Revista Criterios 11

Revista de Pensamiento Político y Social
Número 11 * Junio, 2010
Criterios
RES PUBLICA FULGET
CRITERIOS. Res Publica fulget
Revista de pensamiento político y social
[email protected]
Edita:
Fundación Instituto de Estudios Políticos y Sociales
www.fundacionieps.org
Rúa Juan Flórez, 109-113 – Local 7
15005 A CORUÑA
Tel: 981 927 175
Fax: 981 927 174
Colabora;
Deputación de A Coruña
Imprime:
Lugami Artes Gráficas
Depósito Legal: C 2078-2002
ISSN: 1695-1840
A Revista CRITERIOS. Res publica fulget non se identifica necesariamente cos xuízos dos
autores dos artigos que se publican nas súas páxinas.
Permítese a reproducción de textos sempre que se cite a procedencia.
La Revista CRITERIOS. Res publica fulget no se identifica necesariamente con los juicios de
los autores de los artículos que se publican en sus páginas.
Se permite la reproducción de textos siempre que se cite la procedencia.
CONSELLO DE DIRECCIÓN
CONSEJO DE DIRECCIÓN
PRESIDENTA
PRESIDENTA
Julieta Gundín Fandiño
DIRECTOR
DIRECTOR
Miguel Martínez Losada
VOCAIS
VOCALES
Kostka Fernández Fernández
Xulio López Valcarce
Margarita Iglesias Pais
SECRETARIA
SECRETARIA
Constanza Sánchez Santos
CONSELLO ASESOR
CONSEJO ASESOR
Antonio Campos Romay
Presidente Fundador da Fundación Estudios Políticos y Sociales
Presidente Fundador de la Fundación Estudios Políticos y Sociales
José Mª Barja Pérez
Reitor da Universidade da Coruña
Rector de la Universidad de A Coruña
Luis Espada Recarey
Catedrático de Enxeñaría Química
Catedrático de Ingeniería Química
José Luis Méndez López
Director Xeral de Caixa Galicia
Director General de Caixa Galicia
Gregorio Peces Barba
Catedrático de Filosofía do Dereito
Catedrático de Filosofía del Derecho
Xavier Punte Docampo
Escritor de escritura infantil e xuvenil
Escritor de escritura infantil y juvenil
Jaime Fco. Rodríguez-Arana Muñoz
Catedrático de Dereito Administrativo da Universidade da Coruña
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña
José Manuel Sobrino Heredia
Catedrático de Dereito Internacinal Público da Coruña
Catedrático de Derecho Internacional Público de A Coruña
Ramón Villares Paz
Catedrático de Historia Contemporánea de Santiago
Presidente do Consello da Cultura de Galicia
Catedrático de Historia Contemporánea de Santiago
Presidente del Consejo de la Cultura de Galicia
Daniel Varela Suanzes-Carpegna
Deputado do Parlamento Galego
Diputado del Parlamento Gallego
Juan Freire Botana
Profesor Titular en Bioloxía da Universidade da Coruña
Profesor Titular en Biología de la Universidad de A Coruña
Fernando González Laxe
Presidente de Portos do Estado
Presidente de Puertos del Estado
ÍNDICE
 Miguel Martínez Losada
Prólogo
 José Manuel Sobrino Heredia
La política de cooperación al desarrollo, el Tratado de Lisboa y la
presidencia española de la UE en 2010
 Enrique Barón Crespo
La presidencia española: transición hacia la nueva etapa europea
 E. Kostka Fernández Fernaández
Legitimidad política y construcción europea
 José Luis Méndez López
La Política de cohesión en la estrategia UE2020: nuevos desafíos para
Galicia
 Pilar López-Rioboo Ansorena
Aspectos contributivos y solidarios del sistema de pensiones de España
 Álvaro Carva
A Europa pensada: o poder de Europa
 Rosa Miguélez Ramos
El futuro de la política agrícola común
 Daniel Varela y Suanzes-Carpegna
Galicia y la presidencia española de la Unión Europea
 Xoán F. Vázquez Mao
La cooperación tranfronteriza como ventaja competitiva
 Carlos Miguel Maximiano de Almeida Coelho
Fronteiras seguras na Europa da liberdade
 Pablo González Mariñas
Sensibilidade rexional na Unión Europea
Criterios
Prólogo
Miguel Martínez Losada
Miguel Martínez Losada é Director da revista Criterios.
Miguel Martínez Losada es Director de la revista Criterios.
Prólogo
Miguel Martínez Losada
La revista CRITERIOS. RES PUBLICA FULGET, revista de pensamiento
político y social, ha publicado desde su nacimiento diez números, que
amalgamando en su conjunto un patrimonio intelectual plural, con 200
páginas y trece monografías como media, han desarrollado un completo
temario que sin duda conocen nuestros amables lectores y siempre pueden
repasar a través de la página web de la fundación Instituto de Estudios
Políticos y Sociais que actúa como editora de la revista.
La revista Criterios tiene el honor de haber contado con personalidades del
máximo prestigio intelectual como colaboradores; su aportación intelectual
es la que mantiene y anima el esfuerzo de edición de esta revista con este
nuevo número que pretende mantener la línea de los anteriores en una
nueva etapa.
Es una satisfacción para mi como director de la revista presentar en este
número un conjunto de colaboraciones de calificadas personalidades en
torno a la idea de la Unión Europea, su presente y su futuro, en un
momento en que remata la presidencia española. La UE ha estado presentes
en los 10 números hasta ahora publicados; su desarrollo, sus políticas y sus
debates han sido tratados por políticos, catedráticos y expertos de forma
frecuente, Incluso dos de los números editados, el número 5 y el número 9,
se dedicaron en exclusiva a temática de la Unión Europea, de la misma
manera que en esta actual publicación, en la que pretendemos reflexionar
sobre los desafíos del futuro
La Fundación INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS Y SOCIALES,
nacida en 1997 en A Coruña como Asociación Cultural y posteriormente
convertida en Fundación de Interés gallego y en la actualidad con ámbito
de actuación estatal, nación producto del ánimo de diversas personas que,
aproximándose desde distintas sensibilidades, tienen en común el amor a
los valores de democráticos de una sociedad moderna y progresista: po eso
Criterios se complace en acercarse a Europa una vez mas.
Los valores democráticos son principios conceptualmente básicos de
Europa, en la que trabajan juntos 27 países democráticos, lo que es un
hecho único en el mundo y en la historia de la humanidad.
Desde la palabra y el dialogo, con éxitos y con fracasos; con luces y
fracasos los 27 países democráticos continúan trabajando juntos, incluso
en momentos como en el actual en los que las dificultades económícas
necesitan mas que nunca de la solidaridad de todos sus miembros y
también de la energía y decisión para enfrentar los ataques externos que
mas allá de los puros condicionantes ecónomicos recibe la Unión.
En el siglo XXI es misión de Europa ofrecer paz y prosperidad a sus
ciudadanos, superando divisiones en el continente, promover el desarrollo
económico y social equilibrado y sostenible y velar para que sus
ciudadanos puedan vivir con seguridad.
La posibilidad de viajar y comerciar sin el obstáculo de las fronteras, una
moneda única europea que es el euro, mayor seguridad de los alimentos, un
medio ambiente más puro, mejores condiciones de vida en las regiones más
pobres, unión en la lucha contra la delincuencia y el terrorismo son algunos
de los frutos conseguidos. Pero sobre todo los derechos sociales,
característicos y propios de Europa, son seña de identidad que deberían
preservarse más allá de coyunturales problemas.
La revista CRITERIOS. RES PUBLICA FULGET, en este número
pretende realizar una aportación, con voluntad reflexiva, y suministrar
información y opiniones para los estudiosos e interesados en el tema
Criterios
La política de cooperación al desarrollo,
el Tratado de Lisboa
y la presidencia española en la UE en 2010
José Manuel Sobrino Heredia
José Manuel Sobrino Heredia é Catedrático de Dereito Internacional Público
no Instituto Universitario de Estudos Europeos “Salvador de Madariaga”.
Universidade da Coruña.
José Manuel Sobrino Heredia es Catedrático de Derecho Internacional Público en el
Instituto Universitario de Estudios Europeos “Salvador de Madariaga”. Universidad de
A Coruña.
La política de cooperación al desarrollo,
el Tratado de Lisboa
y la presidencia española en la UE en 2010
José Manuel Sobrino Heredia
Introducción
La UE es un importante actor internacional debido al peso de su economía,
a su alto nivel de integración en el sistema multilateral, a los esfuerzos de
estabilización en conflictos internacionales y, por lo que ahora nos interesa,
a su volumen de ayuda al desarrollo y humanitaria. En este sentido, la
política comunitaria de cooperación al desarrollo se ha convertido, con el
paso de los años, en una importante seña de identidad internacional de la
UE y en un instrumento fundamental para convertirla en una auténtica
potencia civil.
Se trata, por otra parte, de una de las manifestaciones más antiguas de la
presencia de la Unión Europea en la escena internacional, puesto que las
relaciones de cooperación al desarrollo remontan al Tratado de la CEE
1957, al preverse, en su parte IV un régimen especial de asociación con
determinados países y territorios de ultramar en vías de desarrollo, con los
que, algunos Estados miembros, mantenían relaciones particulares de
índole colonial. Al comenzar a independizarse estos países, en los albores
de la década de los sesenta del pasado siglo, la CEE comenzó a negociar
con ellos una serie de Convenios de asociación que, iniciados en 1963, con
ocasión de la firma del primer Convenio de Yaundé, se han ido
prolongando de forma continuada hasta la fecha presente, al estar, hoy en
día, cubiertas estas relaciones por el Acuerdo de asociación de Cotonú
firmado en 2000 con una vigencia de veinte años y que abarca a la CE, sus
27 Estados miembros y a 77 Estados de África, Caribe y Pacífico,
conocidos como Estados ACP.
Podríamos, de manera sucinta, caracterizar a estas relaciones por los
siguientes rasgos: su continuidad (cincuenta años), su contractualidad (son
el resultado de largas negociaciones que se plasman en convenios
internacionales), su previsibilidad (pues se encierran en marcos temporales
predeterminados, primero de cinco años, luego de diez y actualmente de
veinte), su entidad (ya que se dispone de un importante ayuda financiera,
que en el 10 FED se concreta en más de 22.000 millones de euro) y su
particularidad, respecto de las restantes relaciones Norte-Sur (se podría
hablar de unas relaciones Euro-Sur).
En cincuenta años de historia han ocurrido muchas cosas en este campo: se
ha avanzado, se ha parado y se ha retrocedido. Las experiencias no han
faltado, así se probaron fórmulas acuñadas en la declaración y programa
sobre el NOEI (recuérdese, por ejemplo, la no reciprocidad, el Stabex, el
Sysmin, etc.), se abrió el camino al desarrollo sostenible, se marcaron los
Objetivos del Milenio, y se creo uno de los Fondos de ayuda al desarrollo
mejor nutridos del planeta: el FED. Que, amén de esta característica, tienen
la particularidad de estar dotados, al margen del presupuesto de la
Comunidad, con aportaciones directas de los Estados miembros y con una
clave de reparto diferente.
Poco a poco lo que fue una cooperación fundamentalmente regional se fue
mundializando, especialmente, a partir de 1972 con la incorporación de
acciones horizontales de ayuda al desarrollo, como la humanitaria, la
alimentaria o la de urgencia; y con la ampliación a nuevas áreas de
actuación, tales como la mediterránea, la latinoamericana o la asiática.
Estas nuevas situaciones fueron propiciando la necesidad de incorporar a
los tratados constitutivos una nueva política complementaria de la de los
Estados miembros y articulada con las restantes políticas europeas, lo que
finalmente se produjo con el Tratado de la Unión Europea de 1992, donde
la Política comunitaria de cooperación al desarrollo figura en su Título XX,
artículos 177 a 181.
Por otro lo que había sido un trato global y, sin duda, privilegiado a los
países ACP, enmarcado en el espíritu de Lomé, hoy en día, comienza a
desmoronarse, tras el Acuerdo de Asociación de Cotonú, y la negociación y
firma de los nuevos Acuerdos de Económicos de Asociación que, para
adecuarse a la ortodoxia de las normas de la OMC, se están convirtiendo en
acuerdos comerciales subregionales de naturaleza recíproca, como son los,
hasta la fecha, firmados con el Foro del Caribe y con la Asociación
Económicas de los Países del África Oriental y del Sur.
Durante años, estas relaciones constituyeron la punta de lanza de la
actividad internacional de la UE, marcaron su identidad y forjaron una
cierta reputación de la misma en relación con los terceros países, lo que le
ha ido llevando a convertirse progresivamente en el mayor donante de
AOD del mundo, ya que de la UE y sus Estados miembros, sale más de la
mitad de esta ayuda. Además, la cooperación al desarrollo de la UE ha
posibilitado que ésta se encuentre presente en, prácticamente, todos los
rincones del planeta (así, es raro un país no desarrollado donde no exista
una delegación de la Comisión europea administrando, con un alto grado
de descentralización, los fondos europeos para el desarrollo).
Por otra parte, estas relaciones han venido gozando de una gran autonomía,
sus responsables eran figuras políticas relevantes del panorama europeo, y,
en suma, venían a constituir, como vengo repitiendo, la esencia de la acción
exterior europea. Con el tiempo, otras dimensiones civiles y políticas
fueron incorporándose a esta acción. Planteándose con urgencia la
necesidad de garantizar la coherencia entre todas ellas, como recuerda, el
propio art. 3 del TUE. Y, esta exigencia, es la que parece también recogerse
en el art. 208.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE, cuando afirma
que “La política de la Unión en el ámbito de la cooperación para el
desarrollo se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la
acción exterior de la Unión”. Confiando tal tarea de coordinación y
coherencia al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad (art. 18, 4º del TUE).
Ahora, el Tratado de Lisboa procede a una constitucionalización del
conjunto de las relaciones de cooperación al desarrollo de la UE (art.208
TFUE), en la medida en que desaparece la excepción que figuraba en el art.
179 del TCE relativa a las relaciones con los países ACP. En otros
términos, la Política de cooperación al desarrollo de la UE se referirá, a
todas las relaciones de cooperación al desarrollo de la misma. Ello, a mi
juicio, incluye dosis de coherencia, no sólo respecto de estas relaciones,
sino, también, del conjunto de la acción exterior de la UE.
Precisamente, a España, le corresponderá pilotar, también, los primeros
pasos del Tratado de Lisboa en este terreno. Y, al respecto, si una de las
prioridades de la cuarta presidencia española de la UE (primer semestre de
2010) es impulsar, como se afirma repetidamente por sus responsables
políticos, a Europa como actor global, deberá, por pura coherencia, prestar
especial atención a la política comunitaria de cooperación al desarrollo,
como expresión fundamental de la acción exterior de la UE. Y, ello, en un
momento en que la coyuntura económica está llevando a muchos Estados
miembros a mirar hacía sí mismos reduciendo su aporte al desarrollo.
España, tiene una cierta experiencia en este terreno. En efecto, en la
evolución de estas relaciones de cooperación para el desarrollo viene
participado nuestro país desde 1986, y ello ocurría, casi al mismo tiempo
en que dejaba de ser un país asistido (1981) para pasar a constituirse en un
Estado donante de ayuda al desarrollo. Por otro lado, la presencia española
en la Dirección general de desarrollo ha sido importante históricamente, de
suerte que cuando la abandonaron los franceses correspondió a dos
comisarios españoles tal responsabilidad, luego, el interés ha ido
menguado, al incrementarse los países miembros y al perder España como
los otros cuatro grandes Estado su derecho a disponer de dos comisarios.
Ahora bien, a España, le tocó incorporarse a una Política ya en marcha,
construida sin ella y que miraba fundamentalmente hacia las antiguas
colonias de algunos Estados miembros, en especial situadas en el
Continente africano. Poco o nada se pudo hacer con ocasión de nuestras
anteriores presidencias de la Unión para reconducir esta situación, hoy,
solo dos países de nuestra cercanía cultural e histórica: Guinea Ecuatorial y
República Dominicana se ven beneficiados por la participación en el
Acuerdo de Cotonú, y Cuba sin hacerlo es miembro del Grupo ACP.
Hay que tener en cuenta, también, que todos los Estados miembros de la
Unión forman parte de Naciones Unidas y de las grandes organizaciones
internacionales y que por ello están sometidos a las presiones que en este
sentido se derivan de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y más en
concreto de su Octava meta definidora de una asociación global para el
desarrollo. La UE como tal ha asumido, además, un cierto liderazgo en la
definición de las declaraciones y los planes de acción de las principales
conferencias internacionales sobre cuestiones que afectan a los países en
desarrollo que han tenido lugar desde los años noventa. Mención muy
especial requieren la Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre los
Países Menos Avanzados, organizada conjuntamente por Naciones Unidas
y la Comunidad en Bruselas de mayo de 2001, la Conferencia de
Monterrey sobre Financiación del Desarrollo de marzo de 2002 y, sobre
todo, la Ronda de Doha lanzada por la cuarta conferencia ministerial de la
OMC en noviembre de 2001 y con la que el actual director general de la
OMC y entonces comisario responsable de Comercio, Pascal Lamy, asumió
la responsabilidad de conseguir resultados favorables para los países
pobres.
Pues bien, curiosamente, la pérdida de protagonismo internacional de la
cooperación al desarrollo en la acción exterior de la UE, coincide también
en el tiempo con un incremento de su atención por parte de los gobernantes
españoles en el ámbito nacional. De manera, que desde el 2004 se ha
venido ampliando la preocupación de nuestro gobierno, poniendo, especial
énfasis en el incremento de la ayuda oficial al desarrollo y en la mejora de
su calidad. Al tiempo que se ha apostado por un desarrollo institucional y
de gestión, y se ha extendiendo y diversificando internacionalmente su
presencia en las más variadas zonas del planeta.
Se dibuja, pues, una especie de contradicción: a medida que aumenta la
despreocupación europea por la cooperación al desarrollo se incrementa el
interés de España por la misma que la ha convertido en uno de los ejes de
su política exterior. En este sentido, la Presidencia semestral española del
Consejo de la UE, debería ser el momento para hacer valer esta opción
española e incluir esta política dentro de las prioridades de su actuación.
En este trabajo pretendo brevemente mostrar, en primer lugar, como la
política de cooperación al desarrollo se ha ido convirtiendo en una Política
de Estado en España (A), para, en un segundo momento, apuntar algunas
prioridades que, a mi juicio, deberían figurar durante la presidencia
española de la UE en este terreno (B).
A) La progresiva conversión de la cooperación al desarrollo en
España en una Política de Estado
Un rasgo que caracteriza a la política española de cooperación al desarrollo
es un alto grado de compromiso político por parte del gobierno, la
existencia de una estructura cada vez más amplia y profesionalizada y el
incremento crecientes de recursos. La cooperación internacional al
desarrollo es un eje crucial de la política exterior española, lo que incluso
se ha visualizado de manera explícita al haber pasado el Ministerio de
Asuntos Exteriores a denominarse Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación.
Pero esto no ha sido así siempre, sino que es el resultado de una evolución.
a) Un poco de historia
La política de cooperación internacional para el desarrollo es un aspecto
fundamental de la acción exterior de todos los Estados democráticos frente
a aquellos países que no han alcanzado el mismo nivel de desarrollo, y se
basa en una concepción interdependiente y solidaria de las relaciones
internacionales. En el caso español, el fundamento de la política de
cooperación al desarrollo se encuentra en el mismo preámbulo de la
Constitución Española de 1978, al proclamar la voluntad de colaborar en el
fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre
todos los pueblos de la Tierra.
La evolución de España en materia de cooperación internacional ha sido
importantísima en los últimos años. Así, desde una perspectiva
institucional,
vemos
como
desde
1979-1980,
las
diferentes
administraciones españolas comenzaron a preocuparse por el fomento de la
cooperación internacional. Pero el punto de partida habría que situarlo en
1981, año en el que España dejó de ser país receptor de ayuda
internacional, y a partir de entonces ha ido avanzando en nuevas líneas de
cooperación ingresando en Bancos Regionales de Desarrollo y participando
en los aumentos de recursos de estas instituciones, así como en los demás
organismos de carácter económico y financiero dedicados a la cooperación
para el desarrollo, en particular, de los Fondos y Programas de la Unión
Europea.
Pero no será hasta 1985 cuando se cree la Comisión Interministerial
de Cooperación Internacional, nacida con el objeto de regular las
diferentes políticas de Cooperación llevadas a cabo por los
Ministerios españoles, entre los que destacaban los de Economía y
Asuntos Exteriores. Al ser el Ministerio de Asuntos Exteriores el que
tenía una política más definida en este sentido, se creó, en 1985, la
Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para
Iberoamérica (SECIPI), a la que fueron adscritos los organismos
autónomos Instituto de Cooperación Iberoamérica e Instituto
Hispano-Árabe de Cultura; y como dependencia directa de su titular
las Direcciones Generales de Relaciones Culturales, Cooperación
Técnica Internacional y de Relaciones Económicas Internacionales,
además de la Oficina y Comisión Nacional de Cooperación con
Guinea Ecuatorial.
El Real Decreto 1527 / 1988, de 11 de noviembre, reestructuró la
Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para
Iberoamérica (SECIPI), y creó la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI), que integra a los organismos autónomos
Instituto de Cooperación Iberoamericana e Instituto Hispano Árabe
de Cultura, la Oficina de Cooperación con Guinea Ecuatorial, así
como determinadas competencias de la Dirección General de
Cooperación Técnica Internacional, todos ellos suprimidos a partir
de la integración
El primer resultado global fue la elaboración de los Planes Anuales
de Cooperación Internacional (PACI) desde 1987. Dichos planes
contemplan la denominada Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a la
que cada vez se ido destinando una mayor cantidad de dinero.
Un hito fundamental en este recorrido fue la adopción de Ley 23/1998, de 7
de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, donde se
atribuye a la AECI la gestión de la política española de cooperación
internacional para el desarrollo, sin prejuicio de las competencias
asignadas a otros departamentos ministeriales. En esta Ley y en
sus normas de de desarrollo se contempla y reconoce las Oficinas
Técnicas de Cooperación, los Centros Culturales (CC) y los Centros
de Formación de la Cooperación Española. (CFCE). En la
actualidad, esta actuación exterior está conformada por 42 OTC, 17
CC y 3 CFCE, en países de Iberoamérica, África y Asia.
De este modo, se han ido progresivamente asumiendo por el Ministerio de
Asuntos
Exteriores
determinadas
competencias
sobre
política
de
cooperación al desarrollo, y se fueron creando multitud de organismos e
instancias, consultoras y ejecutivas, que debían compatibilizarse y
coordinarse con las competencias asumidas por otros Ministerios y
organismos, así como por las Administraciones Autonómicas y
Corporaciones Locales, al tiempo que se ha dio aumentando cuantitativa y
cualitativamente las ayudas y el volumen de recursos destinados a la
cooperación al desarrollo tanto bilateral como multilateral.
Poco a poco, España se ha ido dotando de una política nacional de
cooperación al desarrollo, en este camino se ha convertido en el séptimo
donante de AOD, como se desprende de los informes del Comité de Ayuda
al Desarrollo de la OCDE. Pero, no es solo un incremento cuantitativo, sino
un cambio cualitativo, en el sentido de su transformación en una verdadera
política de Estado, con una mayor implicación de la sociedad civil y
alineada con las nuevas tendencias internacionales en esta materia. Este
cambio cuantitativo y cualitativo, empezó a percibirse en 2004 con la
aprobación del Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008,
donde se afirma la intención de que esta política deje de ser una política
de ayuda para convertirse en una política de desarrollo, y de que España
pase a desempeñar un papel más activo en la política europea e
internacional de cooperación internacional al desarrollo.
Desde una perspectiva política, más que jurídica, se puede hablar
de un compromiso
gubernamental, explicitado por el entonces
Presidente en funciones, José Luís Rodríguez Zapatero, en su
discurso de investidura, al mencionar los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) y, en particular, la lucha contra la pobreza como uno
de los ejes centrales de su política de cooperación y desarrollo para
la legislatura entrante, al tiempo que reiteraba el compromiso de
destinar el 0,7% del PIB a ayuda oficial al desarrollo para 2012.
Pero, todo ello, para que no quedara en letra muerta, exigía un sustancial
incremento de los fondos para AOD. En este sentido se constata en España
un incremento significativo en la asignación de fondos para AOD, que ha
permitido en 2009 alcanzar la meta del 0.5% y, eventualmente, si la
tendencia continúa, se podría lograr la del 0.7% en 2012. En este sentido,
hay que reconocer que la implicación española en este ámbito destaca
positivamente en los últimos años en el marco europeo, donde la media se
mantiene en un 0,35%. Este incremento financiero supone, por otro lado,
un reforzamiento de España, en este terreno, a nivel tanto europeo como
internacional.
En definitiva, ha habido un incremento de recursos considerable
hasta alcanzar en 2009 los 5279 millones de euros y lograr, como
decía, el objetivo del 0,5 por ciento de Ayuda Oficial al
Desarrollo/Renta Nacional Bruta. La cooperación española se ha
ampliado geográficamente y ahora actúa en los países menos
avanzados del África Subsahariana, América Latina, el Magreb, los
Balcanes y Asia, en coordinación con actores humanitarios
nacionales y con las agencias de Naciones Unidas.
En general el impacto de España en las políticas de cooperación
internacional al desarrollo comienza a ser destacable. En primer lugar
porque el giro de la política española de cooperación al desarrollo la ha
acercado a la de Europa, lo cual le ha permitido participar en el diseño y la
búsqueda de una mayor coherencia y eficacia de la política comunitaria al
desarrollo como un actor más comprometido. Segundo, el aumento de los
montos asignados por el Estado Español a la AOD es significativo.
Tercero, las reformas a la institucionalidad nacional de cooperación al
desarrollo son clave también. Así mismo, es muy significativo el hecho
que en estos cuatro años se haya profundizado un enfoque multilateral de
trabajar en cooperación al desarrollo.
En otros términos, en relación con los restantes Estados miembros de la
UE, el aporte de España pasa de ser marginal, a ser cada vez más relevante
por la cantidad de la ayuda y por influir de manera cada vez más
significativa en las definiciones estratégicas, por lo que se refiere a la
eficacia y calidad de la ayuda, en la línea de la Declaración de París del
Programa de Acción de Accra, de las Conferencias de Monterrey y Doha,
o, en fin, del Código de conducta de la UE relativo a la división del trabajo
en el ámbito de la política de desarrollo.
Este compromiso de calidad se manifiesta en dos vertientes. Por un lado,
mediante la aceptación del nuevo paradigma global. La cooperación
española suscribe plenamente el Consenso de Monterrey de 2002 y, sobre
todo en lo que toca a calidad, la Declaración de París sobre Eficacia de la
Ayuda del año 2005 y los principios de armonización, alineamiento,
apropiación, gestión orientada a resultados y responsabilidad mutua que
constituyen el núcleo duro de esa Declaración. En el plano nacional, la
preocupación prioritaria por la calidad de la ayuda se ha traducido en la
satisfacción de una serie de exigencias, como son la coordinación entre los
actores, una planificación y programación adecuadas, el perfeccionamiento
de los instrumentos y el seguimiento y evaluación de lo que se hace.
b) La situación actual de la Política española de cooperación para el
desarrollo
El marco actual viene definido en el III Plan Director de la Cooperación
Española (2009-2012), aprobado el 13 de febrero de 2009 por el Consejo
de Ministros, y concretado en el Plan anual 2009. Serán estos instrumentos
los que dirija esta política hacia el objetivo fijado por el actual gobierno
español de destinar en esta legislatura el 0,7 por ciento del Producto
Interior Bruto (PIB) a Ayuda Oficial al Desarrollo. Lo que situaría a
España en la vanguardia europea en la lucha contra la contra la pobreza y la
ayuda al desarrollo. Según se extrae de estos documentos, serán, la crisis
alimentaria, el cambio climático y las migraciones los ejes centrales de las
políticas que se impulsarán, junto a género, educación, salud, agua y
saneamiento, gobernabilidad, crecimiento económico, innovación y cultura.
Si estas son las prioridades para la política española, las mismas deberían
intentar introducirse durante la presidencia española de la UE por lo que
respecta a la política europea en esta materia.
El plan fija especialmente la atención en la lucha contra el hambre y la
erradicación de la pobreza, especialmente en África subsahariana y
América Latina. Reduce de 56 a 50 el número de países en los que
establece actuar, en aplicación del Código de Conducta europeo que
apuesta por concentrar la ayuda en un número limitado de países y sectores.
De esas 50 naciones, 19 son latinoamericanas y 14 africanas. Por primera
vez, las prioridades de la cooperación española abarcan a 14 de los 30
países más pobres del mundo. La idea motriz es la de pasar de una visión
de la cooperación al desarrollo a una política integral para un desarrollo
común compartido entre todos los países.
Si especificamos, un poco más, las prioridades del Plan Director, nos
encontraríamos con las siguientes: prioridades horizontales como son la
lucha contra la pobreza y la promoción de la inclusión; la promoción de los
derechos humanos y de la gobernabilidad democrática, la importancia del
género en las políticas, la sostenibilidad ambiental y el respeto a la
diversidad cultural. También existe todo un largo catálogo de prioridades
sectoriales que enfatizan en ámbitos como la salud, el abastecimiento de
agua, la educación, la lucha contra el hambre, la sostenibilidad, las
migraciones y la construcción de la paz. El Plan destaca la importancia de
las acciones en favor de la infancia y juventud, la defensa de los pueblos
indígenas y la población afrodescendiente. La acción humanitaria es central
en el plan (según criterios de universalidad y no discriminación).
Finalmente se destacan las prioridades geográficas y sus distintas
categorías como son la asociación amplia, la asociación focalizada, la
asociación con países de renta media y el enfoque regional.
B) La Política de cooperación al desarrollo como una de las
prioridades de la presidencia española.
a) La política de cooperación como prioridad
España colocará "por primera vez" la política de cooperación al desarrollo
entre las prioridades de una presidencia europea durante el periodo en que
asuma esta responsabilidad en la primera mitad de 2010. Ello se desprende
de distintas declaraciones públicas de los responsables españoles. Así, la
Secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Soraya Rodríguez,
declaraba en su intervención en la Conferencia sobre la crisis económica y
financiera mundial y su impacto en el desarrollo de Naciones Unidas
(Nueva York, 24-26 de junio de 2009) que "el Gobierno español sigue
comprometido en mantener sus objetivos de Ayuda Oficial al Desarrollo,
en avanzar en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y
en la lucha contra el cambio climático", mencionando la lucha contra la
evasión fiscal y contra los paraísos fiscales como uno de los temas
prioritarios de la presidencia española de la UE. Previamente, en unas
declaraciones con ocasión del II Encuentro de Comunidades Autónomas y
Cooperación al Desarrollo que tuvo lugar en Mérida el 22 de mayo de
2009, la Secretaría de Estado avanzó que España pretende organizar una
reunión de alto nivel para comprobar si los nuevos instrumentos de
cooperación puestos en marcha en los últimos años están dando resultados
y para reflexionar sobre la arquitectura de la ayuda. Además, señalaba que
la Presidencia española se ocupará de África y que se ha comprometido con
la ONU a organizar una reunión preparatoria de la que tendrá lugar en
septiembre de 2010 para evaluar el cumplimiento de los Objetivos del
Milenio, después de los malos resultados arrojados por la revisión que se
hizo en 2008, y en particular se pretendería tratar, en particular, los temas
del hambre y miseria extrema, seguridad alimentaria, mortalidad infantil de
0 a 5 años y de las mujeres por causa de parto.
Por su parte, el Ministro de Asuntos Exteriores y de la Cooperación, el Sr.
Moratinos afirmaba ante la Comisión de Cooperación Internacional para el
Desarrollo del Congreso (23 de junio de 2009) que, la igualdad debe
promoverse también “hacia afuera, entre los países desarrollados y en vías
de desarrollo” y, por ello, adelantaba que la lucha contra la pobreza y la
cooperación al desarrollo “será otro principio inspirador de la actuación de
la Presidencia española”. En este sentido, anunciaba que, por primera vez,
la lucha contra la pobreza va a ser asunto de debate en el Consejo Europeo
durante el primer semestre de 2010, de cara a cumplir el compromiso de
destinar ese año el 0,56 por ciento del Producto Interior Bruto europeo a
ayuda al desarrollo y, con la vista puesta, en el objetivo del 0,7 por ciento
en 2015. También, el hambre, será uno de los temas que se incluirán en la
cumbre con los EEUU que se desarrollará, igualmente, durante esta
presidencia.
En conexión con este posicionamiento, habría que recordar que 2010 será
el año europeo contra al pobreza y marcará la entrada en el último
quinquenio del calendario establecido por la comunidad internacional para
materializar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En este
sentido, y con el fin de fortalecer la contribución de la Unión al desarrollo
sostenible, la lucha contra la pobreza y al logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) parecería conveniente, en sintonía con las
anteriores presidencias, que las entrantes pongan el acento en aplicar de
manera consecuente el Consenso Europeo sobre Desarrollo. Esforzarse por
cumplir los compromisos contraídos por la UE en Monterrey en el sentido
de proporcionar más y mejor ayuda y, en especial, de incrementar su ayuda
oficial al desarrollo (AOD) conforme a lo planificado. Además, las tres
Presidencias deberían buscar la forma para que la UE asuma un papel
directivo en la aplicación de la Declaración de París sobre la Eficacia de la
Ayuda al Desarrollo, para de ese modo mejorar la complementariedad entre
los donantes, así como la eficacia y eficiencia de la ayuda europea.
Asimismo, debería abogar por el cumplimiento de los compromisos
contraídos por la UE con relación a la coherencia de sus políticas de
desarrollo a fin de asegurar una mayor concordancia de las demás políticas
de la UE con las actividades de desarrollo.
Si esto, es lo que parece que debería hacerse, llama, sin embargo, la
atención la parquedad de la referencia que a estos temas se hace en el
Programa de trabajo de la triple Presidencia (España, Bélgica y Hungría),
donde en el Apartado 10 se indica tan sólo y de forma harto genérica que
“En cuanto a la cooperación al desarrollo, el trío continuará con la tarea de
intentar cumplir con los compromisos internacionales de calidad y cantidad
de la ayuda para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.
b) Algunas propuestas que podrían acompañar esta prioridad
España que ha hecho de la cooperación al desarrollo uno de los elementos
más dinámicos de su proyección internacional, deberá enfrentarse a los
argumentos de aquellos que defienden "aparcar" los problemas de los
países en desarrollo mientras el mundo desarrollado soluciona la actual
crisis económica o los que piden vincular más esta ayuda a los intereses
particulares de los donantes. Defendiendo la opinión de que las políticas de
cooperación son hoy "más necesarias que nunca" y de que la actual crisis
supone "nuevas oportunidades" para afrontar el desarrollo de los países
empobrecidos de forma diferente a cómo se ha venido haciendo. En fin,
como se ha repetido en múltiples foros, la ayuda al desarrollo no es una
política para tiempos de bonanza económica; en los momentos difíciles es
más importante que nunca mantener la ayuda prevista. En este sentido,
podría a lo largo de los seis meses de la presidencia insistir, en mi opinión,
en las siguientes cuestiones, que, en buena medida forman parte de la
agenda nacional en esta materia:
1. Contribuir a reforzar la política de desarrollo de la Unión como
elemento político decisivo y distintivo de la futura acción exterior de la
UE en la línea de lo dispuesto en el Tratado de la UE y en el Tratado de
Funcionamiento de la UE.
2. Combatir la pobreza. Para ello, se podría partir del modelo español
reflejado en el Pacto de Estado contra la Pobreza firmado por todos los
partidos con representación parlamentaria junto a la Coordinadora de
ONG para el Desarrollo, y actuar en la línea de la Declaración del
Consejo y de la Comisión sobre la Política de desarrollo comunitaria
adoptada en noviembre de 2000, donde se establecía como objetivo
primero la reducción de la pobreza, priorizando a los países menos
avanzados y a los de bajos ingresos y prestando atención a las
necesidades de países de renta media con bolsas de pobreza.
3. Focalizar la acción en la erradicación del hambre. La crisis financiera
ha mostrado en los países pobres que dependen de las importaciones
financieras como el colapso financiero ha provocado una crisis
alimentaria y ha desestabilizado el mercado agrario. Baste recordar que
el precio del cereal en 2008 aumentó un 80 por ciento con respecto a
2005. Ante esta situación España debería buscar que se apliquen los
principios y compromisos internacionales suscritos por el Gobierno de
España en el tema del hambre a la política interna de Cooperación, en
consonancia con la Estrategia Española de Lucha contra el Hambre
(AECID) y el Plan Director de la Cooperación Española. En la línea,
también, obvio es decirlo, de la Declaración conjunta del Consejo
Europeo, el Consejo de Ministros, el Parlamento Europeo y la
Comisión, adoptada el 20 de diciembre de 2005, y titulada “El consenso
Europeo”. Y en cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
4. Combatir y eliminar los paraísos fiscales en la línea de lo discutido en
la Cumbre G-20 y sobre la base de lo afirmado en la Cumbre
internacional de Monterrey sobre arquitectura financiera de la ayuda al
desarrollo, ya que los países en vías de desarrollo pierden por estas
prácticas cuatro veces más de lo que perciben como ayuda oficial a la
cooperación. Se trataría de destinar una parte de la ayuda al desarrollo a
financiar programas en los países pobres destinados a frenar una sangría
de en torno a 400.000 millones de dólares que acaba en los paraísos
fiscales.
5. Hacer hincapié en la eficacia y calidad de la ayuda, en sintonía con las
prioridades del Plan Director español 2009-2013 y los requerimientos de
la Declaración de París, la Agenda de Accra y el Código de Conducta de
la UE. Lo que implica reforzar los principios de coordinación,
coherencia y complementariedad, así como, llevar adelante métodos
operativos y principios para una división del trabajo más eficiente
dentro de la UE y a nivel de país con miras a reducir los costos de
transacción relacionados con las prestaciones de desarrollo de la UE.
Ello, en la línea del Código de Conducta de la UE sobre
complementariedad y división del trabajo adoptado en 2007.
6. Profundizar en la denominada nueva arquitectura o doctrina de
cooperación internacional al desarrollo, en la cual se ha trabajado
desde el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD/OCDE), y que se refiere,
por una parte, a los objetivos de coordinación, armonización y
alineamiento de los donantes para mejorar los resultados de las
intervenciones y, por otra, al incremento del diálogo y participación con
los socios, o receptores en la conceptualización más tradicional, para la
apropiación y sostenibilidad de los beneficios.
7. Acentuar la atención sobre África, nuestro continente vecino y cuya
situación impacta directamente sobre España en particular y la UE en
general. En África, donde la presencia diplomática española y nuestra
cooperación al desarrollo se han incrementado notablemente en los
últimos años, los retos de desarrollo son enormes y de suma urgencia.
La lucha exitosa contra la pobreza en África es un factor
particularmente decisivo que incide notablemente sobre la estabilidad
política, económica y social de este Continente, así como sobre la
migración, que confluye hacia Europa. Apoyo, por tanto, a la
Estrategia de la UE para África.
8. Contribuir activamente a la aplicación del Acuerdo de Cotonú que
deberá ser revisado en 2010, facilitando el proceso de negociación
sobre los Acuerdos de Asociación Económica, así como la conclusión
y aplicación exitosas de dichos Acuerdos como instrumentos de
fomento del desarrollo y de la integración regional, en particular el
alcanzado con los países del Caribe.
9. Poner el acento en la interacción migración y desarrollo, así como en
la búsqueda de una mayor coherencia entre las políticas de migración y
de desarrollo. Se debería prestar especial atención a las comunidades de
inmigrantes para el desarrollo de sus respectivos países de origen. Y
lograr avances en materia de remesas que es un ámbito especialmente
afectado por la presente crisis económica internacional
10.Apoyar el papel de la ONU en los aspectos de gobernanza
económica mundial, y en particular en la lucha global contra la pobreza
y el cumplimiento de los objetivos del milenio. Y, en este sentido,
reforzar el Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC, como
un espacio multilateral de evaluación y rendición de cuentas en relación
con los Objetivos del Milenio, y la elaboración de un patrón de
evaluación, así como la elaboración de un Código de Buena Conducta
de la AOD en el marco de las Naciones Unidas.
Conclusiones
España ha hecho un gran esfuerzo en cooperación al desarrollo, forma parte
de las prioridades de nuestro Gobierno actual. Por pura lógica ello debería
repercutir en la Presidencia española de la UE, haciendo de este tema una
de las prioridades de la agenda europea en el primer semestre de 2010 y,
también, en los semestres sucesivos presididos por Bélgica y Hungría, con
el objetivo de fomentar una nueva arquitectura europea de cooperación al
desarrollo.
Para España, como hemos visto, la cooperación al desarrollo no es
simplemente un instrumento más de nuestra política exterior, sino que es
un elemento integrante de ésta que contribuye a su conformación y se
incorpora al conjunto de consideraciones que definen los intereses del
Estado en su actuación exterior. En este sentido se concibe la política de
cooperación como una política pública de Estado y sitúa a nuestro país en
el grupo de cabeza de la comunidad donante, por delante en términos
absolutos de países tradicionalmente punteros, como los nórdicos. Este
esfuerzo, sin parangón en nuestra historia, debe tener un reflejo en la
Presidencia española de la UE.
La presidencia española tiene ante sí el desafío de incluir, especialmente, la
lucha contra la pobreza extrema y el hambre, fuente de injusticia,
inestabilidad y violencia en el mundo, como una prioridad para esta Unión
Europea que empezará a caminar por los nuevos espacios abiertos por el
Tratado de Lisboa.
Criterios
La presidencia española:
transición hacia la nueva etapa europea
Enrique Barón Crespo
Enrique Barón Crespo é Catedrático “Jean Monnet”. Ex presidente do
Parlamento Europeo.
Enrique Barón Crespo es Catedrático “Jean Monnet”. Ex presidente del Parlamento
Europeo.
La presidencia española:
transición hacia la nueva etapa europea
Enrique Barón Crespo
Al examinar la gestión de la Presidencia española, pasado su ecuador,
conviene no limitarse sólo a su dimensión doméstica y hacerlo en clave
europea . Para ello, conviene hacer una primera descripción del contexto y
el papel que cumple la presidencia semestral del Consejo de Ministros de la
UE (CM), una de las instituciones que forma el triángulo fundamental de la
Unión con funciones tanto legislativas (como colegislador) como ejecutivas
(en la definición y aplicación de políticas en los consejos sectoriales, desde
Asuntos Generales o Ecofin hasta todos los campos, unos 20). Las otras
dos son la Comisión (COM), que tiene el monopolio de propuesta en temas
comunitarios y de gestión del presupuesto y el Parlamento Europeo (PE),
con poderes legislativos de codecisión. A la tradicional Presidencia del
CM se han añadido, el 1º de enero, una Presidencia del Consejo Europeo
elegida por dos años y medio además de pasar a formar parte de un trío con
sus dos inmediatos sucesores, Bélgica y Hungría; asimismo, la 2ª Comisión
Barroso ha logrado la investidura del PE tan sólo en febrero.
Si cabe una comparación náutica, se puede decir que su papel es el de un
timonel miembro de un equipo que se releva semestralmente con un rumbo
acordado hacia nuevos horizontes sin un mapa definido. El término
“rotatorio” ha añadido a la Presidencia de turno expresa precisamente esta
idea de relevo regular. Ahora, pasa a ser uno más de los oficiales del puente
de mando de la nave.
El Presidente del Consejo de Ministros no es el capitán de la nave en
términos comparables al Presidente de Estados Unidos o Francia ni por sus
poderes ni por su protagonismo, y mucho menos por su duración. Sin
embargo, la presentación, sobre todo en el propio Estado miembro, es de
asunción de una responsabilidad con un gran poder ejecutivo y un
ambicioso programa, alimentado por un componente publicitario de
logotipos, símbolos y todo tipo de gadgets en los que las corbatas adquieren
especial relieve.
Esta ambición por figurar no es criticable sin más, porque expresa la
diferencia entre el mundo del equilibrio de poderes europeos definido a
partir de la Paz de Westfalia y la actual Unión Europea. En aquel, los
Estados, luchando por la hegemonía, se relacionaban manteniendo cada
uno su posición en términos de coordinación como máximo cuando no
recurrían a la guerra como “continuación de la política por otros medios”
en la clásica formulación de Von Clausewitz.
En la Europa actual, a partir de la decisión de compartir un destino, se
plantea dar respuestas conjuntas a los desafíos comunes. El Presidente de
turno no define sólo las orientaciones, su labor es conseguir un acuerdo lo
más mayoritario posible en torno a los temas compartidos y solo puede
expresar la línea conjunta. Su papel es más de director de orquesta que de
compositor creando la partitura. Con la práctica,
se han consolidado
prácticas, con valor de convención constitucional en términos británicos, en
virtud de las cuales está mal visto que una Presidencia trate de aprovechar
su papel de “primus inter pares” para promocionar sus propios intereses o
expresar sin matizar sus propias valoraciones.
El foro público en el que se desarrolla la actividad de la Presidencia es el
Parlamento Europeo (PE), donde la convención constitucional es que el
Presidente de turno del Consejo de Ministros comparezca ante su Pleno
para exponer un completísimo programa parecido a los discursos sobre el
Estado de la Unión americanos e informar de manera regular. Haber
presenciado y participado activamente en este rito durante más de veinte
años es un privilegio que me permite establecer algunas conclusiones sobre
la institución. La primera es que todos los mandatarios, sin excepción,
acuden a la tribuna con voluntad de propuesta y emulación notables. Hubo
ocasiones históricas como la comparecencia conjunta de Mitterrand y Kohl
bajo Presidencia francesa dos semanas después de la caída del muro por
invitación que les formulé como Presidente del PE1, debates ácidos como el
de la Sra. Thatcher con un Jacques Delors febril o apasionados como un
Sarkozy con síndrome de carencia al no poder hablar ante su propia
Asamblea, el discurso de despedida de la vida de Mitterrand en 1995, la
primera presidencia española de Felipe González en 1989 o en el extremo
opuesto, el número del estrafalario Presidente checo Topolanek acusando a
Obama de conducir hacia el infierno a los EE.UU. con sus medidas
económicas el día después de ser descabalgado en su propio país con una
moción de censura. Se podrían llenar libros de debates y anécdotas, pero
hay un hilo conductor histórico: todos los presidentes del Consejo se han
tomado su papel en serio no para hablar de su país, con Berlusconi como
excepción, sino para asumir que tenían el mando de la nave en ese
momento y proponer lo mejor para todos. Incluso en algunos casos,
partiendo una visión histórica que parecía surgir del libro del Génesis.
Se trata de un auténtico proceso de creación de una nueva cultura política
asumido de manera positiva y sobre todo, con voluntad. Zapatero en su
comparecencia como Presidente, que se pudo seguir en directo en el portal
del PE www.europarl.europa.eu, no ha sido excepción a esta regla,
siguiendo la clara línea europeísta establecida por las tres Presidencias
españolas anteriores (dos gobiernos socialistas, uno popular). Además,
cuenta con un amplio acuerdo parlamentario en casa, lo cual permite evitar
la polémica interna.
Tras su exposición, a los programas de las Presidencias europeas les ocurre
lo mismo que a los demás niveles de Gobiernos, con la diferencia de que
disponen de mucho menos poder ejecutivo. Los temas pendientes en la
agenda son de envergadura: conclusión de la Ronda de Desarrollo de Doha,
decisiva para el futuro del comercio mundial, concluir con éxito las
negociaciones para afrontar el cambio climático, regular la finanza
globalizada e irresponsable, la Paz en Oriente Medio, el control de armas
atómicas, etc… Pero la historia no sólo no se ha acabado sino que se ha
acelerado: hay que dar respuesta a acontecimientos imprevistos del orden
de la caída del muro y el final de la guerra fría o la implosión de la antigua
Yugoslavia o en casos más recientes la Guerra de Irak. o el terremoto de
Haití. En el mundo se considera ya a la Unión Europea como un sujeto
político dentro y fuera de nuestras fronteras, lo cual crea una innegable
responsabilidad política. No obstante, una exitosa Presidencia europea no
supone necesariamente un triunfo doméstico. El caso del Gobierno
Guterres en Portugal el año 2000 tras conseguir la aprobación de la
Estrategia de Lisboa es ilustrativo en este sentido.
Tras esta descripción inicial del marco en el que se sitúa, procede
concentrar el examen de la Presidencia española en los dos grandes frentes
que dominan su actuación: la implementación del Tratado de Lisboa y
respuesta a a crisis de la Unión Económica Monetaria, con la definición de
la estrategia 2020.
Implementar el Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa entró en vigor, por fin, el 1 de Diciembre de 2009 en
vísperas de la Presidencia española. Mantiene los más importantes avances
de la Constitución y añade algunos de importancia para el futuro. Es un
instrumento necesario, tanto por su contenido como por ser expresión de
voluntad compartida y lealtad recíproca entre los Estados Miembros (EM)
a la hora de definir un destino común. Con ello, la UE ha superado una
compleja fase existencial que ha concentrado sus esfuerzos durante un
largo período.
La Unión Europea (UE) es una organización pionera
por su misma
naturaleza al ser la primera forma de democracia supranacional formada
por Estados y ciudadanos en la historia. Su gestación no responde a los
modelos conocidos del Estado Nación, sino que se ha ido construyendo
paso a paso generando confianza e intereses comunes entre enemigos
seculares. Por eso, su caminar está jalonado de Tratados en los que se van
añadiendo materias a compartir e instituciones para gestionarlas.
La imagen de la catedral, edificio emblemático europeo, es expresiva de
esta construcción. Diferentes equipos de arquitectos y albañiles se han ido
sucediendo con estilos diversos para lograr un sistema que funciona. En
este avanzar, a golpe de crisis y saltos hacia adelante, tuvo especial
importancia el final de la guerra fría hace 20 años, que supuso para la
entonces Comunidad la mayoría de edad. El centro de Europa pasó de ser
el mayor escenario de confrontación de fuerzas militares en la historia a
convertirse de nuevo en el corazón del continente. El balance del cambio
producido en esta etapa es: de 12 Estados se ha pasado a 27, llegando a 500
millones de ciudadanos con la misma ciudadanía europea; se ha creado y
consolidado el Euro como moneda única, la UE sigue siendo el mayor
bloque económico y comercial y, como tal, es parte del G 20.
Para responder a tan rápido y sostenido crecimiento, se han ido elaborando
Tratados cada cuatro años: Maastricht, Amsterdam y Niza, hasta dar el
paso a la Convención que elaboró la Constitución. Tras encallar ésta en los
referendos de Francia y Holanda así como por el silencioso bloqueo de
Gran Bretaña, Polonia y la República Checa, la aprobación del Tratado de
Lisboa, que rescató del naufragio los más importantes avances de la
Constitución, ha sacado a Europa de un callejón sin salida institucional y
político.
La exposición de los principales aspectos del Tratado ayuda a comprender
la importancia de su ratificación y entrada en vigor (el relato de mi
experiencia
como
representante
del
PE
en
la
Conferencia
Intergubernamental está en mi libro de reciente publicación “Tratado de
Lisboa. Carta de Derechos Fundamentales” www.euroeditions.org). Ante
todo, no es poca cosa haber reflejado por fin, tras más de medio siglo de
vida en común, los principios, valores y objetivos de la Unión, dar valor
vinculante
a
la
Carta
de
Derechos
Fundamentales
y
mejorar
sustancialmente el sistema institucional en su democracia y eficacia. El
proceso habitual de redacción de Constituciones y Tratados parte de las
proclamaciones generales para entrar en lo dispositivo, en el caso de
Europa fue al revés, aunque los padres fundadores tuvieran claros los
principios democráticos desde el principio.
Existe un claro contraste entre la claridad de los tres primeros artículos,
que permite saber mejor qué Europa deseamos, con los relativos al
funcionamiento institucional, métodos y procedimientos. El problema no es
de fácil solución ya que al renunciar al método constitucional se ha vuelto a
la complicada redacción de enmiendas que hace tan árida y enrevesada su
lectura
La lista de innovaciones que contiene el Tratado es la siguiente, en
apretado resumen:
La proclamación explícita de los valores de la Unión, que deben
inspirar su acción exterior: democracia, respeto de los derechos
humanos, Estado de Derecho, con un acento especial en la
igualdad entre mujeres y hombres, el pluralismo, la no
discriminación y la tolerancia.
La definición de objetivos, empezando por la paz y el bienestar. El
desarrollo sostenible, basado en el crecimiento económico
equilibrado y la estabilidad de los precios, en una economía social
de mercado altamente competitiva, tendente al plano empleo y al
progreso social, combatir la exclusión social y la discriminación,
fomento de la justicia; la protección social, la solidaridad entre
generaciones y los derechos del niño y un nivel elevado de
protección del medio ambiente, así como la promoción del
progreso científico y técnico; la cohesión económica, social y
territorial y el respeto de la diversidad cultural y lingüística.
En sus relaciones con el mundo, la Unión además de afirmar y
promover sus valores e intereses, contribuirá, a la paz, la
seguridad y el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el
respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la
erradicación de la pobreza y el respeto de los derechos humanos,
especialmente los del niño, así como el estricto respeto y
desarrollo del Derecho Internacional, en particular el respeto de
los principios de la Carta de las naciones Unidas.
Una cláusula de solidaridad frente a todo ataque armado exterior.
La ciudadanía europea ha vuelto a ocupar la plaza que merece
gracias a los esfuerzos del PE, figurando en el articulo 9 del TUE
“toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro
posee la ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía
nacional sin sustituirla”.
La Carta de Derechos Fundamentales es jurídicamente vinculante
y tiene el mismo rango que los Tratados. Un protocolo establece
medidas específicas para el Reino Unido y Polonia, al que se has
añadido la República Checa, que desean excluirse de su
aplicación.
La democracia participativa se refuerza con el reconocimiento del
derecho de iniciativa ciudadana, que permite proponerla a un
millón de ciudadanos de un número significativo de Estados.
Se reconoce la personalidad jurídica de la UE, con lo que
desaparece la estructura de pilares.
Se introduce una clara y precisa división de competencias con una
cláusula de flexibilidad.
La codecisión PE-Consejo se convierte en el procedimiento
legislativo ordinario, con una ampliación de materias que abarca
al 90 % de las decisiones comunes, lo cual incrementa la
legitimidad democrática y la eficacia. Se fortalecen las bases
jurídicas para actuar en el campo del cambio climático, energía,
patentes, turismo, deporte espacio y cooperación administrativa.
En el terreno presupuestario, se asegura la completa igualdad PEConsejo, eliminando la distinción entre gastos obligatorios y no
obligatorios.
Una cláusula social horizontal asegura que en la definición de
políticas se tendrá en cuenta un alto nivel de empleo, la protección
social adecuada, la lucha contra la exclusión social, y un alto nivel
de educación formación y protección de la salud. Se establece una
base legal para reconocer las especificidades de los servicios de
interés económico general
Se introduce un mecanismo de control de la subsidiariedad con
una “tarjeta naranja” (si un tercio de los Parlamentos de los EM
rechazan una propuesta, la Comisión deberá reconsiderarla).
La votación por mayoría cualificada (VMC), se convierte en la
regla general en el Consejo, con una doble mayoría del 55% de los
Estados y el 65% de la población, con un mínimo de 4 Estados
para bloquear una decisión. El sistema entrará en vigor el 2014
con un mecanismo de seguridad denominado de Ionannina.
Se crea la figura del Presidente del Consejo Europeo, con un
mandato de dos años y medio, para preparar, coordinar y
representar el Consejo Europeo.
Se crea la figura del trío de Presidencia del Consejo de Ministros
Se facilita el acceso a las cooperaciones reforzadas, para las que
debe dar su acuerdo el PE.
Se acepta la propuesta de distribución de escaños del PE, con uno
más para el Presidente.
El Presidente de la Comisión será elegido por el PE a propuesta
del Consejo, a partir de los resultados de las elecciones europeas.
El Alto Representante para la PESD se integra en la Comisión
como Vicepresidente, y tendrá a su cargo el servicio exterior
Inicialmente, La Comisión, después de 2014, debía estar
compuesta por comisarios provenientes de 2/3 de los Estados con
un sistema de rotación igualitario. El Consejo Europeo decidió en
vísperas del segundo referéndum irlandés, mantener un Comisario
por país.
Se integra los avances en política de Defensa (PESD)en el
Tratado. En Defensa, los Estados que tengan la capacidad y la
voluntad de desarrollar una cooperación estructurada, podrán
hacerlo,
Se extiende la jurisdicción del Tribunal de Justicia Europeo(TJE)
a todas las actividades de la UE, con excepción de la PESD
Se comunitariza el espacio de Libertad, Seguridad y Justicia con
codecisión y VMC, con algunas excepciones para el Reino Unido
e Irlanda.
En el procedimiento de revisión, el PE fortalece su papel: tiene
derecho de iniciativa, es parte de la Convención que se convierte
en el procedimiento normal de revisión y su aprobación es
preceptiva. Además, los procedimientos simplificados de revisión
permiten pasar por unanimidad a la decisión por mayoría.
Por último, el TUE contiene una cláusula de salida voluntaria para
el EM que desee abandonar la Unión.
Aunque la Presidencia española no ha tenido que hacer frente a la
aplicación inmediata de toda esta lista, le ha tocado iniciar la puesta en
marcha para que se hagan realidad las innovaciones institucionales,
políticas y metodológicas contenidas en el Tratado. La primera atañe la
misma Presidencia, con la introducción de un sistema híbrido en el que
adquiere protagonismo central una nueva institución, la recién creada
Presidencia del Consejo Europeo. con funciones de organización e impulso
del Consejo Europeo, y representación de la UE de cara al exterior en
política exterior y seguridad, sin perjuicio de las competencias de la Alta
Representante VP de la Comisión con la que tiene que trabajar en estrecha
sintonía por razones políticas, presupuestarias y logísticas.
Ya no se trata de una perspectiva teórica, el 1º de enero ambos
responsables estaban en sus puestos. Por un lado, el recién elegido
Presidente Van Rompuy, un político democristiano flamenco que había
demostrado su capacidad en Bélgica, el sistema político seguramente más
complicado y sofisticado en Europa situado en su Plaza Mayor. Para un
político belga, Europa es su espacio natural y en su breve inicio, está
demostrando voluntad y maneras de configurar su puesto. El mismo se
encargó de definir su concepción del cargo en un importante discurso
pronunciado ante el grupo del partido demócrata-cristiano CSU de Baviera
el 7 de enero en el que tras preguntarse si el Tratado de Lisboa era un
buque nuevo capaz de capear las tempestades globales o la misma vieja
nave corroída con una mano de pintura contestaba: "the permanent
President is not meant to be a President, nor is he meant to be only a
chairman”. ( No se ha concebido el Presidente como un Presidente
(ejecutivo) ni sólo como un Presidente de mesa”), añadiendo que su
principal arma es el tiempo de que dispone, dos años y medio para una
tareas que son preparar el trabajo, dirigir los debates y extraer las
conclusiones así como seguir su cumplimiento, dándole tiempo al tiempo.
La conclusión sobre el reparto de tareas es clara: las primeras dos tareas
corresponden a la Presidencia rotatoria, en la tercera “ la organización del
trabajo a medio y largo plazo será fundamental, “ mi dedicación será poner
la continuidad en el corazón de la acción del Consejo Europeo” 2 y, tras
constatar que la pretensión de simplificación ha conducido a una mayor
complejidad, afirmar la necesidad de nuevo mecanismos de coordinación
entre cuatro puestos: Su Presidencia del Consejo; la Presidencia rotatoria;
la Alta Representante como Presidenta del Consejo de Asuntos Exteriores y
el Presidente del Eurogrupo. ¡Muchas cabezas para un cuerpo!” fue su
exclamación final. Y eso que en un significativo lapsus no incluyó al
Presidente de la Comisión Barroso, con el que comparte la asistencia a
todos los foros exteriores. Tampoco mencionó al poderoso COREPER,
Consejo de Representantes Permanentes, auténtico gobierno en la sombra
bruselense.
En lo que respecta a la figura de la Alta Representante Lady Asthon, está
inmersa en una doble batalla a la hora de construir su relación con su
Presidente de Comisión además del Europeo, al tiempo que configura el
Servicio europeo de acción exterior, en donde tiene varios frentes abiertos:
el de la propia Comisión, con una amplia red de representaciones en todo
del mundo por sus propias competencias, a las que se añade la batalla del
Consejo y los Estados miembros y el poder presupuestario del PE,
claramente contrario a la pintoresca tesis de un servicio autónomo, que en
realidad supondría repartir la política exterior entre los grandes Estados con
vocación global.
Es indudable que en esta fase inicial, el papel de la presidencia española
está requiriendo mano izquierda y sensibilidad para ayudar a los nuevos
responsables a acoplarse y coordinarse entre sí mientras que ejerce la labor
cotidiana de Presidencia.
Más aún, cuando todos comparecen regularmente ante el PE, y en el caso
de la Presidencia del Consejo de Ministros, se mantiene la comparecencia
gracias a una reforma de su reglamento, porque el Tratado no lo preveía.
La agenda está muy cargada, con prioridades tan decisivas como las
fijadas en el G 20 en materia de supervisión financiera, la continuación de
las negociaciones sobre el cambio climático tras Copenhague, la conclusión
de la Ronda de Doha de la OMC, el siempre presente desafío de la paz
Oriente Medio con la necesidad de contener la proliferación nuclear, amén
de las cumbres con países y regiones. También la Presidencia española
puede ser más influyente en avanzar temas como las relaciones con
América Latina, África y el Mediterráneo. Pero para avanzar, la voluntad
debe ser compartida, el ejemplo de las relaciones con Cuba es elocuente.
Otro nuevo elemento es el lanzamiento del trío, en donde el carácter
híbrido se acentúa. Fruto de un compromiso en la CIG, esta criatura
consiste en un trío de Presidencias fijadas por el Consejo en función de
criterios de tamaño y geográficos que fijan un programa común de 18
meses para complementar y fortalecer a la Presidencia rotatoria. Tema
polémico, las razones más atendibles son las alegadas en el Informe “Think
global, act european” elaborado por 14 think tanks europeos para las
Presidencias española, belga y húngara”3 como oportunidad de llevar los
temas europeos a cada país con el sentimiento de protagonismo y orgullo
que ello conlleva así como la buena praxis de cooperación entre países que
establece.
La gobernanza económica
El gran desafío de fondo de la Unión es superar la crisis económica
fortaleciendo la Unión Económica y Monetaria y construyendo una
economía sostenible. Desde el primer momento, la Presidencia española ha
apostado a fondo por el refuerzo de la gobernanza en la UE y también por
el nuevo multilateralismo del G 20.
De momento, Europa no ha vuelto a recaer en los errores de la década de
1930 que condujeron a las devaluaciones y deflaciones en cadena, al
proteccionismo y al paro masivo, que alimentaron el incendio de la guerra
en España y en Europa.
Disponer del Euro como moneda y del Banco Central como institución que
funciona ha permitido evitar que los especuladores jugaran a la pelota con
las diversas divisas. Gracias a él, la situación de Irlanda no es la de
Islandia. Pero eso no basta, el Euro está conociendo su primera crisis tras
diez años de éxitos. Volver al pasado o romperlo no sería sólo el fin de un
proyecto, constituiría un auténtico tsunami colectivo.
La experiencia histórica demuestra que una Unión Monetaria no es
duradera a la larga si no se acompaña con una Unión Económica y Política.
La gobernanza económica es un tema no resuelto desde Maastricht: sigue
pendiente la creación de un Ministro de Economía para trabajar con el
Gobernador del Banco Central. El Tratado de Lisboa, que ha incluido la
solidaridad como valor fundamental de la Unión ha creado un triángulo
orientado sobre todo hacia la política exterior de dos Presidentes y un Alto
Representante, aunque de hecho nuestros líderes están todo el tiempo
hablando de economía..
La fábula del griego Esopo sobre la cigarra cantarina y ociosa frente a la
hormiga laboriosa y ahorradora sintetiza ejemplarmente la actual situación
interna de la Unión Económica y Monetaria Europea (UEM). En el terreno
comercial, Alemania tuvo el año pasado excedente de 136 millardos de €,
Holanda y Bélgica de 38 cada una, mientras que España tiene un déficit de
52, solo superado por Francia y Gran Bretaña, que llega a 92,6. Si se
añaden otros datos como la balanza de pagos o el endeudamiento global,
incluido el del sector privado, la conclusión es que la Unión Monetaria ha
beneficiado a todos los socios. Caso particular son los británicos, que a
pesar de ser los más
endeudados se benefician de la City, el mayor
mercado en €, y gozan del privilegio de ser los más cantarines gracias a una
excelente prensa en el latín del siglo XXI.
El Euro fue fruto de un pacto político en el que Alemania puso lo mejor
que tenía, el marco, con la condición de que se respetaran las normas de la
cultura de estabilidad, definidas en Frankfurt. En 2004 fue necesario
reformar el pacto de estabilidad tras una situación de crisis que puso de
manifiesto una doble vara de medir al rechazar extender a Alemania y
Francia las sanciones impuestas a Portugal. Ahora, tras la dura fase de
ajuste de su generoso Estado de Bienestar con los paquetes Harz de
Schröder y Merkel, Alemania se ha hecho más competitiva mientras que
otros socios han perdido competitividad al orientar su economía hacia un
mayor consumo o a burbujas como la inmobiliaria.
Antes de la Unión Monetaria, el ajuste era la devaluación que daba un
respiro temporal, hoy hay que encontrar otros métodos para lograr un
nuevo equilibrio. Una primera receta es afirmar que los austeros, Alemania
debe consumir más y los derrochadores menos, cosa que es más fácil de
decir que de hacer. Sin embargo, no se trata de compartimentos estancos.
El frenesí del ladrillo no fue sólo una ilusión de enriquecimiento fácil
favorecida por leal abaratamiento del dinero fruto de la Unión Monetaria,
por laque medio país engañaba al otro medio. Participaron también
inversores alemanes, basta con preguntar los precios de las viviendas a los
jóvenes en Baleares o Canarias. Burbuja que se ha producido también en
Japón, Estados Unidos, Gran Bretaña o Irlanda, de la que es difícil salir
porque la otra cara de la moneda es el grado de implicación del sector
financiero.
De momento, Grecia está en el ojo de mira. Por dos razones, como cigarra
no solo ha cantado sino que ha engañado sobre su situación, con la ayuda
de voraces bancos norteamericanos; la otra es que los especuladores
concentran su fuego en el eslabón más débil de la cadena. En la lista de
prioridades figuran otros, entre ellos Irlanda, Portugal o España también
cigarras exitosas, e incluso la Gran Bretaña que ya vivió la amarga
experiencia de versa descabalgada del sistema monetario europea por la
especulación. . La cuestión es actuar con decisión y solidaridad, además de
la defensa del propio interés, para ayudar al que se ayuda a sí mismo. La
Unión actual contiene claras limitaciones para poder reaccionar de modo
rápido, y el expediente del Consejo Europeo de marzo ha aportado sólo un
respiro, no es un paso serio hacía adelante.
El problema está en explicar a las opiniones públicas de los países el
sentido de los sacrificios, para las cigarras la necesaria dieta de austeridad y
recortes tras una etapa en la que la solidaridad europea ha sido decisiva
para la modernización de sus economías y trabajar más como hormigas.
Para otros, los alemanes en cabeza, pero también el Benelux, con
dificultades en casa, superar la sensación de ser las hormigas que trabajan
para las cigarras. El modelo exportador alemán no es exportable sin más a
toda la Unión, como el chino no lo es a todo el mundo.
Una política industrial europea es importante de cara al futuro,
defendiendo no solo sectores tradicionales como la automoción o la
química sino también sectores de futuro como el TIC (telecomunicación e
informática), energías renovables y equipamientos ecológicos.
La construcción europea es un camino de crisis de crecimiento de las que
en cada ocasión ha salido más reforzada. La andadura del Euro ha superado
todas las previsiones. Ahora tenemos que fortalecer la Unión Monetaria
Económica y Política con una cultura de trabajo y esfuerzo común. En el
mundo globalizado del G 20, el Euro es un instrumento irremplazable.
Conclusión
En este comienzo de legislatura europea, ante la cargada agenda global del
G 20, la Unión Europea debe estar a la altura de los desafíos planteados:
salir de la crisis y revivir la economía creando empleo y avance
tecnológico, reorganizar el sistema financiero global y recuperar la
confianza, concluir la ronda de Doha de comercio internacional y hacer
frente al cambio climático.
El Presidente Barroso, al presentar ante el PE sus “Orientaciones políticas
para la próxima Comisión”, se formuló la pregunta ¿Queremos ser líderes,
modelando la globalización sobre la base de nuestros valores e intereses, o
dejaremos que otros tomen la iniciativa y aceptaremos los resultados que
estos modelen?, en claro contraste con la línea neoliberal y un tanto
“pasotista” de su primer mandato.
Como dijo Jean Monnet, “la misma Comunidad no es más que una etapa
hacia las formas de organización del mundo del mañana”. Es de esperar
que, tras la travesía del desierto que supuso un 2009 en plena crisis con una
inexistente Presidencia del Consejo checa y una voluntariosa Presidencia
sueca, la Presidencia española consiga el resultado de encarrilar el Tratado
de Lisboa y fortalecer la gobernanza económica europea.
1
Baron Crespo, Enrique“Berlín, de muro a puerta”, Conferencia dictada en la Real Academia de España
en Roma, 10/11/2009
2
“7 Jan 2010 ... Speech by the President of the European Council,. Mr. Herman Van Rompuy
pronounced today at the. "Klausurtagung” of the CSU-Landesgruppe ...
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/.../112174.pdf
3
TGAE “Think global, act european”, Notre Europe, www.notre-europe.eu, marzo 2010
Criterios
Legitimidad política
y construcción europea
E. Kostka Fernández
E. Kostka Fernández é Doutor en Ciencias Políticas e Socioloxía pola
Universidade Complutense.
E. Kostka Fernández es Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad
Complutense.
Legitimidad política
y construcción europea
E. Kostka Fernández
En este artículo nos detenemos, desde la perspectiva de la
Ciencia Política, en aspectos teóricos del concepto de legitimidad
y lo vinculamos al proceso de construcción europea, en busca de
criterios que nos permitan evaluar el grado de legitimidad de las
instituciones europeas y su percepción ciudadana.
En primer lugar definimos el concepto de legitimidad desde
una vertiente política, para posteriormente, y a partir de los
presupuestos planteados, identificar los problemas de legitimidad
política en los que entendemos se encuentra la Unión Europea, al
menos desde la percepción de la doctrina y de los ciudadanos.
Pero hagamos antes unas reflexiones introductorias que nos
permitan conocer con precisión el estado de la cuestión. En las
últimas décadas el apoyo popular al proceso de integración
europeo se ha reducido de forma significativa, como muestran
todos los trabajos demoscópicos. Esta insatisfacción con la
construcción
europea
ha
tenido
como
consecuencia
un
distanciamiento progresivo de los ciudadanos de las instituciones
europeas, lo que en la práctica se ha hecho evidente en el descenso
de la participación en las elecciones al Parlamento Europeo, y en
los noes registrados en los referendos ratificatorios del Tratado
Constitucional en Francia y en los Países Bajos en el año 2005.
Todo ello apunta a la existencia de una crisis de legitimidad
en
la
Unión
Europea.
Entre
otros,
esta
crisis
gira
fundamentalmente en torno a tres déficits paralelos : por un lado,
un déficit de legitimidad en el proceso primigenio de construcción
europea, derivado de la inexistencia de un poder constituyente,
depositario de la soberanía, que diera origen a una organización
política
dotada
de
una
Constitución.
Por
otro
un
déficit
democrático, atribuido a la existencia de lejanas instituciones no
electas, al exceso de burocratización, a la falta de transparencia y
al escaso control en el proceso de toma de decisiones de la Unión
Europea.
Por
último,
un
déficit
social,
atribuido
a
la
descompensación entre la integración económica, dirigida a la
creación de un mercado único, y la integración social, destinada a
formular políticas redistributivas o compensatorias.
No podemos detenernos aquí en lo que consideramos un
problema de origen en el déficit de legitimidad de la Unión
Europea, referido a la construcción de un ente jurídico -político y
económico, que ha adquirido la forma de un protoestado, sin llegar
a ser un estado, sino una unión de estados, posiblemente
confederados,
cuyas
relaciones
se
regulan
por
tratados
institucionales y no por textos constitucionales. Esta crisis de
legitimidad no es nueva, sino que encuentra su origen en el mismo
inicio del proceso de construcción europea. Desde su fundación,
como se sabe, la comunidad política europea se rigió por los
Tratados Constitutivos: el Tratado de París y el Tratado de Roma
y, posteriormente, por los Tratados y Actas que los modificaron:
Bruselas, Acta Única Europea, Maastricht, Ámsterdam, Niza y los
sucesivos Tratados de Adhesión. Todos ellos fijaron y fijan las
normas de funcionamiento y la actuación de las instituciones
europeas. Pero lo cierto es que no existe ni ha existido en la
construcción europea, un proceso constituyente que dote a los
estados de un verdadero texto constitucional y que permita hablar
de pacto social, de acto soberano constituyente, de legitimidad
democrática o de principios para configurar algún modelo federal
o confederal efectivo de relación entre el poder central y la
periferia. 1
El último hito del proceso lo constituye el Tratado de
Lisboa 2, firmado por los representantes de todos los estados
miembros de la Unión Europea en Lisboa el 13 de diciembre de
2007, que vino a sustituir al fracasado “Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa”. 3 Hemos dedicado otro
artículo en esta misma revista a poner de manifiesto que como el
propio nombre indica, no se trataba de un texto constitucional,
sino de un mero Tratado Internacional con déficit de legitimidad
política y no concordante con los principios que fundamentan
democráticamente un texto constitucional.
Algunas de las reformas más importantes que introduce el
vigente Tratado de Lisboa son la reducción de las posibilidades de
1
El profesor Javier Ruipérez, constitucionalista miembro de la Escuela de Salamanca otrora liderada por
Tierno Galván y discípulo destacado del Profesor de Vega, ahonda con profusión y acierto en todos estos
temas es su prolija obra sobre el constitucionalismo y el federalismo.
2
Con este tratado la Unión Europea se dota de capacidad y personalidad jurídica, aunque creemos que
no de legitimidad, para firmar acuerdos internacionales a nivel comunitario.
3
El “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” cuyo proyecto había sido aprobado el
18 de junio de 2004, lo firmaron en Roma los Jefes de gobierno de los países que formaban la Unión
Europea el 29 de octubre de 2004. El 12 de enero de 2005, el Parlamento Europeo aprobó una resolución
por 500 votos a favor, 137 en contra y 40 abstenciones, en la que recomendó a los Estados miembros
que ratificaran la Constitución. En algunos países, el tratado fue sometido a referéndum que tuvo
resultados distintos y mientras en España los electores lo aprobaron con una baja participación (44%), en
Francia y Holanda fue rechazado con una alta participación, 69 y 63% respectivamente, lo que provocó
una nueva crisis institucional europea.
estancamiento en el Consejo de la Unión Europea mediante el voto
por mayoría cualificada, un Parlamento Europeo con mayor peso
al hacer el procedimiento de decisión conjunta con el Consejo de
la Unión Europea y la creación de las figuras de Presidente del
Consejo Europeo y Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad. Algunas de estas acciones están
sin duda dirigidas a dotar de una mayor democratización y
transparencia las decisiones sobre las políticas comunitarias, pero
adolecen aún así de la suficiente legitimidad y apoyo social. Y ello
a pesar de que el Tratado de Lisboa da un paso más hacia la
democratización
y
hace
que
la
Carta
de
los
Derechos
Fundamentales de la Unión Europea sea vinculante jurídicamente.
La aceptación por parte de la doctrina 4 y de las propias
autoridades de las instituciones europeas de una crisis de
legitimación en el proceso europeo, ha llevado a que desde la
última década del siglo pasado una buena parte de las acciones
adoptadas en la Unión Europea tenga presente la idea de la falta de
legitimidad que se observaba en la construcción europea e incluya,
al menos en algún grado, esta idea en los tratados y de forma
4
Son numerosas las referencias bibliográficas sobre los problemas de legitimidad en la Unión Europea en
lengua inglesa, no así en castellano. Entre las primeras destacamos: Anthony Arnull y Daniel Wincott,
“Accountability and Legitimacy in the European Union”, Oxford University Press, 2002. Beate KohlerKoch y Berthold Rittberger, “Debating the Democratic Legitimacy of the European Union”, Rowman &
Littlefiel Publishers, 2007. Jaques Thomassen, “The Legitimacy of the European Union After
Enlargement”, Oxford University Press, 2009. Hermann Schmitt y Jaques Thomassen, “Political
representation and legitimacy in the European Union”, Oxford University Press, 2009. Peter Nedergaard,
“European Union Administration: Legitimacy and Efficiency”, Martinus Nijhoff Publishers, 2007. Thomas F.
Banchoff y Kevin P. Smith, “Legitimacy and the European Union: the Contested Polity”, Routledge, 1999.
Albert Weale y Michael Nentwich, “Political theory and the European Union: legitimacy”, 1998. David
Beetham y Lord Christopher, “Legitimacy and the European Union”, Longman, New York, 1998.
Christophe Crombez, “The Democratic Deficit in the European Union: much ado about nothing?”,
European Union Politics, 2003. Andrew Moravcsik, “In defense of the democratic deficit: reassessing
legitimacy”, Journal of common Market Studies, 2002, págs. 603-624. Giandomenico Majone, “Europe’s
democracy deficit: the question of standards”, European Law Journal, 2004, 4 págs. 5-28. Robert A. Dahl,
“A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation”, Political Science Quarterly,
1995, volume 109, págs. 23-34.
trasversal en las grandes políticas. Pero detengámonos en el
concepto de legitimidad para comprender la dimensión de la crisis
de legitimidad que alegamos en la Unión Europea.
El concepto de legitimidad
Desde la perspectiva de la Ciencia Política, entendemos que
la legitimidad está basada en la creencia en los valores
compartidos por los miembros de la sociedad de lo que constituye
el derecho a gobernar. La legitimidad se encuentra determinada,
por la concordancia de la actuación de los gobiernos con los
valores y las normas sociales imperantes, pero también es
necesario atender a la relación entre las creencias de los
ciudadanos y la estabilidad política, aspecto que ha sido objeto de
estudio por parte de algunos teóricos de la socialización política y
donde la legitimidad se asocia a valores sociales. 5 De este modo,
los líderes políticos y sociales no sólo dan forma a los valores
sociales, sino que al mismo tiempo son influidos por ellos.
Carl Friedrich define la legitimidad como el derecho a
gobernar, derecho que se encuentra fundado en un sistema de
creencias compartidas. La necesidad de acuerdo de los valores
fundamentales es más grande o más pequeña en diferentes
culturas, pero en todas debería estar incluido “el tipo de gobierno
que se considera correcto y el tipo de gobernante que tiene
derecho a gobernar” 6
Los valores fundamentales que vincula a
legitimidad pueden ser clasificados en: religiosos, tradicionales,
jurídicos, constitucionales, de procedimiento o pragmáticos , y los
5
David Easton, “A Framework for Political Analysis”, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1965, pág. 110.
Carl Joachim Friedrich, “Man and his Government: An empirical Theory of Politics”, McGraw-Hill Book
Company, New York, 1963, pág. 238.
6
basados en la obtención de resultados. 7 Friedrich proporciona un
ejemplo claro: «La legitimidad democrática en los estados
modernos está [...] sujeta a exámenes de resultados, especialmente
en el área económica, y la legitimidad se basa en la pref erencia de
la mayoría expresada en elecciones [...] de acuerdo con los
resultados de actuación.» 8
Por extensión, la actuación de los
gobiernos, afecta al grado en el cual el sistema político es
percibido como legítimo.
Las creencias compartidas por los miembros del colectivo
social y los resultados de actuación de los gobiernos, son
parámetros que nos permiten medir el grado de legitimidad, el cual
puede ser valorado y acomodado a través de reformas en las
estructuras internas, en los procesos y en las manipulaciones
externas de símbolos. Los índices para saber dónde y cuándo una
crisis de legitimidad se puede estar fermentando, y la creencia de
que estas crisis pueden ser evitadas, inspiró la escuela de los
teóricos del desarrollo político.
Este es el interés de los argumentos que queremos exponer.
En primer lugar, y una vez definidos los conceptos, determinar si
en el seno de la Unión Europea se puede estar produciendo en
algún grado una crisis de legitimidad político-institucional y, en
segundo lugar, aportar elementos teóricos que nos permitan eludir
la posible crisis de legitimidad.
La importancia de la comprensión de las creencias de los
ciudadanos sobre el sistema político, ha sido reconocida por
teóricos del desarrollo político y económico. Durante la década de
los años sesenta y setenta del pasado siglo, diferentes autores han
7
8
Idem. pág. 236.
Idem. pág. 236.
recogido datos sobre el proceso por el cual un individuo aprende
las “disposiciones políticamente relevantes y los modelos de
comportamiento de su grupo social”. 9 La primera preocupación de
estos estudios, lanzados bajo la rúbrica de la socialización
política, era la discusión de la influencia de determinadas
variables en la cultura política y en la salud de los sistemas
políticos; por ejemplo, la función de las élites, los efectos de la
educación, las consecuencias de una rápida industrialización en la
cultura política, las tecnologías de la comunicación, etc. Lo que se
corresponde con la visión de David Easton, de que un sistema
político está constituido por los modelos de interacción de los
actores políticos, preocupados por la “distribución autorizada de
valores” en la sociedad. 10
Inicialmente se esperaba que por medio de la recogida
empírica de datos pudiera emerger un modelo de desarrollo que no
implicara una crisis de legitimidad de los regímenes. Estabilidad
política y orden fueron concebidos como medios y como fines para
alcanzar la “modernidad”. Samuel Huntington ejemplifica esta
proposición: “La distinción política más importante entre países
no se refiere a su forma de gobierno, sino a su grado de gobierno.”
Para Samuel Huntington, quien desde nuestro modesto entender
creemos que exagera, las diferencias entre democracia y dictadura,
son menores que las diferencias entre los países en los que existe
consenso y sentimiento de comunidad, y aquellos países en los que
la política es deficiente en estas cualidades. 11
9
Kenneth P. Langton, “Political Socialization”, Oxford University Press, New York, 1969, pág. 4.
David Easton, 1965, op. cit. pág.110.
11
Samuel P. Huntington, “Political Order in Changing Societies”, Yale University Press, New Haven CT,
1968, pág. 1.
10
Leonard Binder 12 identifica cinco tipos de crisis en el
modelo de desarrollo de los países y que trasladamos al final de
este artículo a la Unión Europea, en la búsqueda de una hipotética
crisis de legitimidad política. Estas crisis son de identidad, de
legitimidad, de participación, de penetración y de distribución.
Por crisis de identidad, Binder entiende que los miembros de una
comunidad política no pueden relacionarse subjetivamente u
objetivamente con el sistema político. La crisis de legitimidad se
refiere a los cambios en la naturaleza de la autoridad política, de
la que se espera la lealtad de los ciudadanos.
La crisis de participación es valorada como “la más
aparente y ubicua forma en la que los cambios polí ticos
contemporáneos han ocurrido”. 13 Aunque a primera vista un
incremento en el número y en el grado en que la gente se
involucra en el proceso político puede ser positivo, Binder
advierte, creemos humildemente que de forma errónea, que la
participación generalizada de personas, puede obstaculizar la
eficacia de las operaciones del gobierno. Por ello, propone el
empleo de asociaciones de interés, en adición a la representación
directa, para la difusión de información. No creemos en las
fórmulas de participación ciudadana propuestas, aunque sólo sea
porque implican menos democracia. Hoy los problemas de
participación ciudadana y electoral son fácilmente soslayados por
las nuevas tecnologías y deben ser fuente orientadora de la acción
del gobierno. Entendemos que el problema de la participación está
estrechamente relacionado con la crisis de legitimidad polític a en
12
Leonard Binder, “Crisis and Sequences in Political Development”, Princeton University Press, Princeton,
New Jersey, 1971.
13
Idem. pág. 58.
el seno de la Unión Europea y con la lejanía con la que los
ciudadanos ven los asuntos políticos europeos.
La crisis de penetración, se refiere a lo que una buena parte
de las sociedades occidentales están experimentando en la
actualidad: el crecimiento y la expansión del sistema político en
manos del dominio privado. Por último, la crisis de distribución a
la que hace referencia Binder, es una llamada a la intervención de
los estados para hacer frente a las crecientes expectativas de las
sociedades.
Peter Berger ofrece una dimensión distinta del concepto de
legitimidad política, no sólo por el ente al que otorga la capacidad
de determinar la legitimidad, sino también por la situación dada.
Sostiene que la legitimidad puede ser determinada mediante la
agregación de opiniones subjetivas, sobre la corrección de ciertos
acuerdos sociales que demuestran ser justos y dignos de apoyo. 14
Para él, una pequeña muestra es necesaria para determinar la
valoración
de
la
legitimidad
de
un
acuerdo
social.
Sus
planteamientos permiten deducir:
(a) Cuáles son los valores compartidos a través de la
aceptación o rechazo de los acuerdos sociales existentes.
(b) Qué debería ser un acuerdo social en un contexto dado, a
partir de las valoraciones del acuerdo existente como
desviado de los resultados esperados.
(c) Cuál es la naturaleza precisa de la relación entre creencia
e intereses creados, asumiendo que los últimos afectan
claramente a los primeros, aunque la forma en que la gente
14
Peter L. Berger, New attack on the legitimacy of business, Harvard Business Review, Nº 5, 1981, págs.
82-89.
entiende sus propios intereses, está en cambio influida por
sus creencias. 15
La fuente de legitimidad se hace residir dentro del deseo
colectivo de individuos poseedores de poder. Entendemos que la
concepción de legitimidad propuesta por Peter Berger implica
fluctuaciones naturales en su status, generadas por la influencia
de
campañas
publicitarias,
de
tendencias
institucionales
o
sociales, y de fuerzas económicas o tecnológicas.
La
legitimidad
política,
desde
nuestro
parecer
es
dependiente de la percepción que la gente tiene de cómo las
instituciones cumplen sus expectativas, cualesquiera que éstas
sean. Si como presuponemos, tales expectativas pueden ser
determinadas, parece racional en este caso la utilización de la
información sobre los cambios en necesidades y valores en
beneficio de la institución.
Cuatro puntos en la búsqueda y construcción del concepto
de legitimidad queremos dejar claros:
(a)
La
legitimidad
transformaciones
en
no
es
estática;
las
condiciones
cambia
sociales,
debido
en
las
expectativas de las sociedades o por medio de actos de los
dirigentes políticos.
(b) No se trata de un valor inherente ni a la democracia ni a
regímenes totalitarios; es un estado que se alcanza.
(c) La legitimidad, en algún grado, reside en la prevalencia
de la creencia de los ciudadanos sobre lo que es la
corrección de una institución.
15
Idem.
(d)
Se
trata
de
una
condición
deseable
porque
el
consentimiento de los gobernados facilita la eficacia del
gobierno.
Podemos asumir que la legitimidad se encuentra tan
determinada por índices subjetivos, valores sociales, expectativas
y percepciones de los ciudadanos, como por el carácter jurídico de
las normas, pero no podemos asumir que la aceptación del sistema
político se traduzca en la aceptación de las instituciones y de los
entes público-administrativos como legítimos. La construcción del
concepto de legitimidad política llevada a cabo por algunos
teóricos de la Ciencia Política, enlaza la Administración Pública
con el sistema político, estableciendo una curiosa reciprocidad: un
gobierno legítimo engendra una burocracia legítima y una
burocracia legítima refuerza un gobierno legítimo. En términos
sistémicos, se produce el efecto de que un sistema ilumina a los
otros subsistemas.
Las anteriores aportaciones conceptuales y la definición del
concepto de legitimidad, nos permite trasladar los planteamientos
teóricos al modelo de construcción de la Unión Europea y
especialmente al grado de legitimidad de los procesos, de las
instituciones y de los textos jurídico-políticos en los que se
fundamenta.
La legitimidad, o su falta, en la construcción europea
Desde los inicios de la construcción europea se ha
argumentado con frecuencia que el “déficit democrático” ha sido
el causante de los bajos porcentajes de aceptación del proyecto
político europeo y de la lejanía con la que los europeos perciben
los procesos y las instituciones.
Estos argumentos son aplicables a todo el proceso de
construcción europea desde sus orígenes hasta nuestros días, y lo
cierto es que se trata, a nuestro modesto entender, de un asunto
relevante para la consolidación del proyecto de crear una
verdadera entidad estatal supranacional europea. La legitimidad
de los procesos políticos, de las instituciones y de las normas que
las regulan, es determinante para garantizar la aceptación y la
participación de los ciudadanos en las mismas. Nos sorprende que
siendo este un axioma comúnmente aceptado, central en la
actuación política de las sociedades democráticas, hayamos
establecido
desde
los
orígenes
de
la
comunidad
europea
mecanismos, procesos y procedimientos de actuación política, no
concordantes con el principio político señalado.
Desde sus orígenes hasta finales de la década de los años
setenta del pasado siglo, la legitimidad de las instituciones
europeas venía dada por la legitimidad de los parlamen tos
nacionales, que eran quienes ratificaban los Tratados y dotaban de
legitimidad democrática los actos políticos supranacionales. Desde
entonces, se han hecho esfuerzos por democratizar y legitimar los
procesos políticos europeos, especialmente desde jun io de 1979,
fecha en la que se elige por primera vez un Parlamento Europeo
electo, que sustituía a la vieja Asamblea Parlamentaria consultiva,
integrada por representantes de los parlamentos nacionales de los
estados miembros. El Tratado de Maastricht de 1 992 introducía en
el ámbito competencial del Parlamento Europeo, el procedimiento
legislativo de la codecisión en determinadas materias, que le
permitía legislar en igualdad de condiciones con el Consejo
Europeo y poder hacer uso de la capacidad de veto. El Tratado de
Ámsterdam de 1997 supuso un nuevo paso de democratización y se
fortalecieron un poco más los poderes del Parlamento, al ampliar
las materias de codecisión 16 y simplificar los procesos de decisión.
Al mismo tiempo se incrementaba el poder de control político del
Parlamento Europeo, al concederle la potestad de dar su
aprobación
a
la
elección
del
poder
ejecutivo
comunitario
representado en el Presidente de la Comisión Europea. El Tratado
de Niza de 2001 concedió nuevas prerrogativas a la Cámara
europea, otorgándole el derecho de recurso ante el Tribunal de
Justicia, como medio de control de la legalidad de los actos y de
las decisiones que emanan de las instituciones europeas. Por
último, el Tratado de Lisboa que se firmó el 13 de diciembre de
2007, aunque hubo de ser ratificado posteriormente por los 27
Estados miembros. Uno de sus principales objetivos como
explícitamente se hizo público fue aumentar la democracia
representativa y de los procesos de decisión en la Unión Europea,
para dar respuesta a las expectativas de los ciudadanos en materia
de
legitimidad,
responsabilidad,
apertura,
transparencia
y
participación.
Los esfuerzos por dotar de mayor legitimidad democrática
las instituciones y los procesos políticos europeos, han sido hasta
la fecha a todas luces insuficientes. Si analizamos la literatura de
la doctrina sobre la crisis de legitimidad en el proceso de
construcción europea y retomamos el modelo teórico sobre la
legitimidad política al que nos referíamos más arriba, todo indica
16
Entre las nuevas materias de decisión destaca: el empleo, la política social, la libertad de circulación de
las personas, las mercancías y los capitales, o la participación en pié de igualdad con el Consejo en los
reglamentos que regulan la concesión de ayudas estructurales de desarrollo.
que la Unión Europea, usando términos jurídicos, realiza todos los
“elementos del tipo” crisis de legitimidad política.
Crisis de legitimidad de origen al no existir un verdadero
proceso
constituyente,
soberano
único,
que
cree
un
entramado constitucional que funde la nueva organización
política.
Vulneración flagrante de la soberanía que reside en cada
ciudadano europeo, quienes son despojados de ella al
trasladarse supuestamente a las instituciones europeas, a
través de los estados miembros.
Indefinición en cuanto al modelo de sistema político que se
quiere construir. Desde la Ciencia Política la Unión
Europea es una unión de estados regulados por tratados
internacionales,
configurando
un
que
carecen
modelo
de
político
constitución
que
se
común,
acerca
al
confederalismo sin serlo.
Falta de democracia en los procesos de construcción
europea y en la designación de cargos políticos. Los cargos
europeos de mayor relevancia no son elegidos por los
ciudadanos.
El modelo de Leonard Binder que expusimos al principio
nos permite identificar en la Unión Europea los cinco tipos de
crisis que incluye su modelo teórico. Existe una crisis de
identidad porque los ciudadanos europeos no parecen relacionarse
subjetiva y objetivamente con su sistema político. Existe una
crisis de legitimidad por la naturaleza de los cambios en la
autoridad política. Existe una crisis de participación derivada del
escaso interés y participación en los procesos electorales y en
otras formas de participación política. Existe una crisis de
penetración porque no sólo resulta evidente la expansión del
dominio privado en el sistema político, sino que la propia Unión
Europea nace como una entidad económica antes que política. Y el
quinto aspecto que menciona Binder se refiere a la crisis de
distribución, que también parece obvio que existe, puesto que
cada vez los estados tienen más dificultades para hacer frente a las
crecientes expectativas sociales.
Por último, no podemos dejar de mencionar el importante
papel que juega en la crisis de legitimidad que percibimos, el
complejo y asimétrico entramado institucional y burocrático,
fundamentada en los déficits de transparencia, cercanía, eficacia,
eficacia, responsabilidad, moralidad y democracia. 17
Conclusiones y propuestas
Iniciábamos el texto definiendo el concepto de legitimidad
desde la perspectiva de la Ciencia Política y lo vinculábamos al
proceso de construcción de la Unión Europea. El objetivo era
identificar y analizar las causas de esta crisis de legitimidad.
Asociábamos la legitimidad a la concordancia con los valores
socialmente compartidos y con las normas imperantes, lo que debe
implicar creencia y querencia de los ciudadanos hacia el sistema
político que les rige. De forma muy sincrética, y a modo de
conclusión, podemos definir la legitimidad política como el
derecho a gobernar socialmente aceptado.
17
Richard S. Katz, “Models of democracy: elite attitudes and the democratic deficit in the European
Union”, European Union Politics, 2001, págs. 53-89.
Identificado, definido y analizado el problema de la crisis
de legitimidad en el proceso de construcción europea, realizamos
ahora propuestas encaminadas a dotar de mayor legitimidad las
instituciones, las decisiones y las políticas públicas europeas.
Sin duda, el Parlamento Europeo debe y puede contribuir a
fortalecer la legitimidad democrática y solventar la lejanía con la
que los ciudadanos perciben las instituciones europeas. La
legitimidad democrática, simplificando, siempre precisa más
democracia y ésta se alcanza cuando los ciudadanos sienten que
las instituciones que les representan y que les gobiernan son fruto
de la voluntad expresada por todos los ciudadanos de forma libre
y directa, y con información clara, sencilla y cercana. Creemos
esencial en la búsqueda de la legitimidad convertir al Parlamento
Europeo en un verdadero poder legislativo.
Debemos avanzar hacia una legislación electoral única y
hacia la plena igualdad en los principios de representación
democrática.
La
pluralidad
de
sistemas
electorales
y
las
distorsiones de representación electoral, produce efectos de
desigualdad en la representación política.
Debemos avanzar hacia la promulgación de una ley europea
que regule los partidos políticos europeos, creando organizaciones
políticas visibles y eficaces, que sirvan de correa de transmisión
de las voluntades políticas y que sean verdaderos agentes de
representación política de los ciudadanos.
Debemos avanzar hacia la elección directa del Presidente
de la Comisión Europea. Sólo así los ciudadanos percibirán a la
Unión Europea como alguna forma de entidad política real,
compacta y con legitimidad de acción política. El actual proceso
de designación del Presidente de la Comisión Europe a, contribuye
en buena medida a la ausencia de legitimidad y a la lejanía con la
que los ciudadanos perciben este cargo. Su no elección de forma
directa por los ciudadanos europeos es la causa principal, a
nuestro entender, de la lejanía con la que los ciu dadanos perciben
la Europa institucional, al no percibir un claro líder europeo
elegido democráticamente, que aúne los intereses de los estados
miembros y que esté al frente de un ejecutivo con legitimidad
democrática.
Es preciso simplificar los procesos burocráticos y hacerlos
más accesibles a los ciudadanos y, en la misma línea, hacerlos
perceptibles
a
los
ciudadanos,
quizá
a
través
de
la
descentralización de las instituciones europeas.
Sin duda el Parlamento debe ser llamado a liderar el
proceso de incremento de la legitimidad democrática de las
instituciones y los procesos europeos, no sólo por ser el órgano de
representación de una ficticia soberanía europea, sino porque su
naturaleza electa dota por si sola de legitimidad democrática las
decisiones que de él emanan.
Es un deber de los gobernantes buscar la máxima
legitimidad de la autoridad que ejercen y de las instituciones que
usan para ejercer ese poder. De ahí que se deban emprender todos
los pasos necesarios para la configuración de un verdader o
sistema político europeo, configurado por normas jurídico políticas que estén dotadas de la mayor legitimidad política, para
lo que a todas luces es imprescindible que emanen de la
irrenunciable soberanía de los ciudadanos europeos. Sólo así
construiremos instituciones políticas legítimas.
Criterios
La política de cohesión en la
estrategia UE2020:
nuevos desafíos para Galicia
José Luis Méndez López
José Luis Méndez López é Director Xeral de Caixa Galicia.
José Luis Méndez López es Director General de Caixa Galicia.
La política de cohesión en la
estrategia UE2020:
nuevos desafíos para Galicia
José Luis Méndez López
“Europa no se hará de una vez ni en una obra
de conjunto: se hará gracias a realizaciones
concretas, que creen en primer lugar una
solidaridad de hecho”.
Declaración de Schuman, 9 de mayo 1950
Introducción
Por decisión del Consejo de 1 de enero de 2007 relativa al orden del
ejercicio de la Presidencia del Consejo, España preside la UE en este
primer semestre de 2010, seis meses decisivos en la reciente historia
europea. Su inicio coincide con la entrada en vigor del nuevo Tratado de
Lisboa, después de un proceso largo y costoso, no exento de
incertidumbres, ante el rechazo inicial de Irlanda en la primera consulta
popular y la posición remolona de Polonia. Finalmente la UE de 27
miembros dispone de una nueva arquitectura institucional que incorpora
novedades importantes en su gobernanza, toma de decisiones y políticas
que comentaremos en estas páginas.
Coincide también con los primeros indicadores económicos positivos
después de dos años de duro castigo. La crisis económica y financiera que
aún sacude a la mayoría de los Estado Miembros, comienza a dar las
primeras alegrías. Por el momento son síntomas de una recuperación
todavía tímida y frágil, que no aconseja la retirada de las políticas de
estímulo fiscal implementadas por la Comisión y los Estados Miembros.
Esta crisis ha dejado una abultada factura en términos de desempleo,
destrucción de tejido productivo y deuda pública. Hacer frente a estos
desafíos será una parte sustancial de la futura Estrategia UE2020, cuyas
directrices clave acaba de aprobar el Consejo de Europa de Primavera
reunido en Bruselas los pasados 25-26 Marzo. Con el horizonte puesto en
el 2020, las líneas maestras de esta nueva hoja de ruta apuestan por una
Europa más verde y mejor conectada, por una Europa más integradora por
un nuevo modelo productivo con mayor peso de la industria, mas
innovación y, en definitiva, una mayor orientación hacia la producción de
bienes y servicios basados en el conocimiento.
La UE siempre avanzó a partir de sus crisis.
De tanto manejarlas algunas palabras terminan perdiendo su sentido
originario. Tal sucede con la palabra crisis, procedente del vocablo griego
(krisis) que deriva del verbo krinein cuyo significado es separar, juzgar o
decidir. Si consultamos el Diccionario de la RAE, encontramos siete
acepciones para este vocablo: “cambio brusco”, “mutación importante” o
“momento decisivo de un negocio grave y de consecuencias importantes”
son los significados mayoritarios. Términos que en principio no arrastran
ninguna valoración negativa o pesimista. Sin embargo, el lenguaje de los
medios de comunicación viene identificando crisis con una “situación
dificultosa o complicada”, atribuyéndole una connotación negativa a esta
palabra, que ha terminado por imponerse en el lenguaje de los
ciudadanos.18
Quizás debido a esta carga negativa, el lenguaje político tardó tanto
tiempo en hacer uso de este término con naturalidad. Los intentos de
sustituirlo por sucedáneos como “desaceleración” o “pérdida de impulso”
solo contribuyeron a minar la credibilidad del discurso y a deteriorar la
confianza de los ciudadanos. Se desperdició así una ocasión inmejorable
para aprovechar, desde el primer momento todo, el potencial
transformador que encierra este vocablo. Para Albert Einstein, uno de los
mayores genios del pasado siglo, “la crisis es la mejor bendición que puede
sucederle a personas y países, porque la crisis trae progresos. La
18
GRIJELMO, A. La seducción de las palabras. Punto de Lectura. Madrid 2007
creatividad nace de la angustia, como el día nace de la noche oscura. Es en
las crisis que nace la inventiva, los descubrimientos y las grandes
estrategias”. La historia de la UE es una buena prueba de ello, siempre
avanzó a partir de sus crisis.
El tratado de Roma (1957) se firma después del primer revés de la
construcción europea (1954), cuando Francia se niega a ratificar el tratado
sobre el proyecto de Comunidad de Defensa Europea (CED). Una década
después, el Tratado de fusión de las tres Comunidades Europeas
existentes entonces (CECA, CEE y EURATOM), por el que se crea una única
Comisión Europea y un solo Consejo Europeo para las tres Comunidades,
también conocido como el Tratado de Bruselas, fue firmado el 8 de abril
de 1965 por los Estados miembros después de una nueva crisis entre
Francia y el Reino Unido.
Coincidiendo con la dura crisis de 1973 provocada por el primer shock del
precio del crudo, se realiza una primera ampliación con Irlanda, Reino
Unido y Dinamarca. A finales de los 70 se crea también el SME en lo que
supuso el primer paso para la consecución de una unión económica y
monetaria. Se creó el FEDER, equivalente al FEOGA, para hacer frente a los
problemas de la crisis industrial que castigaba con dureza a ciertas
regiones. Durante estos años, cuando el protagonismo económico de la CE
estaba dominado en buena medida por la PAC, la crisis provocada por la
dura oposición del gobierno de Gran Bretaña, se saldó finalmente con la
creación del "cheque británico", que compensaba el menor peso de la
agricultura en la economía inglesa.
La década de los 80 se inició en un clima de depresión económica
internacional, que comenzó en 1979 y se prolongó hasta 1982. En
contraste con el clima general de crisis, estos fueron años fecundos en la
historia de la UE. Se produjo la segunda ampliación con la incorporación
de Grecia (1981) y posteriormente España y Portugal (1986). Bajo la
presidencia de J. Delors se realiza la primera modificación sustancial de los
tratados fundacionales con la firma del Acta Unica (1986), se redefinen y
se amplían los recursos financieros de los fondos estructurales: FEDER,FSE,
FEOGA y se crea, a propuesta española, el Fondo de Cohesión (1989) para
conseguir el objetivo de una mayor cohesión económica y social entre los
diversos países y regiones de la Comunidad.Y en este mismo año,
coincidiendo con la caída del muro de Berlín, el propio J. Delors afirmaba
en el Colegio de Europa en Brujas "la historia se está acelerando y
nosotros debemos hacerlo con ella...". Los hechos son bien conocidos. A la
reunificación alemana en octubre de 1990, siguió la firma del Tratado de
la Unión Europea, popularmente conocido como "Tratado de Maastricht",
que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
La firma de este Tratado constituye un hito en el proceso de creación de la
UE, pues establece unas normas claras para la futura moneda única, la
política exterior y de seguridad común, así como la necesidad de reforzar
la cooperación en materia de justicia e interior. Con Maastricht la
Comunidad Europa (CE) abre paso a la Unión Europea (UE) que, su
promotor J. Delors, concebía como una unión económica y monetaria con
mercado único en el que personas, bienes, servicios y capitales circulan
con la misma libertad que en el interior de un país. Una Unión a la que se
sumaron en enero de 1995 Austria, Suecia y Finlandia
Tras la crisis de los Balcanes, después de siete años de negociaciones y la
firma del Tratado de Niza (2001), el 1 de enero de 2004 ocho países de
Europa Central y Oriental (Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Polonia) a los que se sumaron de Chipre y
Malta se incorporaron a la Unión Europea en la ampliación más ambiciosa
que nunca se había acometido. Con ello se ponía fin a la división de
Europa decidida sesenta años antes por las grandes potencias en Yalta y se
conjuraba también el peligroso vacío de poder que habría generado la
caída del Muro de Berlín. Fue la última gran ampliación que añadió 10
nuevos Estados miembros a la UE15 y que finalmente sería completada
con la incorporación, a partir de 2007, de Bulgaria y Rumanía completando
la UE27 que hoy conocemos.
¿Existiría la UE actual sin la tragedia de las dos grandes guerras?. ¿Acaso el
proceso de construcción de la UE no está jalonado de crisis que ponen a
prueba la capacidad de sus instituciones y de sus líderes?. Este apretado
recorrido por la historia de la UE, pone de manifiesto que, ante cada uno
de los episodios de crisis que se han producido en estos 60 años, la UE ha
dado un paso adelante en su proyecto de integración. Confirmando así
que “la historia europea ha sido una historia de largas marchas”, G.
Steiner (2004)19. Un camino jalonado de episodios que han puesto a
prueba la fortaleza de sus instituciones. Pero episodios que se han
resuelto precisamente porque la crisis que provocaron, sirvió para
estimular la creatividad y la inventiva de los dirigentes europeos, capaces
de alumbrar nuevas estrategias en el “momento decisivo”.
Pese a la dureza y los estragos provocados por la que algunos ya han
bautizado como “la primera gran crisis financiera del siglo XXI” (De la
19
STEINER G. La idea de Europa. Ed. Siruela. Madrid 2004
Dehesa 2009)20, tampoco en esta ocasión será diferente de las que nos
precedieron. La evidencia empírica muestra que hasta ahora siempre
hemos salido de las crisis. Y la historia nos enseña que hemos salido
reforzados. Quizás de los titubeos y discrepancias que han aflorado ante la
crisis de Grecia, puedan surgir nuevos instrumentos de la política
económica de la UE, como el Fondo Monetario Europeo. O también un
verdadero “gobierno económico” de la UE pueda surgir de la mayor
coordinación de las políticas económicas de los 27, una necesidad que
nadie discute. Como tampoco, que nada será igual después de esta crisis.
La presidencia española: objetivos para un semestre decisivo.
Cuando el próximo mes de junio finalice el periodo de Presidencia
española del Consejo, con ésta ya serán cuatro las veces que nuestro país
preside el Consejo de Europa desde nuestro ingreso en la CE el 1 de Enero
de 1986. Un repaso a estas presidencias permite constatar que cada una
de ellas coincidió también con momentos importantes en el proceso de
construcción europea. Así, en el primer semestre de 1989 destaca la
aprobación del “Informe Delors”, que desembocará en junio de 1992 con
la primera gran reforma de los tratados constitutivos de la Comunidad por
medio del Tratado de la Unión Europea (Maastricht). La aprobación del
euro como nombre de la futura moneda europea se produjo bajo
presidencia española en el segundo semestre de 1995, periodo donde
también se lanzó el llamado “proceso de Barcelona” para impulsar la
cooperación Mediterránea. Y por último, la puesta en circulación de las
primeras monedas y billetes de euro coincidió con el inicio de la
presidencia española en el primer semestre de 2002, un año en el que la
“crisis del 11-S”, tuvo importantes repercusiones sobre la marcha de la
economía y obligó a la UE a reforzar sus políticas de cooperación en la
lucha antiterrorista.
Como señaló el Presidente Zapatero en el discurso inaugural de su
mandato “la Presidencia española de la Unión Europea llega en un
momento clave para la Unión, para España y me atrevería a decir que para
el mundo”. Un momento marcado por la más dura crisis económica que ha
conocido el mundo desde los años 30.21 “La crisis es una llamada de
atención, el momento de reconocer que dejar que las cosas sigan igual nos
20
DE LA DEHESA,G. La primera gran crisis financiera del siglo XXI. Alianza Editorial Madrid 2009
Comsión Europea-DG Economic and Financial Affairs. Economic crisis in Europe: causes,
consequences and responses. Septiembre 2009.
21
relegaría a un declive gradual, a la segunda fila del nuevo orden global.
Ésta es la hora de la verdad para Europa”. Una crisis que demanda no solo
ingentes recursos financieros, sino también grandes dosis de “audacia y
determinación”, como reclamaba el Presidente de la Comisión Durao
Barroso en la presentación de la Estrategia UE2020 ante el Consejo de
primavera celebrado los días 25 y 26 en Bruselas.
En este contexto de incertidumbre, cuatro son los objetivos prioritarios
que figuran en la agenda de la presidencia española:
a) La puesta en marcha de las instituciones creadas por el Tratado de
Lisboa que entró en vigor el pasado 1 de Enero. Básicamente el nuevo
Tratado incorpora tres grandes novedades en esta materia. Novedades
que, si bien no suponen una refundación de la UE, como proponía la
Constitución Europea de 2004 finalmente rechazada, significan en cambio
un salto adelante en el proceso de integración. La creación de las figuras
de Presidente del Consejo Europeo y del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad persiguen el objetivo de
dotar de una mayor continuidad y coherencia a las políticas de la UE. La
rotación semestral de los jefes de gobierno de los Estados Miembros al
frente del Consejo continuará en el futuro según el calendario vigente,
pero su peso y presencia en la vida cotidiana de la UE irá perdiendo peso a
favor del recién creado puesto de Presidente, cuyo mandato tendrá una
duración de dos años y medio renovables. El belga Herman Van Rompuy
fue elegido por unanimidad para este puesto por el Consejo Europeo
reunido en Bruselas el 19 de noviembre de 2009.
b) Dar verdadera voz a la ciudadanía en los asuntos de la Unión. El Tratado
de Lisboa introdujo también una nueva forma de participación pública en
la elaboración de políticas de la Unión Europea: la Iniciativa Ciudadana
Europea, que hace posible que un millón de ciudadanos pertenecientes a
un número significativo de Estados miembros propongan directamente a
la Comisión Europea iniciativas legislativas de su interés, en alguno de los
ámbitos que ya son competencia de la UE. La presidencia española asumió
el compromiso de regular este procedimiento, cubriendo así un déficit que
resulta especialmente importante en un momento en que la crisis deja en
la UE más de 23 millones de desempleados. El pasado 31 de marzo de
2010 la Comisión Europea adoptó la propuesta de Reglamento sobre la
iniciativa ciudadana que ahora deberá ser aprobada por el Consejo y el
Parlamento para que su entrada en vigor se produzca en 2010.
c) Reafirmar el papel de liderazgo de Europa en el orden internacional.
Para ello se debe reforzar la unidad de acción, la visibilidad, la capacidad
de mediación en los conflictos y el compromiso de la UE con la lucha
contra la pobreza y la marginación. Para reforzar este papel de Europa
como un actor clave en la escena global, el Tratado crea la figura del jefe
de Política Exterior, que se llamará Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y será también Vicepresidente
de la Comisión Europea. Será también quien dirija el nuevo Servicio de
Acción Exterior de la UE. En sus funciones combinará las que ya venía
ejerciendo el español Javier Solana como Mr. PESC y las correspondientes
al antiguo Comisario de Relaciones Exteriores. La británica Catherine
Ashton, recién elegida para desempeñar este cargo, controlará hasta 2014
el presupuesto de la Comisión en materia de cooperación y política
exterior, así como el personal de esta área del ejecutivo comunitario.
Además presidirá el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE.
d) Pero sin duda hoy la prioridad a corto plazo es salir con éxito de la crisis
impulsando la recuperación económica y del empleo. Ante los primeros
síntomas de que estamos saliendo de la peor crisis financiera y económica
en los últimos 80 años, debemos hacerlo de forma coordinada y con un
nuevo modelo de crecimiento más sostenible e integrador. Un desafío
especialmente difícil en el que hay que conjugar la defensa de los
intereses generales del proyecto europeo, con la situación particular de
cada estado miembro, con todas las contradicciones que esto conlleva.
Estrategia UE2020: una estrategia para la recuperación del crecimiento y
el empleo
En los 60 años de historia comunitaria, nunca hasta ahora las instituciones
europeas se habían enfrentado a una crisis con la profundidad y
características de la actual. Observando el gráfico 1 se aprecia el desplome
del PIB de la UE que en el año 2009 ha caído un 4%, el peor registro de
esta variable desde los años 30. También la producción industrial ha
retrocedido un 20%, al nivel de los años 90. Todo ello ha disparado las
cifras de desempleo que en los últimos 20 meses han aumentado en 7
millones de parados, elevando la tasa de desempleo desde el 7% en 2007
al 10% en el primer trimestre del 2010 (gráfico 2). Después de las medidas
de urgencia adoptadas en otoño de 2008, para restablecer y mantener la
estabilidad del sistema financiero; la UE, en la más pura ortodoxia
keynesiana, puso en marcha en noviembre de 2008 un ambicioso Plan de
estímulo fiscal con una dotación financiera de 400.000 millones de euros,
equivalente al 3,3% del PIB de la Unión, al tiempo que flexibilizaba la
aplicación del Pacto de Estabilidad y reclamaba una mayor coordinación
de las políticas de los 27 Estados miembros. Ahora, cuando los efectos de
esta intervención empiezan a notarse, es cuando la UE da un paso más,
proponiendo una nueva hoja de ruta que con el horizonte del año 2020
ayude a cambiar el actual modelo de crecimiento por otro más inteligente,
más verde y más sostenible.22
GRAFICO 1: EVOLUCION DEL PIB
PIB tvi% índices volumen (INE-Eurostat)
6
4
2
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
European Union (27EM)
Spain
Galicia
-2
-4
-6
Fuente: EUROSTAT-INE
Los primeros pasos para el diseño de esta estrategia ya se han dado. En el
Consejo Europeo de primavera celebrado en Bruselas los pasados días 25
y 26 de marzo se aprobaron los elementos de la nueva Estrategia
UE2020, cuya formulación completa se decidió aplazar para el Consejo a
celebrar en junio. Una nueva estrategia basada en una coordinación más
eficaz de las políticas económicas para proporcionar más crecimiento y
empleo.
22
COM (2009) 114 final. Gestionar la recuperación europea.
GRAFICO 2: EVOLUCION DE LAS TASA DE DESEMPLEO
20
18
16
14
12
European Union (27EM)
Spain
Galicia
10
8
6
4
2
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
fte: EUROSTAT-INE
En el documento de conclusiones aprobado por los 27 jefes de gobierno
se subraya la necesidad de respetar los principios del Pacto de Estabilidad
para “restaurar la estabilidad macroeconómica y volver a situar las
finanzas públicas en una senda sostenible”. Para ello, una vez garantizada
plenamente la recuperación, será necesario retirar las medidas
excepcionales de estímulo fiscal adoptadas para combatir la crisis, si bien
no precisa cuando es ese momento. También insiste en que “las reformas
estructurales son esenciales para lograr una recuperación sólida y
sostenible y preservar la viabilidad de nuestros modelos sociales”. Están
en juego la creación de empleo y el bienestar social. Si no actuamos,
Europa perderá terreno respecto a sus competidores.
Estos son los nuevos desafíos que se derivan del tremendo impacto de la
crisis. Desafíos que se vienen a sumar a la nómina de los que ya formaban
parte de la Agenda de Lisboa, cuya vigencia y actualidad se mantiene
plenamente para la próxima década: envejecimiento progresivo de la
población europea, mejorar la productividad del tejido productivo y
combatir eficazmente los efectos no deseados del cambio climático.
Tomando como referencia la comunicación de la Comisión "Europa2020:
Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador" y
tras los debates mantenidos en su seno, el Consejo hace un llamamiento a
centrar en mayor medida los esfuerzos para impulsar el potencial de
competitividad, productividad, crecimiento y convergencia económica de
Europa. Para ello en la nueva hoja de ruta propuesta por la Comisión se
identifican tres motores clave del crecimiento que habrá que poner en
marcha por medio de acciones concretas en el ámbito nacional y de la UE :
crecimiento inteligente (impulsar el conocimiento, la innovación, la
educación y la sociedad digital), crecimiento sostenible (fomentar una
producción más eficiente en cuanto a los recursos a la vez que impulsar
nuestra competitividad) y crecimiento integrador (aumentar la
participación en el mercado de trabajo, la adquisición de cualificaciones y
la lucha contra la pobreza)
En el marco de estos ejes, la Comisión proponía 5 grandes objetivos para
orientar la actuación de la UE y los Estados miembros, que finalmente el
Consejo Europeo redujo a tres, aplazando hasta su próxima reunión de
junio la decisión final de fijar los porcentajes numéricos en que se
concretan los dos restantes: “mejorar los niveles de educación” y “reducir
los niveles de pobreza”.
1) Con el fin de incrementar la ocupación: “aumentar hasta el 75% la
tasa de empleo de los hombres y mujeres de edades
comprendidas entre los 20 y los 64 años”, mediante una mayor
participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los
trabajadores de menor cualificación, mejorando la integración de
los inmigrantes legales.
2) Para recuperar el terreno perdido en innovación y con el fin de
mejorar las condiciones de la I+D, “aumentar los niveles
combinados de inversión pública y privada en este sector hasta el
3% del PIB”
3) Para lograr el objetivo una Europa más verde y sostenible el
Consejo se propone “reducir la emisión de gases de efecto
invernadero en un 20% con respecto a los niveles de 1990;
incrementar hasta el 20% la proporción de las energías renovables
en el consumo final de energía; y avanzar hacia un aumento del
20% en el rendimiento energético”. Si bien aplaza hasta el año
2020 la decisión de avanzar hacia una reducción del 30%. Esta
oferta está condicionada a la eventualidad de un “acuerdo
mundial y general para el periodo posterior a 2012, siempre que
otros países desarrollados se comprometan a aplicar reducciones
comparables de emisiones y que los países en desarrollo
contribuyan de manera adecuada en función de sus respectivas
responsabilidades y capacidades”.
Para implementar esta estrategia, el Consejo recurre a la misma
metodología de trabajo que ya aplicó con éxito en los Planes
Nacionales de Reforma. A saber, “los Estados miembros establecerán
sus objetivos nacionales, teniendo en cuenta sus respectivas
posiciones de partida y sus circunstancias nacionales. Y lo harán según
sus respectivos procedimientos decisorios y en el marco de un diálogo
con la Comisión para comprobar la coherencia con los objetivos
prioritarios de la UE” fijando además para ello un plazo hasta el
próximo junio, acorde con la urgencia que requiere el complicado
momento que atraviesa la economía europea. A tales efectos los
Estados miembros “elaborarán programas nacionales de reforma”
que detallarán las medidas para aplicar la nueva estrategia para
alcanzar los objetivos nacionales; y las medidas para eliminar aquellos
estrangulamientos que frenan el crecimiento a escala nacional. La
evaluación estratégica de estos planes se convierte así en el
termómetro imprescindible para medir los progresos y el grado de
cumplimiento de los objetivos por parte de los países que, en caso de
no acometer las reformas necesarias, pueden incurrir en las sanciones
previstas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el Reglamento
(CE) 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 relativo al
procedimiento de déficit excesivo.
La política de cohesión: uno de los pilares del proyecto de la Europa que
queremos.
Uno de los mayores activos de la UE-27 es que este mercado único de
más de 500 millones de ciudadanos alberga una diversidad territorial de
extraordinaria riqueza. Una diversidad que en su dimensión económica y
social ha estado presente desde los inicios del proyecto europeo, pero
que, además, se ha visto notablemente reforzada en el Tratado de Lisboa
cuyo art. 3º amplía el objetivo de cohesión también al ámbito territorial.
Después de la última ampliación el espacio UE abarca una extensión
territorial que supera los 4.300.000 km2, repartidos en 27 países y 268
regiones (NUTS2) en las que residen algo más de 500 millones de
habitantes. Lejos de ser un espacio homogéneo, bajo estas magnitudes se
percibe un modelo de poblamiento único y diferente al que presentan
otros continentes. En la UE, tan sólo el 7 % de la población reside en
ciudades mayores de cinco millones de habitantes; una proporción que
contrasta con el 25 % de los EEUU. Además solo cinco ciudades de la UE
figuran entre las cien mayores del mundo. En cambio, en el territorio UE
hay unas 5.000 ciudades pequeñas y casi 1.000 ciudades grandes que
actúan, a lo largo y ancho de Europa, como verdaderos polos de atracción
para la actividad económica, social y cultural.
Este modelo poblacional es uno de los factores que contribuye a la calidad
de vida en la UE, al permitir una mejor accesibilidad a los servicios.
También evita las deseconomías de escala y los costes de congestión
propios de las grandes concentraciones urbanas. Sin embargo, la geografía
de la producción muestra como las pautas de localización espacial de la
actividad económica son mucho más desiguales que la distribución de la
población, generando desequilibrios entre unos países y otros, y entre
unas regiones y otras en el interior de cada país. La política de cohesión
persigue precisamente reducir estos desequilibrios en el tiempo,
aplicando para ello medidas orientadas a buscar la convergencia entre los
territorios más desarrollados y los más desfavorecidos.
Aunque la cohesión territorial se lleva debatiendo en el seno de la UE
desde mediados de los años noventa, aún no existe una definición formal
de la misma. Esta ausencia no ha impedido que, fruto de esta debate, se
fueran promoviendo diferentes iniciativas como la primera generación de
programas de cooperación transfronteriza (INTERREG), en los que nuestra
Euroerregión Galicia-Región Norte de Portugal es hoy una referencia
indiscutible a nivel comunitario. Por otro lado existe un amplio consenso
en la finalidad que esta política persigue: “un desarrollo armonioso de
todos esos lugares y lograr que sus habitantes puedan aprovechar al
máximo sus particularidades y poner en valor sus ventajas competitivas”.
En este sentido, es una política instrumental y un medio para transformar
la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de la UE
en su conjunto.
La evidencia empírica de estos años muestra como la competitividad y la
prosperidad dependen cada vez más de la capacidad de las personas y las
empresas para aprovechar al máximo los activos territoriales. En una
economía global cada día más interrelacionada, la competitividad no
puede basarse solo en el uso de los recursos y mercados locales. La
oportunidad de compartir la utilización de activos comunes, convierte las
estrategias basadas en la cooperación con otros territorios, en un aspecto
vital del desarrollo territorial y un factor clave para el crecimiento
sostenible a largo plazo.
La mayoría de los problemas a los que se enfrentan los territorios afectan
a diversos sectores. Solucionarlos de manera eficaz requiere de un
enfoque integrado y una generosa cooperación entre las distintas
autoridades y agentes implicados (gobernanza multinivel). Como subraya
el Libro Verde de la Cohesión, “el concepto de cohesión territorial tiende
puentes entre la eficacia económica, la cohesión social y el equilibrio
ecológico, situando el desarrollo sostenible en el centro de la formulación
de las políticas”.23
Etapas de la política de cohesión.
El próximo 12 de Junio se cumplen 25 años de la solemne firma en el
Palacio Real de Madrid de los acuerdos de adhesión de nuestro país a la
entonces Comunidad Europea. Esta coincidencia en el tiempo de este
aniversario y el actual semestre de Presidencia española de la UE, brinda
una excelente oportunidad para reflexionar sobre los progresos en la
política de cohesión. En primer lugar, mirando por el retrovisor para hacer
un balance con la perspectiva que da el tiempo, de lo que ha sido la
política de cohesión europea, ver como ha ido cambiando en estos años y
de qué manera ha contribuido al desarrollo de nuestro país en general y
de Galicia en particular. El cuadro siguiente ofrece una apretada síntesis
de las diferentes etapas seguidas hasta ahora por la política de cohesión.
ETAPAS DE LA POLITICA DE COHESION EN LA UE
1988-1993
Presupuesto
total de los Fondos
Estructurales: 69 000 millones de
ecus, que representan el 25 % del
presupuesto de la UE y el 0,3 % del PIB
total de la UE.
Parte correspondiente a las regiones del
Objetivo 1: 64 %.
> Población en las regiones del Objetivo
1: 86,2 millones (25 % del total8).
1994-1999
: 168.000
23
En 1988 se acordaron cinco objetivos La población elegible fue del 25 % del
prioritarios:
total, alrededor de 86,2 millones de
Estructurales:
> Objetivo 1: promoción
69 000 millones
del desarrollo
de ecus,y quehabitantes.
representan el 25 % del presupuesto de la UE y el 0,3 % del PIB tota
del ajuste estructural en las regiones La financiación proporcionada por el
menos desarrolladas.
FEDER, el FSE y el FEOGA en el contexto
> Objetivo 2: conversión de las regiones del Objetivo 1 ascendió a 43,8 millones
más afectadas por el declive industrial.
de ecus (el 64 % del total). Los países
> Objetivo 3: lucha contra el paro de más beneficiados fueron: España, (10
larga duración.
200 millones de ecus ), con el 57,7 % de
> Objetivo 4: facilitar la integración al su población en regiones del Objetivo 1,
mercado laboral de los jóvenes.
Italia (8 500 millones de ecus; el 36,4 %
> Objetivo 5: (a) acelerar el ajuste de las de la población), Portugal (8 450
estructuras agrícolas y (b) promoción del millones de ecus; el 100 %),
desarrollo de las zonas rurales.
Grecia (7500 millones de ecus; el100 %)
eIrlanda (4460 millones de ecus; el 100
%).
La reforma de 1993 apenas alteró los
objetivos del período 1994-1999:
(42 400 millones de
> Objetivo 1: fomento del desarrollo y ecus), Alemania (21 800 millones de
del ajuste estructural de las regiones ecus), Italia (21.700 millones de ecus),
COM (2008)616 final Libro Verde sobre la Cohesión Territorial. Bruselas 2.10.2008
millones de ecus que representan cerca
de un tercio del presupuesto de la UE y
el 0,4 % del PIB total de la UE.
> Parte correspondiente a las regiones
del Objetivo 1: 68 %
residente en las regiones de
Objetivo 1: 91,7 millo- nes (el 24,6 % del
total).
2000-2006
Total de Fondos Estructurales y de
Cohesión disponibles: 213 000 millones
de € para la UE-15 entre 2000 y 2006, y
21 700 millones de € para los 10 nuevos
Estados miembros entre 2004 y 2006,
que representan cerca de un tercio del
presupuesto de la UE y el 0,4 % del PIB
total de la UE.
> Parte correspondiente a las regiones
del Objetivo 1: 71,6 %.
> Población elegible en las regiones del
Objetivo 1: 169,4 millones (el 37 % del
total).
2007-13
Total de Fondos Estructurales y de
Cohesión disponibles: 347 000 millones
de € que representan el 35,7 % del
presupuesto de la UE y el 0,38 % del PIB
total de la UE.
> Parte correspondiente a las regiones
del Objetivo Convergencia: 81,5 %
> Población residente en las regiones
Objetivo Convergencia: 170 millones (el
35 %) del total, incluidas las regiones de
reducción progresiva.
menos desarrolladas;
> Objetivo 2: reconversión de regiones o
áreas
seriamente afectadas por el
declive industrial;
> Objetivo 3: lucha contra el paro de
larga duración y facilitar la integración
en la vida laboral de los jóvenes y de las
personas expuestas a la exclusión del
mercado laboral; promoción de la
igualdad de oportunidades en el empleo
entre hombres y mujeres;
> Objetivo 4: facilitar la adaptación de
los trabajadores a los cambios
industriales y en los sistemas de
producción;
> Objetivo 5: promoción del desarrollo
rural: (a) acelerando el ajuste de las
estructuras agrícolas en el marco de la
reforma de la Política Agrícola Común y
promoviendo la modernización y el
ajuste estructural del sector pesquero;
(b) facilitando el desarrollo y el ajuste
estructural de las zonas rurales.
> Objetivo 6: desarrollo y ajuste
estructural de regiones con muy escasa
densidad de población
Se
simplificaron
los
objetivos
prioritarios, reduciendo su número a 3:
Objetivo 1: fomento del desarrollo y del
ajuste estructural de las regiones menos
desarrolladas;
> Objetivo 2: apoyo a la reconversión
económica y social de las zonas
sometidas a dificultades estructurales.
> Objetivo 3: apoyo a la adaptación y
modernización de políticas y sistemas de
educación, formación y empleo.
Los objetivos prioritarios para este
periodo son:
> «Convergencia»: pretende acelerar la
con- vergencia de los Estados miembros
y de las regiones menos desarrolladas,
es decir, aque- llas cuyo PIB per cápita
sea inferior al 75 % de la media de la UE;
>
«Competitividad
y
empleo
regionales»: comprende las demás
regiones de la UE con el objetivo de
consolidar la competitividad y el
atractivo de las regiones, así como el
em- pleo;
> «Cooperación territorial europea»:
basado en la iniciativa Interreg, ofrece
apoyo a la cooperación transfronteriza,
transnacional e interregional, así como a
las redes.
Portugal (18.200 millones de ecus),
Grecia (17 700 millones de ecus) y
Francia (14 900 millones de ecus)
> Principales países beneficiarios:
España (56 300 millones de €), Alemania
(29 800 millones de €), Italia (29 600
millones de €), Grecia (24 900 millones
de €), Portugal (22 800 millones de €),
Reino Unido (16.600 millones de €), y
(Francia (15.700 millones de €).
> Principales
países beneficiarios:
Polonia (67.300 millones de €), España
(35.200 millones de €), Italia (28.800
millones de €), República Checa (26.700
millones de €), Alemania (26.300
millones de €), Hungría (25.300 millones
de €), Portugal (21 500 millones de €) y
Grecia (20. 400 millones de €).
Estos 20 años de política de cohesión ponen de relieve alguno de sus
elementos que previsiblemente continuarán en el futuro:
a) Se trata de una de las política estrella de la UE que en este periodo
ha ido escalando puestos hasta situarse en la actualidad como la
rúbrica de mayor importancia relativa en el presupuesto
comunitario. Los 437.000 millones de euros que la UE destina a esta
política en la programación plurianual para el periodo 2007-13
suponen ya el 44,8% del total. Un protagonismo que, sin duda se
verá reforzado después de la próxima revisión de la PAC que ya ha
pasado a ocupar el segundo puesto en importancia (42,4%).
b) Es una política que ha financiado el gran despegue del capital físico
en las regiones menos desarrolladas. El 24% de las vías de alta
capacidad construidas en la UE se han beneficiado de estos fondos.
En España, los 6.000 km de vías de alta capacidad dependientes del
Estado que existían en 1995 aumentaron hasta 10.759 km en 2008;
mientras las gestionadas por las CCAA pasaban de 1.489 km a 3.339
en el mismo periodo. Puertos, aeropuertos, AVE, saneamiento,
plantas de tratamiento de residuos urbanos fueron, y continúan
siendo, actuaciones en infraestructuras que se financian con
ayudas europeas.
c) Es una política que ha sido sometida a evaluaciones periódicas:
Informes sobre la Cohesión que han permitido contrastar los
resultados obtenidos y corregir los aspectos menos favorables24.
Así, se ha podido constatar como la actividad económica se ha
distribuido más equitativamente en la última década gracias al
vigoroso crecimiento de Irlanda, España y los nuevos Estados
miembros. Algunos autores, analizando el impacto del Marco
Comunitario de apoyo 1994-1999 también sugieren, que el impacto
de los fondos de cohesión ha sido muy notable en España en
general y en Galicia en particular. (De La Fuente 2002; Armesto,JF
2008). “Los efectos de impacto del Programa Marco se sitúan en
torno a un punto porcentual en términos de renta y a las cuatro
décimas de punto en términos de empleo. A medio plazo, el
impacto acumulado sobre el empleo excede los 300.000 puestos de
trabajo y la contribución al crecimiento de la renta en las regiones
más desfavorecidas alcanza los seis puntos, lo que supone una
reducción del 20% del diferencial inicial de renta per cápita entre las
regiones Objetivo 1 y el resto del país”.25
d) En la actualidad es una política que está en revisión. No sólo porque
la crisis ha enfrentado a las autoridades económicas de los Estados
miembros con el dilema eficiencia vs equidad, sino también porque
24
Comisión Europea.-Politica Regional. Crecimiento de las regiones, desarrollo de Europa. IV Informe
sobre la cohesión económica y social. Comunidades Europeas 2007.
25
De la FUENTE, A. Fondos estructurales, inversión en infraestructuras y crecimiento regional.
CIEF- Fundación Caixa Galicia 2002
ahora que ya estamos en el 2010 se puede comprobar que algunos
de los objetivos que formaban parte de la agenda de Lisboa, no van
a poder cumplirse. Ante estos hechos la Comisión encargó a Fabrizio
Barca, la elaboración de un Informe independiente, en cuyas
conclusiones se refuerza la idea de las políticas territorializadas, así
como la necesidad de concentrar temática y territorialmente los
recursos financieros, al tiempo que se propone una mayor
simplificación del sistema de gestión de los fondos.26
e) Todo apunta a que las nuevas reglas que regularán el uso de los
fondos estructurales en el próximo periodo 2013-2020 se
empezarán a elaborar en el marco de las prioridades que finalmente
se acuerden en junio para la Estrategia UE2020. Es probable que
alguna de las recomendaciones del “informe Barca” sean
incorporadas a las iniciativas que proponga la Comisión. Incluso se
pueden esperar novedades en el objetivo de cohesión territorial,
después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Ahora bien,
caben pocas dudas acerca de que la mayoría de las regiones de
España, Galicia entre ellas, quedarán fuera de los territorios
Objetivo convergencia.
Desafíos para Galicia en la nueva Estrategia UE2020.
Las estimaciones disponibles cifran el importe total de las ayudas
comunitarias recibidas por Galicia en el periodo 1986-2006 en más de
12.890 millones de euros (Armesto,JF 2008), a los que hay que añadir los
casi 5.000 millones de euros de las ayudas europeas procedentes de
FEDER, FSE y Fondo de Cohesión en el actual periodo de programación
2007-13. En total unos 17.890 millones de euros, a un promedio anual
superior a 660 millones27. Un volumen tan significativo de recursos que ha
contribuido notablemente a que Galicia supere el umbral de elegibilidad
establecido hasta ahora en el 75% del PIB per cápita de la UE.
Esto no significa que dejemos de recibir ayudas procedentes de la política
de cohesión. En absoluto. Supone que nuevas reglas, nuevos desafíos y
una nueva orientación en la política de gestión de los fondos, son las
asignaturas que la economía de Galicia deberá superar en el marco de la
estrategia UE2020. El reciente estudio sobre la convergencia de FUNCAS
26
BARCA, F. An agenda for a reformed cohesión policy. Comisión Euroepa-DG Regio (2009).
ARMESTO, J. F “El impacto de la política regional comunitaria en Galicia. Una panorámica”. Revista
Galega de Economía , vol 17 num extraordinario 2008
27
confirma que el PIB per cápita de Galicia ya ha alcanzado en el año 2009 el
90% del promedio comunitario, lo que supone un espectacular salto en el
proceso de convergencia con los territorios más desarrollados de la UE 27.
Esta nueva circunstancia implica un cambio profundo en el enfoque de la
política de convergencia y en el diseño de las políticas de absorción de los
fondos europeos para el periodo 2013-2020. Así como también el
compromiso para aprovechar eficazmente las ayudas de este periodo
2007-13, especialmente aquellas destinadas a la finalización de las
infraestructuras en curso.
El primer desafío va a ser la significativa reducción en la cuantía de los
fondos asignados a nuestra Comunidad Autónoma. Suponiendo que los
esfuerzos de España tengan éxito y que finalmente las instituciones de la
UE acepten un periodo de transición como el actualmente vigente, Galicia
podría ver reducidas las ayudas hasta en dos tercios de la cuantía que
ahora percibe por el FEDER y el FSE. Con ser tan importante este recorte
de las ayudas, no será el mayor problema al que debe enfrentarse la
estrategia gallega. De mantenerse las limitaciones y los criterios de
elegibilidad para los actuales territorios “objetivo competitividad y
empleo”, aumentaría la tasa de cofinanciación hasta el 50% y no serían
elegibles la mayoría de los proyectos de infraestructuras, quizás con la
excepción de aquellos que se incluyen en las Redes Transeuropeas.
Las ayudas a la empresa tampoco disfrutarían de las ventajas que
actualmente establece el Mapa de Ayudas para su autorización en las
regiones objetivo convergencia, lo que reduciría el ámbito de estas y su
intensidad. En definitiva un nuevo escenario marcado por la limitación, el
recorte de cuantías e intensidad de fondos recibidos que obligará al
gobierno autonómico a afinar los criterios, poner a punto nuevos
programas y quizás recurrir a los instrumentos de ingeniería financiera
para aprovechar mejor los menores recursos que la UE nos asigne
directamente en las Perspectivas Financieras para el periodo 2013-2020.
En el marco de estas restricciones, los nuevos programas operativos
deberán promover en primer término la recuperación económica y del
empleo, gestionando las medidas que ayuden a salir cuanto antes de la
crisis. Pero también, si de verdad queremos cambiar el modelo
productivo, será necesario abordar algunos retos que podemos resumir en
los siguientes28:
a) El envejecimiento de la población seguirá siendo el principal desafío
al que se enfrenta la sociedad gallega en los próximos años. Es,
como hemos visto, uno de los grandes problemas a los que se
enfrenta también la UE, lo que sin duda puede ayudar a tomar
conciencia de la verdadera importancia del factor demográfico en
cualquier modelo de crecimiento sostenible.
b) Galicia debe seguir mejorando su atractivo como territorio para
vivir, trabajar e invertir si no queremos seguir perdiendo peso
relativo en el conjunto de España. Uno de los activos que sin duda
ayudarán en esta tarea son las nuevas infraestructuras que deberán
estar finalizadas en el horizonte 2015 y que se están financiando
con los recursos de FEDER y Fondo de Cohesión en este periodo.
c) Debe ser capaz de generar mas valor añadido basado en el
conocimiento y la innovación, aprovechando las ventajas
competitivas de que ya dispone. La mejora de la productividad ha
sido una de las claves del gran salto que se ha dado en la
convergencia en estos años, pero el margen disponible se agota
rápidamente si Galicia no aumenta el peso de su sector industrial y
mejora la productividad de los servicios.
d) El tamaño de nuestro mercado interno es demasiado pequeño. Por
ello intensificar la exportación de bienes y servicios a los mercados
internacionales es imprescindible para que las empresas crezcan y
aumente el potencial de crecimiento de nuestra economía.
e) La cultura de las infraestructuras que tantas energías ha movilizado
hasta ahora, deberá ir dejando paso en los próximos años a una
cultura de “gestión del servicio” que sirva para mejorar la
accesibilidad y desarrollar una movilidad más sostenible.
Para hacer frente con éxito a estos desafíos será necesario, como pedía
el Presidente de la Comisión, grandes dosis de “audacia y
determinación”.
28
“Marco estratégico de convergencia económica de Galicia (MECEGA) 2007-2013” Revista Galega de
Economía , vol 17 num extraordinario 2008
Criterios
Aspectos contributivos y solidarios
del sistema de pensiones en España
Pilar López-Rioboo Ansorena
Pilar López-Rioboo Ansorena é Directora Xeral do Instituto Social da Marina.
Pilar López-Rioboo Ansorena es Directora General del Instituto Social de la Marina.
Aspectos contributivos y solidarios
del sistema de pensiones en España
Pilar López-Rioboo Ansorena
INTRODUCCIÓN
Los sistemas de seguridad social han tenido su origen en la necesidad de
establecer mecanismos de protección para atender situaciones de necesidad
que se relacionan con los problemas sociales que se derivan de carencia de
recursos por la imposibilidad de trabajar, bien por la edad o incapacidad,
por enfermedad, fallecimiento de alguno de los sustentadores del hogar o
por desempleo. Estas situaciones se caracterizan por la existencia de
compensaciones económicas, que se complementan con servicios públicos
dirigidos a atender problemas de salud y servicios sociales.
La forma en la que se efectúa en cada país tanto la provisión de las
compensaciones económicas citadas como de los correspondientes
servicios, dependen del tipo de modelo de seguridad social existente, cuyas
características difieren en función de determinados aspectos como son las
condiciones con las que se pueden generar los derechos, el sistema
financiero establecido para la cobertura de los gastos, la población
beneficiaria, la intensidad de la protección etc.
Básicamente son dos los modelos que existen a nivel europeo: un modelo
denominado contributivo en el que los derechos a las prestaciones se
obtienen por las cotizaciones efectuadas durante la etapa de activo y la
cuantía de las pensiones está relacionada con los salarios y otro modelo
universal con derechos basados en la residencia en el país y cuyas
prestaciones suelen ser de carácter uniforme. La forma de financiación es
distinta también ya que en el primer modelo el sistema financiero puede ser
de reparto o de capitalización y en el segundo la financiación se efectúa a
través de los Presupuestos Generales del Estado. Aspectos de solidaridad y
redistribución, presentes en el modelo de Seguridad Social en España
permiten garantizar además niveles mínimos de protección que contribuyen
a disminuir el riesgo de pobreza entre los pensionistas.
La importancia que las pensiones tienen como sustento principal tras la
vida activa, fundamentalmente para las personas de edad avanzada, es un
aspecto relevante en todos los países de la UE, y por tanto su viabilidad a
largo plazo es uno de los principales aspectos que figuran en las agendas
políticas europeas. En un entorno de envejecimiento de la población los
procesos continuos de reforma constituyen el principal elemento para hacer
frente a dicho envejecimiento.
Los regímenes de pensiones aportan la mayoría de los recursos que
perciben las personas de edad avanzada y de hecho, las pensiones públicas
como ingresos y la vivienda como patrimonio, son los mayores recursos de
los pensionistas de más edad. Por otro lado el hecho de que cada vez en
mayor proporción la mujer sea generadora de recursos propios derivados de
su mayor participación en el mercado de trabajo permitirá su acceso a
pensiones propias y no sólo a las derivadas de su cónyuge.
Los sistemas de pensiones figuran, por tanto, entre las instituciones más
importantes ya que determinan el nivel de vida de muchos ciudadanos y
desempeñan un papel económico decisivo. El principal desafío es, sin lugar
a dudas, el envejecimiento demográfico, un fenómeno que está lejos de ser
novedoso pero que aumentará en España a partir de 2030, a medida que la
generación de la explosión demográfica vaya alcanzando la edad de
jubilación. El hecho de vivir más años, que en sí mismo es positivo, lleva a
la reflexión de que la sociedad debe preparar los mecanismos para que se
mantengan a largo plazo unas pensiones suficientes y adecuadas en un
sistema de protección social financieramente equilibrado.
El modelo de Seguridad Social en España
La estructura a través de la cual se puede articular un sistema de Seguridad
Social corresponde a los denominados tres pilares de protección social que
se definen de la siguiente manera:
Un primer pilar de protección pública y obligatoria, un segundo pilar de
protección complementaria amparado normalmente por los convenios
colectivos y un tercer pilar individual y voluntario. Estos dos últimos
pilares se articulan fundamentalmente a través de los planes de pensiones
que están gestionados de forma privada y financiados por un sistema de
capitalización. En España el sistema público de pensiones corresponde
únicamente al primer pilar, por lo que los otros dos son complementarios al
mismo pero nunca sustitutivos.
Dentro del primer pilar existen dos niveles:
Uno de carácter contributivo y profesional, obligatorio para todos los
trabajadores por cuenta ajena o propia, cuya acción protectora se
configura en el ámbito de las pensiones como rentas sustitutivas del
salario en las situaciones de jubilación, incapacidad permanente y
muerte y supervivencia. La financiación de este nivel se realiza
fundamentalmente con cotizaciones sociales a cargo de empresarios y
trabajadores, que suponen las principales fuentes de financiación.
Otro de carácter básico, que corresponde a las prestaciones no
contributivas y que se caracteriza porque su campo de aplicación es
universal, sujeto a carencia de recursos económicos siendo el importe
de las pensiones de cuantía fija. Se financia mediante impuestos
generales del Estado y abarca básicamente las prestaciones económicas
no contributivas, la asistencia sanitaria, las prestaciones familiares y los
servicios sociales.
Para cada uno de esos niveles del modelo de protección social pública
existen cuatro características que los definen:
Campo de aplicación, que comprende el conjunto de personas que
están protegidas por el sistema de Seguridad Social. Toda la población
ocupada tiene obligación de estar afiliada, en alta y cotizar a dicho
sistema, y en función del tipo de actividad ejercido su afiliación y alta
se produce en alguno de los Regímenes existentes.
Acción protectora, que define el conjunto de prestaciones que se
reconocen a la población beneficiaria y que fundamentalmente son las
pensiones y otras prestaciones económicas. Esta acción protectora tiene
distinto alcance según que se trate de prestaciones derivadas de
contingencias comunes o de contingencias profesionales.
Régimen económico-financiero, constituido por el sistema de
financiación establecido, que es de reparto para las contingencias
comunes y de capitales de cobertura para las contingencias
profesionales. Las fuentes de financiación las constituyen las
cotizaciones sociales abonadas por empresas y trabajadores y en su caso
las aportaciones del Estado.
La organización institucional permite efectuar la gestión global del
sistema a través de sus Entidades Gestoras y Servicios Comunes.
Una primera aproximación a la importancia que tiene la cobertura del
sistema de Seguridad Social se recoge en la siguiente tabla, en la que se
indica con cifras de 2009 el total de la población protegida por Seguridad
Social y su relación con la población española. Considerando los distintos
grupos de edad de la población general y de la población cubierta por
Seguridad Social, se obtienen las relaciones que se reflejan en la siguiente
Tabla 1:
Tabla 1. Tasa de cobertura de población de Seguridad Social
Grupos
de
Edad
0 a 15
16 a 64
Más de 65
Población de Seguridad Social
Población
general
Pensionistas
Afiliados(1) Contributivo
s
47.482
7.193.884
31.005.354
7.628.934
20.238.079
1.769.259
6.218.073
Total
Tasa de cobertura población S.S.
(%)
Afiliados
47.482
22.007.338
6.218.073
65,3
Pensionistas
Total
1,2
1,2
5,7
71,0
81,5
81,5
(1) Ocupados y desempleados perceptores de prestaciones.
Fuente: INE, Seguridad Social y elaboración propia.
En relación con la información que proporciona la tabla se deduce que el
65 por ciento de la población en edad de trabajar está afiliado al sistema de
Seguridad Social y que el 82 por ciento de la población de 65 y más años
son pensionistas contributivos de dicho sistema.
El hecho de que el 82 por ciento de la población de 65 y más años sean
pensionistas pone de manifiesto la incidencia de las pensiones en los
ingresos de los hogares, que tiene su reflejo no sólo en el número de
personas que las perciben, sino también en la cuantía de las mismas.
Además existen otros beneficios no económicos que permiten mejorar la
calidad de vida en las familias y que se refiere fundamentalmente a las
prestaciones de servicios de asistencia sanitaria, de servicios sociales y a la
dependencia y de las prestaciones farmacéuticas.
Las cuantías de las pensiones están relacionadas con los últimos salarios
percibidos por el pensionista y se calculan aplicando a la base reguladora
de la pensión distintos porcentajes en función del tipo de pensión de la que
se trate, por lo que la vida laboral y la remuneración percibida conforman
el aspecto puramente contributivo en el reconocimiento del derecho.
Paralelamente existen elementos de solidaridad que permiten el acceso al
derecho en situaciones de insuficiencia o carencia de períodos cotizados y
que se manifiestan a través de los complementos a mínimo de pensión o a
través de las pensiones no contributivas fundamentalmente.
La intensidad de la acción protectora en la pensión de jubilación se
puede medir por la denominada tasa de sustitución que representa el
porcentaje que la pensión inicial supone con respecto al último salario. La
cuantía de la pensión inicial está condicionada por tres factores:
1. La base reguladora que es la base de cálculo para obtener la cuantía
de la pensión. Dicha base reguladora es la media de las bases de
cotización de los últimos 15 años actualizadas según el incremento
del Índice de Precios al Consumo, salvo las de los dos últimos años
que se mantienen en su valor nominal. La base de cotización
coincide con el salario real siempre que estén situadas entre un
mínimo y un máximo fijado cada año en la ley de presupuestos.
2. A dicha base reguladora se aplica un porcentaje en función de los
años cotizados, porcentaje que oscila entre un 50 por ciento con
quince años cotizados y un 100 por cien con 35 ó más años de
cotización.
3. La pensión así obtenida está afectada también por un coeficiente en
función de la edad de jubilación. Con 65 años el coeficiente es 1, y
con edades entre 60 y 64 años los coeficientes varían según edad y
circunstancias laborales, en un rango que abarca entre un 0,60 con 60
años y un 0,94 con 64.
4. En caso de prolongación de la vida activa más allá de los 65 años la
cuantía de la pensión se incrementa en un 2 por ciento por cada año
adicional, ó en un 3 por ciento cuando se acreditan 40 o más años
cotizados al cumplir los 65.
Este abanico de posibilidades supone en la práctica que el importe de la
pensión puede oscilar entre un 35 por ciento de la base reguladora cuando
solamente se han trabajado 15 años y la jubilación se produce a los 60, y un
100 por cien cuando se han trabajado 35 ó más años y la jubilación se
produce a los 65. Las escalas intermedias de porcentaje entre esos dos
límites dependerán de cada edad y número de años cotizados. Estos
porcentajes junto con la cuantía de los salarios constituyen pues la
manifestación de la contributividad en el cálculo de la pensión.
Aspectos contributivos de la pensión de jubilación.
Una vez calculada la pensión, si se pone en relación su cuantía con el
último salario se obtiene la tasa de sustitución que determina en qué
manera y con qué intensidad se mantiene el nivel de vida anterior a la
situación de pensionista. Dicha tasa de sustitución
presenta distintas cuantías que se reflejan en las tablas 2 (jubilación a los 65
años) y 3 (jubilación a los 60 años) para los trabajadores por cuenta ajena
encuadrados en el Régimen General.
Tabla 2. Tasas brutas de jubilación con 65 años.
(Porcentaje de pensión sobre el último salario)
Base de
cotización
15
Mínima
1,12
Media
0,49
Máxima
0,48
Fuente: Elaboración propia.
Años cotizados
25
1,12
0,70
0,77
35
1,12
0,88
0,90
De estas cifras se deduce que si la jubilación se produce con 65 años, y se
han cotizado 35 ó más, caso de derechos máximos en los que se aplica el
100 por cien de la base reguladora, la pensión inicial cuando se ha cotizado
por un salario medio supone
un 88 ciento del último salario.
Esta tasa de sustitución pone de manifiesto el alto nivel de protección que
permite alcanzar el sistema, pero sin embargo hay que considerar que no
todos los que se jubilan con 65 años alcanzan 35 años cotizados, por lo que
la tasa va disminuyendo a medida que se acreditan menos años de
cotización. Con 25 años de cotización la tasa de sustitución es de un 70
por ciento y con 15 de un 49 por ciento.
Tabla 3. Tasas brutas de jubilación con 60 años.
(Porcentaje de pensión sobre el último salario)
Base de
cotización
15
Mínima
1,04
Media
0,46
Máxima
0,29
Fuente: Elaboración propia.
Años cotizados
25
1,04
0,46
0,46
35
1,04
0,53
0,58
En esta tabla se reflejan las tasas brutas cuando la jubilación se produce
con 60 años lo que implica que el nivel de pensión está también afectado
por el coeficiente reductor que corresponde por dicha edad. Si el total de
años cotizados es de 35, para el caso de un salario medio la tasa de
sustitución es de un 53 por ciento. Con 25 y 15 años de cotización dicha
tasa supone un 46 por ciento en ambos casos ya que se genera la pensión
mínima.
Aspectos solidarios y redistributivos en la pensión de jubilación.
En las tablas 2 y 3 se ha reflejado también los resultados que en cada caso
corresponden cuando la pensión se obtiene por cotizaciones sobre la base
mínima o máxima. Los resultados son una manifestación del efecto de
solidaridad del sistema cuando se reconoce una pesión mínima y del efecto
redistribución cuando se aplica el tope de pensión máximo.
Cuando la cotización se ha efectuado sobre la base mínima, la pensión que
se obtiene por aplicación de la fórmulsa de cálculo es inferior a la pensión
mínima, por lo que se reconoce un complemento para alcanzar dicha
cuantía, lo que hace que las tasas de sustitución sean mayores. Con 35 años
cotizados y 65 de edad la tasa de sustitución es de 112 por ciento frente al
88 por ciento que suponía para un salario medio. Con 25 y 15 años
cotizados dicha tasa es la misma ya que se obtiene siempre la pensión
mínima.
Con 60 años de edad el resultado es de un 104 por ciento para cualquier
período cotizado al generarse también la pensión mínima, que en este caso
es de cuantía inferior a la de 65 años, lo que justifica que esta tasa sea
menor.
Cuando se reconoce una pensión mínima el complemento adicional para
alcanzar dicha cuantía es inversamente proporcional a los años cotizados,
ya que va siendo mayor cuanto menor es el número de años de cotización.
En la Tabla 4 se indica la cuantía del complemento en cada caso.
Tabla 4. Importe mensual del complemento a mínimo
Edad
del Años
nuevo
cotizados
pensionista
60 años
15
25
35
65 años
Pensión
anual según
fórmula
2.288,96
3.662,33
4.577,92
15
3.814,93
25
6.103,89
35
7.629,86
(*) Titulares con cónyuge a cargo
Pensión
anual
mínima (*)
9.122,82
9.122,82
9.122,82
Complement
o al mínimo
6.833,86
5.460,49
4.544,90
9.746,66
5.913,73
9746,66
3.642,77
9.746,66
2.116,80
Fuente: Elaboración propia.
La aplicación de la garantía de pensión mínima beneficia a un 27,50 por
ciento de los pensionistas que tienen reconocida esas cuantías y por tanto
su nivel de pensión es superior al que le correspondería por la aplicación de
la fórmula de cálculo. En el año 2009, 2.350.000 personas se beneficiaron
de esa situación y el complemento que se les abona supuso en 2009 una
cuantía de 6.415 millones de euros de los que el 37,5 por ciento están
financiados por el Estado ya que dicho complemento forma parte de la
esfera no contributiva. Progresivamente el Estado asumirá la financiación
completa antes de 2013.
Si se considera la distribución territorial del porcentaje de personas que
perciben las cuantías mínimas su resultado se refleja en el siguiente mapa
en el que se muestra la diferencia por regiones en función de que dicho
porcentaje esté alrededor de la media, sea inferior o superior a la misma.
Mapa 1
RELACIÓN PORCENTUAL PENSIONES MINIMAS / PENSIONES CONTRIBUTIVAS
(MEDIA NACIONAL = 27,50 %)
18,73%
20,72%
13,37%
23,87%
34,19%
33,29%
28,43%
18,88%
27,74
%
17,64%
51,09%
43,73%
29,98%
23,95%
33,25%
35,07%
Inferior a la media
33,64%
Media
Superior a la media
Fuente: Informe económico financiero S.S.
La representación gráfica puede resumirse en los datos de la tabla 5 que
indica las Comunidades Autónomas que presentan una mayor o menor
proporción de pensiones mínimas.
Tabla 5. Proporción de pensiones mínimas
Mayor proporción
Extremadura
51,1%
Castilla-La Mancha
43,7%
Andalucía
35,1%
Galicia
34,2%
Menor proporción
País Vasco
13,4%
Madrid
17,6%
Cataluña
18,9%
Asturias
18,7%
En las regiones que presentan una mayor proporción de pensiones mínimas
se manifiesta con más intensidad el efecto de solidaridad, ya que por las
especiales características del mercado de trabajo, el mantenimiento en el
empleo y los niveles salariales, las cuantías de los ingresos por pensión son
superiores a los que les hubieran correspondido según la fórmula de
cálculo.
Otro elemento de solidaridad en las pensiones lo constituyen las pensiones
no contributivas que se reconocen, bajo criterio de residencia, a aquéllas
personas que no han podido acceder a la esfera contributiva por no haber
trabajado o no haberlo hecho el tiempo suficiente y sus ingresos anuales no
exceden de los límites que se determinan cada año. Estas pensiones están
financiadas también por los presupuestos generales del Estado y su cuantía
es fija e igual para los dos tipos de pensiones que se pueden reconocer: las
de vejez y las de invalidez. El total de pensiones no contributivas asciende
a 445.000 y su cuantía en 2009 fue de 4.755,80 euros anuales.
También en estas pensiones se pueden observar las diferencias en la
distribución territorial tal como se refleja en el siguiente Mapa:
Mapa 2. Relación PNC sobre total población
RELACIÓN PORCENTUAL PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS / TOTAL POBLACIÓN
Inferior al 1%
Ceuta
Melilla
Entre 1 y 1,5%
Superior a 1,5%
Fuente: Informe económico financiero S.S.
Galicia es la Comunidad que mayor porcentaje de pensiones no
contributivas presenta ya que absorbe un 11 por ciento del total lo que
supone 48.850 personas. De ellas las más beneficiadas son las mujeres que
representan un 70 por ciento del total.
El efecto de redistribución de las pensiones contributivas se refleja en el
tope máximo de pensión, ya que cuando por aplicación de la fórmula de
cálculo la pensión inicial es superior al establecido cada año, dicha pensión
tiene que ser minorada hasta la cuantía de dicho tope. Esto sucede cuando
se ha cotizado por la base máxima y los salarios reales son superiores a
dicha base. La base máxima de cotización en 2009 en el Régimen General
era de 37.994 euros anuales, lo que significa que el importe de salario que
exceda de esa cifra no está sujeto a cotización y por tanto no repercute en la
cuantía de pensión.
En la tabla 6 se recoge la tasa de sustitución para salarios superiores a la
base máxima de cotización cuando se produce una jubilación a los 65
años con 35 cotizados (que genera siempre una pensión topada):
Tabla 6. Tasa de sustitución del tope máximo según salario real
Salario
anual
Base
de Pensión
cotización
calculada
37.994
40.000
45.000
50.000
37.994
37.994
37.994
37.994
36.785,82
36.785,82
36.785,82
36.785,82
Pensión
tope
máximo
34.184,50
34.184,50
34.184,50
34.184,50
Tasa
sustitución
sobre el salario
0,90
0,85
0,76
0,68
La tasa de sustitución va siendo decreciente cuanto mayor es el salario real
percibido y por lo tanto el efecto redistribución es proporcional a la cuantía
del salario.
Incidencia de las pensiones en la renta familiar
Un aspecto importante en relación con las pensiones es analizar qué
incidencia tienen en la composición de la renta familiar y cómo constituyen
el principal ingreso en los hogares en los que viven personas de edad
avanzada.
Según los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE del año
2008, del total de hogares que existen en España, el 56,3 por ciento tienen
ingresos por prestaciones sociales, y de ellos el 64,3 por ciento son
prestaciones de jubilación y supervivencia. Si se considera únicamente los
hogares cuya persona de referencia tiene 65 ó más años el 97 por ciento
perciben algún tipo de prestación y de ellos el 99,8 por ciento son
prestaciones de vejez y supervivencia.
Los datos de distribución territorial del total de hogares que perciben
prestaciones se reflejan en la Tabla 7:
Tabla 7. Hogares que perciben prestaciones sociales
Comunidades Autónomas
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Comunidad Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta y Melilla
Total
Total Hogares
(miles)
2.813
503
408
408
719
204
956
690
2.723
1.857
388
989
2.223
481
223
834
119
43
16.581
% con
prestaciones
sociales
59,8
57
62,5
52,7
58,3
57,4
63,8
57,3
51,1
56,7
68,3
61,3
50
47,7
49,9
59,3
53,2
56,4
56,3
% con vejez y
supervivencia
60,4
69
78
55,9
50,5
67,7
68,5
64,2
66,9
60,6
58,8
76,3
63,5
66,4
71
64,8
69
63,3
64,3
Fuente: INE.
Tal como se observa en las cifras anteriores el rango de hogares que
perciben prestaciones de vejez y supervivencia oscila entre un 50,5 por
ciento en Canarias hasta un 76,3 por ciento en Galicia, lo que pone de
manifiesto la importancia que las transferencias sociales por pensiones
tienen en España. Hay que considerar también que la diferencia entre
regiones puede responder a muy distintos factores tales como el nivel de
población ocupada que generará derecho a pensión, la tasa de ocupación de
mujeres, los niveles salariales, la proporción de personas mayores, etc. Esta
última proporción se mide por la denominada tasa de dependencia
(proporción de personas de 65 y más años en relación con la población en
edad activa de 16 a 64), que a nivel nacional supone un 24,21 y tiene la
siguiente distribución territorial representada en el Mapa 3.
Mapa 3. Tasa de dependencia demográfica
TASA DE DEPENDENCIA DEMOGRÁFICA (>=65 / 16 A 64)
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(MEDIA = 24,21)
32,18
26,66
27,65
25,48
32,79
34,02
26,55
23,70
29,27
20,42
26,14
28,57
23,81
19,25
19,74%
21,38
Inferior a la media
Ceuta
16,33
Melilla
15,58
17,96
Media
Superior a la media
Fuente: INE.
Existe una relación, por tanto, entre la tasa de dependencia y el número de
hogares que perciben prestaciones sociales por regiones debido al número
de personas de más de 65 años. Galicia es una de las Comunidades que
mayor proporción presenta, ya que sobre una media de 24,21 la población
de dicha edad supone el 32,75 sobre la de edad 16 a 64.
El envejecimiento de la población y los procesos de reforma.
La información que se ha recogido en los apartados anteriores pone de
manifiesto la importancia que los sistemas de pensiones tienen en España,
no sólo por lo que suponen de medio fundamental de vida en los ingresos
de las personas mayores sino también porque sus efectos de solidaridad y
redistribución permiten mejorar la situación de las personas más
desfavorecidas y constituyen una aportación importante a la disminución
del riesgo de pobreza. Todo ello contribuye a la estabilidad social y su
permanencia en el tiempo debe ser una garantía de futuro que puede verse
afectada por el proceso de envejecimiento y sus efectos en la viabilidad de
las pensiones.
Este efecto de envejecimiento, que se manifiesta fundamentalmente por
una mayor esperanza de vida y una menor natalidad presenta en España
unas características específicas y distintas de las del resto de países de la
UE en relación con las pensiones, ya que en estos últimos años están
accediendo a la pensión de jubilación generaciones menos numerosas
derivadas de los menores nacimientos producidos en la etapa de la guerra
civil, por lo que a efectos del sistema de pensiones tenemos un cierto
“respiro demográfico” que sin embargo se verá empeorado a partir del año
2030 cuando empiecen a generar pensiones las personas nacidas durante la
época del “baby boom”. El efecto del envejecimiento en España y sus
perspectivas de futuro en función de las proyecciones demográficas
efectuadas por el Instituto Nacional de Estadística se reflejan en las
siguientes pirámides de edades correspondientes a los años 1960 y 2030:
PIRAMIDE DE POBLACION
PIRAMIDE DE POBLACION
EDAD
85 y más
EDAD
>=100
80-84
95-99
8,24%
75-79
90-94
70-74
85-89
65-69
80-84
60-64
75-79
23,53%
70-74
55-59
65-69
50-54
60-64
45-49
55-59
56,37%
40-44
50-54
57,24%
45-49
35-39
40-44
30-34
35-39
25-29
30-34
20-24
25-29
20-24
15-19
15-19
10-14
35,39%
10-14
5-09
19,23%
5-09
0-04
0-04
2
1
1
1960
VARONES
MUJERES
2
Millones
2
1
1
2030
VARONES
2
Millones
MUJERES
Fuente: INE.
Claramente se manifiesta que los dos efectos mencionados se aprecian en la
distinta estructura de las pirámides: un estrechamiento importante en la
base en 2030 y un ensanchamiento grande en dicho año en la cúspide
correspondiente a las edades de 65 y más años. En el grupo de edades en
edad laboral hay también una disminución de efectivos importante que a
efectos de la sostenibilidad del sistema de pensiones hay que tomar en
consideración ya que forman la parte sustancial de financiación del sistema
al estar situados en un sistema de reparto. La composición de este grupo de
edad está condicionada también por las hipótesis de inmigración utilizadas
por el INE para la proyección.
El efecto que sobre las pensiones puede tener en el futuro el efecto de
envejecimiento ha sido motivo de los continuos procesos de reforma que en
España se han venido efectuando en los últimos años con objeto de
preservar el equilibrio del sistema de pensiones. Tres principios
fundamentales están en dichos procesos de reforma: mantener un sistema
de pensiones que sea adecuado en cuanto al nivel de protección en relación
con la situación previa de vida activa y garantía de pensiones mínimas,
mantener la viabilidad financiera a largo plazo y modernizar el sistema de
pensiones para dar respuesta a las nuevas realidades económicas y sociales.
Estos procesos de reforma se articulan a través del Pacto de Toledo, basado
en el acuerdo político y la concertación social, que constituye una garantía
de que el sistema de pensiones tiene un tratamiento consensuado que
elimina la posibilidad de utilización política como garantía de la
estabilidad social.
En relación con el contexto europeo el proceso de envejecimiento en
España tiene una situación específica, ya que en este momento nuestra tasa
de dependencia demográfica es mejor que en el resto de Europa, pero
empeorará sensiblemente a partir del año 2030. El punto de cambio de
tendencia se pone de manifiesto en la siguiente tabla de comparación de
España y de la UE:
Tabla 8. Tasa de dependencia demográfica
TASA DE DEPENDENCIA
% POBLACIÓN ≥65 / 16-64
Años
España
2002
24,98
Media U.E.
2004
24,79
25,00
2010
24,99
25,90
2015
27,53
28,26
2020
30.00
31,05
2025
33,49
34,23
2030
38,21
38,04
2035
44,01
42,07
2040
50,71
45,36
2045
57,50
48,00
Fuente : Eurostat
Hasta el año 2030 España estará en una posición relativa mejor que el
resto de Europa, pero el efecto de envejecimiento tendrá una mayor
importancia a partir de dicho año. Esto indica el margen de maniobra
demográfico que se tiene para que los efectos de las reformas que
actualmente se están estudiando en la Comisión del Pacto de Toledo
contribuyan a paliar el efecto del envejecimiento a largo plazo.
Dentro de este proceso de reformas los objetivos que a nivel europeo se han
consensuado para garantizar la viabilidad social y financiera de los
sistemas de pensiones se dirigen fundamentalmente a fomentar el estímulo
del mercado de trabajo para conseguir mayores niveles de empleo, sobre
todo para las mujeres y las personas de mayor edad, restringir el acceso a
las pensiones de jubilación anticipada, fomentar la prolongación de la vida
activa y reforzar los criterios de contributividad en el sistema de pensiones
a la vez que se defiende la garantía de ingresos para las personas con mayor
necesidad.
De estos aspectos y en relación con el mercado laboral hay que destacar la
importancia de la incorporación de la mujer al mercado de trabajo que
permitirá no solo afianzar la base financiera del sistema al propiciar
mayores ingresos por cotizaciones sociales, sino también que en el futuro
existan mejores ingresos por pensión en los hogares con personas mayores
mujeres que tengan derecho a pensiones propias y no derivadas como
ocurre ahora. La brecha que se puede cubrir en este aspecto se pone de
manifiesto en la siguiente pirámide de edades en la que se observa cuál es
actualmente la proporción de jubilados según género en relación con la
población general:
Gráfico 1. Pirámide de edades de población y de jubilados.
PIRAMIDES DE POBLACION Y DE NÚMERO DE PENSIONISTAS DE JUBILACIÓN
100
95
VARONES
MUJERES
90
85
80
75
70
65
60
55
-300000
-200000
-100000
0
100000
200000
300000
Población
Pensiones Jubilación
Fuente: INE, SS y elaboración propia.
En los perfiles de población que corresponden a las mujeres se aprecia el
amplio margen que queda entre la población pensionista de jubilación y la
población general para cada grupo de edad por lo que en la medida en que
se impulse la participación de la mujer en el mercado de trabajo cada vez
será mayor la proporción de las que perciban pensión de jubilación y se
puede cumplir el objetivo de que cada vez se acerque más su perfil de
pensionista al de los varones.
CONCLUSIONES
La existencia de sistemas públicos de pensión constituye una garantía de
ingresos en los hogares en los que, por distintos motivos, el cese en el
trabajo ocasiona pérdida de recursos económicos. La importancia de la
cobertura que suponen las pensiones en estos casos está en función,
tanto del número de personas que perciben una pensión, como de la
cuantía de las mismas. El 82 por ciento de la población española de 65 y
más años están cubiertos por las pensiones del sistema de Seguridad
Social
Las tasas de sustitución de la pensión de jubilación respecto del último
salario ponen de manifiesto la intensidad de la protección que el modelo
permite alcanzar. Dichas tasas tienen un recorrido amplio en función de
las variables que las condicionan, tales como los salarios por los que se
cotiza, el número de años cotizados y la edad de jubilación. Las tasas de
sustitución reflejan las siguientes circunstancias:
Cuando se acredita el derecho máximo a pensión (65 años de edad y
35 de cotización) la tasa de sustitución es de un 88 por ciento para un
salario medio.
Esta tasa va siendo decreciente con menos edad y años cotizados de
manera que con 60 años de edad y 15 de cotización dicha tasa es del
46 por ciento teniendo en cuenta que en estas condiciones se genera
la pensión mínima.
El efecto de solidaridad se manifiesta en la tasa de sustitución de la
pensión mínima que alcanza el 112 y 104 por ciento para edades de
60 y 65 años respectivamente cualquiera que sea el período cotizado
cuando se ha cotizado por la base mínima.
Las pensiones en el sistema de Seguridad Social son de carácter
contributivo, pero se complementan con aspectos de solidaridad que se
manifiestan especialmente por la existencia de pensiones mínimas y de
pensiones no contributivas. Más de 2.800.000 pensiones se benefician
de esta situación.
El principio de redistribución se refleja en la existencia de topes
máximos de pensión lo que supone una reasignación de recursos en los
niveles de ingresos más altos.
La mejora relativa de la renta en los hogares cuya fuente principal de
ingresos son las pensiones vendrá condicionada en el futuro, entre otros
factores, por una mayor generación de derecho propio a pensión de las
mujeres, derivado del incremento en su tasa de ocupación y del
acercamiento progresivo al salario de los hombres.
La distribución territorial de las pensiones pone de manifiesto
diferencias en el nivel de protección y cómo el efecto de solidaridad
tiene su manifestación de forma diferente en cada una de ellas en
función de distintas circunstancias referidas al nivel de ocupación, de
salarios, de la tasa de dependencia, etc.
En el ámbito geográfico de Galicia, y en relación con las pensiones se
observan las siguientes características :
El total de población mayor de 65 años protegida por el Sistema de
Seguridad Social alcanza niveles importantes ya que la tasa de
dependencia demográfica (32,79 por cien) es bastante superior a la
media nacional (24,21).
Es también importante el número de hogares que perciben
prestaciones económicas, ya que de una media nacional de 64,3 por
ciento, en Galicia suponen un 76,3 por ciento.
El efecto de solidaridad se refleja en el alto porcentaje (34,2 por
ciento del total de pensiones) que perciben complementos por
mínimos y en el número de pensiones no contributivas, un 11 por
ciento del total nacional. De estas pensiones el 70 por ciento
corresponden a mujeres.
Conseguir que las pensiones sigan manteniendo en el tiempo su
aportación a los hogares de los mayores, constituye un reto al que tienen
que enfrentarse en el futuro el sistema de protección social a la vista de
los importantes cambios en la estructura de la población. Garantizar la
sostenibilidad social y financiera de las pensiones a largo plazo va a
implicar la introducción de las reformas necesarias que, en el marco del
Pacto de Toledo, permitan contrarrestar los efectos del envejecimiento.
En este aspecto en España tenemos un margen de maniobra importante
hasta el año 2030 para consolidar el efecto de las futuras reformas.
Existen otros aspectos colaterales al percibo de la pensión, que permiten
garantizar un nivel de vida adecuado en los pensionistas, como la
prestación de los servicios de asistencia sanitaria y prestación
farmacéutica gratuita, así como los servicios sociales, que ponen a
disposición de quien lo necesita los medios necesarios para atender a sus
cuidados, especialmente para personas dependientes.
Criterios
A Europa pensada:
o poder de Europa
Álvaro Carva
Álvaro Carva é intelectual, profesor e experto nas Comunidades Europeas.
Álvaro Carva es intelectual, profesor y experto en las Comunidades Europeas.
A Europa pensada:
o poder de Europa
Álvaro Carva
Três acontecimentos: os “Dez Mandamentos”29; os plebeus que arrancaram
a “Lei das Doze Tábuas”30; os “sete pecados capitais”31.
Séculos depois...
Assis, Fevereiro A.D. 1197
Querido Lotario,
Confiando na minha sorte, escrevo-te para Messina. Espero que quando a
minha carta chegar, ainda aí estejas. Fiquei muito preocupada com a tua
última mensagem: o que queres dizer com isso de que vais apostar tudo na
tua causa? Não compreendo. Significa que estás disposto a renunciar a tudo
aquilo que te desvie do teu objectivo? Assusta-me esse tom. Para quê tanto
mistério comigo? Deus escutou as nossas preces e o imperador começou a
aproximar-se do papa depois de tantas afrontas. Sem o apoio dos príncipes
alemães, embora a França e a Alemanha, o Chipre e a Arménia sejam ainda
seus vassalos, embora a Hungria e a Dinamarca continuem prostadas a seus
pés, Henrique VI sabe que a única possibilidade que tem para que o seu
29
Os Dez Mandamentos ou o Decálogo é o nome dado ao conjunto de leis que, segundo a Bíblia, teriam sido
originalmente escritos por Deus em tábuas de pedra entregues ao profeta Moisés.
30
Lex Duodecim Tabularum ou simplesmente Duodecim Tabulae, em latim, ou a Lei das Doze Tábuas, constituía
uma antiga legislação que está na origem do Direito Romano. Tornou-se no cerne da Constituição da República
Romana e do mos maiorum (leis antigas que se tornaram regras de conduta).
31
Trata-se de uma classificação conhecida como “vícios” surgida no Cristianismo e que o Catolicismo utilizou para
controlar, proteger e educar os seus seguidores.
filho o suceda no trono é contar com o apoio de Celestino. A Igreja está
dividida [...] És um cardeal da Igreja Católica, o que mais podes desejar
neste momento?
[...]
Ortolana
- “É verdade que queres ser Papa?”, perguntam-lhe.
Com olhar matreiro responde: - “Um dia sê-lo-ei”, previa o nosso jovem .
Mas responde-me. - “Por que me fazes essa pergunta?”
- “Se me acompanhares dar-te-ei pormenores”.
A notícia corria de forma rápida. Os príncipes da Saxónia e da Turíngia
tinham-se negado a apoiar o império hereditário que é proposto por
Henrique VI.
***
Reconheceu, certamente, que estamos a escrever sobre Lotario de Segni.
Que nasceu em 1160.
Cronologicamente deixo-lhe ainda mais umas brevíssimas notas. Em 1174
Saladino toma Damasco. Em 1179 realiza-se o terceiro Concílio de Latrão.
O que levou estes homens a agirem desta forma?
A imposição, o poder, evoca paixões e variadas dramaturgias.
Séculos depois de imposições diversas, os Estados abastados impõem a
“Lei dos cinco continentes”. Logo depois a imposição do “Império dos
mares”.
Estas particularidades irresistíveis fornecem-nos indicações úteis da
amplitude e da duração das etapas do homem e das suas organizações. As
descobertas ultramarinas nos séculos XV e XVI modelam as regras do
direito internacional. A revolução industrial forçou-nos às regras coloniais
de confiscação da supremacia da Europa sobre os povos do ultramar. A
descolonização tornou-se tão importante como o fenómeno das
descobertas. Lidou-se com o imprevisível no direito internacional.
Sempre nos envolvemos em relações de dominação que com algum jeito de
imposição justificamos.
Hoje temos uma Europa que controla e que queremos controlar. Ao
moldarmos esta Europa aos nossos desígnios convertemos as leis, a chave
para entender a experiência do poder. As nossas relações são de domínio
sempre sobre os outros.
Mas por que escrevo este texto apesar de ser convidado pela Direcção e
editor do Instituto Politico e Social ? Faço-o para compreender. A minha
forma de reflectir .
O Poder
Admiramos o poder. Enlouquecemos pelo poder. Utilizamos o poder em
todas as circunstâncias. Fascinamo-nos com o poder. O poder é beleza,
segredo, visibilidade, realidades contraditórias.
Como nos diz Hobbes, “Dou como primeira inclinação natural de toda a
humanidade”, um “perpétuo e incansável desejo de conseguir poder, que só
cessa com a morte”.
John Galbraith diz que “Do contexto e do exercício do poder, deriva uma
sensação de valor auto-induzido. Em nenhum outro aspecto da existência
humana se encontra a vaidade submetida a tanto risco”.
Se tivermos em conta Nietzsch, Foucault, Boursdieu, Luhmann, de entre
outros constatamos uma inversão no conceito de poder com as tradições
mais antigas. Foucault diz-nos que “O poder, se é visto de perto, não é algo
que divide entre os que o ostentam e os que não o têm ou o sofrem. O
poder é e deve ser analisado como algo que circula e funciona – por assim
dizer – em cadeia. Nunca está localizado aqui ou ali, nunca está nas mãos
de alguém. Nunca é uma propriedade, como uma riqueza ou um bem”.
Há uma história muito interessante contada por Dennis Reynolds, quando
nos diz que na reunião de Munique que ocorreu entre Chamberlain e Hitler,
ambos aceitaram a invasão da Polónia, para que assim Hitler pudesse
defender os habitantes de língua alemã. É certo que os ingleses não
estavam envolvidos de forma directa neste acontecimento, sendo certo que
os franceses tinham um tratado de defesa com a Polónia. Mas Chamberlain
assumiu pessoalmente este movimento por razões pessoais de desejo e
poder. Já Luhmann esclareceu que “O poder não é um instrumento ao
serviço da vontade. É o poder que engendra a vontade”.
Poder é pois o acto de agir, mandar, deliberar. Expressa-se nas diversas
relações sociais, de diversas formas, sempre com sentido amplo e para além
da função de poder exercido pelo Estado. Na politica definem-no como
capacidade de imposição, sem alternativa de desobediência, autoridade,
legitimidade e leis imutáveis.
A imutabilidade da política europeia
Assiste-se hoje a uma prodigiosa interpelação da Europa que desde há
séculos se projecta no “seu” poder de direito dominante. É certo que se o
contestarmos ele reivindica que o direito se reconhece num pretenso
carácter de imutabilidade. Como se o direito fosse um culto. E um poder
legitimado. O direito pelo direito? Ou a consistência do estabelecido para
uma sociologia apaziguada?
As instituições seculares, as interacções pessoais, as leis são a força ou a
fuga do exercício de poder. De onde emana o poder da Europa?
Eu não sei se terei talento suficiente para esta breve reflexão. Por pensar e
duvidar. Se tento saber sofro, medito e torno-me um ente sem interesse e
sem utilidade. Se vejo e constato o que se passa com os outros fico inquieto
e pelo respeito sobre esses outros deixo de duvidar do poder europeu. Mas
sem esforço percebo que o poder fascina. Trata-se de uma realidade
contraditória mas que o europeu cultiva com visibilidade e grandeza, na sua
miséria e espanto. Esta conflitualidade agarra-se a conceitos como a
liberdade para o tornar menos suspeito. Uma realidade contraditória que o
lord Acton esclarece com ”o poder corrompe sempre”.
Se a imposição do direito europeu ou qualquer outro se torna uma
referência imutável, toda a mudança se torna ímpia. Torna-se assim numa
realidade de direito dominante, de conservação, de privilégios. Quem se
atreverá a contrariar posteriormente esta “neutralidade”? Mas quem
aceitará o poder se ele corrompe?
Esta “neutralidade” colocada nestas condições não reflecte a fidelidade, as
aspirações da união europeia; ou será que exprime as necessidades que
Shakespeare expressou como “É belo ter a força de um gigante, mas é
horrível usá-la como um gigante”?
O poder europeu, este culto totémico é a felicidade dos homens da nossa
época. Trata-se de um monumento, de um sacrossanto que muitos
perseguem e por ele lutam incansavelmente.
As normas são pois negociadas em conjunto para se revestirem de um
carácter de eternidade que as proteja contra o desgaste.
Seria então possível e no momento actual abdicarmos da união europeia?
Haveria uma força suficiente para um movimento natural de metodologia,
de filosofia, que alterasse esta manifestação de uma união europeia? É
certo que a história nos demonstra que com os tempos os sistemas mudam e
a mudança provoca a evolução das sociedades.
Somos a consciência da participação igualitária em interesses comuns. Por
isso se democratizaram as relações entre os Estados, fossem eles grandes,
médios e pequenos. Apresentaram-se os Estados numa relação de igualdade
nesta “velha” Europa de direitos, a favor da paz e na instauração de uma
nova ordem mundial. Exigiu-se a democratização e a universalidade do
sistema.
Ma há quem defenda que é o tempo e a duração do próprio poder que leva
à actual situação politica e igualitária que vivemos. Que estamos perante
um fim em si mesmo. Como se houvesse um infinito e este actual modelo
seria o fim desta longa evolução. Mas como formulou Bergson e outros
pensadores, se o tempo é infinito e nos encontrámos no fim de um
percurso, por que será que todas as coisas nos sucederam já? Por que
aconteceram todas de forma sucessiva? Por que já tudo se sucedeu? O que
na verdade Bergson esclarece é que não há uma certa concepção linear do
tempo como uma recta infinita ou que se estende infinitamente em ambas
as direcções. Esclarecendo-nos que o tempo é basicamente duração. E a
duração é o que constitui a nossa consciência do fenómenos. Este modelo
de que a duração é a nossa consciência em todas as etapas do processo de
elaboração da decisão, ela torna-se numa “ordem do dia” dos governos
europeus e dos negócios mundiais de qualquer natureza. A ponto da família
ser hoje a única defesa contra esta mercantilização e este poder que um dia
pode estar em queda, sem que no entanto haja um outro.
Esta é a Europa de hoje. Com relações difíceis que são contaminadas pelo
poder. Numa relação mundial e de submissão a poderes com demasiadas
crenças para um sistema que muitos queriam de denominação.
A Legitimidade do poder europeu
Legitime, palavra de origem latina. Legitimidade que deriva deste legítimo.
Mas que legitimidade pode existir se ela se situa no limiar das deontologias
e axiologias do “ser” e do “dever ser”?
Deixemos esta reflexão para uma outra oportunidade. Situemo-nos por
agora no termo da sua história que está associada ao poder, ou até direi de
outra forma mais moderna, à autoridade. Ou como dizem os que não
escondem o gosto do poder, “o poder legitimado”. Nesta Europa de
legitimidades e de governabilidade, a associação entre o poder e o
governante conforma-nos a uma mútua convivência.
Antes dos gregos esta relação de poder como se pode constatar nos
brevíssimos exemplos inicias, apontava-nos para um caminho de vontade
privada. Uma determinação de que o próprio governante seria a própria
encarnação do poder. Um verdadeiro critério do justo, do injusto, da paz e
da guerra. Mais tarde este conceito era perspectivado numa relação de um
principio de interconexão entre os termos gregos e romanos. Como se as
leis exprimissem a vontade colectiva pelo interesse público. Uma linha nem
sempre visível mas onde o interesse público era percebido com uma visão
ampla, que iria muito para além da politica. Atravessava as próprias
relações sociais. A passagem pela Idade Média redefine-se e as autoridades
cristãs esforçam-se por rejeitar o público e a moral argumentativa da
sociedade. Deixa de existir a politica idealizada pelos gregos e existe
apenas o poder e o privado assume a vanguarda das relações das lideranças
sociais. Na Modernidade há as oscilações históricas e, segundo Humberto
Eco, a racionalidade moderna não é apenas composta de ideal de
conhecimento seguro, de verdade, de paz, mas de conflito e contingência.
Percebe-se que a Modernidade tratou a legitimidade como se este termo
tivesse o sinónimo de legalidade. E na Europa de hoje?
Os europeus já estão para além da democracia de auto-afirmação e do autoconhecimento. Se um Estado não assumisse estas duas vertentes
anunciadas tornar-se-ia num Estado de Excepção, colocando a sua natureza
de poder com a ausência de legitimação democrática. Estamos num poder
europeu que já predomina a própria formação social do poder, tornando-o
aceite e desejável, difuso e pessoal, institucionalizado e regredido. A
linguagem tornou-se o poder expresso que usa as palavras para a
compreensão e obediência. Numa utopia de que este poder serve o bem
público, de forma elegante, sóbria e clara, objectiva e persuasiva. Utilizam
a linguagem do poder entre o amor e a paixão. Uma forma moderna de
impor o poder sem desobediência. O poder legítimo e sancionado de hoje
coincide com a autoridade, com a paixão, com a manutenção das barreiras
sociais para que se nutra o desejo desse sentimento. Tratam-se os cidadãos
como apaixonados, promovendo-lhes a felicidade e a satisfação, como se
houvesse um sentimento afectivo. Mas estudos de psicologia humana
dizem-nos que os sentimentos de um estado de paixão dificilmente
ultrapassa os três anos. A paixão pelos governados esforça-se para que
estes sentimentos de propaganda e publicidade politica não se percam nos
três anos subsequentes a uma eleição. E se a paixão se perder, com ela,
existirá uma eventual derrota nas eleições. A tristeza invade as pessoas e
as dificuldades atingem a plenitude levando o “eleitor-apaixonado” a ser só
feliz se conseguir o objecto da sua paixão. Mas ainda temos um outro
conceito que pode abalar esta paixão pela politica europeia ou até, pela
politica de cada um dos Estados Europeus: a mentira.
A Mentira
Descrever declarações de verdade pode levar a acreditar que essa
declaração seja suspeita, que seja falsa, desde que uma das personagens (o
ouvinte) acredite nesta desfiguração da verdade. A desfiguração da verdade
coincide com um conjunto de acontecimentos que podem ser até uma
verdade com a intenção de causar uma acção de engano. Esta desfiguração
pressupõe a presença de, pelo menos, duas personagens: o falante e o
ouvinte. Mas para esta breve reflexão o que me parece de maior relevância
é a desfiguração consciente da verdade. E que desfigurações conscientes da
verdade podemos desde já traduzir?
Numa perspectiva brevíssima, constatamos que a anulação de uma
transformação consiste em eliminar um subconjunto de acontecimentos,
sabendo que nesta politica europeia se promove, com demasiada
frequência, a ocultação do estado real dessas mesmas ocorrências. E com
situações limite sempre que utilizam o silêncio. Que podemos denominar
de “mentira ignorativa”. Onde o “não vi” e o “não sei” são status
pragmáticos e semânticos demasiadas vezes utilizados.
Há também a transformação consciente de acontecimentos e objectos
“estranhos”, que se utilizam para produzirem anulação. E não me devendo
alongar, a transformação da indefinição que se assemelha a uma anulação
parcial e que o exemplo seguinte esclarece: “Quem foi o ministro?” “Um
conhecido”. É certo que há ainda variadíssimas outras modalidades e
transformações da mentira politica. Mas estas observações já nos permitem
perceber que este é o nosso tempo, onde a desfiguração da verdade tem
causas ontológicas, gnoseológicas e linguísticas. Tal como a inconstância
da realidade, a delimitação imprecisa dos objectos, acontecimentos e
situações; ou onde a virtude de actos e mensagens são desfigurados da
verdade a fim de se evitar falar da realidade da consciência e, por fim, o
carácter generalizado com a referência inexacta de objectos e
acontecimentos em textos.
Criterios
El futuro de la
política agrícola común
Rosa Miguélez Ramos
Rosa Miguélez Ramos é Presidenta de SAECA (Sociedad Anónima Estatal de
Caución Agraria). Ex parlamentaria al Parlamento Europeo.
Rosa Miguélez Ramos es Presidenta de SAECA (Sociedad Anónima Estatal de
Caución Agraria). Ex parlamentaria al Parlamento Europeo.
El futuro de la
política agrícola común
Rosa Miguélez Ramos
El Comisario de Agricultura y Desarrollo Rural, Dacian Ciolos, anunciaba
este mismo mes de abril, ante el Parlamento Europeo, su intención de
"reformar la Política Agrícola Común (PAC) para que responda a las
nuevas necesidades y realidades", reforma que comenzaría a aplicarse a
partir de 2014. Y, aunque el Comisario explicó, en su comparecencia, que
“el dinero no es su primera preocupación”, aprovechó el momento para
recordar, a los ciudadanos y ciudadanas, un 90% de los cuales, según el
Eurobarómetro, considera a esta política muy importante para el futuro, que
"el conjunto de las ayudas, tanto de la UE como de sus Estados miembros,
destinadas a la agricultura, está por debajo del 1% del PIB de los
Veintisiete Estados miembros, muy poca cosa si pensamos que la PAC es
la encargada de garantizar el aprovisionamiento alimentario de los
europeos y europeas".
Un poco de historia
Han transcurrido más de cincuenta años desde que, en 1957, un grupo de
visionarios rubricaba el denominado Tratado de Roma, por el que se
creaban la Comunidad Europea del Carbón (CECA) y la Comunidad
Económica Europea (CEE). Algunos ignoran que en ese texto se sentaban
también las bases de la futura Política Agrícola Común (PAC).
La PAC, la primera y, hasta ahora, la única política común que realmente
ha existido, jugó un papel fundamental en el proceso de construcción
europea. La población de nuestro continente, diezmada tras una terrible y
fratricida contienda, que originó decenas de millones de muertos, se veía
confrontada a dificultades de todo tipo, la primera de ellas la falta de
alimentos y, por consiguiente, el hambre.
Su creación, fruto de la voluntad de los Estados Miembros fundadores de
apoyar sus respectivas agriculturas nacionales, permitió, a través de la
unificación del sistema de ayudas, evitar las distorsiones de la competencia
y facilitar la libre circulación de mercancías, en lo que más adelante se
denominaría “mercado único europeo”.
La agricultura juega un papel clave en la economía comunitaria y
proporciona empleo a casi 30 millones de personas. A su peso hay que
sumar el de la industria agroalimentaria32, en un lugar intermedio entre la
producción y el consumo, motor importante de la economía, esencial para
la innovación y el desarrollo.
Gracias a la existencia de la PAC, la Unión Europea puede vanagloriarse de
ser la primera exportadora y la primera importadora de productos agrícolas
a escala mundial.
Hasta el momento, la Política Agrícola Común ha conseguido cumplir en
gran medida los objetivos para los que fue creada. A lo largo de los últimos
50 años, la PAC nos ha permitido, como europeos, alcanzar la
autosuficiencia alimentaria, estabilizar los mercados de productos
agrícolas,
modernizar
las
estructuras
agrarias,
aumentando
espectacularmente la productividad, y garantizar un nivel suficiente de
rentas a los agricultores y precios razonables a los consumidores.
Su laborioso proceso de definición y desarrollo configuró una manera de
enfocar y resolver los problemas que se convertiría en referente para
avanzar en la unidad europea.
Y otro poco de actualidad
No obstante, la PAC se enfrenta, en la actualidad, a retos nuevos y
urgentes, el mayor de los cuales, sin duda, el provocado por el contexto
económico, social, político y ambiental por el que atraviesa Europa, y que
ha servido para que esta vieja política vuelva al primer plano de la
actualidad.
32
En nuestro país, la industria agroalimentaria ocupa hoy por ventas el quinto puesto en Europa y
representa el 17% del total de la producción industrial nacional, constituyendo el primer sector de la
industria manufacturera y dando trabajo a casi 500.000 personas.
La PAC deberá adaptarse a un entorno económico cada vez más inestable:
la crisis financiera y económica mundial y la volatilidad extrema de los
precios han afectado profundamente a los agricultores y a la viabilidad del
sector agrícola en su conjunto.
La reciente escalada de precios de los productos agrícolas, consecuencia de
la falta de desarrollo agrario y del aumento de la demanda en los países
emergentes, ha puesto fin a la ilusión de abundancia en la que los europeos
hemos vivido los últimos 20 años, que nos llevó a despreciar la actividad
agrícola, relegándola al desván de los trastos, mientras crecía y se
multiplicaba la demanda exterior.
La seguridad alimentaria, entendida como el acceso a un suministro
suficiente, seguro y nutritivo de comida, se ha convertido, de nuevo, en
prioridad política. La agricultura comunitaria tendrá que responder de ella
ante todos los consumidores europeos, pero su papel no acaba ahí. También
deberá contribuir a alimentar a una población mundial que, al contrario de
lo que ocurre en Europa, un continente en repliegue demográfico, no para
de crecer.
Se prevé que de aquí a 2050 el número de habitantes de nuestro planeta se
incremente en 3 mil millones de personas más, por lo que los expertos
estiman que, para responder a esa demanda futura, la agricultura necesitará
duplicar su producción. Pero, si quiere ser parte de la solución al cambio
climático, tendrá que ser capaz de hacerlo utilizando menos tierra y con un
menor consumo de agua, electricidad y productos químicos.
Los cambios en la arquitectura institucional de la UE y la definición de las
nuevas prioridades políticas están también en el trasfondo del debate sobre
la futura reforma de la PAC.
Por lo que se refiere a estas últimas, la agricultura deberá, en primer lugar,
hacerse un hueco y definir su función dentro de la estrategia «Europa
2020» destinada a dar respuesta, de forma activa, a la crisis económica y
financiera mundial. Deberá asimismo tomar buena nota de los cambios
previstos en otras políticas comunitarias que le afectan, como la de
cohesión o el debate sobre la competitividad del sector agroalimentario.
Para ello tendrá que defender encarnizadamente su parte en el presupuesto
comunitario, en un contexto marcado por la definición de las nuevas
Perspectivas Financieras para los próximos siete años. Por último, y tras la
entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa, la PAC se verá afectada,
esperamos que para bien, por el nuevo papel protagonista del Parlamento
Europeo, ahora con responsabilidades como colegislador en materia
agrícola. Más adelante volveré sobre estos asuntos.
Las sucesivas reformas de la PAC
El artículo 33 del Tratado de Roma dispone los objetivos internos de la
Política Agrícola Común, a saber:
● Incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico y
garantizando el uso óptimo de los factores de producción, especialmente el
trabajo.
● Garantizar un nivel de vida justo a los agricultores.
● Estabilizar los mercados.
● Procurar la disponibilidad del suministro.
● Garantizar precios razonables a los consumidores.
Para alcanzarlos, la PAC ha estado, desde su nacimiento, sometida a un
proceso continuo de revisión y reforma. Recordemos que la primera gran
crisis de la agricultura europea, en la década de los 80, se debió a la
aparición, en tres grandes sectores (cereales, carne de vacuno y productos
lácteos), de importantes volúmenes de excedentes, que hicieron explosionar
el gasto agrícola.
La primera gran reforma, la denominada “McSharry”, llevada a cabo en la
década de los 90, representó el primer paso en el proceso de desvincular las
ayudas de los volúmenes de producción, al pasar de un modelo de apoyo a
los precios (a los productos) a otro de ayudas compensatorias a los
productores. La reforma contenía, asimismo, el primer esbozo de una
política europea de Desarrollo Rural.
La segunda, conocida como “Agenda 2000”, se encargó de completar este
proceso, al definir un marco más coherente entre el “Primer pilar”,
destinado a las ayudas directas y a las medidas de mercado, y el “Segundo
pilar”, dedicado al desarrollo rural.
La reforma de 2003, la más importante hasta la fecha, estableció una
ayuda única por explotación (“sistema de pago único”), independiente de
las decisiones de producción y "desacoplada", por tanto, de la misma.
Vincular su percepción al cumplimiento de determinadas medidas de
mejora de la repercusión de las prácticas agrícolas sobre el medio
ambiente, la salud pública o el bienestar animal, así como al mantenimiento
de la tierra en adecuadas condiciones de conservación (“eco-
condicionalidad”), sirvió para blindarla frente a las negociaciones en el
seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Por su parte, la reforma de 2008, conocida como «Chequeo médico», se
limitó a ser, como su nombre indica, un mero ajuste técnico, ante
determinadas disfunciones observadas en la aplicación de las precedentes,
para continuar en la prosecución de los objetivos fijados en 2003.
Las sucesivas reformas han ido progresivamente alejando a la PAC de la
cantidad en aras de un acercamiento a la calidad, poniendo punto y final a
los tan criticados «lagos de leche» y «montañas de mantequilla» vividos en
la década de los 80, que tan mala imagen proyectaron sobre esta política,
alimentando todo tipo de controversias que, en la mayor parte de los casos,
se han prolongado hasta nuestros días.
Al reducir su capacidad de intervención en los mercados, sustituyendo,
como ya he dicho, un modelo basado en la ayuda a los precios y a la
producción por otro basado en la ayuda a los agricultores, la agricultura
europea dejó, por una parte, de volcar sus excedentes en los mercados
mundiales, en consonancia con los requisitos de la OMC, al tiempo que
iniciaba el difícil camino de la reconciliación con la opinión pública
europea.
La integración, en el corpus legislativo, de los objetivos del “Segundo
pilar” (desarrollo rural), atendiendo a las nuevas demandas de la sociedad,
representó un importante avance en el reconocimiento del carácter
multifuncional de la agricultura comunitaria. Avance, sin embargo, todavía
incompleto33.
La PAC en la encrucijada
Hemos visto cómo las sucesivas reformas iban cambiando la PAC para
adaptarla a los nuevos tiempos. Pero hasta el momento ninguna de ellas se
atrevió a abrir el debate de fondo sobre la renovación del proyecto agrícola
europeo, ni tampoco sobre la revisión de los objetivos de la agricultura
comunitaria. Tras 50 años de existencia, la PAC sigue pareciéndose sobre
todo a sí misma: una política de producción, basada en sistemas técnicos
altamente competitivos y guiada por criterios casi exclusivamente
económicos.
33
Los expertos nos recuerdan que sigue pendiente un instrumento que nos permita dirigir las ayudas de
la PAC hacia los grupos sociales y los territorios que verdaderamente las necesitan: agricultura territorial
y zonas rurales con retraso económico. Y que seguimos esperando por la elaboración, a nivel
comunitario, de una tipología de las distintas zonas rurales existentes en Europa, así como de los
distintos tipos de agricultores y de modelos de explotación.
Esa es, precisamente, la encrucijada en la que, a día de hoy, se encuentra.
Se ha conseguido una cierta unanimidad en la idea de la necesidad, para el
futuro, de una política agrícola fuerte, con un marco de normas básicas
decidido a escala europea. También en la de que la agricultura, cuya
función primordial es alimentar a la población, no puede ser abordada
como un sector económico más. Pero en el complicado momento que nos
ha tocado vivir, su reorientación resulta cada día más imprescindible. Por
varias razones.
He hablado ya de la drástica evolución del contexto económico europeo e
internacional, así como de la aparición de nuevas preocupaciones y nuevos
retos, frente a los que la agricultura tiene un importante papel que jugar: el
fenómeno del cambio climático, la difícil gestión de un recurso escaso, el
agua, la sustitución de las energías fósiles por las renovables, la defensa de
nuestra maltrecha biodiversidad o la necesaria protección del suelo.
La segunda de las razones tiene que ver con el principio de cohesión 34: en
más de 50 años de existencia, la PAC no ha conseguido reducir las
disparidades en nuestro espacio agrícola y, como ya he dicho, el
reconocimiento del carácter multifuncional de la agricultura europea
apenas ha tenido reflejo en las sucesivas reformas.
Así, las medidas adoptadas, tanto por la PAC como por la política de
cohesión, se han olvidado de un factor fundamental: la relación causaefecto existente entre el mantenimiento de la población rural y de los
recursos naturales y culturales y la pervivencia de un gran número de
explotaciones de pequeña y mediana dimensión, sobre todo en las zonas
más atrasadas.
Por paradójico que pueda parecer, han sido las mayores explotaciones,
generalmente las más competitivas y eficientes, las que han recibido las
ayudas más importantes: el 80 % del presupuesto para el 20 % de los
agricultores. Una gran parte de la opinión pública europea ha empezado a
manifestar abiertamente su desacuerdo con una asignación de los recursos
públicos tan injusta, por lo que parece necesario trabajar en el sentido de
dotar de una mayor coherencia a estas dos grandes políticas comunes.
La tercera de las razones es que, si bien la mayoría de las ayudas directas
contribuyen a incrementar el valor de los bienes raíces y otros activos, su
34
El concepto de cohesión territorial, recogido en el Tratado de Lisboa, supone una nueva aproximación
al territorio desde la óptica de la integración y el equilibrio, nueva aproximación que debe convivir,
armoniosamente, con la política agraria.
utilidad para generar trabajo y empleo en las zonas rurales resulta bastante
cuestionable, por no decir nula. Vincular, de alguna manera, la concesión
de estas ayudas al cumplimiento del objetivo de creación de empleo
contribuiría, sin lugar a dudas, a mantener, dar vida y desarrollar, de
manera armoniosa, el espacio agrícola en todo el territorio comunitario.
La política de desarrollo rural europea
He mencionado ya de qué manera la política de desarrollo rural ha ido, a lo
largo de las sucesivas reformas, conquistando un lugar cada vez más
relevante dentro de la PAC. Los investigadores sostienen que el modelo
europeo de desarrollo rural35 no surge ni se extiende por igual en todo el
territorio europeo, sino que lo hace, en primer lugar, en los países del
centro y el norte de Europa, donde el proceso de modernización agrícola,
más eficaz, ha logrado generar un importante número de explotaciones
competitivas en términos de mercado.
Lo que nos lleva de nuevo a evocar las profundas diferencias entre el norte
y el sur europeos. En el primero de ellos, el territorio rural está ocupado por
explotaciones modernas y agricultores muy profesionalizados,
consolidados y con capacidad de innovación y, lejos de estar aislado,
mantiene estrechos vínculos con sociedades urbanas de rentas altas,
demandantes de “productos rurales”. Sobre todo, alimentos de calidad y
servicios de ocio y disfrute del medio ambiente, aunque este último se
encuentre, en la mayoría de los casos, fuertemente deteriorado, tras décadas
de prácticas agrícolas de carácter intensivo.
Aunque ciertas regiones de los países mediterráneos podrían identificarse
con este modelo, en el sur lo que predomina son las explotaciones
marginales, con una población agrícola envejecida y una incipiente
articulación con los núcleos urbanos y sus recientes demandas de productos
y servicios. Al contrario de lo que pudiera parecer, es precisamente es en
estas zonas donde la implantación del nuevo modelo de desarrollo rural
está resultando más dificultosa.
La razón, en mi opinión, más evidente, la encontraríamos en la reticencia
de los propios agricultores a renunciar al proceso de modernización de sus
explotaciones que, al contrario que en el norte, en la mayor parte de los
casos aún no se ha producido o bien está por concluir. Y ello a pesar de las
ventajas indudables, a la hora de adaptarse a los compromisos ambientales,
35
Una región rural es aquélla cuya densidad de población es menor de 100 habitantes/km 2 y cuyo
empleo agrario supera el 11% del empleo total, el doble de la media del empleo agrario en la UE. El
31% de los y las europeas viven en este tipo de zonas, que ocupan el 76% de la superficie comunitaria.
del sistema productivo de los países del sur, con un impacto sobre el
territorio, en términos de sostenibilidad, mucho más suave.
Es evidente que, de llevarse a la práctica, las propuestas del nuevo modelo
interrumpirían o retrasarían el proceso de modernización, puesto que lo que
se nos anuncia es la reconversión de los sistemas productivos clásicos en
otros que cumplan funciones asociadas a la protección ambiental y a la
conservación del paisaje y la diversificación de las explotaciones, sobre
todo de las menos rentables, enfocándolas hacia producciones de calidad o
hacia la prestación de determinados “servicios rurales”.
Consiguientemente, los actuales mecanismos de protección de la PAC se
verían abocados a una transformación gradual para, a medio plazo,
convertirse en “pagos por la provisión de servicios medioambientales y de
conservación del paisaje” y en “incentivos al desarrollo rural”36. Y aunque,
de las ayudas existentes, se mantendrían algunas de las destinadas a la
estabilización de los mercados agrarios, las actuales medidas
compensatorias estarían llamadas a desaparecer, tras su sustitución, durante
un tiempo limitado, por unas “ayudas transitorias al ajuste”.
La dimensión interna de la agricultura comunitaria
Pero hay, como he dicho, otros elementos que juegan también un papel
determinante en la futura evolución de la PAC, en primer lugar el
presupuestario.
Sabemos que los Estados Miembros mantienen posiciones diferentes sobre
numerosos y variados asuntos, posiciones que reposan sobre las
particulares características de sus respectivas políticas nacionales. Las
divergencias acerca del presupuesto comunitario, observables tanto durante
los debates que preceden a cada ejercicio anual como durante los referidos
a las “Perspectivas financieras”, marco político-presupuestario, de siete
años de duración, por el que se rige a medio término la UE, forman ya parte
de esa tradición.
Lo cierto es que la PAC actual genera importantes disparidades entre los
saldos financieros netos de los distintos Estados miembros, lo que provoca
que, desde hace tiempo, exista mucha presión para desmantelarla. Presión
que ejercen sobre todo aquéllos que, con un sector agrario casi inexistente,
36
En las regiones donde no existe un tejido empresarial agrícola, estos incentivos pueden no ser
suficientes para lograr un verdadero desarrollo, por lo que es necesario coordinarlos con los restantes
instrumentos de la política regional, mucho más poderosos.
tras décadas de sorda reconversión, desearían derivar hacia otras
prioridades los fondos que el presupuesto comunitario atribuye a esta
política.
Es bien sabido que, aunque tanto la Unión Europea en su conjunto, como la
mayoría de los Estados Miembros a título individual, querrían mantener
una agricultura productiva, capaz de articular el tejido rural, ocupar el
territorio y mantener vivo y cuidado el ambiente y el paisaje, difieren en las
estrategias para alcanzar dicho objetivo. Y que, mientras algunos se
muestran partidarios de llevarlo a cabo mediante una Política Agrícola
fuerte y sólida, aplicada de forma relativamente uniforme en todo el
territorio de la Unión, otros desearían más margen individual de maniobra.
Las diferencias son aún más profundas en lo tocante a los recursos, ya que
si bien algunos preferirían seguir dedicándolos a los mercados y a las
rentas, otros parecen optar por destinarlos a alternativas ambientales y de
desarrollo rural.
Ya que hablamos de recursos, sería oportuno recordar que la parte que el
presupuesto comunitario destina a la PAC se ha venido, como señalaba el
Comisario Ciolos, reduciendo de forma gradual, desde el 75% que se le
destinaba en sus inicios hasta el 37% que se le dedicará en el año 2013, una
cifra que, en términos absolutos, viene a representar sólo el 0,45% del PIB
de la UE en su conjunto: no olvidemos que la reciente adhesión de doce
nuevos Estados miembros ha hecho que se duplique el número de
agricultores europeos.
Es evidente, pues, que de cara a la preparación de las próximas
Perspectivas Financieras, en un horizonte por tanto más allá del año 2013,
los debates sobre los flujos presupuestarios y la participación de la PAC en
el presupuesto comunitario se van a teñir de un fuerte matiz de
renacionalización. Y que sin duda asistiremos a la presentación de
propuestas, más o menos edulcoradas, acerca de la posibilidad de abrir la
vía de la cofinanciación nacional para subvencionar determinadas medidas.
Y que también escucharemos voces que reclamarán la congelación o la
reducción de los recursos financieros que destinamos a esta política,
ofreciendo la posibilidad de su sustitución por ayudas nacionales.
El presupuesto actual de la PAC, inscrito en las vigentes Perspectivas
Financieras 2007-2013, no parece que deba preocuparnos. Pero no
podemos olvidar que las negociaciones sobre las nuevas Perspectivas
(2014-2021) se van a superponer, en el tiempo, con las de la reforma de la
Política Agrícola Común. Siendo realistas, tendremos que admitir que nos
encontramos en el límite de los recursos financieros que la UE, como tal,
está dispuesta a aplicar a la agricultura. Pero, para poder responder a las
nuevas prioridades, así como a las expectativas de los 27 Estados
miembros, incluidas las de los nuevos Estados adherentes, las Perspectivas
2014-2021 no podrán destinar a esta política una cantidad anual inferior a
la inscrita en el presupuesto del año 2013, ello como mínimo.
En este sentido, es fundamental que, antes de que se adopte una decisión
sobre los recursos económicos, la reforma defina para la PAC objetivos
claros y respaldados por el mayor número posible de Estados miembros.
De no hacerlo así, la dejaríamos al albur de la temible lógica
presupuestaria. Sólo después de definir la nueva PAC podremos determinar
el volumen de recursos que deberemos consagrarle.
Para ello, será necesario defender con uñas y dientes las importantes
funciones desempeñadas por los agricultores y agricultoras europeos y la
necesidad de una PAC fuerte, capaz de superar los nuevos retos. Pero todo
dependerá de que seamos o no capaces de elaborar un proyecto novedoso,
ambicioso y transparente.
Urge reaccionar a partir de una toma de conciencia general sobre el coste
social de no tener agricultura. La pérdida de las actividades primarias,
además de eliminar el carácter estratégico en el autoabastecimiento,
destruye un patrimonio rural y cultural de primera magnitud. Los costes de
la PAC son ínfimos en comparación con los costes sociales, económicos y
ambientales que generaría una agricultura europea sin apoyos, incapaz de
abordar adecuadamente los retos futuros.
Los retos de la PAC a partir de 2013
Y es que realmente los retos a los que deberá responder esta política serán
de una importancia decisiva para nuestro continente.
A escala internacional, la agricultura comunitaria tendrá que seguir
afrontando la competencia externa, al tiempo que abandona su política de
subvenciones a la exportación y redefine su política de cooperación al
desarrollo, para ayudar a los países pobres a obtener un nivel aceptable de
autosuficiencia alimentaria37. Pero la PAC deberá, al mismo tiempo, ser
capaz de seguir defendiendo la competitividad de la agricultura europea
37
Esta nueva política deberá basarse en el triángulo legitimidad / equidad / eficacia. Legitimidad
de los recursos públicos comprometidos y aceptados por el contribuyente, equidad en la asignación de
fondos europeos a 27 Estados miembros, dentro de cada país y entre agricultores y regiones, y eficacia
en el uso de los fondos públicos, teniendo en cuenta que la solidaridad es uno de los valores en los que
se basa la UE.
frente a otros socios comerciales que hacen gran uso de las subvenciones,
como EEUU, Japón, Suiza o Noruega, a la vez que proporcionando
condiciones equitativas a nuestros agricultores.
La PAC también deberá continuar apoyando el mantenimiento de la
actividad agrícola en todo el continente europeo, con el fin de garantizar la
producción de alimentos a nivel local y un desarrollo territorial
equilibrado.
Además, tendrá que demostrar que puede contribuir de modo importante a
la consecución de las prioridades de la ya mencionada “Estrategia UE
2020”: lucha contra el cambio climático y creación de empleo gracias al
crecimiento verde, al tiempo que asegura la provisión alimentaria de los
consumidores europeos con productos seguros y de alta calidad.
Hemos mencionado ya la seguridad alimentaria, con una población
mundial que pasará de 6.000 a 9.000 millones de personas en 2050, el
consiguiente aumento de la demanda de alimentos, especialmente en países
emergentes, y la mayor presión sobre los recursos. El incremento de la
población mundial y la reducción de las superficies agrícolas pondrán a
prueba la capacidad de la humanidad para autoabastecerse. Por primera vez
en la historia, la agricultura, tanto en Europa como en el resto del mundo,
deberá producir más alimentos con menos tierra, menos agua, menos
energía y menos materias primas.
Por dos razones principales: en primer lugar, el aumento del coste de la
energía y la obligación de reducir las emisiones de GEI, limitaciones
importantes para el aumento de la producción. En segundo, por la
vulnerabilidad de la UE ante las consecuencias del cambio climático, que
deteriorará nuestro entorno, causará escasez de agua y sequías y nos
impedirá dedicar grandes extensiones de tierra a incrementar nuestra
producción. Los agricultores europeos y la PAC deberán demostrar que
tienen la respuesta para estos desafíos y que no son parte del problema,
sino de la solución.
Los agricultores son ya, hoy por hoy, los principales proveedores de unos
bienes públicos que el mercado no les retribuye. Nuestro deber es
apoyarlos en su propósito de lograr una agricultura más sostenible, una
producción de mayor calidad y mejores condiciones de bienestar para los
animales, a la vez que reconocemos su contribución, como «guardianes del
paisaje», a la preservación del gigantesco patrimonio cultural y la enorme
diversidad del territorio europeo.
Por lo que se refiere a las mejoras ambientales, será necesario encontrar
fórmulas que permitan recompensarlos por la realización de tareas como la
conservación y la recuperación del suelo, la gestión de la calidad del agua o
la preservación de la diversidad de los cultivos. Asimismo, deberán
diseñarse incentivos, técnicos y económicos, para ayudarles a mitigar los
efectos de su actividad sobre el medio ambiente.
Pero estos desafíos no son los únicos a los que deberán enfrentarse. En este
mismo momento, los agricultores están sufriendo las consecuencias de la
crisis económica y financiera, sobre todo las derivadas de las restricciones
en el acceso al crédito, las importantes reducciones del gasto público y el
aumento del desempleo entre la población agraria. Todo ello, como ya
hemos mencionado, en un contexto de gran volatilidad de los precios de
mercado y de crisis energética mundial.
Tampoco podemos olvidar la incidencia, en la relación calidad-precio de
los productos, de las elevadas exigencias de los consumidores europeos
frente a las formas de producción de los alimentos o las normas de
bienestar animal. Son precisamente estas exigencias las que originan que
los productos europeos resulten más caros que los de nuestros
competidores internacionales.
Ni tampoco debemos perder de vista el progresivo envejecimiento de
nuestra población y la amenaza de despoblación y abandono de muchas
tierras agrícolas y zonas rurales.
Otro gran condicionante de la PAC son las complicadas negociaciones que,
más que llevarse a cabo, se eternizan en el marco de la Organización
Mundial de Comercio (OMC). En cualquier caso, la liberalización total del
comercio agrícola que propugna la OMC no parece compatible con los
objetivos de seguridad alimentaria, protección de la naturaleza y equilibrio
climático que los europeos deseamos y por el que tanto nos hemos
esforzado en los últimos años.
La necesidad de una PAC fuerte después de 2013
Sólo una política alimentaria multifuncional, sólida, sostenible,
suficientemente dotada y creíble, permitiría encontrar soluciones, tanto
para las comunidades rurales como para la sociedad en su conjunto.
La política de precios y mercados, como primer pilar de la PAC, y el
desarrollo rural, como segundo pilar, deben seguir activos y funcionales, el
primero suficientemente dotado económicamente y el segundo contando
con sus propios fondos, no dependiendo, como hasta ahora, de las
dotaciones del primer pilar.
La existencia de una tal política permitiría desarrollar una agricultura
comunitaria capaz de competir en los mercados mundiales,
garantizándonos la seguridad alimentaria en un contexto altamente
inestable y contribuyendo al crecimiento y al empleo de la UE.
Asimismo, ayudaría a corregir las deficiencias del mercado, entre las que,
además de la exposición a los desastres naturales, los riesgos y la
volatilidad de los precios o la falta de elasticidad de la demanda,
tendríamos que recordar la situación de los agricultores y ganaderos,
obligados a aceptar los precios que les impone la cadena alimentaria. En
definitiva, haría posible un mercado único con un funcionamiento correcto
y unas condiciones equitativas, para que nuestros agricultores puedan
trabajar en un contexto de competencia justa.
A este respecto, España, en su calidad de Presidente de turno de la UE, ha
promovido el debate, en el Consejo de Ministros de Agricultura, sobre la
Comunicación de la Comisión "Mejorar el funcionamiento de la cadena
alimentaria en Europa", destinado a lograr que se adopten medidas, a escala
comunitaria, que permitan que los operadores de la cadena de valor,
especialmente agricultores y ganaderos, perciban la contraprestación
suficiente y obtengan un beneficio adecuado a su actividad. La
Comunicación propone, para conseguirlo, dotar de más transparencia al
mercado alimentario, articular y fortalecer el propio sector agrario,
perseguir las prácticas comerciales desleales o abusivas, favorecer las
iniciativas de autorregulación y encontrar un equilibrio entre la Política de
Competencia y la PAC.
Quedan otras dos grandes cuestiones pendientes, relativas a la dimensión
social de la PAC. La primera, la renta de los agricultores, en la actualidad
por debajo de la media de la UE en la mayor parte de los Estados
miembros, así como el brutal descenso de las rentas agrarias, que han caído
un 12,2% de promedio con respecto a las del año pasado, en una Europa a
27 Estados miembros.
La segunda, la ya evocada necesidad de un desarrollo socioeconómico,
sostenible, dinámico y equilibrado, de aquellas comunidades rurales
europeas, un 47 % del territorio de la UE, en las que la agricultura sigue
representando la principal ocupación del territorio, así como la necesidad
de atraer a dos colectivos estratégicos y prioritarios, los jóvenes y las
mujeres, hacia las zonas rurales y hacia las actividades propias del campo.
La Presidencia española de la UE y la nueva “Estrategia 2020”
La Cumbre Europea que se celebrará en el mes de junio aprobará por fin la
“Estrategia 2020”. Sabemos, y es una excelente noticia, que gracias a la
Presidencia española, fuertemente respaldada en este asunto por Francia, el
texto del acuerdo recogerá un párrafo sobre la agricultura, excluida del
primer borrador de conclusiones38. En el primer esbozo se señala que
“todas las políticas comunes, en particular la política agraria común y la
política de cohesión, apoyarán la Estrategia. Un sector agrícola sostenible,
productivo y competitivo contribuirá a la misma de forma importante,
teniendo en cuenta el potencial de crecimiento y empleo de las zonas
rurales. El Consejo Europeo destaca la importancia de fomentar la cohesión
económica, social y territorial así como el desarrollo de infraestructuras con
objeto de contribuir al éxito de la nueva Estrategia”.
Para ello, la Presidencia española presentará en la Cumbre un documento,
en el que se afirma que “el reto de una economía más respetuosa con el
medio ambiente no puede hacerse sin la adecuada consideración de una
actividad que gestiona cerca de la mitad del territorio de la UE (80% si se
tiene en cuenta la gestión de los bosques), tiene un papel principal en el uso
sostenible de los recursos, la conservación de los hábitats naturales o la
biodiversidad y que está llamada a tener un papel creciente en la lucha
contra el cambio climático”.
Añade además que “la agricultura y la industria agroalimentaria
contribuyen de forma sustancial al crecimiento económico y al empleo (la
industria alimentaria es el primer sector industrial manufacturero en
Europa). Contribuyen además, al mantenimiento de la población y la
actividad económica en el medio rural. Enlazan perfectamente con el
modelo de economía sostenible que queremos impulsar para salir de la
crisis económica, en el que la innovación y el desarrollo va a tener un papel
cada vez más importante en el ámbito agroalimentario”.
Y reconoce que la PAC, “el instrumento de la Unión para la gobernanza de
los objetivos con los que la agricultura contribuye a los retos de la Europa
de futuro”, a través de sus sucesivas reformas, ha demostrado su
“capacidad de adaptación, en cada momento, a los retos y exigencias de la
sociedad”, por lo que invita a los ministros de Agricultura a “abrir un
38
El primer proyecto de conclusiones reducía la actuación de la nueva estrategia Europa 2020 a “los
cuatro ámbitos principales en los que deben adoptarse medidas para estimular la competitividad y la
productividad de Europa, así como su potencial de crecimiento: el conocimiento y la innovación, una
economía más sostenible, la mejora de los niveles de empleo y la inclusión social”.
proceso de reflexión sobre la agricultura y la PAC en la perspectiva de la
Estrategia UE 2020”.
En el momento en el que reabrimos el debate sobre los objetivos de una
Política Común que ha conocido cuatro grandes reformas en menos de 20
años, en el que el precio de las materias primas agrícolas experimentan toda
clase de sacudidas, en el que las agricultoras y los agricultores expresan su
inquietud, sería conveniente construir un proyecto coherente y desarrollar
un pensamiento político claro en materia de agricultura.
Un proyecto que englobe la alimentación, el medio ambiente y la
dimensión territorial; que devuelva a los agricultores su dignidad y que
reciba la adhesión de toda la sociedad.
La Europa comunitaria, que reúne 500 millones de habitantes y que posee
una Política Agrícola Común, es el espacio donde debemos actuar y
concebir ese proyecto. Frente a estos relevantes desafíos, alimentarios,
territoriales, económicos y sociales, nuestro continente posee potencial
suficiente para mostrar el camino a seguir: el de la regulación pública, al
servicio de una ambición política y estratégica.
Criterios
Galicia y la presidencia española
de la Unión Europea
Daniel Varela y Suanzes-Carpegna
Daniel Varela y Suanzes-Carpegna é ex eurodiputado. Diputado do
Parlamento de Galicia. Portavoz de Asuntos Europeos do Grupo Parlamentario
Popular.
Daniel Varela y Suanzes-Carpegna es ex eurodiputado. Diputado del Parlamento de
Galicia. Portavoz de Asuntos Europeos del Grupo Parlamentario Popular.
Galicia y la presidencia española
de la Unión Europea
Daniel Varela y Suanzes-Carpegna
Es bien conocido que España ostenta la Presidencia semestral de turno de
la U.E. desde el día 1 de enero del presente año. Tal vez sea menos
conocido lo que realmente se puede hacer y lo que cabe esperar del
ejercicio de una presidencia semestral de la U.E. y, en concreto, cuales son
las aspiraciones y objetivos de Galicia para esta Presidencia.
La actual Presidencia es la cuarta española en los 24 años de pertenencia a
la UE y la primera que tiene lugar tras la aprobación del nuevo marco
institucional – el Tratado de Lisboa – que crea una presidencia estable del
Consejo, por lo que, por vez primera, se produce una curiosa bicefalia
presidencial: la presidencia semestral de turno y la presidencia permanente
cuyo cargo ha recaído en el ex-primer ministro belga Van Rompuy.
Estamos, pues, en un novedoso momento de transición que se irá
decantando, progresivamente, - a nuestro juicio - a favor de la presidencia
estable del Consejo, quedando las presidencias semestrales en un segundo
plano encargadas de la maquinaria organizativa de los Consejos que irán
teniendo lugar principalmente en Bruselas, por obvias razones políticas y
económicas y no, como hasta ahora, en los costosos desfiles de ministros
europeos por los distintos Estados miembros que vienen ejerciendo las
presidencias de turno.
El objetivo presidencial fundamental en estos momentos no es otro que la
lucha contra la crisis económica. Van Rompuy, con reflejos, se adelantó
para hacer valer su preeminente posición – e ir consolidando así sus
nacientes competencias – convocando en febrero pasado, en Bruselas, un
Consejo europeo extraordinario sobre la crisis económica. Las malas
lenguas aseguran – con la inestimable ayuda prestada por los prestigiosos
Financial Times y The Economist – que la imagen del Presidente Zapatero
al frente de un Consejo de Ministros europeo para resolver la crisis
económica sería más bien un sarcasmo y no parecía, por tanto, la más
recomendable siendo como somos, los campeones del desempleo en el
conjunto de la Unión.
La presidencia comenzó, pues, con esta dualidad de funciones, aunque
Rodríguez Zapatero se ha vanagloriado ya de que participará nada menos
que en unas 3000 reuniones y en su agenda figuran cumbres tan
importantes – y tan mediáticas – como las de la UE con los Estados
Unidos, aunque al parecer sin Obama, con América Latina o con los países
del Mediterráneo. Es obvia la tentación de ejercer una presidencia
mediática y dar una imagen de líder europeo y mundial, e intentar desviar
así la atención de la grave crisis económica y social que vive nuestro país.
Pero a los españoles y en particular a los gallegos, más que fotos nos
interesan resultados concretos y por ello cabe preguntarse: ¿cómo puede y
debe beneficiar esta Presidencia a Galicia?
Teóricamente, las presidencias de turno no se concibieron para beneficiar al
país que la ostenta, pero, en la práctica, al celebrarse las reuniones de los
Consejos de Ministros en el país que la ejerce, sirven para dar a conocer sus
problemas y poner sobre la mesa las soluciones. La Presidencia convoca,
preside, fija el orden del día, propone, dirime y acuerda. Lo normal e
inteligente no es convocar un Consejo para aprobar asuntos que
perjudiquen los intereses del lugar en el que la Presidencia ha decidido
celebrarlo, más bien suele ocurrir lo contrario. En este sentido, la
Presidencia española puede jugar las últimas bazas de las presidencias
rotatorias. El Gobierno español va a presidir en diferentes ciudades
españolas unas 358 reuniones, de las cuales, al menos, 34 a nivel de
ministros, con dos cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno. Nos duele
especialmente, como gallegos y europeístas, que no figure entre ellas
Santiago de Compostela.
La Historia, el azar – o tal vez el propio Apóstol – han querido que la
Presidencia española coincida en el tiempo con el Año Santo Xacobeo. El
Camino de Santiago, declarado por el Consejo de Europa primer itinerario
cultural europeo, es la mayor y más antigua aportación no ya de Galicia
sino de España a la construcción europea. El gran Goethe lo resumió
magistralmente: “Europa se construyó peregrinando a Compostela”. ¡Qué
no hubieran hecho otros si contaran con tamañas raíces europeístas!
Echamos en falta que el Gobierno de España no haga suyo este
reconocimiento y reivindicación histórica, como auténtico proyecto de
Estado, promoviéndolo y difundiéndolo mediante una reunión europea al
máximo nivel de la Presidencia española en la capital de Galicia, como
propusimos desde el Grupo Popular en el Parlamento de Galicia el pasado
mes de Junio, - a tiempo, por tanto - obteniendo el respaldo unánime de
todos los grupos políticos y refrendado de nuevo en el mes de diciembre
por unanimidad, en el acuerdo parlamentario sobre los objetivos gallegos
de la presidencia española. Es cierto que en Galicia se celebrarán dos
reuniones de ministros, en Vigo (Pesca) y en A Coruña (Transportes) pero
en Andalucía, por ejemplo, se celebrarán cinco, más una cumbre. El Papa,
acaba de anunciar su presencia este año en Compostela, en reconocimiento
a su aportación al europeísmo y a sus profundas raíces humanistas y
cristianas. Vendrán los Reyes, pero es triste comprobar que no vendrá el
Gobierno de España ni el de Europa, coincidiendo precisamente con este
doble acontecimiento. Nos parece un lamentable error.
En el acuerdo parlamentario de diciembre – cuyos principales puntos
fueron trasladados por el Presidente de la Xunta de Galicia al Presidente
del Gobierno en la Reunión con los presidentes de las Comunidades
Autónomas – se fijan los objetivos y aspiraciones de Galicia para la
Presidencia española. Sobre la base de un texto del BNG se forjó un
acuerdo unánime con las aportaciones de todos los Grupos, incorporándose
todas nuestras propuestas. Por su interés adjuntamos como anexo el texto
íntegro de este acuerdo parlamentario unánime de los tres grupos políticos
con representación en el Parlamento de Galicia.
A modo de resumen, en dicho acuerdo Galicia pide que se defina ya un
período de apoyo transitorio para cuando finalicen las ayudas de los Fondos
Estructurales y de Cohesión; que se renegocie la prohibición de la
construcción naval civil en los astilleros de Navantia-Fene, expediente, por
cierto, que corresponde ahora al Comisario socialista español Joaquín
Almunia; que se revisen las políticas agrícolas y pesqueras que perjudican a
Galicia y cuyos Consejos presidirá, precisamente, una ministra gallega. Por
lo que se refiere al sector lácteo se solicita la revisión de la finalización de
los mecanismos de regulación de los mercados y la producción, así como
de los incrementos lineales de cuota para todos los Estados
independientemente de si tienen déficit o superávit de cuota y un aumento
también de los fondos europeos para medidas excepcionales de apoyo al
sector lácteo. Para el sector pesquero, como primera potencia europea que
somos, sentar las bases, conforme a nuestros intereses, de la futura Política
Pesquera Común cuya reforma se debate ya en la UE. Entre otras medidas
se solicita sustituir el sistema de Tacs y cuotas y la “estabilidad relativa”
por otro de esfuerzo pesquero. Incluir la bajura y el marisqueo, demandar
un mayor control de las importaciones, de la pesca ilegal y de la
competencia desleal, la defensa de nuestra acuicultura (análisis de
biotoxinas) y la lucha decidida contra la piratería en el Índico.
He aquí, resumido, lo que Galicia espera de la Presidencia española. Desde
el Grupo Popular en el Parlamento de Galicia seguiremos atentamente su
evolución y haremos balance cuando ésta concluya.
Santiago de Compostela, 20 de Marzo 2010.
ACORDO DO PARLAMENTO GALEGO DO 9 de DECEMBRO DE 2009
O Pleno do Parlamento, na súa sesión do día 9 de decembro
de 2009, adoptou o seguinte acordo: Aprobación por unanimidade
con modificacións.
Sobre os obxectivos que marca a Xunta de Galicia para
o período da presidencia española do Consello de Ministros
da Unión Europea. (Moción, a consecuencia da
Interpelación nº 8232, publicada no BOPG núm. 85, do
30.09.2009, e debatida na sesión plenaria do
24.11.2009)
Sométese a votación e resulta aprobada con modificacións
pola unanimidade dos 73 deputados e deputadas presentes,
co seguinte texto:
“O Parlamento galego insta a Xunta de Galicia a:
A) Convocar no mes de decembro a Comisión Bilateral de
Cooperación Xunta-Estado para trasladar e aprobar, cando
menos, os seguintes obxectivos por parte da Xunta de Galicia:
1. A definición dun período financeiro de apoio transitorio
para Galicia despois da finalización dos fondos estruturais e
de cohesión.
2. A derrogación da decisión da Comisión Europea do 12 de
maio de 2004 para levantar o veto e permitir a construción
naval civil nos estaleiros de Navantia en Fene.
3. Defender a necesidade de revisar as decisións adoptadas
no ámbito do chequeo médico da PAC en relación co sector
lácteo, referidas á finalización dos mecanismos de
regulación dos mercados e da produción de lácteos, así
como á revisión da decisión adoptada de incrementos lineais
de cota en todos os estados membros que comporta esa
aterraxe suave no escenario de 2015, tendo en conta o desequilibrio
entre cota e posibilidades de produción e consumo.
Incrementar o fondo para o sector lácteo financiado con
recursos comunitarios e defender a necesidade de que con
instrumentos suficientes se implementen novas medidas
excepcionais de apoio que permitan, nun horizonte sen
mecanismos de regulación, competir en condicións de igualdade
coas doutros territorios.
4.1. Conseguir que a pesca de baixura e o marisqueo teñan
un tratamento diferenciado e de protección na próxima política
pesqueira común 2010 e a declaración de Galicia como
zona altamente dependente da pesca.
4.2. Conseguir que na reforma da política pesqueira
común se modifique a “estabilidade relativa”, se substitúa
o actual sistema de TAC e cotas por outro de regulación do
esforzo pesqueiro e cotas transferibles, que se potencien
os acordos pesqueiros con terceiros países e as empresas
mixtas e se incremente o control das importacións de terceiros
países para loitar contra a competencia desleal polo
incumprimento en orixe dos requisitos técnico-sanitarios,
sociais e medioambientais esixidos aos produtores europeos e para loitar contra a pesca ilegal, non declarada e
non regulamentada.
4.3 Apoiar decididamente o sector acuícola galego presentando
para isto contrapropostas e estudos rigorosos en relación
cos novos métodos de control das toxinas que afectan aos
moluscos bivalvos e, en particular, ao noso sector mexilloeiro.
4.4. Avanzar na loita contra a piratería no Índico mediante o
incremento da cooperación política, económica e militar
europea, o reforzo e extensión espacio-temporal da operación
Atalanta e a focalización da axuda da cooperación ao
desenvolvemento no obxectivo fundamental da erradicación
da pobreza en países do Terceiro Mundo coma Somalia.
4.5 Culminar o desenvolvemento e a aplicación efectiva dos
paquetes lexislativos ERIKA en materia de seguridade do
transporte marítimo e de protección e loita contra a contaminación
mariña.
5. A reforma do Regularnento (CEE) n° 3 577/92 para recoñecer
a excepcionalidade dos transportes de ría en Galicia.
6. Amodificación do Regulamento (CEE) n° 2236/95 relativo
a redes transeuropeas de transporte para axilizar a execución
dos fondos comunitarios para as conexións galegas coa
Meseta e o resto da Unión Europea e do eixe Ferrol-Lisboa.
7. Propor que se poña en marcha, no ámbito da UE, unha
comisión de estudo para analizar o impacto da crise sobre as
rexións obxectivo converxencia, sobre a caída do emprego
nelas, e, se é o caso, deseñar medidas paliativas no ámbito
do fomento do emprego.
8. Conseguir avanzar no recoñecemento institucional das
cámaras lexislativas e dos gobernos autónomos dentro dos
estados membros e a súa presenza efectiva directa no ámbito
dos organismos decisorios da Unión Europea.
9. Recoñecemento das linguas cooficiais dentro dos estados
membros e a súa posibilidade de utilización nos ámbitos institucionais
da Unión Europea.”
Criterios
La cooperación tranfronteriza
como ventaja competitiva
Xoán F. Vázquez Mao
Xoán F. Vázquez Mao é Secretario Xeral do Eixoatlántico.
Xoán F. Váquez Mao es Secretario General del Ejeatlántico.
La cooperación tranfronteriza
como ventaja competitiva
Xoán F. Vázquez Mao
INTRODUCCION: Un poco de historia.
Una idea perdura de cuantas acompañaron el nacimiento de la Unión
Europea: la Europa sin Fronteras. No en vano el 37 % de la población
europea, es decir, un tercio, reside en zonas de frontera de la Unión.
En el año 1992 la Comisión Europea, presidida por Jacques Delors, sin
duda el presidente mas convencidamente europeísta , define nuevos
modelos de organización territorial., una apuesta cuyo objetivo es la
vertebración territorial de Europa, paso previo para consolidar un proyecto
socioeconómico común.
El mapa de Europa no era el resultado del trabajo de los geógrafos ni de
los historiadores. Tampoco era el resultado del árbol genealógico de la
realeza europea, prácticamente extinta en la segunda mitad del siglo.
Europa, el ambicioso proyecto emanado de la mente de unos visionarios,
pero también de los deseos de paz de la maltratada población europea, era
exactamente eso: el resultado de dos guerras irracionales, con procesos de
limpieza étnica que alteraron las fronteras demográficas, y bendecido por
un reparto geoestratégico en Yalta, que acabo alterando las maltrechas
líneas existentes hasta 1939.
Delors entendió perfectamente que sobre ese escenario era difícil construir
cualquier obra medianamente solida, por lo que, sin alterar lo inalterable,
había que superponer un nuevo diseño basado en el habito de las
poblaciones, y en
una lógica moderna que determinaba que las
conclusiones eran el resultado de un proceso, y no que el proceso se
construyera
artificialmente
para
justificar
unas
conclusiones
preestablecidas.
Así nace el documento Europa 2000, antecesor de la Estrategia Territorial
Europea, documento que recoge por primera vez, al nivel de la Comisión
Europea, la figura de las euro regiones. Cosa curiosa, todo el mundo sabía a
qué se referían pero nadie sabía definir una euro región.
Con esta denominación estaban refiriéndose a espacios transfronterizos
contiguos, de nivel regional, que compartían una relación social e
económica común, sin dejar de formar parte de sus estados. No era, por
tanto, un sustitutivo, ni un subterfugio independentista como erróneamente
pensaron algunos en el
inicio, sino simplemente un escenario
complementario de desarrollo socioeconómico.
Así comienzan a configurarse las euro regiones, mas como una idea
simbólica y romántica que como un sólido proyecto de desarrollo.
Conocedor de esta realidad y de la máxima que afirma que las leyes sin
presupuesto son papel mojado, la Comisión Europea lanza la Iniciativa
Comunitaria Interreg, llamada a constituirse como el gran instrumento
financiero para las estrategias de frontera, que pretenden no solo el
derrumbe de las últimas barreras nacionales, sino promover la capilaridad
y el desarrollo conjunto de territorios otrora separados por barreras físicas
y legales.
Interreg no solo se configura como el gran instrumento de la cooperación
transfronteriza, sino que pasa a ser uno de los tres programas donde más y
mejor se visualiza el proyecto de construcción europea, junto con URBAN
y LIDER.
Esto permite una década de oro en la cooperación transfronteriza, lo que a
su vez, genera un gran desarrollo socioeconómico en los territorios
beneficiarios de dichos fondos.
Obra pública, infraestructuras de comunicación, espacios culturales y
educativos conjuntos, sociedades de capital riesgo para la inversión,
comercio transfronterizo, turismo compartido, y así hasta un largo etcétera
de proyectos se van extendiendo por toda Europa en una idea que la
ciudadanía capta con facilidad: La Europa sin Fronteras.
17 años después
Diecisiete años después, Europa ha cambiado. Pero sobre todo ha cambiado
el proceso de construcción europea. Bajo el subterfugio
de la
“descentralización” , los estados miembro, liderados por los euroescépticos,
han recuperado parte de las competencias con las que la Comisión Europea
estaba intentando construir Europa.
Como consecuencia de los episodios de corrupción que asolaron a la
Comisión “Santer”, y que acabaron acelerando su caída, el Parlamento,
consciente de la indefinición de su propio papel, pasa a asumir un rol más
activo y de mayor control sobre la Comisión Europea, pero no sobre la
Unión Europea. Así nos encontramos con un parlamento, teórico
representante de la voluntad popular europea, pero sin competencias sobre
cuestiones tan básicas como la elección de Presidente, (que tampoco es
elegido mediante elección universal directa). Europa sigue siendo un
proyecto más controlado que construido, donde los jefes de gobierno
deciden quién es el Presidente y quiénes son sus comisarios.
Es el pecado original de quienes no quisieron crear los Estados Unidos de
Europa, sino una mega comunidad de vecinos, donde se discute el ascensor
o la limpieza. En este contexto la política de Desarrollo regional y su
objetivo de Cohesión , no solo ha sido uno de los grandes instrumentos de
construcción europea, sino una de las claves del paradigmático crecimiento
económico que ha vivido Europa en el que es, y ojala que siga siendo, el
mayor periodo de paz en su historia. Y en este marco, la política de
cooperación ha constituido la ventaja competitiva de los territorios de
frontera, al tiempo que un instrumento clave para su desarrollo
socioeconómico.
Sin embargo en abril de 2010, con una nueva Comisión y con los dosieres
que habrán de discutir, encima de la mesa, una amenaza recorre Europa: el
drástico recorte de la Política de Desarrollo y Cohesión, que ha dejado de
ser una prioridad para una Europa que se prepara para gestionar la post
crisis. Y es que, erróneamente neoliberales y euroescépticos coinciden en
percibir la política de desarrollo como una política de mega subvenciones,
generalmente a los países del sur, quienes, como es bien sabido, están
habitados por un sinfín de piratas, picaros y defraudadores.
Poca esperanza podemos tener en quienes aplican la política exterior con
criterios de ONG o en un parlamento sin ideas y sin iniciativa, donde
sobreviven unos pocos francotiradores honestos, cuyo paradigma máximo
es el eurodiputado español Alejandro Cercas y su heroica victoria sobre la
semana sarkozyana.
Es evidente que solo la capacidad nada despreciable de los gobiernos
locales y regionales que representan a ese 37 % de europeos que viven en
los territorios de frontera, podrá intentar detener la regresión que supondría
la minoración de la política regional y su mayor exponente: la cooperación.
El asunto es como y para qué. Intentaremos desglosarlo en las próximas
páginas.
La Cooperación de segunda generación
Cooperación de segunda generación es un término que se escuchó por
primera vez en Ourense, en el 2005, en el marco del congreso de
presentación y debate del segundo estudio estratégico del Eixo Atlántico,
una suerte de estados generales que el Eixo Atlántico organiza cada diez
años, para hacer un punto de situación que, a partir del análisis de lo hecho,
permita reflexionar sobre lo que hay que hacer.
Luis Braga da Cruz, una de las cabezas más brillantes que hay en la euro
región, antiguo presidente de la Comunidad de Trabajo y ex Ministro de
economía con Antonio Guterres, manifestó la necesidad de que la
cooperación fuera reformulada a partir de un nuevo paradigma, con el que
afrontar nuevos desafíos, consecuencia directa de lo mucho que se había
avanzado, pero también de lo mucho que quedaba por hacer.
Durante más de una década se habían superado querellas antiguas,
incomprensiones y disputas típicas de cualquier frontera, pero también
típicas específicamente de dos pueblos, que siendo apenas el mismo,
habían vivido permanentemente de espaldas uno a otro, aunque, eso sí,
profesándose de forma singular una admiración rayana en el amor fraterno.
En esa década, además de superar situaciones del pasado, totalmente
emocionales y simbólicas, también se habían ejecutado políticas totalmente
pragmáticas y nada simbólicas que permitieron a la población descubrir
que a través de la cooperación se podían alcanzar estimables niveles de
desarrollo socioeconómico. Puentes y carreteras, sociedades de capital
riesgo, programas de promoción turística, educativa y social, oficinas de
empleo conjuntas y hasta una comisaría conjunta de policía demostraron
que era posible un modelo de desarrollo distinto, que convirtiera en
fortaleza lo que hasta entonces había sido debilidad. La frontera pasó de ser
un hándicap a convertirse en una ventaja competitiva de primer orden.
Sin embargo al esfuerzo colectivo de la sociedad y sus dirigentes políticos,
ambos estados respondieron con el desprecio y la marginación. La
conexión de alta velocidad Vigo-Porto, fase intermedia de un eje
vertebrador de gran magnitud, que uniendo Ferrol con Lisboa está llamado
a convertirse en el metro de la gran ciudad atlántica que representa el Eixo
Atlántico, y su área de influencia hasta Lisboa, siendo la primera en
haberse diseñado y comenzado, a fecha de hoy está sin iniciar y lo que es
peor, sin fecha cierta de finalización tras su tercera fecha horizonte. Los
fondos para la cooperación provenientes de la Comisión Europea
(Interreg) pasaron, por decisión del Estado Español, de 800 millones de
euros en el período 2000-2006 a 200 millones en el periodo 2007-2014,
habiéndose derivado los 600 millones restantes al programa de vecindad
España- Magreb, del que se beneficia el eje mediterráneo.
Con este panorama era necesario articular una respuesta en torno a un
paradigma. Así fue como todas las entidades que asistíamos al debate como
observadores, asumimos automáticamente el concepto de cooperación de
segunda generación. Solo restaba desarrollarlo.
Por definirlo de alguna manera, la cooperación de segunda generación se
refiere esencialmente al desarrollo conjunto , y armónico , de servicios
compartidos, esenciales para el desarrollo socioeconómico y una mejor
calidad de vida de los territorios de frontera : transportes, TICs , educación,
sanidad, parque logísticos empresariales y tecnológicos y una ordenación
del territorio conjunta; es decir, todo aquello que permite diseñar y ejecutar
proyectos sociales y económicos conjuntos, o lo que es lo mismo,
herramientas para que los ciudadanos programen y ejecuten de forma
autónoma su desarrollo.
El desarrollo experimentado durante la década pasada hace necesaria la
dotación de mecanismos para continuar y ampliar esas políticas, que ya no
se basarían en la subvención y el estimulo, sino en la existencia de
mecanismos endógenos de crecimiento. La experiencia de la euro ciudad
Chaves Verín es sin duda un laboratorio privilegiado donde se mira
expectante el resto de la frontera. La posibilidad inmediata de contar ,por
primera vez en el historia, con un transporte municipal compartido, la
utilización conjunta de los recursos educativos, culturales, sociales o
educativos generados en estos años, o la posibilidad de convertir los dos
hospitales existentes, de perfil medio, en un gran complejo hospitalario
transfronterizo, no solo suponen un ejemplo de buenas prácticas y de
optimización de recursos y gasto público, sino una apuesta por la calidad de
vida y los servicios a los ciudadanos, que contribuya decisivamente a lo
que es uno de los objetivos centrales de todas las políticas públicas en los
territorios de baja densidad : fijar la población.
¿Y ahora qué?
Es sabido que una de las reglas no escrita de la Comisión europea se refiere
a la representatividad territorial que debes ostentar si quieres ser
interlocutor. Oficialmente no se reconoce el papel de los lobbies…pero
Bruselas está llena de ellos, aunque de una forma distinta a los americanos,
porque también distinto es el poder del Parlamento Europeo con respecto al
Congreso Americano.
Durante la década pasada proliferaron las asociaciones de todo tipo, cuya
finalidad era mantener una oficina en Bruselas, aunque no se supiera muy
bien cuál era su objetivo. La mayor parte de ellas tenían su origen en
Francia y entre su personal directivo se encontraban la segunda generación
de apellidos famosos del establishment socialista galo, al que de esa forma
se le daba una salida profesional. Eurocities, eurometropolis, la Federación
Mundial de Ciudades Unidas, el ICLEI, las Redes de ciudades con centros
históricos, con murallas, con puertos, con fabricas de automóvil, y así hasta
un largo etcétera, generalmente cofinanciadas por la Comisión europea con
cargo a los programas RECITE primero, e Interreg después. Una década
después, el balance de resultados obtenidos, o si se prefiere, las
aportaciones a la construcción europea y al desarrollo urbano de todas estas
asociaciones y redes apenas llenaría un folio.
Nacían como consecuencia de candidaturas a los programas europeos, y
una vez constituidos su objetivo consistía en presionar para seguir
obteniendo fondos con los que mantener a su staff. Para justificar su
existencia convocaban un congreso o seminario anual, al que generalmente
invitaban a algún dirigente comunitario y cuyas conclusiones carecían del
más mínimo interés
Por supuesto la Comisión europea dejó de financiarlas abocándolas a la
desaparición progresiva.
Hoy en día apenas existe eurocities, que tras su fusión con eurometropolis,
lleva una vida anodina sin grandes contribuciones, y alguna red temática,
volcada en la coordinación de sus socios para el intercambio de
experiencias.
Cosa distinta es el ámbito transfronterizo, entendiendo como tal no solo el
de las fronteras inmediatas sino también el de las fronteras transnacionales.
Casi dos décadas después sobreviven, aunque con niveles muy distintos de
actividad la ARFE (asociación de regiones fronterizas de Europa), única
red existente de nivel regional transfronterizo y el Eixo Atlántico, la más
antigua y probablemente activa de Europa. En el ámbito transnacional
también existen la Conferencia de Ciudades Bálticas, con la misma edad
que el Eixo Atlántico, la Conferencia de Ciudades Atlánticas, algo más
joven, y las respectivas redes de ciudades adriáticas y mediterráneas. Todas
ellas se hayan inmersas en el proceso de creación de la Conferencia
Europea, que de el contrapunto a ARFE desde el nivel local.
La península Ibérica continua siendo la frontera más dinámica, lo que se
verifica con la reciente constitución de la Red Ibérica de Entidades
Transfronterizas, que aglutina a la totalidad de las entidades de frontera
existentes en la antigua frontera entre España y Portugal.
No es casualidad, por tanto, que el ámbito transfronterizo sea el más
estructurado y organizado a lo largo de todo el territorio europeo.
La reciente aprobación del reglamento comunitario que posibilita la
creación de las AECTs consagra la existencia de organizaciones
transfronterizas mediante la consolidación de figuras jurídicas que
estructuren y ordenen un espacio tan necesario como de largo recorrido.
Ahora bien, todo este escenario no puede conducirnos a los mismos errores
que llevaron a la desaparición, por innecesarias, de otras redes europeas en
la última década. Lo primero que debemos asumir es que nuestra función
no debe limitarse a elaborar un catalogo de problemas, que naturalmente
deben ser identificados, sino principalmente un inventario de soluciones.
La frontera debe ser concebida como un espacio común de vida, al que
debemos de facilitar el desarrollo de sus ámbitos jurídicos, económicos,
territoriales y por supuesto sociales y de servicios.
Experiencias enriquecedoras como la de la Euro ciudad Chaves-Verín
permiten trabajar en la implantación pionera de un servicio de transporte
municipal conjunto, o en la promoción de un complejo hospitalario
transfronterizo, que permita transformar los dos hospitales de nivel medio,
existentes, en un complejo de alto nivel de prestaciones y servicios.
La ordenación coordinada del territorio , permitirá la fijación de suelo
industrial conjunto, acabando con la nefasta practica del dumping, “gracias
“ al cual , pequeños ayuntamientos favorecen la deslocalización, ofreciendo
como reclamo una mano de obra rayando en la esclavitud asiática y un
suelo industrial casi gratis, sin ningún tipo de calidad ni servicios
tecnológicos, que acaba convirtiéndose en un cementerio de almacenes y
talleres, con más problemas a medio plazo, que soluciones innovadoras.
Problemas como los costes de las comunicaciones y su impacto en la
competitividad de las empresas transfronterizas, continúan siendo desafíos
pendientes de solución.
¿Cómo estructurar la cooperación de segunda generación?
Dos ámbitos debemos diferenciar en la
cada día más urgente
estructuración:
En el ámbito de proximidad es imperiosa la necesidad de redefinir los
instrumentos existentes. Las Comunidades de Trabajo, modelo existente en
la península Ibérica, han agotado sus reservas y no aportan nada mas al
desarrollo y a la cohesión de los territorios de frontera. Hoy en día son
apenas una suerte de cementerio de elefantes, donde sus miembros se
reúnen una vez al año para intercambiar discursos vacios de contenido y
compartir almuerzo e intercambio de tarjetas.
La emergencia de nuevas figuras jurídicas, caso de las AECTs , y el nuevo
escenario de demandas y oportunidades generadas como resultado del
creciente dinamismo de las fronteras durante la última década, aconseja una
profunda transformación de las CdeT. El nuevo gobierno de la Xunta de
Galicia, con una celeridad y visión política inusual, ha creado en sus cien
primeros días de gobierno, un grupo de reflexión al objeto de remodelar la
CdeT y convertirla en un instrumento útil para el desarrollo de la Euro
región Galicia-Norte de Portugal, mediante el desarrollo de la cooperación
de segunda generación.
En este escenario existen a su vez dos actuaciones especialmente relevantes
: la integración de todos los agentes transfronterizos que interactúan en el
territorio, con especial atención a los Agentes sociales y económicos,
grandes ausentes de la cooperación transfronteriza organizada y las
universidades y fundaciones ligadas al conocimiento y la innovación.
En segundo lugar la programación de los fondos transfronterizos por parte
de las CdeTs. No obedece a ninguna lógica conocida que la programación
de los fondos Interreg, actualmente denominados POCTEP, se realice
desde ámbitos gestores de los departamentos de Hacienda, de los gobiernos
regionales, existiendo unas entidades , presididas por presidentes
regionales, cuya finalidad exclusiva es la cooperación transfronteriza.
El segundo ámbito es el de relación con la Comisión Europea,
especialmente en un momento en que se discuten los escenarios financieros
y programáticos para el periodo 2014-2020.
En este ámbito existen tres actuaciones necesarias: la vertebración de redes
europeas, que , como ya dije anteriormente, establezcan una interlocución
autorizada con la Comisión Europea, y en el ejercicio de dos de los
principios más sagrados para la Comisión Europea, el de subsidiariedad y
el de la Gobernanza, hagan oír la voz de las fronteras europeas en el diseño
de las políticas que más directamente les afectan.
La segunda actuación obedece a la conveniencia de ordenar el debate sobre
políticas que, como en este caso, están en la base del crecimiento, la
competitividad y la cohesión de territorios que representan un tercio de la
población europea. Y este debate solo puede ser ordenado desde la
elaboración conjunta de un libro blanco de la cooperación, que identifique
y ordene las prioridades de la política europea en el ámbito de la
cooperación transfronterizo.
La tercera y última, se refiere al ordenamiento de las estructuras
organizativas existentes en las fronteras, surgidas muchas veces como
respuesta a necesidades inmediatas, y que en estos años han debido
reinventarse constantemente para no perder su espacio político y operativo.
Y este ordenamiento solo puede venir desde la utilización concertada de
sus capacidades, experiencias y recursos, mediante una nueva figura , que
defina un nuevo escenario profesional e institucional: las Agencias de
Desarrollo Euro regionales, entes que integren las estructuras existentes, y
que mediante la figura de la concertación a través de contratos programa,
sustituya las caóticas y desestructuradas políticas de subvención
Comunitaria, por la de la optimización y coordinación de los recursos
públicos, tanto europeos como nacionales, para el desarrollo de actuaciones
centradas en los grandes ejes estratégicos europeos: Sostenibilidad,
Innovación, cohesión y competitividad.
En síntesis, y a modo de conclusión, estas serian las principales
recomendaciones que debe seguir la cooperación transfronteriza en el
nuevo escenario que se comienza a dibujar:
 En el nuevo periodo de programación que se abre, 2014-2020 es
necesario abrir una reflexión sobre los nuevos desafíos que debe
afrontar la cooperación transfronteriza, derivados de las elevadas
expectativas que ha despertado y de la necesidad de mantener las
dinámicas de desarrollo que ha impulsado en estos años. Pero
también como un magnifico instrumento de europeísmo y de
proximidad en un momento clave de la construcción europea.
 Debemos impulsar el debate sobre la COOPERACION DE
SEGUNDA GENERACION, como principio inspirador de las
políticas de cooperación a partir del 2014.
 Para una correcta aplicación de estas políticas, se hace necesario,
reflexionar simultáneamente sobre el desarrollo de los mejores
instrumentos, que aprovechen las posibilidades que abre la reciente
aprobación de las AECT: Euro ciudades, Agencias euro regionales
de desarrollo y otras figuras deben ser analizadas con suma atención
para aprovechar las potencialidades que contienen, para la
construcción europea de proximidad.
 La elaboración de un libro blanco sobre la cooperación
transfronteriza, definida como una de las políticas de más valor
estratégico en el proceso de construcción europea., con la
colaboración del Parlamento , el Comité de las Regiones y el CES
No en vano la idea original y el eslogan principal de la Unión Europea era
“La Europa sin Fronteras”.
Criterios
Fronteiras seguras
na Europa da liberdade
Carlos Miguel Maximiano de Almeida Coelho
Carlos Miguel Maximiano de Almeida Coelho é Deputado ao Parlamento
Europeo.
Carlos Miguel Maximiano de Almeida Coelho es Diputado al Parlamento Europeo.
Fronteiras seguras
na Europa da liberdade
Carlos Miguel Maximiano de Almeida Coelho
1. Europa de sucesso, mas...
É relativamente consensual a percepção da Europa como um caso de
sucesso.
Ao longo de mais de 5 décadas, 6 Estados deram lugar a 9, depois a 10, a
12 (quando entraram Portugal e Espanha), a 15, a 25 e actualmente a 27.
Vários outros Estados pediram para entrar e ninguém quer sair. São
evidentes as vantagens da pertença à União Europeia sobretudo em tempos
de crise e de incerteza quanto ao futuro.
Mas há que reconhecer que se cuidou mais da construção da Europa
Económica. As principais etapas deste projecto comum sempre tiveram
mais a ver com as mercadorias, os capitais e os serviços:
Desde 1952 com a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do
Aço
Em 1957 com a criação da Comunidade Económica Europeia
Em 1985 com o Acto Único Europeu e o desafio do Mercado Interno
até 92
Em 1992 com o Tratado de Maastricht e a criação do Euro, a nossa
moeda comum.
2. A Europa dos Cidadãos
O alargamento da União e a consolidação da dimensão económica da
Europa deram espaço a duras críticas que foram crescentemente audíveis:
- A crítica do défice democrático
(a acusação que as instituições europeias se escondiam atrás de um
processo de decisão pouco transparente e pouco participado onde os
governos tinham muito mais peso do que o Parlamento Europeu, única
instituição europeia directamente eleita pelos cidadãos.)
- A crítica ao modelo da Europa Económica
(quando se reclamaram políticas e respostas que ultrapassassem a excesiva
concentração nos desafios do Mercado Interno. Começou a afirmar-se que
não bastava uma Europa das mercadorias, dos capitais e dos serviços mas
era necessário construir a Europa das pessoas, a Europa dos cidadãos.
O Tratado da União Europeia (1992), o Tratado de Amesterdão (1997) e,
finalmente o Tratado de Lisboa (2009) configuram essa nova dimensão da
Europa, definindo e reforçando o conceito de Cidadania Europeia:
"É cidadão da União Europeia qualquer pessoa que tenha a nacionalidade
de um Estado-Membro. A cidadania da União acresce à cidadania
nacional e não a substitui."
A verdade é que, hoje, a União Europeia é muito mais do que uma
entidade económica, é a casa de 500 milhões de pessoas que não são
apenas consumidores num vasto mercado único, mas são também cidadãos
da União Europeia, que têm o direito de se deslocar livremente no seu seio
e de se estabelecer em qualquer parte do seu território, quer por razões
pessoais ou profissionais, e que esperam poder viver em segurança.
3. Um Triângulo Equilibrado
Desde Tampere (cidade finlandesa onde o Conselho Europeu reuniu em
Outubro de 1999) começou a construir-se o "Espaço de Liberdade,
Segurança e Justiça" com medidas viradas para a consolidação da
cidadania europeia.
Contra outras opiniões que reclamam mais respostas numa ou outra área,
sempre defendi que esta nova dimensão da Europa precisa de manter o
equilíbrio entre essas 3 vertentes: a Liberdade, a Segurança e a Justiça.
Todas são necessárias e nenhuma delas deve ser secundarizada face às
restantes.
Com efeito:
- a Segurança sem Liberdade é a ditadura
- a Liberdade sem Justiça nem Segurança é a anarquia
- não concebemos a Justiça sem Liberdade nem Segurança
Temos assim que garantir a efectiva liberdade de circulação, repensar a
cidadania europeia, proceder à harmonização de quadros jurídicos,
estimular o reconhecimento de sentenças, melhorar a cooperação policial e
judicial, conceber políticas comuns de vistos, de asilo e de imigração.
O Programa de Estocolmo (2010-2014) contempla muitas destas
prioridades e apresenta medidas concretas em áreas tão distintas como a
protecção das crianças, o combate ao terrorismo e à cibercriminalidade, a
definição de padrões mínimos de garantias processuais para os arguidos e a
melhoria do controlo nas Fronteiras Externas.
4. O Espaço Schengen
Tal como na Europa económica a chave do sucesso assenta na livre
circulação dos mercados, capitais e serviços, na Europa dos cidadãos, no
Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, o centro fulcral é a liberdade de
circulação das pessoas.
Essa Liberdade assenta num dos direitos expressamente previstos no
Tratado como um dos direitos dos cidadãos europeus:
"Circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros" artigo 20.° TFUE
Esta norma não configura apenas um mero direito de circulação.
Envolve a possibilidade de residir, de trabalhar, de beneficiar de apoios
sociais e até de exercer activamente a cidadania elegendo e sendo eleito nas
eleições locais e para o Parlamento Europeu.
Esta partilha de um espaço comum de livre circulação levou à abolição das
fronteiras internas entre os países Schengen e a um redobrar da importância
das Fronteiras Externas.
5. As Fronteiras Externas Comuns
Embora as fronteiras externas continuem a ser juridicamente
fronteiras nacionais, elas são, na prática, fronteiras comuns.
Com efeito, um cidadão de um país terceiro que entre no porto ou
aeroporto de Lisboa estará juridicamente a entrar em Portugal; mas na
prática estará também a entrar em Espanha que se encontra a 3 horas de
distância por via terrestre.
Um cidadão de um país terceiro que aterre em Madrid estará juridicamente
a entrar em Espanha mas na prática estará a entrar em Portugal que se
encontra a 4 horas ou em França a 5 horas de distância.
Esta evidência projecta-se nas políticas que têm de ser harmonizadas. Nas
políticas de imigração, de asilo e de vistos, por exemplo, se um Estado
muito exigente for vizinho de um Estado mais permissivo é fácil de
perceber quais serão os fluxos de pessoas que se vão estabelecer, qual é o
Estado que será a porta de entrada e quão inconsequente é a fixação de
políticas exclusivamente nacionais que não tenham qualquer articulação
com os restantes parceiros europeus.
6. SIS- Partilhar a Informação
Essa dimensão comum das Fronteiras Externas obriga à partilha de
informação sensível para reforçarmos a nossa segurança.
O polícia de fronteiras em Portugal ou em Espanha tem de conhecer os
dados que levam um guarda de fronteiras francês ou alemão a recusar a
entrada no espaço Schengen de um cidadão de um país terceiro, a detê-lo
ou a sujeitá-lo a vigilância discreta.
As informações das polícias portuguesa e espanhola e as decisões judiciais
relevantes terão, por seu lado, de ser conhecidas pelas autoridades dos
outros países para que o controlo nas fronteiras externas seja exercido da
mesma forma.
O Sistema de Informação Schengen - SIS - é assim um sistema de redes
informáticas em que as informações fornecidas pelos Estados Schengen são
armanezadas e consultadas pelas autoridades policiais e aduaneiras de
outros Estados Schengen. As principais categorias de "indicações" são:
- pessoas procuradas para detenção para efeitos de extradição
- nacionais de países terceiros indicados para efeitos de não admissão num
Estado Schengen
- pessoas desaparecidas
- testemunhas e pessoas notificadas para comparecer perante as autoridades
judiciárias
- pessoas ou veículos a manter sob vigilância
- (são igualmente inseridos no SIS dados relativos a veículos roubados,
armas de fogo roubadas, elementos de identificação e papel-moeda furtado)
O SIS é assim um grande instrumento de cooperação policial com efeitos
no controlo do acesso ao espaço comum, de luta contra a emigração ilegal e
para a localização de objectos perdidos ou roubados.
Este sistema pode ser consultado a partir de mais de 50.000 terminais por
milhares de agentes da Polícia, da Guarda Nacional das Alfândegas e da
Justiça e também por pessoal das embaixadas responsáveis pela emissão de
vistos.
O SIS representa a primeira experiência em termos de intercâmbio em larga
escala, de troca de dados, com carácter sensível, a nível internacional. O
seu sucesso reclama hoje o seu alargamento e justifica o investimento na
sua melhoria.
7. SIS II - Uma nova Geração
Embora tenha sido o alargamento da União que obrigou a repensar-se o SIS
(porque o sistema existente tinha limitações quanto ao número de Estados
que se podiam conectar), urgia também introduzir melhorias no tipo de
dados e na arquitectura do sistema.
A esta nova geração do Sistema de Informação de Schengen chamamos SIS
II
Sempre considerei que, entre muitas outras melhorias, havia duas com um
inegável valor estratégico:
- a introdução de dados biométricos (foto e impressões digitais) permite
muito mais eficácia no combate aos falsos alertas e à usurpação de
identidades.
Uma das principais queixas das ONGs de Direitos Humanos e das
entidades responsáveis pela protecção dos dados pessoais tem a ver com o
caso "John Smith" ou seja de pessoas que encontram dificuldades ou são
mesmo banidas nas fronteiras por terem o mesmo nome que uma outra
pessoa identificada no sistema. A inclusão de dados biométricos permitirá
ultrapassar a maior parte dos embaraços criados por nomes idênticos.
Actividade criminosa crescente é igualmente a usurpação de identidades,
o furto e a falsificação de elementos de identificação. Reforçar a segurança
na sua produção e incluir dados biométricos permitirá ao portador legítimo
provar a sua identidade, e combater esta criminalidade.
- a interligação dos alertas
O actual SIS está assente numa lógica de verificação "hit/ no hit" em
ficheiros verticais sem relação entre si. No actual SIS podemos ver se um
carro é roubado e se uma pessoa é procurada, por exemplo, mas não
podemos estabelecer qualquer relação entre os diferentes alertas.
A interligação dos alertas prevista no SIS-II permitirá uma análise mais
inteligente dos dados. Um carro roubado num mero furto é diferente de um
carro roubado que aparece associado a casos, por exemplo, de terrorismo
ou de rede de tráfico de droga ou de seres humanos. A abordagem policial
deve ser diferente.
8. Condenamos os atrasos
É conhecido o profundo desagrado do Parlamento Europeu pelo atraso
na entrada em vigor do SIS-II.
A Comissão Europeia recebeu o mandato para desenvolver o sistema em
Dezembro de 2001 e estava previsto que o SIS-II começasse a funcionar
em Março de 2007.
Estamos em Abril de 2010 e não existe nenhuma previsão séria sobre a
conclusão dos trabalhos. Mais de 70 milhões de Euros de dinheiro
comunitário foram já investidos (sem contabilizar as despesas da
responsabilidade dos Estados-Membros.
Têm havido muitas e justificadas críticas à forma como a Comissão
Europeia geriu o dossier e à forma imprudente como o fez ignorando os
Estados-Membros (só recentemente a desconfiança institucional foi
substituída pela cooperação inteligente com a criação do Global Program
Management Board que a Espanha e Portugal fazem parte).
Estes conflitos, porém, não me parecem os mais importantes. Nem é muito
relevante a discussão de saber se a nova agência que vai gerir estes
sistemas se vai localizar em França ou na Estónia.
O que verdadeiramente interessa é não perder mais temp, é pôr em
funcionamento o SIS-II, é justificar os meios humanos e financeiros que já
investimos neste importante projecto.
A segurança das nossas fronteiras não é um luxo. É uma condição da
nossa Liberdade. E a Segurança dos nossos cidadãos é uma obrigação
comum e tem de ser uma prioridade para os decisores sejam eles a
Comissão Europeia ou os Governos nacionais.
Criterios
Sensibilidade rexional
na Unión Europea
Pablo González Mariñas
Pablo González Mariñas é Ex conselleiro da Xunta de Galicia e ex deputado
do Parlamento galego. Administrador Civil Superior do Estado. Profesor titular
de Dereito administrativo na Universidade da Coruña.
Pablo González Mariñas es Ex conselleiro da Xunta de Galicia y ex diputado del
Parlamento Gallego. Administrador Civil Superior del Estado. Profesor titular de
Derecho Administrativo en la Universidad de A Coruña.
Sensibilidade rexional
na Unión Europea
Pablo González Mariñas
1. Introducción.
Non quixera expresar arriscadas xeralizacións apriorísticas e
voluntaristas sobre unha cuestión de sensibilidade allea. Parto do meu
punto de vista persoal, fillo da ouservación e da análise, e sobre dél tentarei
expresar da forma máis obxectiva posibel o que ven acontecendo co
fenómeno rexional no seo do proceso de unión europea e cal poida ser o
seu futuro máis ou menos inmediato. Hai unha realidade fáctica secuencial
que algo debe indicar e que procurarei non traicionar co meu inevitabel
subxectivismo, quizáis en exceso proclibel aos “pensamentos de desexo”.
É un lugar común dicir que a Unión Europea atópase nunha dificil
encrucillada. En realidade, Europa nunca deixou de ser unha encrucillada
de povos e culturas. E de guerras. Cara adentro, contan as guerras de
sucesión de Austria, Polonia ou España, as guerras do Norte, a dos Sete
Anos, e máis modernamente as guerras da primeira metade do século XX...
Cara a fóra, a chaira panónica, distribuida entre Hungría, Austria, Estiria,
Croacia e Bosnia, foi chamada con razón a “planicie das batallas”. Ocupada
sucesivamente primeiro polos hunos e polos ostrogodos, e logo polos
gregos de Justiniano, os lombardos, as tribus eslavas, os turcos e os
alemáns e os húngaros... a vella Panonia é un histórico e permanente campo
de batalla. Case nunca houbo paz nesta fronteira ensanguentada, barreira da
cristiandade contra as invasións vindas de Oriente. Logo, dende a
separación de 1054, configuranse dúas cristiandades, a do Papa de Roma e
a do Patriarca de Bizancio, a de occidente e a de oriente, dúas cristiandades
que dividen aos eslavos: deste lado quedan polacos, checos, eslovenos,
croatas; do outro, os rusos, búlgaros e servios.
Hai sen dúbida un fondo de “cristiandade” na cerna da identidade
europea. Como di Magris, a cultura europea caracterízase ante todo polo
acento posto no individuo: “a diferencia doutras grandes civilizacións, que
salientaron a totalidade, as relixións europeas, en definitiva o hebraísmo e o
cristianismo, formuláronse o problema da salvación individual; malia crer
ou non nunha sustancia, o protagonista é sempre o individuo..., mesmo na
filosofía, Kant proclama ao individuo como fin, nunca como medio”.
Compréndense por iso as reticencias -compartanse ou non
estatéxicamente- fronte a integración de Turquía e por iso mesmo non é de
extrañar que o preámbulo do Tratado de Lisboa, comece con estas enfáticas
palabras: “Inspirándose na herencia cultural, relixiosa e humanista, a partir
da que se desenvolveron os valores universais...”
Podemos discutir os límites de Europa e se podemos definila en
termos xeográficos ou doutra índole, pero esa historia cultural subxacente
na nosa conciencia explica os resaibos cara á integración de paises
musulmáns moito maior ca mera lonxanía física.
Dende aqueles tempos antigos ratifícase paseniñamente a idea da
preexistente nación europea, que irá afirmándose fronte aos demáis, en
defensa da súa individualidade. Pero non será sen guerras encadeadas
fronte ás ameazas exteriores.
Porén, Europa ten outro condicionante factor interior: a riqueza
extrema da súa diversidade, os seus numerosos e caracterizados países, as
súas línguas, as culturas diferenciadas, os desexos de dominación imperial,
o sucesivo predominio primeiro de Roma, logo de Francia, logo de España,
logo Inglaterra, logo de Alemaña, o fenómeno do Estado-nación e o
dramatismo da súa imposición sobre pequenos povos e nacións sen
recoñecemento da súa preexistente realidade social e cultural, merecente de
personalidade propia. E de novo, as guerras, desta vez interiores, entre
Estados, nun xogo de púgnas e alianzas conxuncturais moitas veces, mais
sempre fratricidas, e entre os Estados-nación e os “fragmentos de Estado”
(Jellinek) integrados neles e impregnados do xacobinismo que “impediu
ver nacións máis alá da nación” (Piqueras, 1996). Europa, unha vizosa
diversidade en tensión, que ven cando menos do século XVIII, desque a
dualidade “undade europea-nacións” convertese na “clave de bóveda do
discorrer histórico de Europa até os nosos días” (Alejandro Diz, 2000).
2. A inicial configuración bipolar: o monopolio dos Estados.
Por iso, cando a mediados do século pasado trátase de dar á idea de
Europa unha configuración política de seu, faise co propósito primordial de
evitaren para sempre as guerras entre os Estados europeos. Esa
organización resultará de inicio peculiar, non axustada a ningún modelo
político preexistente (unitario, rexional, federal, confederal), e iráse
definindo aos poucos sobre a base da harmonización das políticas
económicas dos Estados, sen agochar, pero tamén sen precisar o perfil e o
momento de chegada dunha verdadeira unión política. Mesmo nos
primeiros Tratados non se proclamaba compromiso ningún de avanzar na
cohesión territorial nin en obxectivos precisos de solidariedade, senón
cando máis e enfáticamente de promover “un desenvolvemento harmonioso
das actividades económicas no conxunto da Comunidade” ou de fomentar
“relacións máis estreitas entre os Estados que a integran”.
O sistema, xa que logo, concíbese con estrutura bipolar (Estados e a
Comunidade), sen que os niveis rexional (e local) adquiran en principio
protagonismo ningún, malia que no Informe Spaak, que preparou o Tratado
de Roma, se albiscase xa, no medio de moita fraseoloxía máis ben oca, una
política dirixida á corrección dos desequilibrios rexionais intereuropeos.
É máis, dende un principio conságrase nos Tratados o principio de
“autonomia institucional”, en virtude do que a Comunidade europea
desinterésase da estrutura constitucional interna dos Estados membros, non
importándolle o seu carácter unitario ou, pola contra, políticamente
descentralizado.
Deste xeito, a estrutura constitucional interna seguirá a ser cuestión
privativa dos estados membros, carente de interese para unha entidade
comunitaria de case exclusiva base estatal. Mesmo hoxe en día, e malia o
tempo transcorrido, o concepto de “rexión” non está en absoluto claro para
a Unión Europea. Rexións, Länder, Comunidades e Comunidades
Autónomas, con moi diferentes niveis competenciais políticos e
administrativos agrúpanse nun magma confuso e indiferenciado. Na urdime
institucional e orgánica europea, e sobre todo na súa proverbial
“comitoloxía”, as “entidades rexionais” mistúranse con frecuencia con
outras de carácter local na configuración de entes e organismos
comunitarios e dificilmente articulase un réxime participativo
cualitativamente distinto entre as “rexións” dotadas de potestad lexislativa
e Parlamento propio e aqueloutras meramente administrativas.
3. A paulatina eclosión e afirmación das rexións en Europa: un
proceso lento, pero constante.
Esta actitude inicial, que Cancela Outeda chamou expresivamente
“cegueira rexional”, vai mudar co transcurso do tempo. Será un proceso sen
dúbida lento e dificultoso, pero persistente e favorecido pola realidade
mesma das cousas. Por máis que se insista no principio de autonomia
institucional, o feito rexional é teimudo, sobre todo en países con Estados
compostos ou complexos que, dalgunha forma e con maior ou menor
alcance, deron constitucionalmente carta de natureza xurídico-política ás
súas realidades “nacionais” ou “rexionais” internas. Tratase dunha
sustantividade obxectiva imposibel de ignorar. Emporiso, e como veremos,
a Comunidade rematará por demandar dos Estados membros “unitarios”
que procedan canto antes á súa rexionalización.
Do mesmo xeito que países que, como España, son plurais histórica,
cultural e lingüisticamente, non lograron encarreirar con mediano acomodo
o seu futuro e convivencia até que conseguiron un pacto constitucional que
deu saída á súa diversidade, do mesmo xeito Europa non será estable na súa
unidade até que as diversas comunidades que os Estados abranguen no seu
seo acaden un nivel aceptabel de consolidación institucional, competencial
e de recursos. A pulsión exercida neste sentido por Alemaña e os seus
Länder é moi significativa e de feito impregnou de sentido e propósito
moitos documentos e cartas comunitarias producidos nas últimas décadas.
Pero o feito rexional non é, agás en Estados secularmente
centralizados, unha característica escasa, senón presente xa en multitude de
realidades políticas estatais europeas (Austria, Alemaña, España, Italia,
Bélxica, Reino Unido, Dinamarca, Finlandia..., por non falar dos Estados
incorporados ao “núcleo duro” europeo nas sucesivas ampliacións), que
condiciona fortemente o proceso de integración. Non se pode esquecer que
millóns de cidadáns europeos están gobernados por entidades de carácter
“rexional”, que xestionan amplísimas competencias e funcións, con
orzamentos cuantiosos, e que son o referente directo das políticas públicas,
orientadas por Parlamentos “rexionais” que, con frecuencia, emiten leis do
mesmo rango e condición que as leis estatais e satisfacendo aptamente, xa
que logo, no ámbito das competencias autonómicas ou rexionais, as
esixencias da reserva legal dentro do correspondente Estado, tal como
acontece en España.
Argimiro Rojo Salgado (2004) e Celso Cancela Outeda (2004) ten
sintetizado con claridad os fitos máis sobranceiros deste proceso de cambio
de mentalidade, tan predeterminado por unha realidade notoriamente
plural. Cómpre citar, sen pretensión ningunha de exhaustividade: a “Nota
sobre a politica rexional da Comunidade” (1961); a creación da “Sección
de Desenvolvemento Rexional” no seo do Comité Económico e Social da
CEE (1972); a creación do “Fondo Europeo de Desenvolvemento
Rexional” e do “Comité de Política Rexional” (1975); a Reforma de 1988,
coa súa modificación e reforzamento dos fondos estruturais (FEDER,
FEOGA e FSE) e a entrada en funcionamento do “Consello Consultivo dos
Entes Locais e Rexionais”; a “Resolución do Parlamento Europeo sobre a
política rexional comunitaria e o papel das rexións” (1988), así como a
“Carta Comunitaria da Rexionalización”, definitoria de dereitos; o “Tratado
de Maastricht” (1991), que consolidaría a rexión na urdime institucional
comunitaria, coa creación do “Comité das Rexións”, a posibilidade de
participación das rexións no Consello, o fomento das culturas con respecto
á diversidade cultural nacional e rexional, e o recoñecemento, en principio
limitado, do principio de subsidiariedade; o “Tratado de Amsterdam”
(1999), que reforzou o Comité das Rexións; o Tratado de Niza (2001), que
incorporou algunhas modificacións
no Comité das Rexións; a
“Convención Europea” (2003), con ampla participación das rexións no
proceso da quinta gran reforma dos tratados fundacionais, non só na
Convención mesma, senón tamén a través do “Foro da Sociedade Civil”.
Certo é que o papel das entidades rexionais foi “modesto e cativo” na
Convención Europea, por causa dun certo desinterese propio e tamén pola
“oposición dalgúns representantes estatais, que se aplicaron de xeito
sobresaínte a desactivar as demandas rexionais” (Cancela Outeda, 2004).
A esta enumeración hai que engadir o frustrado “Proxecto de
Constitución Europea”. Os debates foron aquí moi sustanciosos. As
demandas das Rexións formuláronse na CALRE, na Conferencia de
Presidentes de Rexións con Poderes Lexislativos e nas Convencións
Rexionais. E producíuse aberta controversia entre dúas posicións ben
diferenciadas: o Informe Lemassoure (Estatuto de Rexión asociada á UE) e
o Informe Berthu (mantemento no ámbito doméstico dos Estados), até
chegar ao difuso final do Informe Napolitano.
O Proxecto de Constitución Europea constituiu unha boa
oportunidade para o contraste de posicións, e se ben non deu satisfacción a
todas as demandas formuladas pola Convención, non moi ambiciosa polo
demáis neste aspecto, si producíu unha certa consolidación do feito
rexional no espazo europeo, nun intre ademáis constituinte e no “comezo
dunha nova andaina no proceso de integración” (Cancela Outeda, 2004).
4. A situación previa ao Tratado de Lisboa.
No proceso de afirmación rexional tivo grande influencia o papel das
propias rexións europeas, que non aceptaron sumisamente o triste papel de
“sleeping partners” na empresa comunitaria. Conscientes de que unha parte
sustancial do “acervo comunitario” é esa pluralidade sumativa de pobos,
linguas e culturas, as Rexións reclamaron o seu posto de participación
decisoria e creativa. Cóntanse por centos as reunións, congresos, informes,
documentos e proposicións xerados nas últimas décadas por iniciativas e
foros rexionais europeos destinados a crear conciencia e a presionar ás
institucións para que este mundo rexional non quedase sen voz na UE,
afogado pola exclusiva participación e protagonismo estatal. O Parlamento
Europeo, tan débil e acomodadizo noutras cuestións, foi unha das
institucións comunitarias máis sensibeis ás reclamacións rexionais.
Estas demandas tiñan base non só na pretensión de evitar a
marxinación identitaria rexional no proceso integrativo común, de
indubidabel valor en calquera caso, mais tamén en factores obxectivos e
representativos máis apegados á realidade xurídica, social e económica.
Un factor de sobresainte importancia é o feito de que a integración
supón para as Rexións europeas un doble efecto centralizador. O Estado
perde sen dúbida “xiróns de soberanía” –dise en manida expresión- como
consecuencia do proceso, pero máis sufren as Comunidades Autónomas,
que perden o control sobre o seu propio ámbito competencial, sufrindo un
desapoderamente que ten tratado xa o Tribunal Constitucional (STS
25/1981). A circunstancia agrávase ademáis polo feito da transposición das
directivas europeas, transposición que poucas veces fan as Comunidades,
sacando o Estado proveito deste tránsito para recuperar o que estaba
constitucional e estatutariamente descentralizado. Un doble efecto
centralizador, pois, é o que resulta, especialmente preocupante nas rexións
con compeencias lexislativas, o que xustifica os esforzos pola creación no
Comité das Rexións dunha segunda cámara que permita a súa agrupación.
Pero hai máis. Hoxe ninguén dubida que a UE, trala última
ampliación, presenta un mapa desigual, descompensado e irracional de
Estados membros. Tralas últimas incorporacións, hai en Europa numerosas
Rexións cunha poboación superior a unha decena de Estados. Abonda con
comparar Galicia (29.600 Km2 e 2,7 millóns de habitantes) con Eslovenia
(20.000 e 2,0 repeitivamente) ou con Chipre (9.200 e 0,7). Esto dificulta
mesmo lexitimar un sistema político europeo articulado tan só en razón dos
Estados (Ricard Ramón, 2004). Na práctica, non resulta doado entender,
por seguir cos exemplos, como Malta (3.000 km2 de extensión e 400.000
habitantes) é un Estado membro con todas as súas prerrogativas, e
Cataluña, Andalucía ou Galicia, que a multiplican demográfica, territorial e
económicamente teñen moi dificil acceso ás decisóns comunitarias e nulo
ou rabelo peso político directo nas mesmas.
Estas disfuncións, que non son as únicas, xunto á dificultade de que
un modelo así poida funcionar con eficacia, levaron a unha paulatina
flexibilización do devandito principio de “autonomía institucional”. O
reposicionamento resultaba obrigado, e non por xenerosidade dos Estados,
senón porque este rechamante “factor comparativo” tiña potencialidade
suficiente como para pór en perigro a adhesión plena e sincera de moitas
comunidades e tamén a “paz interior” nos Estados europeos compostos ou
complexos. É o coñecido “dilema de MacCormick”: ou dase unha
verdadeira e efectiva participación rexional ou non hai máis solución que se
converter en Estado na UE, e loitar por iso con todos os medios ao alcance.
Esta posibilidade de flexibilización non foi aproveitada de igual
forma polos distintos Estados compostos da UE: Alemaña, Austria,
Bélxica, Reino Unido, Italia, España... Dende logo, polo que a España
afecta, o aproveitamento dos mecanismos participativos dos Gobernos
autonómicos no Consello Europeo, abertos polo Tratado de Maastricht
(artigo 203), non é para pólo de exemplo de rexionalismo europeista. Non é
só a UE a que ten reticencias rexionais, senón os propios Estados membros,
aínda posuídos da nostalxia da soberanía indivisibel e non partillabel de
Bodino, malia o que xa choveu dende o seu “Tratado da República”, 1577.
O Comité das Rexións, canle para a participación rexional sen
intermediación dos Estados, non superou, pola súa parte, o seu mero
carácter consultivo, de escasa influencia na determinación da política
comunitaria e mostrouse particularmente incapaz para tal función
participativa eficaz no que fai ás Rexións con competencias lexislativas
propias, cal é o caso de Galicia, Euskadi e Cataluña.
5. O Tratado de Lisboa e as Rexións.
5.1. Un importante avance de conxunto.
Hai coincidencia en que este Tratado supón un progreso relevante na
posición das Rexións no contexto europeo, como o recoñecemento frontal
da súa realidade, autonomia e capacidade de autoadministración, a
formulación dun principio de respecto á diversidade rexional no ámbito
cultural, o propósito dunha mellor delimitación de competencias, a
corroboración de que a representación dun Estado membro poderá ser
exercida por un “ministro” rexional, e as directrices de necesaria
consideración da “dimensión rexional” no deseño e execución das políticas
de protección civil, medio ambiente, transportes, cohesión económica,
social e territorial, así como nas “redes europeas”. E cómpre salientar que é
a primeira vez que a UE enfatiza a “cohesión territorial”, a máis da social e
económica, como un dos seus obxectivos fundamentais.
5.2. O reforzamento da subsidiariedade.
Con todo, a grande novedade do Tratado de Lisboa neste eido de
cuestións concrétase na ampliación do principio de subsidiariedade,
inclusivo agora das corporacións rexionais e locais.
O principio de subsidiariedade, que atopa os seus fundamentos, na
doutrina social da Igrexa (“...é inxusto e ao tempo grave prexuizo da recta
orde social abocar a unha sociedade maior o que poden facer comunidades
menores”, “Quadraxesimo Anno”), ou no “movemento personalista” de
Emmanuel Mounier, pasou a se converter en norma e regla da organización
política e social, instaurandose na cerna do federalismo descentralizado
europeo. O principio pregoa en esencia, como é ben coñecido, que a toma
das decisións debe efectuarse o máis cerca posibel dos cidadáns, de tal
xeito que os niveis “superiores” de goberno deberían ocuparse tan só do
que os niveis “inferiores” non estean en condicións de realizar eficazmente
por si mesmos (Morata, 2006). Sen dúbida, este principio ten especial
relevancia nos Estados federais ou compostos, tanto no que fai á
distribución das competencias entre as distintas instancias políticoterritoriais, como no que atinxe aos mecanismos de cooperación, que deben
ser propiciados para conseguir resultados eficaces sen disturbar a
participación e representatividade de cadanseu nivel.
A proclamación deste principio, presente na Comunidade Europea
cando menos dende 1993, fomenta as relacións de interdependencia
(“acordos de redes”) e as intervencións ou actuacións conxuntas,
nomeadamente en asuntos de grande alcance e gravidade que non entenden
de fronteiras, tal é o caso da inmigración, o terrorismo ou a loita contra o
crime organizado.
Sen dúbida esta sensibilidade polo principio de subsidiariedade é
unha das grandes notas cualificadoras do Tratado de Lisboa, e supón para
ás Rexións europeas o deseño dun novo marco máis progresivo de
participación, con mecanismos máis ou menos matizados no seu
procedemento de posta en práctica, pero en xeral útiles para mellorar a súa
posición relativa no entramado institucional e funcional da UE.
5.3. Algunhas técnicas concretas, en particular o mecanismo da
“alerta temperá”.
O Protocolo de Subsidiariedade, incluido como Anexo ao Tratado,
dispón no seu artigo 2 que, antes de propor un “acto lexislativo” (concepto
complexo, que inclue propostas da Comisión, iniciativas dos Estados
membros, peticións do Tribunal de Xustiza, recomendacións do Banco
Central Europeo), a Comisión realizará amplas consultas, que deberán ter
en conta, de proceder, a “dimensión rexional” das accións previstas. Logo
das consultas, a Comisión transmitirá os seus proxectos de actos
lexislativos aos Parlamentos nacionais e ao Lexislador da UE.
Todo Parlamento nacional -di o artigo 6- poderá, nun prazo de oito
semanas a partir da data de transmisión do proxecto de acto lexislativo,
dirixir aos Presidentes do Parlamento Europeo, do Consello e da Comisión
un ditame motivado, no que, de selo caso, expoña as razóns polas que
considera que o proxecto non se axusta ao principio de subsidiariedade. E,
chegados aquí, incumbirá a cadanseu Parlamento nacional consultar, de
proceder, aos Parlamentos “rexionais” que posúan competencias
lexislativas. Desta forma, os Parlamentos “nacionais” e “rexionais”
convertense en “gardiáns da subsidiariedade” (Cortés Martín, 2009), a
través deste procedemento, que se denomina de “alerta temperá”.
Este protagonismo “ex ante” dos Parlamentos autonómicos no
control da subsidiariedade constitue unha verdadeira novidade no Dereito
europeo, que da conta da ampliación da capacidade de acción das Rexións
que o novo Tratado pretende. Porén, é certo que, se a Comisión mantén a
súa proposta, se aplica entón un procedemento no que son protagonistas tan
só órganos gubernamentais e os Parlamentos nacionais, con posibilidade de
recurso perante o Tribunal de Xustiza de UE.
No control “ex post” da subsidiariedade -artigo 8- o papel rexional
é algo maior. Ao Comité das Rexións atribueselle lexitimación activa para
interpor directamente recurso ante o Tribunal de Xustiza contra actos
lexislativos que, pertencendo ao ámbito da súa consulta preceptiva, entenda
que vulneran o principio de subsidiariedade. O Tratado potencia a súa
función institucional e amplía as súas competencias de consulta obligatoria,
nomeadamente na enerxía e no cambio climático.
Por outra parte, os Parlamentos autonómicos, aínda que non poderán
recorrer de forma directa ao Tribunal de Xustiza, si poderán instar do
Goberno central que o faga na súa representación, para conseguir a revisión
xurisdiccional do acto controvertido e presuntamente danoso para a
subsidiariedade.
6. Recapitulación e futuro.
O balance deste proceso móvese entre o voluntarismo e o
escepticismo. Se cadra, quen estamos a prol dunha Europa pluralmente
construida, máis alá dos ríxidos corsés dos Estados, pomos demasiada
ilusión en que as previsións do novo Tratado cheguen a ser efectiva
realidade. Non soplan hoxe en día fortes ventos políticos de pluralismo
integrativo, senón máis de canseira e repregue ás vellas estruturas.
Últimamente coméntase que mesmo os Länder alemáns están deixando de
acudir ás reunións do Comité das Rexións, o que resulta moi preocupante,
sobre todo tendo en conta o tradicional protagonismo alemán no
fortalecemento da rexionalización europea.
Decía ilustrativamente Mommsem que un sistema de incorporación
require alimentar e favorecer no seu seo “estímulos funcionais” que lle
impidan dormirse ou apagarse, que a “totalización” necesita, para non se
debilitar, da forza contraria da dispersión, dos grupos. Diríamos que tanta
morte hai na centralización extrema como na desintegración. Algo así
poderíamos argumentar para a Unión Europea. Claudio Magris ten escrito
admirabeis páxinas de equilibrio paixoal e mental a respeito deste dilema,
chegando a unha razoabel conclusión: “Na sociedade multiétnica e
multicultural do futuro, coa que Europa sempre terá que enfrontarse, será
cada vez máis necesario, precisamente para manter o máis aberto posibel o
espirito de diálogo e de fraterna aceptación das diversidades, establecer un
irrenunciabel „quantum‟ de universalismo ético, non sacrificabel en caso
ningún”. Entre o irrenunciabel está, dende logo, o valor primario do
individuo e da racionalidade. Mais tamén, complementando esta tradición
liberal e individual, o mantemento dos lazos afectivos que unen a unhas
persoas con outras, porque viven e partillan elementos comúns: a lingua, a
terra, os costumes, os obxectivos colectivos, a vontade sostida de ser grupo
ou nación.
Unha unión europea estabel e ilusionante non pode sair adiante sen
unha participación activa e integradora das Rexións europeas. Pero unha
formulación estatal aínda ríxida está a dar concesións cativas, que se
perden con frecuencia na grandilocuencia das declaracións dos Tratados e
na enorme complexidade dos instrumentos xurídico-políticos que se
arbitran para a súa posta en funcionamento. A nova cultura do enfoque
multigobernamental imponse dificultosamente. Os Estados recean da
coparticipación de moitos axentes (tamén privados) na realización das
funcións políticas en dependencia mutua, e o novo sistema dista moito de
estar ben perfilado, mesmo no deficit de representación democrática que
poidese supor.
Na miña opinión, non abonda coa cultura da subsidiariedade para
conseguir un equilibrio constructivo entre o poder central europeo e o
doblemente descentralizado nos chanzos estatal e autonómico. O principio
de subsidiariedade é dende o punto de vista xurídico “un instrumento
básicamente débil”, que até hoxe tivo, na súa primeira formulación, escaso
éxito, debendose reforzar a súa dimensión politica (Rainer Arnold). Esta,
porén, tropeza aínda con moitas resistencias estatais, apoiadas na opinión
de quen segue a pensar na imprescindibilidade, mesmo para a subsistencia
da democracia, dos Estados-nación fortemente dotados de competencias e
decisión unilateral, como “contenedores que incorporan un sistema social
autosuficiente” (Joan Subirats). Dende esta posición, argúese que nunha
sociedade con múltiples conexións entre as persoas que dan lugar a
identidades tamén múltiples e compartidas resultaría un anacronismo dar
participación a Rexións ou Nacións sen Estado. Pero esta mesma
consideración non se aplica aos Estados-nación europeos que, de ser
aceptabel o argumento, deberían tamén sucumbir á globalidade europea.
Unha fenda importante no resistencialismo estatal ven dada polo
fenómeno eurorrexional, que está a medrar con enerxía e crecente
aceptación social e económica. As vellas fronteiras e espazos interestatais
consideranse hoxe non como limitacións, senón como “oportunidades” e os
procesos de cooperación transfronteiriza multiplícanse e refórzanse a cotío.
Rojo Salgado ten chegado a se preguntar se estas poboacións e territorios
conformaránse cunha mera cooperación ou se avavnzarán a un tipo de
integración maior, capaz de abrir unha nova era na reestruturación dos
grandes espazos xeopolíticos europeos.
Porén, o proceso de avance cara á unidade europea é, como todos na
comunidade, lento e prudente. Nunha Resolución do Parlamento Europeo
de 1988 poden lerse frases como estas: “...a unidade política de Europa
non pode limitarse á cooperación entre as estruturas estatais, senón que
debe basearse tamén nas comunidades rexionais e no recoñecemento e
desenvolvemento da súa autonomia”; “Considerase esencial para a
identidade cultural europea que as peculiaridades rexionais existentes teñan
un espazo en cadanseu Estado nacional, poñendo en valor as
particularidades existentes e respectando os intereses, as aspiracións e o
patrimonio histórico, lingüistico e cultural propios da cada Rexión; así
como facilitar a cooperación lingüistica e cultural transfronteiriza ou
interrrexional cando existan patrimonios históricos, lingüisticos e culturais
comúns que reborden as divisións administrativas actuais”. E conclue: “É
necesario e útil ampliar o proceso de rexionalización na Comunidade, a fin
de lograr unha integración política, económica e social máis estreita entre
as diversas Rexións europeas”; por iso o Parlamento Europeo fai un
chamamento “en favor da rexionalización, a fin de que os Estados que
aínda non dispoñen dun sistema rexionalizado adopten o antes posibel as
medidas necesarias para instauralo, e que os Estados que xa contan con él
recoñezan e respecten as competencias das Rexións para que estas poidan
acadar os obxectivos de desenvolvemento político, económico e social
necesarios para asegurar a cohesión e o equilibrio territorial dentro da
Comunidade”.
Estas pretensións, formuladas hai máis de vinte anos, seguen a estar
vixentes en boa medida e dan conta daquela lentitude evolutiva do proceso
europeo. Neste contexto, o Tratado de Lisboa e o seu reforzamento do
principio de subsidiariedade deben ser saudados como positivos cara á
rexionalización europea, mais coa prudencia que a experiencia aconsella.
As Rexións ten aínda moito camiño por andar, tanto para superar, na súa
participación na UE, as ríxidas tutelas estatais, como tamén para que as
eurorrexións adquiran participación de seu. Como di Rojo Salgado, esto
“non resultará fácil, sobre todo se temos en conta que, coa eurorrexión,
rachase tanto a idea unitaria do Estado „container‟ como a propia
identidade rexional tradicional, ao se modificar e esvaer os límites vixiados
e ouservados longo tempo como garantes da integridade do poder
territorial”.
Nesta tesitura, autores como González Laxe o Rojo Salgado
amósanse optimistas: o primeiro, porque entende que, ao se erosionar
certas competencias dos Estados soberanos, a dinámica da globalización
progresiva da economía posibilitará ás Rexións atopar marxes de manobra
e tratar as súas necesidades e aspiracións específicas; o segundo, porque
considera que a boa gobernanza europea é inseparabel do recoñecemento
da realidade rexional (que, entre outras cousas, poderá reparar a inxustiza
histórica da apropiación polos Estados de colectividades que non lle
pertencen), que califica de “feito irreversibel e ineluctabel”. Gostaría de
coincidir con eles non só no desexo, senón tamén na certeza do pronóstico
e na cercanía do seu resultado, porque, parafraseando a Homero, “os
muíños da historia moen moi lentamente”, e moito máis neste tardígrado
proceso de unión europea, que nunca da rematado.
BIBLIOGRAFÍA
Albertí Rovira, E. (2008), “Las Regiones en el nuevo Tratado de la
UE”. Conferencia. Universidade Pompeu Fabra.
Antón Zarragoitia, M. (2006), “Regiones y Naciones sin Estado en la
diversidad europea: las aportaciones al proceso de integración europea”. En
“Europa, Europa”. Tórculo. Santiago.
Arnol, R. (2008), “El Tratado de Reforma de Lisboa: algunas
reflexiones desde la perspectiva alemana”. ReDCE, nº 9.
Cancela Outeda, C. (2004), “Apuntes críticos sobre o Proxecto de
Tratado Constitucional e as Entidades Rexionais”, en “Ampliación e
Convención. Galicia na encrucillada europea”. Tórculo. Santiago.
Cartou, L. (1981), “Communautés européennes”. Dalloz. 7ª ed.
Cortés Martín, J.M. (2009), “El Tratado de Lisboa y las regiones”.
Revista de Estudios Regionales, nº 86.
Cruz, J., “Claudio Magris, escritor italiano”. El País, 21 febreiro de
2010.
Diz, A. (2000), “La idea de Europa en la España del siglo XVIII”.
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales-Boletin Oficial del Estado.
Madrid.
Garton Ash, T., “Las agonías de la eurozona”. El Pais, 1 de marzo de
2010.
González Laxe, F. (2005), “Los nuevos espacios regionales en una
Europa policéntrica: una visión desde Galicia”. Criterios, nº 5.
Magris, C. (2001), “La bolsa de los valores”, en “Utopía y
Desencanto”. Anagrama. Barcelona.
Morata, F. (2006), “Subsidiariedad y Regiones en el Proyecto de
Constitución Europea”; en “Euroipa, Europa” (López Mira e Cancela
Outeda, coordinsadores). Tórculo. Santiago.
Ortega y Gasset, J.:
“España invertebrada”. Espasa-Calpe. Madrid, 1967 (2ª ed.).
“De Europa meditatio quaedam”, en “Meditación de Europa”.
Revista de Occidente (1966).
Piqueras, J.A., (1996), “Detrás de la política: República y Federación
en el proceso revolucionario español”. Madrid.
Ramón, R. (2004), “El Comité de las Regiones: el largo camino
hacia la institucionalización de la Europa multinivel”. En “Gobernanza
multinivel en el Unión Europea”, Tirant lo Blanch. Valencia.
Rojo Salgado, A.:
“El modelo federalista de integración europea: la Europa de los
Estados y de las Regiones”. Dykinson. Madrid (1996).
“O avance do modelo rexional europeo: do Tratado de Roma á
Convención”. En “Ampliación e Convención”. Santiago (2004).
“El largo camino hacia la Euopa de las regiones. Balance y
perspectivas”. En “Europa, Europa” (López Mira y Cancela Outeda,
coordinadores). Tórculo. Santiago (2006).
“Una aproximación al fenómeno eurorregional”. Faro de Vigo, 7 de
maio de 2010.
Subirats, J., “Cosmopolitismo insuficiente, nacionalismo obsoleto”.
El País, 26 de xuño 2005.
Criterios
Normas de publicación da Revista
As linguas usuais da Revista CRITERIOS serán o galego, castelán e portugués, polo
tanto, os traballos orixinais que se envíen virán escritos en calquera destes tres idiomas.
Excepcionalmente poderán admitirse artigos noutros idiomas da Unión Europea cando
existan razóns que así o xustifiquen.
Os traballos deberán ser orixinais e versar sobre a temática propia da revista, análisis
crítico, reflexivo, plural e tolerante sobre calquera aspecto da realidade política, social,
económica ou cultural que afecta aos cidadáns, con especial énfase na problemática
propia de Galicia.
Os autores deberán enviar un orixinal en papel e outro en formato electrónico á
redacción da Revista.
Os traballos recibidos son sometidos ao informe do Comité de Redacción e daqueles
asesores externos que o Comité de Dirección estime procedentes. No orixinal debe
facerse constar o nome, centro de traballo e dirección completa que debe figurar na
Revista.
A extensión máxima será de 20 follas tamaño A-4 mecanografadas por unha soa cara e
acompañaránse, necesariamente, de 10 a 15 liñas como extracto/resumo. É
imprescindible remitir soporte informático preferentemente en Writer de OPEN
OFFICE ou en WORD ou WORD PERFECT. O resumo non será esixible nos números
monográficos ou especiais.
As referencias bibliográficas ordenaranse ao final do texto por orde alfabético. De ser
posible aconséllase o seguinte formato. No caso de libros cita do autor/a (en
maiúsculas), ano de publicación (entre paréntese) título do libro (en cursiva), lugar da
edición e editorial. No caso de artigos: autor, ano, título entrecomillado, nome da
publicación (en cursiva), volume e/ou número da Revista e páxinas entre guións. Se a
obra é unha tradución, o título orixinal debe citarse en primeiro lugar, e a continuación
entre paréntese a tradución ao castelán.
*
* *
PUBLICIDADE
A Revista poderá incluír publicidade paga polos anunciantes. Para iso os interesados
deberán contactar coa Dirección da Revista a través do seguinte e-mail:
[email protected]
Criterios
Normas de publicación de la Revista
Las lenguas usuales de la Revista CRITERIOS serán el gallego, castellano y portugués,
por tanto, los trabajos originales que se envíen vendrán escritos en cualquiera de estos
tres idiomas. Excepcionalmente podrán admitirse artículos en otros idiomas de la Unión
Europea cuando existan razones que así lo justifiquen.
Los trabajos deberán ser originales y versar sobre la temática propia de la Revista,
análisis crítico, reflexivo, plural y tolerante sobre cualquier aspecto de la realidad
política, social, económica o cultural que afecta a los ciudadanos, con especial énfasis
en la problemática propia de Galicia.
Los autores deberán enviar un original en papel y otro en formato electrónico a la
redacción de la Revista.
Los trabajos recibidos son sometidos al informe del Comité de Redacción y de aquellos
asesores externos que el Comité de Dirección estime procedentes. En el original debe
hacerse constar el nombre, centro de trabajo y dirección completa que debe figurar en la
Revista.
La extensión máxima será de 20 hojas tamaño A-4 mecanografiadas por una sola cara y
se acompañarán, necesariamente, de 10 a 15 líneas como extracto/resumen. Es
imprescindible remitir soporte informático preferentemente en WORD o WORD
PERFECT. El resumen no será exigible en los números monográficos o especiales.
Las referencias bibliográficas se ordenarán al final del texto por orden alfabético. De ser
posible se aconseja el siguiente formato. En el caso de libros cita del autor/a (en
mayúsculas), año de publicación (entre paréntesis) título del libro (en cursiva), lugar de
la edición y editorial. En el caso de artículos: autor, año, título entrecomillado, nombre
de la publicación (en cursiva), volumen y/o número de la Revista y páginas entre
guións. Si la obra es una traducción, el título original debe citarse en primer lugar, y a
continuación entre paréntesis la traducción al castellano.
*
* *
PUBLICIDAD
La Revista podrá incluir publicidad pagada por los anunciantes. Para ello los interesados
deberán contactar con la Dirección de la Revista a través del siguiente e-mail:
[email protected]
Criterios
Contenidos de los números anteriores
Nº 1. Octubre de 2002
José Manuel Sobrino Heredia: De las consituciones de los estados
nación al Tratado-Constitución de la Unión Europea.
Jaime Rodríguez Arana: El modelo constitucional: un acierto.
Jordi Jané i Guasch: La administración única: una propuesta viable.
Gonzalo Parente Rodríguez: El nuevo orden mundial.
Xosé Gabriel Vázquez Fernández: ¿Advenimiento de una nueva era?
José Luis Méndez López: Galicia ante la nueva economía.
Manuel Jaime Barreiro Gil: Las consecuencias sociales de las
transiciones tecnológicas.
Fernando González Laxe: La competitividad de las firmas y la
rivalidad de los territorios.
Xan María Castro Paz: A crise dos dereitos na década da fin do
milenio.
José Antonio Ocampo: Coherencia macroeconómica y política social en
Latinoamérica.
Antonio Izquierdo Escribano: La emigración en Europa: flujos,
tendencias y política.
Luis Espada Recarey: Reflexiones sobre la vocación científica.
José Ángel Cuerda Montoya: Hacia una ciudad sostenible.
Cristina Narbona Ruíz: La energía nuclear, ¿una opción de futuro?
Xavier Alcalá: La utilidad de las lenguas.
Fernando Jáuregui Campuzano: La imparable revolución del
periodismo digital.
Nº 2. Julio de 2003
Josep Borrell Fontelles: La Convención: una gran oportunidad para
«constituir» Europa.
J.M. Romay Becaría: Tras la caída del Muro de Berlín.
Jaime Rodríguez Arana: Islam, Occidente y la dignidad humana tras el
11-S.
Enrique V. Iglesias: Nueve objetivos para recuperar el crecimiento en
América Latina y el Caribe.
Fernando González Laxe: La recomposición del espacio económico
europeo: actividades económicas y territorios.
Antonio Erias Rey: Los beneficios de la estabilidad presupuestaria: un
enfoque macroeconómico.
Xoán Ramón Doldán: Consecuencias económicas da marea negra do
«Prestige» no aparato productivo galego.
Isabel Novo Corti: Aspectos básicos de la política europea de
transportes.
Lisandro Pérez: La población hispana de los Estados Unidos en 2000.
Rafael Nájera: La salud pública: mito o realidad.
Luis Espada Recarey: Desarrollo sostenible y tratamiento de residuos
esporádicos: neumáticos fuera de uso.
Nº 3. Enero de 2004
Carlos Aymerich: Cara un Estado plurinacional: unha proposta aberta
desde Galiza.
Emilio Menéndez Pérez: Nosotros y las próximas guerras del petróleo.
Xavier Alcalá: Conocimiento cesante y deuda moral.
Alfredo Iglesias Suárez: Reflexiones sobre el déficit público en España
y la Unión Europea.
Amparo Almarcha: La aparente feminización de la Universidad.
Federico G. Palmero: Para compatibilizar democracias de mercado y
desarrollo sostenible.
Carmela G. Moreno: Algunos apuntes con el «Prestige» de fondo.
Eddy Jiménez: EEUU-Cuba: un caso de guerra desinformativa
Nº 4. Noviembre de 2004
Antonio Campos Romay: La democratización de los ayuntamientos
españoles.
Francisco Caamaño: Autonomía local y Constitución.
Xaime Bello: A dimensión política do desenvolvemento local.
José Montilla Aguilera: La experiencia de cooperación en red de Red
Barcelona Municipios de Calidad.
José Clemente López Orozco: Cidades históricas: patrimonio e cultura.
Jordi Jané: Diez propuestas de futuro para la Administración local.
Xesús Palmou: A aplicación do pacto local en Galicia.
Alfonso Alonso Aranegui: La ciudad como proyecto de calidad de vida
y convivencia.
Lourdes López Nieto: Los alcaldes en el sistema institucional español.
Xosé Manuel Barreiro: La Agenda 21 Local en Galicia.
Clemente Herrero Fabregat: Regeneracionismo, Segunda República y
modernización de España.
Nº 5. Octubre de 2005
Manuel J. Barreiro Gil: UE: el devenir histórico de la
supranacionalidad europea.
E. Kostka Fernández: Tratado constitucional europeo, Estado y
Legitimidad.
Joan Colom: Perspectivas del presupuesto europeo.
Fernando González Laxe: Los nuevos espacios regionales en una
Europa policéntrica: una visión desde Galicia.
Elena Pérez Carrillo: Gobierno corporativo en Europa como
instrumento de atracción de inversiones y de responsabilidad social.
Francisco Javier Sanz Larruga: La «Constitución Europea» y el medio
ambiente: ¿una reforma insuficiente?
Mojmir Irak: La ampliación un año después: los cambios
macroeconómicos en Eslovenia.
Antía Pérez Caramés: As migracións na Europa centroriental: entre a
convergencia e a divergencia.
Félix Soria: El concepto de ciudadanía europea: suspenso en derechos
individuales.
Nº 6. Mayo de 2006
Herminio Barreiro: Globalización y laicismo.
Victorino Pérez Prieto: A globalización, a antiglobalización, a utopía
necesaria e unha ética global.
Josep Corminas i Busqueta: Laicismo y laicidad.
Jorge Carvajal: Globalización y Universidad en una perspectiva
humanista.
Pablo Carneiro Arija: Educación superior, globalización y
neoliberalismo.
Xesús R. Jares: Educación para la ciudadanía y derechos humanos en
tiempos de neoliberalismo y unilateralismo.
Pedro Álvarez Lázaro: Francisco Giner de los Ríos y el laicismo
escolar.
José Manuel M. Anes: Religiones, culturas, identidades e
modernidades.
Alberto Valín Fernández: El movimiento obrero y la masonería: el
encuentro de dos culturas políticas y sus respresentaciones.
Carlos Pereira Martínez: Panorámica de la Orden del Temple en la
Corona de Galicia-Castilla-León.
Nº 7. Diciembre de 2006
Manuel Peralbo Uzquiano: Limiar: un debate substancial.
Dolores Villarino Santiago: O Estatuto da xente.
Celestino Poza Domínguez: Deputacións, cultura e Estatuto.
Xosé Manuel Barreiro Fernández: Reflexiones sobre la reforma del
Estatuto.
Ismael Rego González: Unha lei básica para o futuro de Galicia.
Carlos Aymerich Cano: Os mínimos para un Estatuto renovado.
Francisco Fernández del Riego: O Estatuto, e cartas de Bóveda.
Lourenzo Fernández Prieto: Identidade e historia.
Santiago Gómez-Reino Lecoq: A Acción exterior de Galicia.
José Antonio Portero Molina: Reflexiones sobre un tiempo de reformas
estatutarias.
Andrés Precedo Ledo: La ordenación territorial, ¿una frustración
colectiva?
Eduardo Rego Rodríguez: Reforma estatutaria en un mundo de
transformación.
Anxo Calvo Silvosa e Xoán Ramón Doldán García: Diagnóstico
energético: bases para un debate de futuro.
Senén Barro Ameneiro: Intervención do Reitor da USC diante da
Comisión Parlamentaria de estudo da reforma do Estatuto.
José Mª Barja Pérez: Intervención do Reitor da Universidade da
Coruña diante da Comisión Parlamentaria de estudo da reforma do
Estatuto.
Nº 8. Junio de 2007
Manuel Peralbo Uzquiano: Coa súa voz.
Mª Teresa Fernández de la Vega: El precioso don de la libertad.
Carme Adán Vilamarín: As Políticas de Igualdade en Galiza.
Manuela López Besteiro: El Principio de Igualdad en Galicia.
Pilar García Negro: Do Racismo ao Paternalismo: por unha óptica
realista.
Concepción Herrero López: Las Mujeres en la Investigación Científica.
Teresa López Fernández: Muller e Universidade.
Ana Sánchez Bello: A Ciencia Androcéntrica: unha traba nas Políticas
de Igualdade de Xénero.
Susana Vázquez Cupeiro: Mujeres Jóvenes: Retos y Oportunidades.
Blanca García Montenegro: Testimonio personal sobre la mujer.
Carmen Bravo Sueskun: Los problemas del mercado de trabajo los
soportan
mayoritariamente las mujeres: Paro, temporalidad y
desigualdad laboral entre mujeres y hombres.
Rosario Vázquez López: Mujer, Salud y Sociedad.
Nº 9. Diciembre de 2007
Manuel Peralbo Uzquiano: Una Europa que compartir: los 50 años de
proyecto europeo.
Miguel Ángel Moratinos Cuyaubé: Europa: 50 años. Retos y
oportunidades.
Mário Soares: Balance de 50 anos de integración: ¿Cara onde se dirixe
Europa?
Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón: Riesgo y ventura de la
integración europea.
Pasqual Maragall i Mira: La acción exterior de los entes locales y
regionales en la esfera comunitaria.
Rosalía Mera Goyenechea: Globalización y retos de futuro: Economía
social y una lógica sostenible para luchar contra la exclusión.
Alberto Navarro González: Las aportaciones de España al proceso de
integración europea.
Antolín Sánchez Presedo: La UE, Memoria y esperanza.
Daniel Varela Suanzes-Carpegna: Quo Vadis Europa?
M. Jaime Barreiro Gil: La unión europea: Reinventando la democracia
en la globalización.
Cristina García Nicolás - Alfredo Iglesias Suárez: El marco financiero
de la unión europea 2007-2013. Algunas reflexiones sobre la política
regional de la UE.
Joaquín Estefanía: España en Europa: la larga marcha.
Nº 10. Junio de 2008
Antonio Campos Romay: A Coruña, patria de libertad
Francisco Javier Losada de Azpiazu: A Coruña: Una ciudad irrepetible
Emilio Pérez Touriño: Oito séculos e un futuro
César Antonio Molina Sánchez: La puerta de aires
José Luís Méndez López: Identidad de A Coruña
Fernando González Laxe: El desarrollo de un nuevo waterfront: PortHércules 2012
José Luís Méndez Romeu: Momentos estelares de 8 siglos
José María Barja Pérez: A Universidade dos vindeiros 800 anos
José Luís Meilán Gil: La luz de la Universidad
Xosé Ramón Barreiro Fernández: 800 anos de historia que marcan o
destino dunha cidade
Santiago Rey Fernández-Latorre: A Coruña y su Voz
Manuel Rivas Barros: Nacer da luz
Henrique Tello León: A Coruña: Unha estratexia territorial
Carmen Marón Beltrán: Mirando al futuro
Carlos Negreira Souto: Líneas generales de un plan estratégico. «La
gran Coruña del siglo XXI»
Alfonso Castro-Beiras: Cardiología y área del corazón como motor y
polo de atracción sanitario de A Coruña: mirando al futuro
Rafael Martín Acero: De INEF de Galicia a Facultad de Ciencias del
Deporte y la Educación Física como servicio a la sociedad
José Navas Ramírez-Cruzado: Una milenaria garita junto al mar
Manuel de la Iglesia Pérez: A revisión do Plan Xeral de Ordenación
Municipal da Coruña
Xavier Alcalá Navarro: A Coruña, 1975-1985: Memorias dun
inmigrante
Olga Ríos Corral: Olga Ríos: mujer y empresaria
Carlos Pereira Martínez: 800 aniversario do foro de Benavente á
Coruña