Igualdad y no discriminación en la política tributaria

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Igualdad y no discriminación en la política tributaria
CUADRO 1
Impuestos
progresivos y
regresivos en
Brasil
En una visita a Brasil,
el Relator Especial
sobre el Derecho a la
Alimentación declaró
que, de acuerdo a las estimaciones, las familias
con un ingreso menor
a dos salarios mínimos
pagan un promedio del
46% de sus ingresos en
impuestos indirectos,
mientras que las familias
que ganan más de 30
veces el salario mínimo
pagan alrededor del 16%
en impuestos indirectos.
De forma similar, se
podrían comparar los
impuestos indirectos
con los impuestos a la
propiedad. En un país
con un nivel de concentración de la tierra
tan alto, los impuestos
a la propiedad son tan
bajos que representan,
como porcentaje del
PIB, el 0,01% y apenas el
0,04% de la tributación
total. En contraste, los
impuestos a los bienes
y servicios, así como las
contribuciones sociales a
las pensiones y a la seguridad social, llegaban a
más del 70% en 20086.
Esta es la primera de una serie de herramientas producidas por RightingFinance para ayudar a la
educación y la difusión de estándares sobre política tributaria y derechos humanos contenidos en un
informe producido por la Relatoría Especial de las Naciones Unidas sobre la Pobreza Extrema y los
Derechos Humanos1. (Excepto cuando se indique lo contrario, las referencias textuales en el texto
pertenecen a ese informe).
Base normativa
Uno de los pilares fundamentales de la legislación
internacional sobre derechos humanos, y una
de las obligaciones directas de los Estados, es la
responsabilidad de garantizar el goce pleno de los
derechos humanos sin discriminación de ningún tipo2.
(párr. 12)
En materia de políticas de recaudación, esto significa
que ninguna acción u omisión del Estado en esta
área puede discriminar, ya sea de manera directa o
indirecta, a ningún individuo o grupo (por razones
de raza, género, discapacidad o estatus económico o
social), ni perpetuar la discriminación o la desigualdad.
(párr. 13) Además, en ciertas circunstancias, esos
derechos exigen que el Estado tome acciones o medidas
especiales afirmativas para evitar, disminuir y eliminar
las condiciones y actitudes que ocasionan o perpetúan
la discriminación sistémica o de hecho. (párr. 15)
Las aplicaciones en política tributaria
Impuestos regresivos versus impuestos
progresivos
La recaudación es una herramienta esencial de los
Estados para enfrentar y corregir la discriminación
sistémica y garantizar el disfrute igualitario de los
derechos económicos, sociales y culturales. (párr. 16)
El cumplimiento [de los derechos a la igualdad y a
la no discriminación] podría exigir que los Estados
establezcan un sistema tributario progresivo
con capacidad redistributiva real, que preserve e
incremente de forma gradual el ingreso de los hogares
más pobres. (párr.16)
Aunque la ampliación de la base tributaria proveerá,
en principio, de más recursos para cumplir con las
obligaciones en materia de derechos humanos y es,
por esa razón, positiva desde el punto de vista de los
derechos humanos, es “clave que los impuestos se
recauden de forma que cumplan con los derechos
humanos, para que no se exija pagar más a quienes
menos posibilidades tienen de hacerlo”. (párr. 55)
Un sistema tributario progresivo es aquel en el
que quienes tienen más capacidad de pago, pagan
proporcionalmente más impuestos que quienes
tiene menos capacidad para hacerlo. Los impuestos
directos, tales como el impuesto a los ingresos, a la
riqueza, a la renta o la propiedad son, en general, más
progresivos. “El impuesto a los ingresos personales
es uno de los tipos más progresivos e importantes de
impuestos...” (párr. 46)
Los impuestos indirectos, tales como los impuestos al
consumo – Impuesto al Valor Agregado o Impuesto a
las Ventas – son generalmente más regresivos. Entre
otras razones porque generalmente representan una
proporción mayor del ingreso de las personas que
viven en la pobreza. (párr. 46)
“Cuanto mayor sea la incidencia de los impuestos
regresivos en el conjunto de fuentes de recaudación,
más posibilidades tiene un Estados de encontrarse
en conflicto con los principios de igualdad y no
discriminación y de que se vean amenazados los
niveles mínimos esenciales de goce de los derechos
por parte de las personas más pobres”. (párr. 47)
(Véase el Cuadro 1)
En la Unión Europea y en otros países desarrollados
los impuestos directos representan más del 16%
del PIB, en comparación con el 12% del PIB de los
CUADRO 2
Impuestos y el
coeficiente de
desigualdad en
Uruguay
El potencial de un
equilibrio entre
impuestos directos e
indirectos para cambiar
el índice de Gini antes
y después de impuestos quedó demostrado
por algunas reformas
en el caso de Uruguay.
El índice de Gini –
que crece junto con
la desigualdad – era
1,43% más alto luego
de impuestos que
antes de impuestos.
Luego de reformas que
aumentaron el peso de
los impuestos directos
en comparación con
los impuestos indirectos en la recaudación
pública, el índice de
Gini es 1,25% más bajo
luego de impuestos
que antes de impuestos. Las reformas
incluyeron principalmente un aumento
del impuesto a los
ingresos por rentas.
(Fuente: Presentación
de Pablo Ferreri http://
www.rightingfinance.
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impuestos indirectos. En América Latina las cifras
respectivas son 5,6% y 9,6% del PIB. Esto tiene relación
con la situación de los países de América Latina, en los
que el coeficiente de Gini3 después de impuestos tiende
a empeorar en comparación con el mismo coeficiente
antes de impuestos, al tiempo que en los países
desarrollados se da el caso contrario. Las reformas en
algunos países muestran la importancia de la relación
entre los impuestos directos e indirectos. (Véase el
Cuadro 2)
Vale la pena señalar que algunos impuestos directos
pueden diseñarse de manera regresiva. Por ejemplo,
si terminan pagando solo los asalariados porque
las autoridades tributarias tienen poca disposición
o capacidad para gravar otros tipos de ingresos. En
América Latina, aunque existen los impuestos a los
ingresos personales en varios países, una práctica
común es ofrecer excepciones a las rentas de capital, lo
que inclina la carga a las rentas del trabajo4. Asimismo,
algunos impuestos indirectos pueden diseñarse de una
manera progresiva. Por ejemplo, los impuestos al valor
agregado pueden tener excepciones para los bienes que
consumen las personas más pobres. No obstante, los
regímenes de excepción pueden ser muy engorrosos y
de implementación costosa.
Comparación con los programas de
gasto social
“El efecto negativo de los impuestos indirectos sobre
el ingreso de las personas que viven en la pobreza o
en los límites de ella pueden ser mayores que el efecto
positivo de las transferencias directas de dinero. Tales
estructuras fiscales regresivas también restringen el
aspecto distributivo de los programas sociales, lo que
ocasiona que estos sean financiados por las mismas
personas a las que intentan beneficiar”. (párr. 47)
En muchos países se han adoptado las transferencias
directas de dinero como una herramienta para que
las personas vulnerables o marginadas puedan
complementar su ingreso, a menudo a cambio de
que enviaran a sus hijos a la escuela, se vacunaran
o realizaran alguna otra acción deseada. Como
tales, estas transferencias, dependen del gasto
presupuestario y pueden ayudar a mejorar los
resultados de igualdad. Aunque sean sin duda
bienvenidas desde una perspectiva de derechos
humanos, para examinar completamente su impacto en
la igualdad es importante analizar cómo se financian.
El establecimiento del umbral del
impuesto a los ingresos
“Un umbral tributario bien posicionado (esto es, el
nivel de ingresos por debajo del cual un individuo o
un hogar está exento del impuesto a los ingresos) es
clave para garantizar que el sistema tributario no ponga
en riesgo la capacidad de las personas que viven en
la pobreza de disfrutar de niveles mínimos esenciales
de derechos económicos, sociales y culturales.
Desafortunadamente, en algunos países se exige que
los hogares paguen impuestos antes de que ganen lo
suficiente como para poder siquiera cubrir los costos
de la canasta básica”. (párr. 48)
Recaudar impuestos de personas que ya viven en la
pobreza antes de considerar los impuestos aumentará
la desigualdad. (Véase el Cuadro 3) La línea de pobreza
y el costo de vida pueden servir como referencia para
determinar si el umbral tributario está demasiado bajo.
Cuando se establecen umbrales tributarios como una
cantidad absoluta, deberían ser adaptados de acuerdo a
la evolución de la inflación.
La discriminación hacia las mujeres
El primer nexo entre la tributación y la discriminación
a las mujeres tiene que ver con los niveles de ingresos
públicos. Cuando los Estados no recaudan suficientes
ingresos, la primera línea de corte tiende a ser en los
servicios esenciales, lo que afecta principalmente a las
mujeres.
“...las mujeres tienen más probabilidades de ser
directamente dependientes de la protección social y los
sistemas de salud, al menos durante ciertos periodos
de sus vidas, debido a su salud sexual y reproductiva y
sus necesidades relacionadas con la maternidad. Las
mujeres también resultan ser proveedoras de cuidados
alternativos no remunerados cuando los servicios
públicos no están debidamente financiados, lo que
aumenta su carga de tiempo y limita sus oportunidades
para acceder a un trabajo remunerado, a la educación, a
la capacitación o al ocio, lo que afecta de forma negativa
su goce de derechos tales como la salud, la educación, la
participación y la seguridad social”. (párr. 44)
Además de sus efectos generales regresivos, la
afirmación siguiente señala el potencial que tienen los
impuestos indirectos de aumentar la desigualdad por
razones de género.
“Las mujeres, que tienden a utilizar una mayor parte de
sus ingresos en productos básicos, debido a las normas
de género que les asignan la responsabilidad por el
cuidado de las personas dependientes, cargan con la
mayor parte de los impuestos al consumo”. (párr. 46)
Hay otras maneras en las que una estructura tributaria
puede tener efectos negativos sobre las relaciones de
género. Al evaluar los impactos, los criterios derivados
de la economía del bienestar estándar – es decir, que
solo son económicamente deseables las reformas
políticas que mejoran la situación de algunas personas
o grupos sin desmejorar las de otras personas o grupos
– fallarán en su objetivo. Es necesario adoptar criterios
de evaluación política que reconozcan la necesidad de
transformar los papeles tradicionales de los géneros en
la sociedad que son actualmente desiguales.
“Las estructuras tributarias frecuentemente discriminan a
las mujeres de manera directa o indirecta asumiendo, por
ejemplo, que el ingreso de las mujeres es suplementario
a sus hogares. Esto desalienta directamente a las
asalariadas y podría, por lo tanto, reducir la participación
de las mujeres en el mercado laboral, lo que es una
amenaza potencial a su derecho al trabajo”. “Ciertos
sistemas tributarios que, directa o indirectamente,
desincentivan la participación femenina en la fuerza
laboral o promueven el modelo familiar del hombre
proveedor de alimentos podrían amenazar el disfrute de
los derechos humanos de las mujeres”. (párr. 17)
Tal podría ser el caso, por ejemplo, cuando existen
impuestos marginales más altos sobre los ingresos
secundarios.
“Los legisladores deben tener en cuenta en qué medida
las políticas tributarias, tales como el tratamiento de
los ingresos derivados de los activos gananciales de las
parejas casadas, fortalecen o debilitan las desigualdades
de género o discriminan a diferentes tipos de hogares”.
(párr. 49)
Los procesos de evaluación de los
impactos diferenciales
“Los Estados deben evaluar el impacto diferencial de
las políticas fiscales existentes o a estudio sobre los
diferentes grupos, en particular aquellos que sufren
discriminación estructural”. (párr. 17)
CUADRO 3
Una forma de establecer los efectos diferenciales de
la política tributaria es contar con procedimientos
institucionalizados para determinar sus impactos
estructurales.
El umbral
de ingresos
para efectos
tributarios
Abuso tributario
“Los altos niveles de abuso tributario socavan los
principios de igualdad y no discriminación”. (párr. 60)
“Si los Estados no enfrentan el abuso tributario estarán
posiblemente beneficiando de manera desproporcionada
a los individuos acaudalados a costa de los más
desfavorecidos. Por eso es esencial supervisar,
prevenir y castigar el abuso para ... mejorar los efectos
redistributivos de los sistemas tributarios”. (párr. 60)
Esto se debe a que:
a. ”los evasores terminan pagando menos que los
contribuyentes con la misma – o menos – capacidad
de pago”, (párr. 60) lo que va en contra de la
necesidad de progresividad en el sistema tributario.
b. ”el abuso tributario obliga a los gobiernos a aumentar
la recaudación de otras fuentes: a menudo con
impuestos regresivos, cuya carga cae mayormente
sobre las personas pobres”. (párr. 60) El aumento
de la carga tributaria sobre las personas pobres
socavará sus ingresos, lo que va en contra de los
esfuerzos de reducción de la desigualdad.
c. ”Los individuos con alta renta neta y las grandes
empresas ... tienen una mucho mayor capacidad
para evadir impuestos ya que pueden pagar
asesores tributarios, abogados y contadores (los que
podrían a veces ofrecer asesoramiento y asistencia
inapropiados) y abrir cuentas bancarias exteriores no
declaradas en jurisdicciones de bajos impuestos”.
(párr. 60) La noción de flujos financieros ilícitos
comprende, entre otras cosas, cantidades evadidas
por las empresas mediante planes de ”optimización
tributaria” que no obedecen a ninguna razón
económica ni empresarial, sino solo a una intención
de evadir o eludir impuestos. El abuso tributario en
esos casos es una violación no solo en el país en el
que debieron haberse recaudado esos impuestos
sino también en el país o los países que posibilitan
el plan5.
En Zimbabwe la franja
libre de impuestos a
los ingresos procedentes del empleo
se fijó en USD 150
al mes, cuando se
dolarizó la economía
en 2009. A partir de
2010 está en USD 175
al mes. Sin embargo, el
monto necesario para
comprar alimentos y
otros bienes esenciales
para que una familia
de cinco personas
fuera considerada ‘no
pobre’ era de USD 477
en agosto de 2010. El
Congreso de Sindicatos
de Zimbabwe presentó
el asunto al ministro de
economía y presionó
para lograr un umbral
tributario de USD 500
En Malawi, en 2013, en
un momento en que el
gobierno recientemente
aumentó el umbral
de la franja libre de
impuestos de un equivalente a USD 35 a un
equivalente a USD 46
al mes, el costo de vida
promedio de un hogar
de 6 personas de bajos
ingresos en el Malawi
urbano se estimaba
en un equivalente de
USD 225, al tiempo
que solo los costos de
alimentación llegaban a
USD 1337.
Preguntas para reflexionar
Nota al pie
•
1
A/HRC /26/28, 22 de mayo de 2014 (disponible
en http://www.rightingfinance.org/?p=1195).
2
Preámbulo de la Carta de Naciones Unidas y
Artículos 1, párr. 3, y 55; Declaración Universal
de Derechos Humanos, art. 2, párr. 1; Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, art. 2; Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, art. 2 y 26; Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial, art. 1;
Convención Internacional sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, art. 1; Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad, art. 2.
¿Qué proporción de los ingresos tributarios proviene de impuestos indirectos
y qué proporción de directos? ¿Hay características que vuelven a los impuestos
indirectos menos regresivos? y ¿cómo funcionan en la práctica? ¿Hay medidas
que vuelven a los impuestos directos menos progresivos? y ¿cómo funcionan
en la práctica? Cuando el gobierno estudia maneras de aumentar la recaudación
tributaria, ¿considera si estas harán que el sistema sea menos o más progresivo?
•
¿Existen programas sociales o transferencias directa de dinero? ¿Sus impactos
compensatorios se extienden, se equilibran o quedan compensados por los
efectos de las medidas tributarias en vigor para financiarlos?
•
¿En qué nivel se fija el umbral de ingresos tributario? y ¿cómo se compara
con la línea de pobreza o con otros indicadores de ingreso? ¿Es el nivel lo
suficientemente alto como para no limitar la capacidad de las personas más
pobres de disfrutar de niveles mínimos de derechos económicos, sociales y
culturales?
•
•
•
¿Es la recaudación suficiente como para cubrir la provisión de servicios públicos
cuya carga de provisión, de otra manera, recaerá posiblemente sobre las mujeres?
¿Tienen los impuestos indirectos, en base a bienes afectados o exentos, un
impacto de género diferencial? ¿Existen otras medida tributarias que, asumiendo
un determinado papel de género, terminen afianzando las desigualdades
estructurales de género?
¿Existen procesos en vigor para evaluar los impactos diferenciales de las políticas
tributarias, que cuenten con el aporte de las personas afectadas? ¿Cómo
funcionan?
3
El coeficiente de Gini mide la desigualdad. Crece
cuando la desigualdad es mayor y disminuye
cuando la desigualdad es menor.
4
Banco Inter-Americano de Desarrollo 2012.
Recaudar no basta: Los impuestos como
instrumento de desarrollo. Resumen Ejecutivo, p. 7.
5
Ver también cuarta herramienta de cabildeo en
esta serie: “Política tributaria y cooperación y
asistencia internacional para el cumplimiento con
los derechos humanos.“
6
A/HRC/13/33/Add.6, párr. 36.
7
Christian Aid 2014. Africa Rising?
¿Cuánto abuso tributario hay y quiénes se benefician del mismo?
Cuando los Estados no recaudan suficientes ingresos,
la primera línea de corte tiende a ser en los servicios
esenciales, lo que afecta principalmente a las mujeres.
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