autorizadas por Ley para emitir Deuda pública o apelar al
crédito público) por dos razones: en primer lugar, porque no obstante su omisión
en la redacción originaria del art. 135 de la CE, creemos que estamos ante la consagración de un principio que no se reduce al Estado, sino que afecta a las distintas Administraciones públicas, territoriales e institucionales, algo que, por cierto, se
infiere del ahora art. 135.3, segundo párrafo de la CE. En este sentido, la fugaz y
veraniega tramitación de la reforma constitucional nos impide conocer exactamente los motivos de la inserción de estas entidades territoriales, las cuales estaban obligadas no sólo por una lectura en clave de norma general del anterior art. 135.1 de
la CE sino también por mor de la habilitación conferida al Estado por el art. 157.3
de la CE que nos lleva a los arts. 4 y 14 de la LOFCA, en este punto. La sospecha
—no pasa de eso- es la influencia que en la modificación haya podido tener la doctrina del TC sobre el art. 134 de la CE (Ley de Presupuestos del Estado) y en concreto la inaplicación de ciertas limitaciones del mismo (por ejemplo la
modificación de tributos sin previa ley tributaria sustantiva habilitante) a las Comunidades Autónomas (véanse las SSTC 116/1994, de 18 de abril, 174/1998 de 23 de
julio, y 7/2010, de 27 de abril, entre otras); si este es el argumento subyacente para
la modificación, nos parece muy respetable, pero estamos en línea con el voto particular formulado en la primera de las sentencias citadas por el Magistrado Sr.
RODRÍGUEZ BEREIJO, cuyo contenido no vamos a reproducir, por ser sobradamente
conocido y fácilmente localizable. En todo caso, resulta lamentable que el Tribunal
Constitucional no haya comprendido el concepto de norma general aplicable a los
distintos niveles de gobierno y se ciña a lecturas reduccionistas del concepto Estado en el texto constitucional cuando una mera labor hermenéutica debería llevarle a distinguir cuando la CE utiliza el término Estado en sentido estricto o en sentido
amplio (comprensivo de los distintos niveles de entidades territoriales).
Pero, en segundo lugar, ¿por qué no se incluyen las Corporaciones Locales? En teoría porque la legislación financiera básica de las mismas, teniendo en cuenta la carencia de potestad legislativa de dichas entidades territoriales, corresponde al Estado (o
a las Comunidades Autónomas que hayan asumido estatutariamente facultades de
tutela financiera sobre las entidades locales sitas en su territorio) y, en este sentido,
cabe considerar que es innecesaria la constitucionalización de las mismas, dado que
el Estado «cubre» esa carencia a través del Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales (TRLHL). Pero, en todo caso, creemos que este argumento es menos sólido
que el primero y que en la modificación del sujeto emisor (rectius, del sujeto autorizado para emitir) ha pesado más la doctrina del TC en relación con el art. 134 de la
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CE que cuestiones litigiosas, puesto que ninguna Comunidad Autónoma había puesto en tela de juicio la necesidad de que la emisión de Deuda pública se autorizase
mediante ley y así consta en todos los Estatutos de Autonomía.
La segunda modificación es de mayor calado, en tanto que se ha aprovechado el
principio de inclusión presupuestaria automática (otrora recogido en el segundo
párrafo del art. 135 de la CE) para, sobre este, añadir, dentro de la última fase del
procedimiento de ejecución presupuestaria, el carácter prioritario del pago de los
intereses y el capital de la Deuda pública. Es decir, no se trata ya sólo de que los
créditos para satisfacer el pago de ambos conceptos se entiendan siempre incluidos
en el estado de gastos de los Presupuestos (de las distintas Administraciones públicas, habría que añadir, teniendo en cuenta la primera modificación del art. 135.3)
sino que dichos créditos tienen prelación absoluta respecto del resto de los contenidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. De tal manera que podríamos hablar de unos créditos presupuestarios privilegiados o preferentes, que serían
los correspondientes al servicio de la Deuda (por utilizar una expresión añeja en
nuestro ordenamiento jurídico). Y como colofón de esta unión entre inclusión presupuestaria de los créditos al servicio de la Deuda pública y del carácter prioritario
del pago de estos, se sigue manteniendo, obviamente, la anulación del derecho de
enmienda o modificación, norma que tiene un triple destinatario subjetivo:
a) Por un lado, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando elabora el Anteproyecto de Ley de Presupuestos.
b) Por otro lado, el Gobierno que, cabe recordar, tiene el monopolio exclusivo en
la iniciativa legislativa en materia presupuestaria de forma que no caben proposiciones de Ley de presupuestos.
c) Por último, las Cortes Generales que ven anulado su derecho de enmienda o
modificación del Proyecto de Ley presentado por el Gobierno, en la sección
concreta de la Deuda pública.
No obstante, y esto no constituye una novedad de la reforma constitucional, la
inclusión presupuestaria automática tiene una justificación clara, ya que sólo opera
si los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la Deuda pública se ajustan a las condiciones de la ley de emisión. Constitucionalmente una medida excepcional e inédita como es la expropiación del derecho esencial del Parlamento en
relación con la tramitación de un Proyecto de Ley se justifica partiendo de una premisa jurídica, en cuya virtud los créditos del servicio de la Deuda deben ajustarse
a las condiciones de la ley de emisión. Sensu contrario, cabría afirmar que la inclusión presupuestaria automática no operaría si la ley de emisión no contuviese las
condiciones que permiten cuantificar los créditos al servicio de la Deuda, si bien
ello plantearía, de lege ferenda, un problema de calado, en cuya virtud una teórica restitución del derecho de enmienda en esta sección de la Ley de Presupuestos
(que sería inconstitucional) devendría del hecho de que el legislador ordinario ha
vulnerado la propia CE; pero esta tesis nos llevaría a unos derroteros inadmisibles
en términos jurídicos.
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Y el problema radica en que las leyes de emisión sólo contienen (y la historia se
remonta a la LGP de 4 de enero de 1977) una de las tres condiciones necesarias
para calcular los créditos presupuestarios asociados al servicio de la Deuda; en
concreto el volumen máximo de endeudamiento autorizado, puesto que los otros
dos elementos (los intereses y el plazo de amortización) se deslegalizan por la normativa ordinaria y, en concreto, por el art. 98 de la LGP que deja en manos del
Ministro de Economía y Hacienda (ahora Hacienda y Administraciones Públicas) la
autorización de las operaciones de endeudamiento público, pudiendo delegar en
el Director General del Tesoro y Política Financiera la contratación y formalización
de esas operaciones. Evidentemente, la presunta deslegalización es una apreciación subjetiva nuestra, no necesariamente compartible, ni menos confrontable con
la doctrina del TC inexistente en este punto.
De tal manera que el iter procedimental en cuya virtud el recurso financiero se
transforma en ingreso público (con el paso intermedio de la creación de derechos
económicos a favor de la Hacienda pública) es el siguiente:
a) Autorización mediante ley (estatal o autonómica) para la emisión de Deuda o
contracción de crédito. Hay que tener en cuenta que, frente a lo que sucede en
el tributo, la Ley a que se refiere el art. 135 de la CE no crea la Deuda sino que,
simplemente, supone la remoción de la exigencia constitucional para que el titular del derecho a la emisión (el Gobierno) pueda emitir Deuda pública. Y también
hay que tener en cuenta que esta ley no tiene, necesariamente, porqué ser la Ley
de Presupuestos, sino que puede ser cualquier ley ordinaria2. De tal manera que
las referencias al contenido de aquella en el sentido de que especificará el límite
de la variación del saldo vivo de cada ejercicio, al que se ajustarán las operaciones financieras que impliquen creación de Deuda (art. 94.1 de la LGP) no deben
llevarnos al error de pensar que sólo a través de dicha Ley puede autorizarse la
emisión de Deuda pública. Ello no es óbice para que sea lo más usual no sólo
desde la práctica sino desde el sentido común, puesto que, en definitiva, los ingresos de la Deuda han de servir para cubrir la diferencia entre ingresos corrientes y
gastos corrientes, si bien preferimos sustituir esta diferencia por la existente entre
ingresos no financieros y gastos no financieros. Esto, desde un plano teórico, puesto que en realidad el producto de la Deuda sirve no sólo para cubrir el déficit
corriente sino también el financiero, es decir, para refinanciar Deuda y para el
pago de intereses, de tal manera que también debemos manejar la distinción entre
ingresos y gastos financieros. En resumen y aunque nos extendamos en esta disquisición, las diferenciaciones anteriores sirven, a la vista de un Presupuesto, para
determinar si estamos en presencia de un país con déficit o superávit primario y
como derivada la capacidad/necesidad de financiación. Por poner un ejemplo
cercano, Italia es un país cuyo ratio Deuda/PIB es superior al español, pero que
sin embargo, presenta superávit primario en sus Presupuestos, cosa que, por ejemplo, contrasta con la situación existente en nuestro país.
2
Alguna aberración jurídica se ha cometido en el pasado, como, por ejemplo, emitir Deuda pública mediante Decreto-Ley, donde se produciría una coincidencia entre el sujeto autorizante y el
sujeto autorizado.
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b) La segunda fase viene representada por la eviternamente mal llamada «creación
de la Deuda pública» (art. 97 de la LGP)3. En efecto y aunque sea una cuestión
semántica, la Deuda no se crea (como el tributo) en el sentido de que baste un
Decreto o una Orden ministerial para allegar ingresos públicos. Lo que se denomina creación no es sino la operación en cuya virtud se determina la oferta
genérica de emisión de Deuda pública durante el período de tiempo al que se
contrae la autorización legislativa (de ahí la trascendencia jurídica que tenga el
que la emisión se autorice en la Ley de Presupuestos o en una ley ordinaria). Esta
fase debería corresponder al Gobierno —no al Ministro de Hacienda- puesto es
lo que se deduce del texto constitucional; sin embargo de los arts. 97 y 98 de la
LGP (cuyo apartado 3 ha sido modificado por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, en términos que no interesan en nuestro discurso) se desprende que la ley
de emisión habilita directamente al titular del órgano ministerial para disponer
la «creación» (en el sentido que cabe dar a esta expresión, si queremos entenderla bajo el prisma jurídico-financiero) de endeudamiento público.
c) La tercera fase, que en sí no presupone la constitución de derechos económicos
para la Hacienda pero es condición para el nacimiento de los mismos, viene
representada por la emisión donde, en los términos y condiciones que se desprendan de la delegación del Ministro de Hacienda (en la práctica, ninguno), la
competencia es del Director General del Tesoro y Política Financiera, quien es
el que determina, en lo que a nosotros interesa, los tipos y plazos de
amortización de la Deuda.
d) La última fase viene representada por la suscripción de la Deuda, concertación
del préstamo, autorización de la línea de crédito o cualquier otra modalidad que
suponga endeudamiento público; en esta fase se produce la conjunción de los
derechos económicos y la obtención de ingresos públicos, casi en unidad de
acto (generalmente el tiempo que media entre la adjudicación de los títulos en
subasta y la transferencia bancaria).
Sirva esta disección para explicar no sólo el tránsito de la Deuda como recurso
financiero a la Deuda como ingreso público, sino también para confrontar el procedimiento con las exigencias del principio de reserva de ley en materia crediticia.
Y aunque no sea éste el objeto de nuestro comentario y dando por conocidas las
argumentaciones (todas económicas, ninguna jurídica) a favor de la laxitud de
dicho principio (al menos si se confronta con el contenido del mismo en materia
tributaria), la cuestión que cabe plantearse es si se cumplen o no los requisitos para
entender justificada la eliminación del derecho de enmienda o modificación de los
créditos al servicio de la Deuda pública. Nuestra posición es sobradamente conocida en este punto, aunque pueda ser calificada de dogmática e inmovilista, y se
condensa básicamente en que el constituyente previó una situación distinta en el
momento de establecer el principio de inclusión presupuestaria automática y era
que la ley de emisión (denominación equívoca puesto que la ley no emite Deuda
sino que habilita al Gobierno para que proceda a la misma) contuviese los elemen3
Véase la Orden ECC/ 1/2013, de 2 de enero, por la que se dispone la creación de Deuda del Estado durante el año 2013 y enero de 2014 y se recogen las cláusulas de acción colectiva normalizadas.
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tos esenciales que permitan determinar los créditos presupuestarios al servicio de
la Deuda pública y, evidentemente, estos elementos son tres: importe, tipo de interés y plazo de amortización. Pues bien, la realidad señala que sólo el primero de
ellos se contiene en una Ley aprobada por el Parlamento o, dicho en otro modo y
a la inversa, que las Cortes no pueden enmendar el Proyecto de Ley de Presupuestos en relación con unos créditos cuya cuantía ha venido pre-determinada no por
una ley (supuesto en el que tendría sentido la restricción) sino por resoluciones
administrativas, que a su vez, tampoco constituyen una manifestación unilateral
sino la plasmación de la convención entre el emisor y los suscriptores.
Evidentemente, el procedimiento de tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos (que ya de por sí es especial) se ve alterado por el principio de inclusión presupuestaria automática, pero no sólo en el ámbito de la proscripción del derecho de
enmienda o modificación (que, al fin y al cabo, aparece recogido en la CE) sino
también en el marco presupuestario general, puesto que el art. 95 de la LGP autoriza al Ministro de Hacienda no sólo para realizar las modificaciones necesarias
dentro de la sección (entiéndase esta expresión en sentido presupuestario) de la
Deuda pública, sino también para crear nuevos créditos (es decir, no le basta sólo
con atribuirle facultades para excepcionar la especialidad cuantitativa o cualitativa,
sino que además puede crear créditos ad hoc para esta sección, cuando en el resto
de las secciones se requeriría, normalmente la tramitación de un Proyecto de Ley
de Crédito Extraordinario o de Suplemento de Crédito, según los casos).
Junto a la inclusión de las Comunidades Autónomas y el carácter prioritario del
pago de la Deuda pública, la modificación más relevante viene representada por el
hecho de constitucionalizar el techo de Deuda pública en circulación correspondiente a todas las Administraciones públicas. Se trata de una inserción constitucional no existente en otros países, al menos de forma generalizada si nos ceñimos a
la Unión Europea, presuntamente impuesta por las autoridades comunitarias, y que
tiene aspectos dignos de reseñar. Evidentemente no vamos a hacer, por razones de
espacio, una incursión de Derecho comparado que podría obligar a remontarnos al
intento de enmienda a la Constitución americana efectuada en los años 80 del
pasado siglo e impulsada por el Presidente Reagan ni a la reforma de la Ley Fundamental de Bonn, más reciente y que podrían suponer un trabajo independiente. A
nuestro juicio, la modificación no tiene el más mínimo sentido en los términos en
que está redactada ni ha conseguido, si este era el propósito, mejorar nuestro crédito público en los mercados financieros. Y, desde luego, la relajación de los objetivos de déficit público impuestos por las autoridades comunitarias no creemos que
derive, precisamente, de un precepto que más bien constituye un decálogo de buenas intenciones que una norma jurídica cuya infracción genere sanciones en el
ámbito interno, salvo, como veremos, para las Comunidades Autónomas y, en su
caso, Corporaciones locales.
En efecto, el último apartado del art. 135.3 de la CE señala que el volumen de
Deuda pública del conjunto de las Administraciones públicas en relación con el
PIB español no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea. Si aceptamos como premisas que España
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pertenece a la UE y que el Tratado de Funcionamiento es norma directamente aplicable, cuál es el sentido de incorporar a la Constitución un mandato obvio. O,
expresado en otros términos, ¿hasta el 27 de septiembre de 2011 (fecha de modificación de la CE), España podía superar la ratio Deuda pública/PIB comunitaria? En
términos jurídicos no, en la realidad sí, aunque el consuelo es que no somos el
único país que incumple esta normativa europea. ¿La realidad financiera ha cambiado porque se incorpore a la Constitución una norma que ya era directamente
aplicable por mor de nuestra integración en la Unión Europea? La respuesta es
igualmente negativa. El cumplimiento del objetivo de déficit, que está constitucionalizado tras la reforma (art. 135.2 de la CE) pero que también existe en la normativa comunitaria, late detrás de esta modificación, al menos si ponemos en
conexión el apartado ahora comentado con el art. 135.1 de la CE, relativo a la estabilidad presupuestaria y, desde el punto de vista formal, hubiera sido más coherente insertar éste en el art. 134 de la CE que ligarlo a la Deuda pública.
Quizá la modificación constitucional haya olvidado algo elemental y este país es aficionado a solemnizar lo obvio: el endeudamiento público no es la causa del déficit
sino la consecuencia del mismo, con lo cual habrá que atajar constitucionalmente
éste y no aquél, o, por mejor decir, sólo combatiendo el déficit público se combate
el endeudamiento público. Se nos podrá objetar que el ya citado art. 135.2 de la CE
veta la existencia de un déficit estructural (cabe deducir que el adjetivo empleado es
antónimo de coyuntural, aunque sobre este punto se pronuncia la Ley Orgánica prevista en el art. 135.5 de la CE, que examinaremos), pero creemos que la reforma constitucional se orienta más a un triple objetivo, sin que el orden implique prelación: a)
por un lado, contentar a los mercados financieros; b) por otro, embridar jurídicamente a las Comunidades Autónomas; c) por último, incorporar a nuestra norma suprema, los principios comunitarios en materia de déficit y de endeudamiento.
Si se aceptan estos objetivos, la reforma constitucional es inocua y estéril. En el
caso de los objetivos a) y c) porque son reiteración innecesaria de principios comunitarios4; en el caso de las Comunidades Autónomas porque, sin reforma constitucional, el Estado central contaba constitucionalmente con bases jurídicas para la
imposición de objetivos de déficit y de endeudamiento, fundamentalmente deducibles de los arts. 149.1.11º, 13º, 14º y 18º, como señaló la STC 134/2011, de 20 de
julio, al analizar la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001.
Cosa distinta es que los instrumentos no se empleasen o que la conjunción de distintos factores propiciase un desbordamiento de los objetivos de déficit (3%) y de
endeudamiento (60%) previstos en el ámbito comunitario. Puesto que ello constituiría una desviación de nuestro objetivo, simplemente cabe dejar algunas pinceladas sobre un cuadro inacabado:
4
Cuestión distinta es que el Estado quiera, como parece, distribuir los objetivos de déficit y de
endeudamiento entre los tres niveles territoriales de aplicación, en cuyo supuesto modifica el art.
135 de la CE para crear un nuevo título competencial que acompañe a los existentes, evite la discusión sobre la aplicación directa del Tratado de la Unión Europea en este punto, etc. Sobre el particular, véase el art. 126 del TFUE, versión consolidada (DOCE 326/100 de 26 de octubre de 2012)
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a) No se ha abordado una reforma estructural del Estado, que elimine duplicidades
innecesarias en los distintos niveles de gobierno5.
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b) El sistema territorial de organización del Estado es incompatible con el sistema
de financiación de las Comunidades de régimen común, de tal manera que siendo inamovible el primero, habrá que actuar sobre el segundo. Y esta afirmación
es incontrovertible después de las innumerables reformas del mismo, que han
demostrado su ineficiencia, incluida la operada por la vigente Ley 22/2009.
c) El Estado ha centrifugado parte de su déficit a las Comunidades Autónomas, las
cuales, a su vez, tampoco han realizado un ejercicio prudente de sus competencias en materia de gasto público y permanecen cuasivírgenes en el ámbito de la
corresponsabilidad fiscal (concepto hoy en decadencia pero utilizado profusamente hasta 2001); en su debe está el haber utilizado competencias normativas
en los tributos cedidos para empeorar su recaudación; en el caso del Estado está
el dato objetivo de haber procurado cercenar los intentos de establecimiento de
tributos propios por parte de dichas Comunidades a través de dos técnicas: por
un lado, el recurso sistemático al Tribunal Constitucional y, por otro, la «invasión», perfectamente legal en cuanto amparada en el art. 6 de la LOFCA, de
materias imponibles de las Comunidades Autónomas cuyo último y esperpéntico ejemplo viene constituido por el establecimiento, como tributo estatal, del
Impuesto sobre Depósitos en Entidades de Crédito con tipo cero de gravamen,
si bien se está planteando establecer un tipo mínimo que permitiría al Estado
obtener la magra cifra de 300 millones de euros anuales.
d) Por último, y retornaremos al objeto de nuestro estudio, el cambio de tendencia
en la aportación positiva al déficit de la Seguridad Social, algo que se mantuvo
hasta 2010 y que ha cambiado de tendencia, transformándose en 2012 en un
déficit del 0,97%.
Tras esta excursión económica y volviendo al endeudamiento público, la única
novedad positiva de la modificación constitucional es, por fin, asumir que el objetivo debe predicarse de las Administraciones públicas en su conjunto y no de la
suma aislada de cada una de ellas (con compensaciones internas de difícil comprensión), de tal manera que sea el sujeto de Derecho Internacional (con independencia de su organización territorial) quien asuma el cumplimiento de los objetivos
previstos en la CE.
No obstante, y no es incompatible con lo anterior, el art. 8 de la Ley Orgánica
2/2012, bajo la rúbrica del principio de responsabilidad, establece un sistema de
compartimentación, en cuya virtud cada Administración territorial es responsable
de sus obligaciones y en particular de los incumplimientos que determinen, a su
vez, una falta de cumplimiento de los compromisos que España tenga asumidos
5
Lo más que se ha conseguido es que se anuncie una reforma de la Administración local que
supondría un ahorro de 8.000 millones de euros. Como siempre, desde el Conde de Romanones, se
ha nombrado una comisión, que es la forma española de no resolver un problema.
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con las instituciones comunitarias, anunciando un proceso de asunción de responsabilidades que se establece en la Disposición Adicional 2ª y cuyo desarrollo haremos en el último capítulo de esta colaboración. Siguiendo una estructura piramidal
se establece que el Estado (mejor sería decir la Administración central que es, como
veremos, el concepto que se maneja a la hora de establecer el ámbito subjetivo de
aplicación) no asumirá ni responderá de los compromisos adquiridos por las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales incluidas las entidades dependientes de ellas; a su vez, las Comunidades Autónomas no responderán de los
compromisos y obligaciones asumidos por las Corporaciones locales, todo ello sin
perjuicio, en ambos casos, de las garantías financieras mutuas para la realización
de proyectos específicas. La norma es perfectamente respetuosa con las competencias de cada entidad, pero mucho nos tememos que sea perfectamente inútil de
cara al exterior y/o provoque un encarecimiento del endeudamiento de los entes
infraordenados al Estado. Aunque no podamos dedicarle una mayor extensión, la
experiencia acumulada demuestra que muchas Comunidades tienen prácticamente cerrado el acceso al crédito exterior y que sólo el aval del Estado puede garantizarles una apertura del mismo, lo cual no contravendría el precepto en cuestión6.
El Estado, en fin, podrá disponer en su legislación interna lo que estime oportuno,
pero en mercados sensibles como los de Deuda pública resulta evidente que si la
desconfianza —medida en términos de prima de riesgo o, con mayor rigor, en un
concepto no utilizado habitualmente como es el credit default swap— hacia el
Reino de España es patente (sin que la reforma constitucional hay surtido ningún
efecto), mayor lo es en el caso de las Comunidades Autónomas y Corporaciones
Locales, de tal manera que no cabe, so pretexto de este precepto, que se incumplan
obligaciones que, de cara a los mercados exteriores, corresponden al Estado (en el
sentido lato de la expresión, cualquiera que sea su organización interna).
Ello, evidentemente, nos obligará a determinar si el concepto de Administraciones
públicas que maneja la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Económica (dictada en desarrollo de la previsión contenida en el art. 135.5 de la CE) es o no correcto, aunque ya avanzamos una
respuesta afirmativa, hasta el punto de que ampliando el núcleo de entidades afectadas por la reforma, los objetivos de estabilidad presupuestaria se extienden al sector público y no sólo a las Administraciones públicas, como se deduciría de la
literalidad de la reforma constitucional.
6
Consciente de ello, y en vez de utilizar un mecanismo más sencillo, como es el aval, o el establecimiento de una «central de Deuda pública española» (esto sería más novedoso), el parche ha venido constituido por el Fondo de Liquidez Autonómico en cuya virtud el Estado actúa de prestamista
de las Comunidades Autónomas. Sobre este punto, los retornos, los tipos de interés, las conexiones
con las transferencias a las Comunidades de régimen común, etc., no podemos detenernos en exceso y, por tanto, queda meramente apuntado. Si el FLA se dota con crédito estatal, el problema se
enmascara, no se soluciona, a la par que complica innecesariamente la transparencia entre el endeudamiento estatal y el autonómico.
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Para concluir este apartado, creemos que, globalmente, la reforma del art. 135 de
la CE (vista con un año y medio de perspectiva), ha resultado, empero, estéril para
lograr los objetivos que, presuntamente, se pretendían. Aunque sea descender al
ámbito económico que no es el correcto metodológicamente, los mercados financieros no han recibido ningún estímulo como consecuencia de la reforma que
redunde en una disminución del peso de la carga de la Deuda pública, que no sólo
ha aumentado en términos de relación con el PIB, sino que ha aumentado la carga
por intereses de la financiación externa, que no se ha visto compensada por el
incremento tributario habido en 2012 y 2013 y con las medidas de restricción de
gasto público adoptadas. Mientras sigamos destinando el producto de la Deuda
pública a refinanciar la misma y a pagar intereses, lo único que haremos es, con o
sin reforma constitucional, seguir en la misma situación.
En fin, la única reforma constitucional posible hubiera sido la introducción de una
modificación en cuya virtud el producto de las operaciones de crédito tuviera una
asignación finalista en relación con los gastos de inversión o, dicho en otros términos, que sólo se pudiera emitir Deuda pública para financiar estos, de tal manera
que se produjera la exclusión de este recurso financiero para la financiación de gastos corrientes o, para mayor matización, de gastos no financieros. Precedentes de
esta orientación hay en otros países (en este sentido, el art. 115 de la Ley Fundamental de Bonn7) pero aun con ello, la mejor modificación constitucional es la
silente y la demostrada con los hechos, es decir, que haya un control del gasto
público, una adecuación de éstos a los ingresos corrientes (fundamentalmente tributarios) y una reforma estructural del Estado (para lo cual ni es preciso modificar
la CE ni recentralizar el sistema autonómico, sino una distribución eficiente de las
competencias y del gasto público, evitando duplicidades).
Desde luego no comenzamos muy bien la andadura de la reforma constitucional si
en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012 encontramos apotegmas
como la insuficiencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria (que permitió alcanzar y citamos la meritada Exposición un déficit del 11.2 por 100 en 2009) u otra
perla jurídica, en cuya virtud hay que abordar una política de «consolidación fiscal» (sic), basada en tres pilares como son la eliminación del déficit público, la
reducción de la Deuda pública y las reformas estructurales. Y el orden de la redacción (que no es nuestro sino del legislador) sí altera el valor del producto, porque
precisamente el último pilar debe ser el primero. Es decir, que hay excesivo endeudamiento porque hay déficit público y porque este no se aborda con reformas
estructurales; en resumen, no tenemos un problema primario de endeudamiento
público, ni siquiera, nos atreveríamos a decir, un problema de déficit público (aunque esta afirmación pueda resultar controvertida), sino que tenemos un problema
7
En cuya virtud y conforme el apartado 1 del precepto citado «Die Aufnahme von Krediten sowie
die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in
künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz».
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estructural insoluble que se desdobla en dos variantes: la primera, de credibilidad
en las cuentas públicas y la segunda, de crecimiento del PIB. Mientras nuestro gasto
público inercial o comprometido (según usemos terminología económica o jurídica o las entremezclemos) suponga el 90 por 100 del total del Presupuesto del Estado y tengamos una presión fiscal real (no nominal) de las más bajas de la OCDE,
no se atajará el problema del déficit y el subsiguiente del endeudamiento con medidas constitucionales puramente cosméticas.
2. LA DEUDA PÚBLICA EN LOS DISTINTOS NIVELES DE
GOBIERNO. EL DESARROLLO DEL ARTÍCULO 135 DE LA
CONSTITUCION
2.1. La estabilidad presupuestaria
Como ya avanzamos, el art. 135.5 de la CE defiere a una ley orgánica el desarrollo
de los principios constitucionales, donde, entre otras materias, habrá de regularse
la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones públicas, así como la responsabilidad de cada una de ellas en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. En este sentido, y ya ha
sido citada anteriormente, se aprobó la LO 2/22012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), que evidentemente en su Disposición Final Primera alega como título competencial único el citado precepto
constitucional8.
En una línea más concorde con los objetivos propuestos que la propia reforma del
art. 135 de la CE, se amplía el ámbito subjetivo de aplicación de tal manera que se
aplica no sólo a las Administraciones públicas, como reza la CE, sino al sector
público estatal. Quizá ello provenga de la indefinición (o peor aún de la existencia
de múltiples definiciones) del concepto de Administraciones públicas que ofrece
nuestra legislación, ofreciendo una definición específica en su art. 2, que elimina
reenvíos al mismo precepto de la LGP (lógico puesto que en ésta se contempla sólo
el sector público estatal). De acuerdo con este precepto, las disposiciones de
LOEPSF son aplicables a las siguientes entidades:
a) El sector Administraciones públicas, definido conforme la normativa comunitaria, en concreto por referencia al Reglamento 2223/1996/CE de 25 de junio, por
8
Por el contrario, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, no invocaba expresamente ningún título competencial. Sin embargo, esta
omisión debía entenderse suplida, dado el carácter complementario, por las remisiones que la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria hacía (en su Disposición Final Segunda)
a los apartados 11,13, 14 y 18 del art. 149.1 de la CE.
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el que se aprueba el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, que
incluye cuatro subsectores:
1) La Administración central, comprensiva del Estado y de los organismos (sin
especificar cuáles) de la misma.
2) Las Comunidades Autónomas
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3) Las Corporaciones Locales.
4) La Administración de la Seguridad Social.
b) El resto de entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás
entes de Derecho público dependientes de las administraciones públicas señaladas en la letra anterior tendrán la consideración de sector público y quedarán
sujetas a las disposiciones de la Ley Orgánica.
En este sentido, el art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012 no supone ninguna novedad
que no conociéramos, ya que, con algún matiz en el que no vamos a entrar (la
remisión a la normativa comunitaria que no aparece en la Ley de Estabilidad Presupuestaria), prácticamente reproduce lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 18/2001,
de 12 de diciembre; la única duda que nos resta por despejar es porque el art. 135
de la CE habla de Administraciones públicas y no de sector público directamente,
lo cual hubiera sido más coherente con los propósitos y objetivos a alcanzar.
Una vez efectuada la delimitación subjetiva, se determina la estabilidad presupuestaria como la situación de equilibrio o superávit estructural, salvo en el caso de las
entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles, etc. (ver letra b del cuadro anterior) donde la estabilidad presupuestaria se entiende como situación de
equilibrio financiero. En el caso de las Administraciones públicas, que es el más
relevante, el art. 11 de la LOEPSF no define, curiosamente, que entiende por equilibrio o superávit estructural, sino que dicho concepto ha de aprehenderse por vía
negativa, es decir, mediante la definición del déficit estructural que, con matices,
aparece prohibido por el citado art. 11, si bien hay que tener en cuenta que los
objetivos cuantitativos fijados en el art. 13 se defieren en cuanto a su cumplimiento al año 2020, de acuerdo con lo dispuesto en la reforma del art. 135 de la CE y
corroborado por la Disposición Transitoria Primera de la LOEPSF, aun cuando en
2015 y 2018 se revisarán las sendas de evolución de la deuda pública y del déficit
estructural de cara a cumplir los objetivos fijados en el citado año 2020. En este
sentido, el déficit estructural se define como el déficit ajustado del ciclo, neto de
medidas excepcionales y temporales9. De tal manera que se maneja un concepto
económico que, no obstante, es el aplicado por la Comisión Europea, por la OCDE
y por el FMI, con lo cual podremos movernos en términos comparativos en los mis9
Definición que modifica la deducible de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su redacción de
2001 (cfr art. 3.2) que definía la estabilidad presupuestaria como la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida
en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para
cada una de las Administraciones públicas.
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mos parámetros; especialmente la metodología de cálculo, tediosa para un jurista,
se establece por referencia a la metodología utilizada por la Comisión Europea10.
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En este sentido, se parte de la prohibición de incurrir en déficit estructural, con
matices que esquematizaremos:
a) En caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo se
podrá alcanzar, para el conjunto de las Administraciones Públicas, un déficit
estructural del 0,4 por 100 (el problema es cómo se distribuye este déficit entre
las mismas).¿Quiere ello decir que podemos tener un déficit coyuntural del 2,6
por 100, que es la diferencia hasta el 3% previsto en la normativa comunitaria?
b) Con carácter excepcional, el Estado y las Comunidades Autónomas pueden
incurrir en un déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria, previsión ya contenida en el art. 135.4 de la CE, aunque no concretaba quien puede incurrir en este
déficit (simplemente requiere que esas situaciones sean apreciadas por mayoría
absoluta del Congreso de los Diputados); en este sentido, la Ley Orgánica
2/2012 de 27 de abril, ha excluido a las Corporaciones locales a la vez que ha
definido el concepto de recesión económica grave.
c) Las Corporaciones locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario, algo que deriva del párrafo segundo del art. 135.2 de la CE.
Realmente y es una acotación, no entendemos esta prohibición absoluta de déficit incluso en caso de catástrofes naturales u otras situaciones (que, como veremos influye en el acceso al endeudamiento); y no lo entendemos porque, por un
lado, su aportación negativa al déficit del Estado es muy pequeña y porque las
reformas estructurales de la Administración van a comenzar por las entidades
locales con medidas, anunciadas, pero no plasmadas de supresión de mancomunidades, posible supresión de demarcaciones municipales, etc.
d) Las Administraciones de la Seguridad Social tienen un trato similar al de las Corporaciones locales, pero con un matiz importante, ya que excepcionalmente
pueden incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las condiciones estable10
Si bien, el «estreno» español ha sido un éxito; se anunció un déficit del conjunto de las Administraciones públicas en 2012 del 6,74 por 100 (el objetivo después de alguna modificación era el 6,3
por 100) que la Comisión Europea elevó al 6,98 por 100, en sólo una semana. En este déficit no se
computan las ayudas al sector financiero que elevarían el déficit al 10,64 por 100 y ello en base a
una discusión peculiar. Mientras que el Gobierno español pretendía en 2012 que el saneamiento
bancario se efectuase directamente mediante préstamos a los bancos (rectius:cajas) en dificultad, la
Unión Europea consideró inviable esta fórmula de tal manera que se acudió al «rescate» mediante
la apertura de una línea de crédito al Estado por importe de 100.000 millones de euros de los cuales se han utilizado, en números redondos, unos 40.000 millones. Para la Comisión Europea la
«ayuda» computa como déficit público en 2012 (puesto que duda que los bancos implicados vayan
a devolver las inyecciones de capital), en tanto que el Gobierno sostuvo inicialmente su posición
contraria, considerando que era un préstamo. En todo caso, ello ha obligado a una redefinición de
los escenarios de reducción del déficit público y a la pugna no resuelta sobre la redistribución de
los nuevos objetivos de déficit entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
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cidas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. En este
supuesto y nos parece una medida plausible, el déficit estructural máximo permitido para la Administración central se minora en la cuantía equivalente al
déficit de la Seguridad Social11.
Evidentemente el principio de estabilidad presupuestaria nos interesa sólo en la
medida en que el eventual déficit estructural afecte a la Deuda pública y en concreto a su volumen. Pero también el déficit coyuntural (expresión no utilizada por
el legislador sino a través de eufemismos) afecta al endeudamiento público.
El art. 12 de la LOEPSF contiene una norma que, quizá hubiera tenido mejor acomodo en el texto constitucional, en la línea propugnada en el capítulo anterior;
básicamente, aunque tiene excepciones, busca ligar el incremento del gasto público al crecimiento del PIB, tasa de referencia esta última que será fijada por el Ministerio de Economía y Competitividad y que plantea una serie de problemas que
dejamos meramente apuntados por no ser objeto central del estudio. En primer
lugar, la tasa de crecimiento del PIB es una mera predicción ministerial cuya exactitud deja bastante que desear; en segundo lugar, la predicción se impone a las
Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales, con lo cual, en el caso de
las primeras sobre todo, surge un problema inmediato; ¿qué ocurre con las Comunidades Autónomas cuyo PIB crezca por encima del estatal? Evidentemente que
tendrán, ope legis, que ajustar su gasto público al incremento del PIB nacional, lo
cual puede resultar contrario a la autonomía de gasto, por muy cercenada que ésta
haya quedado tras la reforma constitucional, si bien puede objetarse que el art. 16
de la LOEPSF prevé que el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal
y Financiera, pueda fijar objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las quince Comunidades Autónomas (Navarra y el País Vasco,
también entran en el sistema pero siguen el procedimiento del Convenio y del Concierto, respectivamente, conforme la Disposición Final Tercera de la Ley12). A la
inversa, Comunidades Autónomas cuyo PIB crezca por debajo de la media nacional, ¿pueden incrementar su gasto público tomando como referencia el estatal? Cre11
Mientras que en 2011 la Seguridad Social y sus organismos dependientes cerró con un déficit del
0,09 por 100, en 2012 el déficit se situó en el 0,97 por 100 del PIB.
12
No podemos entrar por razones de espacio en las discusiones veladas sobre la aplicación de la
Ley 2/2012 a los territorios forales. La Disposición Final Tercera establece, curiosamente, una fórmula distinta; en el caso de Euzkadi, la aplicación de la Ley se entiende «sin perjuicio» de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico; en el caso de la Comunidad Foral de Navarra la aplicación
se llevará a cabo conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico. Básicamente creemos que la
metodología en la aplicación y el procedimiento es distinto respecto de las Comunidades de régimen común, sin que ello implique la inaplicación del art. 135 de la CE en los territorios forales. Lo
que sí resulta patente es que, sin ser arte ni parte, los territorios forales financian no sólo su déficit
sino el del Estado (en proporción a los índices de imputación, basados fundamentalmente en el peso
de su PIB dentro del PIB español) en aquellas competencias no asumidas, con lo cual habría razones de fondo para defender una aplicación diferente de la Ley Orgánica 2/2012 a ambas Comunidades.
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emos que no (y el Gobierno debería activar el mecanismo del art. 16 ya citado, es
decir individualizar el déficit por Comunidades) y que, además, si escapan de la
senda de la estabilidad presupuestaria, deberán presentar un plan de reequilibrio
económico-financiero en los términos previstos en los arts. 22 a 24 de la LO
2/2012.
Pero la tercera hipótesis es más ilustrativa: ¿qué ocurre si es la Administración central quien incumple los objetivos de déficit? Pues evidentemente que también tiene
que presentar un plan de reequilibrio, con la peculiaridad de que no se remite al
Consejo de Política Fiscal y Financiera, sino a las Cortes Generales, siguiendo el
procedimiento previsto en el art. 15.6 de la citada norma.
En todo caso, la única objeción que ponemos a esta «regla de gasto» es, como
hemos avanzado y pese a los problemas teóricos y prácticos que suscita, su no
constitucionalización, ya que hubiera servido para tener una norma cuya vulneración tuviera consecuencias directas en términos de transgresión del texto constitucional.
No obstante lo anterior, mal vamos si prevemos (art. 12.4) que en el caso de cambios normativos que supongan un aumento de ingresos públicos pueda aumentarse el nivel de gasto en la misma proporción, precepto ininteligible no por su
claridad, que la tiene, sino por sus consecuencias. La primera y más relevante es
que, salvo lo que diremos posteriormente, no se reduce el nivel de endeudamiento si se destina (aunque no opere como cláusula automática) el aumento de ingresos tributarios al incremento del gasto público. Pero, en segundo lugar, y volvamos
a las Comunidades Autónomas; ¿qué ocurre con un ente territorial que tenga un
crecimiento del PIB inferior al de la media estatal pero que obtenga mayores ingresos tributarios, por ejemplo, por el establecimiento de tributos propios? Dejando de
lado el problema del endeudamiento, que veremos posteriormente, encontraríamos
que esa Comunidad podría aumentar su gasto por encima del crecimiento real de
su PIB (ya que tomaría como variable de gasto el PIB estatal y no el regional); pero,
además, el producto de sus nuevos ingresos serviría para poder incrementar su
gasto público (el incremento de este es potestativo, no obligatorio, conforme la
regla del art. 12.4); asumimos que en este caso cabe activar el art. 16 en el sentido
de que el Gobierno fije un objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que se adecúe a la realidad financiera de la Comunidad Autónoma.
Todos los supuestos que estamos viendo, como hipótesis, en relación con la regla
de gasto tienen, amén de la reacción del art. 16, consecuencias en términos de
medidas coercitivas, que examinaremos separadamente, y una medida procesal,
como es la contemplada en la Disposición Adicional 3ª y el control de constitucionalidad que tiene también sus peculiaridades.
A la inversa y volvemos al art. 12, las medidas tributarias que determinen una
reducción de ingresos conllevarán (y la medida ahora es imperativa) una reducción
del gasto público en igual proporción, lo cual sí es perfectamente coherente con la
estabilidad presupuestaria.
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Por último, el apartado 5 del art. 12 de la LOEPSF establece una regla en cuya virtud los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel (el galicismo es del legislador, no nuestro) de Deuda
pública. No obstante la claridad del precepto, surgen dudas legítimas relativas al
escenario presupuestario en que se produzca la meritada situación. Y, en este sentido, caben dos alternativas interpretativas. ¿El citado precepto ha de leerse en relación con el apartado precedente o en relación con el art. 12 en su integridad? La
cuestión no es baladí, porque demostraría la voluntad del legislador de atajar el
problema del gasto público que, como hemos dicho, es previo al problema del
endeudamiento público. En una interpretación sistemática parece, pese a concederle un apartado independiente, que se está refiriendo a un supuesto muy concreto, a saber: que cuando se produzca un cambio normativo que implique un
aumento de ingresos, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones
Locales deberán incorporar al Presupuesto las previsiones de incremento correspondiente y, correlativamente, podrán aumentar los créditos para gastos en igual
cuantía (téngase cuidado con la diferencia entre el carácter obligatorio de la nueva
previsión de ingresos, consecuencia del cambio normativo, y potestativo en el
incremento de los créditos para gastos). Pero supuesto que estas Administraciones
públicas opten, en la hipótesis señalada, por aumentar los gastos en el importe previsto por mayor recaudación, puede suceder que la previsión de ingresos tributarios quede por debajo de la recaudación final obtenida, en cuyo caso el excedente
deberá dedicarse, imperativamente, a reducir el endeudamiento. La segunda hipótesis interpretativa consiste en desvincular los apartados 4 y 5 del art. 12 de la Ley
2/2012. Si se comparte esta interpretación, encontraríamos que, con independencia o no de que se produzcan cambios normativos que conlleven una mayor recaudación sobre la prevista inicialmente, la diferencia entre ingresos presupuestados e
ingresos liquidados debe destinarse íntegramente a reducir el volumen de Deuda
pública. Ciertamente esta interpretación del art. 12.5 rompería la lógica interna del
precepto, puesto que dejaríamos sin efecto la previsión del art. 12.4 en lo que se
refiere a aumento de ingresos como consecuencia de cambios normativos en lo atinente a la posibilidad de incrementar el gasto público en igual cuantía, pero, de
lege ferenda sería la única racional si lo que se pretende es reducir el déficit público por la vía del incremento de ingresos, puesto que a su través se conseguiría
amortizar Deuda pública.
Y no sólo de lege ferenda, sino que encontramos que nuestra interpretación tiene
apoyo en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012 que no menciona el
supuesto particular de obtención de mayores ingresos y la ligazón potestativa con
el incremento del gasto sino que, tras explicar los motivos de llevar a la Ley la regla
de gasto establecida en la normativa europea (con lo cual nos volvemos a preguntar para qué nos transcribe una norma comunitaria), señala literalmente que «esta
regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de
los previstos, estos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores
ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento».
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Para dar carpetazo al tema, hay que traer a colación una norma situada en el capítulo VI destinado a la gestión presupuestaria, en cuya virtud, en el caso de existencia de superávit presupuestario derivado de la liquidación del Presupuesto, el
Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales deberán destinarlo a reducir el endeudamiento neto (art. 32 de la LOEPSF), mientras que en el caso
de la Seguridad Social se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva. Y señalamos que damos carpetazo al tema porque entendemos que el art. 32 se impone al
art. 12.4 y que si hubiera sido sistemático y coherente el legislador hubiera omitido directamente este último precepto cuya inserción en la norma crea problemas
interpretativos, va en contra del espíritu de la Ley y, en definitiva, no contribuye a
solventar la reducción del déficit público. Y entendemos que el art. 32 se aplica con
independencia de que el superávit sea financiero o no financiero, puesto que al
situarlo en el momento de la liquidación y no en el momento de la aprobación del
Presupuesto, es evidente que afecta a ambos conceptos.
En síntesis, creemos que la estabilidad presupuestaria pergeñada por la Ley 2/2012,
tiene flancos débiles por varios motivos:
a) La regla de gasto debería haberse incorporado al texto constitucional en vez de
deferir el concepto e instrumentos de la estabilidad presupuestaria a una ley, por
muy orgánica que sea y aunque forme parte del bloque de la constitucionalidad13. Alternativamente, y puesto que deriva de la normativa comunitaria,
podría haberse suprimido y limitarse simplemente a regular la distribución de la
misma en los distintos niveles de gobierno. En este sentido, podría haber hecho,
subsidiariamente una remisión genérica al Tratado de Estabilidad, Coordinación
y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, aprobado el 2 de marzo de
2012.
b) Los ingresos públicos obtenidos por encima de las previsiones presupuestarias
no deben destinarse (ni siquiera potestativamente) a un incremento de gasto
público, sino a una reducción del endeudamiento público. Y esta regla es válida en todos los casos, incluso en el supuesto de cambios normativos en materia
tributaria que provoquen un mayor aumento de ingresos, de forma que habría
que derogar el primer párrafo del art. 12.4, o suspender su aplicación hasta tanto
no se alcancen los objetivos de déficit y endeudamiento previstos en la propia
13
Con fecha 9 de marzo de 2013 se publica en el BOE la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad 557/2013, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra determinados preceptos de
la Ley Orgánica 2/2012. Desconocemos los preceptos impugnados y los motivos del Gobierno insular para la adopción de esta decisión, pero colegimos que la alegación debe ser la posible vulneración del art. 156 de la CE. Esperemos que el TC no tenga que aplicar el concepto de «normas
integrantes del bloque de la constitucionalidad» que, a su vez sean inconstitucionales, que sería una
suerte de derivación de la conocida tesis de Otto BACHOF, planteada originariamente en términos de
Derecho natural y que creemos no tiene sentido en los momentos actuales. Realmente, sin seguir
esa tesis de origen iusnaturalista, tenemos serias dudas de que algunos preceptos de la Ley Orgánica 2/2012 no vulneren la autonomía del art. 156 de la CE y ello pese a la jurisprudencia constitucional bastante recentralizadora en materia financiera.
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Ley. Como hemos visto, ello se deduce de la Exposición de Motivos de la Ley,
con lo cual no entendemos el sentido del precepto, que se contradice con lo dispuesto en el art. 32 de la propia Ley Orgánica 2/2012.
c) Las diferencias entre crecimientos del PIB estatal y de los PIB autonómicos y su
incidencia en la estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas va
a ser, pese a las previsiones del art. 16 de la Ley, una fuente de permanente conflicto, en especial en aquellos casos de Comunidades cuyo crecimiento interno
sea superior al del Estado. La pregunta es si se puede obligar a una Comunidad
cuyo PIB crezca más que el estatal a aplicar éste último de cara a presupuestar
incrementos de gasto público. Y no digamos los problemas jurídicos que pueden plantear Comunidades Autónomas con crecimientos del PIB superior al
estatal y nivel de endeudamiento inferior al previsto para el conjunto de la administración autonómica. En este sentido, el Estado va a tener un serio problema
con estas Comunidades cumplidoras de los objetivos de déficit y endeudamiento y a las cuales se les quiere imponer la teoría del «café para todos», es decir
objetivos de déficit y de endeudamiento comunes.
d) El anclaje entre crecimiento de gasto público de las Administraciones públicas
y la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo establecido por el
Gobierno podría servir si las cuentas públicas estuvieran estabilizadas. Amén de
no concretar cómo se calcula el PIB a medio plazo (salvo lo que veremos en la
Orden de 20 de diciembre de 2012, citada en nota 15), y para el supuesto de
que alguna vez las previsiones del Gobierno se aproximasen a la realidad, no
cabe sostener un crecimiento del gasto público ligado a la evolución positiva
del PIB cuando el servicio de la Deuda pública supone, sólo en el caso de la
Administración central, casi el 4 por 100 de dicha magnitud. Y, desde luego, no
sirve como excusa válida que no hay automatismo ni obligatoriedad porque la
redacción en términos negativos del art. 12.1 («no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo») abre la vía para que, sin superar
una tasa etérea, crezca el gasto público. Y en España tenemos muestras más que
sobradas de que el crecimiento del PIB no va acompañado, automáticamente,
de un aumento de los ingresos públicos y que el problema de fondo —estructural y no atajado- es que necesitamos crecimientos superiores al 2 por 100 para
reactivar la economía, crear empleo, aumentar ingresos y disminuir gasto público (en este gasto por la vía indirecta de la disminución de las prestaciones por
desempleo). Aun en el supuesto de que este axioma no se cumpliera, si ligamos
crecimiento del PIB al crecimiento del gasto o a la inversa, nunca conseguiremos disminuir el volumen de endeudamiento.
e) Por último, en fases de recesión económica o de disminución del PIB (abandonemos el eufemismo de decrecimiento del mismo) se ha observado empíricamente (véase la Ley de Presupuestos de 2013) cómo el gasto público no
disminuye en igual cuantía, y ello debido, entre otras cosas, a tres factores: por
un lado, las medidas fiscales no se han traducido en un incremento proporcional de la recaudación (y no vamos a traer a colación la curva de Laffer); por otro
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lado, porque en una época de recesión económica disminuyen los ingresos y
aumentan los gastos (el ejemplo palpable es el desempleo, que provoca un
doble efecto: cae la recaudación (IRPF e IVA) y suben los gastos del subsidio,
provocando efectos indeseados en la Seguridad Social, cuyo número de cotizantes se reduce y, por ende sus recursos financieros; por último, y como consecuencia última de todo ello, el servicio de la Deuda pública aumenta, lo cual
sólo se puede corregir con reformas estructurales en el sistema de gasto no comprometido donde los márgenes de actuación son cada vez más estrechos.
2.2. La sostenibilidad financiera y el endeudamiento público
La sostenibilidad financiera se encuentra directamente ligada al endeudamiento
público; en este sentido el art 5 de la LOEPSF considera que dicha expresión representa la capacidad para financiar compromisos de gastos, presentes y futuros, dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme las previsiones de esta ley y
la normativa europea.
La instrumentación del principio de sostenibilidad financiera se articula, precisamente, en torno al endeudamiento público y así, bajo aquél epígrafe, el art. 13 de
la Ley Orgánica 2/2012 se endereza a establecer unas reglas (cuyo cumplimiento
cuantitativo al igual que las de estabilidad presupuestaria se difiere a 2020) relativas directamente al objeto de nuestro estudio que es la Deuda pública en los distintos niveles de gobierno.
De acuerdo con esta introducción, lo más interesante del citado art. 13 no es el
hecho de fijar un techo de Deuda pública (endeudamiento vivo o en circulación)
que no podrá superar el 60 por 100 del PIB nominal del Estado (para ello bastaba
una remisión a las normas de la Unión Europea, que a su vez ya hace el art. 135
de la CE) sino la distribución interna de este porcentaje entre Administración central (44%), Comunidades Autónomas (13%) y Corporaciones Locales (3%). La Exposición de Motivos no detalla las razones y los argumentos de esta distribución, en
especial aclarando si, por ejemplo, se ha elegido como criterio la distribución del
gasto público en España14. A nuestro juicio sería el parámetro más sensato puesto
14
Esta distribución sobre base 60 supone, traducida en términos de distribución de gasto público (y
tomando la base 100 para mejor comprensión), que el Estado es responsable del 73,33 por 100 del
gasto público, las Comunidades Autónomas del 21,66 por 100 y las Corporaciones Locales del 5 por
100, lo cual no se corresponde con la realidad. Aceptamos de antemano las críticas al sofisma del
que partimos, porque tendríamos que comparar también las fuentes de financiación y en España
podemos medir, aun con dificultades por las duplicidades, la distribución del gasto entre los distintos niveles de gobierno pero resulta más difícil medir la distribución de los ingresos. Aunque parezca una contradicción, los sistemas forales son mucho más transparentes en este punto, pese a las
discusiones sobre su pervivencia (discusiones zanjadas por la Disposición Adicional primera de la
CE y por la STJCE de 11 de septiembre de 2008).
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que el volumen de endeudamiento guarda relación siquiera sea indirecta con el
volumen de gasto público gestionado por los distintos niveles de gobierno, corregido por la capacidad de financiación ordinaria de cada uno de ellos. Y ello porque,
sin profundizar en la cuestión, de adoptarse criterios distintos (y el manejado no
sabemos a cuál responde) entraríamos en una senda peligrosa de centrifugación del
endeudamiento público a niveles de gobierno donde no se corresponde por su
nivel de competencias y de gasto o que soportan la necesidad de apelar al crédito
público por un sistema de financiación deficiente. E, incluso, somos bondadosos en
el calificativo, ya que la pregunta de fondo es si alguna vez ha habido un sistema
de financiación autonómico coherente con el modelo de distribución de competencias y de asunción de gasto.
En cualquier caso, el Estado es muy libre, a través de sus leyes, de distribuir el volumen de deuda entre las distintas administraciones territoriales como estime oportuno a efectos internos (aunque con matices para no caer en la arbitrariedad, es decir
siempre que la distribución tenga una justificación racional), pero a efectos de la
Unión Europea el cumplimiento o incumplimiento no puede ser desagregado, de
forma que el objetivo general del 60 por 100 actual es para el conjunto del Estado
y la Administración central no puede invocar que un eventual incumplimiento de
este tope se debe a su organización territorial interna, con independencia de que
ostente títulos competenciales para corregir la desviación.
No obstante, frente a lo que ocurre en el caso de la estabilidad presupuestaria y la
regla de gasto, en la sostenibilidad financiera (ligada a la Deuda pública, aunque
no exclusivamente), el art. 13.1 in fine de la LOEPSF establece que la ratio Deuda
autonómica/PIB no se establece en función del PIB nacional sino del PIB regional
(suponemos que querrá decir autonómico), regla absolutamente lógica, pues de lo
contrario, el endeudamiento autonómico se desbordaría. Y, además regla necesaria
que responde a la necesidad de individualizar el volumen de endeudamiento autonómico, o dicho en otros términos, que el mismo no se determina por referencia a
la media de endeudamiento de las Comunidades Autónomas (pudiendo haber unas
que superen y otras que no superen el 13%), sino de forma individual, es decir, sin
efectuar promedio alguno15. En este sentido, y aunque no lo explicite el precepto
15
En este sentido y según el Boletín Estadístico del Banco de España (con datos cerrados de 2012)
y una vez hechas las correcciones del Protocolo de déficit excesivo, los porcentajes de Deuda se distribuyen del siguiente modo: a) Administración central (72,4%); b) Comunidades Autónomas
(17,6%); c) Corporaciones Locales (4,%) y d) Seguridad Social (1,6%); estos porcentajes se calculan
sobre el PIB español de 2012 que ascendía a 1.049.525 millones de euros. Es decir la Deuda española en circulación (según el Protocolo citado), supone el 95,6 por 100 del PIB nacional. Sin las
correcciones citadas, el porcentaje ascendería al 112,2 por 100 del PIB. Por su parte, si comparamos
anualidades homogéneas, y sin correcciones del protocolo de déficit excesivo, en el año 2011 el porcentaje era del 88,8 por 100, de tal manera que en un año natural (diciembre 2011-diciembre 2012)
se ha producido una subida de 23,4 puntos porcentuales; a su vez, este gap se distribuye de la
siguiente forma: Administración central (+21), Comunidades Autónomas (+2,2), Corporaciones Locales (+0,3). Por otro lado, en el mismo período contemplado, el PIB español se redujo en un 1,30 por
100. Ello contrasta con la caída del 0,64 por 100 si comparamos series trimestrales septiembre 2011-
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habrá que señalar que el porcentaje máximo del 13 por 100 para cada Comunidad
se tomará siguiendo los parámetros del Protocolo de Déficit Excesivo establecido
por las normas comunitarias, puesto que no tendría ningún sentido que se aplicase
uno distinto a la Administración central y a las Comunidades Autónomas16. Datos
septiembre 2012 ¿Qué explica que en un trimestre el PIB caiga más del doble por comparación al
mismo trimestre de la anterior serie estadística del Banco de España? Un misterio que ha devenido
inexplicable.
Sin correcciones del Protocolo de Déficit Excesivo, los pasivos en circulación del sector público
español suponían en 2012, como hemos dicho, el 112,2 por 100 del PIB; por razones de espacio no
podemos profundizar en las causas del importante incremento, aunque es previsible que haya elementos distorsionadores como son, por un lado, el rescate financiero y, por otro, la contracción del
PIB, a lo que hay sumar el plan de pagos a proveedores y otras medidas económicas. Dentro de lo
posible siempre tomaremos datos del Banco de España, mucho más fiables que los ofrecidos por el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y aun con ello se plantean dudas porque no
siempre coinciden con los datos manejados por la Comisión Europea, con lo cual la «unidad metodológica» de cálculo es discutible, pese a que las diferencias se hayan tratado de subsanar con la
Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española
Aunque casi siempre manejemos datos de distintas fuentes (básicamente para llegar a una conclusión de perplejidad por las diferencias), hemos tenido también en cuenta la adaptación del programa de estabilidad 2013-2016: http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/programa_
estabilidad_2013_2016.pdf, si bien cabe advertir que esta adaptación necesita de nuevas correcciones, aunque sean mínimas.
16
Siguiendo la misma fuente, es decir, el Boletín Estadístico del Banco de España y los mismos datos
manejados en la nota anterior (endeudamiento cerrado a 31 de diciembre de 2012), encontramos
que la media de endeudamiento autonómico es del 17,6 por 100 del PIB nacional (aquí los porcentajes son siempre teniendo en cuenta el Protocolo de déficit excesivo), pero distribuido por Comunidades Autónomas es el siguiente:
a) Andalucía (14,6%)
b) Aragón (13,7%)
c) Asturias (12,1%)
d) Baleares (21,6%)
e) Canarias (11,3%)
f) Cantabria (15.7%)
g) Castilla-La Mancha (28,2%)
h) Castilla-León (13,8%)
i) Cataluña (25,4%)
j) Extremadura (14,6%)
k) Galicia (14,6%)
l) La Rioja (13,1%)
m) Madrid (10,7%)
n) Murcia (16,9%)
o) Navarra (15,5%)
p) País Vasco (11%)
q) Valencia (29,4%)
Dejando de lado las cifras, lo preocupante es que, pese a las teóricas medidas de restricción del gasto
público, el endeudamiento ha crecido en 2012 un 30,5 por 100 respecto de 2011 sin que en un trabajo de estas características podamos ahondar en las causas; desde luego, por sí solo la contracción
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en los que no vamos a ahondar por razones de espacio, pero que demuestran que
el problema del endeudamiento español se centra en estas dos Administraciones
públicas. Y, en el caso de las Comunidades Autónomas, sólo cuatro cumplirían en
estos momentos el objetivo de la Ley 2/2012, si bien es cierto que el objetivo del
art. 13 es que el cumplimiento en todos los niveles de gobierno se produzca en
202017.
En cumplimiento de lo previsto en el art. 135.4 de la CE y al igual que sucede con
los objetivos de déficit, el volumen de endeudamiento puede superarse en casos de
catástrofes naturales, recesiones económicas graves, etc. Sin embargo, frente a lo
que, como hemos visto dispone el art. 11.3 de la Ley 2/2012 en materia de estabilidad presupuestaria, donde en estos supuestos se autoriza un déficit estructural
máximo del 0,4 por 100 del PIB nacional expresado en términos nominales, en el
caso del endeudamiento público no se establece ningún tope; aparentemente
cabría pensar que sería reiterativa la repetición del límite, porque en un escenario
utópico de déficit cero en 2020, una situación de las previstas en el art. 11.3 generaría automáticamente un incremento que, como máximo, supondría el 0,4 por 100
del volumen de endeudamiento, lo cual ni es matemáticamente cierto, ni económicamente está razonado, ni jurídicamente encuentra sustento alguno, salvo el voluntarismo o la omisión del legislador18.
del PIB no explica el incremento del endeudamiento. En cuanto a las Comunidades que han acudido al FLA, también el Banco de España ha depurado y corregido los porcentajes de tal manera que
son homogéneos, si bien ello obliga a un ejercicio contable y de transparencia que el Gobierno no
ha realizado ya que lo correcto es computar como pasivo financiero la totalidad de la deuda «estatal» en circulación disminuida en los «préstamos» vía FLA destinados a las Comunidades Autónomas. Las aclaraciones aparecen recogidas en la nota del Banco de España (Servicio de Estudios) de
15 de marzo de 2013 que, por su extensión y tecnicismo, no reproducimos. Desde luego resultan
llamativos los datos de Valencia y de Baleares (Cataluña tiene otra explicación) por ser Comunidades cuya renta per cápita se encuentra por encima de la media nacional.
17
En todo caso, en febrero de 2013 se han aprobado emisiones de Deuda pública a nueve Comunidades Autónomas por importe de 20.785 millones de euros, si bien no vamos a entrar en detalle
porque muchas de ellas son operaciones de refinanciación y otras operaciones que se van a acoger
directamente al Fondo de Liquidez Autonómica; por ello no deben sorprender autorizaciones a
Comunidades que incumplen todos los objetivos de déficit en el año 2012 (el 1,5% del PIB nacional) y que seguirán incumpliendo los objetivos de 2013 (fijados inicialmente en el 0,7% del mismo
parámetro y posteriormente relajados al 1,2%, si bien el porcentaje concreto está pendiente de una
posible «negociación asimétrica» en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera).
18
Sin ser agoreros, y por mucha voluntad que pongan los Gobiernos de turno, encontramos que,
según cuál sea la situación excepcional que se produzca, el incremento del déficit estructural y el
del volumen de la Deuda pública (partiendo de una más que presunta conexión entre uno y otra)
pueden divergir, por ejemplo, en función de la distribución de competencias ordenada por la CE y
por los Estatutos de Autonomía. Pero, además, con los datos económicos del Banco de España y
tomando la variable más favorable, es decir endeudamiento según el Protocolo de Déficit Excesivo,
la Administración central (incluyendo la Seguridad Social) tenía un saldo vivo de Deuda (tercer trimestre de 2012) de 712.456.42 millones de euros (cifra que no tiene en cuenta o la tiene de forma
muy peculiar la «inyección» de fondos para el saneamiento del sector financiero español autorizado en el verano de 2012 pero librado efectivamente en el cuarto trimestre). Aunque el razonamiento que exponemos a continuación es muy criticable y bastante burdo desde el prisma económico
(ya que no computa la evolución positiva del PIB hasta 2020), la Deuda pública de la Administra-
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En todo caso, hay que resaltar que los porcentajes previstos se refieren exclusivamente a la Deuda pública y no al crédito público, de forma que, aunque no se diga
expresamente, para el cálculo del mismo se excluyen los avales u otras formas de
afianzamiento o garantía que pueda prestar el sector público; sensu contrario, creemos que procedería su inclusión en caso de falencia del deudor avalado y la subsiguiente asunción del crédito por parte del ente público19.
En caso de incumplimiento de los límites fijados en el art. 13 de la Ley Orgánica
2/2012, la Administración pública responsable no podrá realizar operaciones de
endeudamiento neto, lo cual no significa que no pueda emitir Deuda pública, sino
que la emitida no podrá superar el saldo vivo existente al inicio del ejercicio presupuestario, lo cual va a plantear un problema de refinanciación de intereses y del
principal, tema este al que dedica especial cuidado la Ley Orgánica en lo que se
refiere a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, a través de la
imposición de una serie de medidas preventivas, correctivas y coercitivas a las que
se enderezan los arts. 18 a 26 de la Ley, que constituyen en buena medida un intento de transposición de la normativa comunitaria en relación con las desviaciones
de los objetivos de déficit y de ratio Deuda/PIB y que examinaremos brevemente
en un capítulo independiente, no sin antes apuntar desde este momento que hay
ción central (incluyendo Seguridad Social) debería descender hasta los 464.416,04 millones de
euros, lo que supone una disminución neta de 248.040,38 millones de euros; a su vez, ello supone
que en siete años no sólo no hay que tener déficit sino que hay que tener un superávit primario o
no financiero de 35.434,34 millones de euros y que este se destine íntegramente a amortizar Deuda
pública. Pues bien, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
2013 fija un objetivo de Deuda pública para la Administración central del 66 por 100 del PIB (aunque no se menciona en la Exposición de Motivos cabe entender que se refiere al porcentaje establecido en función del Protocolo de Déficit Excesivo) pero se dotan créditos al servicio de la Deuda
pública por importe de 38.589,55 millones de euros. Teniendo en cuenta que el Presupuesto del
Estado asciende a 345.445,69 millones de euros, encontramos que el servicio de la Deuda representa el 11,17 por 100 del total; pero, y no queremos abrumar con cifras, el volumen de endeudamiento neto autorizado por el art. 50 de la citada Ley asciende a 71.020,05 millones de euros, que
representa el 6,73% del PIB nacional. Evidentemente, este porcentaje es falaz porque no computamos la Deuda amortizada y su inserción responde a que el mundo jurídico-financiero se aproxime
al Derecho Presupuestario, con datos, cifras y explicaciones. Y ya penetraríamos en terrenos inabarcables en esta colaboración si añadimos que el art. 54 de la Ley 17/2012 autoriza el otorgamiento
de avales por importe de 161.000 millones de euros. Si no hemos actualizado los datos con efectos
de 31 de diciembre de 2012 es porque la conclusión —afortunada o no- que aquí pretendemos establecer es la imposibilidad de cumplir con los objetivos fijados por la Ley 2/2012 ni siquiera en 2020.
Dicho en otros términos, el Programa Nacional de Reformas anunciado el pasado 3 de mayo de
2013 es imposible de cumplir, al menos en términos de endeudamiento y me refiero solo al estatal.
Y eso que hemos tomado la mejor de las variables macroeconómicas contempladas por el Gobierno. En la proyección más actualizada (datos de la adaptación del programa de estabilidad 20132016), el endeudamiento público ascendería al 91,4% (2013), 96,2% (2014), 99,1% (2015) y 99,8%
(2016), Sin necesidad de cálculos económicos complejos ¿es creible bajar al 60 por 100 el peso de
la Deuda española sobre el PIB en el año 2020?
19
Curiosamente, el art. 53.2 in fine del TRLHL sí computa los avales a la hora de calcular los porcentajes para la autorización de la emisión de Deuda pública local.
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una medida que falta y es precisamente la que afecta al propio Estado o a la Administración central stricto sensu. Evidentemente, en este caso las medidas vendrán
impuestas directamente por la normativa comunitaria pero, aunque fuera meramente retórica, no estaría de más haber introducido una norma que demostrase una
menor obsesión por las Comunidades Autónomas (justificada hasta ciertos límites)
y una mayor voluntad de autocontrol por parte del Estado. Y también merecería un
capítulo aparte, la política de centrifugación de parte del déficit estatal a las Comunidades Autónomas y el subsiguiente endeudamiento de éstas, a su vez autorizado
por el Estado.
El art. 13.4 de la LOEPSF contiene un primer párrafo perfectamente prescindible,
porque ya se encuentra recogido en el art. 135 de la CE, y por lo tanto, es estéril
reiterar que el Estado y las Comunidades Autónomas han de estar autorizados por
ley para emitir Deuda pública o contraer crédito. Sin embargo, el segundo párrafo
y el apartado 5 del citado art. 13 sí contienen, aparentemente, una novedad, referida en el primer caso a las Comunidades Autónomas y, en el segundo, a las Corporaciones Locales. En este sentido, la autorización del Estado a las Comunidades
Autónomas para realizar operaciones de crédito (y emitir Deuda pública20) habrá
de tener en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
y de Deuda pública, así como el resto de principios y obligaciones que se derivan
de la propia Ley Orgánica 2/2012. Mientras que en el caso del Estado, la emisión
de Deuda pública ha de estar autorizada por ley, en el caso de las Comunidades
Autónomas, amén de cumplir este requisito, se requiere la autorización del Estado,
conforme el art. 14.3 de la LOFCA, precepto que desde su redacción inicial en
1980 ha resultado conflictivo, aunque la modificación operada por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, ha contribuido a disipar algunas dudas.
Básicamente, la LOFCA diseñó en su art. 14 dos tipos de operaciones de crédito de
las Comunidades Autónomas: por un lado, las operaciones a corto plazo (entendiendo por tal las concertadas por plazo inferior al año) tendentes a cubrir necesidades transitorias de tesorería; por otro, el resto de operaciones crediticias
(apartado 2 del art. 14) que, amén de cumplir unos requisitos de afectación (financiación de inversiones públicas) y cuantitativos (los créditos al servicio del pago de
las operaciones de crédito no pueden superar el 25 por 100 de los ingresos corrientes de la Comunidad) estaban supeditadas a la autorización del Estado en el caso
de concertación de dichas operaciones en el extranjero así como para la emisión
de Deuda pública o cualquier otra apelación al crédito público. De la redacción
originaria no quedaba muy claro si la autorización era sólo exigible en el caso de
operaciones por plazo superior al año (lo cual excluiría las operaciones para financiar desfases transitorios de tesorería) o si no era exigible cuando no obstante supe20
Resulta criticable que todavía el legislador español no haya comprendido que las operaciones de
crédito incluyen la emisión de Deuda pública y que separe ambos conceptos como si fueran diferentes cuando la emisión de Deuda es una modalidad de las operaciones de crédito.
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rar este plazo se cumpliesen los requisitos del apartado 2 del art. 14 a los que
hemos hecho alusión. Si se pretendía someter a autorización cualquier emisión de
Deuda pública autonómica, era evidente que sobraba la referencia a las concertadas en el extranjero y que una interpretación estricta del art. 14.3 de la LOFCA llevaba a someter a autorización estatal todo tipo de endeudamiento autonómico, al
menos si este se concertaba por plazo superior al año. La Ley Orgánica 5/2001 dio
una nueva vuelta de tuerca al reformar el art. 14.3 añadiendo un nuevo párrafo en
cuya virtud todas las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas precisarían autorización del Estado cuando, de la información suministrada, se constatase el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, con lo cual el
Estado tenía la llave para controlar el endeudamiento de las Comunidades Autónomas.
Evidentemente, la información suministrada por las Comunidades Autónomas era
tan deficiente, para lograr la autorización, que hemos llegado a la situación actual
en cuya virtud operaciones que jamás debieron autorizarse, se materializaron por
distintas vías, lo cual explica en alguna medida las diferencias en la ratio Deuda/PIB
entre las distintas Comunidades Autónomas que hemos señalado anteriormente en
nota a pie de página. De tal manera que el art. 13.4 de la Ley Orgánica 2/2012 no
aporta ninguna novedad sustantiva, puesto que contiene una norma de reenvío al
art. 14.3 de la LOFCA; hilando muy fino, la única modificación consiste en que,
además de los objetivos de estabilidad presupuestaria, las Comunidades han de
cumplir los principios y objetivos de la vigente Ley Orgánica, modificación más
semántica que de fondo. Y, desde luego, el «re-estreno» de la autorización estatal
bajo la vigente Ley 2/2012 ha sido decepcionante, puesto que se siguen autorizando operaciones de endeudamiento que incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria, con el único matiz de que se ha supeditado la autorización a unos
planes de reequilibrio financiero (que ya existían) y de saneamiento cuya aprobación es completamente discrecional en el sentido de que prima más el voluntarismo que la aplicación estricta de la norma. En este sentido, y no queremos ser
excesivamente críticos, la novedad más importante sería que la ley se aplicase, sin
quedar al albur de consideraciones político-económicas (y empleamos el ordinal
de los adjetivos de forma consciente).
En el caso de las Corporaciones locales, el art. 14.5 de la LOEPSF reproduce prácticamente el precepto anteriormente señalado, de tal manera que el endeudamiento local ha de estar autorizado por el Estado o, en su caso, por la Comunidad
Autónoma. En este sentido, la autorización habrá de tener en cuenta, como sucede
con las anteriores, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y
de volumen de endeudamiento así como el cumplimiento de los objetivos y principios contenidos en la Ley Orgánica 2/2012. El citado precepto de esta se remite
exclusivamente al art. 53 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, de tal manera que quedan fuera del ámbito de la autorización las operaciones a corto plazo
que, no obstante, tienen las limitaciones que impone el art. 51 del TRLHL. La refe-
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rencia a las Comunidades Autónomas, como entes sustitutivos de la autorización,
tiene sentido a la luz del art. 53.1 del citado TR, en tanto en cuanto pueden existir
entes territoriales de dicha naturaleza que tengan atribuidas, en el Estatuto de Autonomía, competencias sobre la materia.
Los requisitos y condiciones de las operaciones de crédito de las entidades locales no
son los mismos que los de las Comunidades Autónomas, ya que, por un lado, el régimen de autorización exige que la entidad local tenga ahorro neto negativo y/o que la
operación proyectada (incluidos los avales) exceda del 110% de los ingresos corrientes liquidados del año natural inmediatamente anterior, todo ello sin perjuicio de la
elaboración de un plan de saneamiento financiero que, entendemos, deberá ser no
el previsto de forma genérica en la legislación de régimen local sino el contenido en
los arts. 21 y 22 de la LOEPSF, en cuyo contenido no vamos a entrar.
Pese a que la reforma el art. 135 de la CE y la Ley 2/2012 guarden silencio es evidente que la apelación al crédito público necesitan de una previa autorización
legislativa a la cual seguirá la autorización administrativa correspondiente. En este
sentido, no entendemos el empecinamiento del legislador en omitir a las Haciendas locales al regular la exigencia de previa ley habilitante; la única diferencia consiste en que dicha Ley no es específica para cada operación o para un período
determinado de tiempo, sino que la autorización, con las condiciones y requisitos
que se contienen en ella, se contempla con carácter permanente en el TRLHL.
En este sentido, resulta paradójico que en el caso de las Comunidades Autónomas,
las mismas puedan ver sometida a autorización la emisión de Deuda pública para
cubrir necesidades transitorias de tesorería (véase el art. 14.3 en relación con el art.
14.1 de la LOFCA), en tanto que esta exigencia desaparece para el caso de las Corporaciones locales, diferencia de trato que no se entiende bien, pues también en
éstas últimas pueden concurrir las circunstancias «excepcionales» que justificarían
la autorización.
Por último, el art. 14 de la LOEPSF reproduce el art. 135.3 de la CE en el sentido
de regular el principio de inclusión presupuestaria automática (¿acaso la CE no es
norma directamente aplicable?) y de añadir que el pago de los intereses y el capital de la Deuda de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto. Es decir, se trata de otro precepto perfectamente inútil por
repetitivo, y hubiera sido más coherente hablar no del servicio derivado de la
Deuda, sino del crédito público, concepto, como hemos señalado, más amplio en
el que se encuadra aquella. Pero este defecto ab origine proviene de la pésima
redacción de la modificación constitucional de 27 de septiembre de 2011.
Teniendo en cuenta que los volúmenes de Deuda pública previstos en el art. 13 no
serán exigibles sino en 2020 y teniendo en cuenta que el Gobierno se ha comprometido en una senda de reducción paulatina del déficit y del endeudamiento, es
menester establecer unos objetivos de estabilidad presupuestaria y de Deuda pública para el conjunto de las Administraciones públicas (incluida la Seguridad Social,
pero excluidas, por ejemplo, las sociedades mercantiles públicas, etc.). De confor-
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midad con lo anterior, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros,
aprobará en el primer semestre de cada año los objetivos de estabilidad presupuestaria, en términos de capacidad o necesidad de financiación neta (que es lo que
interesa a efectos del endeudamiento) y el objetivo de Deuda pública referidos a
los tres años siguientes. En este sentido, la participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local es meramente testimonial21 en cuanto el art. 15 de la LOEPSF exige solamente que exista un
previo acuerdo de estos órganos, sin que necesariamente sea favorable ni vinculante. Este acuerdo tendrá en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las
instituciones europeas sobre el Programa de Estabilidad de España (con lo cual
habrá que remitirlo previamente a las mismas, cosa que silencia el meritado art. 15)
e irá acompañado de un informe evaluador de la situación económico-financiera,
elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad, previa consulta al
Banco de España y teniendo en cuenta las previsiones del Banco Central Europeo
y de la Comisión Europea. El acuerdo, acompañado de las recomendaciones y el
informe, se remitirá a las Cortes Generales para su aprobación; una vez aprobado
por éstas el acuerdo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, la elaboración de los Presupuestos de las Administraciones públicas se ajustarán a dichas previsiones. Realmente y no es el momento de entrar en disquisiciones jurídicas, las
Cortes no ejercen ninguna potestad legislativa sino que simplemente se limitan a
convalidar o no el acuerdo del Consejo de Ministros que es el acto que tiene relevancia jurídica, supeditada, eso sí, a su tramitación parlamentaria. Pero reiteramos,
no es mediante Ley ni otra norma emanada del Parlamento como se aprueban los
objetivos de estabilidad presupuestaria, sino mediante Acuerdo (cuya naturaleza
jurídica en términos procesales es muy interesante) del Consejo de Ministros22. En
21
No obstante, como un guiño a la transparencia, el art. 15.8 de la Ley Orgánica 2/2012 ordena la
publicación, para general conocimiento (sic) del informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera (¿por qué no se publica también el informe de la Comisión Nacional de Administración Local?).
22
Para el período 2013-2015, habría que estar a lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, aprobado con gran celeridad por el Pleno del Congreso el día 24 de
julio y por el Pleno del Senado el día 26 de julio. El acuerdo fija en límite de déficit del 4,5 por 100
del PIB, distribuido de la siguiente forma: Administración central (3,8%) y Comunidades Autónomas
(0,7%), en tanto que las Corporaciones Locales y la Seguridad Social no podrán presentar déficit. Por
su parte, y es lo que nos interesa, el volumen de Deuda pública de la Administración central se fija
en el 66 por 100 del PIB y el techo de gasto no financiero del Estado se cifra en 126.792 millones
de euros.
Además el Acuerdo de 20 de julio de 2012 establece unos objetivos de endeudamiento para las Comunidades Autónomas del 16 por 100 para 2013 (porcentaje que se reduce al 15,9% para 2014 y al
15,5% para 2015); en el caso de las Corporaciones locales, el objetivo de Deuda pública es del 3,8
por 100 para los años 2013-2015; por último, para la Seguridad Social, el objetivo es el 0 por 100. En
el caso de las Comunidades Autónomas se imputará a las mismas las operaciones crediticias con
cargo al Fondo de Liquidez Autonómica, pero no las cantidades del mecanismo extraordinario de
liquidez, vigente en principio sólo para 2012, para el pago a proveedores. Y, en el caso de la Seguridad Social, el problema no está en el endeudamiento cero, sino en el hecho de que su eventual
déficit corra a cargo del Fondo de Reserva, que, a su vez, deberá computar como activo financiero
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este sentido, dejamos para mejor ocasión una duda en el aire: ¿es posible que las
Comunidades Autónomas puedan impugnar ese acuerdo? Creemos que la respuesta es afirmativa, ya que no puede haber actos del gobierno que escapen del control
jurisdiccional y aquí la discrecionalidad tiene, pese a parecer una contradicción,
que estar justificada. Bajo el prisma sustantivo, es evidente que no puede tratarse
de igual manera a Comunidades cuya ratio Deuda/PIB está en el 10 por 100 frente
a otras donde la misma ratio es del 30 por 100.
Tras la aprobación y sólo en el caso de las Comunidades Autónomas (no en el de
las Corporaciones Locales) el Gobierno formulará una propuesta de objetivos de
estabilidad y de Deuda pública, de forma individualizada. Previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera (órgano cuya utilidad es más que dudosa, en
función de su composición) y sobre la base de la mencionada propuesta, el Gobierno fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de Deuda pública para cada
una de ellas. Teóricamente debería discernirse la situación de cada Comunidad y
dentro del límite global de déficit (1,5% en 2012 y 0,7% en 2013, si bien estas magnitudes han quedado superadas en el momento de redactar estas líneas como consecuencia de los nuevos acuerdos con Bruselas, de tal manera que el déficit
máximo se ha elevado al 1,2%23) bien podrían efectuarse (más bien deberían) objetivos individualizados para cada una de ellas (véanse las diferencias sustanciales en
materia de Deuda/PIB). Sin embargo, se ha optado, en materia de déficit por la solución más fácil y es imponer de momento, para todas, un objetivo conjunto, de tal
forma que la individualización no deja de ser una quimera, sobre el papel y el volumen o techo de endeudamiento bastante opaco24. No podemos entrar por razones
de espacio y de ajenidad a la materia, en el debate suscitado sobre si el objetivo de
déficit para 2013 enviado a Bruselas, puede ser alterado internamente una vez
obtenido el plácet comunitario, de manera que las Comunidades Autónomas no
sean las que soporten, en mayor medida que el Estado, el objetivo de reducción de
Evidentemente, dado el aplazamiento concedido por Bruselas en relación con el cumplimiento temporal de los objetivos de déficit, el acuerdo es virtualmente papel mojado no sólo jurídicamente (el
déficit autonómico ha pasado al 1,2%) sino también económicamente. Y aunque las disquisiciones
jurídicas sobre el «déficit asimétrico» parecen asumir todo el protagonismo, es evidente que, por
correlación necesaria, habrá que revisar los límites de endeudamiento, de facto ya superados en términos de media del conjunto de las Comunidades Autónomas e imposibles de cumplir en 2013, al
menos para la mayoría de las Comunidades
23
Realmente, el nuevo techo del 1,2 por 100 operará a partir del mes de junio de 2013, ya que es
preciso que la Comisión Europea apruebe —el 29 de mayo de 2013- el nuevo cuadro macroeconómico (Adaptación del Escenario de Estabilidad 2013-2016) aprobado por el Ejecutivo. A partir de
ahí, habrá que reunir el Consejo de Política Fiscal y Financiera para que este, en su caso, apruebe,
las conclusiones del grupo de trabajo sobre flexibilización del déficit, momento en el cual se podrá
saber si hay homogeneidad en la cifra o, por el contrario, se va a un sistema de déficit asimétrico.
24
La página web del Consejo de Política Fiscal y Financiera sólo ofrece datos de capacidad/necesidad de financiación referidos, como último año a 2010, y ningún dato hemos extraído del volumen
de Deuda pública, con lo cual la información es bastante deficiente, algo que debería corregirse.
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déficit25; en este sentido, lo único que ha habido es un pronunciamiento del Parlamento Europeo favorable a una flexibilización del mismo para éstas últimas, pero
siempre respetando la competencia del Estado; pronunciamiento al que ha seguido
un acuerdo de la Comisión Europea aprobando una relajación de los objetivos de
déficit cuantitiva y temporalmente. En todo caso nos encontramos con un nuevo
escenario presupuestario que trastoca los objetivos iniciales de 2013 (como consecuencia del incumplimiento de los objetivos de 2012) y un respiro temporal en los
objetivos de reducción del déficit que pueden tener interés a efectos económicos
pero no a efectos jurídicos, dejando a salvo el eviterno problema de la imposición
por el Estado de objetivos presupuestarios y de endeudamiento a las Comunidades
Autónomas, que sí tiene trascendencia jurídica y que, avanzamos caso de no
mediar acuerdo, acabará en el Tribunal Constitucional26.
3. EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO
Evidentemente, el mejor método de control del endeudamiento público es la inexistencia de déficit público, es decir que se produzca una concordancia entre ingresos y gastos públicos. Supuesto que esto suele ser ineficaz, la Ley Orgánica 2/2012
establece en el Capítulo IV un conjunto de medidas preventivas, correctivas y coercitivas que en algún caso, como se declara en la Exposición de Motivos, se inspiran en la normativa europea27.
25
La evolución del déficit, según el Acuerdo de 20 de julio de 2012, de las Comunidades Autónomas era brutal: -1,5% del PIB (2012); -0,7% del PIB (2013); - 0,1% del PIB (2014) y +0,2% en 2015.
Con Comunidades importantes, como Valencia y Cataluña con endeudamientos en la horquilla del
25%-29% va a resultar bastante difícil cumplir los objetivos. De hecho en los momentos actuales,
la discusión está precisamente en, dada la relajación temporal de los objetivos iniciales de reducción de déficit del conjunto de las Administraciones públicas a 2016, la distribución del mismo entre
las Administraciones implicadas y si va a haber un techo único o una distribución asimétrica.
26
No obstante, como nuestro trabajo versa sobre la Deuda pública y no sobre el déficit, aunque haya
relación entrambos, no entendemos la precipitada alegría de algunas Comunidades Autónomas
sobre el hecho de que la subida de 0,5 puntos porcentuales respecto de los objetivos iniciales de
déficit se traducirá en una mayor apelación al endeudamiento. ¿Se les ha ocurrido por un momento pensar en que ese mayor déficit puede ser cubierto no con el recurso fácil de la Deuda, sino utilizando capacidades normativas, sea en tributos propios, sea en tributos cedidos, por ejemplo
«reestableciendo» el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que, de facto, es un tributo cedido
testimonial por el juego de las reducciones y bonificaciones autonómicas? ¿Alguna ha tenido in
mente que el nuevo techo del 1,2% es, simplemente, un techo y que los créditos presupuestarios no
tienen porqué agotarse? ¿Se va a ampliar el FLA? Son cuestiones latentes que en estos momentos no
tienen respuesta precisa. ¿Las ayudas pendientes a determinadas cajas se van a computar en el déficit del Estado?
27
Inspiración que no es precisamente una buena fuente, como lo demuestra el hecho de que la
mayor parte de las medidas comunitarias enderezadas al cumplimiento de los objetivos de déficit y
de endeudamiento son sistemáticamente incumplidas, sin que se hayan llegado a adoptar medidas
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En el caso de las primeras, se establece un mecanismo de seguimiento de la ejecución presupuestaria (bajo el nombre de medidas automáticas de prevención) que en
el caso del endeudamiento público se traduce en el hecho de que cuando este se
sitúe por encima del 95 por 100 del techo máximo fijado el art. 13.1 de la LOEPSF
sólo se permitirá que las Administraciones Públicas realicen operaciones de tesorería; el primer problema que surge con este mecanismo automático es determinar si
es directamente aplicable teniendo en cuenta, como vimos, que los techos de
endeudamiento previstos en el citado precepto son de aplicación a partir del 1 de
enero de 2020, pero el art. 18.2 establece este mecanismo obviando la referencia
temporal.
Si se aplicara con efectos de 2013 (y no queda excluido el art. 18 de la entrada en
vigor al día siguiente de su publicación en el BOE) nos encontraríamos con que más
de la mitad de las Comunidades Autónomas no podrían emitir Deuda pública por
plazo superior al año, algo sistemáticamente incumplido, si bien hay que tener en
cuenta la Disposición Transitoria Primera y el ritmo y condiciones que establece la
misma, no sin antes señalar que expresamente ésta señala que lo en ella dispuesto
se aplicará a los mecanismos preventivos y correctivos. En el caso del endeudamiento, teóricamente, debe reducirse al ritmo necesario en promedio anual para
alcanzar el objetivo previsto para 2020, lo cual es una norma plagada de buenas
intenciones, pero de contenido difícil, aunque en la misma se plasma en una regla
en cuya virtud cuando el PIB crezca como mínimo el 2 por 100 o se genere empleo
neto de al menos el 2 por 100 anual, la ratio de Deuda pública/PIB se reducirá,
como mínimo y anualmente, en dos puntos porcentuales del PIB.
Junto a ello, y para añadir más confusión al período 2012-2020, la Disposición
Transitoria Tercera de la Ley Orgánica 2/2012 establece un mecanismo excepcional en cuya virtud hasta 2020, las Comunidades Autónomas pueden emitir Deuda
por plazo superior al año y no inferior a diez años, sin que resulten aplicables las
condiciones del art. 14.2 de la LOFCA (es decir los ingresos no tienen que destinarse a financiar gastos de inversión ni se exige que el servicio de la Deuda no supere el 25 por 100 de sus ingresos corrientes) en el supuesto de concurrir
circunstancias económicas extraordinarias y como consecuencia de las mismas
hubiera que garantizar la prestación de servicios públicos fundamentales; en todo
caso la apreciación de dichas circunstancias extraordinarias corresponde al Estado
y estas operaciones crediticias están, en todo caso, sujetas a su autorización.
coercitivas y/o las adoptadas no han servido para la corrección de los desequilibrios. En el caso de
España ha contribuido bastante los errores en las previsiones (algo que puede justificarse) y los intentos de «maquillaje» del déficit (algo perceptible si se compara la evolución del último trimestre de
2012, que resulta increíble, en el sentido literal del término). De tal manera que además de problemas estructurales, tenemos problemas de credibilidad en los datos, aunque se hayan corregidos los
«perímetros de consolidación» en especial de las Comunidades Autónomas a partir de julio de 2012.
En este sentido puede consultarse el informe de FEDEA en el siguiente enlace http://documentos.
fedea.net/pubs/ee/2013/01-2013.pdf.
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Mucho nos tememos que en algunas Comunidades Autónomas lo extraordinario
sea lo normal y se tenga que recurrir a este mecanismo28.
Continuando con las medidas preventivas, en caso de apreciarse un riesgo de
incumplimiento del objetivo de endeudamiento público autonómico o local, el
Gobierno advertirá del mismo a la Comunidad Autónoma o entidad local afectada,
la cual dispondrá del plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para la
corrección del citado riesgo; caso de no adoptarse o de ser insuficientes (a juicio
del Ministro de Hacienda) se aplicarán las medidas correctivas que veremos a continuación.
En todo caso y como inciso, obsérvese cómo la Ley Orgánica 2/2012 no prevé
medidas preventivas para el Estado, lo cual supone que éstas vendrán impuestas
por el ordenamiento comunitario.
Pasando a las medidas coercitivas hay que hacer referencia en primer lugar a las
medidas automáticas de corrección; en este sentido, si el Gobierno constata el
incumplimiento del objetivo de endeudamiento público (o del objetivo de estabilidad presupuestaria), todas las operaciones de crédito de la Comunidad Autónoma
precisarán autorización del Estado, salvo en el caso de que la Comunidad afectada
haya presentado un plan económico-financiero, en cuyo caso se excluyen de la
autorización del Estado las operaciones de crédito a corto plazo que no se consideren financiación exterior29. Aquí nos encontramos con un problema que simplemente apuntaremos, consistente en determinar cómo debemos interpretar la
expresión «operaciones a corto plazo de las Comunidades Autónomas»; ¿hay que
28
El Programa de Estabilidad y Crecimiento (2012-2015) aprobado por el Consejo de Ministros el
27 de abril de 2012, preveía en dicho año un déficit del 5,3 por 100 (la previsión ya ha fallado),
mantener el objetivo del 3 por 100 para 2013 (imposible de cumplir, teniendo en cuenta la desviación de 1,68 puntos porcentuales en 2012) y alcanzar un déficit del 1,1 por 100 para 2015. Prevé
un superávit primario a partir de 2013 y comenzar la reducción de la ratio Deuda/PIB a partir de
2014. Sin embargo, los datos se sustentan en previsiones de crecimiento del PIB que no han sido
confirmadas por la mayoría de las instancias internacionales (OCDE,FMI, Comisión Europea) y, en
algún caso, nacionales (Banco de España). La Deuda pública alcanzaría un tope del 82,3 por 100
del PIB en 2013, para ir lentamente descendiendo, tan lentamente que nunca se alcanzará el objetivo del 60 por 100 si en 2015 el objetivo es que baje al 80,8 por 100. No obstante, en el Acuerdo
de 20 de julio de 2012, se establece una senda (sumadas las tres Administraciones publicas territoriales y la Seguridad Social) que es la siguiente: para el año 2013, un 85,8%; para 2014 un 86% y
para 2015 un 85,9%. El único problema, en el que no vamos a incidir, es que el papel lo aguanta
todo, especialmente en materia económica y se pueden dibujar todos los escenarios presupuestarios
que el Gobierno estime. A ello hay que añadir el viejo axioma en cuya virtud la economía es una
ciencia que, básicamente, prevé el pasado o explica, a posteriori, porque no se han cumplido las
predicciones. La actualización del programa de estabilidad 2013-2016 ha echado por tierra estas
previsiones.
29
Económicamente, la medida es discutible puesto que dada la tasa de ahorro interno y el conocido efecto crowding out del endeudamiento público, lo más conveniente sería la apelación a los mercados extranjeros de capitales, los cuales, sin embargo, están prácticamente cerrados para la
mayoría de las Comunidades Autónomas.
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entender que se refiere a las operaciones de tesorería, conforme el art. 14.1 de la
LOFCA? Nuestra opinión es negativa, porque se hubiera hecho mención a dicho
artículo, con lo cual estamos ante un escenario donde, sin normativa clara y específica, habrá que determinar el concepto de operaciones a corto plazo de las
Comunidades Autónomas que se encuentren en la meritada situación.
En el caso de las Corporaciones locales, la medida automática de corrección es más
drástica, puesto que todas las operaciones de endeudamiento precisan autorización
del Estado o de la Comunidad Autónoma que tenga establecidas facultades de tutela financiera, sin que se excluyan las operaciones a corto plazo (esta es la novedad
con las Comunidades Autónomas).
Además de la autorización para endeudarse, el art. 20 de la LOEPSF da una vuelta
de tuerca, en cuya virtud si se incumplen los objetivos de estabilidad, de endeudamiento o la regla de gasto, la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios por parte del Estado con las Comunidades Autónomas requerirá informe
favorable previo del Ministerio de Hacienda. Lo que no se entiende muy bien es
porqué se excluye del ámbito de esta medida adicional coercitiva a las Corporaciones Locales ni, en general, se explica el tratamiento asimétrico de éstas y de las
Comunidades Autónomas en materia de endeudamiento público.
La segunda medida correctiva está constituida por el deber de formular un plan
económico-financiero con el contenido que se desprende del art. 21 de la Ley
Orgánica 2/2012; este plan, que tendrá una duración de un año, se exigirá ya sea
por incumplimiento del objetivo de déficit, por incumplimiento del volumen de
endeudamiento o por vulneración de la regla de gasto. Normalmente, el incumplimiento del objetivo de déficit llevará al incumplimiento del objetivo de endeudamiento, pero el legislador ha preferido citar ambos incumplimientos de forma
separada, aunque paradójicamente el contenido del plan sea el mismo, lo cual no
tiene mucho sentido.
En el caso específico de superar el volumen de endeudamiento por catástrofes naturales, recesión económica, etc., supuestos previstos en la Constitución y en el art.
13.3 de la LOEPSF, se impone (¿además o alternativamente al plan económicofinanciero?; creemos que la respuesta correcta es la segunda) la elaboración de un
plan de equilibrio financiero cuyo contenido desmenuza el art. 22.2 de la citada
norma.
Hay que tener en cuenta que ambos planes, siempre que concurran las circunstancias habilitantes de los mismos, se imponen a los tres niveles territoriales de gobierno, es decir también a la Administración central, difiriendo únicamente en cuanto
al mecanismo de tramitación, al que se endereza el prolijo art. 23, cuyo contenido
intentaremos sistematizar y resumir al máximo:
a) El plan económico-financiero y el plan de reequilibrio de la Administración central se elaborará por el Gobierno y se remitirá a las Cortes, siguiendo en su tramitación el mismo procedimiento establecido para la aprobación del Acuerdo
de los objetivos de estabilidad presupuestaria, volumen de endeudamiento y
techo de gasto no financiero.
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b) El plan económico-financiero y el plan de reequilibrio de las Comunidades
Autónomas se elaborará por éstas y se remitirá al Consejo de Política Fiscal y
Financiera; si éste considera que no se garantizan las correcciones de los desequilibrios, requerirá a la Comunidad Autónoma la elaboración de otro plan; si
esta no lo presenta o se vuelve a considerar insuficiente, se aplicarán las medidas coercitivas que veremos posteriormente.
c) En el caso de las entidades locales, lo primero que llama la atención es la ausencia de referencia a los planes de equilibrio, ya que el art. 23.4 sólo menciona
los planes económico-financieros. Y decimos que llama la atención porque el
art. 22 no excluye a las Corporaciones locales de la elaboración de los meritados planes de equilibrio siempre que concurran las circunstancias previstas en
los mismos. En todo caso y hecha esta salvedad, los planes se pueden remitir a
dos instancias: por un lado, al Ministerio de Hacienda para su aprobación y
seguimiento; por otro lado, y sólo para el supuesto de municipios enclavados en
Comunidades Autónomas que tengan competencias en materia de tutela financiera de las entidades locales, se remitirán a dichas Comunidades que serán las
responsables de su aprobación y seguimiento, no obstante lo cual deberán remitir al Ministerio de Hacienda información sobre los planes, resultado y seguimiento. Asimismo se remitirán a la Comisión Nacional de Administración Local
para su conocimiento (sic). Aun cuando en el caso de las entidades locales no
se «amenace» directamente con la adopción de medidas coercitivas, la imposición de éstas —en los supuestos de incumplimiento o no aprobación- es clara a
la vista del art. 25 de la LOEPSF que veremos posteriormente.
Debemos hacer siquiera sea una mención al hecho de que la Ley Orgánica 2/2012
dedique un capítulo entero a la «transparencia» cuando la realidad demuestra un
grado leve de cumplimiento de este principio30, al menos en lo que atañe al endeudamiento autonómico, donde la información más fiable es la suministrada por el
Banco de España. Por otro lado, no advertimos justificación alguna a la inexistencia de regulación de los planes de equilibrio de las entidades locales (¿no existen?);
junto a ello hay que entender que en el caso de planes económico-financieros
aprobados por las Comunidades Autónomas (por tener competencia estatutaria en
materia de tutela financiera de las entidades locales), la remisión al Ministerio de
Hacienda no supone que éste pueda invocar título competencial alguno para inmiscuirse en las competencias autonómicas, so pretexto de provocar un conflicto de
competencias en el sentido procesal del término.
30
En realidad, sólo hemos conseguido localizar en la página web del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas los planes económico-financieros y de reequilibrio de las Comunidades
Autónomas para el período 2012-2014, así como los informes de seguimiento. Indirectamente para
conocer el endeudamiento autonómico, pueden consultarse los diecisiete planes económico-financieros enviados al citado Ministerio; desde luego mal van las cosas si todas las Comunidades tienen
que enviar planes, porque significa que las medidas preventivas han fallado y estamos ante medidas
correctivas.
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Evidentemente, la última fase de este procedimiento correctivo derivado de los planes viene dada por su seguimiento, órganos competentes, etc, aspectos a los que se
endereza el art. 24 de la Ley Orgánica 2/2012 y que, siguiendo el modelo anterior,
resumiremos brevemente:
a) El Ministerio de Hacienda elaborará trimestralmente un informe de seguimiento
de la aplicación de los planes económico-financieros y de reequilibrio; asimismo se remitirán al Consejo de Política Fiscal y Financiera y a la Comisión Nacional de Administración Local a efectos de su conocimiento. Si tenemos en cuenta
que se publicarán (art. 24.5) para general conocimiento, no entendemos la mención testimonial a estas instituciones
b) Si en el seguimiento se detecta una desviación en las medidas, el Ministerio de
Hacienda requerirá a la Administración responsable para que justifique la desviación, aplique las medidas o adopte nuevas medidas que garanticen el objetivo del principio de estabilidad (nada se dice del principio de endeudamiento
excesivo). Aunque no se explicite este apartado está pensado para las Comunidades Autónomas, ya que las Corporaciones locales siguen un régimen distinto,
aunque pueda conducir al mismo final, basado fundamentalmente en la diferencia de plazos y, en su caso, de órganos de seguimiento. En caso de que en el
informe del siguiente trimestre al en que se haya efectuado el requerimiento se
constate la persistencia en el incumplimiento de los objetivos de estabilidad
(vuelve a omitirse la referencia al endeudamiento), se adoptarán las medidas
coercitivas que veremos posteriormente.
c) En el caso de las Corporaciones locales, los informes de seguimiento se realizan
semestralmente y se formalizan sea por el Ministerio de Hacienda, sea por la
Comunidad Autónoma en caso de que ésta tenga competencias asumidas en
materia de tutela financiera de las entidades locales. Aparentemente, no se concede un nuevo plazo para que rectifique el incumplimiento, sino que directamente se adoptarán las medidas coercitivas.
Aunque el legislador pueda ser confuso, entendemos que las medidas coercitivas
que veremos a continuación sólo pueden producirse en caso de incumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria, porque ninguna mención se contiene en
el art. 24 de la LOEPSF a las consecuencias de un eventual incumplimiento por las
Comunidades Autónomas y/o Corporaciones Locales del techo de endeudamiento
público, lo cual no significa, como veremos, la inexistencia de medidas coercitivas
directamente relacionadas con el endeudamiento público.
La última fase de control viene representada por las medidas coercitivas que son de
dos tipos: las así denominadas nominatim por el art. 25 de la LOEPSF y las medidas de cumplimiento forzoso. En cuanto a las medidas coercitivas (que sólo operan
en caso de falta de presentación del plan económico-financiero o de reequilibrio,
falta de aprobación o incumplimiento del mismo) son las siguientes:
a) La Administración responsable deberá aprobar en el plazo de15 días un acuerdo de no disponibilidad de créditos presupuestarios que garanticen el cumpli-
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miento del objetivo establecido (aunque no lo diga el precepto, la no disponibilidad no puede afectar a los créditos al servicio de la Deuda, ya que ésta goza
de prioridad de pago).
b) Las competencias que, en materia de tributos cedidos tengan las Comunidades
Autónomas en virtud del art. 19 de la LOFCA, pasarán al Estado cuando resulte
necesario para cumplir compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea. Esta medida es inquietante por la falta de seguridad jurídica que denota el
supuesto de hecho (salvo en casos excepcionales) y porque los compromisos de
consolidación fiscal corresponden al Estado no a las Comunidades, si bien
puede argumentarse en sentido contrario que la Administración central recupera competencias normativas puesto que el tributo sigue siendo de titularidad
estatal. En cualquier caso, una mayor precisión y concreción del supuesto de
hecho que habilita para una medida de este calado hubiera sido bienvenida.
Evidentemente, esta medida es inaplicable a las Corporaciones locales.
c) Constituir un depósito remunerado en el Banco de España equivalente al 0,2 por
100 del PIB; entendemos que esta norma es cautelar o preventiva, en un primer
momento, puesto que dicho depósito se cancelará cuando se adopten las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos31. Sin embargo, si en el plazo
de tres meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado el plan
o no se hubieran aplicado las medidas, el depósito deja de devengar intereses. Si
transcurre un nuevo plazo de tres meses y la situación permanece igual, el depósito se convierte, potestativamente, en multa coercitiva (si bien no señala el legislador quién puede adoptar esta decisión, si la misma es recurrible, etc.).
d) Si no se adoptan las medidas anteriores o si resultan insuficientes, se produce
una «intervención suave» de la Comunidad Autónoma o de la Corporación
local. Ello se traduce en el envío de una comisión de expertos, bajo la dirección
del Ministerio de Hacienda, que valorará la situación económico-financiera de
la Administración afectada y presentará una propuesta de medidas, cuyas conclusiones se harán públicas en una semana, siendo de obligado cumplimiento
para la Administración incumplidora.
e) Por último, no se podrán autorizar operaciones de crédito ni las Administraciones afectadas tendrán acceso a los mecanismos de liquidez contemplados en la
Ley Orgánica 2/2012 hasta que las medidas de la «comisión de expertos» hayan
sido implantadas.
31
No obstante, el precepto no constituye un dechado de técnica jurídica, porque no señala cuándo se entienden cumplidos los objetivos. A nuestro entender se entienden cumplidos cuando se
adopta el acuerdo de no disponibilidad presupuestaria a que hace referencia en el art. 25.1.a) de la
Ley Orgánica 2/2012, ya que el supuesto excepcional de anulación de potestades normativas en
relación con los tributos cedidos no corresponde a la Comunidad Autónoma, sino al Estado. No obstante, ello sólo es válido en el caso de incumplimiento, no en el de falta de presentación del plan o
no aprobación del mismo; empero no podemos entrar en la totalidad de los supuestos que pueden
producirse, teniendo en cuenta, además, que no contamos con ningún precedente.
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Fernando de la Hucha Celador
Crónica
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ESTUDIOS Y NOTAS
En cuanto a las medidas de cumplimiento forzoso, hay que distinguir según se trate
de Comunidades Autónomas o de Corporaciones Locales. En el caso de las primeras, se aplican los mecanismos previstos en el art. 155 de la CE pero sólo en tres
supuestos que no son concurrentes, sino que basta la mera constatación de uno de
ellos para que se active el mecanismo constitucional. Estos supuestos son: a) la no
adopción del acuerdo de no disponibilidad presupuestaria; b) la no constitución del
depósito en el Banco de España y c) la no adopción de las medidas propuestas por
la «comisión de expertos». Concurriendo uno de los tres supuestos se enviará un
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma para que adopte la/s medida/s incumplidas, en el plazo que se indique al efecto; caso de no atender al requerimiento, y previa aprobación por el Senado por mayoría absoluta, el Gobierno
adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa.
En el caso de las Corporaciones locales, las medidas de cumplimiento forzoso parten de presupuestos fácticos similares, pero será el Gobierno o la Comunidad Autónoma (en caso de que ostente la tutela financiera sobre los entes locales) quien
procederá a efectuar el requerimiento al Presidente de la Corporación Local; si este
no atiende el requerimiento será uno u otra quienes adoptarán las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento forzoso de las medidas incumplidas. No obstante, la Comunidad Autónoma puede verse también afectada por el mecanismo
del art. 155 de la CE, en concreto cuando teniendo competencias sobre las entidades locales de su territorio incumpliese las órdenes de requerimiento a la entidad
local, a su vez incumplidora. Por último y como medida adicional, la persistencia
en el incumplimiento de las obligaciones por parte de la entidad local, siempre y
cuando suponga un incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,
de deuda pública (que aquí reaparece, cosa que no sucede en el caso de las Comunidades Autónomas) o de la regla de gasto puede considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses generales, pudiendo procederse a la disolución de
los órganos de la Corporación Local.
En relación con las medidas de cumplimiento forzoso, cabe hacer las mismas consideraciones que en relación con las medidas coercitivas; por un lado, no queda
explicitado el incumplimiento del objetivo de endeudamiento (salvo colateralmente para las entidades locales en el supuesto de disolución de órganos) y, por otro
lado, dudamos que ni Comunidades Autónomas ni Corporaciones Locales puedan
cumplir el objetivo de endeudamiento a la vista de la realidad. Pero haríamos una
consideración adicional y es que las medidas coercitivas lato sensu entendidas en
relación con el endeudamiento autonómico y local son perfectamente superfluas,
aun en el supuesto de que se constatasen los incumplimientos, por un hecho elemental y es que, como recordaremos, una de las medidas automáticas de corrección (muy anteriores en el lapso temporal del posible incumplimiento) es,
precisamente, que todas las operaciones de endeudamiento requieren autorización
del Estado (o, en el caso de las entidades locales, de las Comunidades Autónomas
cuando estas tengan competencias de tutela financiera), por lo que basta con no
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ESTUDIOS Y NOTAS
autorizar las operaciones de crédito ab initio en vez de reiterar que una medida
coercitiva es, precisamente, la imposibilidad de autorizar operaciones de endeudamiento. En fin, si comparamos los arts. 20 y 25 de la Ley Orgánica 2/2012 y seguimos la secuencia temporal de los grados de incumplimiento, no atisbamos a
comprender cómo se puede llegar a una situación en la que sea menester la adopción de medidas coercitivas consistentes en la no autorización de endeudamiento
cuando dicha medida ha de tomarse en un momento procedimental anterior como
medida correctiva. Dicho en términos muy simples, cabe cortar el grifo del endeudamiento autonómico y local sin tener que adoptar medidas coercitivas y no sólo
cabe sino que la adopción de estas medidas en la última fase del procedimiento de
control supondría, precisamente, constatar una dejación por parte del Ministerio de
Hacienda de sus obligaciones en la fase preliminar de adopción de medidas correctivas. Pero dado que la realidad suele ser tozuda, la pregunta que nos hacemos es
por qué el Ministerio ha venido aprobando en el primer trimestre de 2013 operaciones de endeudamiento en relación con Comunidades Autónomas que han vulnerado los principios de la Ley Orgánica 2/2012, en especial aquellas que, además,
han presentado unas liquidaciones de presupuestos donde la reducción del déficit
está absolutamente maquillada, siendo el caso de Castilla-La Mancha el más llamativo de todos (pasa de un 7,3% en 2011 a un 1,53% en 2012).
4. CUESTIONES ADICIONALES
Las necesarias reglas de estilo no nos han permitido desarrollar en su integridad
algunos aspectos del endeudamiento público contenidos en la LOEPSF; incluso hay
cuestiones que en una ordenación sistemática no encuentran encaje apropiado. De
ahí que hayamos optado por desarrollar en este último apartado cuestiones pendientes y/o latentes en capítulos anteriores
En este sentido, comenzaremos por el «procedimiento de declaración de responsabilidad por el incumplimiento de normas de Derecho comunitario» por parte de las
Comunidades Autónomas o de las Corporaciones Locales, cuestión que tiene su
origen en el art. 8 de la citada Ley y cuyo juicio inicial ya realizamos en cuanto al
elemento sustantivo. En este sentido, las Administraciones públicas (nótese la referencia genérica cuando en realidad no se refiere a las mismas sino sólo a las infraordenadas al Estado) que incumplan obligaciones derivadas de normas
comunitarias (no podemos entretenernos en el supuesto que es cuestionable), y
siempre que este incumplimiento provoque una sanción al Estado (aquí se refiere
al concepto de Estado como sujeto de Derecho Internacional) por parte de las instituciones comunitarias, asumirán las responsabilidades que se devenguen (verbo
curioso el empleado por el legislador español, hubiera sido preferible emplear deriven) de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en la Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica 2/2012.
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La apertura del procedimiento corresponde al Consejo de Ministros, quien, previa
audiencia de las Administraciones afectadas, será igualmente el órgano competente para declarar la responsabilidad por incumplimiento (hasta tanto no se desarrolle reglamentariamente la citada disposición, tenemos que guiarnos por los
principios básicos del Derecho Administrativo en materia procedimental). En este
caso, el Consejo de Ministros podrá acordar la compensación o retención de la
deuda (cabe suponer que se refiere a la multa pecuniaria impuesta al Reino de
España por las instituciones comunitarias) con las cantidades que el Estado deba
transferir a la Administración pública responsable por cualquier concepto, presupuestario o no. En la resolución que se adopte por el Consejo de Ministros habrán
de tenerse en cuenta los hechos y fundamentos contenidos en la resolución comunitaria, así como los criterios de imputación determinantes de la responsabilidad de
la Comunidad Autónoma, Corporación Local, Seguridad Social (entendemos que,
también para esta última cabe su imputación, aunque no se mencione expresamente) o entes de derecho público, sociedades mercantiles, etc., dependientes de éstas,
añadiendo que dicho acuerdo se publicará en el BOE (lo cual constituye un avance importante porque los Acuerdos del Consejo de Ministros sobre el techo presupuestario, límites de déficit, endeudamiento, regla de gasto, etc., no se publican o
hemos sido incapaces de encontrarlos).
Si no entendemos mal la redacción, resultaría que en el caso de la Unión Europea
abriera un procedimiento por déficit excesivo contra España que deviniese en la
imposición de sanciones pecuniarias, ésta sería responsable ante el organismo
comunitario, pero podría trasladar parte o la totalidad de la sanción a una o varias
Comunidades Autónomas o a las Corporaciones Locales, supuesto éste último más
improbable. Y ello se haría en base a un procedimiento donde el Estado es juez,
parte y además quien dicta las reglas del juego. ¿Cabe impugnar la declaración de
responsabilidad de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales? A nuestro
juicio, la respuesta debe ser afirmativa y en virtud de la autonomía constitucionalmente reconocida a ambas entidades, deberá arbitrarse algún procedimiento especial para regular el mecanismo reaccional de los entes afectados, salvo que la Ley
2/2012 pretenda que se aplique directamente la Ley 30/1992 y, en el caso de judicialización, la LJCA o que las Comunidades Autónomas acudan al Tribunal Constitucional. Pero el supuesto, aunque cargado de buenas intenciones, puede resultar
kafkiano (recordemos para los no versados que Kafka era doctor en Derecho) y para
ello pondremos un ejemplo: imaginemos que España vulnera las reglas derivadas
del protocolo de déficit excesivo. En este caso puede suceder que el exceso de déficit obedezca a una desviación del objetivo por parte del Estado, de las Comunidades Autónomas o de ambos. Bastaría con transferir previamente objetivos de déficit
incumplibles a las Comunidades Autónomas para que, con el precepto en la mano,
fueran éstas las que cumpliesen indirectamente las sanciones comunitarias; y decimos indirectamente porque el sujeto activo de la infracción de la normativa comunitaria sería el Estado pero éste a su vez derivaría la responsabilidad pecuniaria a la
Comunidad Autónoma. Y ya no digamos si ponemos un ejemplo de endeudamiento público (aunque aquí es más difícil que se abra un procedimiento por parte de
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la Unión Europea), donde la arbitrariedad del Estado en la fijación de límites de
techo de endeudamiento autonómico es patente. ¿Son las Comunidades Autónomas responsables de que el Estado haya errado en sus previsiones de crecimiento
del PIB y que ello haya generado incumplimientos en los objetivos de déficit y/o de
endeudamiento? ¿Son únicamente las Comunidades Autónomas las responsables
de un endeudamiento descabellado cuando ha pasado el filtro de la autorización
del Ministerio de Hacienda?
No queremos con ello negar la responsabilidad de las Comunidades Autónomas,
pero abrir un procedimiento sumarísimo contra ellas, cuando el Estado tiene mecanismos preventivos, correctivos y coercitivos para evitar llegar a la situación que
comentamos resulta cuestionable en el plano político e inaceptable en el plano
jurídico, porque, como hemos reseñado, supondría que el Estado ha tolerado, consentido o promovido, por acción o inacción, una situación como la descrita, de
forma que, cuanto menos, las responsabilidades habría que compartirlas.
La segunda cuestión que vamos a tratar afecta al control de constitucionalidad que,
con un sentido unidireccional procesalmente e innecesario materialmente, regula
la Disposición Adicional Tercera de la LOEPSF. El apartado primero de la citada
Disposición huelga en su integridad, ya que se limita a señalar que podrán impugnarse ante el TC las leyes, disposiciones normativas o actos, con o sin fuerza de ley,
y resoluciones de las Comunidades Autónomas que vulneren los principios contemplados en el art. 135 de la CE y desarrollados en la Ley Orgánica 2/2012. Y
decimos que huelga ya que no añade nada nuevo que no se supiera en el plano de
la jurisdicción constitucional, puesto que bastaría aplicar el art. 161.2 de la propia
CE. Salvo que lo quiera decir, atribuyéndose el legislador funciones que no le
corresponden, es que la Ley Orgánica 2/2012 forma parte del bloque de la constitucionalidad, cuestión que, en su caso corresponde decidir al TC. Y cuestión que
no excluye que el desarrollo del art. 135 de la CE pueda conculcar otros principios
constitucionales, singularmente la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, aunque sobre esta posibilidad ofrezcamos, a priori, una respuesta negativa,
a la vista de la doctrina del TC sentada antes y después de la reforma de la Constitución (en este sentido y con posterioridad a la reforma, pero sin haberse aprobado
la Ley Orgánica 2/2012, puede citarse la STC 157/2011, de 18 de octubre, por
haber sido la pionera y sentar un matiz interesante pro futuro en virtud del cual será
el TC el que determine si el desarrollo del art. 135 perfila el contenido de los principios contenidos en la reforma constitucional32). Téngase en cuenta el matiz de
32
Siguen la estela de la mencionada en el texto principal las SSTC 185/2011 a 189/2011, de 23 de
noviembre o las SSTC 195/2011 y 198/2011, de 13 de diciembre, entre otras, donde el enjuiciamiento de las competencias autonómicas y de las potestades estatales partía de la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001, pero aplican la reforma constitucional No obstante, el FJ 3º de la sentencia
citada en el texto principal, después de señalar que el art. 135 de la CE queda fuera de la disponibilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas, añade que «cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principal admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo
el que perfile su contenido»: la cursiva es nuestra.
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nuestra aseveración, sobre todo a la vista del recurso, evidentemente no resuelto
puesto que se admitió a trámite en marzo de 2013, del Gobierno de Canarias al que
hemos hecho alusión: matiz en cuya virtud no creemos que el TC falle en contra
de la constitucionalidad de la Ley Orgánica 2/2012. En otros términos, estimamos
que hay motivos fundados para interponer el recurso por vulneración de la autonomía consagrada en el art. 156 pero podemos predecir una respuesta negativa del
alto intérprete de la Constitución. No se trata de una vulneración en abstracto lo
que sostenemos sino en concreto, ya que el legislador ordinario podría haberse
ocupado en justificar las ratios de distribución del endeudamiento público entre los
distintos niveles de gobierno y su correlación con la distribución del gasto público.
Afirmábamos también que tiene un contenido unidireccional puesto que sólo sienta la posibilidad del Estado de recurrir al TC cuando, aunque no lo diga, también
cabe la posición procesal inversa, es decir, que sean las Comunidades Autónomas
las que puedan presentar recurso si consideran vulneradas sus competencias financieras, en especial en materia de spending power, contempladas en el art. 156 de
la CE. En este sentido, la minuciosidad de algunas normas contenidas en la Ley
Orgánica 2/2012 creemos que exceden los límites contemplados en el art. 135 de
la CE. Y, desde luego, en materia de endeudamiento público, cabría preguntarse si
los límites del art. 13 son discrecionales o arbitrarios (entre tanto llega el año 2020,
la discrecionalidad o arbitrariedad habría que predicarla del Acuerdo de 20 de julio
de 2012), es decir carentes de justificación alguna (ya que, desde luego y como
hemos señalado, carecen de criterio coherente explicativo en la Exposición de
Motivos). Igualmente se silencia, aunque puede ser suplido por la normativa procesal-constitucional, la posibilidad de impugnar los Acuerdos del Consejo de Ministros sobre techo de gasto no financiero, objetivos de déficit, distribución del mismo
entre el Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, volumen de
endeudamiento, etc.
Por su parte, el apartado 2 de la Disposición Adicional Tercera trata de resolver un
problema que trae causa del anterior, aunque se limite a las Leyes de Presupuestos
autonómicas y no a la pléyade de disposiciones normativas, con o sin fuerza de ley,
que puedan dictar las Comunidades Autónomas y que puedan conculcar el art. 135
de la CE o su normativa de desarrollo. Si el Estado impugna la Ley de Presupuestos
de una Comunidad Autónoma por entender que se produce la meritada vulneración, el art. 161.2 de la CE determina la suspensión automática de la norma por
plazo no inferior a cinco meses. Pues bien, en este supuesto el legislador estatal
ordena que se consideren automáticamente prorrogados los Presupuestos del año
anterior hasta la aprobación de los siguientes presupuestos al del ejercicio impugnado; esta regla intenta suplir, formalmente, la laguna del art. 21 de la LOFCA que
sólo contempla un escenario en el cual los Presupuestos del año anterior no hayan
sido aprobados, pero que contiene una laguna (por lo demás fácilmente integrable
recurriendo a la hermenéutica jurídica) ya que no prevé, expresamente, qué ocurre
si los Presupuestos han sido aprobados pero están suspendidos ope legis por mor
de la norma prevista en el art. 161.2 de la CE. Admitiendo la buena fe del legisla-
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dor estatal, sin embargo, incurre en obviedades o invasiones de la esfera del TC.
Así, por ejemplo, si el alto intérprete de la CE levanta la suspensión, resulta evidente que la Ley de Presupuestos suspendida cobra toda su vigencia, habiendo de estar
a lo que aquél disponga en cuanto a la eficacia ex tunc o ex nunc del levantamiento de la suspensión; pero, en todo caso, no corresponde al legislador determinar lo
que debe hacer el TC que habla a través de sus sentencias sin que éstas vengan predeterminadas por leyes orgánicas, salvo la propia del TC.
El segundo supuesto que regula la norma comentada consiste en que se levanta,
ope legis, la prórroga presupuestaria cuando se apruebe una ley que derogue,
modifique o sustituya las disposiciones impugnadas (hay que entender, por coherencia interna que se refiere a disposiciones de la Ley de Presupuestos) o hasta la
aprobación de los Presupuestos (sic) del ejercicio siguiente al impugnado. Amén de
no encontrar ningún supuesto práctico en que se dicte una Ley que derogue los Presupuestos del año anterior, el único caso en que parece tener sentido la norma sería
aquél en el cual se impugna parcialmente la Ley autonómica de Presupuestos, en
aquellos preceptos de su articulado y/o créditos presupuestarios en los cuales se
considere vulnerado el art. 135 de la CE, donde encontraríamos un supuesto procesal curioso que conviene esquematizar con un ejemplo:
a) La Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma X para 2013 se impugna
por considerar que contraviene el art. 135 de la CE y/o los principios
establecidos en la Ley 2/2012.
b) El supuesto de impugnación in totum es bastante difícil que se produzca ya que
los créditos presupuestarios para el servicio de la Deuda pública no pueden ser
impugnados puesto que se entienden automáticamente incluidos en los estados
de gastos de los Presupuestos y no pueden ser enmendados o modificados, porque, a su vez, ello supondría vulnerar el propio art. 135.3 de la CE.
c) La Comunidad Autónoma accede a modificar la Ley de Presupuestos o, más en
concreto, las disposiciones impugnadas por el Estado.
d) La Ley de Presupuestos impugnada y modificada no recobra su vigencia porque
lo diga la Ley 2/2012, sino que, en su caso y si la modificación se produce antes
del transcurso del plazo de cinco meses desde la impugnación, habrá de producirse el desistimiento del recurso del Gobierno ante el TC y/o el levantamiento
de la suspensión por parte del TC a instancia de la Comunidad Autónoma.
En fin, no queremos añadir problemas y variantes procesales al ejemplo muy simple planteado, pero hubiera sido preferible que el legislador estatal se hubiera limitado a remitirse a la LOTC que solventa el problema. Y, reiteramos, en el caso de
los créditos al servicio de la Deuda pública, la posición del TC debería ser inadmitir el recurso, aun en el supuesto de que se hubiera producido ex ante una superación del volumen de endeudamiento que no hubiera sido combatido en tiempo y
forma por el Estado o este no hubiera aplicado las medidas correctivas previstas en
la Ley de desarrollo del art. 135 de la CE.
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Cabe recordar que, conforme el art. 14 de la LOFCA, en la generalidad de los
supuestos (salvo en las operaciones de tesorería, aunque también es posible que
haya excepciones) es el Ministerio de Hacienda quién autoriza la emisión, con lo
cual resulta difícil que prospere, en virtud de la teoría de los actos propios, el recurso contra una Ley de Presupuestos que contenga unos créditos para el pago (prioritario según la Constitución) de un endeudamiento que el recurrente ha
autorizado.
En definitiva, creemos que la reforma de la Constitución no ha servido para cumplir ninguno de los objetivos que pretendía, que se ha producido una confusión sistemática entre control del déficit público y del endeudamiento público, que la regla
de gasto público debería haberse constitucionalizado, que no debería ir ligada el
crecimiento del PIB y que el presunto fortalecimiento de la regulación de la Deuda
pública ha sido siempre en detrimento del principio de reserva de ley (con todas las
matizaciones que debamos introducir en la extensión de este principio en el plano
crediticio), que la pretendida transparencia (punto éste al cual hemos hecho una
referencia genérica sin profundizar en el mismo) dista mucho de ser tal, que la Ley
Orgánica 2/2012 es más bien una mezcla entre el recelo a las Comunidades Autónomas y la confianza en unas cifras de previsión de déficit y de endeudamiento
público inalcanzables en 2020. En fin, estamos más bien ante una norma de intervención de las Comunidades Autónomas que ante una norma de control del endeudamiento público; y, desde luego, no se atisba ninguna medida concreta para
reducir el déficit estatal y el volumen de Deuda pública del Estado.
Por desgracia, los desequilibrios del Presupuesto español no se corrigen con leyes
sino con hechos y los hechos suelen ser tozudos; podremos inventar las leyes que
queramos, modificar la Constitución, pero en materia de crédito público dependemos no ya sólo de la Comisión Europea, sino de los mercados financieros, los cuales tienen presente la solvencia y la credibilidad, El único objetivo que hasta ahora
ha cumplido la reforma constitucional —y peco de exageración- es que la mayoría
de los españoles conozcan el concepto (económico, no jurídico) de «prima de riesgo». Pero hay varios datos preocupantes tras la reforma de la CE que procuraré
condensar:
a) Pese a los ajustes, subidas de impuestos, recortes de gasto, y otras medidas
«impuestas» por Bruselas (dejemos al lector el sustantivo a emplear, es decir, llámele «rescate», «intervención», etc.) el volumen de Deuda en circulación ha
crecido en proporciones preocupantes (el segundo país de la Unión Europea,
tras Grecia o, si sirve de ejemplo, el endeudamiento español ha crecido cinco
veces más que el italiano en el mismo período).
b) Los créditos para el servicio de la Deuda pública suponen 38.589 millones de
euros en 2013; los créditos para el desempleo suponen 26.993 millones de
euros.
c) Los escenarios macroeconómicos del Gobierno (y extraigo los datos del último
informe que presumiblemente aprobará la Comisión Europea a finales de mayo
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de 2013) parten de una suerte de arcadia feliz donde los tipos de interés de la
Deuda bajan o, mejor dicho, y aquí está la truffa, disminuye el spread con el
bund alemán porque la previsión es que la rentabilidad de éste suba, no porque
nuestra Deuda baje.
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d) No hay ninguna medida creíble para reducir el endeudamiento público, sino
que la máxima aspiración de la Ley Orgánica 2/2012 es que se «estabilice».
e) La bajada de la famosa prima de riesgo no se debe a méritos propios, sino a un
hecho económico claro: la política monetaria de la Reserva Federal, el Banco de
Japón y, en menor medida, el Banco de Inglaterra, de tal manera que hay un
exceso de liquidez, no un exceso de demanda. Aunque no nos gusten las incursiones económicas, lo que se ha producido es un incremento de la masa monetaria en circulación proveniente de los países citados, de tal manera que los
fondos de inversión extranjeros son los que han «sostenido» la bajada de tipos
de interés y el exceso de demanda sobre la oferta.
f) Los tipos de interés de la Deuda pública española a diez años (que es la referencia usual) están en los mismos niveles de 2010, con lo cual no hemos avanzado
nada en términos económicos con la reforma constitucional.
g) Sin reformas estructurales del gasto público y una reordenación de prioridades
no surtirán efectos las modificaciones legislativas.
En definitiva, y por concluir, creemos que ni la reforma de la CE ni la Ley Orgánica 2/2012 sirven para nada en términos económicos; no tenemos la solución pero
la política de ajustes no existe y lo que es peor no se atisba voluntad política de solventar la cuestión. En 2014, la Deuda pública superará la recaudación por IRPF. Si
éste es el futuro, creemos que España tiene un serio problema que se extenderá más
allá de 2020.
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