El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y la Reforma

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El Programa de Justicia Internacional del Lawyers Committee for Human Rights presenta el
siguiente estudio:
El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y la Reforma
Constitucional Peruana:
Análisis y Recomendaciones
New York, agosto de 2003
Board of Directors
Chair, William D. Zabel
President, Tom A. Bernstein
M. Bernard Aidinoff
Raymond M. Brown
Lynda Clarizio
Craig Cogut
Mitchell F. Dolin
Donald Francis Donovan
A. Whitney Ellsworth
Kenneth R. Feinberg
Leslie Gimbel
R. Scott Greathead
Executive Director, Michael Posner
National Council Chair, Talbot D’Alemberte
Louis Henkin
Robert D. Joffe
Lewis B. Kaden
Kerry Kennedy Cuomo
Harold Hongju Koh
Philip A. Lacovara
Jo Backer Laird
Li Lu
R. Todd Lang
Barbara A. Schatz
Washington, D.C. Council Chair, Daryl Libow
Steven R. Shapiro
George Vradenburg III
Sigourney Weaver
James Ziglar
RECOMENDACIONES
Con motivo del proceso de reforma constitucional que se esta llevando a cabo en el Perú, el Lawyers
Committee for Human Rights ha efectuado un análisis del tratamiento constitucional peruano de la
improcedencia del cargo oficial y las inmunidades, la imprescriptibilidad de la acción penal y las penas,
así como de las amnistías y otros perdones, a la luz de las disposiciones del Estatuto de Roma y otros
tratados internacionales que regulan las mismas materias. Como resultado, se efectúan las siguientes
recomendaciones:
Artículo genérico
La inclusión de un artículo en la Constitución que disponga que el Estado peruano reconoce la
jurisdicción de la Corte Penal Internacional bajo las condiciones establecidas en el tratado adoptado en
Roma el 17 de julio de 1998.
Improcedencia del cargo oficial y las inmunidades
La inclusión de un artículo en la Constitución peruana que disponga la improcedencia del cargo oficial
y la inaplicación de inmunidades o procedimientos especiales correspondientes a cualquier funcionario
público, ante la comisión de los crímenes de genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra; así como
frente a otros crímenes contenidos en tratados de los que el Perú sea parte, en los que se excluya la
aplicación de inmunidades.
La enmienda de las inmunidades o procedimientos especiales previstos en la Constitución para el
Presidente y los Congresistas.
¾ En el caso del Presidente (artículo 117).- Se recomienda agregar los crímenes del Estatuto de
Roma a la relación de crímenes por el cual el Presidente puede ser acusado; así como otros
crímenes contenidos en tratados de los que el Perú sea parte, en los que se excluya la aplicación de
inmunidades.
¾ En el caso de los Congresistas (artículo 93).- Se recomienda eliminar el procedimiento de
autorización previa por parte del Congreso, ante la eventual comisión de crímenes contenidos en
el Estatuto de Roma; así como en los casos de comisión de otros crímenes contenidos en tratados
de los que el Perú sea parte, en los que se excluya la aplicación de inmunidades.
Imprescriptibilidad
Que la Constitución peruana disponga la imprescriptibilidad de la acción y las penas correspondientes a
los crímenes de genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra, así como de otros crímenes señalados
en tratados en los que el Perú sea parte.
¾ En el caso de mantener la redacción del artículo 2.25.d de la última versión del proyecto de
reforma constitucional, se recomienda añadir la mención expresa del crimen de genocidio.
Amnistías y otros perdones
Que la Constitución peruana disponga la exclusión de amnistías, indultos, el derecho de gracia y otros
beneficios que puedan conllevar la impunidad de los crímenes de genocidio, lesa humanidad y
crímenes de guerra, así como de otros crímenes señalados en tratados en los que el Perú es parte.
¾ En el caso de mantener la redacción del artículo 2.25.d de la última versión del proyecto de
reforma constitucional, se recomienda añadir la mención expresa del crimen de genocidio.
En mención aparte, se recomienda la evaluación de la concordancia entre la declaración interpretativa de
la Resolución Legislativa 27998 del 12 de junio de 2003 - por la cual el Perú condiciona la vigencia de la
Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y los Crímenes de Lesa Humanidad y la fecha de entrada en vigor del Estatuto de Roma.
1
El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y la reforma constitucional peruana:
Análisis y Recomendaciones
El 17 de julio de 1998 la Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas
aprobó el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (Estatuto de Roma). En dicho
acuerdo se crea la primera Corte Penal Internacional (CPI) de carácter permanente,
independiente e imparcial con facultades para juzgar a individuos por la comisión de los más
graves crímenes contra los derechos humanos, como son el genocidio, crímenes de lesa
humanidad y crímenes de guerra1. El Estatuto de Roma entró en vigencia el 01 de julio de 2002,
habiendo sido ratificado por el Estado peruano en noviembre de 2001.
El Perú cuenta con un sistema legal en donde las normas conforman un único orden jerárquico,
por lo que una vez que un tratado es ratificado, éste se considera automáticamente incorporado a
la legislación nacional2 sin necesidad de un acto adicional. Sin embargo, la Constitución Política
del Perú3 no precisa la jerarquía de los tratados dentro de la legislación nacional, salvo la Cuarta
Disposición Final y Transitoria que les confiere el estatus de referente interpretativo, aunque
únicamente respecto a las normas relativas a los derechos y libertades que la Constitución
reconoce y en la medida que los tratados traten las mismas materias.
La ratificación del tratado no requiere necesariamente la intervención del Congreso en todos los
casos sino cuando versa en materia de derechos humanos 4 o cuando el tratado afecte
disposiciones constitucionales5, aunque esto último no implica la adecuación de la Constitución
previamente a la ratificación.
De otro lado, el Perú cuenta con un sistema de control de la constitucionalidad de las normas
jurídicas concentrado en un órgano jurisdiccional -el Tribunal Constitucional- a quien se le
encarga esta tarea. Sin embargo, este sistema no exige un control previo de la constitucionalidad
de los tratados para su ratificación, y el control posterior no es obligatorio sino facultativo o
difuso en donde sólo los órganos competentes o legitimados pueden presentar una consulta o
demanda de inconstitucionalidad respecto al tratado En tal sentido, la constitucionalidad de los
tratados puede ser revisada o discutida con posterioridad a la incorporación del tratado a la
legislación nacional
1
Si bien el artículo 5 del Estatuto de Roma contempla al crimen de agresión, este aún no se ha definido. En el punto
5.2 se establece que la Corte ejercerá jurisdicción en cuanto se adopte una provisión definiendo el crimen y las
condiciones bajo las cuales se ejerce jurisdicción.
2
Constitución Política del Perú. Artículo 55.-Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del
derecho nacional”.
3
Constitución Política del Perú de 1993.
4
Constitución Política del Perú. Artículo 56.- “Los tratados deben ser adoptados por el Congreso antes de su
ratificación por el Presidente de la República, siempre que versen sobre las siguientes materias: 1.Derechos
Humanos (…)”.
5
Constitución Política del Perú. Artículo 57.- “El Presidente de la República puede celebrar o ratificar tratados e
adherir a éstos sin el requisito de la aprobación previa del Congreso en materias no contempladas en el artículo
precedente. En todos los casos debe dar cuenta al Congreso.
Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la
reforma de la Constitución.
La denuncia de los tratados es potestad del Presidente de la República, con cargo de dar cuenta al Congreso. En
caso de los tratados sujetos a aprobación del Congreso, la denuncia requiere aprobación previa de éste”.
2
El sistema de control constitucional facultativo y posterior a la incorporación automática de los
tratados a la legislación nacional, no plantea una salida directa ante posibles contradicciones
entre un tratado y la norma constitucional, lo que se ve agravado por el hecho que la
Constitución no precisa la jerarquía normativa de los tratados.
Actualmente, la reforma de la Constitución peruana se encuentra en evolución, siendo este un
momento oportuno para evaluar su compatibilidad con el Estatuto de Roma y otros acuerdos
internacionales, y en lo que fuera pertinente, considerar su adecuación a las referidas normas
internacionales. Este trabajo deberá ser complementado con la adecuación del Código Penal,
Código Procesal Penal y otras normas a fin de que la legislación peruana en su conjunto
corresponda coherentemente a los estándares internacionales que el Estatuto de Roma define.
Mediante el presente documento, el Lawyers Committee for Human Rights presenta un análisis
del tratamiento constitucional de la improcedencia del cargo oficial y las inmunidades, la
imprescriptibilidad de la acción penal y de la pena, así como de las amnistías y otros perdones, a
la luz de los principios y disposiciones contenidos en el Estatuto de Roma y otros acuerdos
internacionales que traten las mismas materias. Asimismo, presenta recomendaciones a tener en
cuenta durante el proceso de reforma constitucional.
Improcedencia del cargo oficial y las inmunidades
El artículo 27 del Estatuto de Roma declara la improcedencia del cargo oficial cuando se trate de
la comisión de crímenes contenidos en el Estatuto de Roma. En su primer párrafo, el artículo
señala que el cargo oficial de una persona no la exime de responsabilidad penal ni constituye un
motivo de reducción de la pena. En el segundo párrafo se establece que las inmunidades o
normas de procedimientos especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al
derecho interno o al derecho internacional, no limitarán el ejercicio de la competencia de la CPI
sobre ella.
Es necesario aclarar que el artículo 27 se refiere no sólo a la inmunidad en sentido estricto sino a
cualquier defensa derivada del cargo oficial, como la inviolabilidad parlamentaria o la existencia
de un fuero especial.
El citado precepto es producto de la evolución del derecho internacional. Con anterioridad al
Estatuto de Roma, diversos tratados o acuerdos internacionales ya disponían la improcedencia
del cargo oficial y la irrelevancia de las inmunidades, en la medida que limitan la persecución de
los más graves crímenes contra la humanidad. El artículo 7 de la Carta de Nuremberg6 disponía
que “no se considerará que la posición oficial de los acusados, sea como Jefes de Estado o
como altos funcionarios de dependencias gubernamentales, les exonere de responsabilidad o
constituya una circunstancia atenuante”. Asimismo, el Artículo 4 de la Ley 10 del Consejo de
Control Aliado7 (20 de diciembre de 1945), que se aprobó con objeto de regular en la Alemania
6
Carta del Tribunal Militar Internacional de Nuremberg del 08 de agosto de 1945.
Allied Control Council Law No. 10, Punishment of Persons Guilty of War Crimes, Crimes against Peace and
against Humanity, 20 December 1945, Art. 4 (a), publicado en Official Gazette of the Control Council for Germany,
7
3
ocupada los juicios ante tribunales nacionales aliados de personas acusadas de crímenes de
guerra y crímenes de lesa humanidad cometidos en menor escala que los cometidos por los
sujetos juzgados ante el Tribunal de Nuremberg, estipulaba que “La posición oficial de una
persona, sea jefe de Estado o funcionario con responsabilidad de un departamento
gubernamental, no le exime de la responsabilidad de un delito ni es atenuante de la pena” .
Mas adelante, el artículo IV de la Convención para Prevenir y Sancionar el Genocidio de 19488,
de la cual el Estado Peruano es parte, señala explícitamente que “Las personas que hayan
cometido genocidio o cualquiera de los otros actos enumerados en el artículo III, serán
castigadas, ya se trate de gobernantes, funcionarios o particulares”. Asimismo, el artículo V de
la misma Convención señala que “Las Partes contratantes se comprometen a adoptar, con
arreglo a sus Constituciones respectivas, las medidas legislativas necesarias para asegurar la
aplicación de las disposiciones de la presente Convención, y especialmente a establecer
sanciones penales eficaces para castigar a las personas culpables de genocidio o de cualquier
otro de los actos enumerados en el artículo III”.
El artículo IV de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes de 1984 (Convención contra la Tortura) no provee ninguna excepción para la
extradición o persecución de perpetradores de actos de tortura y sus tentativas, así como a los
actos cometidos por cualquier persona, que constituyan complicidad o participación en torturas.
Los estatutos del Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia y el Tribunal Penal
Internacional de Rwanda, reiteran el principio básico de derecho internacional de que los
funcionarios no gozaban de inmunidad procesal por crímenes de guerra, crímenes de lesa
humanidad o genocidio9.
Finalmente, hacemos mención al Proyecto de Código en materia de crímenes contra la paz y la
seguridad de la humanidad de 199610, que reafirma el principio de derecho reconocido en el
Estatuto del Tribunal de Nuremberg al disponer que “El carácter oficial del autor de un crimen
contra la paz y la seguridad de la humanidad, incluso si actuó como Jefe de Estado o de
Gobierno, no lo eximirá de responsabilidad criminal ni atenuará su castigo”.
Estos instrumentos nos demuestran claramente la posición de la comunidad internacional, que
reconoce la improcedencia del cargo oficial y declara la irrelevancia de las inmunidades frente a
la comisión de los más graves crímenes contra la humanidad. El objetivo original de las
inmunidades fue poner freno a las intenciones políticas de interrumpir el normal desarrollo de las
núm. 3, Berlín, 31 de enero de 1946. Citado en Informe de Amnistía Internacional “Jurisdicción Universal” IOR
53/001/2002 (1 Mayo 2002).
8
Convención para la Prevención y Sanción del delito de Genocidio adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1948.
9
Internacional
Criminal
Tribunal
for
Rwanda
(ICTR)
Statute
of
the
Tribunal,
en
http://www.ictr.org/wwwroot/ENGLISH/basicdocs/statute.html. International Criminal Tribunal for Ex- Yugoslavia
(ICTY) Statute of the Tribunal en http://www.un.org/icty/legaldoc/index.htm
10
Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre la labor realizado en su 48º periodo de sesiones, 6 de
mayo a 26 de julio de 1996, Asamblea General, Documentos Oficiales, Quincuagésimo primer periodo de sesiones,
Suplemento No. 10 (A/51/10), art. 7. Citado en Informe de Amnistía Internacional “Jurisdicción Universal” IOR
53/001/2002 (1 Mayo 2002).
4
actividades de una autoridad pública 11 . Las inmunidades no fueron creadas para eximir de
responsabilidad penal a dichas autoridades y dejar en la impunidad la comisión de los crímenes
más atroces. Frente a la comisión de estos crímenes, el cargo oficial es irrelevante, sobretodo
teniendo en cuenta que, por su naturaleza y magnitud, dichos crímenes son usualmente
cometidos por personas que gozan de cargos elevados en el gobierno. Sería paradójico que
individuos responsables de crímenes tan graves trataran de invocar la soberanía de su Estado y
de cubrirse tras sus inmunidades, cuando precisamente sus cargos fueron los que facilitaron la
comisión de dichos crímenes.
Al respecto, cabe referirse al “caso Pinochet”, en el que la Cámara de los Lores (Sentencia del 24
de marzo de 1999) decidió que no concernía el reconocimiento de las inmunidades
correspondientes a un ex-Jefe de Estado. Las razones dadas por los miembros del Comité de
Apelaciones varían en diversos aspectos, sin embargo, coinciden en que la tortura -crimen por el
cual se evalúa la inmunidad de Pinochet- es un crimen internacional sobre el cual el derecho
internacional y los Estados parte de la Convención contra la Tortura han otorgado jurisdicción
universal a las cortes, no importando donde ocurra el acto. Tal como lo expone Lord Hutton en
su posición de la sentencia12 “(…) Desde el fin de la segunda guerra mundial hubo una clara
aceptación por parte de la comunidad internacional de que ciertos crímenes son tan graves y tan
inhumanos que constituyen crímenes contra el derecho internacional y que la comunidad
internacional esta en el deber de someter a la justicia a las personas que cometan tales
crímenes”. “(…) En mi opinión, él [Pinochet] no tiene título para reclamar inmunidades. La
Convención contra la Tortura deja muy en claro que ningún Estado tolerará la tortura, sea
cometida por oficiales públicos o personas que actúen en mérito a un cargo oficial”. “(…) Los
alegados actos de tortura cometidos por el Señor Pinochet han sido llevados a cabo en su
posición de Jefe de Estado, pero éstos no pueden ser reconocidos como parte de las funciones de
un Jefe de Estado bajo el derecho internacional, porque el derecho internacional expresamente
prohíbe la tortura como una medida a ser utilizada por el Estado y la ha convertido en un
crimen internacional”.
Asimismo, la Corte Suprema de Chile (2000) decidió el levantamiento del fuero parlamentario
del General Augusto Pinochet por encontrar una posible tipicidad, es decir, la existencia de
hechos que contengan los caracteres de delito, que merecían la consiguiente apertura del proceso
penal. Estas decisiones en el “caso Pinochet” nos demuestran que la práctica del derecho
internacional determinó que las inmunidades que impiden el enjuiciamiento de Jefes de Estado –
en el caso de la comisión de los más graves crímenes- no pueden ser aplicadas bajo el derecho
internacional.
Como se puede apreciar, el desarrollo del derecho internacional ha optado por poner a los bienes
jurídicos de interés de toda la humanidad por encima de la protección de la investidura de los
mandatarios y funcionarios públicos en general.
11
Comisión Andina de Juristas, La Corte Penal Internacional y los países andinos, CAJ, 2001, Pág. 127.
Judgment - Regina v. Bartle and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others Ex Parte Pinochet
Regina v. Evans and Another and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others Ex Parte Pinochet (On
Appeal from a Divisional Court of the Queen's Bench Division). En http:// www.parliament.the-stationeryoffice.co.uk/pa/ld199899/ldjudgmt/jd990324/pino1.htm.
.
12
5
Es sabido que en muchas constituciones del mundo se prevé algún tipo de inmunidad o
procedimiento especial para someter a la justicia a Jefes de Estado, oficiales de gobierno,
congresistas, etc. Sin embargo, ya no es usual encontrar inmunidades que exceptúen de
responsabilidad penal de manera absoluta generando la inviolabilidad del funcionario sin
importar el delito que cometiere. En la mayoría de los casos, las inmunidades se encuentran
restringidas y se aplican únicamente ante la comisión de ciertos actos, como la emisión de
opinión parlamentaria o frente a cierto tipo de delitos. De otro lado, las inmunidades pueden
consistir en reglas de procedimiento que previenen el arresto y persecución de ciertos
funcionarios sin antes contar con el consentimiento de una determinada institución; este tipo de
inmunidades puede tener una aplicación general –para todo tipo de crímenes o conductas-, o
puede tener una aplicación limitada al propósito del cargo, como en el caso de la comisión de
delitos en el ejercicio de la función pública.
Los artículos 93, 99 y 117 de la Constitución Política del Perú contemplan la aplicación de
inmunidades y delimitan los casos así como el procedimiento requerido para someter a la justicia
al Presidente, Congresistas, Ministros de Estado, y otros funcionarios públicos.
Al respecto, es preciso señalar que el artículo 27 del Estatuto de Roma no prohíbe la existencia
de inmunidades o procedimientos especiales dentro de la legislación nacional de un determinado
Estado parte. Sin embargo, se define claramente que cualquiera sea el tipo de inmunidad
establecida en la legislación interna, es irrelevante cuando el caso sea de competencia de la CPI.
Es decir, las inmunidades no representarán limitación alguna a la CPI, quien podrá ejercer su
jurisdicción sin necesidad de tramitar o negociar el levantamiento de las inmunidades
reconocidas internamente13.
Dada la irrelevancia de las inmunidades en el plano internacional, el hecho que la Constitución
peruana reconozca inmunidades a ciertos funcionarios públicos no necesariamente implica que a
priori estas disposiciones se encuentren en contradicción con lo dispuesto en el artículo 27 del
Estatuto de Roma o que el Perú este faltando a sus obligaciones para con la CPI.
En ese sentido, es importante efectuar un análisis de la estructura de las inmunidades en la
legislación interna a la luz del principio de complementariedad y la obligación de cooperación
con la CPI.
Dada la naturaleza complementaria de la CPI, es necesario que se analice si el Perú cuenta con
mecanismos que le permitan la investigación y enjuiciamiento de funcionarios públicos ante sus
propias cortes nacionales, en la eventualidad de la comisión de crímenes enunciados en el
Estatuto de Roma. De otro lado, es necesario analizar si las inmunidades dispuestas en la
Constitución podrían constituir una limitación a la obligación de cooperación que tiene el Estado
peruano, en caso la CPI ejerza su jurisdicción.
Con relación al principio de complementariedad, la CPI tiene jurisdicción sobre crímenes de lesa
humanidad, crímenes de guerra y genocidio cometidos en el territorio o por los nacionales de los
Estados parte, siempre que el Estado parte no este dispuesto a llevar a cabo la investigación o
13
Triffterer Otto, Irrelevance of official capacity (Art. 27) en Commentary on the Rome Statute of the International
Criminal Court, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, pág. 512.
6
enjuiciamiento, o no pueda realmente hacerlo. El Estatuto de Roma no prohíbe la existencia de
inmunidades a nivel domestico; sin embargo, deja en claro el deber de los Estados partes de
ejercer jurisdicción penal contra los responsables de crímenes internacionales14. En el caso en
que se utilice las inmunidades como impedimento para someter a la justicia a un funcionario
público, la Corte podría determinar que el Estado parte no esta dispuesto o no puede llevar a
cabo la investigación o enjuiciamiento, por lo que ejercería su jurisdicción. En tal sentido, si el
Perú quiere evitar que la CPI ejerza su jurisdicción complementaria sobre un determinado caso,
debe adaptar su legislación para que se eliminen las inmunidades o procedimientos especiales
ante la comisión de crímenes contenidos en el Estatuto de Roma, que a fin de cuentas pueden
resultar en la negativa del Estado a someter a la justicia a altos funcionarios.
La Constitución peruana (artículo 117) establece que el Presidente sólo puede ser acusado en su
periodo por ciertos actos15, no incluyéndose dentro de éstos a los crímenes del Estatuto de Roma.
La inmunidad contemplada para el Presidente no consiste en un procedimiento previo de
autorización a fin que éste pueda ser procesado, sino consiste en la delimitación de los actos por
los cuales el mandatario puede ser sometido a la justicia. Este es el caso mas obvio en el que la
CPI ejercería jurisdicción. Ante la posible comisión de los crímenes contenidos en el Estatuto de
Roma no existen mecanismos que permitan el enjuiciamiento del mandatario ante los tribunales
nacionales, por lo que el caso podría pasar a ser de competencia de la CPI.
En cuanto a los Congresistas (artículo 93), éstos no pueden ser procesados ni presos sin previa
autorización del Congreso hasta un mes después de terminado su periodo, excepto por delito
flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso dentro de las veinticuatro (24)
horas a fin de que se autorice o no la privación de libertad y enjuiciamiento16. En este caso, la
inmunidad consiste en un procedimiento previo a la instancia judicial. La comisión de cualquier
delito –incluyendo los crímenes enunciados en el Estatuto de Roma- no podrá ser investigada
judicialmente sin la previa autorización del Congreso. La CPI podría ejercer su jurisdicción en la
eventualidad que el Congreso no autorizara la investigación y enjuiciamiento de un Congresista
que haya podido cometer crímenes contenidos en el Estatuto de Roma.
El artículo 99, establece el procedimiento por el cual corresponde a la Comisión Permanente
acusar ante el Congreso al Presidente, a los Congresistas, a los Ministros de Estado, miembros
del Tribunal Constitucional, a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, a los
vocales de la Corte Suprema, a los Fiscales Supremos, al Defensor del Pueblo y al Contralor
14
Preámbulo del Estatuto de Roma.- “(…) Recordando que es deber de todo Estado ejercer su jurisdicción penal
contra los responsables de crímenes internacionales”.
15
Constitución Política del Perú, Artículo 117.-“El Presidente de la República sólo puede ser acusado durante su
periodo, por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o
municipales, por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por
impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema
electoral”.
16
Constitución Política del Perú. Artículo 93.- “Los Congresistas representan a la Nación. No están sujetos a
mandato imperativo ni interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y los votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser procesados ni presos in previa
autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la
Comisión Permanente dentro de las veinticuatro (24) horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad
y el enjuiciamiento”.
7
General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus
funciones y hasta 5 años después que hayan cesado en éstas. Este artículo se complementa con el
artículo 100 que dispone que en caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la
Nación formula denuncia ante la Corte Suprema a fin de iniciar el proceso judicial (abrir la
instrucción correspondiente). A diferencia de los Congresistas o el Presidente –que cuentan con
inmunidades previstas en otros artículos que les brindan protección adicional-, se entiende que
los demás funcionarios mencionados en el artículo 99, únicamente cuentan con el proceso previo
de autorización para los casos de infracción de la Constitución o delitos cometidos en ejercicio
de las funciones. Es difícil suponer la comisión de los crímenes de genocidio, lesa humanidad y
crímenes de guerra en mérito al ejercicio de la función pública, por lo que ante la comisión de
estos crímenes, se interpreta que las inmunidades no serian de aplicación. No es tan claro el caso
de infracción constitucional porque no hay una definición a nivel constitucional o legal de estos
actos. Para efectos del presente documento, se interpreta que las infracciones constitucionales no
constituyen delito. Los delitos son aquellos que se encuentran tipificados en el Código Penal o
recogidos en acuerdos internacionales ratificados por el Perú. La infracción constitucional estaría
referida a cualquier otro agravio a la Constitución que no se encuentre tipificado como delito en
la legislación. En tal sentido, la inmunidad establecida para los casos de infracción constitucional
tampoco sería de aplicación ante la comisión de crímenes del Estatuto de Roma.
Consecuentemente, las inmunidades o procedimientos especiales que requieren de mayor
atención son las dispuestas para el Presidente o Congresistas. El ejercicio de estas inmunidades
podría resultar en la negativa del Estado peruano a someter a la justicia a dichos funcionarios, y
consecuentemente, en el ejercicio de jurisdicción por parte de la CPI en virtud del principio de
complementariedad. Para asegurar el cabal cumplimiento de los compromisos internacionales, se
recomienda la enmienda o modificación de las inmunidades previstas en la Constitución para el
Presidente o Congresistas. En el caso específico del Presidente (artículo 117), será necesario
agregar los crímenes del Estatuto de Roma a la relación de crímenes por el cual el Presidente
puede ser acusado. En el caso de los Congresistas (artículo 93), se recomienda la eliminación del
procedimiento de autorización previa por parte del Congreso, en los casos de la virtual comisión
de crímenes del Estatuto de Roma.
Sin perjuicio de las enmiendas recomendadas para los casos específicos del Presidente y los
Congresistas, se propone la inclusión de una disposición que otorgue un marco general al
tratamiento de las inmunidades en la Constitución, ante la comisión de los crímenes del Estatuto
de Roma. Esta disposición establecería la improcedencia del cargo oficial y la inaplicación de
inmunidades o procedimientos especiales ante la comisión de los crímenes de genocidio, lesa
humanidad y crímenes de guerra. Con esta propuesta se cubre no sólo los casos del Presidente y
Congresistas sino de cualquier otro funcionario público, absolviéndose de antemano cualquier
interpretación contraria a los preceptos establecidos en el Estatuto de Roma u otros tratados
internacionales.
Con relación a la obligación de cooperación, los Estados parte tienen la obligación de cooperar
en la investigación, detención y entrega de personas, así como en la ejecución de las sentencias
de la CPI. Es importante resaltar que la obligación de cooperación emerge cuando la Corte
decide ejercer jurisdicción sobre un caso determinado, hecho que sólo se presenta si el Estado no
estuvo dispuesto a llevar a cabo la investigación o enjuiciamiento, o no pudo hacerlo.
8
En ese sentido, será necesario analizar si las inmunidades dispuestas en la Constitución peruana
pueden constituir una limitación al cumplimiento de las obligaciones de cooperación por el Perú,
y por consiguiente, una limitación al ejercicio de la jurisdicción de la CPI.
De acuerdo al artículo 86 del Estatuto de Roma, los Estados parte se encuentran en obligación de
colaborar con la CPI en la investigación y enjuiciamiento de los crímenes. Asimismo, de acuerdo
al artículo 88, los Estados deben asegurar que en el derecho interno existan procedimientos
aplicables a todas las formas de cooperación mencionadas en la Parte 9 (Cooperación
Internacional y Asistencia Judicial). El procedimiento de entrega de personas se encuentra
regulado en los artículos 89-92 del Estatuto de Roma.
Como se ha mencionado anteriormente, cuando la CPI ejerce jurisdicción, las inmunidades –sean
reconocidas a nivel nacional o internacional- son irrelevantes y no podrán constituir una
limitación a la obligación de cooperación por parte de los Estados. En tal sentido, las
inmunidades que eliminan la responsabilidad de manera absoluta o aquellas que no cuentan con
mecanismos propios para ser retiradas ante ciertas conductas, se encuentran directamente en
conflicto con el Estatuto de Roma, puesto que no sólo impiden el enjuiciamiento del funcionario
ante los tribunales nacionales, sino que podrían interponer una barrera al arresto o entrega del
mismo ante el requerimiento de la CPI.
Las inmunidades previstas en la Constitución peruana no eliminan de manera absoluta la
responsabilidad de los funcionarios públicos. Sin embargo, en el caso del Presidente, que
únicamente puede ser acusado por la comisión de ciertos delitos durante su periodo –no
incluyéndose los crímenes del Estatuto de Roma-, es claro el conflicto que se genera entre la
Constitución y las obligaciones de cooperación con la CPI. El mantener la inmunidad
presidencial tal como se encuentra prevista actualmente, podría llevar a que las autoridades
nacionales encuentren limitaciones para proceder a su entrega, incumpliendo de esta manera la
obligación de cooperación con la CPI.
En el caso de los Congresistas, de primera intención el conflicto no se presenta puesto que el
artículo 93 de la Constitución contempla un procedimiento por el cual la inmunidad puede ser
levantada. Es decir, la propia Constitución presenta un mecanismo por el cual, previa
autorización del Congreso, se puede proceder a la detención y entrega de dichos funcionarios.
Cabe señalar que el Estatuto de Roma, en su artículo 88 no señala específicamente los
procedimientos que deben seguirse en orden de cumplir las obligaciones de cooperación, sólo
requiere que los procedimientos se encuentre previstos y disponibles para cuando los
requerimientos se presenten, por lo que en el caso de los Congresistas, la Constitución peruana se
encuentra acorde con este artículo. Sin embargo, el problema se presentaría cuando, ante la
virtual comisión de alguno de los crímenes contenidos en el Estatuto de Roma, el Congreso no
concrete la referida autorización, caso en el cual el Estado peruano se vería incumpliendo la
obligación de cooperación establecida en el artículo 86 del Estatuto.
A fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de cooperación por parte del Estado
peruano, y sin perjuicio de las primeras recomendaciones efectuadas relacionadas con el
principio de complementariedad, se recomienda la inclusión de un artículo en la Constitución por
9
medio del cual ser disponga el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional
bajo las condiciones establecidas en el Estatuto de Roma ratificado por el Perú.
Al respecto, los procesos de enmienda en las constituciones de Francia, Luxemburgo y Colombia
adoptaron disposiciones similares. En el caso Francés, se decidió realizar una enmienda
constitucional genérica a fin de evitar modificaciones específicas en las disposiciones relativas a
inmunidades. A tales efectos, se añadió un artículo que dispone que la República Francesa
reconoce la jurisdicción de la CPI bajo las condiciones establecidas en el tratado firmado el 18 de
julio de 199817.
En el caso de Luxemburgo, la enmienda constitucional incluyó un artículo por el cual ninguna
disposición de la Constitución puede constituir un obstáculo a la aprobación del Estatuto de la
Corte Penal Internacional, ni para el cumplimiento de las obligaciones surgidas de la aplicación
de las disposiciones del Estatuto18.
En el caso de la Constitución de Colombia, ésta pasó por un proceso de reforma previamente a la
ratificación del Estatuto de Roma19. La reforma añadió un artículo que dispone el reconocimiento
de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos por el Estatuto de
Roma adoptado el 17 de julio de 1998. Luego de la reforma efectuada, se emitió una Ley
aprobando el Estatuto de Roma, la misma que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional20, que evaluó la compatibilidad de las disposiciones constitucionales y el Estatuto.
Terminado este procedimiento, Colombia ratificó el Estatuto el 05 de agosto de 2002.
Como se puede apreciar, la inclusión de un artículo genérico reforzaría y haría indubitable la
obligación del Estado peruano de cumplir con las disposiciones del Estatuto, entre ellas, la
obligación de cooperación. Adicionalmente, terminaría con las discusiones acerca de la jerarquía
constitucional del Estatuto de Roma.
Otro de los beneficios de la inclusión de este artículo genérico es que aclara la improcedencia del
cargo oficial y la inaplicación de inmunidades en los casos de funcionarios públicos de otros
Estados –que gocen de inmunidades y se encuentren en el Perú- que sean requeridos por la CPI.
En estos casos, en merito al reconocimiento Constitucional de las jurisdicción de la CPI, el Perú
se encontraría indubitablemente en la obligación de cooperar con los requerimientos de
detención y/o entrega, bajo los términos del Estatuto de Roma.
17
Ley Constitucional 99-568 (08 de julio, 1999), « Article 53-2.- La République peut reconnaître la juridiction de la
Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ». Journal Officiel de la
République française (lois et décrets), p. 10175,
18
Ley A-83 (25 de agosto, 2000), «Article 118.- Les dispositions de la Constitution ne font pas obstacle à
l'approbation du Statut de la Cour Pénale Internationale, fait à Rome, le 17 juillet 1998, et à l'exécution des
obligations en découlant dans les conditions prévues par ledit Statut »
19
Mediante el Acto Legislativo N. 2 de 2001 se añadió el artículo 93 que establece: “El Estado Colombiano puede
reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma
adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y,
consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución.
La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las
garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro de ámbito de l materia regulada en
él”.
20
Sentencia C-578 de 2002.
10
El propósito original de la inclusión de este tipo de cláusulas genéricas fue el de evitar la
modificación de las disposiciones relativas a inmunidades recogidas en la Constitución21. Sin
embargo, ello no obsta para que en el caso de la Constitución peruana –que se encuentra en
proceso de reforma- se realicen tanto las enmiendas en el articulado relativo a las inmunidades
como la inclusión de un artículo que en general disponga el reconocimiento por parte del Perú de
la jurisdicción de la CPI bajo los términos establecidos en el Estatuto de Roma.
Con la aplicación de las enmiendas específicamente relacionadas con las disposiciones de
inmunidades, se asegura que la legislación nacional del país cuente con elementos necesarios
para someter a la justicia a quienes cometan crímenes contenidos en el Estatuto de Roma sin
excepción, por lo que no seria necesario que la CPI ejerza su jurisdicción en virtud del principio
de complementariedad. De otro lado, con la inclusión de un artículo mediante el cual se
reconoce la jurisdicción de la CPI bajo los términos establecidos en el Estatuto de Roma, se
asegura el cumplimiento de la obligación de cooperación ante los requerimientos de la CPI.
Luego del análisis de la estructura de las inmunidades a la luz de los principios de
complementariedad y la obligación de cooperación, es importante introducir el análisis de las
provisiones de inmunidades contenidas en otros dispositivos internacionales -de los cuales el
Perú es parte- que definen crímenes no contemplados en el Estatuto de Roma. Tenemos el caso
de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, que establece la
irrelevancia de inmunidades en los procesos internos de cada Estado22. Asimismo, tenemos a la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que no
provee ninguna excepción para la extradición o persecución de perpetradores de actos de tortura
y sus tentativas. Estas Convenciones contemplan actos aislados de tortura o de desaparición
forzada en sus definiciones. Sin embargo, estos actos no necesariamente ingresan en la
definición de crímenes de Lesa Humanidad del artículo 7 del Estatuto de Roma23, en la medida
que son actos aislados y no se han cometido como parte de un ataque sistemático o generalizado
contra una población civil.
Si bien la preocupación principal del presente documento es la adecuación de la legislación
nacional a las disposiciones contenidas en el Estatuto de Roma, el análisis presentado en el
párrafo anterior sugiere la inaplicación de inmunidades no sólo frente a los crímenes contenidos
en el Estatuto sino frente a otros crímenes previstos en tratados o convenciones que también
contengan disposiciones relativas a inmunidades, mas aún, si éstos disponen la inaplicación de
inmunidades en la legislación nacional de cada Estado parte.
21
Venice Commission, Report on Constitutional Issues raised by the ratification of the Rome Statute of the
International Criminal Court, adopted by the Commission at it 45th Plenary Meeting, Venice, 15-16 December 2000,
pg.3 en www.venice.coe.int/docs/2001/CDL-INF(2001)001-e.html.
22
El Artículo IX de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, establece que “Los
presuntos responsables…podrán ser juzgados por las jurisdicciones de derecho común competentes de cada Estado
(…). No se admitirán privilegios, inmunidades, ni dispensas especiales en tales procesos (…)”. Con “tales
procesos”, se refieren a procesos ante las jurisdicciones de derecho común competentes en cada Estado.
23
Artículo 7. 1. del Estatuto de Roma. “A los efectos del presente Estatuto. Se entenderá por “crimen de lesa
humanidad” cualquiera de los actos siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o
sistemático contra una población civil (…)”.
11
En ese sentido, haría bien la norma constitucional en ir mas allá del Estatuto de Roma, acogiendo
otros crímenes definidos en acuerdos internacionales que contengan disposiciones relativas a
inmunidades. Con ello se segura el cumplimiento por parte del Estado peruano, de las
obligaciones contenidas en el Estatuto de Roma y en otros acuerdos internacionales de los cuales
el Perú es parte.
En conclusión, el Lawyers Committee recomienda lo siguiente:
•
La inclusión de un artículo en la Constitución peruana que, en general, disponga la
improcedencia del cargo oficial y la inaplicación de inmunidades o procedimientos especiales
correspondientes a cualquier funcionario público, ante la comisión de los crímenes de
genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra; así como frente a otros crímenes contenidos
en tratados de los que el Perú sea parte, en los que se excluya la aplicación de inmunidades.
•
La enmienda de las inmunidades o procedimientos especiales previstos en la Constitución
para el Presidente y los Congresistas. En el caso específico del Presidente (artículo 117), será
necesario agregar los crímenes del Estatuto de Roma a la relación de crímenes por el cual el
Presidente puede ser acusado; así como otros crímenes contenidos en tratados de los que el
Perú sea parte, en los que se excluya la aplicación de inmunidades. En el caso de los
Congresistas (artículo 93), se recomienda la eliminación del procedimiento de autorización
previa por parte del Congreso, ante la eventual comisión de crímenes contenidos en el
Estatuto de Roma; así como en los casos de comisión de otros crímenes contenidos en
tratados de los que el Perú sea parte, en los que se excluya la aplicación de inmunidades.
•
La inclusión de un artículo en la Constitución por medio del cual se disponga que el Estado
peruano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional bajo las condiciones
establecidas en el tratado adoptado en Roma, el 17 de julio de 1998.
Imprescriptibilidad
El artículo 29 del Estatuto de Roma establece que los crímenes bajo la jurisdicción de la corte no
prescriben. Con el establecimiento de una corte internacional regida por el principio de
complementariedad, es necesario analizar a la imprescriptibilidad tanto en su aplicación en el
derecho interno como en su relación con la CPI.
En cuanto a su relación con la CPI, el artículo 29 deja en claro que la Corte no deja de tener
competencia sobre los crímenes de genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra, aún cuando
la acción penal o la pena hayan prescrito según las reglas del derecho interno.
En cuanto a la aplicación de la imprescriptibilidad en el derecho interno, es oportuno mencionar
a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y Crímenes de Lesa
Humanidad24 (Convención sobre la Imprescriptibilidad), adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas el 26 de noviembre de 1968, que en su artículo I dispone que “Los
24
Mediante Resolución Legislativa 27998 del 12 de junio de 2003, el Estado peruano aprobó la adhesión del Perú a
la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y los Crímenes de Lesa Humanidad.
12
siguientes crímenes son imprescriptibles, cualquiera sea la fecha en que se hayan cometido
(…)”. Asimismo, en su artículo IV dispone que “Los Estados Partes en la presente Convención
se comprometen a adoptar, con arreglo a sus respectivos procedimientos constitucionales, las
medidas legislativas o de otra índole que fueran necesarias para que la prescripción de la
acción penal o de la pena, establecida por ley o de otro modo, no se aplique a los crímenes
mencionados en los artículos I y II de la presente Convención y, en caso exista, sea abolida”.
Cabe señalar que la Convención sobre Imprescriptibilidad dispone la imprescriptibilidad de los
crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad, incluyendo entre estos últimos al
genocidio definido en la Convención de 1948. De otro lado, el Estatuto de Roma, de elaboración
más reciente, contiene en su mayoría a los crímenes definidos en la Convención sobre
Imprescriptibilidad, aunque considera al genocidio como una categoría distinta a la de los
crímenes de lesa humanidad.
En aplicación de ambos instrumentos legales -el Estatuto de Roma y la Convención de
Imprescriptibilidad-, la imprescriptibilidad de los crímenes a los que se hace referencia en cada
uno de ellos debe ser reconocida tanto en el plano nacional como en el plano internacional. En
ese sentido, los países deben adaptar su legislación para que la prescripción de la acción penal y
de la pena no se aplique a estos crímenes; y de otro lado, la prescripción de los mismos no puede
ser motivo para prevenir la detención o entrega de una persona ante el requerimiento de la CPI y
tampoco debe suponer una limitación a la competencia de la Corte dentro de los Estados parte25 .
El fundamento de estas disposiciones se encuentra en la necesidad de prevenir y reprimir
efectivamente los crímenes mas graves, así como de proteger los derechos humanos y libertades
fundamentales. Los preámbulos de la Convención sobre Imprescriptibilidad y del Estatuto de
Roma confirman la preocupación de la comunidad internacional por que estos crímenes no
queden impunes dentro del ámbito nacional e internacional26.
En tal sentido, es necesario que la legislación nacional de cada uno de los Estados parte de
ambos instrumentos internacionales, reconozca la imprescriptibilidad de los crímenes contenidos
en el Estatuto de Roma o en otros acuerdos internacionales, a fin de que los tribunales nacionales
no tengan impedimento de juzgar a los perpetradores de estos crímenes. Caso contrario, en
virtud del principio de complementariedad, la CPI ejercería jurisdicción sobre los casos de su
competencia.
25
Humans Right Watch, Making the International Criminal Court Work – A handbook for implementing the Rome
Statue, Vol.13, No.4 (G), September 2001.
26
Preámbulo de la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa
Humanidad. “(…) la represión efectiva de los crímenes de guerra es un elemento importante para prevenir esos
crímenes y proteger los derechos humanos...advirtiendo que la aplicación a los crímenes de guerra y a los crímenes
de lesa humanidad de las normas de derecho interno relativas a la prescripción suscita grave preocupación en la
opinión pública…es necesario y oportuno afirmar en el derecho internacional…la imprescriptibilidad de los
crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad (…)”.
Preámbulo del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. “Afirmando que lo crímenes mas graves de
trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto no deben quedar sin castigo, y que a tal fin hay que
adoptar medidas en el plano nacional…”
13
En el caso en que la CPI ejerza jurisdicción sobre un determinado caso, el Estado parte tiene el
deber de cooperación frente a los requerimientos de la Corte. Ello implica la obligación de
asegurar que en el derecho interno existan procedimientos aplicables a todas las formas de
cooperación internacional y asistencia judicial (artículo 88 del Estatuto de Roma), así como la
obligación de colaborar en la investigación y enjuiciamiento de los crímenes (artículo 86 del
Estatuto de Roma). Frente a un requerimiento de detención o entrega, el Estado parte no podría
utilizar la prescripción de los crímenes prevista en su ordenamiento interno fin de limitar el
accionar de la Corte. Si ello sucediera, el Estado se encontraría incumpliendo con las
obligaciones de cooperación establecidas en el Estatuto de Roma27.
La Constitución Política del Perú no dispone la prescripción de delitos. Este tema se desarrolla
en el artículo 80 del Código Penal28 -que actualmente se encuentra en proceso de revisión29-, y se
regula la extinción de la acción penal por el paso del tiempo, sin establecer ninguna excepción en
los casos de comisión de crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra.
Como lo hemos señalado anteriormente, no es clara la jerarquía normativa de los tratados dentro
de la legislación peruana pues no existe disposición constitucional que la precise30.
Dada la posibilidad de mas de una interpretación en cuanto a la jerarquía constitucional del
Estatuto de Roma u otros tratados, sumada a la existencia del artículo 80 del Código Penal, es
necesario el reconocimiento a nivel constitucional de la imprescriptibilidad de los crímenes de
lesa humanidad, crímenes de guerra y de genocidio, con el fin de evitar interpretaciones que
resulten contrarias a lo dispuesto en el Estatuto de Roma u otros tratados o acuerdos
internacionales.
En la última versión del proyecto de reforma constitucional, el Pleno del Congreso aprobó el
artículo 2.25.d, por el cual se recoge la imprescriptibilidad para los delitos de lesa humanidad,
los crímenes de guerra y los “así señalados como tales en los tratados de los que el Perú es
parte…” 31 , sin hacer mención expresa al genocidio, aunque éste se encontraría tácitamente
incluido.
27
William A. Shabas, Non applicability of Statute of Limitations(Art. 29) en Otto Triffterer (e.d) Commentary on
the Rome Statute of the International Criminal Court, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, pág. 525.
28
Código Penal. “Artículo 80.- La acción penal prescribe en un tiempo igual al máximo de la pena fijada por la ley
para el delito, si es privativa de libertad. En caso de concurso real de delitos, las acciones prescriben
separadamente en el plazo señalado para cada uno. En caso de concurso ideal de delitos, las acciones prescriben
cuando haya transcurrido un plazo igual al máximo correspondiente al delito más grave. La prescripción no será
mayor a veinte años. Tratándose de delitos sancionados con pena de cadena perpetua se extingue la acción penal a
los treinta años. En los delitos que merezcan otras penas, la acción prescribe a los tres años. En casos de delitos
cometidos por funcionarios y servidores públicos contra el patrimonio del Estado o de organismos sostenidos por
éste, el plazo de prescripción se duplica”.
29
Ley 27837 del 04 de octubre de 2002 que crea la Comisión Revisora del Código Penal, que tendrá entre sus
objetivos la adecuación del Estatuto de Roma.
30
Comisión Andina de Juristas, La Corte Penal Internacional y los países andinos, Lima, CAJ, 2001, pág. 44.
31
Proyecto de reforma constitucional. Artículo 2.25.d. ”(…) Los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra
y los así señalados como tales en los tratados de los que el Perú es parte, son imprescriptibles. Son juzgados por los
tribunales ordinarios y están excluidos de los beneficios que puedan conllevar su impunidad, incluidos el indulto, la
amnistía o el derecho de gracia”.
14
Es muy positivo el hecho que el Perú disponga la imprescriptibilidad no sólo para los crímenes
de lesa humanidad y los crímenes de guerra sino para otros crímenes reconocidos en el derecho
internacional. Sin embargo, es importante mantener la mención del genocidio como un crimen
independiente, tal como se encuentra en el Estatuto de Roma que es la más reciente elaboración
jurídica con relación a los más graves crímenes contra la humanidad. El genocidio es el crimen
mas grave entre los crímenes pues implica la eliminación de determinados grupos humanos. Al
respecto cabe mencionar que en la reciente sentencia dictada el 31 de julio de 2003 por el
Tribunal Internacional para la Antigua Yugoslavia en el caso Milomir Stakic32, se reconoce al
crimen de genocidio como el “crimen de crímenes”, y se menciona que dicha definición también
fue utilizada por el Tribunal de Rwanda en el caso Kambanda. Debido a sus características
específicas, el genocidio mereció un reconocimiento y desarrollo independiente en la
Convención para la Prevención y Sanción del Genocidio de 1948. Este crimen contiene un
elemento subjetivo de intencionalidad que no se encuentra en la definición de los otros crímenes
y que consiste en la intención de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial
o religioso como tal, y no requiere para ello la existencia de un ataque sistemático o generalizado
-característica de los crímenes de lesa humanidad en el Estatuto de Roma- o la existencia de un
conflicto armado, sea de índole internacional o no –característica de los crímenes de guerra en el
Estatuto de Roma-.
En ese sentido, se recomienda la mención expresa del genocidio conjuntamente con los crímenes
de lesa humanidad y crímenes de guerra, en el artículo 2.25.d del proyecto de reforma
constitucional, sin descartar la imprescriptibilidad para otros crímenes reconocidos en tratados de
los que el Perú sea parte.
Asimismo, y sin perjuicio de la recomendación anterior, se reitera la conveniencia de la adición
de un artículo genérico por el cual el Estado Peruano reconozca la jurisdicción de la CPI en los
términos establecidos en el Estatuto de Roma. Como se ha mencionado en el punto de
Improcedencia del cargo oficial y las inmunidades, este artículo hace indubitable la obligación
del Estado peruano de cumplir con las disposiciones del Estatuto. Adicionalmente, terminaría
con las discusiones acerca de la jerarquía constitucional del Estatuto de Roma.
Mención aparte merece la Resolución Legislativa 27998 del 12 de junio de 2003, mediante la
cual se aprobó la adhesión del Perú a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes
de Guerra y los Crímenes de Lesa Humanidad. Esta adhesión representa un paso muy importante
en la lucha contra la impunidad de los crímenes mas graves en el derecho internacional. Sin
embargo, queremos referirnos a la introducción de la declaración mediante la cual se dispone que
la imprescriptibilidad rija únicamente para los crímenes cometidos con posterioridad a la entrada
en vigor de dicho instrumento para el Perú.
Al respecto, se advierte una aplicación limitada de las disposiciones de imprescriptibilidad en el
Perú, para el periodo que va desde el 01 de julio de 2002 (fecha de entrada en vigor del Estatuto
32
International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY). Prosecutor v. Stakic, case IT-97-24-T, July 31,
2003 para. 502, http://www.un.org/icty/stakic/trialc/judgement/stak-tj030731e.pdf
15
de Roma) al 09 de noviembre de 200333 (fecha en que la Convención sobre Imprescriptibilidad
entrará en vigor).
Ante el supuesto de la comisión de un crimen contenido en ambos instrumentos (crímenes de
guerra o crímenes de lesa humanidad), estando vigente el Estatuto de Roma pero con
anterioridad a la vigencia de la Convención sobre Imprescriptibilidad, serán de aplicación las
disposiciones de imprescriptibilidad del Estatuto de Roma pues es el instrumento que se
encontraba vigente al momento de la comisión del crimen. Como la Convención sobre
Imprescriptibilidad aún no entra en vigor, si la legislación nacional contiene disposiciones de
prescripción para dichos crímenes, los tribunales nacionales no podrían procesar al acusado si el
tiempo previsto para la prescripción ya ha transcurrido. Como se puede apreciar en el caso
expuesto, las disposiciones de imprescriptibilidad del Estatuto de Roma quedarían limitadas a su
aplicación en el plano internacional, es decir, en el plano de la obligación de cooperación con la
Corte, mas no en el plano nacional.
Consideramos que el gobierno debe evaluar la concordancia entre esta declaración interpretativa
y la entrada en vigor del Estatuto de Roma. Podría considerarse la evaluación del retiro de la
declaración interpretativa, o cuando menos su modificación, en cuyo caso, se podría disponer la
adhesión del Perú a la Convención sobre Imprescriptibilidad, para los crímenes cometidos con
posterioridad al 01 de julio de 2002 (fecha de entrada en vigor del Estatuto de Roma).
En conclusión, el Lawyers Committee recomienda:
•
Que se mencione expresamente al genocidio en la redacción del artículo 2.25.d del proyecto
de reforma constitucional. En tal sentido, que la reforma constitucional disponga la
imprescriptibilidad de la acción y las penas correspondientes a los crímenes de genocidio,
lesa humanidad y crímenes de guerra, así como de otros crímenes señalados en tratados en
los que el Perú sea parte.
• Se reitera la recomendación efectuada en el punto de Improcedencia del cargo oficial y las
inmunidades, con relación a la inclusión de un artículo en la Constitución que disponga que
el Estado peruano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional bajo las
condiciones establecidas en el adoptado en Roma el 17 de julio de 1998.
•
Evaluar la concordancia entre la declaración interpretativa de la Resolución Legislativa
27998 del 12 de junio de 2003 y la fecha de entrada en vigor del Estatuto de Roma.
Amnistías y otros perdones
33
Conforme al artículo VIII de la Convención sobre Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los
Crímenes de Lesa Humanidad, la Convención entrará en vigor para el Perú al nonagésimo día siguiente a la fecha en
que se haya depositado el instrumento de ratificación o adhesión. Conforme a la información recibida de parte de la
Misión del Perú en las Naciones Unidas, el instrumento de adhesión ha sido depositado el 11 de agosto de 2003, por
tanto la vigencia de la Convención para el Perú será a partir del 9 de noviembre de 2003.
16
El Estatuto de Roma no regula expresamente a las amnistías u otros perdones. Sin embargo, el
silencio adoptado por el Estatuto no puede ser interpretado como una aceptación automática o la
condena de estas figuras legales.
En el análisis de las amnistías debe tenerse en cuenta los principios rectores del Estatuto de
Roma que están dirigidos a conocer la verdad de los hechos, y establecer la responsabilidad
penal de los implicados. En ese sentido, las amnistías u otros perdones no podrían estar en
contraposición a dichos principios.
Una de los primeras referencias respecto a las leyes que aprueban amnistías se incluyó en los
Principios de Cooperación Internacional en la Detección, Arresto, Extradición y Condena de
personas culpables de Crímenes de Guerra y de Lesa Humanidad adoptados por la Asamblea
General de las Naciones Unidas mediante Resolución 3074 del 3 de diciembre de 1973, en donde
se establece que los Estados no adoptarán acciones legislativas u otras medidas que puedan
perjudicar las obligaciones asumidas con relación a la detección, arresto, extradición y condena
de personas culpables de crímenes de guerra y de lesa humanidad.
Asimismo, en el sistema interamericano las amnistías y otras medidas similares que implican la
desatención de obligaciones internacionales han sido rechazadas por sus dos órganos principales.
Por un lado, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en varias oportunidades se ha
pronunciado respecto de la aplicación de leyes de amnistía. En el caso Garay Hermosilla et. al v.
Chile 34 expresa que “la Comisión reiteradamente ha señalado que la aplicación de las
amnistías hace ineficaces y sin valor las obligaciones internacionales de los Estados partes
impuestas por el artículo 1.1 de la Convención [Interamericana de Derechos Humanos]; en
consecuencia constituyen una violación de dicho artículo y eliminan la medida más efectiva
para poner en vigencia tales derechos, cual es el enjuiciamiento y castigo a los responsables”.
En el caso Chumbivilcas v. Perú35 la Comisión expresa que “al adoptar las leyes 26479 y 26492
[leyes de amnistía] el Estado peruano ha renunciado unilateralmente a su deber de investigar y
sancionar los crímenes que afectan derechos fundamentales como es, en el presente caso, el
derecho a la vida, en violación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
De otro lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Barrios Altos36 consideró
que “son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el
establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y
sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la
tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas
ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos”. Asimismo, menciona que “los Estados Partes [de la
Convención Americana de Derechos Humanos] tienen el deber de tomar las providencias de
toda índole para que nadie sea sustraído de la protección judicial y del ejercicio del derecho a
un recurso sencillo y eficaz, en los términos de los artículos 8 y 25 de la Convención”, por lo
que “las mencionadas leyes [de amnistía] carecen de efectos jurídicos y no pueden seguir
representando un obstáculo para la investigación de los hechos que constituyen este caso ni
34
Caso 10.843, Informe No. 36/96 del 15 de octubre de 1996.
Caso 10.559, Informe No. 1/96 del 1 de marzo de 1996.
36
Caso Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y Otros v. Perú), 14 de marzo de 2001, párrafos 41-44.
35
17
para la identificación y el castigo de los responsables, ni puedan tener igual o similar impacto
respecto de otros casos de violación de los derechos consagrados en la Convención Americana
acontecidos en el Perú”.
El Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (ICTY) en el caso Furundzija 37
también se pronuncia señalando que “no tendría sentido que, por un lado se diga que en base al
carácter de jus cogens [derecho imperativo internacional] que tiene la prohibición de la tortura,
los tratados o normas consuetudinarias que dispongan la tortura serán nulos de plano; y por
otro lado, los Estados adopten medidas internas autorizando o condonando la tortura o
absolviendo a los perpetradores mediante leyes de amnistía”.
Como se puede apreciar, aun cuando el Estatuto de Roma no cuente con disposiciones expresas
sobre amnistías u otros perdones, la utilización de estos beneficios sería un elemento a ser
evaluado por la CPI al decidir la admisibilidad de un caso ante su jurisdicción. Como se ha
mencionado anteriormente, las amnistías no podrían ir en contra de principios rectores del
Estatuto de Roma. En su análisis de admisibilidad, la Corte evaluará principalmente si – de
acuerdo al artículo 17 del Estatuto de Roma- la aplicación de este tipo de beneficios implica que
el Estado no está dispuesto o no puede llevar a cabo la investigación o enjuiciamiento.
El artículo 102 de la Constitución38, contempla la posibilidad de otorgar amnistías por parte del
Congreso. El artículo 11839 establece la posibilidad que el Presidente de la Republica otorgue
indultos o ejerza el derecho de gracia. Asimismo, el artículo 89 del Código Penal define el
concepto de amnistía e indulto40.
Una interpretación conciliatoria entre la legislación peruana y el Estatuto de Roma es factible en
el entendido que la sola mención de las facultades de otorgamiento de amnistías, indultos o
derechos de gracia o la definición de sus conceptos no implica necesariamente su aplicación ante
la comisión de los crímenes del Estatuto de Roma, pues de darse el caso, ello significaría la
desatención de obligaciones de índole internacional por parte del Perú.
No obstante, y sobretodo en el caso de la constitución peruana, en donde no se otorga clara
primacía a los tratados sobre la ley nacional, el hecho que no se exceptúe explícitamente del
otorgamiento de estos beneficios ante la comisión de crímenes de genocidio, lesa humanidad y
crímenes de guerra, deja abierta la posibilidad de la aplicación de cualquiera de estas medidas
respecto de los crímenes mencionados anteriormente.
Por tanto, es importante que la legislación nacional impida la posible aplicación de medidas
como el indulto, amnistías o el derecho de gracia ante la comisión de los crímenes enunciados en
el Estatuto de Roma. Se entiende que esta medida será de aplicación tanto a las personas pasibles
37
Caso IT-95-17/1-T 10 del 10 de diciembre de 1998.
Constitución Política del Perú. Artículo 102.-” Son atribuciones del Congreso: (…) Ejercer el derecho de
amnistía”.
39
Constitución Política del Perú. Artículo 118.- “Corresponde al Presidente de la República: 21. Conceder indultos
y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de
instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria”.
40
Código Penal del Perú. “Artículo 89.- La amnistía elimina legalmente el hecho punible a que se refiere e implica
el perpetuo silencio respecto a el. El indulto suprime la pena impuesta”.
38
18
de ser juzgadas en tribunales peruanos como a personas que puedan haber sido juzgadas por la
CPI y se encuentren cumpliendo sentencias en el Perú. Respecto a este último punto cabe señalar
que el artículo 105 del Estatuto de Roma dispone que la pena privativa de libertad impuesta por
la CPI tendrá carácter obligatorio para los Estados partes, que no podrán modificarla en ningún
caso. Asimismo, el párrafo 2 a) del artículo 103 dispone que el Estado de ejecución de la pena
notificará a la Corte cualquier circunstancia que pudiera afectar las condiciones de duración o de
duración de la privación de la libertad.
Se encuentra muy apropiada la iniciativa contenida en el artículo 2.25.d.41 de la ultima versión
del proyecto de reforma constitucional, en donde se establece que los delitos de lesa humanidad
y los crímenes de guerra y los así señalados en los tratados de los que el Perú es parte, están
excluidos de los beneficios del indulto, la amnistía o el derecho de gracia. El genocidio no es
mencionado expresamente aunque se entiende que se encuentra incluido tácitamente.
Sin embargo, como lo mencionáramos anteriormente, es importante mantener la mención del
genocidio como un crimen independiente, tal como se encuentra en el Estatuto de Roma y tal
como se le reconoce en la Convención para la Prevención y Sanción del Genocidio de 1948. El
genocidio es reconocido como el más grave de todos los crímenes contra la humanidad y por
contar con elementos de intencionalidad tan característicos, es recomendable que se le mencione
expresamente.
Asimismo, y sin perjuicio de la recomendación anterior, se reitera la conveniencia de la adición
de un artículo genérico por el cual el Estado Peruano reconozca la jurisdicción de la CPI en los
términos establecidos en el Estatuto de Roma. Como se ha mencionado al desarrollar el tema de
Improcedencia del cargo oficial y las inmunidades, este artículo hace indubitable la obligación
del Estado peruano de cumplir con las disposiciones del Estatuto.
En conclusión, el Lawyers Committee recomienda lo siguiente:
•
Que se mencione expresamente al crimen de genocidio en la redacción del artículo 2.25.d del
proyecto de reforma constitucional. En tal sentido, que la reforma constitucional disponga la
exclusión de amnistías, indultos, el derecho de gracia y otros beneficios que puedan conllevar
la impunidad de los crímenes de genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra, así como
de otros crímenes señalados en tratados en los que el Perú es parte.
• Se reitera la recomendación efectuada en el punto de Improcedencia del cargo oficial y las
inmunidades, con relación a la inclusión de un artículo en la Constitución que disponga que
el Estado peruano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional bajo las
condiciones establecidas en el adoptado en Roma el 17 de julio de 1998.
Agosto de 2003
Lawyers Committee for Human Rights
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Ver nota 26.
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