El Portafolio del Grupo del Banco Mundial para el Perú y el Cambio

EL PORTAFOLIO DEL GRUPO DEL
BANCO MUNDIAL PARA EL PERÚ
Y EL CAMBIO CLIMÁTICO
septiembre de 2015
BIC
Centro de Información Bancaria (BIC)
11.11.11 | Derecho, Ambiente, y Recursos Naturales (DAR)
Resumen Ejecutivo
Si bien el Perú es uno de los países más vulnerables en el mundo a los impactos
del cambio climático, es uno de los contribuyentes más pequeños a las
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Los recursos hídricos del Perú
se encuentran en el epicentro de los riesgos del cambio climático enfrentados
por el país. El Perú, ya está enfrentando una escasez significativa de agua que
va en aumento cada vez más, la cual es agravada por los impactos del cambio
climático. Los glaciares del Perú, están retrocediendo a un ritmo rápido que se
está intensificando. La disminución del agua glaciar y de la precipitación,
resultará en reducidos suministros de agua potable, agua para el riego y presión
de agua para alimentar instalaciones hidroeléctricas.
Aunque los impactos del cambio climático imponen riesgos cada vez más
grandes en cuanto a la escasez de agua en el Perú, la escasez de agua
actualmente enfrentada por el Perú es en gran parte el resultado de una rápida
expansión de las industrias de alto consumo de agua: la agricultura de
exportación y la minería. Expertos en el tema advierten que la demanda
creciente de la agricultura, la minería y el crecimiento de la población, junto con
el cambio climático, causarán una escasez severa de agua en Lima para el
2025.1
La fuente más grande de emisiones de GEI en el Perú, proviene del cambio del
uso de la tierra, lo cual representa más del 53% de las emisiones.2 La
deforestación encabeza las preocupaciones sobre los cambios del uso de la
tierra, en la medida en que la Amazonía peruana enfrenta una creciente presión.
Los bosques son esenciales para ambos la resiliencia al y mitigación del cambio
climático del Perú, y sirven como protección contra las inundaciones y la erosión
del suelo, para controlar el clima y para absorber el dióxido de carbono.
En los últimos años, el Grupo del Banco Mundial (GBM) ha comenzado a
preocuparse cada vez más sobre los riesgos generados por el cambio climático
1
Según el Programa del Banco Mundial de Agua y Saneamiento para el Perú:
https://www.wsp.org/featuresevents/features/lima-running-dry-%E2%80%93-promoting-water-culturesecond-driest-capital-world
2
http://pe.seeg.global/emisiones-totales/
1
y por el impacto desmedido que tiene en las comunidades más pobres y
vulnerables.3 Uno de los objetivos principales del GBM en materia de cambio
climático, es apoyar acciones mundiales para evitar el exceder la temperatura
mundial en 2°C más caliente. Uno de los compromisos más prometedores del
Banco Mundial en materia de cambio climático, es acabar con los subsidios a
combustibles fósiles.
4
Al gradualmente eliminar los subsidios dañinos a
combustibles fósiles, los países pueden volver a adjudicar sus gastos donde
más se necesitan y donde serán más eficaces, incluso esfuerzos dirigidos a la
gente de pocos recursos.
Dado que los/as líderes mundiales están a punto de llegar a un acuerdo mundial
sobre cambio climático en diciembre del año en curso, y que las Reuniones
Anuales del GBM se llevarán a cabo en el Perú, es un momento oportuno para
evaluar el portafolio del GBM (el cual incluye el Banco Mundial, la Corporación
Financiera Internacional [CFI] y el Organismo Multilateral de Garantía de
Inversiones [MIGA, por sus siglas en inglés]) y sus implicaciones para el cambio
climático.
Al igual que el cambio climático, los impactos negativos de la escasez de agua y
de la deforestación, se sienten desproporcionadamente en las comunidades más
pobres del Perú. Aún más impactante, es el hecho que ambos problemas
aumentan aún más la vulnerabilidad al cambio climático de las poblaciones
peruanas de pocos recursos.
La siguiente evaluación, se enfoca en tres sectores: agricultura, minería y
energía. Dichos sectores, fueron escogidos porque el GBM ha estado y
continúa estando involucrado en éstos sectores en el Perú, y porque son de alto
riesgo en cuanto al cambio climático. En este reporte, dichos sectores son
analizados dentro del contexto específico de la escasez de agua y del uso de la
tierra/la deforestación.
3
Véase http://www.worldbank.org/en/topic/climatechange/publication/turn-down-the-heat-climateextremes-regional-impacts-resilience
4
Véase http://www.worldbank.org/en/news/feature/2015/03/18/5-ways-reduce-drivers-climate-change
2
Hallazgos principals
Un reto constante del GBM, es el de encontrar un equilibrio delicado al decidir
dónde poner los límites entre las inversiones que son comercialmente
beneficiosas, y los costos ambientales y sociales – más específicamente, los
riesgos referidos al cambio climático – de dichas inversiones. En el caso del
Perú, desafortunadamente el GBM se equivocó en la manera en que estableció
dicho equilibrio.
El modelo de crecimiento del Perú apoyado por el GBM, depende
excesivamente de los sectores más vulnerables al y destructivos del clima, sin
contar o mejorar en forma adecuada los reglamentos y la capacidad del país
para manejar los riesgos climáticos. Esto en si ha empeorado la vulnerabilidad
del Perú a los riesgos del cambio climático.
Conclusiones en materia de escasez de agua
Las reformas de políticas del GBM e inversiones que apoyan al sector de la
agricultura de exportación, han atraído miles de millones de dólares de inversión
y han creado las tasas de desempleo más bajas del Perú para las Regiones
costeras de Ica y La Libertad.
5
Sin embargo, haciendo un balance, el portafolio
del GBM ha contribuido, a fin de cuentas, a la problemática seria de escasez de
agua enfrentada por el Perú, que solo se empeorará con el cambio climático.
El GBM, ha invertido en algunos de los proyectos más grandes en los sectores
de agricultura de exportación y minería, y en algunas de las operaciones de más
alto consumo de agua dentro de dichos sectores, p.ej., espárragos (p.ej.,
Agrokasa) y la minería aurífera (p.ej., Yanacocha). Es más, expandiendo mucho
más allá de los impactos de las inversiones en proyectos, el Banco ha apoyado
reformas de políticas a través de la provisión de Préstamos para Políticas de
Desarrollo (DPLs, por sus siglas en inglés) y Asistencia Técnica que buscan
acelerar la expansión de dichos sectores de uso intensivo del agua.
5
Rios, Luz Díaz, 2007. Agro-Industries Characterization and Appraisal: Asparagus in Peru [La
caracterización y valoración de las agroindustrias: Los espárragos en el Perú]. La Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), Roma, 2007.
Disponible en: http://www.fao.org/docrep/016/ap297e/ap297e.pdf.
3
Aunque el GBM se esforzó sustancialmente por mejorar la gestión del agua
en una tentativa de ayudar al Perú a mitigar los riesgos hídricos, el
crecimiento de los sectores de agricultura de exportación y minero,
sobrepasaron los beneficios de dichas iniciativas del GBM. Por ejemplo, las
mejoras realizadas para un sistema de irrigación más eficiente, no pudieron
compensar con la acelerada expansión agrícola. En general, las iniciativas
del GBM no fueron acompañadas por un entendimiento adecuado de las
tasas de agotamiento de agua en los acuíferos, o los flujos de las aguas
superficiales alimentados por los glaciares. Por lo tanto, las medidas de
irrigación eficiente no fueron acompañadas por cuotas o restricción a la
expansión de la agricultura o de la minería, incluyendo las operaciones
excepcionalmente de gran escala financiadas por la CFI. El propio Banco
Mundial, determinó que el acuífero que suministra a la Región de Ica,
donde la gran parte del crecimiento en el sector de la agricultura de
exportación ocurrió, por el apoyo del GBM, ahora se encuentra
sobreexplotado y no sostenible.
Desde el año 2000, se han presentado 16 quejas en el Perú relativas al
agotamiento del agua y/o la contaminación, a la Oficina del Asesor en
Cumplimiento (CAO, por sus siglas en inglés) de la CFI y MIGA. Dichas
quejas, fueron presentadas por agricultores, pescadores y comunidades
locales y asociaciones de usuarios de recursos hídricos, referentes a cinco
proyectos distintos de la CFI y MIGA en el Perú – tres proyectos mineros
(Yanacocha, Antamina y Quellaveco), un proyecto agrícola (Agrokasa) y un
proyecto petrolero y gasífero (Maple Energy). Dichas quejas, ilustran en
forma significativa la contribución del GBM a la escasez de agua en el Perú.
Es importante destacar varios de los hallazgos de la CAO:
1. La falta de apoyo de parte de la gerencia de la CFI, a las preocupaciones del personal ambiental
– Sin el apoyo eficaz de parte de la gerencia de la CFI, los consejos profesionales de los/as
expertos/as en temas ambientales y sociales de la CFI fueron esencialmente anulados por
presiones comerciales (el caso Agrokasa, Ica).
2. Suposiciones equivocadas sobre la idoneidad de las medidas para abordar los riesgos – Sin una
evaluación solida de línea de base y un entendimiento de la escala y velocidad del agotamiento
del acuífero, el compromiso del proyecto de reducir el uso de agua se encontraba sin contexto, y
4
fundamentalmente no tenía sentido en lo referente al impacto en el agotamiento del acuífero (el
caso Agrokasa, Ica).
3. Marco accionario ineficaz – El haber contado con un marco más robusto para la incorporación de
temas ambientales y sociales cuando se tomaron decisiones en relación con la participación
accionaria e inversión de la CFI, pudo haber puesto a la CFI en una mejor posición para
responder a los riesgos relacionados al agua y planteados en la queja (el caso de Quellaveco).
4. Manejo inapropiado de riesgos futuros – La CFI incorrectamente clasificó los riesgos ambientales
y sociales de las inversiones en operaciones de exploración y proyectos de viabilidad, p.ej.,
clasifico al proyecto B en vez de A. Por lo tanto, la CFI no abordo los riesgos reales implicados
en forma adecuada (el caso de Quellaveco).
5. Marco de trabajo débil para abordar problemas – Ninguna de las preocupaciones que se
encuentran en las 16 quejas ante la CAO, han sido resueltas. El GBM necesita fortalecer los
mecanismos de rendición de cuentas de la gerencia de la CFI ante la CAO, para asegurar la
resolución adecuada de problemas.
Secuencia inapropiada de reformas de políticas e inversiones El abordaje
del Banco para mejorar el clima de inversión para dichos sectores de alto
consumo de agua, sin primero contar o fortalecer con reglamentos adecuados
para la gestión del agua, ni con la capacidad gubernamental instalada, ha
resultado en que la problemática de la escasez de agua se haya vuelto
muchísimo más difícil de resolver.
Las operaciones agrícolas y mineras
privadas, ahora bien establecidas y con alto poder de influencia en el país, se
oponen a varias de las reformas necesarias para fortalecer la gestión del agua.
Por ejemplo, en la formulación de la Ley de Recursos Hídricos de 2009, la
influencia del sector minero triunfó sobre las preocupaciones y súplicas de
comunidades y agricultores pequeños, incluso de hasta algunos de los grandes
agroexportadores, para permitir actividades mineras en las cabeceras frágiles de
ríos andinos, lo cual agudizará aún más los impactos del deshielo de los
glaciares.
Siendo justos, los programas de reformas del Banco Mundial apoyados por
DPLs tienen límites, y no se puede esperar que aborden todos los problemas de
un dado país. Sin embargo, el GBM debe reconocer, que para fortalecer la
resiliencia de un país a los riesgos del cambio climático, el Banco debe empezar
por priorizar el tipo de reformas necesarias en forma correcta. En el caso del
Perú, el GBM apoyó políticas para promover la expansión de la agricultura de
exportación y de la minería, y realizó inversiones directas en los proyectos más
grandes donde el uso del agua es más intensivo, antes de corregir los temas
5
referentes a los derechos al agua, la medición y tarifa del agua y la falta de datos
sobre las tasas de agotamiento de agua en los acuíferos.
Todos estos
problemas aun continúan hasta la fecha.
El acceso no equitativo al agua Aunque no intencionado, las políticas del
Banco tendientes a incrementar las inversiones en la agricultura y en la minería,
han también resultado en un acceso privilegiado al agua y aumentado la
consolidación de los derechos al agua en manos de las operaciones agrícolas y
mineras a gran escala. La continua distribución no equitativa de los derechos al
agua, perjudica en forma más profunda el acceso al agua de las comunidades
más pobres del Perú. Por ejemplo, los grupos indígenas de los Andes, luchan
contra las empresas mineras sobre el acceso al agua limpia.
6
Las poblaciones
andinas de tierras altas son muy pobres, y su habilidad de incidir en las políticas
y estrategias referentes al uso del agua es mucho menor que la de los
agroexportadores de gran escala o la de los proyectos mineros de alto valor. Al
final de cuentas, el Banco ha agravado en vez de disminuir las desigualdades en
el acceso a recursos que son esenciales para la adaptación de las poblaciones
pobres al cambio climático.
Las iniciativas de gestión del agua no está dirigida a la minería El GBM no
abordó integralmente las contribuciones específicas del Banco Mundial a los
riesgos climáticos. Por ejemplo, en el Perú ninguna de las medidas del GBM
para mejorar el uso y gestión eficiente del agua, o el sistema de tarifas
gubernamental, estaba dirigida al sector minero.
De hecho, si bien Minera
Yanacocha no disputa que sus actividades probablemente han contribuido al
agotamiento de algunos de los pozos locales, el proyecto mantiene que no se
encuentra en violación, dado que el gobierno no ha establecido límites en su uso
del agua.
Y aunque la CFI tiene un 5% de participación accionaria en
Yanacocha, sigue sin decir nada sobre los temas referentes a los derechos al
agua relacionados con esta mega-operación minera.
Dado el inadecuado abordaje del GBM, la escasez de agua en Perú sigue
siendo agravado, y seguramente continuara empeorando con el cambio
climático. El propio Banco Mundial, señala que la creciente escasez de agua, se
Lubovich, Kelley. 2007. The Coming Crisis: Water Insecurity in Peru [La crisis venidera: La
inseguridad de agua en el Perú]. FESS Issues Brief. Foundation for Environmental Security
and Sustainability (FESS), septiembre de 2007. Disponible en: http://www.fessglobal.org/publications/issuebriefs/the_coming_crisis_water_insecurity_in_peru.pdf
6
6
está volviendo una restricción al desarrollo económico del país, y una fuente
creciente de conflictos.
7
Conclusiones sobre el sector energético
A lo largo de las últimas dos décadas, el GBM se ha enfocado en el desarrollo
del gas natural, y en menor medida el petróleo en el sector energético del Perú.
Desde la década de los 1990, los Préstamos para Políticas de Desarrollo y la
Asistencia Técnica se han centrado en expandir las inversiones en petróleo y
gas, y más recientemente en expandir la energía hidroeléctrica. Además de las
reformas de políticas, las inversiones del GBM en el sector energético estaban
distribuidas de la siguiente manera: el 81% para petróleo y gas, el 16% para
megaproyectos de energía hidráulica y el 3% para pequeños proyectos de
energía hidráulica y sistemas solares fotovoltaicos (PV, por sus siglas en inglés)
(ver Tabla 1).
Tabla 1. Inversiones del GBM por Sector Energético Primario 2000-2014 (en millones de US$)*
Petróleo & gas
Megaproyectos de energía hidráulica
Energías renovables**
Total
440 Desglose del petróleo & gas
85 Gas para exportación
16.5 Gas doméstico
541.5 Exploración & producción
440
300
50
90
* No incluye los Préstamos para Políticas de Desarrollo, ni la Asistencia Técnica, ni la transmisión y distribución.
** Incluye pequeños proyectos de energía hidráulica y sistemas solares PV.
Esta evaluación del portafolio del GBM para el sector energético en el Perú, encuentra que el GBM
contribuyo a la vulnerabilidad del Perú al cambio climático a través de:
Enfoque en las exportaciones de gas Debido al proyecto Perú LNG de la
CFI, más de la mitad (55%) de las inversiones principales del GBM en fuentes
energéticas van hacia el gas natural. Al apoyar la exportación de gas, el GBM
está promoviendo una tasa acelerada de quema de gas natural, lo cual amenaza
el límite mundial de dos grados y hace más vulnerable al Perú a los riesgos
climáticos. Es más, también contradice la prioridad peruana de asegurar un
suministro a largo plazo de gas doméstico.
Banco Mundial. 2012. Peru - Country Partnership Strategy for the Period FY12-FY16 [El Perú:
Estrategia de colaboración a nivel país]. Washington, DC: Banco Mundial.
http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/02/15822676/peru-country-partnershipstrategy-period-fy12-fy16
7
7
Aumento de los subsidios a combustibles fósiles En el Perú el Banco
Mundial apoyó políticas que extendieron los subsidios a combustibles fósiles.
Los Préstamos para Políticas de Desarrollo y la Asistencia Técnica del Banco
Mundial, apoyaron marcos de política en el Perú que incluyeron: la exención del
IVA para la exploración; la depreciación acelerada y los subsidios a la
infraestructura de gas natural. Los subsidios apoyados por el Banco, estaban
dirigidos a los productores, incluso para la exploración, y a los inversionistas en
la infraestructura.
Falta de apoyo para alternativas climáticamente inteligentes En lo que
concierne las fuentes de energía renovable, existe un vacío significativo en el
portafolio del GBM para el Perú.
El GBM, ha proveído muy poco apoyo,
solamente US$16,5 millones, para proyectos en materia de energía renovable
que no son amenazados por el agotamiento de los recursos hídricos. Desde
2008, el GBM ha enfatizado reformas de políticas que apoyan el desarrollo de
megaproyectos de energía hidráulica en el Perú, y ha invertido US$85 millones
en una planta de energía hidráulica de 168 MW. Sin embargo, varios expertos
pronostican que el Perú se convertirá en un país con escasez de agua,
posiblemente tan pronto como el año 2030. Sin un flujo constante de agua
proveniente del deshielo de los glaciares y de la lluvia, las instalaciones de
energía hidráulica carecerán de la presión de agua necesaria para la generación
constante de electricidad.
8
Conclusiones sobre los cambios del uso de la tierra
La fuente más grande de emisiones GEI del Perú, proviene de los cambios del
uso de la tierra, que representan más del 53% de las emisiones. 9 La carpeta del
GBM para el Perú, incluye apoyo significativo para sectores ampliamente
considerados como motores del cambio del uso de la tierra, incluso la
agricultura, la minería y la energía.
Especialmente preocupante, es la creciente pérdida de bosques en la Amazonía
peruana. Los bosques son clave para la mitigación del cambio climático, debido
8 Economist. 2007. When Ice Turns to Water: Climate Change in the Andes [Cuando el hielo se
convierte en agua: El cambio climático en los Andes]. 14 de julio de 2007 y Economist
Intelligence Unit [Unidad de Inteligencia del Economist], 2007. Perú: provisión de energía. 23 de
mayo de 2007.
9 http://pe.seeg.global/emisiones-totales/
8
a que la tala de árboles emite el CO2, mientras que los bosques en pie absorben
el CO2. El Perú, tiene el cuarto bosque tropical más grande en el mundo. Según
el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC), tanto como el
24% al 30% del total de la posible mitigación climática, puede ser proporcionado
deteniendo y revirtiendo la deforestación tropical. 10
Desafortunadamente, un reciente análisis realizado por InfoAmazonia de los
países amazónicos no brasileros, encontró que el Perú sufrió la pérdida forestal
más grande en 2012, perdiendo 162.000 hectáreas, un aumento en un 67%
sobre 2011. 11 En los años venideros, la pérdida forestal en el Perú
probablemente continuará aumentando, en su gran mayoría debido a la
expansión de la agricultura y carreteras, incluso aquellas relacionadas con la
minería y el desarrollo de hidrocarburos. 12
Falta de apoyo para la gestión forestal y la planificación del uso de la
tierra Igual que en el caso de las energías renovables climáticamente
inteligentes, además es importante señalar la completa falta de financiamiento
del GBM para la gestión/protección forestal sostenible y la planificación del uso
de la tierra en el Perú.
13
Es más, los datos del Banco no permiten un
entendimiento claro y cuantificable de los cambios del uso de la tierra o de la
deforestación a nivel de proyecto. El Banco, además no evalúa los riesgos de
los cambios del uso de la tierra o de la deforestación de sus Préstamos para
Políticas de Desarrollo o su Asistencia Técnica.
Es decir, la cantidad de emisiones de dióxido de carbono que sería evitada al detener la
deforestación tropical, más el dióxido de carbono que se eliminaría de la atmósfera al continuar
a regenerar los bosques tropicales al ritmo actual. PICC, 2014: Climate Change 2014:
Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of
the Intergovernmental Panel on Climate Change [El cambio climático 2014: Informe sintetizado.
Contribución de los Grupos de Trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Panel
Intergubernamental sobre el Cambio Climático] [Equipo Núcleo de Redacción, R.K. Pachauri y
L.A. Meyer (eds.)]. PICC, Ginebra, Suiza. http://www.ipcc.ch/report/ar5/syr/
11 http://news.mongabay.com/2013/06/deforestation-rates-for-amazon-countries-outsidebrazil/
12 Dourojeanni, Marc, Alberto Barandiaran y Diego Dourojeanni, 2009. Amazonía Peruana en
2021: Explotación de recursos naturales e infraestructura: ¿Qué está pasando? ¿Qué es lo que
significa para el futuro? ProNaturaleza, DAR, SPDA e ICAA, Perú, 2009.
http://www.actualidadambiental.pe/documentos/amazonia_peruana_dourojeanni.pdf
13 Los únicos proyectos de manejo forestal encontrados, recibieron financiamiento del Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), y no del Banco Mundial. Por ejemplo, de 2001 al
2007, el FMAM financió la Gestión Indígena de Áreas Protegidas dentro del Proyecto de la
Amazonía Peruana.
10
9
Riesgos significativos asociados con los Préstamos para Políticas de
Desarrollo La expansión de las concesiones para palma aceitera así como
también las concesiones para petróleo y gas en la Amazonía, está enlazada con
las reformas a la tenencia de la tierra apoyadas por los Préstamos para Políticas
de Desarrollo del Banco Mundial de principios de los 1990, incluso aumentos de
los límites de tamaño sin requerir las protecciones necesarias para los bosques
y para los pueblos indígenas.
En cuanto a los hidrocarburos, las concesiones para petróleo y gas actualmente
cubren el 75% del territorio amazónico peruano. 14 Casi todas estas concesiones
están
sobrepuestas
en
áreas
extremadamente
sensibles
ecológica
y
culturalmente, incluso áreas ocupadas por pueblos indígenas que viven en
aislamiento voluntario.
Tanto como una mitad de estas concesiones están
sobrepuestas en reservas naturales y territorios indígenas – tierras que el
Gobierno peruano ha preservado solamente en el papel. 15 La vasta cobertura
de los lotes de hidrocarburos en la Amazonía, es en gran parte un resultado de
las reformas apoyadas por los DPL del Banco y por su Asistencia Técnica.
Según una evaluación del Banco, “ha sido solamente desde 1994, como
resultado del gran esfuerzo de inversión privada, que la gran mayoría de
contratos de hidrocarburos han sido firmados y la exploración ha llegado a las
áreas fronterizas, especialmente en las áreas amazónicas centrales y
sureñas”. 16
Además, el Banco Mundial también apoya recomendaciones de política dirigidas
a aumentar las inversiones en la energía hidráulica. Tales reformas de política,
podrán facilitar los sustanciales fondos necesarios para construir una serie de
represas en la Amazonía peruana que fueron parte de un acuerdo energético de
2010 entre el Perú y Brasil. Se calcula que la deforestación requerida para
construir dichas represas, podría causar un aumento de 6% en las emisiones de
gases de efecto invernadero.
http://www.alianzaarkana.org/the-amazon-rainforest/oil-exploitation-in-the-peruvianamazon
15 http://www.alianzaarkana.org/the-amazon-rainforest/oil-exploitation-in-the-peruvianamazon
16 ESMAP, 1999. Peru Reform and Privatization in the Hydrocarbon Sector [La reforma y
privatización peruana del sector de hidrocarburos]. Joint World Bank/UNDP Energy Sector
Management Assistance Programme [Programa Conjunto de Asistencia a la Gerencia del Sector
Energético del Banco Mundial/PNUD] (ESMAP), ESM216, julio de 1999.
14
10
Recomendaciones
El GBM, necesita asegurar que su modelo de crecimiento para países, fundamentalmente no dependa
del crecimiento de sectores vulnerables a y destructivos del clima. Con este fin, el GBM debe adoptar:
1. Una salvaguardia robusta en materia de evaluación del cambio climático
Como se evidencia en las brechas críticas en el abordaje del GBM en el Perú, el
Banco todavía no ha integrado formalmente asuntos climáticos en sus políticas
operativas. Muy notablemente, el marco actual de Políticas de Salvaguardia no
aborda adecuadamente los retos que presenta un clima cambiante a gobiernos
clientes, gobiernos donantes, comunidades afectadas, ecosistemas locales y
áreas comunes mundiales.
El caso del Perú, demuestra cuán crítico es la necesidad de evaluar plenamente
y abordar en forma adecuada los riesgos climáticos asociados con las reformas
propuestas en los Préstamos para Políticas de Desarrollo y en la Asistencia
Técnica. Si bien tales operaciones afectan mucho más allá de los impactos de
las inversiones en proyectos, no son adecuadamente abordadas por ninguna
Política Operativa del Banco, y específicamente no son tratadas en las
Salvaguardias.
Por ejemplo, el Centro de Información Bancaria trabajó con muchas
organizaciones de la sociedad civil para desarrollar una propuesta de
Salvaguardia para una política de Evaluación del Cambio Climático que aborda
muchas de las problemáticas descritas y cubre todos los instrumentos del
Banco, incluso, entre otros: Préstamos para Políticas de Desarrollo, Asistencia
Técnica, Marcos de Asociación País e Intermediarios Financieros.
17
Las reformas a las Salvaguardias, adicionalmente necesitarán fortalecer los
criterios para la Categorización de riesgo Ambiental, para asegurar un abordaje
apropiado a los futuros riesgos ambientales y sociales asociados con las
operaciones tempranas, como ser la exploración (ver el hallazgo 4 de la CAO,
más arriba).
Para mayor información, favor ver la presentación en:
http://www.bankinformationcenter.org/wp-content/uploads/2014/05/Climate-ChangeSafeguard-Model-Policy-for-the-World-Bank.pdf
17
11
2. Secuencia apropiada Cuando existen brechas en los reglamentos y en la
capacidad gubernamental de manejar un(os) sector(es), las reformas necesarias
para abordar adecuadamente los riesgos climáticos necesitan estar establecidas
antes de las reformas de política tendientes a expandir las inversiones en los
sectores con posibles riesgos climáticos. El Banco Mundial, a menudo planea
abordar riesgos a través de futuras operaciones adicionales. Sin embargo,
como hemos demostrado en el caso del Perú, dicho abordaje a menudo fracasa
y las reformas necesarias a menudo se vuelven más difíciles de adoptar debido
a la falta de apalancamiento. Por lo tanto, es esencial que las reformas que
aborden los riesgos climáticos sean gatilladas directamente dentro de los
Préstamos para Políticas de Desarrollo o de la Asistencia Técnica, tendientes a
promover el sector que contiene los riesgos climáticos.
Se necesita un enfoque especial para la protección y acceso de los más pobres
a los recursos que son vitales para la adaptación al cambio climático, como ser
los bosques, la tierra y el agua. Específicamente, las evaluaciones tanto de las
políticas como de los proyectos, deben realizar un análisis explícito y robusto de
los impactos directos e indirectos que las políticas y los proyectos tendrán en los
bosques, el uso de la tierra y el agua, junto con mecanismos de mitigación
apropiadamente robustos.
Las medidas que adecuadamente mejoran la
planificación del uso de la tierra y/o la gestión de los bosques y del agua, deben
ser incluidas en los Préstamos para Políticas de Desarrollo y en todo proyecto
que contiene riesgos.
En el Perú, el Banco Mundial no entendió cómo las reformas a la tenencia de la tierra y los incentivos
para la inversión que apoyaba en último término agravarían el acceso no equitativo de las poblaciones
pobres al agua y a la tierra.
En lo que concierne la deforestación en el Perú, los DPL y la Asistencia Técnica que apoyan aumentos
de la inversión en hidrocarburos y en la agricultura deberían haber sido, como mínimo, condicionados a
asegurar la titulación de las tierras indígenas, el fortalecimiento de la legislación como para proteger
tierras comunitarias y el cierre de lagunas legislativas que permiten el otorgamiento de concesiones en
reservas naturales, incluso la superposición de regímenes de administración de la tierra entre varias
agencias gubernamentales.
12
3. Un fin cabal a los subsidios a combustibles fósiles Uno de los compromisos
climáticos más prometedores del GBM, es acabar con los subsidios a
combustibles fósiles. Sin embargo, hasta la fecha el Banco Mundial ha tomado
un abordaje muy limitado, enfocando en mayor parte solamente en los subsidios
a los consumidores. El Banco, a menudo no reconoce su propia promoción de
los subsidios a combustible fósiles, mayormente a productores, a través de su
apoyo con garantías gubernamentales, incentivos para la inversión en la
infraestructura, asociaciones públicas-privadas y el financiamiento del propio
GBM.
Los subsidios a productores, son los motores de la inversión y una
barrera importante al desarrollo bajo en carbono.
Los/as científicos/as han determinado que por lo menos dos tercios de las
actuales reservas probadas de petróleo, gas y carbón a nivel mundial no se
deben quemar, si es que pretendemos evitar el aumento de la temperatura
global a más de dos grados centígrados – el límite acordado a nivel mundial.
Por lo tanto, todo subsidio para la exploración de combustibles fósiles, es
directamente incompatible con la prevención de los peores impactos del cambio
climático.
Dado que el apoyo del GBM es efectivamente un subsidio,
18
el Grupo del
Banco Mundial debe inmediatamente eliminar toda asistencia ligada a la
exploración de combustibles fósiles, y alentar a todo país a que haga lo mismo.
En el Perú, el Banco Mundial debe apoyar el Gobierno en la eliminación de todo subsidio que apoya la
exploración de combustibles fósiles (p.ej., la exención del IVA y la depreciación acelerada de maquinaria
y equipo), los subsidios a los precios de combustibles fósiles y los subsidios a la inversión en la
infraestructura de gas. El Banco Mundial, debe ayudar al Gobierno del Perú a reasignar sus gastos a los
apoyos dirigidos a las poblaciones pobres.
4. Participación accionaria proactiva En el año fiscal 2013, las inversiones en la
participación accionaria representaron casi US$2,7 mil millones del compromiso
anual de la CFI de US$11 mil millones. Los accionistas con participación
18 Según el Banco Mundial, debido a sus préstamos de más largo plazo, las Instituciones
Financieras Internacionales (IFIs) bajan el costo del financiamiento de proyectos intensivos en
capital a largo plazo en aproximadamente un 25%, incluso cuando se combinan con préstamos
comerciales de más corto plazo. Banco Mundial, 2010. Peru: Overcoming the Barriers to
Hydropower [El Perú: Superando las barreras a la energía hidráulica]. Energy Sector
Management Assistance Programme [Programa de Asistencia a la Gerencia del Sector
Energético] (ESMAP), mayo de 2010.
13
accionaria significativa en una empresa, pueden ejercer cierto nivel de control,
influencia o participación en las actividades de la empresa. Para las inversiones
accionarias, la CFI generalmente es dueña accionaria del el 5% al 20% del
proyecto que mantiene por 8 a 15 años. La CFI, actualmente no utiliza su
participación accionaria para incidir en las actividades de una empresa, aun
cuando podría mejorar los resultados sociales o ambientales.
La CFI debe proactivamente utilizar su participación accionaria para corregir las
contribuciones imprevistas a los riesgos climáticos, y en líneas más generales
los impactos negativos ambientales y sociales.
En el Perú, la CFI debe utilizar su 5% de participación accionaria en la mina aurífera Yanacocha/Conga
para ayudar a resolver las quejas acerca del acceso al agua y de la calidad del agua. Debe empezar por
obligar a Yanacocha a proporcionar a la comunidad local los informes prometidos sobre la cantidad y
calidad del agua.
5. Energías renovables climáticamente inteligentes para todo país En
algunos países, el GBM ha recurrido a la energía hidráulica a gran escala como
un abordaje “climáticamente amigable”, sin un pleno entendimiento de los
riesgos climáticos y sin invertir adecuadamente en energías renovables que son
verdaderamente climáticamente inteligentes, como ser la energía solar y la
energía eólica. Entre otras preocupaciones ambientales y sociales, frente al
cambio climático, la energía hidráulica a gran escala a menudo no representará
una solución a largo plazo, y en ciertos países podría entrar en competencia
cada vez más con los suministros de agua potable y las necesidades de agua
para el riego.
Para el Perú, el GBM debe aumentar el financiamiento para los proyectos de energía renovable y para
las políticas que incentivan la inversión en las energías renovables que no están en peligro de agotar los
recursos hídricos, como ser la energía solar y la energía eólica.
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