Región fronteriza Uruguayo

Universidad de la República
Facultad de Ciencias Sociales
Diploma en Estudios Internacionales e Integración
REGIÓN FRONTERIZA URUGUAYO – BRASILERA
Laboratorio social para la integración regional: cooperación e integración transfronteriza.
Lic. Margarita Navarrete
Tutor:
Dr. Lincoln Bizzozero
(Con la colaboración de María José Brunetto)
Montevideo, 5 de octubre de 2006.
FRONTERA
“Yo no sé de dónde soy,
mi casa está en la frontera
y las fronteras se mueven,
como las banderas.”
(Canción de Jorge Drexler)
INDICE
I- INTRODUCCIÓN: ................................................................................................................................................. 1
a) Objetivos planteados.............................................................................................................................................. 2
b) Metodología utilizada. ........................................................................................................................................... 3
II- LA REGIÓN FRONTERIZA URUGUAYO-BRASILERA. CARACTERÍSTICAS....................................... 4
a) Caracterización histórico – política....................................................................................................................... 5
b) Ciudades gemelas................................................................................................................................................... 7
c) Reseña de problemas.............................................................................................................................................. 8
d) Políticas Públicas aplicadas a las Fronteras......................................................................................................... 9
III- TIPOLOGÍAS DE LAS RELACIONES FRONTERIZAS. ............................................................................ 12
IV- EL PROGRAMA DA FAIXA DE FRONTEIRA. ............................................................................................ 17
a) La restructuración del Programa de Desenvolvimento da Faixa da Fronteira (PDFF), el Arco Sur. ................ 17
b) La priorización de acciones coordinadas en ciudades gemelas. Livramento – Rivera........................................ 18
V- LA NUEVA AGENDA. ......................................................................................................................................... 22
a) Reuniones de la Nueva Agenda........................................................................................................................... 24
b) Comités de Frontera, reactivación comprometida con la Nueva Agenda............................................................ 25
c) Comisiones de Desarrollo Local: la Comisión para el Desarrollo de la Laguna Merim (CLM) y la Comisión
para el Desarrollo de la Cuenca del Cuareim (CRC)....................................................................................... 27
VI- LA “AGENDA POSITIVA”. CONVENIOS REGION DE FRONTERA...................................................... 29
• Carta de intenciones sobre cooperación en HIV / AIDS Brasil – Uruguay. ..................................................... 30
• Protocolo de Intenciones entre la República Oriental del Uruguay y la República Federativa del Brasil en
materia de derechos relativos a la niñez y la adolescencia. ............................................................................. 31
• Protocolo de intenciones en el área de la lucha contra la discriminación y la promoción de la igualdad racial
........................................................................................................................................................................... 33
• Cooperación en materia de seguridad ciudadana............................................................................................. 34
• Experiencia piloto de educación bilingüe en la escuela primaria. ................................................................... 35
VII. FORMALIZACION DE LA REALIDAD FRONTERIZA: DERECHO A LA LIBRE CIRCULACION
DE PERSONAS. .............................................................................................................................................. 36
a) El “Acuerdo para permiso de residencia, estudio y trabajo a los nacionales fronterizos brasileros y
uruguayos.”....................................................................................................................................................... 36
b) El “Acuerdo sobre residencia para nacionales de los estados partes del Mercosur.”..................................... 37
c) Algunas consideraciones sobre estos acuerdos................................................................................................. 40
VIII- INTEGRACIÓN FRONTERIZA: PASAJES, PERTENENCIAS E IDENTIDADES.............................. 42
a) La Integración fronteriza en los proyectos regionales......................................................................................... 42
b) Facilitación fronteriza del comercio.................................................................................................................... 44
c) La re-construcción de una cultura de frontera..................................................................................................... 44
IX- CONCLUSIONES............................................................................................................................................... 47
ANEXO 1 – LEY NO 6.634, FAJA DE FRONTERA DE BRASIL ..................................................................................... 53
ANEXO 2 – ACUERDO DE RESIDENCIA PARA NACIONALES FRONTERIZOS. ............................................................. 55
ANEXO 3 – ACUERDO OPERATIVO SOBRE RESIDENCIA PARA NACIONALES DEL MERCOSUR........................... 59
ANEXO 4 – MERCOSUR: FACILITACIÓN DEL COMERCIO, TRANSPORTE FRONTERIZO..................................... 62
ANEXO 5 – MAPAS DE “FAIXA DE FRONTEIRA ARCO SUL”.................................................................................... 66
ANEXO 6 – Entrevista al Prof. Bernardo Quagliotti de Bellis, Director de GEOSUR........................................ 67
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
REGIÓN FRONTERIZA URUGUAYO – BRASILERA.
Laboratorio social para la integración regional: cooperación e integración transfronteriza.
I- INTRODUCCIÓN:
La frontera uruguayo-brasilera como límite espacial jurídico-político de la soberanía estatal
presenta características propias. Se trata de la frontera más extensa del Uruguay, 1.068,1 km,
cuya población más cercana a la capital (Chuy-Montevideo) está a 340km y la más distante
(Bella Unión-Montevideo) a 665km por las rutas nacionales. La distancia del centro políticoadministrativo es un elemento común a otras fronteras latinoamericanas, en las que el
ordenamiento territorial y las políticas de descentralización y desarrollo local han estado por
mucho tiempo ausentes. Sin embargo, a diferencia de otras zonas del continente y dada la
extensión territorial de Uruguay, estas distancias facilitan las acciones desde el poder central para
la implementación de programas de descentralización, que puedan ser acordados y evaluados
conjuntamente con los poderes locales.
Hay diversas clasificaciones sobre las regiones de frontera que serán desarrolladas, pero
siguiendo al Prof. Quaglioti De Bellis, desde el punto de vista de la geopolítica la territorialidad
está caracterizada por la presencia humana en un espacio determinado, recordando la máxima
romana ubi pedis ibi pátria (donde están los pies, está la patria). De tal manera que nos
referiremos a esta “región fronteriza” y su desarrollo particular en el caso uruguayo-brasilero que
tiene que ver con la caracterización de centros económicos de intenso intercambio llamados
“ciudades gemelas” a lo largo de su extensión, las que se procurará identificar en sus
componentes comunes.
El termino “frontera” ha tenido varios desarrollos en la literatura psicológica y en la propia
historia literaria, como el límite difuso de la “normalidad”. Se trata de la transposición de un
término geopolítico con características simbólicas propias, que resuenan de manera diferente y
natural para los que “son de frontera”, que para los que están alejados de ella. En el análisis del
término “frontera como región” podremos esbozar características y cambios hacia lo que se
conoce como “la agenda positiva”, en un contexto de integración regional que también las
resignifica.
A partir del desarrollo de iniciativas de integración transfronteriza en el marco de ALADI
primero, MERCOSUR después, se han desarrollado algunos programas de frontera que tienen
que ver con la facilitación del comercio, pero también con el desarrollo de una “agenda positiva”
para estas regiones. Para el caso uruguayo-brasilero se desarrolla en este trabajo la reformulación
que ha realizado Brasil de políticas territoriales específicas para la “faixa de fronteira”, que está
prevista en la Constitución federal de Brasil, de 150km a todo lo largo de los límites territoriales,
que abarca un 27% del país. Esta política territorial interactúa con el desarrollo de una Nueva
Agenda sobre cooperación uruguayo-brasilera en la zona de frontera, negociada por ambos
gobiernos a partir del 2002, en una negociación que termina de conformarse en el 2004. Desde
ese entonces, ha sido profundizada por acuerdos específicos que han convertido a esta región en
1
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
un verdadero laboratorio social para la integración, influyendo en los últimos acuerdos de
cooperación fronteriza que se están desarrollando en otras regiones de frontera de Sudamérica.
El presente trabajo pretende mostrar estos aspectos, su potencialidad para el desarrollo de marcos
de investigación que pudiesen desarrollarse en convenios con universidades de la región, así
como poner en contacto a otros colegas y personas preocupadas por temas de la integración e
implementación de políticas integrales con una realidad que ni es ajena, ni es tan distante como a
priori podría confundirse.
a) Objetivos planteados.
El Tratado de Asunción, suscrito el 26 de marzo de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, es un acuerdo-marco para la conformación de un Mercado Común. Es así que en un
contexto de regionalismo abierto se conforma el MERCOSUR (Mercado Común del Sur) un
proyecto de clara vocación regional, con un programa de liberalización arancelaria que se ha ido
variando y flexibilizando, con algunos períodos de estancamiento y escepticismo respecto a sus
resultados.
Más allá de los avatares que ha sufrido la región en estos años –tormentas político-financieras y
fuerte insatisfacción de los socios pequeños (Paraguay y Uruguay)- a lo largo de las últimas
administraciones gubernamentales se han ido acordando instancias de profundización del proceso
de integración, definiendo y ampliándose la agenda regional para la construcción de un
MERCOSUR social y político, fundamentalmente a partir del Protocolo de Ouro Preto.
El MERCOSUR ha optado por un funcionamiento inter-gubernamental, más allá que las
necesidades de crear un ambiente adecuado para la mejor coordinación de políticas macroeconómicas y la convergencia de políticas públicas en diferentes áreas, están marcando la
necesidad de creación institucional supranacional. 1 Sin embargo, ello ha sido difícil en la acción
coordinada de los cuatro estados partes, en los que ha primado el temor de entregar la soberanía
frente a liderazgos hegemónicos.
De acuerdo con Bizzozero, los cambios en el proceso de integración nacional han dependido de
los liderazgos oscilantes de Argentina y Brasil, en un contexto de globalización que ha ido
mutando en sus alianzas y escenarios. Pese a la gran producción de acuerdos y proliferación de
foros de negociación, la incorporación normativa sigue siendo muy baja en relación a los
esfuerzos invertidos multilateralmente. 2 En ese sentido, el MERCOSUR también ha ido
avanzando por la vía de hacer efectivos los acuerdos bilaterales, a la espera de la incorporación
posterior de los países restantes. El presente trabajo aborda la interrelación entre Brasil y
Uruguay en ese marco, focalizando la atención en un aspecto muy particular, como ser la acción
coordinada e integrada en la región de frontera.
1
2
Son temas polémicos de la agenda regional como: acciones coordinadas de los Bancos Centrales, moneda común,
Parlamento del MERCOSUR, programa único de desgravación arancelaria, complementación productiva, etc.
Bizzozero, Lincoln “Derechos humanos y dimensión social en los regionalismos del siglo XXI. Construcción y
perspectivas desde el espacio regional del MERCOSUR”, en Políticas Públicas de Derechos Humanos en el
MERCOSUR. Un compromiso regional, OPPDHM, Montevideo: 2004.
2
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
El propósito del mismo es analizar y evaluar el desarrollo actual de la cooperación uruguayobrasilera en la región fronteriza común y lo que aporta este avance en el proceso de integración
regional.
Las zonas de frontera, tal como están planteadas en la Nueva Agenda de cooperación uruguayobrasilera para el desarrollo de la región fronteriza común, pretenden ser formalizadas como
espacios transfronterizos. “Áreas de libre comercio”, por medio de la creación de las condiciones
que cumplan con el objetivo de crear una ciudadanía fronteriza (un Estatuto de Frontera). Esto
implica condiciones como por ejemplo: libre circulación de personas, mano de obra, bienes,
servicios y capitales, servicios comunes de infraestructura urbana, flexibilización de controles,
aduana única en los pasos fronterizos, exenciones tributarias a artículos de consumo personal,
simplificación del comercio, eliminación de doble tributación personal, integración cultural,
condiciones de interacción ciudadana.
Efectivamente si esas condiciones pudieran cumplirse, muestran a una escala muy simplificada lo
que el Tratado de Asunción pretendía en la construcción de un acuerdo político para la
integración regional. Es en ese sentido que la experiencia de cooperación uruguayo-brasilera,
principalmente en las ciudades gemelas, puede convertirse en un laboratorio social para la
integración, del cual poder aprender lecciones y proyectar nuevas acciones.
b) Metodología utilizada.
La metodología utilizada estuvo caracterizada por la investigación bibliográfica que es
relativamente escasa en Uruguay sobre el tema, no así en Brasil. Se accedió a documentos,
acuerdos, normativa, así como entrevistas a personas calificadas. Todos los documentos
utilizados, así como las entrevistas están identificados en la parte final del documento. Fue muy
importante para la realización de este trabajo la posibilidad de entrevistar en la ciudad de Brasilia
a la Gerente del Programa da Faixa de Fronteira del Ministerio de Integración Regional, Laís
Costa, por la profusión de información y materiales obtenidos que no resultaban accesibles por
Internet. Además, por ahora, la sede administrativa del MERCOSUR carece de un centro de
documentación, más allá de los documentos producidos en su ámbito.
Aparte del acceso a esta entrevista destacada, a la que fue posible acceder a través del Ministerio
de Relaciones Exteriores de Brasil, todas las entrevistas, personas y organismos contactados –
entre ellos los referentes de la cancillería uruguaya en el tema– tuvieron una extraordinaria
actitud de colaboración e interés por contribuir al desarrollo de la presente investigación. Con
todos ellos se generó el compromiso de compartir este primer producto, la monografía final del
Diploma, para convertirlo en un insumo más para una posterior profundización e intercambio.
Algo que estuvo propuesto pero por dificultades de acordar agendas no se realizó, fue entrevistar
a cónsules que actuaron en alguna de las ciudades gemelas en tiempos recientes (que son quienes
coordinan los Comités de Frontera), así como participar en alguna de las actividades organizadas
en el marco de la cooperación uruguayo – brasilera que se están llevando a cabo en las ciudades
gemelas.
3
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
II- LA REGIÓN FRONTERIZA URUGUAYO-BRASILERA. CARACTERÍSTICAS.
La frontera de Brasil con el Uruguay está definida, demarcada y caracterizada por el Tratado de
Límites de 1851, el Tratado de la Laguna Merim de 1909, la Convención del Arroyo San Miguel,
de 1913, el Estatuto Jurídico de la Frontera de 1933 con el Ajuste Complementario de 1997 3 y las
notas reversales sobre la desembocadura del Arroyo Chuí, de 1972. Tiene una extensión total de
1.068 km. 4
(http://www2.mre.gov.br/daa/uesc.html)
3
4
El Estatuto fue aprobado por Ley No 9.477 de 1935 y el Ajuste Complementario por Ley No 17.094 de 1999.
Límite contestado. 1.044 km (+ - 1 km) por Arroyo de la Invernada. 1.067 km (+ - 1 km) por Arroyo Maneco.
Fuente: Instituto Geográfico Militar.
4
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Los flujos complementarios de estas dos unidades geográficas están fundamentalmente dados a
través de las “fronteras secas”, que es la mayor parte de la extensión fronteriza, interrumpida por
la presencia de algunas discontinuidades físicas como la Laguna Merim, el río Yaguarón y el río
Cuareim, que han sido transpuestas por obras de infraestructura como los puentes internacionales
que unen Río Branco / Yaguarón (puente internacional Barón de Mauá) y Artigas / Quaraí.
a) Caracterización histórico – política.
El proceso de determinación de la frontera norte y la definición del estado uruguayo es complejo,
aunque de manera simplificada puede caracterizarse a través de las sucesivas ocupaciones del
actual territorio. En una cronología, encontramos que en el siglo XVI la región estaba dominada
por indios guaraníes, charrúas, minuanes o guenoas, yaros y bohanes, cuyos territorios fueron
saqueados paulatinamente. En el siglo XVII, las misiones jesuíticas se instalaron en el oeste,
construyendo aldeas e introduciendo la cría de ganado equino y bovino, que luego de la expulsión
de los jesuitas de la región, estas vaquerías se dispersaron hacia la costa atlántica. 5
A fines del siglo XVII se funda Colonia del Sacramento como enclave portugués en la margen
oeste del Río de la Plata bajo control español. Los portugueses disputaban la salida de los
productos por una vía fluvial-marítima frente a Buenos Aires (capital del Virreinato del Río de la
Plata) así como realizaban permanentes incursiones para la captura del ganado criollo. Esto
motivó la creación de puestos militares que pudieran frenar las avanzadas lusitanas.
De acuerdo a Milán, citado por Karla Müller de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul: “A
atual zona de fronteira Uruguay-Brasil foi ponto de referência para a disputa política e militar
entre interesses muito poderosos (a linha fronteiriça discutida pelo Império Português e o
Império Espanhol mudou de lugar em sucessivas oportunidades); muitas vezes o povoamento de
estâncias e fazendas, ou a fundação de vilas e fortes, foi o modo de reivindicar a soberania dos
territórios. O enfrentamento político-militar foi sucedido pelo contato lingüístico entre o
português e o espanhol, as línguas que colonizadores e soldados levavam consigo” 6
La ciudad de Río Branco fue el primer pueblo frontera con el Brasil. Fue fundado en 1792 7 por
el entonces Virrey español, Don Nicolás de Arredondo, que ordenó establecer una Guardia en la
ribera norte o izquierda del río Yaguarón, en región adyacente al emplazamiento de la actual
parte antigua de Río Branco. La ciudad de Rivera nace en la segunda mitad del siglo XIX, “Villa
Ceballos”, para contener el avance del imperio brasilero. También la fundación de villa Aceguá
con el nombre de “Juncal” data de 1863. Los conflictos en el siglo XIX tuvieron como tema
principal la demarcación territorial, la afirmación de la soberanía territorial y la defensa de la
lengua española.
5
6
7
Ver: Poenitz, Alfredo “La ocupación del espacio y la consolidación de las fronteras en la Alta Cuenca del Río
Uruguay (1801-1840)”, en Missões Guarani: impacto na sociedade contemporânea / ed. Regina Maria A.F.
Gadelha. São Paulo: EDUC, 1999.
Müller, Karla M., Espaços de Fronteiras Nacionais, Pólos de integração. (En Territorio sem limites: estudos
sobre fronteiras), p.579.
Río Branco. Celebración del Bicentenario de su génesis fundacional. Diario de sesiones de la Cámara de
Senadores, 1º. de abril de 1992: www.parlamento.gub.uy/sesiones/diarios/senado/html/19920401s003.htm
5
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
La frontera noreste sufrió los incontenibles ataques de los portugueses en el siglo XIX y
acompañó los altibajos del proceso revolucionario fundacional del estado uruguayo. José
Gervasio Artigas, héroe nacional y protagonista de la gesta independentista de la Banda Oriental
recorrió la región al norte del Río Negro y enfrentó también al proyecto colonizador lusitano, al
que identificaba como “campos de avance del Ibicuy”. Las fronteras entre Uruguay y Brasil
fueron delimitadas a mitad del siglo XIX (Tratado de 1851), conviviendo con prácticas
contradictorias, de fuertes lazos familiares de caudillos regionales, al igual que experiencias de
ciudadanía compartidas. El puerto de Montevideo siguió sirviendo de principal proveedor de
mercaderías para toda la zona fronteriza “gaúcha”.
La presencia territorial de los caudillos políticos y su vinculación transfronteriza cuenta con
varios ejemplos. En Aceguá nació Gaspar Silveira Martín, figura significativa de la historia
brasilera. Los hermanos Gumersindo y Aparicio Saravia, descendientes de hacendados que
migraron desde Río Grande do Sul para Uruguay, con participación tan contrastante en los dos
países, estuvieron envueltos en la revolución riograndense y son representativos de las
reivindicaciones autonómicas de Río Grande do Sul.
En el pasaje del siglo XIX al XX, “os administradores uruguayos lançan mão de várias medidas
objetivando “orientalizar” a fronteira norte de seu país: a extensão de redes ferroviárias –com
trilhos de bitola incongruente com a brasilera- e de telégrafo, refoçando as ligações com
Montevidéu; o estímulo à imigração, diminuindo o peso dos descendentes de brasileiros; o
fomento à agricultura e a instalação de escolas, para combater o português.” 8
La frontera noreste se caracterizó por el movimiento de cargas y traslados, convirtiéndose las
pequeñas localidades fronterizas en lugares de explotación del contrabando de productos
uruguayos, principalmente carne y cuero, así como productos importados europeos que se
aseguraban su pasaje a través de la frontera, gracias a los débiles controles aduaneros. En la
literatura, las historias de contrabandistas y bandidos invaden los relatos de la tradición regional.
Las dictaduras militares de la segunda mitad del siglo XX enfatizaron el concepto de “seguridad
nacional” aplicado muy estrictamente a las zonas de frontera, que se vieron en la cotidianeidad
cohibidas de generar interacciones ciudadanas que inmediatamente eran vistas con desconfianza.
De hecho se aumentó el contingente de funcionarios militares y policiales en estas zonas por el
énfasis en las acciones de “defensa de la soberanía nacional”.
También las fronteras fueron traspasadas para encontrar el auxilio en los momentos de quiebre
institucional. Así como los uruguayos buscaron mayormente asilo en la frontera con Argentina,
los riograndenses buscaban el apoyo de sus vecinos del sur: Getúlio Vargas, João Goulart y
Leonel Brizola, son algunos de los más destacados políticos brasileros que buscaron refugio en
Uruguay. Lamentablemente, también las dictaduras traspasaron las fronteras en acciones
represivas coordinadas regionalmente conocidas por el nombre del operativo como “Plan
Cóndor”.
8
Dorfman, Adriana y otros Regionalismo fronteiriço e o “Acordo para os nacionais fronteiriços brasileiros
uruguaios”. En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras, p. 200.
6
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
A partir de la reconstrucción democrática y en el marco de construcción del proceso de
integración regional, la articulación política se ha ido incrementando, así como incentivado
algunos programas de intercambio, por ejemplo, estudios de postgrado en Ciencias Sociales.
Respecto al tema de frontera, se ha procurado realizar convenios con Universidades de Río
Grande do Sul para la realización de estudios en común, aunque la corriente de intercambio
académico es todavía muy débil y en algunos casos, asociada a vínculos personales más que
acuerdos institucionales.
b) Ciudades gemelas.
Se encuentran en la frontera seis ciudades gemelas (tomando sólo del lado uruguayo, se trata de
cinco ciudades, ya que Aceguá es considerada “villa”), con un área de influencia que abarca otros
centros urbanos importantes. Tal como se verá en el apartado siguiente, en la clasificación de los
tipos de interacción de las ciudades gemelas interesa mucho el entramado de relaciones y redes
que interactúan en el ámbito local con otros centros económicos, administrativos, políticos
(capital departamental, capital del país) y el nivel internacional (países vecinos, intercambio
comercial internacional, etc.). En la consideración de las ciudades gemelas, se integra la
población de las dos ciudades, que en el caso de Santana do Livramento – Rivera supera los
160.000 habitantes.
Las características de población de aluvión, con movimientos migratorios pendulares
dependiendo de las condiciones macroeconómicas, hace que las condiciones de regulación sobre
la circulación de personas y mano de obra sea uno de los temas de preocupación desde la década
del ’90 de los grupos de trabajo que dentro del MERCOSUR atienden las condiciones laborales
(Subgrupo de Trabajo 10).
LOCALIDADES
POBLACIÓN
CENSO 1985
TOTAL
Hombres
POBLACION
CENSO 1996
Mujeres
TOTAL
Hombres
POBLACION
CENSO 2004 - Fase I
Mujeres
TOTAL
Hombres
Mujeres
BELLA UNION
12.246
6.241
6.005
13.537
6.654
6.883
13.187
6.411
6.776
ARTIGAS
35.119
15.964
19.155
40.244
18.955
21.289
41.687
19.868
21.819
RIVERA
57.316
26.690
30.626
66.466
31.261
35.205
64.426
30.473
33.953
ACEGUÁ
1.302
618
684
1.432
654
778
1.493
715
778
RIO BRANCO
9.075
4.426
4.649
12.215
5.924
6.291
13.456
6.541
6.915
CHUY
8.258
4.032
4.226
9.804
4.665
5.139
10.401
4.884
5.517
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, http://www.ine.gub.uy
7
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
Conforme a las informaciones censales, el incremento de la población de las ciudades ubicadas
en la región fronteriza se explica en parte por las migraciones internas, buscando mejores
oportunidades de desarrollo personal y del grupo familiar. En general, las ciudades de frontera
tuvieron un incremento de población mayor al promedio departamental y nacional, incluso en el
caso del Chuy que la variación en el último periodo intercensal fue de un 6,1%, mientras el
departamento de Rocha promedió un decrecimiento de -0,1% para el mismo período. En el caso
de las ciudades de Rivera y Bella Unión, en cambio, experimentaron un leve decrecimiento entre
cuyas hipótesis explicativas podemos encontrar la influencia negativa de la fuerte crisis
económico-financiera que afectó a los países de la región en los años 1999 a 2002 (la devaluación
brasilera y siguientes impactos en la región).
c) Reseña de problemas.
De acuerdo a la cita que hace Constanza Moreira de los problemas generales reseñados para la
región fronteriza uruguayo-brasilera por Gonzalo Pérez del Castillo, se detallan: 9
•
•
•
•
•
•
•
9
Baja densidad de población promedio: en los municipios de la frontera brasileña de 10,3
habitantes por km2 y de 6,4 habitantes por km2 en los uruguayos.
A pesar de que en ambos lados de la frontera, la estructura productiva está basada en el
sector agropecuario, la población que la habita es fundamentalmente urbana (81% en el
caso de Uruguay y 84% en Brasil) y no rural.
El PIB tanto en las regiones fronterizas de Brasil como de Uruguay tiene
aproximadamente la misma estructura sectorial, con el rubro comercio y servicios
contribuyendo más de la mitad del mismo, seguido de la industria con 30% y el sector
agropecuario entre el 10 y 15%.
La zona fronteriza como base agrícola, del lado uruguayo, la producción: de arroz, sorgo
y cebada; y del brasileño: arroz, trigo, soja y mijo. La región se caracteriza también por
contar con dotaciones significativas de ganado, tanto de bovinos como de ovinos. En
ambos lados de la frontera se constata el desarrollo de polos de producción industrial
ligados a la industrialización de la producción agropecuaria.
Se detectan en ambos lados, un alto porcentaje de hogares con necesidades básicas
insatisfechas y con condiciones de vida deficitaria para la población. Vale destacar, que
en el caso uruguayo esta situación de pobreza está por debajo del promedio nacional,
mientras que en la zona fronteriza brasileña está por encima del mismo, lo que evidencia
una mejor calidad de vida en general que en el resto del país.
La falta de recursos es uno de los factores fundamentales que paraliza las iniciativas de
desarrollo fronterizo. La situación de los municipios y departamentos es deficitaria, por lo
que aquellos programas o proyectos fronterizos que necesiten de inversiones importantes,
deberán contar con recursos extra regionales, ya sea nacionales o extranjeros.
Un área de atención prioritaria lo constituye la salud. Los índices de salud en la frontera
son muy inferiores a los respectivos niveles medios del Uruguay o del Estado de Río
Grande do Sul.
Este relevamiento fue realizado para el PNUD en 1994. Citado en: Moreira, Constanza Percepciones de la Política
Internacional de Brasil desde Uruguay, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Fundación Konrad
Adenauer, 2005.
8
Lic. Margarita Navarrete
•
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Los escasos avances que se han registrado en materia de cooperación se atribuyen a
deficiencias de naturaleza jurídica, institucional, financiera y de infraestructura.
d) Políticas Públicas aplicadas a las Fronteras.
La Constitución Federal brasilera de 1988, en su artículo 20, #2º dice: “A faixa de até cento e
cinqüenta quilometros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de
fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei.” Está reglamentada por la Ley No. 6.634, de 2 de mayo de
1979, transcripta en el Anexo 1.
Este artículo constitucional no es una innovación, sino que mantiene la tradición jurídica y
política de Brasil, que pese a la extensión de su territorio históricamente defendió cada porción
del mismo como una “amenaza mortal” a su integridad nacional. A lo largo del siglo XIX fue
expandiendo su territorio, avanzando sobre los territorios vecinos, especialmente las Misiones
Orientales.
A diferencia de otros países de la región que aplican una demarcación territorial protegida en la
zona de frontera, Uruguay no tiene legislación que determine una faja fronteriza. Contrasta esta
situación con el hecho que la simple distribución territorial de la población en el mapa ha servido
para utilizar la metáfora de “país cáscara”, ya que la concentración demográfica se extiende hacia
los bordes del territorio, con muy baja densidad poblacional en el centro.
Uruguay tuvo una relación de indiferencia frente a la protección de esa zona, en lo que
históricamente pueden haber influido distintos factores. En el siglo XIX hubo varias iniciativas
de desarrollo de planes regionales para la defensa de la soberanía en la región fronteriza con
Brasil que no prosperaron, que no estuvieron presentes en el siglo XX. De acuerdo al Prof.
Quagliotti de Bellis esta retracción de la frontera de lo que actualmente es Uruguay, comenzó en
la época hispánica, en sus dominios coloniales (Tratado de Madrid, etc.). 10 Su principal
consecuencia ha sido el centralismo reflejado de manera diferente por las áreas de influencia de
las tradicionales divisas: el Partido Colorado de raigambre metropolitana y el Partido Nacional
emparentado a la tradición federalista del movimiento artiguista con desplazamientos por la
“frontera verde”, al norte del Río Negro.
La amenaza del avance brasilero en los departamentos del norte estuvo presente en la discusión
parlamentaria en los años posteriores a la aprobación del Tratado de Límites de 1851. Hugo
Baracchini hace mención de las propuestas presentadas en el parlamento para el arreglo de los
campos y el desarrollo de las fronteras, destacando las siguientes:
1857 - Colonización de la zona fronteriza. Proyecto de ley y mensaje. Presidente Gabriel Pereira.
1861 – Colonización de la zona fronteriza. Proyectos de Ley. Diputados José María Turreiro,
Javier Alvarez y Pedro P. Díaz.
1862 - Colonización de la zona fronteriza. Proyecto de ley. Comisión de Hacienda de la Cámara
de Representantes.
10
Ver Anexo 6.
9
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
1880 – Protección del territorio fronterizo. Colonización y obras viales. Propuesta. Angel Floro
Costa.
1887 – Colonización. Ferrocarril de la frontera. Propuesta. Benjamín Victorica y Urquiza.
1888 – 1889 – Transformación político comercial de la zona este y sudeste brasilero. Propuesta.
Roberto Armenio.
1898 – Fomento de la región este. Proyectos de ley. Francisco J. Ros.
1910 – Colonización. Ferrocarril Santa Rosa – La Coronilla. Puerto y canalización de la laguna
Merim. Propuesta O’Bryan.
1910 – Colonización. Ferrocarril Santa Rosa – La Coronilla. Puerto y obras viales. Propuesta
Juan José Castro.
1922 – Fomento de la región noreste. Planteo. Francisco J. Ros.
1931 – Desarrollo económico cultural de la zona noreste y de la cuenca de la laguna Merim.
Planteo. Manuel Bernardez.
“Ninguno de los numerosos planes de colonización agraria, aplicado al arreglo de fronteras,
llegó a concretarse. Su valor esencial está constituido por su cualidad testimonial, representativo
de una actitud conciente, de ciertos sectores de poder, ante el problema de la desnacionalización
progresiva de las áreas fronterizas con el Brasil” 11 La representación gráfica de esos proyectos
presentada por Baracchini muestra las soluciones diseñadas.
En Uruguay la preocupación por la adquisición de tierras en las regiones de frontera, así como la
propiedad en manos de sociedades anónimas con acciones al portador que inhiben de conocer la
nacionalidad de sus poseedores es un debate actual, que se desarrolla a partir de la segunda mitad
del siglo XX –abre otro camino de investigación que escapa al presente trabajo.
La creación del Programa de Desarrollo de la Faja de Frontera (PDFF) en 1999, en la órbita del
Ministerio de Integración Nacional de Brasil, marca una diferencia con Uruguay respecto a las
políticas de ordenamiento territorial y desarrollo local. No obstante, el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medioambiente (MVOTMA) de Uruguay está promoviendo un Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial con características multi-vectoriales en su definición. Sus
líneas principales están siendo discutidas en este segundo semestre, aunque el proyecto de ley en
cuestión no hace referencia específica a las fronteras. 12
11
Baracchini, Hugo Historia de las Comunicaciones en el Uruguay, Facultad de Arquitectura, Instituto de Historia
de la Arquitectura, Univ. de la República, División Publicaciones y Ediciones, Montevideo: 1979, pp. 88-89.
12
Proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo el 12 de septiembre de 2006.
10
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
La representación gráfica de esos proyectos presentada por Baracchini, pp. 113-114.
11
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
III- TIPOLOGÍAS DE LAS RELACIONES FRONTERIZAS.
Las regiones fronterizas son subsistemas abiertos con comportamientos institucionales peculiares,
con poca atención a la legalidad originaria, desarrollando a cambio nuevas condiciones pactadas
explícita e implícitamente entre los actores locales. Las ciudades gemelas de la frontera
uruguayo-brasilera son lugares de alta interacción, que no condicen con el mandato estatal de
separar, distinguir, limitar, manifestando la soberanía “hasta el límite”.
Señala Machado de Oliveira: “A linha que divide um Estado de outro, a faixa que separa (ou
une, mas não mistura) uma cultura de outra, conspira contra a organização compacta e
isofórmica de território. A dimensão na vida da fronteira é bipolar e multiforme” 13 En ese
sentido, la frontera es un límite que permanentemente debe ser transpuesto. Este autor caracteriza
a la frontera como la confrontación entre una estructura isonómica en lo fiscal, civil y penal, que
se enfrenta a la verticalidad de la estructura legal que se le contrapone, y que trata de imponerse a
su vez. La frontera es un espacio de rivalidad y convivencia, que articula esa separación
simbólica en las manifestaciones de sus pobladores, de manera tal que termina produciéndose una
especificidad propia, con su singularidad precisa. “Cada fronteira é uma fronteira” 14 .
En el pasado las fronteras estuvieron caracterizadas por la acción militar defensiva de
preservación del territorio. Posteriormente fueron desarrollando una lógica de expansión a través
del intercambio, que implicó el desarrollo de la territorialidad. La convivencia en las zonas de
frontera está plagada de ejemplos de permisividades, en los que la tolerancia a las transgresiones
en la cotidianeidad aparece como naturalizada.
Wolf-González propone para el análisis de estas “regiones económicas binacionales” que las
fronteras conocen dos formas de integración económica: una de naturaleza funcional y otra de
naturaleza formal. 15 La de naturaleza funcional alude a las acciones comerciales definidas por
los actores locales, empresarios, gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil,
actividades complementarias como puede ser el uso combinado de maquinaria, recursos o
servicios. Estas actividades muchas veces están ligadas a modos de producción poco
desarrollados, artesanales, por ejemplo, los comercios de ramos generales. Las actividades de
naturaleza funcional, también permiten la articulación y desarrollo de actividades transnacionales
indeseadas como el narcotráfico, contrabando, tráfico de personas, etc. Por ello mismo, la
funcionalidad se analiza en relación a la integración de naturaleza formal.
La integración formal en cambio, tiene como eje el desarrollo de la legalidad general, como
acuerdos bilaterales, comisiones binacionales, programas de cooperación para control sanitario y
aduanero. Identifica Machado de Oliveira que “a maioría das articulações econômicas são
dadas pelo circuito superior, especialmente pelos seus “elementos impuros” (comércio export e
import, indústrias de exportação) e pelos “elementos mistos” (atacadistas e transportadores). A
13
Machado de Oliveira, Tito Carlos Tipologia das relações fronteiriças: elementos para o debate teórico-práticos.
(En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras), p.379.
14
Ibid, p. 380.
15
Este análisis es aplicado a la región asociativa transfronteriza Sonora/Arizona en: Wong-González, Pablo
Cooperación y competencia internacional de regiones: hacia nuevas formas de gestión de desarrollo regional
binacional” (En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras), pp. 155 – 194.
12
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
integração formal termina se constituindo em instrumento impeditivo ao exagero de circulações
funcionais, visto que exige um aparato institucional e, por vezes, repressivo, como “função de
controle” sobre a sociedade, inhibindo que toda completaridade fique repousada em redes
transfronteiriças, às margens das definições estatais e evitando a ocorrência da difusão de
fenômenos indesejáveis.” 16
Estas dos lógicas de integración tienen orientaciones contrapuestas porque desde la población y la
economía fronteriza el movimiento es hacia la ampliación de la integración funcional, mientras
que desde el Estado se busca instituir reglas que limiten y regulen la funcionalidad, siendo el
movimiento hacia la ampliación de la formalidad, que puede alcanzar a veces efectos negativos si
se queda restringida al control y la represión de la informalidad (valga la utilización de su
antónimo).
Siguiendo esta dialéctica de la integración formal y funcional, Machado de Oliveira propone una
tipología con cuatro tipos principales y a partir de allí sus combinaciones. Este investigador de la
Universidad Federal de Mato Grosso do Sul sigue la caracterización de Wolf-González estudioso
de las regiones fronterizas de México con los Estados Unidos de América.
Tipología de las Relaciones Fronterizas (Machado de Oliveira) 17
Alta Integración
Formal
C
D
Alta Integración
Funcional
Baja Integración
Funcional
B
A
Baja Integración
Formal
16
17
Op. cit., p. 384
Op. cit., p. 386
13
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Situación A: Baja integración formal con baja integración funcional.
“Fronteira Morta”. La baja integración formal es interpretada también como ausencia de
infraestructura que permita vislumbrar un posible intercambio de bienes o la circulación de
personas. En cuanto a la baja integración funcional, en este caso los pobladores tienen una
relación pasiva con la frontera, que en algunos casos puede caracterizar situaciones de latifundios
(parte de la frontera uruguayo-brasilera) o también reservas ambientales.
Situación B: Baja integración formal con alta integración funcional.
“Território Perigoso”. En esta situación predomina la informalidad en el intercambio de bienes y
servicios, en la circulación de la mano de obra, y en general promueve prácticas descontroladas
de ilegalidad (el abanico de actividades ilícitas puede ser muy amplio: narcotráfico, abigeato,
contrabando y posibles rutas del crimen internacional organizado en sus diversas modalidades).
La informalidad exacerbada genera poderes paralelos, corrupción, así como códigos de conducta
acordes a la complicidad de los representantes públicos.
Situación C: Alta integración formal con alta integración funcional.
“Fronteiras Vivas”. Se caracterizan por una presencia demográfica importante y un entramado
social complejo. Los habitantes de estas zonas ocupan un espacio internacional con indiferencia
de su nación de procedencia, con un flujo de intercambio de productos, informaciones y
relaciones que construyen un espacio propio, diferenciado, con sus propios códigos de relación.
“As transgressões, manutenções, interposições, distorções, as trocas e os trocos afirman un
movimento e un comportamento transversal nas convivências e nas interações, favorecendo uma
dinâmica particular das atividades, com características singulares naquele território, em
especial, nas conurbações: os abusos da funcionalidade são, no geral, corrigidos pela imposição
de ações de integração formais; por outro lado, a integração funcional oferece vantagens
suficientes para construir uma relação de convivência capaz de suplantar a concepção
tradicional de fronteira (barreira, limite, corte e descontinuidade).” 18
Situación D: Alta integración formal con baja integración funcional.
“Fronteira Burocrática”. La integración en este caso está orientada por acciones del estado y
empresariales, desarrollando la competitiva de esta región frente a otras. En este tipo de
integración se privilegian acciones estatales conjuntas como controles sanitarios, actividades
militares y policiales, creación de puertos aduaneros, zonas especiales de exportación,
implementación de maquilas. Se es indiferente a la integración cotidiana en el territorio, el
intercambio cultural es casi nulo.
Estos cuatro tipos que se articulan sobre dos lógicas de movimientos expansivos de la
funcionalidad y la formalidad, en la realidad aparecen ubicados en diferentes situaciones.
Mientras que las posiciones B y C están afectadas por mecanismos endógenos de múltiples
actores, las posiciones A y D reflejan articulaciones exógenas, donde la acción estatal tiene un rol
predominante en una relación de verticalidad, frente a actores regionales poco integrados.
Sin embargo, las fronteras se caracterizan por su porosidad y permeabilidad a influencias
externas, de manera que Machado de Oliveira da variados ejemplos de movimientos pendulares
entre esos cuatro tipos de integraciones, dependiendo de cambio en las políticas
18
Op. cit., p.388.
14
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
macroeconómicas, tipos de cambio, acuerdos supranacionales de creación de zonas de libre
comercio, acuerdos de cooperación y promoción de intercambio cultural, subsidios para
urbanización, etc.
El Grupo Retis de la Universidad Federal do Rio de Janeiro establece una reconceptualización de
las clasificaciones geográficas de las regiones de acuerdo a diferentes características en sus
transacciones. En particular, interesa a los propósitos de este trabajo lo que respecta a la
caracterización de las ciudades gemelas en las zonas de frontera.
Este equipo de investigadores entiende que “o conceito de zona de fronteira aponta para um
espaço de interação, uma paisagem específica, um espaço social transitivo, composto por
diferenças oriundas da presença do limite internacional, e por fluxos e interações
transfronteiriças, cuja territorialidade mais evoluída é a das cidades-gêmeas.” 19 Por tanto, toda
clasificación estará sujeta a modificaciones porque se trata de un “sistema abierto”, en un
contexto dinámico de procesos socio-espaciales. Esta característica de dinamismo para cualquier
clasificación concuerda también con lo expresado por Machado de Oliveira en la tipología
analizada anteriormente.
Estos autores establecen una tipología para las formas de interacciones transfronterizas en el caso
de las ciudades gemelas en base a 5 tipos dominantes:
1) Margen, zonas en que la población fronteriza tiene poco contacto con la población del
otro lado. (Para Machado de Oliveira esta zona correspondería a las “fronteras muertas”).
2) Zonas-tapón, en las que el estado establece prohibiciones de acceso a la zona de frontera,
como en el caso de las áreas naturales protegidas.
3) Frentes, que en la traducción al español podría caracterizarse como “avanzadas”.
4) Capilar, en que los procesos de interacción quedan restringidos a actividades en el nivel
local, como en el caso de las ferias. Pueden resultar de limitadas redes de comunicación,
en todo caso, se trata de regiones en que el estado ha tenido poca intervención, por
ejemplo, patrocinando obras de infraestructura para la articulación transfronteriza.
5) Sinapsis, como en biología, refiere a los procesos de alto grado de intercambio entre las
poblaciones fronterizas. Las ciudades gemelas más dinámicas pueden ser caracterizadas
de acuerdo a este modelo. “Esse tipo de interação é ativamente apoiado pelos Estados
contíguos que geralmente constroem, em certos lugares de comunicação e trânsito, infraestrutura especializada e operacional de suporte, mecanismos de apoio ao intercâmbio e
regulamentação de dinâmicas, principalmente mercantis.” 20
El modelo de sinapsis, puede ser estructural o coyuntural. En el primer caso, está basado
en una relación mantenida históricamente, así como un fuerte intercambio cultural y de
trabajo.
El estudio del Grupo Retis caracteriza dos tipos de interacción transfronteriza en las ciudades
gemelas de la frontera uruguayo-brasilera: una interacción de tipo capilar en lo que respecta a las
19
Machado, Lia y otros O desenvolvimento da faixa de fronteira: uma proposta conceitual – metodológica. (En
Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras) p. 95.
20
Ibid, p.109.
15
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ciudades gemelas de Cerro Largo y Rocha. Esto implica que en el flujo de intercambios
predomina lo local, respecto a las participaciones en otras redes (nacional e internacional).
En cambio, las ciudades fronterizas más cercanas al río Uruguay se caracterizan por una
interacción transfronteriza de tipo sinapsis (término tomado de la biología), en el caso de Bella
Unión – Barra do Quaraí y Quaraí – Artigas son identificadas como una interacción de sinapsis
“promovida de tipo estructural”. Rivera – Livramento es identificada como “espontánea de tipo
estructural”, por las características históricas, además de otros factores como la densidad
cultural, concentración de población y por la importancia industrial que llegó a tener como
captadora de mano de obra en la región. Por estas y otras razones que serán desarrolladas, Rivera
– Livramento es objetivo de muchas de las acciones de cooperación uruguayo-brasilera en
desarrollo.
Siguiendo con Machado de Oliveira la caracterización de cada “región económica de frontera” es
única y peculiar. La ciudad gemela Chuy – Chuí presenta un tipo de interacción transfronteriza
del tipo capilar. Considerando el lado uruguayo, la ciudad del Chuy está ubicada en el
Departamento de Rocha, desde el punto de vista turístico caracterizado por la riqueza de sus
playas de tipo oceánico. En ese sentido el Chuy es también una ciudad de paso para los turistas
que visitan los balnearios cercanos, sea del lado uruguayo (Punta del Diablo, La Coronilla, etc.) o
brasilero (Alvorada, Hermenegildo, etc.). Su población es menor del lado brasilero que del
uruguayo (Chuí brasilero: 4.859 habitantes, datos del 2000).
Se caracteriza por una importante inmigración palestina, con afluencia de capital inicialmente
dedicado al comercio de ramos generales. Población con características de baja interacción con
otros grupos en la cotidianeidad, manteniendo su idioma, costumbres, vestimenta, normas y
valores. Esto incrementó discriminación, prejuicios, así como minó el sentido de pertenencia.
De acuerdo con Lucía Severi, los movimientos migratorios en la ciudad del Chuy, aún en los
tiempos que fueron ventajosos, generaron una demanda agregada de servicios que no pudo ser
satisfecha por el gobierno local, sin que se desarrollasen planes específicos (Severi: 1996). Los
informes de la época identifican aspectos comunes a otras zonas de frontera “plantean la
situación creada de desventaja e ilegalidad de la contratación de trabajadores extranjeros,
coincidiendo en la cohabitación en predios insalubres, falta de cobertura sanitaria, salarios
inferiores a los del mercado, y una permanente amenaza a los trabajadores por su situación de
ilegalidad.” 21
21
Severi, Lucía Dimensión cultural y espacios fronterizos en el proceso de integración. Monografía final del
Programa Política y Relaciones Internacionales, Postgrado en Estudios Internacionales e Integración, Facultad de
Ciencias Sociales, noviembre 1996, pág. 32.
16
Lic. Margarita Navarrete
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IV- EL PROGRAMA DA FAIXA DE FRONTEIRA.
a) La restructuración del Programa de Desenvolvimento da Faixa da
Fronteira (PDFF), el Arco Sur.
La Faja de Frontera brasilera ocupa el 27% del territorio nacional. El PDFF fue reestructurado en
el 2003, bajo el liderazgo de Ciro Gomes, entonces Ministro de Integración Nacional. La
redefinición de este programa se basó en un importante estudio contratado a un grupo
interdisciplinario, Grupo RETIS, bajo la coordinación de Lia Osório Machado, investigadora de
la Universidad Federal de Rio de Janeiro, mencionado anteriormente respecto a la caracterización
de las ciudades gemelas. 22
La zona de frontera puede ser dividida en subregiones a partir de dos grandes vectores analíticos:
el desarrollo económico regional y la identidad cultural. Estos vectores a su vez, comprenden
diferentes categorías.
Componentes del vector “Desarrollo económico regional”:
• Densidad económica: integrada por cuatro dimensiones:
1) Base Productiva Local (agricultura, silvicultura, industria)
2) Mercado de Trabajo (PEA urbana y rural, empleados, cuenta propistas)
3) Servicios para la Producción a nivel municipal (a. número de agencias bancarias,
b. número de unidades locales de intermediación financiera no bancarias, c.
número de unidades locales especializadas en servicios a las empresas, d)
operaciones de crédito –valor de las transacciones).
4) Índice de Conectividad (a. infraestructura aeroportuaria y conexiones aéreas, b.
densidad de carreteras y telecomunicaciones, c. acceso a servicios de
comunicación por satélite y por línea).
• Densidad en infraestructura tecnológica.
• Densidad social, cultural-simbólica y étnica.
• Densidad institucional.
Componentes del vector “Identidad Cultural”:
1) Diferenciación geográfica.
2) Diferenciación histórica.
3) Diferenciación Socio-económica.
4) Diferenciación Cultural: composición étnica, prácticas religiosas, características
lingüísticas, cocina, folclore y festividades religiosas.
5) Institucionalidad.
6) Movilidad, movimientos migratorios.
A partir de estos vectores, se definieron tres arcos en la macrodivisión de la Faja de Frontera:
Arco Norte, Arco Central y Arco Sur. Estos tres arcos se dividieron a su vez en sub-regiones en
base a la síntesis entre la base productiva y el vector de identidad cultural. La frontera brasilera22
Este estudio puede consultarse en: http://www.igeo.ufrj.br/gruporetis/programafronteira
17
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
uruguaya está comprendida en el Arco Sur, dentro de la “Sub-região Fronteira da Metade Sul do
Rio Grande do Sul (Sub-região Cultural Campanha Gaúcha). En esa subregión, Uruguaiana
(frontera con Argentina) y Santana do Livramento (frontera con Uruguay) son los principales
puntos de entrada y salida de mercaderías de la frontera continental brasilera.
Este estudio caracteriza como potencialidades para esta zona de frontera dada su importancia
como corredor comercial regional “fomentar a expansão dos serviços de apoio logístico
(armazenamento, distribuição e intermediação comercial) nos centros sub-regionais, em especial
em nós fronteiriços estratégicos como São Borja, Uruguaiana, Sant’Ana do Livramento, Chuí, e
Jaguarão, ampliando assim a competitividade dos produtos sub-regionais nos países do
MERCOSUL. Por outro lado, a integração dos mercados de trabalho e consumo locais na zona
de fronteira internacional pode ser ampliada por intermédio de legislação específica visando
facilitar a circulação de produtos, serviços, capitais e mão-de obra, explorando assim a
mobilidade da população (característica sobretudo dos centros geminados da fronteira seca com
o Uruguai) e o dinamismo das atividades comerciais dos municípios, notável pela ampla
predominância dos postos de trabalho gerados pelo setor na Sub-região.” 23
b) La priorización de acciones coordinadas en ciudades gemelas.
Livramento – Rivera.
Dentro de la “Agenda de compromisos del gobierno federal” se priorizó la acción coordinada
para el desarrollo de cinco ciudades gemelas en la zona de la faja de frontera: Tabatinga/Leticia;
Ponta Porã/Pedro Juan Caballero; Dionisio Cerqueira e Barracão/Bernardo de Irigoyen;
Uruguaiana/Paso de los Libres; y Santana do Livramento/Rivera. Esta priorización es “como
espaços-piloto em uma estratégia de definição da região como prioritária para o
desenvolvimento e a integração com países da América do Sul, além das iniciativas nas tres
messorregiões situadas na fronteira (contempladas na Agenda das Mesorregiões). As iniciativas
são marcadas pela atuação abrangente e intervenção transversal de 23 ministérios e secretarias
especiais, como resultado inédito de participação conjunta, articulada e complementar do
Governo Federal, Governos locais e sociedade civil organizada.”24 . Estaba previsto que la
mayoría de las acciones se ejecutase en 2005 - 2006.
De estas cinco ciudades gemelas, a los efectos del presente trabajo interesa relevar los datos
presupuestales de los proyectos de desarrollo que se aprobaron para Santana do Livramento /
Rivera. Estos proyectos fueron aprobados por un Grupo de Trabajo Interministerial (GTI),
creado por la Cámara de Políticas de Integración Nacional y Desarrollo Regional (los
mencionados 23 Ministerios y Secretarías Especiales). Esa Cámara creada en el 2003, pero que
empezó a actuar conjuntamente en el 2004, fue la que seleccionó las cinco ciudades gemelas.
23
Brasil. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Programas Regionais. Programa de Desenvolvimento da
Faixa de Fronteira. Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira Ministério da Integração Nacional, Secretaria de Programas Regionais, Programa de Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira – Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2005, p. 110.
24
Brasil. Cámara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional. Ação Integrada de
Desenvolvimento Regional. 2005. Secretaria de Programas Regionais, Ministerio de Integração Nacional. Brasília:
2006, p.164
18
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
De acuerdo a los cuadros presentados por el GTI para Livramento-Rivera, tenemos los
presentados a continuación. 25
Cuadro 1 - Valores consolidados por Ciudades Gemelas, Livramento / Rivera: 2005
BLOQUES
DINAMIZAÇÃO ECONÓMICA
INFRA-ESTRUTURA ECONÓMICA
INFRA-ESTRUTURA SOCIAL
ORGANIZAÇÃO SOCIAL E INSTITUCIONAL
INICIATIVAS
3
1
15
7
26
RECURSOS (R$)
116.267,00
2.074.799,00
10.826.660,00
3.848.344,00
16.866.070,00
Cuadro 2 – Valores consolidados por Ministerios / Secretarías Especiales: 2005
MINISTERIOS Y SECRETARÍAS ESPECIALES
Ministerio de Ciencia y Tecnología
Ministerio de Educación
Ministerio de Integración Nacional
Ministerio de Justicia
Ministerio de Salud
Ministerio de las Ciudades
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Minería y Energía
Ministerio de Desarrollo Agrario
Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre
Ministerio de Medio Ambiente
Ministerio de Trabajo y Empleo
Ministerio de Turismo
Total
INICIATIVAS
2
#2 y 8
3
#13,14,15
2
#3 y 22
3
#16,17
3
#18,19,20
1
#21
2
#25 y 26
1
#7
1
#1 y 9
3
#10,11,12
2
#23 y 24
1
#4
2
#5/6
26
RECURSOS (R$)
1.471.584,00
211.973,00
7.000,00
442.490,00
951.662,00
84.138,00
No presupuestales
2.074.799,00
377.399,00
7.371.552,00
3.757.206,00
5.000,00
111.267,00
16.866.070,00
Notas:
1. Participan del Grupo de Trabajo Integrado en las actividades de articulación, acompañamiento e
implementación los siguientes órganos: Casa Civil de Presidencia de la República (Subjefatura de
Articulación y Monitoreo – SAM), Secretaría de Coordinación Política y Asuntos Institucionales
de Presidencia de la República (Subjefatura de Asuntos Federativos – SAF) y el Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión.
2. Solamente fueron considerados valores de las iniciativas regionalizadas por ciudad gemela
seleccionada.
25
Ibid, pp. 194 a 197.
19
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Una descripción resumida y traducida de los proyectos abarcados muestra qué acción integrada
en el territorio se está desarrollando en la zona desde el gobierno federal de Brasil, pero en
muchos de los casos se trata de proyectos de impacto y gestión transfronteriza:
1-
Implementación de un programa de investigación agropecuaria: caracterización y
control de plagas y enfermedades en las vides y “fruteiras temperadas”.
2- Apoyar emprendimientos productivos locales, proyecto de un Centro Tecnológico de
Leche.
3- Apoyar emprendimientos productivos de organización cooperativa, apoyando la
capacitación en el campo para 150 personas.
4- Implementar proyectos de economía solidaria, mediante el mapeo de 50
emprendimientos de Economía Solidaria (con apoyos extra-presupuestales).
5/6- Apoyar la elaboración de un plan de desarrollo sustentable e integrado de turismo, para
ello además de elaborar el plan, emprender iniciativas de educación turística calificando
a 310 personas.
7- Implementar el programa “Luz para Todos”, mediante la realización de 337 conexiones.
8- Apoyar proyectos culturales, mediante la construcción del predio para el Museo del
Historiador Ivo Caggiani.
9- Expandir el área destinada a la Reforma Agraria y apoyar proyectos de fortalecimiento
de la infraestructura y de los servicios públicos, mediante la adquisición de 1.853
hectáreas.
10- Implementar el programa “Bolsa Familia”, mediante la atención a 4.396 familias.
11/12- Implementar el programa Beneficios de Prestación Continuada, atendiendo a 1.385
adultos mayores y a 593 personas con discapacidad física.
13- Capacitar a 30 profesores en asentamientos rurales.
14/15- Apoyar la educación preescolar y primaria, mediante el apoyo a la alimentación
escolar y el apoyo al transporte escolar.
16- Implementar el proyecto de Seguridad Ciudadana en la Frontera Brasil-Uruguay,
mediante la implementación de una base regional de entrenamiento en seguridad
pública y realizar un seminario bi-nacional (para 350 efectivos policiales brasileros y
uruguayos).
17- Realizar un curso de gestión de unidades aeropolicial-Mercosur.
18- Concluir la implantación de un laboratorio de frontera.
19- Implantar el SIS – Frontera, mediante el diagnóstico e implantación de servicios.
20- Disponer de incentivos financieros para acciones de vigilancia en salud.
21- Apoyar la elaboración de un Plan Directriz Municipal Integrado.
22- Promover la capacitación integrada y el intercambio de información en defensa civil y
meteorología.
23- Elaborar e implementar las Agendas 21 locales.
24- Elaborar un plan para la gestión local, mediante la implementación de un piloto del
Proyecto Acuífero Guaraní.
25- Fortalecer el Comité de Frontera y apoyar a las demás organizaciones e instituciones
locales (no presupuestal).
26- Implantar el Documento de Ciudadano Fronterizo, en asociación con el Ministerio de
Justicia.
20
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
De acuerdo con Laís Costa, esta dinámica integrada implementada por la Cámara de Políticas de
Integración Nacional y Desarrollo Regional es realmente un avance novedoso e importante. Se
reúne mensualmente, “son reuniones de dos horas y poco, con mucha gente, donde rapidinho se
resuelve las acciones concretas y su presupuesto, son reuniones muy prácticas”. “La dificultad
tradicional es que no estamos acostumbrados a actuar en territorio, a pensar en acciones geo
referenciadas. La necesidad de intervenir conjuntamente los ministerios, provocó una serie de
cambios al interior de los mismos, que esa marca territorial, esa marca de frontera, pudo
finalmente ser incorporada a la planificación. Hemos desarrollado un sistema de monitoreo
territorial, con mapas, muy simple, con muchas herramientas estadísticas. Se trata de una base
de datos “muy tupida”, que se sintetiza en el territorio y queda muchísimo más fácil la
identificación de cómo está efectivamente resultando la puesta en marcha de las acciones de la
Agenda.” Brasil tiene una enorme producción de estadísticas, que resulta difícil en la
generalización y abstracción poder evaluar la reducción de desigualdades y el impacto de las
políticas aplicadas, si no fuera por estas herramientas de software complementarias. 26
En cuanto a la acción planificada para Santana do Livramento-Rivera, también existen algunas
dificultades para la transferencia de recursos por algunos impedimentos respecto a la legislación
local, como por ej. la Ley de Responsabilidad Fiscal y otros condicionamientos que hacen que
haya partidas presupuestales sin ejecutar y que no pueda hacerse esa transferencia local de
recursos al municipio, tal cual ha estado planificada.
Como resultados esperados a mediano plazo, se espera que esta región se mantenga como
prioritaria, afirmando la base social y legal que es la única garantía de que estos programas
permanezcan y se extiendan a otras ciudades gemelas de la frontera brasilero-uruguaya.
26
Observaciones formuladas en entrevista personal.
21
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
V- LA NUEVA AGENDA.
La Nueva Agenda de cooperación uruguayo-brasilera para el desarrollo de la región fronteriza
común fue instituida a partir de 2002 y se presentó como un instrumento privilegiado para
solucionar los problemas de alrededor de 720.000 personas que viven en esa zona.
En la Nueva Agenda se establecen cuatro Grupos de trabajo: 1) Salud, 2) Medio Ambiente y
Saneamiento, C) Cooperación Policial y Judicial, D) Desarrollo integrado. Este último Grupo de
Trabajo se subdivide en dos: Educación y Formación Profesional y Prestación de Servicios. Esta
agenda procura la revitalización de comisiones binacionales, lo que fue analizado en las
Reuniones de Alto Nivel que se desarrollaron a este respecto. El objetivo final de la Nueva
Agenda de cooperación uruguayo-brasilera para el desarrollo de la región fronteriza común es
el establecimiento de un Estatuto de Frontera que resultaría de la discusión de los diversos
aspectos de la frontera.
NUEVA AGENDA
SALUD
(GTS)
MEDIO
AMBIENTE Y
SANEAMIENTO
COOPERACIÓN
POLICIAL Y
JUDICIAL
DESARROLLO
INTEGRADO
(GT Ambiente)
(GTCPJ)
(GTDI)
EDUCACIÓN Y
FORMACIÓN
PROFESIONAL
PRESTACIÓN
DE SERVICIOS
“O exemplo mais marcante do avanço do processo de Integração do Brasil com países vizinhos
observa-se nas relações com o Uruguai. A Nova Agenda de Cooperação e Desenvolvimento
Fronteiriço contempla uma agenda comum temática e a assinatura de um estatuto de cidadania
fronteiriça e tem servido como exemplo a ser adaptado e seguido nas demais fronteiras
brasileiras. Inspirado nos avanços da Nova Agenda e com o claro intuito de verificar direitos e
regras especiais, para os cidadãos nas zonas de fronteira do Mercosul, foi criado o Grupo Ad
Hoc sobre Integração Fronteiriça, o GAHIF, que buscou recepcionar os avanços
proporcionados pela Nova Agenda, evoluindo em pontos identificados como necessários para a
Integração e desenvolvimento fronteiriço.” 27
27
Integração de Fronteiras. Possibilidades Brasil-Bolívia na Saúde. Ministerio da Saúde. Ministerio de Integração
Nacional. Organização Pan-Americana da Saúde. Brasília, 2006, p. 85.
22
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
La Nueva Agenda supone la creación, fortalecimiento y reactivación de los Comités de Frontera,
que se reúnen en torno a los cónsules de las dos partes, junto a las autoridades locales de los
aglomerados urbanos contiguos al área fronteriza. Estos Comités actúan en la región fronteriza
junto a dos comisiones de desarrollo local: la Comisión para el Desarrollo de la Laguna Merim
(CLM) y la Comisión para el Desarrollo de la Cuenca del Cuareim (CLM)
6 COMITÉS de FRONTERA
Comis. de Desarrollo Local
Comisión para el Desarrollo de la
Cuenca del Cuareim (CRC)
Comisión para el Desarrollo de la
Laguna Merim (CLM)
Bella Unión–Barra do Quaraí
Artigas – Quaraí
Rivera–Sant’Ana Livramento
Rio Branco – Jaguarão
Acegua – Aceguá
Chuy – Chuí
El mecanismo institucional que ha orientado las negociaciones de la Nueva Agenda son las
Reuniones de Alto Nivel, organizadas por las respectivas cancillerías. Hasta ahora han sido
cuatro:
1234-
Montevideo (abril/2002)
Porto Alegre (agosto/2002)
Montevideo (julio/2003)
Porto Alegre (noviembre/2004)
La próxima Reunión de Alto Nivel estaría prevista para el segundo semestre de 2006, estando su
organización a cargo de la cancillería uruguaya. 28
El principal fruto de los trabajos de la Nueva Agenda fue el “Acuerdo de Permiso de Residencia,
Estudio y Trabajo para Fronterizos” que entró en vigor el 14 de abril del 2005. Ese acuerdo
permite que uruguayos y brasileros puedan residir, trabajar y estudiar con acceso a las
prestaciones sociales locales y otros beneficios, en una faja de 20km del otro lado de la frontera
28
Op. cit., pág. 88.
23
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
de sus países, en las localidades señaladas por el Acuerdo. Se trata de una fórmula jurídica
innovadora, que permitió la superación del antiguo y grave problema de los llamados
“indocumentados” brasileros y uruguayos viviendo, trabajando y estudiando en situación
migratoria irregular en el país vecino, aunque estén dentro de la misma confluencia urbana.
a) Reuniones de la Nueva Agenda.
La Nueva Agenda fue inicialmente una propuesta presentada por el gobierno uruguayo en la I
Reunión de Alto Nivel, que se llevó a cabo los días 25 y 26 de abril de 2002 en Montevideo. De
acuerdo a las actas consultadas por Laís Costa en la Embajada de Brasil en Montevideo 29 ,
enfatizaba la necesidad de atender especialmente los problemas y las peculiaridades de esta zona
de las fronteras, buscando un desarrollo integrado, fomentando la cooperación de organismos
internacionales para efectuar diagnósticos y elaborar pautas que permitan el desarrollo integrado
de las fronteras.
En esa oportunidad, Brasil estuvo conteste con la propuesta uruguaya “O Brasil abraçou, de
imediato, a agenda de integração e desenvolvimento proposta” 30 y ya en esa I Reunión se
estableció la modalidad que se continuaría profundizando: la creación de cuatro grupos de trabajo
y la reactivación de los Comités de Frontera.
REUNIONES DE ALTO NIVEL
COMISIONES BINACIONALES
(Organizadas por las Cancillerías)
(Con participación de los Cónsules)
En la II Reunión, realizada los días 8 y 9 de agosto de 2002 en Porto Alegre, se definió la
necesidad de hacer una programación de los temas y cuestiones abordados, tratando de definir
acciones de corto plazo. En esa reunión el gobierno brasilero propuso la colaboración del
Programa PROMESO (Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-regionais), dependiente
del Ministerio de Integración Nacional, en lo que respecta a la entonces clasificación de
“Mesorregião Metade Sul Do Rio Grande do Sul”. Se querían incluir actividades específicas
como: proyecto de capacitación de los gestores municipales, actividades de capacitación en
situaciones de emergencia y catástrofe, además de proyectos de desarrollo del turismo.
En la III Reunión, realizada los días 30 y 31 de julio de 2003, en Montevideo, se reconoció la
importancia de la Nueva Agenda que había alcanzado algunos resultados concretos, aunque no
estaban extendidos a todas las áreas de frontera. Se sugirió la creación de un espacio de diálogo
regular, un Comité Binacional integrado por prefectos e intendentes, para implementar mejor las
acciones en términos de cooperación, desarrollo social, cultural, económico e institucional
fronterizo. Estas reuniones serían coordinadas por las cancillerías uruguaya y brasilera.
29
Menciona que las informaciones fueron obtenidas de las actas y de conversaciones con la cancillería de los dos
países, ibid, p.86
30
Op. cit., p. 88
24
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Otra importancia de la III Reunión residió en la necesidad de priorizar la coordinación de los
grupos de trabajo de la Nueva Agenda y de los Comités de Frontera. En ese sentido, se procuró
la preservación y reactivación de estos foros existentes. Las delegaciones definieron entonces un
plazo máximo de sesenta días para la reactivación de los Comités: Chuy – Chuí, Rio Branco –
Jaguarão, Rivera – Sant’Ana do Livramento, Artigas – Quaraí y Acegua – Aceguá.
En la IV Reunión, realizada los días 23 y 24 de noviembre de 2004, en Porto Alegre, se
intercambiaron los instrumentos de ratificación del “Acuerdo para Permiso de Residencia,
Estudio y Trabajo a los Nacionales Fronterizos Brasileros y Uruguayos” y fue firmado el
“Acuerdo sobre Cooperación Policial en la Investigación, Prevención y Control de Hechos
Delictivos” en trámite parlamentario en los dos países. También se envió una carta conjunta al
Banco Interamericano de Desarrollo y a la Corporación Andina para solicitar el financiamiento
de los proyectos conjuntos en el marco de la Nueva Agenda.
Paralelamente a la IV Reunión, se realizó la primera reunión del “Comité Binacional de
Intendentes y Prefeitos de la frontera Brasil-Uruguay”, quedando en volver a reunirse en abril de
2005 con el objetivo de evaluar la aplicación del Acuerdo de Residencia, Estudio y Trabajo y
sugerir nuevas áreas a ser examinadas para la profundización del acuerdo de integración
fronteriza.
Complementando el Acuerdo para Nacionales Fronterizos, el 1º. de abril de 2005, se firmó en la
ciudad de Brasilia el “Acuerdo entre los gobiernos de la República Oriental del Uruguay y la
República Federativa del Brasil para la creación de escuelas y/o institutos binacionales
fronterizos profesionales y/o técnicos”.
b) Comités de Frontera, reactivación comprometida con la Nueva Agenda.
En la región del Sur de Brasil, el primer Comité de Frontera creado fue el de Uruguaiana y Paso
de los Libres con la intención de identificar las cuestiones locales y promover una gestión eficaz
de recursos comunes y de infraestructuras nacionales (frontera Brasil-Argentina). Contó con la
dificultad de tener “um formato bastante oficialista, reunido en torno do debate principalmente,
ou quase exclusivamente, prefeitos, intendentes, estados e departamentos, o que acabou por
gerar dificultades diversas quanto à continuidade das ações planejadas, quando havia mudança
dos getores envolvidos.” 31 Tenía problemas de legitimidad, e incluso por la ausencia de actores
locales de la sociedad civil, falta de creatividad en la solución de los problemas.
No obstante sus falencias, este Comité incentivó iniciativas semejantes, de manera que a partir de
1994/1995 se contó con Comités de Frontera instituidos prácticamente a lo largo de toda la
frontera. Estos mostraron que era posible la realización de acciones conjuntas para solucionar
problemas dentro de la propia estructura local, sin necesidad de esperar las negociaciones
binacionales, o acuerdos de los que se pudiesen derivar obligaciones y derechos.
31
Integração de Fronteiras. Possibilidades Brasil-Bolívia na Saúde. Ministerio da Saúde. Ministerio de Integração
Nacional. Organização Pan-Americana da Saúde. Brasília, 2006, p.90
25
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
A este segundo formato (autoridades + actores locales), corresponde la creación de los Comités
de Frontera, a inicios de los años 90. Señala Constanza Moreira que su creación “fue una
respuesta institucional a los problemas detectados en las áreas fronterizas entre los dos países.
Alentados por las Cancillerías de ambos países se crearon Comités de Frontera en las siguientes
localidades: Chuí-Chuy (14 de mayo de 1990); Río Branco-Yaguarón (17 de mayo de 1990);
Rivera-Santana do Livramento (21 de mayo de 1990); Artigas-Quaraí (10 de mayo de 1991).” 32
Los Comités de Frontera de Bella Unión-Barra do Quaraí y Aceguá-Aceguá fueron creados en
1995, pero instalados posteriormente. Sin embargo, estos Comités pasaron por períodos de
estancamiento por lo que se procuró su reactivación en el marco de la Nueva Agenda.
Esos Comités de Frontera, aunque avanzaron mucho más en la concreción de acciones comunes
que en aquel primer formato, en especial por una mejor calidad de la información local,
presentaban dos problemas fundamentales a ser corregidos, según la evaluación brasilera:
a) a qualidade da informação setorial depende da qualidade dos técnicos envolvidos, de
modo que o tratamento de questões prioritárias pode ser prejudicado.
b) devem passar a subsidiar efetivamente os processos de negociação bilateral, visando a
provocar as alterações necessárias nas leis nacionais de modo a adequá-las às
realidades das fronteiras. 33 Es decir, debían estar acompañados por las cancillerías, en
una mayor formalización de su actividad.
Como evaluación positiva de este segundo formato, consiguieron identificar ejes temáticos,
desarrollar de manera embrionaria procesos que involucran a la sociedad civil organizada y poner
sus temas en la agenda de negociaciones binacional.
ETAPAS
COMITÉS DE FRONTERA
Primer Formato:
Uruguaiana / Paso de los
Libres (primera experiencia
en la frontera de Rio Grande
do Sul)
Segundo Formato:
(1994 /1995) establecimiento
de varios Comités
binacionales, que incluyeron
en su diseño grupos de
trabajo temáticos.
CARACTERÍSTICAS
PROBLEMAS
- Formato bastante oficialista, que - Continuidad de las acciones
planeadas, por los cambios
convocaba casi exclusivamente
políticos y de los equipos
a los prefeitos, intendentes,
intermedios de gestión.
autoridades estatales y
departamentales.
- Problemas de legitimidad.
- Ausencia de actores locales de la - Falta de creatividad en la
solución de los problemas.
sociedad civil.
- Información sectorial
dependiente de la calidad de
- Incorporación de los actores
los técnicos implicados, y no
locales.
de la búsqueda de subsidios
- Mejor disponibilidad de datos
técnicos específicos para las
sobre la realidad local.
políticas.
- Solución de problemas
administrativamente, sin esperar - Políticas locales no integradas
a una agenda bi-lateral, que
acuerdos bi-nacionales.
produjese nuevos instrumentos
32
Moreira, Constanza Percepciones de la Política Internacional de Brasil desde Uruguay, Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, Fundación Konrad Adenauer, 2005. Resumen.
33
Ibid, p. 91.
26
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
-
Tercer Formato:
(2002) Nueva Agenda:
establecimiento de comités
que reconociesen actividades
transfronterizas integradas.
- Acciones integradas localmente,
con la búsqueda de niveles de
formalización legal, bi-nacional.
- Paradigma: Acuerdo sobre
Permiso de Residencia, Estudio y
Trabajo para Nacionales
Fronterizos Brasileros y
Uruguayos.
-
-
-
jurídicos para integrar la
realidad de las fronteras.
Evaluación de políticas que
puedan reforzar este proceso.
Importancia de la participación
local en acciones integradas
multi-sectoriales.
Mayor involucramiento de
actores locales. Acciones
educativas sobre derechos.
Recambio de los cuadros
diplomáticos negociadores.
“Impasse” provocado por las
coyunturas electorales.
Necesidad de inclusión en los
presupuestos nacionales y
captación de cooperación
internacional.
En la etapa actual, a partir de los cambios de escenarios políticos, renovación de los
representantes locales, así como nuevas negociaciones entre las cancillerías, es necesaria una
evaluación particular sobre el funcionamiento de cada uno de estos Comités. Por ejemplo, sería
necesario recabar mayor información acerca de si se están reuniendo, así como su comunicación
con las cancillerías, ya que su mayor o menor éxito depende del acompañamiento y
jerarquización dentro de las acciones estatales que formalicen los proyectos y acuerdos en
común, en el marco de la Nueva Agenda.
c) Comisiones de Desarrollo Local: la Comisión para el Desarrollo de la
Laguna Merim (CLM) y la Comisión para el Desarrollo de la Cuenca del
Cuareim (CRC).
La “Comisión Mixta Uruguayo-Brasileña para el Desarrollo de la Cuenca del Río Cuareim”
(CRC) fue creada en el ámbito del “Acuerdo de Cooperación para el Aprovechamiento de los
Recursos Naturales y el Desarrollo de la Cuenca del Río Cuareim/Quaraí”, está integrada por
dos delegaciones integradas por los dos gobiernos, y sus atribuciones están establecidas en el
Estatuto de la CRC, del 10 de septiembre de 1998. 34
El área de acción de la CRC comprende “la cuenca hidrográfica del Río Cuareim y sus áreas de
influencia directa y ponderable que serán definidas por las Partes” (art. 3). Por las
características de esta región, temas que interesan son la gestión integrada y sustentable del Río
Cuareim, acciones conjuntas de fiscalización y monitoreo de las obras hidráulicas, programas de
desarrollo local (turismo, sistemas de riego, manejo de la fauna ictícola, gestión de desechos,
etc.). Al mismo tiempo, se inscribe en el área de preservación y monitoreo del Proyecto Acuífero
34
Información sobre la CRC y otros documentos importantes se pueden acceder a través del sitio web del Ministerio
de Relaciones Exteriores de Uruguay. El estatuto de la CRC está en: http://www.mrree.gub.uy/crc/estatuto.htm.
27
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Guaraní, en el marco del cual se están presentando algunos programas piloto de educación
ambiental.
De acuerdo con el Ministro Consejero Carlos M. Trianon, que preside la delegación uruguaya
ante la CRC, se está en un periodo de reactivación de esta comisión de desarrollo local, que se
reunió los días 4 y 5 de mayo de 2006, en Montevideo. Hacía seis años que no se reunía por lo
que el Acta de esta reunión da cuenta del intercambio de información sobre las actividades que en
el período 2000 – 2006 hicieron ambas delegaciones, así como los principales acuerdos en temas
que venían trabajando anteriormente, a los que sumaron otras iniciativas a la agenda común. Sin
embargo, la reunión prevista en este segundo semestre en la ciudad de Porto Alegre fue pospuesta
por varias razones (entre ellas la campaña electoral presidencial, local y legislativa, coincidiendo
con las obligaciones de la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR).
En la reunión de la CRC, se acordó establecer una base común de información que sirva como
subsidio para el “diseño de políticas efectivas para minimizar los efectos de los problemas que
afectan a la población de la cuenca en las áreas de contaminación, acceso al recurso hídrico,
biodiversidad del río, y conservación de aguas subterráneas.” 35 También le fue transferida la
presidencia a Uruguay por el término de un año, tal como establece su estatuto.
La Comisión para el Desarrollo de la Laguna Merim (CLC) se reunió simultáneamente a la CRC,
aunque a diferencia de la CRC no cuenta con página web para la difusión de su estatuto, el acta
de la reunión de mayo de 2006, así como su integración, que en este caso actúa además del
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la
coordinación uruguaya de este ámbito binacional.
La CRC, conjuntamente con la Comisión para el Desarrollo de la Laguna Merim (CLC) han visto
resignificada su actuación en el marco de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo
Fronterizo Uruguay-Brasil, de 2002, con la colaboración de los cuatro Grupos de Trabajo que
componen la Nueva Agenda. Estas comisiones no cuentan con presupuesto propio, solamente
con los recursos que cada estado parte le diese a su Sección Nacional. En ese sentido, las
acciones en el marco de la Nueva Agenda procuran canalizar y gestionar proyectos de
cooperación de organismos financieros regionales: Comisión Andina de Fomento (CAF), Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y Fondos Complementarios Estructurales del MERCOSUR
(FOCEM) a integrarse probablemente en diciembre de 2006.
35
Acta de la 11ª. Reunión de la Comisión Mixta Uruguayo-Brasileña para el Desarrollo de la Cuenca del Río
Cuareim, realizada los días 4 y 5 de mayo de 2006 en Montevideo, Uruguay.
28
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
VI- LA “AGENDA POSITIVA”. CONVENIOS REGIÓN DE FRONTERA.
Uruguay y Brasil han celebrado poco más de 150 acuerdos bilaterales en su historia como
naciones independientes, sobre una amplia gama de temas. Algunos de ellos son acuerdos marco
que habilitan al desarrollo de acuerdos posteriores complementarios, como el Acuerdo sobre
Interconexión Energética (en vigor el 12/6/1975) y el Acuerdo por intercambio de Notas, en el
Ámbito del Tratado de Amistad, Cooperación y Comercio de 12 de junio de 1975, para el
desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas (en vigor 14/12/1989).
La reestructuración del “Programa Faixa de Fronteira” en el 2003, estuvo fundada no sólo en una
redistribución de los recursos sino en un cambio de paradigma respecto a la consideración de las
fronteras no como un espacio-problema, sino como una oportunidad para el desarrollo conjunto y
la integración regional. El diagnóstico sobre los problemas no es diferente, sí el marco
explicativo y la respuesta institucional.
“Um análise criteriosa da região de fronteira –que representa 27% do território nacional, onde
residem cerca de dez milhões de brasileiros- demonstra que ameaças ao Estado residem, isto
sim, no progressivo esgarçamento do tecido social, na miséria que condena importantes
segmentos da população ao não exercício de uma cidadania plena, no desfio cotidiano
perpetrado pelo crime organizado e na falta de integração com os países vizinhos. Estas são as
principais ameaças presentes na Faixa de Fronteira, que colocam o desenvolvimento regional
como estratégia prioritária para a soberania brasileira e a integração continental.” 36
En varios documentos en el marco de la Nueva Agenda se utiliza la expresión “agenda positiva
de relacionamiento fronterizo”, refiriendo a este cambio de perspectiva, fomentando el desarrollo
local y la cooperación binacional. Los temas de esta agenda han sido mencionados en torno a los
centros de interés de los grupos de trabajo binacionales: Medio Ambiente, Salud, Educación,
Seguridad, pero también abarca muchos otros como empleo, gestión conjunta de recursos,
construcción de obras públicas conjuntas, fortalecimiento institucional, así como creación de
ciudadanía. El objetivo central de la Nueva Agenda es garantizar la inclusión social de la
población residente en la frontera común, extendiendo a ellos no sólo el goce de los derechos
fundamentales, sino también los beneficios de la integración regional, en la medida que puedan
elevarse los estándares de desarrollo y bienestar general.
Revisando el texto del Ajuste complementario del Convenio para la Fijación del Estatuto
Jurídico de la Frontera entre Uruguay y Brasil de 20 de diciembre de 1933, que entró en
vigencia en julio de 1999, se refleja en su artículo 8, numerales 1 y 2, esta afirmación de una
“agenda positiva”:
“Artículo 8.1. Las Partes Contratantes se comprometen a promover la cooperación transfronteriza y a facilitar la
conclusión de acuerdos con tal propósito entre sus autoridades y organismos públicos competentes que
ejerzan funciones en las zonas fronterizas.
36
Cita del Prólogo de Ciro Gomes, entonces Ministro de Integración Nacional, a la Proposta de Reestruturação do
Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - Ministério da Integração Nacional, Secretaria de
Programas Regionais, Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira – Brasília: 2005.
29
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
2. La cooperación transfronteriza versará sobre materias relativas al desarrollo regional, urbano y rural,
a la mejora de las infraestructuras y de los servicios públicos tales como el saneamiento, el suministro de
agua potable y de energía eléctrica, las comunicaciones postales y telefónicas, los servicios de salud
pública, la ayuda mutua en caso de incendio y otros siniestros; la protección del medio ambiente; la
seguridad pública, especialmente en lo que se refiere al intercambio de informaciones; la asistencia
policial y judicial; la circulación de personas y mercaderías; el transporte interurbano por medio de
ómnibus y taxis; la residencia y al trabajo dentro de las zonas fronterizas; la educación, en especial la
enseñanza de los dos idiomas; la cultura y al deporte.
La cooperación transfronteriza podrá extenderse a otras áreas de interés recíproco, definidas de común
acuerdo por las Partes Contratantes.”
A los efectos de mostrar algunos acuerdos y acciones que se están coordinando e implementando
en el marco de esta Nueva Agenda, se caracterizan algunas experiencias de actualidad. Se reseñan
como ejemplos, los siguientes acuerdos binacionales:
•
Carta de intenciones sobre cooperación en HIV / AIDS Brasil – Uruguay.
-
Firmada el 30 de marzo de 2006 en Montevideo.
Puntos focales: Programa Nacional de ETS y VIH Sida (Ministerio de Salud Pública) de
Uruguay y por el lado de Brasil, Centro Internacional de Cooperación Técnica en
HIV/AIDS del Programa Nacional de DST/AIDS (Ministerio de Salud).
En ella ambos gobiernos “Concordam em trabalhar juntos na reestruturação e fortalecimento do
Programa Nacional de DST e AIDS do Uruguai, bem como no fortalecimento das intervenções de
prevenção e assistência ás DST/HIV/Aids nos territórios das fronteiras entre ambos os países, no âmbito
da cooperação técnica horizontal em HIV/AIDS e por meio do Centro Internacional de Cooperação
Técnica en HIV/AIDS (CICT/AIDS) do Programa Nacional de DST/AIDS do Brasil”.
Este acuerdo tuvo como antecedentes varias misiones y actividades de capacitación de gestores
en salud, en el marco del Ajuste Complementario al Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica
y Tecnológica para la Salud en la Frontera, del 31/07/2003. Tal vez una de las características
más relevantes de esta experiencia de cooperación lo constituye la participación de las fuerzas
vivas locales en la realización de encuentros binacionales, ambos llevados a cabo en RiveraLivramento, con participación de delegados de otras ciudades gemelas:
12/10/05 – I Encuentro Binacional de Fronteiras Brasil - Uruguay;
31/08/06 a 1/09/06 – II Encuentro Binacional de Fronteras Brasil – Uruguay.
En este II Encuentro se tuvo la oportunidad de debatir y profundizar sobre los derechos humanos
de los sectores vulnerables, en particular sobre los derechos sexuales y reproductivos, así como
actividades de prevención en ETS y VIH-Sida, en actividades abiertas a la participación local. Al
mismo tiempo, el gobierno uruguayo, representado por el Dr. Jorge Basso y la Psic. María Luz
Osimani, del Ministerio de Salud Pública, confirmaron el destino de una casa situada en la
avenida internacional del lado uruguayo para esta cooperación conjunta en salud, así como la
participación de dos médicos uruguayos locales en este programa de cooperación. De acuerdo a
la Dra. Mirtha Sudbrack, del CICT, es una experiencia sumamente positiva, en la que se van
registrando avances para los que se procura integrar el enfoque de salud en referencia al pleno
30
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
disfrute de los derechos humanos (bienestar psico-físico, económico, social y cultural) y ambas
partes están apoyando con recursos nacionales, evidenciando el compromiso para asegurar el
éxito de las actividades previstas.
Este acuerdo está enmarcado en la agenda del Sistema Integrado de Salud, SIS-MERCOSUR 37
(SIS-Fronteras por su aplicación a las regiones de frontera). Esta agenda fue programada a partir
del SGT-11, en el que se reconoció la importancia de promover acciones de salud en las
fronteras. El SIS-MERCOSUR es una propuesta brasilera hacia los vecinos del MERCOSUR,
con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). En ese sentido, se inscribe en
las acciones inductoras hacia el proceso de integración regional, basados en la percepción
brasilera que hay un intercambio transfronterizo informal en materia de salud, que precisa ser
relevado, rescatado y formalizado. Por ser una iniciativa brasilera, la forma de implementación es
a través de acuerdos bilaterales, estrategia que se funda además, en la convicción de las
especificidades de las diversas regiones fronterizas.
En el marco de la cooperación uruguayo-brasilera, se está avanzando en la alimentación de
bancos de datos, diagnósticos situacionales y acciones tendientes a garantizar el suministro de
medicamentos retrovirales. Están programadas varias actividades para el último trimestre del
2006, que se suman a las ya realizadas, por ej. un encuentro en la ciudad gemela Artigas-Quaraí.
Esta cooperación procura la interrelación con los Comités de Frontera, así como la más amplia
base social de los mismos. El Programa Nacional de VIH-Sida de Uruguay también ha sido
nominado como punto focal de la Comisión Intergubernamental de VIH-Sida, a nivel del
MERCOSUR. 38 Esta Comisión Intergubernamental, creada en el 2002 en el marco de la Reunión
de Ministros de Salud del MERCOSUR, Bolivia y Chile, tiene entre sus objetivos: “Fomentar
acciones de educación y campañas de información a la población en general y fortalecimiento e
implementación de los comités de salud de las áreas de fronteras.” (Art. 4º. f)
•
Protocolo de Intenciones entre la República Oriental del Uruguay y la República
Federativa del Brasil en materia de derechos relativos a la niñez y la adolescencia.
-
Firmado el 19 de mayo de 2006 en la ciudad de Montevideo, Uruguay.
Puntos focales: en Brasil, Secretaría Especial de Derechos Humanos (SEDH) y en
Uruguay, Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), dentro del Ministerio de
Desarrollo Social (MIDES).
Este Protocolo establece los términos de la cooperación entre Brasil y Uruguay, para la búsqueda
conjunta de soluciones apropiadas a las problemáticas comunes que afectan a los niños, niñas,
adolescentes y sus familias. En su preámbulo afirma:
37
La presentación de la formulación, principales contenidos y actividades del Sistema Integrado de Salud para el
MERCOSUR (SIS-MERCOSUR), se puede seguir en: Gallo, Edmundo y Laís Costa (organizadores) SISMERCOSUR. Una agenda para integración. Organización Mundial de la Salud, Organización Panamericana de la
Salud, Ministerio da Saúde, Brasilia: 2004, 192 pp.
38
MERCOSUR/RMS/ACUERDO No. 02/02
31
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
“Reconociendo las buenas relaciones existentes entre los dos países y la importancia de
fortalecer la cooperación y el intercambio de experiencias y conocimientos en el tratamiento de
las diferentes problemáticas que afectan a los niños, niñas y adolescentes de las dos Naciones,
en especial en las zonas de frontera;
“Conscientes que en el contexto de la promoción, defensa y garantía de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, se han realizado acciones de intercambio de experiencias
significativas a nivel nacional y que las fronteras nacionales son áreas en que la cooperación
internacional se hace necesaria, ya que permite prestar atención de manera conjunta en aquellas
situaciones que alteran el crecimiento y desarrollo normal de niños, niñas y adolescentes y sus
familias en ambos países,
Convienen:” trabajar conjuntamente en las siguientes áreas:
-
promoción y difusión de los derechos de los niños,
prevención de la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil y la explotación sexual
comercial infantil y erradicación de las peores formas de trabajo infantil;
apoyo a las familias;
seguridad alimentaria y nutricional;
atención a jóvenes en conflicto con la ley penal, coordinando “oportunidades para su
educación y desarrollo integral”;
programas de prevención y atención de “consumo de sustancias psicoactivas, cigarrillo y
alcohol”;
asegurar el acceso a los servicios de protección social , “con el fin de que reciban los
mismos beneficios previstos en las leyes de cada país”;
“garantizar el derecho a la educación a los niños, niñas y adolescentes residentes en
toda la zona de frontera que une a ambos países y la educación bilingüe”.
Para ello está previsto el establecimiento de un Comité Técnico Binacional que defina un Plan de
Trabajo que contendrá “los programas y proyectos a desarrollar y las acciones se ejecutarán en
lo posible como unidad binacional” (el subrayado es nuestro). Está previsto que se conformen
Comités Locales Binacionales, integrados por las autoridades locales (intendentes, gobernadores
y alcaldes), además de las Jefaturas Departamentales del Instituto del Niño y Adolescente del
Uruguay, que encargados de la ejecución, coordinación y planificación de acciones a nivel local,
que deberán ser aprobados por los Comités Locales Binacionales.
Este protocolo de intenciones tiene un plazo de cuatro años que podrán ser prorrogados.
Dada su novedad se está en la etapa de vinculación de los actores locales, e incluso en el caso del
INAU la creación de nuevas representaciones en su plan de descentralización (por ej. Río
Branco).
A su vez, este Protocolo contempla la posibilidad de participación de organizaciones de la
sociedad civil, locales, nacionales y regionales, que deseen colaborar en la implementación de las
actividades que puedan desarrollarse en ese marco. Los recursos podrán provenir de
contribuciones nacionales presupuestales, así como recursos de cooperación internacional.
32
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
•
Protocolo de Intenciones en el área de la lucha contra la discriminación y la promoción
de la igualdad racial
-
Firmado en Brasilia el 29 de agosto de 2006.
Puntos focales: Secretaria Especial de Politicas de Promoción de Igualdad Racial
(SEPPIR) en Brasil, en Uruguay: Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio de Educación y Cultura.
Firma del Protocolo de Intenciones por parte de: la Ministra Matilde Ribeiro (SEPPIR – Brasil) y el
Subsecretario Felipe Michelini (MEC - Uruguay), en el marco de la V RADDHH, Brasilia, 29 de agosto 2006.
Se destaca en el preámbulo del Protocolo firmado, la afirmación por parte de ambos gobiernos de
la importancia de la cooperación en materia del combate a la discriminación y promoción de la
equidad:
“Conscientes de la necesidad de ejecutar programas que contribuyan efectivamente al desarrollo
económico y social de ambos países;
33
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
“Determinados a desarrollar y profundizar las relaciones de cooperación en el campo de los derechos
sociales, de la lucha contra la discriminación y la promoción de la igualdad racial;
“Conscientes de que la cooperación en el área de la lucha contra el racismo y la promoción de la
igualdad racial representa especial interés para las Partes; y
“Reconociendo a la cooperación como un importante instrumento para la promoción de los derechos
humanos, en especial en lo que atañe a la lucha contra la discriminación y la promoción de la igualdad
racial.
Acuerdan…”
Este convenio marco no refiere específicamente a la región fronteriza brasilero-uruguaya, por su
generalidad, ya que la agenda de trabajo y las actividades de cooperación específicas se
desarrollarán posteriormente. Sin embargo se establece como ejes de acción: capacitación técnica
de gestores de políticas públicas, actividades de investigación e intercambio académico,
intercambio de informaciones y ofertas de actividades conjuntas, así como la implementación de
programas con asociaciones y organizaciones no-gubernamentales. Las actividades, así como la
agenda común, deberán estar coordinadas con los organismos encargados de la cooperación de
cada uno de los estados firmantes.
Por ello mismo, este convenio seguramente integrará algunas de sus actividades en el marco de la
Nueva Agenda. En entrevista a una representante de la organización Mundo Afro-Artigas, se
encuentran realizando un programa de atención a afro-uruguayos en situación de privación de
libertad, así como formulando un proyecto en atención y prevención en VIH-Sida que focalice el
monitoreo de acciones con énfasis en la no-discriminación por razones étnicas, religiosas, etc.
En la programación de sus actividades, Mundo Afro-Artigas se está vinculando con el Programa
Nacional de VIH-Sida, así como las fuerzas vivas del departamento y en particular de la ciudad
de Artigas, por lo que esperan también interactuar con los integrantes de los Comités de Frontera
de Artigas – Quaraí. A su vez, están trabajando en coordinación con otras organizaciones que han
realizado un diagnóstico y relevamiento de datos acerca de las necesidades y expectativas de los
sectores vulnerables, que puedan ser pasibles de discriminación.
Hay otros actores preocupados por la situación de este departamento y los municipios fronterizos,
como ser la Iglesia Metodista Evangélica, que tiene un acuerdo de coordinación con las
respectivas iglesias de Brasil y Argentina. En apoyo a algunas acciones en el departamento de
Artigas que enfrenta una situación sanitaria con muchas carencias de recursos, el Pastor Oscar
Bolioli señala algunas acciones que se han implementado desde Montevideo, por ejemplo, como
el envío de medicamentos para la atención local. En ese sentido, dada la complejidad étnica, y
religiosa –entre los elementos más notorios de las regiones de frontera, es previsible proyectar
que en el marco de este Protocolo de Intenciones se desarrollen programas para estas zonas.
•
Cooperación en materia de seguridad ciudadana.
En esta materia hay varios acuerdos de referencia. La cooperación judicial y policial incluye los
temas tradicionales de la “vieja agenda”, con nuevos enfoques sobre seguridad que incorporan el
desafío de la inclusión social y construcción de ciudadanía.
34
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
De todas maneras las Reuniones de Ministros de Interior y Seguridad Pública del MERCOSUR
han avanzado en algunos acuerdos, para temas de preocupación sobre seguridad de fronteras y
cooperación en el marco de la agenda internacional posterior al 11 de septiembre de 2001, sobre
combate de ilícitos y persecución a las redes del crimen internacional organizado. Se coordinan
acciones a partir del Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR
(SISME). El 14 de abril de 2004 fue aprobado el Acuerdo con la República Federativa del Brasil
sobre Cooperación Policial en la investigación, prevención y control de hechos delictivos, que
está siendo tratado en el parlamento uruguayo 39 . Este acuerdo prevé la designación de
Coordinadores Policiales de Frontera y acciones coordinadas.
En el marco de la Nueva Agenda, se han realizado algunas actividades comunes coordinadas por
el Centro Regional de Entrenamiento en Seguridad Pública (TREINASP), que impulsa
actividades regionales que se pueden seguir en el sitio: http://www.treinasp.org Se han hecho
reuniones binacionales con la más alta participación de las autoridades de ambos estados.
•
Experiencia piloto de educación bilingüe en la escuela primaria.
Actualmente se está desarrollando una experiencia piloto de enseñanza en los idiomas estándar en
la frontera, que al igual que la instalación de institutos bilingües de capacitación se espera tengan
un impacto importante en el desarrollo de las ciudades gemelas. Lo tradicional ha sido –
dependiendo de la localidad vinculada– que los particulares elijan su preferencia respecto a de
qué lado enviar a sus hijos a impartirles educación.
39
Fue aprobado por el Senado y actualmente está a estudio de la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara
de Representantes, Repartido No 644 de junio de 2006.
35
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
VII- FORMALIZACION DE LA REALIDAD FRONTERIZA: DERECHO
A LA LIBRE CIRCULACION DE PERSONAS.
En el análisis de los acuerdos intergubernamentales para permisos de residencia que se realizaron
a partir de 2002 y en el marco de la Nueva Agenda uruguayo-brasilera, se encuentra presente la
tensión reconocida entre la integración funcional y la integración formal a la que se hizo
referencia en el apartado III.
a) El “Acuerdo para permiso de residencia, estudio y trabajo a los
nacionales fronterizos brasileros y uruguayos”.
Este acuerdo fue suscrito el 21 de agosto de 2002, en Montevideo, por los cancilleres Celso
Amorim y Didier Opertti Badán. Entró en vigencia el 14 de abril de 2004, siendo reglamentado
en Uruguay por decreto del Poder Ejecutivo de fecha 11 de julio de 2005. 40
El Acuerdo reconoce “que las fronteras que unen los dos países constituyen elementos de
integración entre sus poblaciones”, procurando generar instrumentos jurídicos que contemplen
fundamentalmente la circulación de personas y el control migratorio, posibilitando que los
nacionales fronterizos uruguayos y brasileros puedan trasladarse libremente en la ciudad gemela
para poder establecer residencia, estudiar y trabajar. Para ello se prevé el reconocimiento de la
calidad jurídica de fronterizo, mediante el otorgamiento del “Documento Especial de
Fronterizo”.
Este Documento se podrá expedir la primera vez por un plazo de 5 (cinco) años, prorrogables por
otros cinco y luego por tiempo indeterminado. La zona abarcada por este acuerdo es una región
delimitada simétricamente a 20km en ambos lados de la frontera incluyendo a las ciudades
gemelas y otras localidades vinculadas a la actividad económica de la frontera.
Fueron oficialmente establecidas las siguientes “localidades vinculadas”:
1- Chuy, 18 de Julio, La Coronilla, y Barra del Chuy (Uruguay) vinculada a Chuí, Santa
Vitória do Palmar/Balneário Hermenegildo, (Brasil);
2- Río Branco (Uruguay) a Jaguarão (Brasil);
3- Aceguá (Uruguay) a Aceguá (Brasil);
4- Rivera (Uruguay) a Santana do Livramento (Brasil);
5- Artigas (Uruguay) a Quaraí (Brasil);
6- Bella Unión (Uruguay) a Barra do Quaraí (Brasil).
El “Documento Especial de Fronterizo” es un instrumento de carácter supranacional (en el
sentido de transfronterizo), mediante actos legitimados por el estado. De ahí su importancia,
porque reconoce derechos y obligaciones derivados de esa nueva situación jurídica regional.
El 1º. de abril de 2005, se firmó en la ciudad de Brasilia el “Acuerdo entre los gobiernos de la
República Oriental del Uruguay y la República Federativa del Brasil para la creación de
escuelas y/o institutos binacionales fronterizos profesionales y/o técnicos”. Este acuerdo
40
http://www.rivera.gub.uy/gobi/fronterizo1.htm
36
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
establece las condiciones para la autorización y habilitación de Cursos Técnicos Binacionales
Fronterizos, de manera complementaria al reconocimiento de la calidad de fronterizo para
residencia, estudio y trabajo. Al igual que los estudiantes, este Acuerdo amplía el requisito de
adquirir la calidad de fronterizo para los directores, docentes y funcionarios de estos institutos
binacionales que sean naturales uruguayos o brasileros, de la localidad correspondiente
vinculada.
Consultada la Directora Nacional de Migración del Ministerio del Interior de Uruguay en agosto
de 2006, establecía en alrededor de 300 los documentos otorgados en virtud de este acuerdo del
lado uruguayo. Como se acordaron complementariamente condiciones flexibles para su
expedición, principalmente para la acreditación del avecinamiento a la localidad vinculada, no
estaría allí un obstáculo para obtener el Documento Especial de Fronterizo.
Las razones para que sea tan baja su tramitación pueden ser variadas, pero tampoco han sido
investigadas. A manera de hipótesis y a partir de conversaciones mantenidas sobre el tema
fueron mencionadas: las características propias de la frontera que concitan en los habitantes una
baja adscripción a la nueva legalidad (tolerancia, informalidad); temor a quedar en un banco de
datos brasilero ya que la principal diferencia de sistemas tributarios estriba en que Brasil tiene
impuesto a la renta universal, mientras que Uruguay no (igualmente esta razón también se basa
en argumentos de prácticas culturales); otro de los temas mencionados fue falta de información
acerca de este derecho y los derechos subsecuentes; y el bajo nivel de exigencia y promoción del
mismo por parte de las autoridades locales.
“Você tem políticas que pode estimular, e tambem você tem o universo ideal que tem que ser
contrastado com a realidade. Essa informalidade que a população prefer gêra distorsões que
perjudicam a população; o cidadão fronteiriço necessita politicas especiais, transparença na
adjudicação de direitos, e ainda o conocimento que a população tem de sus direitos e
baixissimo: onde pode alguem brigar por seus direitos?” 41
Adriana Dorfman profundiza esta tensión presente en la evaluación del Documento Especial de
Fronterizo: “A identidade fronteiriça existe? Sim, pois ainda que para ser negada ela é sempre
reconvocada no plano cultural, em que está bem estabelecida. Qual é o momento en que a
cultura transforma-se em prática política? Existe identidade sem proposta política? O cidadão
fronteiriço é uma nova figura legal? Como o Documento Especial de Fronteiriço influi nesses
processos? O acompanhamento da dinâmica presente na fronteira recoloca tais questões
concretamente.” 42
b) El “Acuerdo sobre residencia para nacionales de los estados partes del
Mercosur.”
Brasil y Uruguay han profundizado la negociación de acuerdos migratorios sobre circulación de
los nacionales de los estados partes. Es así que los cancilleres de ambos países intercambiaron
Notas Reversales para formalizar el Acuerdo para aplicar bilateralmente el “Acuerdo sobre
41
42
Entrevista a Laís Costa.
Dorfman, Adriana y otros Regionalismo fronteiriço e o “Acordo para os nacionais fronteiriços brasileiros
uruguaios”. En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras, op.cit., p. 223.
37
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR”, aprobado por Decisión
CMC No 28/02, del 6 de diciembre de 2002.
En junio de 2006, el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil visitó Uruguay, firmando en el
marco de la visita el Acuerdo Operativo para la entrada en vigencia para estos dos estados
partes del “Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR”.
Este entrará en vigencia entre Uruguay y Brasil el 23 de octubre de 2006, en un nuevo paso
fundamental para asegurar el derecho a la libre circulación de personas, con todos los derechos
emergentes de la condición de residente en el marco que allí se establece.
De todas formas, frente al criterio amplio y flexible exigido para el Documento Especial de
Fronterizo, el trámite de solicitud del permiso de residencia para nacionales uruguayos y
brasileros tiene más requisitos formales, aún cuando el propósito es coincidente en garantizar el
derecho a la libre circulación, en el marco de la integración regional, solucionando la situación de
ilegalidad de los ciudadanos de ambos países.
Se presenta un cuadro comparativo sobre las características principales de estos documentos. 43
COMPARACION DE LAS
CARACTERISTICAS Y
CONDICIONES.
MARCO DE NEGOCIACIÓN
ENTRADA EN VIGOR
TITULARES DEL DERECHO
CARACTERÍSTICAS
DE LA SOLICITUD POR
PRIMERA VEZ
PERIODO OTORGADO
(FACULTATIVO)
43
44
PERMISO DE RESIDENCIA,
ESTUDIO Y TRABAJO A LOS
NACIONALES FRONTERIZOS
BRASILEROS Y URUGUAYOS
PERMISO DE RESIDENCIA PARA
NACIONALES DE LOS ESTADOS
PARTES DEL MERCOSUR
(Uruguay – Brasil)
- Negociación bilateral, en el
marco de la Nueva Agenda
- Negociación multilateral, Decisión
CMC No 28/02, incorporada
bilateralmente.
- 11 de julio 2005
- 23 de octubre 2006
- Nacionales de Brasil o Uruguay,
“residentes en las localidades
vinculadas” (de acuerdo a lista)
- Certificado de buena conducta.
- Certificado de residencia.
- Costo único de 2,1 UR.
- Las partidas o demás
documentos, pueden estar en
español o portugués, sin
necesidad de ser traducidos, ni
legalizados.
- Nacionales de Brasil o Uruguay.
- Podrá ser de cinco años,
prorrogable por igual período.
- Certificado de buena conducta.
- Podrá ser exigido certificado
médico (según la legislación de cada
país).
- Pago de tasas consulares.
- Documentación expedida por
autoridades consulares, debidamente
certificada. No necesitan
traducción. 44
- Podrá ser de dos años.
Los acuerdos operativos respectivos se transcriben en los Anexos 2 y 3.
Se rige por el Acuerdo de exención de traducciones de documentos administrativos para efectos de Inmigración
entre los Estados Partes del MERCOSUR.
38
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
RESIDENCIA PERMANENTE
- Luego de la primera prórroga
“podrá ser concedida por tiempo
indeterminado”.
AUTORIDADES ANTE
QUIENES TRAMITAR
- Autoridad migratoria de la
localidad vinculada.
DOCUMENTACIÓN
- Documento Especial de
Fronterizo.
- Permiso de residencia.
- No interesa categoría migratoria
de ingreso.
- Extingue penalidades
administrativas por condición
previa.
- Residencia, trabajo, estudio,
docencia, seguridad social. Sólo
se ejercerán en la jurisdicción de
las localidades vinculadas.
- Derecho de petición en
portugués o español, con
tolerancia. (Art. VIII)
- No interesa categoría migratoria de
ingreso.
- Extingue penalidades
administrativas, por situación previa.
- Ilícito migratorio.
- Condena penal.
- Ejercicio de los derechos “fuera
de los límites territoriales”, o sea,
de la localidad vinculada referida.
- Se infiere del texto que por condena
penal o requisitoria internacional.
- Pérdida de la nacionalidad
habilitante.
- Delitos migratorios.
CONDICIONES PARA LA
OTORGADA
SITUACIÓN MIGRATORIA
PREVIA
DERECHOS
GENERADOS
CONDICIONES DE
SUSPENSION
- Deberá tramitarse 90 días antes del
vencimiento del permiso y “podrá
transformarse en permanente”.
- Deberá acreditarse “medios de vida
lícitos que permitan la subsistencia
del peticionante y de su grupo
familiar conviviente”.
- Pago de tasas migratorias.
- Autoridades consulares o servicios
de migración.
- Los nacionales y sus familias
“gozarán de los mismos derechos y
libertades civiles, sociales, culturales y
económicas de los nacionales del país de
recepción, en particular el derecho al
trabajo, el ejercicio de toda actividad
lícita en las condiciones que disponen las
leyes, el derecho de petición, el derecho
de entrar, permanecer, transitar y salir
del territorio de las Partes, el derecho de
asociarse con fines lícitos y la libertad de
culto.”
Este acuerdo bilateral para obtener el permiso de residencia para nacionales brasileros y
uruguayos, está en la misma línea garantista de la Convención Internacional sobre la Protección
de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares 45 . Esta Convención
reconoce la categoría de “trabajador migratorio” a las personas que realicen una actividad
remunerada en un estado del que no sea nacional. Incluye en esta categoría al “trabajador
fronterizo”, que comprende a “todo trabajador migratorio que conserve su residencia habitual
en un Estado vecino, al que normalmente regrese cada día o al menos una vez por semana.”
(art.2.a). Esta Convención amplía los derechos de los “trabajadores fronterizos”, ya que en su
artículo 58 dice:
“1. Los trabajadores fronterizos, definidos en el inciso a) del párrafo 2 del Artículo 2 de la presente
Convención, gozarán de los derechos reconocidos en la parte IV que puedan corresponderles en virtud de
45
Ley No 17.107, del 21 de mayo de 1999, entró en vigencia en 2004.
39
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
su presencia y trabajo en el territorio del Estado de empleo, teniendo en cuenta que no han establecido su
residencia habitual en dicho Estado.
2. Los Estados de empleo considerarán favorablemente la posibilidad de otorgar a los trabajadores
fronterizos el derecho a elegir libremente una actividad remunerada luego de un período determinado. El
otorgamiento de ese derecho no afectará a su condición de trabajadores fronterizos.”
La libertad de circulación de la mano de obra, está acompañada de las obligaciones previsionales
respectivas, así como el acceso a la misma. Se encuentra vigente entre Uruguay y Brasil el
convenio sobre seguridad social con validez y aplicación para los cuatro estados partes del
MERCOSUR: Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR). 46 Este convenio permite la acumulación de períodos de servicio en ambos
países; el pago de jubilaciones y pensiones en el exterior sin quita ni retenciones; traslados
temporarios de trabajadores; así como habilita la realización de gestiones de oficio (solicitud de
jubilaciones independientes). Ya se han tramitado jubilaciones al amparo de este convenio.
c) Algunas consideraciones sobre estos acuerdos.
Ambos acuerdos señalan dos situaciones bastante distintas desde el punto de vista de la
integración regional, aunque tienen varios puntos de contacto en lo que respecta a proteger la
libertad de circulación y solucionar situaciones de hecho, que para los habitantes de la región de
las zonas de frontera son naturales e impensadas de otra forma. El paisaje de la calle
internacional que separa Livramento de Rivera, por ejemplo, a lo largo de varias manzanas, con
tránsito permanente de autos y personas sin que importe su origen, inmediatamente transmite esa
vivencia cotidiana de área indivisa.
http://www2.mre.gov.br/daa/42 Vista de la línea divisoria Rivera-Livramento, desde el Cerro del Marco.
46
Ley No 17.207 de 24/09/1999. Fue suscrito el 14 de diciembre de 1997 entre Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, entró en vigencia el primero de junio de 2005.
40
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
En ese sentido el Documento Especial de Fronterizo constituye un avance importante, si además
se lo exige para otras políticas integradas como acceso a servicios de salud, acceso a servicios de
comunicación locales que no sean considerados como comunicación internacional, así como
otros beneficios y servicios locales (planes familiares, créditos financieros, etc.). Puede servir
para un mecanismo integrado de evaluación y cooperación de las “cargas adicionales” desde el
punto de vista de los presupuestos públicos de cada localidad vinculada.
Simplemente, en cuanto a las localidades vinculadas llaman la atención dos temas: el primero
tiene que ver con las áreas de influencia de las localidades (establecidas en 20km de manera
simétrica), que puede dejar de lado a otras localidades importantes con las que están en
permanente interacción (Tranqueras, Vichadero o Bagé, por ejemplo). El segundo tema, la
tolerancia respecto a los idiomas, cuando debiera promoverse en esta zona de frontera el manejo
fluido y bilingüe del español y el portugués. Algunos autores comentan que esta tolerancia puede
deberse a que lingüistas han destacado la utilización de dialectos, en lo que se llama el “portuñol”
(mezcla de español y portugués), que son propios y en ese sentido, este Acuerdo que establece el
Documento Especial de Fronterizo –desde esa óptica– es respetuoso también de esta
característica.
Al mismo tiempo, los acuerdos mencionados anteriormente han sido complementados con la
prevención del tráfico ilícito de migrantes, en el cumplimiento del Acuerdo contra el tráfico
ilícito de migrantes entre los Estados Partes del MERCOSUR 47 , que en su artículo 6.1, sobre
medidas de prevención y cooperación señala los asuntos en que “Los Estados Parte del presente
Acuerdo que tengan fronteras comunes o estén situados en las rutas de tráfico ilícito de
migrantes, intercambiarán información pertinente,” y fundamentalmente con la prevención
respecto a la integridad y seguridad de los menores de edad, especialmente niñas y adolescentes.
En ese sentido en localidades de fronteras se están implementando acciones combinadas contra el
turismo sexual y la explotación sexual de niñas, niños y adolescentes, alguna de ellas mencionada
en las acciones de la “agenda positiva”. 48
47
48
MERCOSUR/CMC/DEC No 37/04, Belo Horizonte, 16 de diciembre de 2004.
El Grupo de trabajo temático Niñ@ Sur, en el marco de la RADDHH.
41
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
VIII- INTEGRACIÓN FRONTERIZA: PASAJES, PERTENENCIAS E
IDENTIDADES.
Cada estado define en términos del desarrollo de su política exterior una agenda de prioridades,
que deben articularse en los procesos de integración comercial. El liderazgo regional para la
búsqueda de convergencias en las políticas exteriores y el rol de los actores diplomáticos va
impulsando diferentes niveles de negociación. En ese sentido, a los acuerdos regionales se les
suman los proyectos de gran visión continentales, como por ej. la conformación de corredores
comerciales o los proyectos de integración energéticos.
Al respecto señala Bizzozero: “La diferencia en las aproximaciones al espacio regional y con
ello en las prioridades de política resulta significativa desde la perspectiva de Brasil. Para
Brasil, la importancia del espacio regional es significativa por sus extensas fronteras. Ello lleva
a que la prioridad del MERCOSUR esté definida también con relación a su espacio territorial y
el desarrollo de la infraestructura necesaria para encarar y enfrentar distintos problemas
fronterizos” 49
El mayor reparo en las asimetrías de desarrollo y la consiguiente necesidad de incrementar la
cooperación intra-regional no ha soslayado la incorporación de factores sociales y culturales. La
investigación de Ligia Chiappini y otros académicos que participan del convenio entre la
Universidad Libre de Berlín y la Universidad de San Pablo sobre la “comarca pampeana”,
(utilizando el término del crítico literario uruguayo Ángel Rama para referirse a la existencia de
esa unidad cultural supranacional) es una muestra que los impulsos convergentes abarcan una
amplia gama de ámbitos de diálogo y cooperación.
a) La Integración fronteriza en los proyectos regionales.
En julio de 2002, fue creado el “Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza” (GAHIF) 50 ,
considerando que “la fluidez y armonía del relacionamiento entre las comunidades fronterizas de
los estados Partes del MERCOSUR en sus más variadas dimensiones, constituye uno de los
aspectos más relevantes y emblemáticos del proceso de integración”. Este Grupo Ad Hoc, con
integración de las cancillerías y representantes de alto nivel, no tuvo un desempeño destacado.
Este acuerdo fue el resultado de la negociación frustrada que Brasil impulsó entre los estados de
la región para asegurar la libre circulación de personas en las regiones fronterizas. Inicialmente
el documento negociado procuraba que el GAHIF elaborase un “Estatuto de las Fronteras del
MERCOSUR”, pero generó dudas esta atribución de un status supranacional.
En la primera reunión de este Grupo Ad Hoc en octubre de 2002, Brasil propuso la extensión del
reconocimiento de la calidad de “natural fronterizo” a otras regiones, siguiendo el modelo
uruguayo-brasilero del Acuerdo para Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo de los Nacionales
49
Bizzozero, Lincoln “El proceso de construcción del MERCOSUR: Una evaluación de sus primeros diez años”
Documento de Trabajo No 56, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la
República, pág. 33.
50
MERCOSUR/CMC/DEC.No 05/02
42
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Fronterizos, firmado en agosto de ese año entre los dos países. Sin embargo, los delegados de los
estados partes prefirieron que las cuestiones de frontera fueran avanzando por la vía de la
negociación bilateral o trilateral (en el caso de la Triple Frontera), pero que no fuesen acordadas
multilateralmente. 51
Según la opinión de asesores brasileros “Esse foro de discussão ressente a falta da participação
regular dos diversos setores envolvidos com o desenvolvimento econômico e social fronteiriço.
Mais usualmente, encontram-se representantes da receita federal e da saúde; os demais setores,
mesmo que presentes em algunas das reuniões preparatórias, normalmente não são
representados pelos mesmos técnicos, o que acaba levando à fragmentação da informação e
falha na continuidade de seu debate. Podese, dessa forma, apontar para a fragilidade do debate
dos temas relacionados à cidadania e a subutilização do espaço privilegiado de discussão
multilateral que é o GAHIF. Estados e Municípios de fronteira, por sua vez, acabam por não
terem suas necessidades contempladas, assim como suas potencialidades para promover a
integração também podem acabar subjugadas.” 52
Las vinculaciones entre municipios fronterizos en el marco de la Red de Mercociudades, así
como la posible constitución en el próximo Parlamento del MERCOSUR de una Comisión de
Asuntos Fronterizos, denotan la relevancia de esta área de producción de institucionalidad en
común. Muestran la necesidad de atención sobre todos aquellos aspectos que tienen que ver con
el desarrollo local, al igual que la preocupación por la debida protección de los pasos de frontera
para la consolidación de un fluido y seguro intercambio comercial.
El Prof. Quagliotti hace un relevamiento de los proyectos que afectan al Uruguay que se
integraron a la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en la ciudad de Cusco, el 8
de diciembre de 2004. Esa agenda de negociación regional, se inscribe para el Prof. Quagliotti en
la vocación de Brasil de liderazgo de un proyecto geopolítico y económico. 53 En la reunión del
Cusco se abordaron los problemas de la integración física, energética y de comunicaciones en
Sudamérica, contemplados en el plan de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA). Los diez proyectos que tiene Uruguay en el marco de los 10 ejes de integración y
desarrollo definidos por el IIRSA, son:
Proyecto 53: Eje MERCOSUR-Chile-Argentina
Proyecto 145: Construcción del puente internacional Yaguarón – Río Branco
Proyecto 332 y 333: Préstamo del BID para un programa de infraestructura vial en territorio de
Uruguay
Proyecto 335: Programa de modernización de los puertos de Montevideo
Proyecto 336: Reacondicionamiento del tramo Río Branco-Paysandú (ruta 26)
Proyecto 337: Reacondicionamiento de la ferrovía entre Montevideo y Rivera
Proyecto 338: Reacondicionamiento de la ferrovía entre Salto y Paysandú
Proyecto 341: Central termoeléctrica de ciclo combinado en el departamento de San José
51
Integração de Fronteiras. Possibilidades Brasil-Bolívia na Saúde. Ministerio da Saúde. Ministerio de Integração
Nacional. Organização Pan-Americana da Saúde. Brasília, 2006, pág. 94.
52
Op. cit., pág. 95.
53
Quagliotti de Bellis, Bernardo IIRSA: La infraestructura del ALCA, GEOSUR No 313-314, Año 28, Mayo- Junio
2006, pp. 3-6
43
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Proyecto 140: Paso de frontera en el corredor Montevideo-Chuy.
Aunque la mayoría de estos proyectos afectan a regiones de frontera, se inscriben en un proyecto
geopolítico de gran envergadura donde juegan las diferentes negociaciones y perspectivas
locales, nacionales y regionales. Tal como se concibe en el análisis de las relaciones e
interacciones en redes, un análisis completo debiera integrar las superposiciones de niveles, por
ejemplo, no ignorar los acuerdos sobre corredores comerciales y proyectos económicos
integrados de gran envergadura o también denominados “proyectos transfronterizos de gran
visión”. Dicho análisis supera al presente trabajo y simplemente se deja constatación de su
importancia.
b) Facilitación fronteriza del comercio.
Así como todo proyecto de integración refiere a la libre circulación de personas, bienes y
servicios, la facilitación fronteriza del comercio ha sido parte principal de las negociaciones del
proceso de integración en el MERCOSUR. Sin embargo, desde algunos estudios producidos por
la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) se reconoce la existencia de un
numeroso cuerpo normativo para simplificar los trámites administrativos, aduaneros, así como la
documentación en los pasos de frontera, pero en la práctica la mayoría de los requisitos no se
cumple. Además indican que los métodos que se aplican son muy burocráticos, no resuelven el
equilibrio entre agilidad y control; y que la ausencia de planificación hace necesario recomendar
“la figura del gerente logístico de frontera en los sistemas de distribución de la región.” 54
“En términos generales, puede afirmarse que la compraventa internacional hacia el interior de
la región, tiene cuatro y no tres negocios o contratos accesorios: los clásicos, el transporte, el
seguro y la distribución, y uno no clásico pero sí perdurable, el paso de frontera, en el cual
hacen “su” negocio una cantidad de actores intermediarios que con su participación no aportan
más que superar un obstáculo existente, pero que con ella indudablemente afectan la relación
costo-tiempo que debe preservar cualquier operación de movilidad racional y eficiente.” 55
En el MERCOSUR existe un sistema de control integrado de fronteras (Acuerdo de Recife),
Pasos Fronterizos Integrados, además de un significativo avance en la incorporación normativa
sobre facilitación del comercio. Uno de los principales instrumentos en negociación es un Código
Aduanero del MERCOSUR.
En el Anexo 4, se presenta una revisión del listado de normas que refieren a la simplificación de
los trámites por los pasos de frontera y facilitación del comercio en el ámbito del MERCOSUR.
c) La re-construcción de una cultura de frontera.
Hay un esfuerzo muy importante que vienen realizando historiadores para apuntalar la
construcción cultural del MERCOSUR, respecto a los elementos de una “identidad” o una
historia en común. Ligia Chiappini destaca la importancia para algunos estudiosos como
54
55
ALADI/SEC/Estudio 165 del 31 de diciembre de 2003, p. 2.
ALADI/SEC/Estudio 165 del 31 de diciembre de 2003, p. 15.
44
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
Gregório Redondo “a questão é como gerar uma consciencia de pertenecimento no espaço do
MERCOSUR, ampliando o horizonte das lealdades nacionais. Dessa perspectiva, o Mercosul
será realidade plena quando se enraíze na cultura das comunidades nacionais.” 56 Para
Chiappini el cambio radica en destacar la región fronteriza como puerta de entrada, que supere el
enfoque economicista, apuntando al reforzamiento de las acciones culturales para una estrategia
de integración latinoamericana, pero sin desconocer que las fronteras unen a la vez que separan,
en sentido material y simbólico.
Desde este enfoque la construcción cultural del MERCOSUR a partir de sus antecedentes, debe
cuidarse de la visión romántica, homogeneizadora que por ejemplo, reinventa símbolos tomando
a las misiones jesuíticas como antecedentes del MERCOSUR por la imposición de la fe católica,
con algunas características comunes como la yerba mate en la cotidianeidad de los habitantes de
la región. Es así que Chiappini citando al antropólogo argentino Alejandro Grimson, se
manifiesta por una concepción dialoguista intercultural: “Contra a Integração romântica e
acrítica, homogeneizadora em nome de um passado comum também narrado de forma
homogênea, que se propõe a criar uma “identidad supranacional”, trata-se de criar “un espacio
en donde las distintas culturas, los distintos imaginarios, los distintos símbolos dentro de cada
país, y de los diferentes países, puedan encontrarse en pie de igualdad”. “Quer dizer, essa
posição é contrária à criação de uma comunidade imaginada do Mercosul, mas favorável à
constituição de uma comunidade de comunicação na diversidade.” 57 El análisis de los
investigadores en ese sentido debe atender a los diferentes agentes fronterizos que tensionan
intereses, recrean barreras, así como crean nuevas relaciones simbólicas. Es el reconocimiento
que los conceptos de “estado” y “nación” no se corresponden mutua y necesariamente.
En el análisis de la literatura gauchesca regional se entreteje esa historia que tiene que ver con la
conformación de un espacio y un paisaje común -y a la vez diferente-. Javier de Viana, escritor
uruguayo exiliado en la ciudad de Melo es comparado con João Simões Lopes Neto, escritor
brasilero de Rio Grande do Sul que trata de recrear la vida gauchesca de la región. Existen
debates entre Argentina, Brasil y Uruguay acerca de la procedencia del Martín Fierro, llamado la
“Biblia gaucha”, aunque la significación del “gaucho” para estos países reconoce diferencias.
Otro importante núcleo de obras literarias de autores brasileros, argentinos y uruguayos son los
cuentos y poemas que abordan anécdotas e historias ligadas al contrabando en la región. Algunos
autores mencionados por las investigaciones: Roberto Bittencourt Martins, Simões Lopes Neto,
Mario Arregui y Julio da Rosa. Otro tema relevado por Chiappini tiene que ver con la épica
gauchesca y los conflictos armados, por ejemplo, la guerra de los farrapos. En ese sentido, esta
investigadora de la Universidad Libre de Berlín destaca que la literatura pese a ser ficción y
posibilitar la construcción de una identidad romántica, también permite a partir del desarrollo de
los personajes y sus vicisitudes hacer reconstrucción de identidades diversas. “De modo que a
fição, paradoxalmente, se torna mais realista que a versão romantizada e idealizada da
integração abstrata que atropela as pessoas concretas. Estas, por sua vez se tornam menos reais
que os personagens de ficção nos textos que fazem Sepé Tiaraju renascer, Martín Fierro e Blau
Nunes contar, Netto chorar e o filho do estancieiro formar-se como escritor para narrar a saga
56
Chiappini, Ligia Cultura Fronteiriça do Mercosul: poderes dos sem poder. En Territorio sem limites: estudos
sobre fronteiras, p.453.
57
Ibid, p.457.
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
da família e do Rio Grande. Porque a ficção, nesses casos, nos leva, como leitores cúmplices, a
morrer um pouco com os contrabandistas, a crescer um pouco com o menino, a debater-nos com
os dilemas de Floriano Cambará e a passar a fronteira com a cidade de Alegrete. São artes da
literatura, que se torna poderosa, embora já não tenha poder numa sociedade cada vez mais
movida pelo pragmatismo dos gestos e pelo desgaste das palavras da tribo.” 58
El Mercosur cultural adquiere una importancia cada vez más creciente en los estudios sobre
fronteras. Los historiadores utilizan para ello varios antecedentes, el más destacado, la obra
Mediterráneo del historiador Ferdinand de Braudel publicada hace 50 años, que es una de las
obras más importantes sobre las interacciones culturales entre pueblos de nacionalidades
distintas, con variedad de lenguas que desafiaron la comunicación y el intercambio comercial. El
sociólogo portugués Boaventura de Sousa Santos es otra referencia importante. Boaventura
analiza el caso de Portugal como una “cultura fronteriza”, alimentada de flujos constantes en su
historia, en la que tuvo mucha importancia el elemento lingüístico, siendo el portugués una
lengua de colonización y dominio.
58
Op. cit., p.471.
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Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
IX- CONCLUSIONES.
A partir del recorrido de los temas vinculados a la integración fronteriza y en particular a los
acuerdos de cooperación uruguayo-brasilera en el marco de la Nueva Agenda, se relevan algunas
conclusiones importantes que marcan la agenda binacional, así como la necesidad de fortalecer la
acción diplomática frente al liderazgo hegemónico que desarrolla Brasil en el ámbito regional.
Ambos países parten del diagnóstico común del rezago que experimenta la región fronteriza
común y el desafío de asegurar la inclusión social de sectores claramente desfavorecidos. Por ello
han acordado la necesidad de coordinar acciones, priorizando a las fronteras en el marco de la
agenda binacional de cooperación.
Mientras que la propuesta de la Nueva Agenda fue inicialmente uruguaya e incorporada sin
dilaciones por Brasil, la planificación integrada de acciones que lleven adelante el desarrollo de
las regiones de frontera ha caracterizado la política exterior brasilera en su innovación a partir del
2004, pero no así la política exterior uruguaya que la ha acompañado. Esto tiene diversas
explicaciones, entre las principales: las diferentes legislaciones (no hay una determinación de
algo similar a la “faja de frontera” en la legislación uruguaya), así como la ausencia de un plan
nacional de ordenamiento territorial y desarrollo regional.
Un avance muy importante en materia migratoria acordado entre Uruguay y Brasil es la
inminente entrada en vigencia el 23 de octubre de 2006, del Acuerdo Operativo para la entrada
en vigencia para estos dos estados partes del “Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los
Estados Partes del MERCOSUR”, que reduce los requisitos para la residencia de nacionales de
ambos países, avanzando enormemente en el reconocimiento al derecho a la libre circulación de
las personas y la regularización de las situaciones ilegales que están presentes hoy en día. A
partir de su entrada en vigencia, permitirá avanzar en acuerdos complementarios para mejorar la
situación de los nacionales fronterizos sin temor a que generen nuevas irregularidades
migratorias. Es decir, se podrá avanzar más en la especificidad de esta categoría jurídica
“supranacional” de ciudadano fronterizo.
Al mismo tiempo, el significativo avance que supuso la Nueva Agenda debe continuarse y
reforzarse una vez superados los períodos electorales y los recambios en los equipos de
negociación y representación diplomática.
En ese sentido, se puede marcar la necesidad de desarrollar acciones integradas que profundicen
en los dos niveles:
En lo local:
- los actores locales deben procurar articular las diferentes acciones sectoriales y movilizarse para
fortalecer los Comités de Frontera, como medios eficientes para la búsqueda de soluciones a los
deseos, expectativas y propuestas de forma integrada;
- es importante incrementar la visibilidad de los Comités de Frontera y las acciones que están
llevándose adelante en forma binacional: por ejemplo, a través de la creación de “Casas de
frontera”, espacios de información, encuentro y planificación de programas de educación y
difusión de los derechos de los habitantes de la zona;
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
- necesidad de un mayor monitoreo de las políticas implementadas;
- incrementar la acción con la sociedad civil, vincular a las organizaciones sociales que están
participando a redes regionales, incrementando capacidad de interlocución;
- unificación de documentación, por ejemplo, que el DEF pueda ser el mismo documento que se
exija para la atención en salud.
En lo nacional y ámbitos de negociación binacional:
- mayor interacción de las representaciones diplomáticas y cancillerías, para que puedan
subsidiar, acompañar y fortalecer los avances locales;
- información puesta en común sobre las distintas etapas de los procesos, niveles de participación,
oportunidades de negocios;
- así como en Brasil el Programa de Faixa de Frontera propone una mayor presencia en las
reuniones binacionales junto con el MRE, también en Uruguay sería deseable una participación
coordinada junto al MRREE de algún ámbito regional de formulación de políticas de desarrollo e
integración con otros actores.
Es importante revisar las recomendaciones que hace el Grupo Retis para la “Sub-região Fronteira
da Metade Sul do Rio Grande do Sul (Sub-região Cultural Campanha Gaúcha)” porque proponen
algunos ejes de acción transfronteriza:
“Sugere-se contemplar, entre outras posibilidades, atividades que melhorem a qualidade de vida
da população fronteiriça, promovan a integração e fortaleçam a infra-estrutura e serviços de
apoio à produção nas zonas fronteriças.
Entre elas:
a) provisão de acesso a bens e serviços essenciais,
b) ações voltadas para a integração da infra-estrutura e para a facilidade de deslocamento
da população,
c) iniciativas que contemplen tratamento diferenciado tributario,
d) crédito para micro, pequeno e médio empreendimentos voltados ao desenvolvimento
regional das potencialidades locais,
e) programas de reinserção/qualificação da população no mercado de trabalho,
f) ações voltadas para a harmonização e estabelecimento de regras mínimas para produtos
e serviços a serem consumidos, comercializados e prestados nas zonas fronteiriças.” 59
A partir de los acuerdos relevados de la Nueva Agenda se puede proyectar un incremento de esta
cooperación, fundado además en la determinación explícita del gobierno del Presidente Lula da
Silva de priorizar la cooperación con los países vecinos con los que presenta grandes asimetrías
en su desarrollo global, entre ellos Uruguay.
Además, de acuerdo a los documentos analizados, Brasil recurre a la cooperación bilateral con
Uruguay como la afirmación de su voluntad de proyección regional, priorizando la zona de
frontera por su importancia y características, dentro de un programa más ambicioso de
integración regional.
59
Machado, Lia y otros O desenvolvimento da faixa de fronteira: uma proposta conceitual – metodologica. En
Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras, op.cit., p. 101.
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Existe una tensión entre los procesos bilaterales y las negociaciones multilaterales, que Brasil
define estratégicamente, en el sentido que la negociación bilateral es una etapa en el proyecto
regional de liderazgo hegemónico. El objetivo es que los acuerdos puedan converger en una
estrategia mayor: “Integrar tambén pode significar adequação de escala até a competitividade
necessária para un mercado global. As ações devem, necessariamente, ser pensadas e decididas
por intermédio de um processo de integração entre os países protagonistas, tendo em vista que a
sustentabilidade do desenvolvimento destas regiões extrapolam os limites nacionais,
dependendo, portanto, de instrumentos que observem as exeções, caso a caso, e possam,
juntamente con o país vizinho, elaborar regras especiais de funcionamiento, respaldadas por
acordos bi ou multilaterais.” 60
Ciertamente, desde el punto de vista de la política exterior uruguaya, la cooperación marco
uruguayo-brasilera a partir de los diferentes protocolos de intenciones y acciones propuestas,
presenta una importante oportunidad de desarrollo de las ciudades gemelas y áreas de influencia.
Al mismo tiempo, si estas acciones escapan a una estrategia coordinada y planificada del estado
uruguayo, pueden distorsionar sus resultados y no necesariamente reducir las asimetrías de
desarrollo, aunque puedan incrementar los niveles de bienestar general de la zona de frontera.
Por ello, merece una atención particular las acciones en el marco de la Nueva Agenda y la
perspectiva geopolítica en que están inscriptas, o sea en las redes de interacción que se
despliegan.
60
Integração de Fronteiras. Possibilidades Brasil-Bolívia na Saúde. Ministerio da Saúde. Ministerio de Integração
Nacional. Organização Pan-Americana da Saúde. Brasília, 2006.
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X- BIBLIOGRAFIA
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Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Proposta de Reestruturação do Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - Ministério da Integração Nacional, Secretaria de
Programas Regionais, Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira – Brasília: Ministério
da Integração Nacional, 2005.
2- Integração de Fronteiras. Possibilidades Brasil-Bolívia na Saúde. Ministerio da Saúde.
Ministerio de Integração Nacional. Organização Pan-Americana da Saúde. Brasília, 2006.
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Integrada de Desenvolvimento Regional. 2005. Secretaria de Programas Regionais, Ministerio de
Integração Nacional. Brasília: 2006.
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integración. Organización Mundial de la Salud, Organización Panamericana de la Salud,
Ministerio da Saúde, Brasilia: 2004, 192 pp.
5- Severi, Lucía Dimensión cultural y espacios fronterizos en el proceso de integración.
Monografía final del Programa Política y Relaciones Internacionales, Postgrado en Estudios
Internacionales e Integración, Facultad de Ciencias Sociales, noviembre 1996.
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organizador. – Campo Grande, MS: Ed. UFMS, 2005. 648 pp.
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metodologica. En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras, pág. 87 – 111.
8- Wong-González, Pablo Cooperación y competencia internacional de regiones: hacia nuevas
formas de gestión de desarrollo regional binacional. En Territorio sem limites: estudos sobre
fronteiras, pp.155 – 194.
9- Dorfman, Adriana y otros Regionalismo fronteiriço e o “Acordo para os nacionais
fronteiriços brasileiros uruguaios”. En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras, pp. 195
– 227.
10- Machado de Oliveira, Tito Carlos Tipologia das relações fronteiriças: elementos para o
debate teórico-práticos. En Territorio sem limites: estudos sobre fronteiras, pp. 377 – 407.
11- Chiappini, Ligia Cultura Fronteiriça do Mercosul: poderes dos sem poder. En Territorio sem
limites: estudos sobre fronteiras, pp. 437 - 473.
12- Müller, Karla M., Espaços de Fronteiras Nacionais, Pólos de integração. En Territorio sem
limites: estudos sobre fronteiras, pp.573 – 592.
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MERCOSUR, Friedricht Ebert Stiftung, Montevideo, diciembre 2003.
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Friedricht Ebert Stiftung, Montevideo, diciembre 2003.
15- Fundação Alexandre de Gusmão, Iguaçu + 20. Dia da Amizade Brasil – Argentina. Puerto
Iguazú, 30 de noviembre de 2005. Brasilia: 2005.
16- Moreira, Constanza Percepciones de la Política Internacional de Brasil desde Uruguay,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Fundación Konrad Adenauer, 2005.
17- Poenitz, Alfredo “La ocupación del espacio y la consolidación de las fronteras en la Alta
Cuenca del Río Uruguay (1801-1840”), en Missões Guarani: impacto na sociedade
contemporânea / ed. Regina Maria A.F. Gadelha. São Paulo: EDUC, 1999.
18- Quagliotti de Bellis, Bernardo IIRSA: La infraestructura del ALCA, GEOSUR No 313-314,
Año 28, Mayo- Junio 2006, pp. 3-6
19- Bizzozero, Lincoln “Derechos humanos y dimensión social en los regionalismos del siglo
XXI. Construcción y perspectivas desde el espacio regional del MERCOSUR”, en Políticas
Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR. Un compromiso regional, OPPDHM,
Montevideo: 2004.
20- Bizzozero, Lincoln “El proceso de construcción del MERCOSUR: Una evaluación de sus
primeros diez años” Documento de Trabajo No 56, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de la República.
21- Baracchini, Hugo Historia de las Comunicaciones en el Uruguay, Facultad de Arquitectura,
Instituto de Historia de la Arquitectura, Universidad de la República, División Publicaciones y
Ediciones, Montevideo: 1979.
ENTREVISTAS REALIZADAS A:
-
Dr. Carlos Trianon, presidente Comisión para el Desarrollo de la Cuenca del Río
Cuareim, Ministerio de Relaciones Exteriores, Montevideo, agosto 2006.
Dr. Mario Liori, Subdirector División Regional Américas, Ministerio de Relaciones
Exteriores, agosto 2006.
Dr. Juan Faroppa, Subsecretario, Ministerio del Interior, Montevideo, julio 2006.
As. Soc. Eduardo Pirotto, Asesor del Subsecretario, Ministerio del Interior, julio 2006.
Prof. Bernardo Quagliotti De Bellis, Director de GEOSUR, agosto 2006.
Psic. María Luz Osimani, Directora del Programa Nacional de VIH-Sida, Montevideo,
julio 2006.
Pastor Oscar Bolioli, presidente de la Iglesia Metodista-Evangélica del Uruguay, acción
coordinada con las Iglesias Metodistas-Evangélicas de Argentina y Brasil en la zona de
frontera de los departamentos de Artigas, Rivera y Salto. Montevideo, agosto 2006.
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-
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Psic. Luis Albernaz, asesor del Directorio del INAU en Cooperación Internacional, julio
2006.
Sra. Mónica González, Mundo Afro-Artigas, septiembre 2006.
Dra. Laís Costa, Gerente del Programa da Faixa de Fronteira, Ministerio de Integración
Nacional, Brasilia, agosto 2006.
Dra. Mirtha Sudbrack, Asesora Internacional del CICT, Brasilia, mayo 2006.
DOCUMENTOS:
- Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, Dirección de Tratados: base de datos sobre
acuerdos de cooperación uruguayo-brasilera. Consulta realizada en julio 2006, copia impresa de
la consulta.
- Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. Atos bilaterais em vigor para Brasil no àmbito
das fronteiras. Divisão de Atos Internacionais. Consulta realizada en agosto 2006. Disponible en:
http://www2.mre.gov.br/daí/bifront.htm
- Embajada de Brasil en Montevideo. Cooperación fronteriza. Acceso a documentación en:
http://www.brasmont.org.uy/brasmont/cooperacionfronteriza.asp
- Secretaría Técnica del MERCOSUR, base de datos accesible en:
http://www.mercosur.org.uy
- Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
http://www.aladi.org
- Legislación uruguaya y proyectos de ley disponibles en:
http://www.parlamento.gub.uy
- Instituto Nacional de Estadísticas, Uruguay:
http://www.ine.gub.uy
- Comisión Mixta Uruguayo-Brasileña para el Desarrollo de la Cuenca del Río Cuareim
http://www.mrree.gub.uy/crc/
- Archivo de la Biblioteca del Poder Legislativo Nacional. Diario de Sesiones de la Cámara de
Representantes:
- 11ª Sesión Ordinaria – Montevideo, Marzo 19 de 1862.
- 12ª Sesión Ordinaria – Montevideo, Marzo 21 de 1862.
- 16ª Sesión Ordinaria – Montevideo, Marzo 31 de 1862.
- 17ª Sesión Ordinaria – Montevideo, Abril 1º de 1862.
- 18ª Sesión Ordinaria – Montevideo, Abril 2 de 1862.
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 1 – Ley No 6.634, Faja de frontera de Brasil.
ANEXO 1 – Ley No 6.634, Faja de frontera de Brasil
Ley No 6.634, de 2 de mayo de 1979
Dispõe sobre a Faixa de Fronteira, altera o Decreto – lei no 1.135,
de 3 de dezembro de 1970, e dá outras providências.
Regulamento.
O PRESIDENTE DA REPUBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono
a seguinte Lei:
Art. 1- É considerada área indispensável a Segurança Nacional a faixa interna de 150 km. (cento
e cinqüenta quilómetros) de larguram paralela à linha divisória terrestre do território nacional,
que será designada como Faixa de Fronteira.
Art. 2- Salvo com o assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional, será vedada, na
Faixa de Fronteira, a prática dos atos referentes a:
I. Alienação e concessão de terras públicas, abertura de vias de transporte e instalação de meios
de comunicação destinados à exploração de serviços de radiodifusão de sons ou radiodifusão de
sons ou radiodifusão de sons e imagens;
II. Construção de pontes, estradas internacionais e campos de pouso;
III. Estabelecimento ou exploração de indústrias que interessem à Segurança Nacional, assim
relacionadas em decreto do Poder Executivo.
IV. Instalação de empresas que se dedicarem às seguintes atividades:
a. Pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata
aplicação na construção civil, assim classificados no Código de Mineração;
b. Colonização e loteamentos rurais;
V. Transações com imóvel rural, que impliquem a obtenção, por estrangeiro, do domínio, da
posse ou de qualquer direito real sobre o imóvel;
VI. Participação, a qualquer titulo, de estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, em pessoa jurídica
que seja titular de direito real sobre imóvel rural;
1 – O assentimento prévio, a modificação ou a cassação das concessões ou autorizações serão
formalizados em ato da Secretaria – Geral do Conselho de Segurança Nacional, em cada caso.
2 - Se o ato da Secretaria – Geral do Conselho de Segurança Nacional for denegatório ou implicar
modificação ou cassação de atos anteriores, da decisão caberá recurso ao Presidente da
Repùblica.
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Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 1 – Acuerdo de residencia para nacionales fronterizos.
3 – Os pedidos de assentimento prévio serão instituídos com o parecer do órgão federal
controlador da atividade, observada a legislação pertinente em cada caso.
Art. 3 – Na faixa de Fronteira, as empresas que se dedicarem às indústrias ou atividades previstas
nos itens III e IV do artigo 2 deverão, obrigatoriamente, satisfazer as seguintes condições:
I – pelo menos 51% (cinqüenta e um por cento) do capital pertencer a brasileiros;
II – pelo menos 2/3 (dois terços) de trabalhadores serem brasileiros; e
III – caber a administração ou gerencia a maioria de brasileiros, assegurados a estes os poderes
predominantes.
Parágrafo único – No caso de pessoa física ou empresa individual só a brasileiro será permitido o
estabelecimento ou exploração das indústrias ou das atividades referidas neste artigo.
Art. 4 – As autoridades, entidades e serventuários públicos exigirão prova do assentimento prévio
do Conselho de Segurança Nacional para prática de qualquer ato regulado por esta lei.
Parágrafo único – Os tabeliães e Oficiais do Registro de Imóveis, bem como os servidores das
Juntas Comerciais, quando não derem fiel cumprimento ao disposto neste artigo, estarão sujeitos
a multa de até 10% (dez por cento) sobre valor do negócio irregularmente realizado,
independentemente das sanções civis e penais cabíveis.
Art. 5 – As Juntas Comerciais não poderão arquivar ou registrar contrato social, estatuto ou ato
constitutivo de sociedade, bem como suas eventuais alterações, quando contrariarem o disposto
nesta Lei.
Art. 6 – Os atos previstos no artigo 2, quando praticados sem o prévio assentimento do Conselho
de Segurança Nacional, serão nulos de pleno direito e sujeitarão os responsáveis a multa de até
20% (vinte por cento) do valor declarado do negócio irregularmente realizado.
Art. 7 – Competirá a Secretaria – Geral do Conselho do Segurança Nacional solicitar, dos orgãos
competentes, a instauração de inquérito destinado a apurar as infrações às disposições desta Lei.
Art. 8 – A alienação e a concessão de terras públicas, na Faixa de Fronteira, não poderão exceder
de 3000 ha (três mil hectares), sendo consideradas como uma só unidade as alienações e
concessões feitas a pessoas jurídicas que tenham administradores, ou detentores da maioria do
capital comuns.
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ANEXO 2 – Acuerdo de residencia para nacionales fronterizos.
ANEXO 2 – Acuerdo de residencia para nacionales fronterizos.
ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE PERMISO
DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA LOS NACIONALES FRONTERIZOS
URUGUAYOS Y BRASILEÑOS.
El Gobierno de la República Oriental del Uruguay
Y
El Gobierno de la República Federativa del Brasil
(en adelante denominados “Partes”)
Considerando los históricos lazos de fraterna amistad existentes entre las dos Naciones;
Reconociendo que las fronteras que unen los dos países constituyen elementos de integración
entre sus poblaciones;
Reafirmándole deseo de acordar soluciones comunes con miras al fortalecimiento del proceso de
integración entre las Partes;
Destacando la importancia de contemplar tales soluciones en instrumentos jurídicos de
cooperación en áreas de interés común, como la circulación de personas y el control migratorio;
Resuelven celebrar un Acuerdo para permitir el ingreso, residencia, estudio, trabajo, previsión
social y concesión de documento especial de fronterizo para extranjeros residentes en localidades
fronterizas, según los siguientes términos:
ARTICULO I
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo
1. A los nacionales de una de las Partes, residentes en las localidades fronterizas enumeradas en el
Anexo de Localidades Vinculadas, podrá ser concedido permiso para:
a) residencia en la localidad vecina situada en el territorio de la otra Parte, a la cual queda
vinculada según lo dispuesto por este Acuerdo;
b) ejercicio del trabajo, oficio o profesión, con las consiguientes obligaciones y derechos
correspondientes a la previsión social derivadas de los mismos;
c) asistencia a establecimientos de enseñanza pública o privada.
2. Los derechos establecidos en este artículo se extienden a los jubilados y pensionistas.
3. La calidad de fronterizo podrá ser inicialmente otorgada por 5 (cinco) años, prorrogable por
igual período, terminado el cual podrá ser concedida por tiempo indeterminado y valdrá, bajo cualquier
circunstancia, exclusivamente, en los límites de la localidad para la que fue concedida.
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Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 2 – Acuerdo de residencia para nacionales fronterizos.
ARTICULO II
Documento Especial de Fronterizo
1. A los individuos referidos en el artículo anterior se les podrá otorgar el documento especial de
fronterizo, caracterizando dicha calidad.
2. La posesión del documento especial de fronterizo no exime del uso de los documentos de
identidad ya establecidos en otros acuerdos vigentes entre ambas Partes.
ARTICULO III
Concesión
1. Compete a la Dirección Nacional de Migración del Uruguay y al Departamento de la Policía
Federal del Brasil, respectivamente, conceder el documento especial de fronterizo.
2. En el documento especial de fronterizo constará la calidad de fronterizo y la calidad donde
estará autorizado a ejercer los derechos previstos en este Acuerdo y otros requisitos establecidos por
convenio administrativo entre el Ministerio del Interior de Uruguay y el Ministerio de Justicia del Brasil.
3. El documento especial de fronterizo permite la residencia exclusivamente dentro de los límites
territoriales de la localidad fronteriza a que se refiere.
4. Para la concesión del documento especial de fronterizo se exigirán:
a)
b)
c)
d)
e)
pasaporte u otro documento de identidad válido admitido por las Partes en otros acuerdos
vigentes;
comprobante de residencia en alguna de las localidades que constan en el Anexo del
presente Acuerdo;
documento relativo a procesos penales y antecedentes criminales en las localidades de
residencia de los últimos 5 (cinco) años;
dos fotografías tamaño 3 x 4 a color y recientes;
comprobante de pago de la tasa respectiva.
5. No se podrá beneficiar de este Acuerdo quien hubiera sufrido condena penal o estuviera
sometido a proceso penal en las Partes o en el exterior.
6. Mediante convenio administrativo entre el Ministerio del Interior del Uruguay y el Ministerio
de Justicia del Brasil se podrá detallar a modificar la relación de documentos establecidos en el párrafo 4.
7. En el caso de los menores, la solicitud se formalizará por medio de representación o asistencia.
8. Para el otorgamiento del documento especial de fronterizo se aceptarán, igualmente, por ambas
Partes, documentos redactados en español o portugués.
ARTICULO IV
Cancelación
1. La calidad de fronterizo será cancelada en cualquier oportunidad, en que ocurriera alguna de las
siguientes hipótesis:
54
Lic. Margarita Navarrete
a)
b)
c)
d)
e)
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 2 – Acuerdo de residencia para nacionales fronterizos.
pérdida de la nacionalidad de una de las Partes;
condena penal en cualquiera de las Partes o en el exterior;
fraude o utilización de documentos falsos para su otorgamiento;
obtención de otro status migratorio, o
tentativa de ejercer los derechos previstos en este Acuerdo, fuera de los límites territoriales
establecidos en el Anexo.
2. La cancelación aparejará el retiro del documento especial de fronterizo por la autoridad que lo
expidiera.
3. Las Partes, podrán establecer otras hipótesis de cancelación de la calidad de fronterizo.
ARTICULO V
Otros Acuerdos
1. El presente Acuerdo no modifica derechos ni obligaciones establecidos por otros acuerdos y
tratados vigentes.
2. El presente Acuerdo no obsta a la aplicación, en las localidades que el mismo abarca, de otros
tratados y acuerdos vigentes.
3. Este Acuerdo no se aplicará a aquellas localidades que no consten expresamente en su Anexo
de Localidades Vinculadas.
ARTICULO VI
Anexo de Localidades Vinculadas
1. La lista de localidades fronterizas y de las respectivas vinculaciones para la aplicación del
presente Acuerdo es la que consta en el Anexo, pudiendo ser ampliada o reducida por intercambio de
notas entre las Partes con 90 (noventa) días de antelación.
2. La ampliación de la lista establecida en el Anexo solamente podrá contemplar aquellas
localidades situadas en una faja de hasta 20 (veinte) kilómetros de la frontera y de común acuerdo entre
ambas Partes. La ampliación podrá contemplar la totalidad o parte de los derechos previstos en el Artículo
I.
3. Cada Parte podrá, según su criterio, suspender o cancelar unilateralmente la aplicación del
presente Acuerdo en cualesquiera de las localidades que constan en el Anexo, por medio de nota
diplomática, con 30 (treinta) días de antelación. La cancelación o suspensión se podrá también referir a
cualesquiera de los incisos del artículo I del presente Acuerdo.
4. La suspensión o cancelación de la aplicación de este Acuerdo, previstas en el inciso 3, no afecta
la validez de los documentos especiales de fronterizo ya expedidos así como el ejercicio de los derechos
originados por los mismos.
ARTICULO VII
Extinción de Penalidades
Quedan extinguidas las penalidades administrativas aplicadas o aplicables a la fecha de entrada en
vigor de este Acuerdo, en razón de la permanencia irregular de las personas que hubieran ingresado hasta
el 15 de marzo de 2002, en las localidades mencionadas en el Anexo.
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 2 – Acuerdo de residencia para nacionales fronterizos.
ARTICULO VIII
Estímulo a la integración
Cada una de las Partes podrá ser tolerante en cuanto al uso del idioma de la otra Parte por los
beneficiarios de este Acuerdo cuando se dirijan a organismos o reparticiones públicas para reclamar o
reivindicar los beneficios que surjan del mismo.
ARTICULO IX
Vigencia
Este Acuerdo entrará en vigor en la fecha de intercambio de los instrumentos de ratificación por
las Partes.
ARTICULO X
Denuncia
El presente Acuerdo podrá ser denunciado por cualquiera de las Partes, por medio de
comunicación escrita, transmitida por vía diplomática, con una antelación mínima de 90 (noventa) días.
ARTICULO XI
Solución de Controversias
Cualquier duda relacionada con la aplicación del presente Acuerdo será solucionada por medios
diplomáticos con el respectivo intercambio de notas.
Hecho en Montevideo, el 21 de agosto de 2002, en dos ejemplares originales, en los idiomas
español y portugués, siendo ambos textos igualmente auténticos
Didier Opertti Badán
POR EL GOBIERNO DE LA
REPUBLICA ORIENTAL DEL
URUGUAY
Celso Amorim
POR EL GOBIERNO DE LA
REPUBLICA FEDERATIVA DEL
BRASIL
ANEXO DE LOCALIDADES VINCULADAS
Relación de Vinculación de Localidades Fronterizas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Chuy, 18 de Julio, La Coronilla y Barra del Chuy (Uruguay) a Chuí, Santa Vitória do
Palmar/Balneário de Hermenegildo y Barra do Chuí (Brasil)
Rio Branco (Uruguay) a Jaguarão (Brasil)
Aceguá (Uruguay) a Aceguá (Brasil)
Rivera (Uruguay) a Santana do Livramento (Brasil)
Artigas (Uruguay) a Quaraí (Brasil)
Bella Unión (Uruguay) a Barra do Quaraí (Brasil)
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Lic. Margarita Navarrete
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ANEXO 3 – Acuerdo Operativo sobre residencia para nacionales del MERCOSUR
ANEXO 3 – Acuerdo Operativo sobre residencia para nacionales del MERCOSUR
ACUERDO OPERATIVO
ENTRE LA DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIÓN DE LA REPÚBLICA
ORIENTAL DEL URUGUAY Y EL DEPARTAMENTO DE EXTRANJEROS DE LA
REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL PARA LA APLICACIÓN DEL ACUERDO
SOBRE RESIDENCIA PARA NACIONALES DE LOS ESTADOS PARTES DEL
MERCOSUR.
En la ciudad de Montevideo a los 23 días del mes de junio de 2006 se reúnen, por la Dirección Nacional de
Migración del Ministerio del Interior de la República Oriental del Uruguay, la Sra. Directora, Dra. Carmen CONTE
SISINNO y por el Departamento de Extranjeros de la Secretaría Nacional de Justicia de la República Federativa del
Brasil, la Sra. Directora, la Dra. Izaura, María SOARES MIRANDA;
Considerando la estrecha relación que vincula a nuestros países, hermanados por su historia, su cultura y su
geografía;
Teniendo presente la importancia de profundizar la relación entre los dos países, la que se considera
estratégica y prioritaria a efectos de avanzar en el proceso de integración regional en base a la amistad y confianza
mutua;
Reiterando la necesidad de fortalecer el proceso de integración mediante la adopción de medidas concretas
para facilitar el tránsito de los ciudadanos de ambos países;
Teniendo en cuenta el Acuerdo alcanzado mediante Notas Reversales intercambiadas entre los señores
Cancilleres de la República Oriental del Uruguay y la República Federativa del Brasil, en la ciudad de Brasilia el 16
de marzo de 2006;
Procurando establecer reglas comunes para los procedimientos de autorización de residencia de los nacionales
de los Estados Partes del MERCOSUR;
ACUERDAN:
ARTÍCULO 1º
Aplicar de modo bilateral, a partir del 23 de octubre de 2006, el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de
los Estados Partes del MERCOSUR, aprobado por Decisión CMC No 28/02 y firmado el 6 de diciembre de 2002, de
acuerdo a los artículos siguientes:
ARTÍCULO 2º
Los nacionales de un Estado Parte que deseen residir en el territorio del otro Estado Parte podrán obtener una
residencia legal en este último, de conformidad con los términos de este Acuerdo Operativo, mediante la acreditación
de su nacionalidad y el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 6.
ARTÍCULO 3º
Los términos utilizados en el presente Acuerdo deberán interpretarse con el siguiente alcance:
“Estados Partes”: la República Oritental del Uruguay y la República Federativa de Brasil;
“Nacionales de una Parte”: las personas que poseen nacionalidad originaria de uno de los Estados Partes o
nacionalidad adquirida por naturalización, de acuerdo a la legislación del país de origen y ostentaran esta calidad
desde hasta cinco años;
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Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 3 – Acuerdo Operativo sobre residencia para nacionales del MERCOSUR
“Inmigrantes”: los nacionales de una de las Partes que se establecieran o deseen establecerse en el territorio de
la otra Parte;
“País de origen”: país de nacionalidad de los inmigrantes;
“País de procedencia”; país de la nueva residencia de los inmigrantes.
ARTÍCULO 4º
El presente Acuerdo se aplica a los:
1) Nacionales de una Parte que deseen establecerse en el territorio de la otra y que presenten ante la sede
consular respectiva su solicitud de ingreso al país y la documentación prevista en el artículo 6;
2) Nacionales de una Parte, que se encuentren en el territorio de la otra Parte, que deseen establecerse en ésta
y que presenten ante los servicios de migración su solicitud de regularización y la documentación prevista en el
artículo 6;
ARTÍCULO 5º
El procedimiento previsto en el numeral 2 del artículo anterior, se aplicará con independencia de la categoría
migratoria con la que hubiera ingresado el inmigrante al territorio del país de recepción e implicará la exención del
pago de multas u otras sanciones más gravosas.
ARTÍCULO 6º
La representación consular o los servicios de migraciones correspondientes, podrán otorgar una residencia
temporaria de dos años, previa presentación de la siguiente documentación:
a)
Pasaporte válido o cédula de identidad de conformidad con la Resolución GMC 75/96 o certificado de
nacionalidad expedido por el agente consular del país de origen del peticionante, que acrediten la identidad y
nacionalidad del peticionante;
b)
Cuando fuere el caso, partida de nacimiento y comprobación de estado civil de la persona y certificado
de nacionalización o naturalización;
c)
Certificado judicial o policial que acredite la carencia de antecedentes penales en el país de origen o en
los que hubiera residido el peticionante durante los cinco años anteriores a su arribo al país de recepción o a su
petición ante el Consulado, según sea el caso;
d)
Declaración jurada de carencia de antecedentes internacionales penales o policiales;
e)
Certificado judicial o policial que acredite la carencia de antecedentes penales en el país de recepción,
si se tratare de nacionales comprendidos en el artículo 4º numeral 2 del Presente Acuerdo;
f)
Si fuere exigido por la legislación de los Estados Partes, certificado médico expedido por la autoridad
médica o sanitaria oficial del país de origen o recepción;
g)
Pago de tasas, de conformidad con las respectivas legislaciones internas.
ARTÍCULO 7º
La residencia temporaria podrá transformarse en permanente a pedido del inmigrante ante la autoridad
migratoria del país de recepción, en los 90 días anteriores al vencimiento de la misma, mediante la presentación de la
siguiente documentación:
a) Constancia de residencia temporaria obtenida de conformidad a los términos del presente Acuerdo;
b) Pasaporte válido o cedula de identidad de conformidad con la Res GMC 75/96 o certificado de
nacionalidad expedido por el agente consular del país de origen del peticionante, de modo tal que acredite la
identidad del peticionante;
c) Certificado judicial o policial que acredite carencia de antecedentes penales y/o policiales en el país de
recepción;
d) Acreditación de medios de vida lícitos que permitan la subsistencia del peticionante y de su grupo
familiar conviviente;
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Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 3 – Acuerdo Operativo sobre residencia para nacionales del MERCOSUR
e)
Pago de las tasas migratorias.
ARTÍCULO 8º
A los efectos de la legalización de los documentos, cuando la solicitud se tramite en sede consular, bastará la
certificación de su autenticidad conforme a los procedimientos establecidos en el país del cual el documento procede.
Cuando la solicitud se tramite ante los servicios migratorios, dichos documentos sólo deberán ser certificados por el
agente consular del país de origen del peticionante, sin otro recaudo.
ARTÍCULO 9º
De acuerdo con lo que establece el Acuerdo de exención de traducciones de documentos administrativos para
efectos de Inmigración entre los Estados Partes del MERCOSUR, los documentos presentados para trámites
migratorios están exonerados de traducción salvo cuando existan dudas fundadas sobre su contenido. En este caso se
exigirá la traducción correspondiente.
ARTÍCULO 10
Vencido el plazo de residencia temporaria de dos años, de conformidad con el artículo 6 del presente Acuerdo,
los inmigrantes que no se presentaren ante la autoridad migratoria del país de recepción se someterán a la legislación
migratoria interna de cada Parte.
ARTÍCULO 11
Los nacionales de las Partes y sus familias que hubieran obtenido residencia en los términos del presente
Acuerdo gozarán de los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas de los nacionales del
país de recepción, en particular el derecho al trabajo, el ejercicio de toda actividad lícita en las condiciones que
disponen las leyes, el derecho de petición, el derecho de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio de las
Partes, el derecho de asociarse con fines lícitos y la libertad de culto. Tales derechos serán ejercidos de conformidad
con la legislación interna del país de recepción.
ARTÍCULO 12
A los miembros de la familia que no ostenten la nacionalidad de uno de los Estados Partes se les expedirá una
residencia de idéntica vigencia de aquella que posea la persona de la cual dependan, siempre y cuando presenten la
documentación que se establece en el artículo 6 y no posean impedimentos. Si por su nacionalidad los miembros de
la familia necesitan visación para ingresar al país, deberán tramitar la residencia ante la autoridad consular, salvo que
de conformidad con la normativa interna del país de recepción este último requisito no fuere necesario.
ARTÍCULO 13
El presente Acuerdo se aplicará sin perjuicio de normas internas de cada Parte que sena más favorables para
los inmigrantes.
ARTÍCULO 14
Las Partes podrán en cualquier momento denunciar el presente Acuerdo mediante notificación escrita dirigida
a la otra Parte. La denuncia producirá efectos 90 (noventa) días después de su notificación, sin perjuicio de los casos
en trámite.
Carmen Conte Sisinno
Dirección Nacional de Migración
Ministerio del Interior
República Oriental del Uruguay
Izaura María Soares Miranda
Departamento de Extranjeros
Secretaría Nacional de Justicia
Ministerio de Justicia
República Federativa del Brasil
61
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ANEXO 4 – MERCOSUR: Facilitación del Comercio, Transporte Fronterizo.
ANEXO 4 –
Fronterizo. 61
MERCOSUR:
Facilitación
del
Comercio,
Transporte
I- CONSEJO MERCADO COMUN
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 09/92
Instrucción a los organismos competentes en frontera para su coordinación interna.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 05/93
Acuerdo de Recife “Acuerdo para la Aplicación de los Controles Integrados en Fronteras entre los Países del
MERCOSUR”.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 12/93
Protocolo adicional reglamentario del Acuerdo de Recife sobre procedimientos operativos.
•
MERCOSUR/CMC/DEC. No 15/94
“Acuerdo de Transporte Multimodal Internacional entre los Estados Parte del MERCOSUR”.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 20/98
Medidas de Simplificación Operacional de Trámites de Comercio Exterior y de Frontera.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 02/99
Programa de Asunción sobre Medidas de Simplificación Operacional de Trámites de Comercio Exterior y de
Frontera.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 11/99
Modificación de la Decisión del CMC No 21/99
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 16/99
Acuerdo de Asunción sobre Restitución de Vehículos Automotores terrestres y/o embarcaciones que transponen
ilegalmente las fronteras entre los Estados Partes del MERCOSUR.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 17/99
Acuerdo de Asunción sobre Restitución de Vehículos Automotores terrestres y/o embarcaciones que transponen
ilegalmente las fronteras entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de
Chile.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 18/99
Tránsito Vecinal fronterizo entre los Estados Partes del MERCOUR.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 19/99
Entendimiento sobre tránsito vecinal fronterizo entre los Estados Partes del MERCOUR, Bolivia y Chile.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 04/00
Acuerdo de Recife (Modificación).
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 05/00
61
Este listado toma como base el relevado por ALADI/SEC/Estudio165 del 31 de diciembre de 2003,
complementado con la consulta en la base de datos del sitio del MERCOSUR, y por su mejor accesibilidad a la
documentación, con el sitio web del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay:
http://www.mrree.gub.uy/mercosur/
58
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ANEXO 4 – MERCOSUR: Facilitación del Comercio, Transporte Fronterizo
Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Recife (Modificación).
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 14/00
Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 15/00
Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia
y Chile.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 05/02
Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 50/04
Norma relativa al Despacho Aduanero de Mercaderías. (Deroga la Dec. CMC No 16/94)
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 18/05
Creación del FOCEM. Habilita la financiación de proyectos de infraestructura y de cohesión social de fronteras.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 19/05
Norma relativa a los procedimientos y seguridad en el intercambio y consulta de datos obrantes en los sistemas
informáticos aduaneros.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 17/06
Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR. Elaboración del primer presupuesto.
•
MERCOSUR/CMC/DEC No 25/06
Código Aduanero del MERCOSUR. Creación de un Grupo Ad Hoc para su redacción.
II – GRUPO MERCADO COMÚN
•
MERCOSUR/GMC/RES No 02/91
Control integrado de frontera.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 03/91
Funcionamiento permanente en las aduanas de fronteras.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 01/92
La totalidad de controles integrados en frontera deben encontrarse en pleno funcionamiento antes del 1/1/93.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 79/93
Atención permanente resguardos aduaneros.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 01/94
Tratamiento de los vehículos de transporte de mercancías peligrosas en los pasos de frontera.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 07/94
Derogación del Art. 2 de la Res No 1/94
•
MERCOSUR/GMC/RES No 08/94
Puntos de frontera.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 79/93
63
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 4 – MERCOSUR: Facilitación del Comercio, Transporte Fronterizo
Propuesta de Decisiones (No 12 al 15/94).
•
MERCOSUR/GMC/RES No 111/94
Recursos financieros y humanos necesarios para el funcionamiento de los controles integrados en frontera.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 127/94
Horario en los puntos de frontera.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 03/95
Nómina y reglamento administrativo de los organismos coordinadores en las Áreas de Control Integrado.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 08/96
Normas sanitarias para el tránsito vecinal fronterizo equino.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 08/97
Nómina de Puntos de Frontera de Controles Integrados entre los Estados Partes.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 43/97
Nómina de puntos de Frontera de Controles Integrados entre los Estados Partes del MERCOSUR.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 29/98
Disposiciones Relativas al Intercambio Postal entre Ciudades Situadas en Región Frontera.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 21/99
Normas Relativas al Control Aduanero del Intercambio Postal entre Ciudades Situadas en región de Frontera
(Res. GMC No 29/98).
•
MERCOSUR/GMC/RES No 22/99
Explicación Complementaria de la Res. GMC No 29/98: “Disposiciones Relativas al Intercambio Postal entre
Ciudades Situadas en Región de Frontera y su Procedimiento Técnico Operacional”.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 45/99
Disposiciones Generales para el Uso de Servicios de Telefonía Básica y de Datos en las Áreas de Control
Integrado.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 77/99
Horario de Atención en Puntos de Frontera
•
MERCOSUR/GMC/RES No 27/00
Glosario de Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos y Terminales y Pasos Fronterizos.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 89/00
Reunión Especializada de Infraestructura de la Integración.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 49/01
Áreas de Control Integrado del MERCOSUR (ACI)
•
MERCOSUR/GMC/RES No 08/04
Derogación de la RES. GMC No 8/96 Normas sanitarias para el tránsito vecinal fronterizo equino.
•
MERCOSUR/GMC/RES No 17/04
Norma relativa a la Informatización del Manifiesto Internacional de Cargas / Declaración de Tránsito Aduanero
y al Seguimiento de la Operación entre los Estados Partes del MERCOSUR
64
Lic. Margarita Navarrete
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ANEXO 4 – MERCOSUR: Facilitación del Comercio, Transporte Fronterizo
•
MERCOSUR/GMC/RES No 34/04
Simplificación de Procedimientos Aduaneros en el Comercio Intra-MERCOSUR
•
MERCOSUR/GMC/RES No 21/05
Mecanismo para la facilitación del comercio intrazona
•
MERCOSUR/GMC/RES No 40/06
Lineamientos para la redacción del Proyecto de Código Aduanero del MERCOSUR
III. COMISIÓN DE COMERCIO DEL MERCOSUR
•
DIRECTIVA No 06/00
Modelo de reglamento de uso de control integrado de carga.
•
DIRECTIVA No 06/01
Reglamento del Área de Control Integrado de Cargas Concordia (AR)
•
DIRECTIVA No 07/01
Reglamento del Área de Control Integrado de Cargas Fray Bentos (UY)
•
DIRECTIVA No 08/01
Reglamento del Área de Control Integrado de Cargas Paysandú (UY)
•
DIRECTIVA No 09/01
Reglamento del Área de Control Integrado de Cargas Encarnación (UY)
DIRECTIVA No 09/01
Reglamento del Área de Control Integrado de Cargas Encarnación (UY)
•
•
DIRECTIVA No 03/05
Reglamento Administrativo y Operacional del Área de Control Integrado de Jaguarão (BR) – Rio Branco (UY)
•
DIRECTIVA No 04/05
Reglamento Administrativo y Operacional del Área de Control Integrado de Santana do Livramento (BR) –
Rivera (UY)
IV. COMISION PARLAMENTARIA CONJUNTA
•
MERCOSUR/CPC/REC. No 10/02
Turismo: Potencial de Integración y Desarrollo para el MERCOSUR.
(Documentos reservados sobre la instalación del Parlamento del MERCOSUR, propuesta de creación de una
Comisión sobre Asuntos de Fronteras)
HIDROVÍA:
ACUERDO DE TRANSPORTE FLUVIAL POR LA HIDROVÍA PARAGUAY – PARANÁ (PUERTO DE
CÁCERES – PUERTO DE NUEVA PALMIRA). 1992
MIEMBROS: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.
65
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 5 – Mapas Faixa de Fronteira Arco Sul
ANEXO 5 – Mapas de “Faixa de Fronteira Arco Sul”
Mapas tomados de:
Brasil. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Programas Regionais. Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Proposta de Reestruturação do Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - Ministério da Integração Nacional, Secretaria de
Programas Regionais, Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira – Brasília: Ministério
da Integração Nacional, 2005. Págs. 151, 276, 279, 288, 294, 298, 301, 305, 309, 313, 317, 321,
325, 329, 337, 340, 342, 349, 356.
-
Tipología das Interações Fronteiriças, Arco Sul.
Rio Grande do Sul (Fronteira Sul) Base Productiva, 2001.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Efetivo Bovino e Produção Leiteira, 2001.
Rio Grande do Sul – Densidade Econômica – Agricultura, 2001.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Diversificação Productiva e Concentração Industrial.
Faixa de Fronteira, Arco Sul: Mercado de Trabalho – Condição do Domicilio e Relações
de Trabalho – 2000.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Mercado de Trabalho. Sintese, 2000.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Serviços a Produção.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Indice de Conectividade.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Densidade Técnica-Tecnologica.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Densidade Social – 2000.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Nivel de Estabilidade Economico Municipal.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Densidade Institucional.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Indice de Desequilibrio Interno.
Brasil: Migração Internacional – 2000.
Faixa de Fronteira Arco Sul: Deslocamentos pendulares (Trabalho ou Estudo) – 2000.
Faixa de Fronteira, Etnia Sintese – 2000.
Faixa de Fronteira, Religião Sintese – 2000.
Zona de Fronteira Internacional – Arco Sul. População Urbana –
66
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Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 6 – Entrevista al Prof. Quagliotti de Bellis
ANEXO 6 – Entrevista al Prof. Bernardo Quagliotti de Bellis, Director de GEOSUR.
CONTEXTO: Realizada en el domicilio particular del Prof. Quagliotti de Bellis, donde está ubicada su oficina, que
tiene una importante y valiosa colección personal de libros sobre Geopolítica, Historia y Política Internacional.
En torno a una mesa de madera larga, como para extender grandes mapas, el Profesor fue poniendo a disposición los
materiales con los que fue documentando sus opiniones durante la conversación, así como haciendo consultas
directamente por Internet desde su computadora.
M.N. Profesor, el interés en esta entrevista para mi trabajo sobre la frontera norte, tiene que ver con la lectura de
algunos artículos publicados por Ud. en La Onda Digital. En ellos señala la importancia de la integración
transfronteriza.
Prof.Q. Antes que nada pongámonos de acuerdo en la diferencia entre los conceptos de límite y frontera.
Límite es el acuerdo jurídico sobre los márgenes de la competencia territorial. Frontera, en cambio, es la
presencia viva del hombre. ¿Hasta dónde va la frontera de Brasil con Uruguay? ¿Hasta dónde va la
frontera de Bolivia con Argentina? Las fronteras son dinámicas, tienen que ver con la presencia humana:
lenguaje, mano de obra, propiedad de la tierra, desarrollos económicos, comercio. Hay algunas opiniones
que afirman que la frontera sur brasilera se extiende hasta Paso de los Toros. Si pensamos en
emprendimientos de construcción en Punta del Este, por ejemplo, que utilizaron mano de obra brasilera,
también se podría extender más abajo del río Negro.
M.N. ¿Y si pensamos la frontera desde el lado uruguayo?
Prof.Q. La “retracción” de la frontera de lo que actualmente es Uruguay comenzó en la época hispánica,
en sus dominios coloniales (Tratado de Madrid, etc.). La historia de los límites muestra cómo la frontera
fue en pleno retroceso, incluyendo la pérdida de las Misiones Orientales. Tanto se retrocedió en ese
aspecto, que llegamos en un momento a la falta de concepción del espacio.
MN. Profesor, usted se refiere al expansionismo brasilero y a la preocupación por la soberanía. Sin embargo,
también en sus artículos ha hecho referencia a la continuidad del paisaje interrumpida por proyectos políticos
egoístas.
Tengo toda la experiencia de haber trabajado en la Cuenca del Plata, un montón de resoluciones, pero
quedaron allí. En materia de integración transfronteriza, las vías de comunicación tienen una importancia
muy alta. En uno de los últimos GEOSUR se detalla una serie de planes del IIRSA en materia de
comunicaciones. Hay algunos proyectos en los que se integra al Uruguay y en otros no. Es muy
importante ver qué papel jugamos en la planificación de los corredores bioceánicos. Mientras que
Uruguay no tenga un concepto detallado del espacio, fundamentalmente con su vecino del norte, es difícil
ver cómo se participa en los planes conjuntos, que forman parte necesaria de todo proceso de integración
regional.
Nosotros somos por nuestra ubicación geográfica en el MERCOSUR, una posibilidad de grandes salidas.
Si se valorase el espacio como los historiadores del siglo pasado lo valorizaban… Le doy el dato: en el
Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, del 19 de marzo de 1862. Allí puede encontrar el
primer proyecto de ley sobre fronteras discutido en el plenario. En la posición de los legisladores de la
época se destacan distintas preocupaciones: “neutralizar el avance de los brasileros”, “enriquezcamos al
país, poblémoslo”. Propone la creación de una “Faja de frontera” de 20 leguas desde el límite fronterizo.
M.N. ¿Porqué Uruguay ha sido tan indiferente a la frontera norte?
Prof.Q. Son varias explicaciones. Uruguay funcionó por el puerto y los intereses de la oligarquía portuaria.
Y mi amigo Reyes Abadie, que venía todos los sábados a tomar mate conmigo, decía: “Y atrás quedó el
67
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 6 – Entrevista al Prof. Quagliotti de Bellis
terrenito del fondo”. Yo lo cito en un artículo llamado “El terrenito del fondo”. Nosotros teníamos el
terrenito del fondo donde las vacas se producían naturalmente y después vinieron los ingleses, nos
instalaron el frigorífico, los ferrocarriles y el puerto. ¿Para qué complicarse la vida con el terrenito del
fondo si se mantenía solo?
Hubo algunos proyectos importantes, pero no tuvieron respaldo. Cuando Gianastasio hizo la ruta 26 –
tengo copia del original hecho por la mano de él– que va de Paysandú a Tacuarembó, fue para extender la
comunicación del puente Paysandú – Colón (Argentina), en una ruta que yo creo hay que desarrollar. Si ha
viajado por ahí se ha dado cuenta que es una soledad peor que el desierto del Sahara –nada más que no
hay arena– y después el estado ruinoso en que se mantiene. Esa ruta estaba inserta en un proyecto de
desarrollo que no fue atendido. En el día de hoy, los argentinos siguen pasando sus productos por la zona
de Zárate – Fray Bentos y luego por la ruta 5, directo a Brasil.
M.N. En conversaciones con el Lic. Carlos Alvarez, Presidente de la Comisión de Representantes del MERCOSUR
afirma que hay varias ofertas de cooperación internacional para proyectos de desarrollo socio-productivos para las
regiones de frontera del MERCOSUR. Sin embargo, hay ausencia de propuestas de desarrollo para estas zonas y
los planes no se arman de la noche a la mañana. ¿Usted que opina?
Prof.Q. Cuando veo que Argentina y Brasil resuelven tal cosa o tal otra ignorando a los socios pequeños
del MERCOSUR, muchas veces no dejo de sentir fastidio. Pero también me pregunto: ¿por qué no lo
consultan a Uruguay? Porque ha perdido importancia en la negociación regional por falta de propuestas.
Las anteriores administraciones han mostrado muchas contradicciones en el sentido de definir una
propuesta de participación en los proyectos estratégicos de gran envergadura a nivel regional. También
este gobierno anda a los tumbos en las imprecisiones sobre política de inserción internacional. No hay un
proyecto de país, falta desarrollar todo el norte; por ejemplo, Tacuarembó, que es el epicentro; la
producción arrocera en Treinta y Tres; el eje Fray Bentos– Salto – Paysandú. Es decir las
“microintegraciones que debe haber en el MERCOSUR”. Escribí un artículo recientemente en ese sentido.
Con Argentina teníamos un estudio del Desarrollo del Bajo Uruguay, que era un proyecto fronterizo. En
cambio, con Río Grande do Sul no hicimos ningún proyecto. Íbamos a reuniones de la Universidad de
Santa María do Sul con Reyes Abadie, Michelin Salomón, Dardo Ortiz, Gonzalo Aguirre, José Claudio
Williman y yo, ya en época de la democracia. Íbamos a dar conferencias y promover la integración. Los
de Río Grande do Sul querían integrarse con el Norte uruguayo, nosotros finalmente no les dimos bolilla.
Nunca se avanzó en un convenio.
M.N. ¿Cuál es la incidencia de la falta de un proyecto de desarrollo nacional?
Prof.Q. El centralismo que se tiene respecto al espacio territorial completo. Es decir, todo está vinculado
al centro político administrativo y comercial, la capital. En Chile, en cambio, cuando se hizo la
regionalización, en la que trabajé contratado por el gobierno –por allá arriba, tengo las carpetas con todos
los antecedentes de la regionalización chilena– fue un proceso muy interesante que tenía como elemento
visible el traslado del parlamento a Valparaíso. En el caso de Brasil se generó un hecho muy importante
con el traslado de la capital, del centro político con una mirada equidistante sobre el país, en la época de
Kubistchek. Se eliminó así la superposición espacial del poder político y el económico, que estaba en Río
de Janeiro muy cerca de la ciudad de San Pablo. Se hizo un desprendimiento, una ramificación del
espacio.
En el caso de España, por ejemplo, no creo que le digan al gallego “fronterizo”, ni creo que consideren al
andaluz “fronterizo”. ¿Por qué? Porque el centro lo tiene Madrid, pero los otros lugares crecieron también.
Con referencias históricas propias, por ejemplo, influencia muy antigua de los moros en el caso del Sur,
que creció de una manera más cercana a lo que es la Europa. Lo mismo en Italia. Hay que tener esa
68
Lic. Margarita Navarrete
Región fronteriza uruguayo-brasilera
ANEXO 6 – Entrevista al Prof. Quagliotti de Bellis
concepción del espacio que yo le digo: territorio + presencia humana = espacio, en el marco de un
proyecto nacional de desarrollo sustentable. El problema de la centralización ha hecho un daño tremendo,
sumado a la falta de un proyecto nacional. No se sabe exactamente cómo se ubica el país dentro de todo
este proceso de regionalización y globalización mundial.
En el último librito que escribí “Evolución del pensamiento geopolítico”, en que digo que la Geopolítica
es un diálogo entre la Geografía y la Historia, me refiero a conceptos generales. En cambio, en el primer
libro que escribí de Geopolítica, estaba en el inicio la pregunta acerca de Uruguay y su quehacer político,
¿Qué destino tiene? Y decía esto: “Inserto en sí mismo, bajo esquemas perimidos, dependiente,
resignado a un gradual y creciente deterioro. Vinculado por razones de espacio solamente a la moderna y
pujante estructura integracionista latinoamericana marcada por sus grandes vecinos.”
Afirmaba en el año 1976 –hace treinta años- “debe proyectarse conciente y voluntariamente, con clara
visión geopolítica al hecho continental, rompiendo aquellos esquemas perimidos y colonialistas.” ¿cómo
los va a romper? Yo proponía algunas condiciones:
1º Tiene que tener una conciencia que Uruguay, como está ubicado en la Cuenca del Plata, pasó de ser “el
estado tapón” a ser “el estado llave”. Que la primera cuestión geopolítica por lo tanto era racionalizar el
espacio uruguayo, darle importancia a toda esta zona fronteriza (que Ud. está encarando en este estudio),
con una descentralización industrial, con los medios de comunicación y creando la faja fronteriza. La
determinación de la faja fronteriza promoviendo el desarrollo local.
2º La segunda acción era integrar en aquel momento al MERCOSUR la Cuenca del Plata. ¿Qué podía
ofrecer? Un puerto oceánico uruguayo y de cabotaje, sobre todo para el río Uruguay, porque nuestros ríos
no andan.
3º La tercera acción geopolítica, decía, era para liberarnos de las dependencias tan fuertes que tenemos y
seguimos teniendo de los grandes grupos económicos.
4º Y la cuarta acción geopolítica que recién ahora más o menos están “tanteando” es la gran apertura al
exterior. Y yo miraba en aquella época el mercado árabe y el mundo asiático, (treinta años hace de esta
publicación.)
El problema principal es la falta de proyecto nacional. Es el desafío para las actuales generaciones de
políticos, para los académicos, en lo que nos va la vida.
M.N. Desde el punto de vista de la geopolítica se ha tratado el tema de las fronteras vinculado a la seguridad. ¿Ha
habido una preocupación relevante respecto al control del espacio aéreo en la frontera norte?
Prof.Q. Yo soy Profesor de Geopolítica en el Curso de Comando y Estado Mayor Aéreo. Es un tema que
sigue estando en el “DEBE”. Más allá de los presupuestos quinquenales que reiteradamente formulan la
necesidad de adquirir tecnología para control de esa zona, de la que nuestro país carece, no se ha avanzado
en concreciones. Esto es parte de la agenda de seguridad en común que debe continuarse profundizando,
porque es la única manera de enfrentar el crimen internacional organizado: narcotráfico, contrabando,
tráfico de personas (tema que a usted le preocupa por su trabajo en derechos humanos).
Pero, hay varios temas de la agenda de seguridad continental que vengo siguiendo desde mis artículos en
Crónicas Económicas, GEOSUR y La Onda Digital, como ser: el armamentismo en la región (Brasil,
Venezuela, Chile), las maniobras conjuntas en la Triple Frontera que lleva adelante Estados Unidos y
temas de seguridad continental, a los que no podemos ser indiferentes. Las interrelaciones actuales más
que nunca exigen una atención a distintos niveles, con capacidad de reacción y propuesta (que es lo que a
Uruguay le está faltando).
Recomendación: Este librito es una joya: Baracchini, Hugo Historia de las comunicaciones en el
Uruguay. Este material junto con los debates que le mencioné, orientan la discusión sobre qué país
queremos construir que –con las distancias del caso– es importante retomar.
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