i Anexo III. Reducción del riesgo: instrumentar medidas para

Anexo III. Reducción del riesgo: instrumentar medidas para reducir la
vulnerabilidad, aumentar la capacidad de adaptación y adaptarse a las
amenazas específicas del cambio climático
1. Definiciones y tipos de adaptación
La reducción del riesgo implica un amplio espectro de actividades, incluidas las
destinadas a reducir la vulnerabilidad y aumentar la capacidad de adaptarse de los
sectores, las instituciones y las poblaciones. En el contexto del cambio climático, a veces
se hace referencia a la reducción del riesgo como “climate proofing” o “creación de
resiliencia”, sinónimos amplios de la adaptación. El IPCC define la adaptación como:
“El ajuste que realizan los sistemas naturales o humanos, en respuesta a los
estímulos o efectos -reales o esperados- del clima, que atenúa el daño que
ocasionan o aprovecha las oportunidades convenientes que dichos estímulos o
efectos ofrecen.” (IPCC, 2007, p. 869)
El IPCC distingue (a) la adaptación anticipatoria, que se produce antes de que puedan
observarse los efectos del cambio climático, (b) la adaptación autónoma o “inconsciente”,
que se produce como respuesta a las amenazas y los efectos del cambio climático a
medida que se desarrollan, y (c) la adaptación planificada, que se produce como
consecuencia de la decisión deliberada de política, basada en una conciencia de riesgos
asociada al cambio. La distinción entre estos tres tipos de adaptación no necesariamente
es tajante, y algunos ejemplos específicos o casos de adaptación pueden presentar
elementos de más de un tipo de adaptación. A los profesionales del desarrollo les
preocupa principalmente la adaptación planificada, lo cual suele basarse en la
anticipación de los riesgos futuros del cambio climático. Además, las políticas y los
programas de desarrollo pueden buscar crear un entorno que facilite la adaptación
autónoma, sobre la base de que las personas de todos modos responderán en forma
autónoma al cambio climático y de que el alcance, la cobertura y el éxito de las
intervenciones planificadas son propensos a estar limitados en muchos casos.
2. Programas y proyectos de adaptación y desarrollo
Dentro del contexto de los programas y proyectos de desarrollo, la
adaptación/reducción del riesgo implicará modificar los elementos de un proyecto o
programa en riesgo de cambio climático. En algunos casos, la totalidad de los
programas o proyectos puede estar en riesgo de cambio climático en sus formas
existentes, o puede exacerbar los efectos del cambio climático mediante prácticas de
mala adaptación. En esos casos, es posible rediseñar los programas o proyectos para
hacer lugar a los riesgos del cambio climático, o desarrollar nuevos programas y
proyectos sobre la base de modelos o prácticas alternativos de desarrollo (Recuadro 1).
Sin embargo, es más probable que la adaptación conste de modificaciones de los
componentes o elementos específicos del programa o proyecto identificados como en
riesgo específico de cambio climático.
Recuadro 1. Ejemplos hipotéticos de la reducción del riesgo
i. Adaptación para la reforma agrícola
La reestructuración del sector agrícola impulsada por políticas suele implicar un cambio de las
i
prácticas tradicionales, más de subsistencia, hacia los modelos basados en la intensificación y
comercialización agrícolas (p. ej., en el Sahel de mediados del siglo XX, la provincia moderna de
Tlaxcala, México) (Eakin, 2005)) En las zonas que enfrentan un mayor riesgo de sequía y/o
desecación posible, la intensificación y la comercialización agrícolas pueden aumentar de
manera drástica la demanda de agua, y es probable que se asocie a una reducción de la
diversidad de cultivos, con implicancias para la sostenibilidad del uso de los recursos y la
vulnerabilidad a los impactos climáticos. Dentro de ese contexto, es posible reducir la
vulnerabilidad y el potencial de mala adaptación a través de intervenciones tecnológicas como el
pasaje a sistemas de irrigación más eficientes, o el desarrollo o la introducción de cultivos más
tolerantes a las sequías. Como alternativa, puede revisarse el objetivo de aumentar el rinde de
los cultivos que consumen mucha agua o de concentrarse en la comercialización. La seguridad
de los alimentos a la vista del aumento de la variabilidad climática y la desecación puede
garantizarse de manera más fiable mediante el respaldo de la agricultura de subsistencia de
menor rinde pero potencialmente más resiliente, o mediante la intensificación agrícola a menor
escala, que implica una diversidad de cultivos y ganado. Los sistemas existentes de subsistencia
basados en la producción móvil pueden reforzarse, puesto que la producción representa un
medio eficaz de garantizar la seguridad de los alimentos en entornos marginales caracterizados
por un alto grado de variabilidad. Las opciones de adaptación que se basan en gran medida en
reforzar y extender las medidas tradicionales de diseminación del riesgo pueden ser preferibles
en los casos en los que el agua es escasa y los recursos financieros para la investigación
costosa en materia de irrigación y cultivos son limitados, o en los que debe llevarse a cabo la
adaptación de inmediato. En el plazo más largo, estas adaptaciones “de baja tecnología” pueden
combinarse con las intervenciones tecnológicas que incluyen la introducción de nuevos cultivos e
irrigación eficiente (p. ej., basada en la captura, el almacenamiento y la redistribución del
escurrimiento, o la extracción de la humedad de la atmósfera).
ii. Creación de resiliencia para el desarrollo costero
Los programas o proyectos asociados al desarrollo de las zonas costeras que se encuentran en
riesgo existencial de una combinación de aumento del nivel del mar y otras amenazas costeras
(p. ej., la erosión acelerada, el riesgo intensificado de tormentas, la subsidencia y la intrusión
salina) pueden revisarse si son potencialmente pasibles de mala adaptación1. La intensificación
del desarrollo costero en esas zonas incrementaría tanto la población como el valor de la
infraestructura en riesgo. La abstracción del agua subterránea para los asentamientos, la
industria y la agricultura puede potenciar la subsidencia, lo que acelera el aumento relativo del
nivel del mar y la intrusión salina, lo cual, a su vez, aumenta los riesgos de inundaciones y
tormentas, y acelera el empeoramiento de la calidad del agua. La subsidencia y las tensiones
antropogénicas sobre los sistemas costeros, tales como los corales y manglares, pueden
provocar también la erosión acelerada. Los riesgos asociados a ese desarrollo pueden reducirse
a través de una cantidad de medidas que quedarían bajo el paraguas de la adaptación o del
“climate-proofing”, incluidas:
• La redirección del nuevo desarrollo de las zonas de más riesgo
• La instrumentación de marcos estrictos de protección costera
• La implantación de medidas de ahorro de agua y el acento en las actividades industriales
y agrícolas con menores demandas de agua
• La utilización del escurrimiento del agua de lluvia y del agua del mar desalinizada en vez
del agua subterránea
• La construcción de asentamientos e infraestructura para hacer lugar a un aumento del
nivel del mar de, por ejemplo, 1m para la última mitad del siglo XXI
1
Si bien los organismos como el PNUD pueden no financiar grandes desarrollos de infraestructura, pueden
respaldar las actividades destinadas a mejorar el sustento, reducir la pobreza e intensificar la sostenibilidad
ambiental y económica del desarrollo costero. Es posible realizar estas actividades dentro de un contexto de
planes más grandes de desarrollo nacional que impliquen una inversión significativa en infraestructura en la
zona costera. Los organismos tales como el PNUD deben estar en posición de ayudar a los gobiernos a
garantizar que las inversiones sean sostenibles a la vista del clima, a través de asociaciones que pueden
brindar oportunidades para la integración de las consideraciones relativas al cambio climático en la
planificación.
ii
•
•
•
El mejoramiento de los sistemas de alerta temprana de inundaciones y tormentas y la
preparación para desastres
La ejecución del alejamiento costero
La adaptación de métodos y materiales de construcción para que sean más resilientes a
la vista de los extremos periódicos
3. Tipos de adaptación o reducción del riesgo
Muchas medidas para la reducción del riesgo representan una buena práctica (p. ej., la
conservación del agua, una mejor preparación para los desastres). Es posible
instrumentar estas medidas de forma natural, incluso ante la falta de evaluaciones
formales de riesgo que vinculen las amenazas climáticas proyectadas con los resultados
de desarrollo adversos específicos. Otras medidas destinadas a la reducción del riesgo
pueden ser muy específicas para los contextos locales y para los tipos de amenaza
propensos a encontrarse (por ejemplo las medidas específicas para proteger ciertos
cultivos de las altas temperaturas, las intervenciones para reducir o evitar la diseminación
de vectores de enfermedades en nuevas zonas). Los riesgos para los programas y
proyectos pueden ser sutiles y evidentes únicamente dado un conocimiento acabado de
los contextos locales (p. ej., las innovaciones agrícolas asociadas a la introducción de
nuevas variedades de cultivos pueden estar en riesgo si el cambio climático da por
resultado condiciones favorables para ciertas pestes o enfermedades actualmente no
predominantes en una región determinada, excepto durante años excepcionales).
Es imposible presentar una lista exhaustiva de medidas de reducción del riesgo y la
vulnerabilidad (es decir, intervenciones de adaptación), debido a la naturaleza muy
específica según el contexto de la vulnerabilidad, el riesgo y los efectos. Además, la
adaptación deliberada y planificada al cambio climático recién está empezando a surgir
como elemento de las estrategias de desarrollo. Sin embargo, están disponibles los
ejemplos de la adaptación (tanto planificada como “autónoma”), y una cantidad de
estudios identificaron las opciones de adaptación reales o potenciales para diversos
contextos. A continuación se muestra una lista de fuentes de información acerca de las
estrategias y opciones de adaptación. En la Sección 4 se presentan los detalles
completos de los materiales de referencia (incluidos los enlaces a los sitios Web).
¾ GTII del IPCC, capítulo 17: Evaluación de las prácticas, opciones, restricciones y
capacidad de adaptación (Adger et al., 2007). Este capítulo ofrece ejemplos de
adaptación en numerosos países y sectores, incluidos el financiero, el agrícola y el
hídrico. Muchos ejemplos provienen de los países desarrollados. También se
analizan los aspectos del género de la adaptación.
¾ El
sitio
Web
de
la
AIACC
(http://www.aiaccproject.org/Final%20Reports/final_reports.html)
incluye
una
cantidad de informes descargables, muchos de los cuales describen las medidas
de adaptación reales o potenciales. El acento se encuentra en África, pero también
se aborda la adaptación en Sudamérica, Asia y el Caribe. Estos informes abordan
también la vulnerabilidad y las cuestiones tales como los escenarios climáticos y el
análisis de costo y beneficios.
¾ El UKCIP produjo un informe sobre la identificación de las opciones de adaptación
para el Reino Unido, que es de mayor pertinencia para los países desarrollados y
en desarrollo. Véase:
http://www.ukcip.org.uk/index.php?option=com_content&task=view&id=23
iii
¾ Numerosas publicaciones describen en detalle las medidas de adaptación para los
sectores o contextos específicos. Algunas de éstas se enumeran aquí (véase la
lista completa de referencias):
o Smit and Skinner (2002) describen diversas opciones de adaptación en el
sector agrícola, con acento principalmente en Canadá. Sin embargo,
algunas de estas opciones son transferibles a los contextos de países en
desarrollo.
o Mortimore and Adams (2001) describen la forma en la que los ganaderos
se han adaptado a una combinación de desecación climática y estrés
económico en el Sahel africano.
o de Loë et al. (2001) aborda una variedad de opciones de adaptación para
el corto plazo (el próximo decenio) en el sector hídrico canadiense, en
diferentes contextos económicos, con cierta transferibilidad
a las
situaciones de los países en desarrollo.
o Se incluirán aquí más ejemplos a medida que se los identifique.
Un área principal de adaptación, tanto en términos de necesidades como de
oportunidades, es la administración y reducción del riesgo de desastres (RRD). En
muchos casos, habrá que revisar la RRD para abordar los cambios en la frecuencia,
intensidad, duración y naturaleza de las amenazas relacionadas con el clima. Por lo tanto,
la adaptación es fundamental en el contexto de los programas y proyectos relacionados
con la RRD.
Sin embargo, la RRD también brinda un punto de entrada clave para integrar las medidas
de adaptación, aprovechar las prácticas y los éxitos existentes en el abordaje y la
reducción de los riesgos de desastres. Las instituciones dedicadas a la RRD pueden estar
bien posicionadas para instrumentar y fomentar las medidas de adaptación, como las
asociadas a la predicción, la alerta temprana y la diseminación de información pública.
3. Criterios para la reducción del riesgo / medidas de adaptación
Las medidas de adaptación destinadas a reducir los riesgos para el desarrollo y para el
éxito de los proyectos y programas de desarrollo deben satisfacer los tres criterios de
viabilidad, eficacia y aceptabilidad. Adger et al. (2005) hacen mayor hincapié en los
criterios de eficacia, equidad y legitimidad, que básicamente son los componentes de la
eficacia y la aceptabilidad.
La viabilidad (y, en gran medida, la aceptabilidad) se relaciona con la posibilidad de
diseñar e instrumentar medidas, y comprende consideraciones relativas al costo. En
términos generales, los costos de la instrumentación deben compensarse con los
beneficios que ofrece la adaptación, en términos de pérdidas o daños evitados. La
información acerca del clima y la evaluación del riesgo desempeñan un papel fundamental
para determinar si se considera que las medidas de adaptación se justifican desde el
punto de vista económico. En los casos en los que hay mucha confianza de que se
materialice una amenaza dada, y en los que se entienden bien los procesos que vinculan
esta amenaza con los efectos de desarrollo adversos, las bases para instrumentar las
medidas de adaptación son muy sólidas. En los casos en los que las incertidumbres
acerca de las amenazas y los efectos son altas, quizá sea más difícil justificar para la
adaptación, en particular si implica intervenciones potencialmente costosas. Para que las
intervenciones de adaptación sean económicamente viables y aceptables desde el punto
de vista financiero, los beneficios asociados a éstas deben ser mayores que los costos de
iv
instrumentación. Si bien las estimaciones de los costos potenciales del cambio climático
son escasas y refutadas, pueden resultar importantes en el proceso de toma de
decisiones, siempre que se comprendan las incertidumbres asociadas a tales
estimaciones. Pueden estimar mejor los costos potenciales de los efectos del cambio
climático quienes son más propensos a experimentarlos, lo cual hace de la participación
con las partes interesadas un elemento fundamental del desarrollo y la revisión de los
proyectos y programas, en particular respecto de la identificación de las opciones de
adaptación.
Para que las intervenciones de adaptación sean vistas como eficaces, debe existir un alto
nivel de confianza de que se traducirán en los beneficios prometidos. En los casos en los
que la incertidumbre acerca del cambio climático y sus efectos es alta, significa que las
intervenciones de adaptación deberán representar situaciones “beneficiosas para todas
las partes” o “sin arrepentimientos”, y así ofrecer beneficios para todo un abanico de
escenarios posibles de cambio climático. Un alto nivel de incertidumbre en las
proyecciones del cambio climático significa que las intervenciones de adaptación
deben ser flexibles y no deben encerrar a los países, las zonas ni las comunidades
en procesos que puedan ser redundantes en ciertos escenarios posibles. En
general, las intervenciones de adaptación tienden a ser más eficaces si cuentan con el
sustento de una comprensión sólida de los factores que contribuyen a la vulnerabilidad,
las vías que llevan de las amenazas a los efectos, y los puntos de entrada más
apropiados en estas vías para la intervención.
Para que las intervenciones de adaptación sean aceptables, deben evitar crear
perdedores y ganadores. Si se las asocia a los efectos adversos sobre ciertas partes
interesadas, habrá que atender los reclamos de dichas partes (p. ej., abordar estos
efectos adversos con respaldo, mediante indemnizaciones, etc.). También puede ser
necesaria la resolución de conflictos en los casos en los que las distintas partes
interesadas tengan distintas necesidades de adaptación. La aceptabilidad de las medidas
de adaptación también tiende a incrementarse mediante campañas de concienciación que
ayudan a las partes interesadas (y al público en general) a comprender los riesgos
asociados al cambio climático.
Pueden aplicarse los análisis de costo beneficio (CBA) y los análisis de criterios múltiples
(MCA) para priorizar diferentes opciones de adaptación sobre la base de la viabilidad,
eficacia y aceptabilidad. Tales análisis pueden estimar los costos de instrumentar las
opciones de adaptación y ponderarlos en relación con los beneficios de desarrollo y los
daños evitados (aunque los últimos pueden ser difíciles de estimar), así como con los
beneficios no monetarios. Los MCA, en particular, tienden a incluir las evaluaciones de las
partes interesadas, sobre todo de la aceptabilidad de diferentes opciones. Nkomo and
Bernard (2006) evalúan los costos y beneficios de la adaptación para los estudios de
casos
de
Sudáfrica
y
Gambia
(disponible
en:
http://www.aiaccproject.org/Final%20Reports/final_reports.html).
En el Recuadro 2 se presenta una lista de criterios sugeridos para las intervenciones
adecuadas y exitosas de reducción del riesgo/adaptación.
4. Desarrollo de capacidades para la reducción del riesgo
Las actividades de desarrollo de capacidades orientadas a reducir los riesgos para el
v
desarrollo se darán en dos contextos amplios:
i.
Dentro de los organismos, donde la capacidad potenciada de identificar y
comprender las amenazas y los riesgos asociados puede intensificarse mediante
capacitación para identificar y revisar las opciones potenciales de adaptación
(sobre la base de los tres criterios antes enunciados). Es posible asignar a los
asesores técnicos de las oficinas regionales o de país la tarea de identificar las
opciones de adaptación en colaboración con las partes interesadas, o de orientar
al resto del personal en este sentido. Los asesores técnicos responsables de
fomentar la adaptación deben familiarizarse con ejemplos de adaptación en la
práctica, dentro del programa/proyecto y otros contextos, sobre la base de los
estudios de casos existentes.
ii. Dentro de los contextos sociales, mediante la concienciación de los riesgos
asociados al cambio climático y las respuestas potenciales de adaptación entre el
público en general, el gobierno y grupos específicos de partes interesadas. Los
organismos pueden desarrollar o respaldar las estrategias de concienciación en
sociedad con gobiernos, ONG, los medios de comunicación y otras entidades.
Programas y proyectos asociados a las actividades de adaptación
La toma de decisiones relativas a la adaptación, que se traduce en intervenciones de
adaptación significativas, es proclive a mejorar si cuenta con el respaldo de la
disponibilidad de información contextual no solo sobre las amenazas climáticas, los
riesgos y los efectos potenciales (Anexos I y II), sino también sobre los costos potenciales
asociados a estos efectos, lo que vuelve más práctica la priorización de las opciones de
adaptación.
5. Supervisión y evaluación para la adaptación
La supervisión y evaluación (S&E) de las intervenciones de adaptación es fundamental
para garantizar que los programas y proyectos de desarrollo ofrezcan beneficios reales de
adaptación. El PNUD elaboró un marco de S&E para la adaptación, con el fin de ayudar a
los profesionales del desarrollo a evaluar la eficacia y el éxito general de los proyectos y
programas de adaptación (Frankel-Reed et al., 2009). Debido a la naturaleza de largo
plazo de la adaptación, el marco de S&E hace hincapié en los efectos del programa y
proyecto sobre los factores que repercuten sobre el riesgo y la vulnerabilidad, y difunde la
utilización de indicadores cualitativos basados en las devoluciones de las partes
interesadas. Sin embargo, también prevé el uso de indicadores de oportunidades, por
ejemplo los indicadores que evalúan los cambios en las pérdidas por desastres causadas
por las intervenciones de adaptación.
La orientación electrónica para la supervisión y evaluación para la adaptación basada en
la comunidad está disponible en el sitio Web del PNUD:
http://www.undp-adaptation.org/projects/websites/index.php?option=com_content&task=view&id=344
También ofrecen cierta orientación general para evaluar el éxito de la adaptación Adger et
al. (2005), quienes abordan lo que constituye la adaptación exitosa en distintas escalas.
Recuadro 2. Criterios que deben tomarse en cuenta para seleccionar las medidas de
adaptación y que pueden ser la base de los procesos formales de selección y priorización.
vi
Criterios para las intervenciones de adaptación
o
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Deben ser sólidas en todos los escenarios para abordar la incertidumbre en las proyecciones
climáticas.
Deben ser tan flexibles que permitan modificaciones a la luz de la información nueva.
Deben aportar beneficios de desarrollo incluso si no se producen los cambios climáticos
anticipados.
No deben provocar el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero y deben
suplementar la mitigación.
Deben basarse en las consideraciones a largo plazo, para evitar la “mala adaptación”.
Deben tratar de evitar cambiar la vulnerabilidad a las amenazas climáticas por la
vulnerabilidad a otras amenazas (p. ej. económicas).
Deben identificar los riesgos potenciales y los efectos nocivos.
Deben responder principalmente a las necesidades de las partes interesadas.
Deben buscar explotar las sinergias con otras iniciativas.
Deben incluir medidas para optimizar la capacidad de las comunidades, los particulares y las
instituciones de adaptarse en forma autónoma al cambio climático.
Deben ayudar a crear conciencia del cambio climático y de los problemas relacionados de
vulnerabilidad, riesgo y adaptación (incluidas las opciones de adaptación disponibles).
Deben evitar la reubicación involuntaria a la vez que reconocen que la migración es una
estrategia de adaptación común y eficaz.
Deben incluir la resolución de conflictos en los casos en los que el cambio climático tenga el
potencial de exacerbar los conflictos existentes o desencadenar otros nuevos (p. ej., en
materia de acceso a los recursos).
Deben intentar conservar el conocimiento tradicional.
No deben socavar los esfuerzos destinados a mejorar la igualdad de géneros, sino que
deben respaldarlos según sea apropiado.
Deben ampliar el conocimiento del cambio y los procesos climáticos y ambientales de
adaptación, y generar lecciones que pasen a formar parte de los mecanismos de
aprendizaje.
Deben contribuir a la integración de las consideraciones relativas al cambio climático y a la
adaptación en las políticas gubernamentales, en la medida de lo posible.
Deben mejorar la coordinación entre escalas, por ejemplo, entre los gobiernos nacionales y
locales, y las comunidades.
o Deben ser compatibles con los principios de desarrollo sostenible y con los ODM, a la vez
que reconocen que, en algunos casos, habrá límites para la adaptación.
Referencias
Adger, W. N., Arnell, N. W. and Tompkins, E. L. 2005. Successful adaptation to climate change
across scales. Global Environmental Change 15, 77 –86.
Frankel-Reed, J. Brooks, N., Kurukulasuriya, P. and Lim, B. 2009 (in press). A Framework for
Evaluating Adaptation to Climate Change. In: Evaluating Climate Change and Development.
Transaction Publishers.
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