13 Ramon Salanova

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Cosculluela Montaner, Luis, y Medina Alcoz, Luis (Directores): Crisis económica
y Reforma del Régimen local, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2012, 533
páginas.
1. La situación de crisis económica y la preocupación por la estabilidad
presupuestaria y el control del déficit público afecta también a las entidades
locales. Muchas de ellas han incurrido en un endeudamiento excesivo y tienen graves dificultades para hacer frente a sus compromisos con acreedores y
suministradores, dada la importante disminución de unos ingresos que parecía
que siempre habrían de incrementarse. Por ello están de plena actualidad los
estudios y debates sobre el coste de los servicios, su eficiencia, la simplificación
competencial y el empleo público, e incluso sobre la propia estructura de nuestra
planta local.
De ahí el especial interés de este libro, que acopia antecedentes, doctrina
y jurisprudencia, así como reflexiones y propuestas en torno a las diversas cuestiones que plantea el momento presente de nuestro régimen local. La publicación
recoge trabajos de dieciséis autores, miembros o colaboradores de un Grupo de
Investigación para el seguimiento y análisis de las reformas del régimen local,
bajo la dirección de Luis Cosculluela Montaner y Luis Medina Alcoz. Dichos
trabajos se estructuran en cinco partes: una perspectiva general; medidas de
racionalización del mapa local; la financiación y la estabilidad presupuestaria;
organización, competencias y servicios locales, y una perspectiva de Derecho
comparado.
No es posible pretender efectuar un comentario pormenorizado de cada
uno de esos trabajos, dada su variedad y extensión, por lo que la presente
recensión ha de limitarse a informar del contenido del libro e incluir algunas
reflexiones tras su lectura detenida.
2. Tras una presentación general de los problemas que plantea la reforma
local y la propuesta de algunas ideas «de lege ferenda», que efectúa Luis Cosculluela Montaner, la primera parte incluye dos estudios: Antonio Embid Irujo, en
«Crisis económica y reforma local» considera perversa la relación que se pretende
establecer entre ambas cuestiones, al imputar a las actuales estructuras locales
una cierta responsabilidad en el surgimiento de la crisis; pone de manifiesto la
improvisación y falta de reflexión con que se han abordado algunas medidas de
disciplina presupuestaria, lo que exige en el futuro actuaciones más meditadas
y, en este sentido, sugiere la posibilidad de, como se ha efectuado en otros
países, constituir una Comisión parlamentaria que llevara a cabo un informe
que garantizara la razonabilidad y prudencia de las medidas a adoptar. Por su
parte, Angel Sánchez Navarro estudia «Las propuestas de reforma del régimen
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local en los programas electorales de los partidos pol«ticos», sintetizando los
planteamientos, forzosamente heterogéneos, que sobre el régimen local formularon los diversos partidos políticos en sus programas, incluyendo temas como
el sistema electoral o el futuro de las diputaciones provinciales.
3. Bajo el epígrafe global de «Racionalización del mapa local» se incluyen
cuatro estudios, tres de ellos sobre la cuestión provincial y uno sobre la reducción del número de municipios. Luis Cosculluela Montaner, en «Problemática
de la provincia como entidad local», se refiere a su regulación histórica, en
la Constitución de 1978, en la legislación básica y en los Estatutos de Autonomía, finalizando con un examen de los puntos débiles de la provincia en la
actualidad (falta de intereses propios, reducción de costes), entendiendo que
la apreciación de su función es muy distinta según las distintas Comunidades
Autónomas. Manuel Zafra Víctor, en «La intermunicipalidad, modelo de Estado.
La provincia en el Estado autonómico», partiendo de considerar el municipalismo
español como inviable, por su tamaño y dispersión, y necesitado de tutela de
otros niveles de gobierno, defiende como alternativa la intermunicipalidad en sus
distintas variantes. Y, tras analizar las tensiones entre Comunidades Autónomas y
provincias, efectúa la defensa de la provincia como gobierno de la intermunicipalidad. Eloísa Carbonell Porras, en «¿Existe un criterio sobre las Diputaciones
provinciales? Algunas reflexiones sobre la provincia en Andalucía», se refiere
al actual debate sobre la cuestión provincial y estudia el tratamiento dado a la
provincia en Andalucía, en los Estatutos de 1982 y 2007 y su legislación de
desarrollo, en especial la Ley de Autonomía Local de 2010. Concluye que ni el
legislador ni la doctrina han mantenido un criterio claro sobre las diputaciones
provinciales y, ante la dificultad de que en los próximos años se acometa una
reforma constitucional que permita nuevas alternativas, plantea que, superando
recelos y desconfianzas, podría avanzarse en las relaciones de las diputaciones
andaluzas con los municipios y en la transferencia o delegación de competencias
autonómicas.
Manuel Rebollo Puig aborda «La crisis económica y la oportunidad de reducir el número de municipios». Analiza las posibilidades legales para fusionar o
incorporar municipios, y se plantea si son un problema los pequeños municipios.
Rechaza su eliminación masiva, y propone como posibles alternativas la previsión
de regímenes diferenciados y adaptados a sus peculiaridades, la potenciación
de las fórmulas de colaboración y la agrupación forzosa para la prestación de
determinados servicios.
4. La parte tercera, «Financiación y estabilidad presupuestaria», contiene
tres estudios. «Las Haciendas locales en España: situación actual y perspectivas
de futuro», de Antonio López Díaz, analiza la realidad del sector local español:
su diversidad, su ámbito de autonomía y sus aspectos financieros generales; «La
constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria», de Antonio
Marti del Moral, estudia la reforma del artículo 135 de la Constitución y las
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La crisis y las autonomías. La sociedad española ante la crisis económica y el sistema…
consecuencias que se derivan del principio de estabilidad presupuestaria que
establece; «La aplicación del principio constitucional de estabilidad presupuestaria a las entidades locales«, de Jorge García-Andrade Gómez, completa el estudio
de este tema, planteando cuestiones como el potencial transformador de este
principio, la limitación de endeudamiento de las entidades locales y la cláusula
de la prioridad en el pago de los intereses y el capital de la deuda pública.
5. Bajo el epígrafe «Competencias y gestión de servicios públicos locales»,
dos capítulos: en «Crisis económica y competencias impropias de los gobiernos
locales», Alfredo Galán Galán aborda un tema de la mayor actualidad, tanto
por la falta de cobertura financiera de estas actividades como por el proyecto
del Gobierno de delimitar estrictamente el ámbito competencial municipal. El
autor centra su análisis en las competencias impropias entendidas como competencias de sustitución o de suplencia y sobre las diversas hipótesis para darles cobertura jurídica. En «Sociedades locales, servicio público e insolvencia»,
Ignacio Calatayud Prats, ante la posible insolvencia de una sociedad pública,
se refiere a la proyección del derecho concursal sobre las sociedades públicas
de servicio público y a la contradicción de intereses que puede darse entre la
prestación de un servicio público y su gestión mediante sociedad mercantil,
sujeta a una posible declaración de concurso de acreedores. Ante los peligros
que todo ello plantea, el autor concluye que no puede admitirse que cualquier
tarea sea encomendada a sociedades mercantiles, y que el legislador debiera
circunscribir la forma societaria a las actividades de mercado o en verdadera
concurrencia con el sector privado.
6. La última parte del libro se dedica a una perspectiva comparada, con
los siguientes estudios: «Italia: la reforma del sistema provincial», de Donata
Borgonovo Ré; «Portugal: el debate sobre la reforma de la Administración
local», de Marcos Almeida Cerreda; «Alemania: reformas de la legislación de
régimen local en el contexto de la crisis económica», de Julia Ortega Bernardo;
e «Inglaterra: nuevas iniciativas sobre régimen local. Descentralización y lucha
contra la crisis económica», de María Hernando Rydings. En todos ellos se
comentan las medidas adoptadas en esos países en relación con sus entidades
locales, impulsadas y justificadas por la crisis económica, lo que siempre resulta
de gran utilidad para contrastar problemas y planteamientos para afrontarlos y
su posible aplicación a nuestra realidad.
7. La lectura del libro comentado plantea muchas reflexiones sobre la
distintas cuestiones que se abordan en sus diversos capítulos, todos ellos sobre
temas de palpitante actualidad. Vayan a continuación algunas consideraciones
como aportación personal a este comentario.
Aunque impulsado ahora por la grave crisis económica, en lo que se refiere
a la estructura municipal y a las provincias, nos encontramos ante un debate
recurrente desde hace muchas décadas, que arroja como balance muchos estudios y aportaciones doctrinales pero ninguna decisión. En unos casos, se sigue
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partiendo de cosas tan antiguas como el Informe de la Comisión de Expertos de
1981 o la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, en un momento en
que las Comunidades Autónomas no eran sino un embrión, como si treinta años
después no se hubieran producido cambios trascendentales en el escenario global
y en la proyección de las distintas Administraciones públicas. Por otra parte,
ante la inacción de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del
territorio y de reforma de su estructura local, no queda sino volver a repasar las
distintas fórmulas jurídicas para compensar la impotencia de muchos pequeños
municipios como Administraciones.
En cuanto a la actual preocupación por el déficit y la estabilidad presupuestaria como algo novedoso, nuestra legislación de régimen local desde
siempre había situado como principio esencial que ningún presupuesto podría ser
aprobado con déficit y que la previsión de los ingresos debiera evaluarlos con
arreglo a los datos reales disponibles. Algo que, sin duda, no se ha cumplido
en muchos casos durante años, o se han maquillado los datos, dando como
resultado situaciones de muy difícil solución.
El Estado, por su parte, da la impresión de carecer de ideas claras sobre
la reforma de las líneas básicas del régimen local. Primero, en abril de 2012,
incluye en su Programa Nacional de Reformas, la medida de la agrupación de
municipios; en julio de 2012 se anuncia la supresión general de mancomunidades
y entidades locales menores; y, en febrero de 2013, se informa un Anteproyecto
de ley que condiciona cualquier actuación a un proceso previo de evaluación
de la eficiencia de los servicios municipales, labor muy difícil y complicada de
ejecutar. ¿Se trata sólo de aparentar ante Europa?
Es sobradamente conocido que la estructura municipal y el papel de las
Diputaciones provinciales no es una mera cuestión teórica u organizativa. Cualquier reforma profunda afecta a la distribución territorial del poder político y a
muy diversos intereses. Pero la gravedad de la situación actual en relación con
la sostenibilidad de los servicios públicos y el ejercicio de las competencias, y
un futuro previsible poco optimista, debería llevar a abordar cuando antes la
revisión de estructuras, competencias y financiación de las entidades locales.
Ramón Salanova Alcalde
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