STC 133/2007, de 4 de junio: Derecho a la tutela judicial efectiva e

STC 133/2007, de 4 de junio: Derecho a la tutela judicial efectiva e inadmisión: el
recurso de amparo es un remedio jurisdiccional idóneo únicamente para la
reparación de lesiones singulares y efectivas de los derechos fundamentales, sin
que puedan hacerse valer por medio de dicha vía otras pretensiones que las
dirigidas al restablecimiento o la preservación de aquellos derechos.
Miguel Pérez de Ayala Becerril.
USP-CEU
I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
La desaparición sobrevenida del objeto del proceso, aun cuando no contemplada
expresamente en el art. 86.1 LOTC, se configura como forma de terminación de los
distintos procesos constitucionales. En particular y en lo que ahora importa, es lo que
sucede en los casos en los que, en el procedimiento que dio origen al recurso de amparo,
los propios órganos judiciales han reparado las lesiones del derecho invocadota que
siendo el recurso de amparo un remedio jurisdiccional idóneo únicamente para la
reparación de lesiones singulares y efectivas de los derechos fundamentales, no pueden
hacerse valer por medio de dicha vía otras pretensiones que las dirigidas al
restablecimiento o la preservación de aquellos derechos (art. 41.3 LOTC), cuando dicha
pretensión se ha visto satisfecha fuera del propio proceso de amparo.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, que se reconoce en el art. 24.1 CE, y que comprende,
primordialmente, el derecho de acceso a la jurisdicción, y sobre el principio pro actione se ha
pronunciado el TC en multitud de ocasiones: Sentencias 115/1999, 69/1984, 6/1986, 100/1986, 55/1987,
57/1988, 124/1988, 42/1992, 185/1987, 37/1995, 54/2001, y 244/2006 entre otras muchas.
Sobre la terminación del proceso de amparo por la reparación del derecho lesionado, (SSTC
305/2000, de 11 de diciembre, FJ 9; 13/2005, de 31 de enero, FJ 2; y ATC 30/2004, de 9 de febrero, FJ
3).
III.
SUPUESTO DE HECHO
En este supuesto, nos encontramos ante un recurso de amparo presentado contra el Auto
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Murcia de 21 de noviembre de 2003, que declaró caducado el
recurso contencioso-administrativo núm. 1563-2003 interpuesto contra la Resolución
del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Murcia de 31 de octubre de 2002,
todo ello por no presentación en el plazo, antes de la declaración de caducidad del
recurso, del escrito de demanda.
IV.
TIPO DE PROCEDIMIENTO
Nos encontramos ante un recurso de amparo presentado contra el Auto de la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Murcia de 21 de noviembre de 2003, que declara extinguido el proceso por
desaparición sobrevenida de su objeto. Para ello se basa en que la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que declaró
la caducidad del procedimiento presenta escrito al que acompaña testimonio de su
Auto de fecha de 20 de diciembre de 2006 por el que acuerda anular sus Autos
anteriores de 12 de enero y 12 de febrero de 2004, ordenando la admisión del escrito
de demanda entonces rechazado y la retroacción de las actuaciones a ese momento
procesal para la reanudación del procedimiento desde ese punto.
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
En un pronunciamiento escueto, el TC se remite a pronunciamientos anteriores
(SSTC 13/2005, de 31 de enero, FJ 2; 332/2006, de 20 de noviembre, FJ 2; y ATC
156/2003, de 19 de mayo, FJ 5) para concluir que si un recurso de amparo ha
perdido su objeto, sin que se advierta ninguna circunstancia que aconseje ahora su
examen de fondo, debe declararse extinguido. Siendo el recurso de amparo un
remedio jurisdiccional idóneo únicamente para la reparación de lesiones singulares y
efectivas de los derechos fundamentales, sin que puedan hacerse valer por medio de
dicha vía otras pretensiones que las dirigidas al restablecimiento o la preservación
de aquellos derechos (art. 41.3 LOTC), cuando dicha pretensión se ha visto
satisfecha fuera del propio proceso de amparo, como por las razones dichas es el
caso, debe concluirse que el mismo carece desde ese momento de objeto sobre el
que deba pronunciarse.
VI
COMENTARIO CRÍTICO
El pronunciamiento del TC que estamos analizando, desde un punto de vista
meramente procesal parece intachable y en todo caso, obvio. Debe quedar muy claro
que la desaparición sobrevenida del objeto del proceso, aun cuando no contemplada
expresamente en el art. 86.1 LOTC, ha sido admitida por el Tribunal Constitucional
como forma de terminación de los distintos procesos constitucionales. Este es el caso
que se produce cuando en el procedimiento que dio origen al recurso de amparo, los
propios órganos judiciales han reparado las lesiones del derecho invocado en sede
constitucional, de modo que, en estos supuestos, la demanda de amparo deja de tener
objeto, toda vez que la reparación de la lesión del derecho fundamental por los propios
órganos judiciales, antes de que el Tribunal dicte su decisión, priva de sentido al
pronunciamiento sobre una vulneración ya inexistente.
Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional hace una salvedad; ello será así
“salvo que, como también hemos afirmado, a pesar de haber desaparecido formalmente
el acto lesivo, debieran tenerse en cuenta otros elementos de juicio que continuaran
haciendo precisa nuestra respuesta (SSTC 84/2006, de 27 de mayo, FJ 2; y 128/2006, de
24 de abril, FJ 2)” Detengámonos pues en este último aspecto.
En un principio parece obvio que un recurso de amparo se interpone buscando la
reparación de una lesión causada. Por ello, alcanzado el objetivo de una manera
extraprocesal, el recurso queda vacío de contenido. Sin embargo, puede suceder, y nos
centramos ya en el ámbito tributario, que la lesión provocada por el Tribunal cause una
serie de perjuicios económicos que, sin mebargo, la subsanación y consiguiente
retroacción de actuaciones no van, al menos a corto plazo, a reparar.
Pensemos por ejemplo en un procedimiento interpuesto contra una liquidación;
se avala para evitar que continúe la acción recaudatoria que, por ello, queda en
suspenso. Esta suspensión se consigue en el Tribunal Económico Administrativo
(automática), y posteriormente en la vía contenciosa administrativa (solicitada y
concedida por el Tribunal correspondiente)..
Sin embargo, durante la tramitación del procedimiento contencioso
administrativo, por una causa procesal (como en el presente caso) el Tribunal entiende
caducado el procedimiento; ello provocará, sin duda, y a pesar del recurso de amparo
que se pudiera presentar, que dado que el procedimiento ha decaído, la suspensión ya no
operaría, y por tanto la Administración procedería a liquidar la deuda. Si el
contribuyente no paga, entendiendo que el procedimiento sigue abierto y existe garantía
suficiente, la Administración iniciaría el procedimiento ejecutivo, apremiando la deuda
e incluso llegando al embargo. En este caso, la posterior retroacción de actuaciones por
parte del Tribunal Superior de Justicia provoca que el pleito vuelva a su lugar original.
Sin embargo, las consecuencias económicas de la ejecución ¿deben ser resueltas por la
Administración? No olvidemos además, que en el supuesto de que la deuda hubiera sido
apremiada, la garantía originariamente prestada no cubre la deuda ya apremiada, ya que
sólo cubría el principal.
Si la demanda es estimada, obviamente la Administración deberá devolver todo
lo cobrado; pero si es desestimada, el sujeto pasivo se encontrará que fruto de ese
funcionamiento anormal del Tribunal, la deuda se ha visto incrementada. ¿Quién
soportará esas cantidades?
Nos encontramos, en definitiva, ante un supuesto de perjuicios económicos
derivados de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. ¿En este
caso, quién responde?
Fíjese que hasta la fecha los supuestos de responsabilidad siempre han ido
derivadas a la propia Administración; en el supuesto en el que se producía la nulidad de
una norma, se facultaba a reclamar a los contribuyentes por responsabilidad de la
Administración legisladora. Pero en este supuesto que estamos analizando, no podemos
concluir en la indebida aplicación de la norma por parte de la Administración, que ha
actuado correctamente en función de las decisiones judiciales. Es decir, no nos
encontraríamos ante el caso de responsabilidad de la Administración por el cobro de un
tributo declarado posteriormente inconstitucional (véase, por ejemplo, los efectos
derivados de la STC 194/2000 que anulaba el artículo 14.7 del TR por el que se regula
el ITP y AJD). Tampoco nos encontramos, vía que ha abierto recientemente la
Audiencia Nacional, ante la posibilidad de repercutir los gastos derivados de las
reclamaciones económico-administrativas (a título de “costas”) por una liquidación
posteriormente anulada en esta vía. En ambos casos estaríamos refiriéndonos a
supuestos provocados por un erróneo, o in debido, funcionamiento de la
Administración.
En este caso son los propios Tribunales los que han provocado el daño;
pretender que sea la Administración la que asuma la responsabilidad de una conducta
suya que ha sido realizada correctamente no parece viable. La Administración ha
ejercitado su potestad recaudadora cuando debía, es decir, a partir del momento en el
que debido a la caducidad decretada por el Tribunal la suspensión de la deuda debe
entenderse desaparecida. En este momento, entonces, ella debe ejecutar la deuda (so
pena, posteriormente, de incurrir en una prescripción de esta facultad). Y obviamente el
hecho de que se interponga un recurso de amparo contra la decisión del Tribunal menor,
incluso a pesar de que exista un aval, no supone el mantenimiento de la suspensión
automática que sí operaba en la vía anterior.
Quizás, entonces, debiera preverse este supuesto; para ello, habría que proceder
a la modificación (ampliación) de las normas específicas que regulan el alcance de la
suspensión mediante aval (o en su caso, otras garantías) prestadas en la primera
reclamación contra una liquidación tributaria. Así, el artículo 233.8 de la Ley 58/2003,
de 17 de diciembre, General Tributaria, que actualmente regula este ámbito (“se
mantendrá la suspensión producida en vía administrativa cuando el interesado
comunique a la Administración tributaria en el plazo de interposición del recurso
contencioso-administrativo que ha interpuesto dicho recurso y ha solicitado la
suspensión en el mismo. Dicha suspensión continuará, siempre que la garantía que se
hubiese aportado en vía administrativa conserve su vigencia y eficacia, hasta que el
órgano judicial adopte la decisión que corresponda en relación con la suspensión
solicitada”) y el artículo 25.2 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se
aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa según el cual “El
recurrente podrá solicitar la suspensión cuyos efectos se limitarán al recurso de
reposición. Las garantías que se constituyan podrán extender su eficacia, en su caso, a la
vía económico-administrativa posterior. En este caso, la garantía mantendrá sus efectos
en el procedimiento económico-administrativo en todas sus instancias. Asimismo, si el
interesado lo considera conveniente, y sin perjuicio de la decisión que adopte el órgano
judicial en la pieza de medidas cautelares, la suspensión podrá solicitarse con extensión
de sus efectos a la vía contencioso-administrativa”.
En ambos casos, entonces quizá debiera preverse que el mantenimiento de la
suspensión no debería limitarse, en el ámbito judicial, a la vía contenciosa
administrativa, sino a toda la vía judicial, siempre que se acreditase el recurso
correspondiente. De esta manera, sea cual fuere el procedimiento seguido (ordinario en
vía contenciosa administrativo, extraordinario), la suspensión seguiría surtiendo efecto
al mantener el interesado el aval o la garantía prestada ante la Administración, la cual,
de otro lado, seguiría preservando su derecho a liquidar la deuda mediante la ejecución
del aval una vez ultimados los recursos ordinarios o extraordinarios.
Fíjese que esta es, a nuestro juicio, la interpretación que debe dársele al artículo
132 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa según el cual “Las medidas cautelares estarán en vigor hasta que
recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o
hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante,
podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiarán las
circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado”. Ello quiere decir que la
garantía (por supuesto, siempre que así fuese admitida por el órgano correspondiente)
únicamente perdería su efecto cunado el procedimiento concluyera por sentencia firme
“por lo que si la sentencia puede ser objeto de ulterior recurso la misma no origina el fin
de susodicha medida (Checa González, C., “La suspensión en vía económico
administrativa de la ejecución de los actos administrativos tributarios”, pág. 86)
VII
RELEVANCIA JURÍDICA
Como hemos dicho, teóricamente la trascendencia de esta decisión no es muy
grande; parece lógico que un recurso de amparo, como cualquier otro recurso, si queda
sin objeto por subsanación extraprocesal, se declare extinguido por el órgano judicial.
Sin embargo, podríamos analizar los efectos que pudieran derivarse en el ámbito
tributario en relación a la suspensión de una deuda mediante la prestación de la garantía
correspondiente.
En el supuesto que hemos analizado, es posible que el obligar al interesado a
acudir a una vía extraordinaria provoque el levantamiento de la suspensión mantenida;
por ello hemos `propugnado que la reglamentación actual sobre el extensión de la
suspensión (siempre mediante aval, o, en todo caso, cualquier otra garantía previamente
admitida por el órgano decisorio) se prolongara hasta que la vía judicial, cualquiera que
fuera la elegida por el sujeto pasivo, terminase por completo. De esta manera el
interesado no se vería obligado a afrontar el pago de una deuda, o lo que es peor, a
afrontar los efectos del período ejecutivo, por una actuación judicial que le ha obligado
a acudir a una vía extraordinaria para cuyos efectos guarda silencio la actual normativa
sobre suspensión de la deuda
VIII BIBLIOGRAFÍA
CHECA GONZÁLEZ, C., “La suspensión en vía económico administrativa de la ejecución de los actos
administrativos tributarios”, Aranzadi, Pamplona 1999. CHICO DE LA CÁMARA, P., La suspensión de
la ejecución de deudas tributarias sin garantía y con garantía distinta del aval, Aranzadi, Pamplona,
2001. FALCÓN Y TELLA, R. “La suspensión de los actos de liquidación tributaria”, Crónica Tributaria
74, 1995. GARCÍA DE ENTERRÍA,E. “La nueva doctrina del TS sobre medidas cautelares: la recepción
del principio fomus boni iuris”, Civitas REDA 69, 1991. GUERRA GUERRERO,M., “Suspensión de
actos administrativos tributarios”, IEF, Comares, Granada 1999, TEJERIZO LÓPEZ, J.M., “El principio
de tutela judicial efectiva y los procedimientos tributarios”, Civitas, REDF 82, 1994, TORRES
FERNÁNDEZ, “Medidas Cautelares”, en “Comentarios a la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1998” AAVV Aranzadi, Pamplona 1999