Tribunal de Cuentas de la Prov. de Bs. As. preparación

XXI CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES DE
CUENTAS
TEMA 2: “El Control Gubernamental y los Programas de Modernización del
Sector Público”
TITULO DEL TRABAJO:
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES:
PREPARACION, ACOMPAÑAMIENTO Y DESARROLLO DEL CONTROL
EN LA MODERNIZACION DEL ESTADO.
Autores:
Mg. Cra. Valeria VERA y Cr. Manuel MANSANTA.
HONORABLE TRIBUNAL DE CUENTAS
DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Vocalía de Reparticiones Autárquicas y Entes Especiales.
Mendoza, 2, 3 y 4 de Noviembre de 2011
1
METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA INVESTIGACIÓN.
Para formular este trabajo se utilizaron criterios científicos y
técnicos que permitieron cumplir requerimientos, condiciones conceptuales y
metodológicas.
La metodología de la investigación utilizada permitió que la
misma, como herramienta para el desarrollo del conocimiento, aportara toda
la evidencia teórica y empírica de manera tal que pudiera facilitar la
comprensión de la realidad.
En todo momento del trabajo se tuvo en cuenta que investigar
supone la responsabilidad de producir una lectura real de las cuestiones bajo
análisis.
En sus cuestiones claves esta presentación es el resultado de
la reflexión profunda sobre evidencias teóricas y empíricas para entender la
realidad.
Considerándose un tema de actualidad, las herramientas de la
investigación se centraron no sólo en la doctrina, que a través de la
bibliografía ha abordado estos procesos de modernización en el Sector
Público, sino también proveyéndose de los intentos y desarrollos de
modernización de Organismos Nacionales y Provinciales, tales como la
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación y la Subsecretaría de la
Función Pública de la Provincia de Buenos Aires.
También se tuvieron en cuenta las evidencias teóricas y
empíricas acaecidas en el Organismo de origen de los autores en los últimos
años, como ser la creación de Delegaciones, la implementación del Sistema
de Calidad en los procesos que se llevan a cabo, la suscripción de
2
Convenios Internacionales y el proceso de capacitación del personal que
todo ello implica.
Diversos trabajos publicados en revistas especializadas, tanto
nacionales como internacionales, así como trabajos previos de distintos
autores a través de Internet, fueron considerados por los autores.
Descripción de la metodología del trabajo.
1- INTRODUCCIÓN: se corresponde con el acápite Introducción.
2- JUSTIFICACIÓN: se desarrolla en el acápite El cambio de paradigma
del control en el mundo, dentro de la Introducción.
3- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: el mismo se ubica en los
Capítulos I) Modernización del Estado Provincial y II) La búsqueda
de la Calidad en la Gestión Pública.
4- OBJETO DEL ESTUDIO: está contenido en el Capítulo III) El control
en el nuevo escenario - El Tribunal de Cuentas de la Provincia de
Buenos Aires y su inserción en el Proceso de Modernización del
Estado Provincial.
5- PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN: Se encuentran contenidas en el
desarrollo del los Capítulos I) y III).
6- OBJETIVO: el mismo se plasma en el Capítulo IV) El control que
viene. Los desafíos del control para el siglo XXI.
7- PROPUESTA: se desarrolla en el acápite Propuesta de control para
el nuevo escenario del Capítulo IV).
8- CONCLUSIÓN.
9- BIBLIOGRAFÍA.
3
INDICE
-
Resumen…………...……………………..……………………………….….
.1.
-
Introducción……….…………………………………………………………..
4.
-
El
cambio
del
paradigma
del
control
en
el
mundo………………….….....4.
-
I)
MODERNIZACION
DEL
ESTADO
PROVINICIAL………………..…….8.
-
II)
LA
BUSQUEDA
DE
LA
CALIDAD
EN
LA
GESTION
PUBLICA…….12.
-
A)
Gestión
por
Resultados………………………………………………….12.
-
B)
La
calidad
y
la
excelencia
en
la
gestión
pública………………..….....19.
-
III)
EL
CONTROL
EN
EL
NUEVO
ESCENARIO…………………………21.
-
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires y su
inserción
en
el
Proceso
de
Modernización
del
Estado
Pcial.….……….21.
4
-
A)
Preparación
previa………………………………………….……………23.
-
B)
Acompañamiento
al
Proceso
de
Modernización……………………..25.
-
IV) EL CONTROL QUE VIENE. LOS DESAFIOS DEL CONTROL
PARA
EL
SIGLO
XXI……………………………………….……………..27.
-
-Propuesta
de
control
para
el
nuevo
escenario……………………..…...27.
-
Conclusión……………………………………………………………………
30.
-
Bibliografía……………………………………………………………………
32.
5
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES:
PREPARACION, ACOMPAÑAMIENTO Y DESARROLLO DEL CONTROL
EN LA MODERNIZACION DEL ESTADO PROVINCIAL.
Resumen
Al final de los años setenta del Siglo XX, la crisis económica
mundial dificultó la viabilidad del Estado de bienestar construida por los
países industrializados y post-industrializados después de la segunda guerra
mundial. Frente a dicha crisis, surgió una propuesta de corte neoliberalconservador que perseguía restablecer el equilibrio fiscal y la balanza de
pagos de los países en crisis. Para ello se promovió la reducción del tamaño
del Estado y su sustitución por el mercado como instrumento predominante
del desarrollo. Contrario a lo que se afirmó, años después de la aplicación de
las medidas neoliberales, los problemas de desarrollo se agudizaron en la
región latinoamericana, los mercados nacionales se debilitaron, no hubo
crecimiento económico, la pobreza se expandió, la gobernabilidad decayó y
el Estado que había sido desmantelado perdió su capacidad de respuesta a
los nuevos desafíos.
En América Latina se declaró la necesidad de reconstruir el
Estado para enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad post-industrial, un
Estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los
contratos económicos, debería ser lo suficientemente fuerte como para
6
asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada país en el
escenario internacional.
Ya en los finales del Siglo XX el Informe Gore proponía inventar un
gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante la creación de un
claro sentido de misión, tomando el timón más que los remos, delegando
autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por incentivos, formulando
presupuestos basados en resultados, exponiendo las operaciones del
gobierno a la competencia, buscando soluciones de mercado más que
soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible, midiendo el éxito de
las acciones de gobierno en términos de satisfacción del usuario.” (Gore
1993).
Por todas estas razones consideramos necesario un cambio en los
Tribunales de Cuentas, para que acompañen este proceso de modernización
y es por ello, que en esta investigación se resalta la importancia del control
de la gestión por resultados y la búsqueda de calidad, tratando de inducir a
los órganos de control para que transiten un camino de permanente
fortalecimiento, pues los desafíos y riesgos son cada vez más grandes y
peligrosos en un mundo más complejo, condicionado por el aumento
constante de la interrelación e interconexión.
En este trabajo se analiza la inserción, proyección y estrategia del
Tribunal de Cuentas dentro del camino recorrido por la Provincia de Buenos
7
Aires en procura de la modernización de Estado; y se concluye con la visión
del control pretendido para el siglo XXI.
En su Introducción muestra el intento del Estado Provincial de
instaurar una mejora en su administración. A través de El cambio de
paradigma del control en el mundo se muestra el reclamo de la ciudadanía
de más y mejor control.
En el Capítulo I) se desarrollan los intentos de Modernización del
Estado Provincial.
En el Capítulo II) se detalla La búsqueda de la calidad en la
gestión pública, basada en los dos principios que como herramientas en
ella se destacan: A) La gestión por resultados y B) La calidad y la
excelencia en la gestión pública.
El Capítulo III) expone el desarrollo de El control en el nuevo
escenario, relatando cómo el Tribunal de Cuentas de la Provincia efectuó A)
La preparación previa y B) El acompañamiento al proceso de
modernización.
Finalmente en el Capitulo IV) El control que viene, se presenta la
Propuesta de control para el nuevo escenario.
8
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES:
PREPARACION, ACOMPAÑAMIENTO Y DESARROLLO DEL CONTROL
EN LA MODERNIZACION DEL ESTADO PROVINCIAL.
INTRODUCCION
Tal como lo fundamenta el I.E.T.E.I. al proponer como tema “El
Control Gubernamental y los Programas de Modernización del Sector
Público”, la Provincia de Buenos Aires ha adherido a los programas de
reforma o modernización del Estado que se vienen instrumentando en
nuestro país desde hace varios lustros.
Si bien es cierto que este “transformar, reformar y modernizar”
implementado, muchas veces no ha redundado en el fortalecimiento de las
capacidades estatales y en el mejoramiento de las cualidades de la gestión
administrativa buscados, no es menos cierto que el intento demuestra la
voluntad política de instaurar una mejor administración pública, hecho en el
que confluye todo el arco político con representación en las Instituciones
Provinciales.
El cambio del paradigma del control en el mundo.
Vemos en los últimos años la forma en que ha cambiado el
mundo, percibiéndose que el control aparece debilitado, lo que ha llevado a
9
la ciudadanía a reclamar más y mejor control que se traduzca en mejores
productos y servicios.
Ejemplos de estos cambios en el comportamiento de la
ciudadanía son las protestas ocurridas recientemente en Londres y en Chile,
reclamando mejoras en las condiciones de empleo y modificaciones en las
leyes educativas, respectivamente.
Esa mezcla de sentimientos de frustración, injusticia y rabia,
movilizada por la tecnología y alimentada por la crisis económica y la
desconfianza hacia los dirigentes, une a la distancia a masas de jóvenes de
todos los continentes, de diversas razas y credos. Es una virtual explosión
social global que marca a fuego este 2011, en que la ciudadanía quiere
hacerle saber a sus líderes que ellos también existen.
Primero vino la “primavera árabe”, que borró de un plumazo
y en tiempo récord a los gobiernos dictatoriales- apoyados por Occidente- en
Túnez y Egipto, y contagió a toda un área que estaba hasta hace poco
blindada a cualquier tipo de protesta.
Después, con otros objetivos, pero inspirados por estos
jóvenes árabes que desafiaron a los tanques, aparecieron los italianos
“precarizados” subiéndose al Coliseo o a la Torre de Pisa para reclamar
educación y empleo.
Más tarde, el 15-M, como se bautizó al “histórico” 15 de
mayo de 2011, irrumpieron los “indignados” españoles en la Puerta del Sol
10
de Madrid. Con su protesta pacífica, también ellos hicieron escuela e
inspiraron nuevas versiones locales.
También en Grecia, al borde del default, hubo una explosión
de la ciudadanía furiosa por el ajuste. Además en Israel, se produjeron
masivas protestas reclamando por el alto costo de vida y por el precio de los
inmuebles. Hubo un salto hacia América Latina, en Chile, donde los
estudiantes acosan al gobierno en demanda de educación gratuita.
Si bien existen diferencias entre “el incendio” de Londres y
otras revueltas sociales, también hay muchos puntos en común. Sin dudas
todo está interconectado por cuestiones que afectan al mundo entero,
circunstancias tales como la crisis financiera mundial, que provocó recortes y
ajustes; la incertidumbre global, la crisis de la deuda en Estados Unidos y en
Europa, el desempleo juvenil y el recorte de planes sociales. Todo esto
tiende a aumentar cada vez más la brecha entre ricos y pobres.
Otro punto en común de todas las explosiones sociales,
incluida la londinense, es la desconfianza absoluta hacia la clase dirigente y
falta de respeto hacia la autoridad, considerada por la ciudadanía alejada de
los problemas reales de la gente. Pareciera que hay una implosión en las
sociedades occidentales, donde los recortes afectan cada vez más a los
desposeídos, que no se sienten tenidos en cuenta por sus gobiernos.
11
Hay algo posmoderno en estas revueltas urbanas marcadas
por la rapidez con que se difunden y en el contagio inmediato, que es
favorecido por las nuevas tecnologías de comunicación.
El deterioro de las condiciones de vida y de oportunidades
de progreso social, tras el drástico plan de recortes del gobierno inglés, en
plena crisis mundial, explica en lo inmediato el estallido de los guetos de las
ciudades inglesas.
Estos cambios en países de Europa y de Latinoamérica
anuncian la ruptura de viejos paradigmas y la necesidad de la ciudadanía de
vivir bajo uno nuevo.
Y aunque las quejas no están orientadas hacia los
organismos de control específicamente, estos quedan involucrados porque
los participantes incluyen a toda la estructura burocrática del Estado como
responsable de sus pesares.
El control, como integrante del Estado, debe incorporarse al
proceso de modernización de los estados y aportar con su participación al
logro del equilibrio que debe existir en toda hacienda pública entre el
crecimiento
económico,
el
equilibrio
de
sus
cuentas
fiscales,
el
fortalecimiento del nivel de empleo, su acción social y su capacidad de
endeudamiento, pero sin descuidar su actividad específica adaptando su
accionar a los cambios necesarios que impone la nueva realidad.
12
I)
MODERNIZACION DEL ESTADO PROVINCIAL
En este contexto, tal vez sin haber desarrollado un riguroso
plan estratégico, la Provincia de Buenos Aires incursionó en el desarrollo de
la reforma del Estado a través de un Plan Rector de Modernización.
El mismo reconocía como antecedente el Convenio de
Cooperación celebrado con la Nación el 15 de abril de 2003, que en su
cláusula segunda promovía la implementación de un Plan de Modernización
del Estado Provincial, el cual tenía por objeto dotar a la Provincia de una
infraestructura tecnológica común, que mediante el empleo de soluciones
integradas, compatibles y coordinadas, permitiera optimizar la gestión pública
y mejorar la eficiencia en la provisión de los servicios al ciudadano, poner a
disposición de la Provincia aplicaciones transversales que posibilitaran la
interoperatividad e interacción entre todas las áreas de la Administración
Pública y contar con un ámbito físico donde se centralizara el hardware
necesario para albergar todas las aplicaciones transversales y particulares
de los diferentes Organismos de la Administración Pública Provincial dentro
de un marco de absoluta seguridad, sin dejar de contemplar las normas
internacionales que aseguraran la disponibilidad permanente de datos y las
aplicaciones informáticas desde cualquier punto de la Red Provincial.
Estaba compuesto por un conjunto de programas, normas y
procedimientos destinados a instalar un nuevo modelo de gestión de los
recursos públicos sustentado en la planificación y en la reforma de los
13
sistemas administrativos con el fin de lograr una administración orientada a
los resultados, a la transparencia y al control ciudadano de la gestión pública.
El plan propuso instrumentar un régimen de responsabilidad
administrativa de los funcionarios públicos, por gestión y resultados,
estableciendo la implementación y mantenimiento de nuevas técnicas con
una eficiente y eficaz estructura de control interno normativo, financiero,
económico y de gestión de las operaciones.
Además comprendía la práctica del control previo y posterior,
procedimientos adecuados que aseguraran la conducción económica y
eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados
de los programas, proyectos y operaciones de cada jurisdicción.
Consideraba necesario el desarrollo de sistemas que pudieran
proporcionar información oportuna y confiable, útil para la dirección y que
sirvieran para evaluar la gestión de los responsables estableciendo el
principio de la transparencia en la gestión pública a través de la mejora en
los sistemas de información y la obligación de rendir cuentas sobre los
resultados de la gestión.
El plan también incluyó el desarrollo de herramientas orientadas
a mejorar la calidad de los servicios públicos, teniendo en cuenta los
derechos, las necesidades y la satisfacción de los ciudadanos y la pretensión
de instrumentar mecanismos de democratización a través de la participación
y el control ciudadano.
14
También definía que los principios de economía, eficiencia y
eficacia debían ser tenidos en cuenta para la evaluación de las actividades,
programas, proyectos, obras, procesos y operaciones.
Posteriormente la Provincia de Buenos Aires profundiza el
proceso de modernización con la sanción de la Ley N° 13.767 de
Administración Financiera en Diciembre de 2007 que se convierte en la base
para la aplicación efectiva de la administración por resultados al brindar un
marco jurídico para la formulación de un presupuesto por programas.
La Ley estableció la
creación de cuatro
subsistemas:
Contaduría, Tesorería, Presupuesto y Deuda tratando de optimizar la
interacción entre los integrantes del sistema evitando la superposición de
actividades.
Las principales modificaciones con respecto a la Ley de
Contabilidad de la Provincia de Buenos Aires -Decreto Ley N° 7764/71- que
regía hasta su sanción, son:
Se incorpora al proceso presupuestario y contable a las Empresas del
Estado y a los Fondos Fiduciarios.
Se interrelacionan los Subsistemas bajo un Órgano Coordinador y
Órganos Rectores de cada uno de ellos.
Se definen y agrupan las Instituciones en diversos conceptos tales
como Administración Central, Entidades Descentralizadas, Empresas y
Sociedades del Estado y Fondos Fiduciarios.
15
Se incorpora el Presupuesto Consolidado como herramienta de
gestión y control, permitiendo mostrar los Ingresos y Gastos Públicos,
depurando las transacciones internas.
Se instrumenta la Cuenta Única del Tesoro.
Se establecen normas para el ejercicio del control interno por parte de
la Contaduría General.
El Sistema de Control no presenta cambios, manteniendo las
facultades de la Fiscalía de Estado, de la Contaduría General de la Provincia
y del Tribunal de Cuentas.
En relación a la Rendición de Cuentas se establece quiénes
están obligados a rendir cuentas, documentada o comprobable de la
utilización y el destino de los fondos, bienes o valores públicos. Las mismas
deberán presentarse en forma mensual ante la Contaduría General de la
Provincia, que luego de intervenir conforme a su competencia, las elevará al
Tribunal de Cuentas, la última de las cuales no podrá exceder del 31 de
mayo de cada año.
Ahora bien, luego de describir la modernización implementada
es
necesario
metodología
plantearse
en
la
varias
preguntas.
planificación
¿Hubo
estratégica
para
una
correcta
llegar
a
la
modernización?. ¿Sirvió esta pretendida modernización para brindar a
los distintos actores de la sociedad más y mejores servicios?.
16
Estos son temas de análisis y discusión y seguramente habrá
quienes alienten una u otra postura, pero no es un tema que se corresponda
con este trabajo.
Pero sí, lo que debemos detenernos a analizar es cómo debe
comportarse
el
control
para
contribuir
a
la
construcción
de
una
Administración Pública en la que se reconozcan los principios de economía,
eficiencia y eficacia.
En ese sentido debemos remarcar que el Tribunal de Cuentas de la
Provincia de Buenos Aires desarrolló un plan para acompañar el proceso de
modernización, no solo como integrante del control público sino también con
la convicción de constituirse en agente del cambio.
II)
LA BUSQUEDA DE LA CALIDAD EN LA GESTION PUBLICA
Dos son los principales conceptos que conllevan a la búsqueda
de la calidad en la gestión pública que implícita y explícitamente pregona la
Ley de Administración Financiera sancionada en la Provincia de Buenos
Aires, uno es la implementación de la gestión por resultados y otro es la
búsqueda de la calidad en la gestión,
A)
Gestión por Resultados
La Gestión por Resultados es un modelo de conducción y
organización de las administraciones públicas en el que se prevén y
preparan logros anticipadamente a partir de objetivos de política pública, y se
17
delimitan y asignan responsabilidades a los servidores públicos para su
consecución. Su objetivo es crear valor público a través de una mayor
responsabilidad de los funcionarios por los resultados de su gestión e implica
la puesta en marcha en el conjunto de las organizaciones públicas de una
política
de
compromisos
y
responsabilidades
por
resultados
que
complementa al paradigma de la gestión por normas y procedimientos
predominante en las formas de administración burocrática.
Como modelo de gestión innovador, tiene un carácter sistémico
cuyos componentes actúan de manera interdependiente y sinérgica. En la
gestión por resultados se consideran las condiciones de eficacia, eficiencia,
efectividad e impacto para lograr valor público en el marco de una fuerte
decisión política requerida
para su aplicación. El modelo
propicia
institucionalizar el sistema de responsabilización, relacionado con una
convergente y adecuada delegación de facultades, y un
ajustado
procedimiento de rendición de cuentas.
La implementación del modelo de gestión por resultados,
visto desde una perspectiva sistémica, está constituido por diversos
componentes, entre los que se destacan: a) la planificación estratégica
que incluye la reingeniería de procesos; el presupuesto basado en el
desempeño; la organización institucional; la administración de recursos; el
monitoreo y su evaluación; b) el control y la rendición de cuentas y por
último c) el compromiso de los ciudadanos.
18
La planificación estratégica y la operativa deben sustanciar la
agenda de políticas públicas de la administración y las agendas
institucionales de sus dependencias y organismos. Del diseño de los planes
estratégicos derivan las reingenierías de procesos, partiendo de la
consideración de que la gestión de los procesos puede facilitar, complicar u
obstruir la prestación de los servicios públicos. La reingeniería de procesos
consiste en la identificación de los procesos sustantivos de apoyo y
operativos que forman parte del mapa de procesos, la definición de objetivos,
los beneficios y obligaciones que implican para los grupos de interés hacia
los cuales van dirigidos y la determinación de indicadores que posibiliten su
medición y control.
Una primera fase del proceso de planificación estratégica es la
definición de la visión de la dependencia, que consiste en la identificación del
futuro deseado, que habrá de guiar y animar las acciones que se realicen
desde el presente. También denominada imagen objetivo, resume el plexo
valorativo, los principios políticos y éticos y las ideas centrales que nutren la
acción. Situada imaginariamente en el horizonte prospectivo, posibilita
adoptar una referencia conceptual y valorativa para el contraste de la
direccionalidad macroestratégica de las acciones que se desarrollen en el
presente y la define como la expresión de un deseo arrojada mediante la
imaginación hacia el futuro.
19
Se la considera el eje que estructura el modelo de gestión por
resultados porque establece la direccionalidad estratégica que habrá de
sistematizar la acción hacia el cumplimiento de los objetivos de las
administraciones públicas.
El control y la rendición de cuentas es la herramienta
mediante la que se establecen dos tipos de control, interno y externo. El
interno está destinado a apoyar el logro de los objetivos institucionales de las
dependencias y organismos de las administraciones públicas y facilita la
rendición de cuentas de la gestión institucional. El externo atiende a la
realización de controles mediante auditorías integrales y procesos de juicios
de cuentas a fin de analizar los resultados alcanzados.
La responsabilización por resultados (accountability) supone
una redefinición de la responsabilidad. Implica, para el administrador público,
la obligación de informar sobre los resultados obtenidos a partir de la
disposición de recursos presupuestarios y otros recursos (equipos,
instalaciones, insumos, personal público) en el marco de un mandato.
Una
nueva
concepción
de
la
responsabilidad
implica
necesariamente un cambio en los fundamentos conceptuales, en los
procedimientos y en los modelos institucionales en el control gubernamental.
De este modo, los controles clásicos (de la regularidad legal y contable)
pasan a constituir un subconjunto de un paradigma más amplio de control
por resultados.
20
El control interno, la evaluación del cumplimiento de metas
presupuestarias, el control de gestión, la auditoría operacional o de
resultados interna o externa, la evaluación de programas y políticas públicas
y el control y la auditoría social pasan a constituir el conjunto de tecnologías
de control que se corresponden centralmente con el nuevo paradigma.
El compromiso con los ciudadanos es uno de los tres
componentes de la gestión por resultados que, en su máxima expresión,
consiste en la responsabilidad asumida por las instituciones estatales de dar
respuesta a las expectativas, necesidades y demandas legítimas que efectúa
la ciudadanía respecto de la calidad de los bienes y servicios públicos.
Consiste en incrementar la participación ciudadana en el diseño y evaluación
de los servicios públicos ofertados por las instituciones; realizar la apertura al
conocimiento y al conocimiento público de la información relativa al uso de
los recursos del Estado y a la conducta, desempeño y criterios de decisión
adoptados por los servidores públicos (transparencia). Así como promover el
uso de nuevas tecnologías de gestión y el cambio de cultura institucional de
los organismos públicos, para con ello elevar la eficacia, la eficiencia y la
productividad de los servicios (calidad de servicios). También promover la
creación de sistemas, programas y otras modalidades de participación y
control ciudadano del desempeño institucional.
Sin embargo, quedan aún muchas cuestiones conceptuales y
prácticas vinculadas con el problema de la implantación de controles
21
gubernamentales por resultados. En particular, aquí plantearemos un par de
interrogantes significativos sobre los contenidos y las estrategias de su
implantación.
El primer interrogante está referido a los componentes de un
sistema de control gubernamental orientado a resultados y su adecuada
articulación. En otros términos, qué rol le caben a los distintos sistemas y
tecnologías de control. De hecho, la progresiva difusión del paradigma, ha
determinado tanto la revalorización de antiguas tecnologías como el
desarrollo de otras nuevas. El control interno, la evaluación del cumplimiento
de metas presupuestarias, el control de gestión, la auditoría operacional o de
resultados, la evaluación de programas y políticas públicas, el control y la
auditoría social, la evaluación de objetivos y metas de los sistemas
nacionales de planificación, la evaluación ex post de proyectos de inversión,
el monitoreo de acuerdos programas, compromisos de gestión o cartas de
servicios,
la
auditoría
de
calidad
en
programas
y
organismos
gubernamentales, la evaluación de la calidad educativa, la auditoría de
calidad en salud, constituyen solo una muestra de técnicas que se han
venido implementando en los últimos quince años. Sin embargo, sólo una
adecuada articulación entre ellas puede permitir avanzar en el control
por resultados, evitando superposiciones innecesarias, la duplicación
de esfuerzos y la conocida “fatiga de evaluación y control”.
22
Se requiere que Auditorías, Tribunales de Cuentas y Órganos
de Fiscalización Superior con competencia en control de resultados
abandonen los enfoques ritualistas y formalistas propios de la auditoría de
regularidad o cumplimiento de las regulaciones. Importa no solo que puedan
verificar la aplicación de las normas vinculadas a los sistemas de gestión por
resultados,
sino
también
que
puedan
elaborar
conclusiones,
observaciones y recomendaciones sobre la confiabilidad de la
información de resultados, el adecuado funcionamiento de los sistemas
y tecnologías, su utilización para la toma de decisiones y en qué medida
la aplicación de las tecnologías y sistemas de información de
resultados contribuyen a la mejora de la eficacia y la eficiencia. Esto
remite a un profundo proceso de cambio de las prácticas de control y
esfuerzos muy significativos en materia de formación de recursos humanos.
En la medida en que responsabilidad y responsabilización no
estén asociados a un sistema de premios y castigos es difícil imaginar el
funcionamiento de un sistema asociado a resultados.
La implantación de sistemas de control, evaluación y auditoría
de resultados no constituyen un tema nuevo, sino un componente básico de
las reformas a las administraciones financieras y de los paradigmas de
gestión orientados a resultados vigentes desde hace tres lustros.
La débil propensión institucional a la gestión y al control por
resultados de la misma, exige nuevos consensos sobre responsabilización en
23
la administración pública y una mejora en el funcionamiento institucional del
servicio civil.
Una política orientada al mejoramiento de los sistemas y una
mejor calidad institucional aparecen así como tareas de los próximos años
para implantar mejores prácticas de gobierno orientadas a resultados.
B) La calidad y la excelencia en la gestión pública
La Provincia comenzó a incursionar en la instrumentación de
programas de calidad en sus organismos públicos a principios del año 2004,
momento en el cual la Subsecretaría de la Función Pública suscribió un
acuerdo con el Instituto Argentino de Normalización (IRAM), con el objeto de
transparentar y hacer más eficiente a las instituciones del estado.
Cabe señalar que las Normas de Calidad tienen su origen de
aplicación en el ámbito de las empresas privadas. La Subsecretaría de la
Función Pública de la Provincia de Buenos Aires, a través del Convenio con
el IRAM se propuso adaptar las mismas al ámbito de la administración
pública.
En concordancia a ello, se destaca que, la importancia de la
introducción de la norma estuvo enmarcada en el interés generalizado por
parte del Poder Ejecutivo provincial en la incorporación de esta herramienta
de gestión en organismos provinciales, con la intención de mejorar la
performance de los mismos.
24
Una administración es receptiva cuando atiende las demandas
de la sociedad, valora la capacidad de cada ciudadano para afrontar el
proceso administrativo y facilita el acceso de la población a las prestaciones
que tienen derecho a recibir con la calidad esperada por ellos.
Concebir a la administración pública como prestadora de
servicios de calidad supone orientar la atención hacia el resultado final de la
actividad, lo que permite medir y evaluar el producto generado; motivar a los
empleados a considerarse como integrantes de un proceso productivo,
responsables de la creación de servicios necesarios para el ciudadano y
flexibilizar el trabajo interno de la unidad para responder a la misión prefijada.
La calidad de los servicios está determinada por la relación que
existe entre los resultados que se esperan obtener, los que efectivamente se
alcanzan y los que los ciudadanos esperan recibir. En consecuencia, son los
ciudadanos en tanto destinatarios de los servicios que brindan los
organismos públicos, los que determinan en última instancia la calidad de los
servicios que reciben. Ellos deben explicitar si se ha dado plena satisfacción
a sus expectativas (lo que necesitan y esperan), es decir si se han prestado
los servicios de acuerdo a los parámetros requeridos.
Para determinar resultados es preciso llevar adelante un
proceso de evaluación de la calidad de los servicios ofrecidos que permita, a
partir de la información que suministra, planificar un proceso de mejora de los
resultados.
25
Esta tendencia de implementación de mejora y calidad en la
gestión pública provincial continúa en la actualidad. Esto se materializa en el
Decreto Nº 482 del 8 de abril del 2011, el cual aprueba el Convenio de
Cooperación para la implementación del Plan de Modernización del Estado
de la Provincia de Buenos Aires”, suscripto con fecha 20 de marzo del mismo
año, entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y el Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires.
III)
EL CONTROL EN EL NUEVO ESCENARIO
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires y su inserción
en el Proceso de Modernización del Estado Provincial.
Habitualmente se define al Tribunal de Cuentas como un “órgano
de control”, lo que sugiere inmediatamente las siguientes preguntas:
-
¿Qué controla?.
-
¿Cómo lo controla?.
-
¿Qué atribuciones tiene?.
-
¿Quiénes están sometidos a su control?.
-
¿Cuáles son sus facultades?.
En punto a ello cabe destacar que “el Tribunal de Cuentas es un
órgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales al que le
corresponde examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas,
tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en éste
26
último caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como así
también el monto de la causa de los alcances respectivos; inspeccionar las
oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar
las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y
con arreglo al procedimiento que determine la ley.
El Tribunal está facultado para determinar su organización interna de
manera de poder llevar adelante el estudio de las rendiciones de cuenta de
los obligados a ello, que son: la Administración Central; el Poder Legislativo;
el Poder Judicial; las Reparticiones Autónomas o Autárquicas; las
Municipalidades y los Entes que reciban, posean o administren fondos o
bienes fiscales.1
Cabe destacar que todos los magistrados y funcionarios de la
Provincia están obligados a suministrar al Tribunal, dentro del término que él
señale, los informes, antecedentes, documentos originales o copias
autenticadas y comprobantes que solicitare. El no cumplimiento implica la
posibilidad de sanción disciplinaria por desobediencia al funcionario en falta2.
Para llevar a cabo su actividad el Tribunal puede examinar los Libros
de Contabilidad y la documentación existente en las dependencias públicas
provinciales ó comunales, o en aquellos entes que de cualquier forma
perciban, posean o administren fondos ó bienes fiscales; inspeccionar las
1
2
Ley Orgánica, Artículo 5.
Ley Orgánica, Artículo 12.
27
mismas; realizar Arqueos de Caja; celebrar convenios con organismos
similares de otras jurisdicciones para la fiscalización conjunta de entes
interestaduales, sujetos a su competencia y toda otra actividad que coadyuve
al cumplimiento de las funciones previstas en la presente ley.
Es así que el Tribunal de Cuentas se propuso participar en la
modernización del Estado Provincial, comprometiéndose en el proceso
tratando de implementar un control que contribuya al logro de una
administración cimentada en los resultados y en la transparencia de sus
actos, llevando de este modo el control ciudadano a la gestión pública con un
especial énfasis en la responsabilidad administrativa de los funcionarios.
A)
Preparación Previa.
La necesidad de llegar en tiempo y forma al controlado se
entendió como una de las claves para preparar al Tribunal de Cuentas en el
acompañamiento de la modernización del Estado que comenzaba a
despuntar en la República Argentina.
Entonces fue que comenzó un proceso de Creación de
Delegaciones Municipales que permitió acercar el control a las localidades
del interior, facilitando la consulta de los controlados así como las
sugerencias para mejorar la gestión, cuyos ejes fueron la centralización
normativa y la descentralización operativa.
En el año 1993 se crearon diez delegaciones en el interior de la
Provincia dependientes de las Vocalías de Municipalidades, en el año 1999
28
se crearon siete delegaciones en el Conurbano y en el año 2010 tres más en
el interior, dependientes también de las Vocalías de Municipalidades.
También en el año 2010 se crearon ocho Delegaciones en la Vocalía de
Administración Central y en la Vocalía de Reparticiones Autárquicas y Entes
Especiales que desarrollaremos en el acápite B) Acompañamiento al
Proceso de Modernización.
Durante este tiempo de preparación el Tribunal de Cuentas
implementó la aplicación de Auditoría de Sistemas a través de un software
que permite mediante el análisis de bases de datos, verificar y cruzar
grandes volúmenes de información, brindando la posibilidad, entre otras
funciones, de detectar reiteraciones de pagos a proveedores, duplicaciones
de pagos, desdoblamiento de contrataciones, análisis de adquisiciones de
magnitud, etc.
Posteriormente, con el dictado de la Resolución del Tribunal de
Cuentas del 29 de Abril de 2004 se logró el establecimiento de plazos para la
sanción de los Fallos de los estudios de cuentas y de los Fallos de los
Recursos presentados ante el Tribunal. Finalmente, se fijó fecha de
cumplimiento para todos los procesos.
Asimismo
se
establecieron
normas
para
los
distintos
estamentos del estudio de la cuenta, enfocándose a la misma como un
proceso.
29
Por último, en esta etapa era clave brindar a los destinatarios
del trabajo del Tribunal un producto final de calidad, por lo que se
implementó el Sistema de Gestión de Calidad conforme a las Normas ISO
9001:2000 (adecuado hoy a la Norma ISO 9001:2008), que incluye los
Procesos de Dirección, los Procesos Principales y los Procesos de Apoyo,
que permiten el funcionamiento del Organismo.
B)
Acompañamiento al Proceso de Modernización.
La etapa de Preparación Previa se complementó con distintas
acciones que permitieron al Tribunal seguir dentro del Proceso de
Modernización como actor principal del mismo.
Es así que en este contexto se procedió a la Recertificación
anual del Sistema de Gestión de Calidad, de conformidad a las normas
internacionales, habiéndose obtenido en Diciembre de 2010 la quinta
certificación de los procesos que lleva adelante nuestro Organismo.
La tercera etapa en el proceso de creación de Delegaciones se
produce en esta instancia de Acompañamiento al Proceso de Modernización,
con la creación en el año 2010 de las Delegaciones para las Vocalías de
Administración Central y de Reparticiones Autárquicas y Entes Especiales.
De esta manera, el cambio en el modo y en los tiempos en que se planifica y
realiza la auditoría, se traduce en la presencia del control en la gestión no
solo con posterioridad sino también durante el ejercicio en curso, brindando
30
un salto de calidad porque esta forma de fiscalizar permite que los
responsables puedan ser alertados de los hallazgos antes de la finalización
del ejercicio.
En esta instancia de retroalimentación buscada con el
controlado, el Tribunal de Cuentas se capacitó para que, a través de la firma
de Convenios Internacionales, pudiera desarrollar tareas de auditor de
créditos otorgados por Organismos Internacionales.
En tal sentido fue designado Auditor Externo en créditos
otorgados por el Banco Mundial, y en el año 2011 se están realizando
gestiones para auditar también créditos del BID.
Además, para mejorar la respuesta a las necesidades de su
actividad se gestionó y obtuvo un crédito del Banco Mundial para la
modernización del Tribunal, que incluye módulos para la capacitación con los
siguientes objetivos: fortalecer el planeamiento operativo; la recepción y
tratamiento de denuncias del ciudadano; desarrollar un programa de
comunicación
institucional;
mejorar
la
vinculación
con
otros
entes
provinciales, municipales y con la ciudadanía; fortalecer las políticas de
incorporación de tecnología; desarrollar procesos de auditoría de sistemas y
también implementar un modelo operacional de gestión por resultados.
31
IV)
EL CONTROL QUE VIENE. LOS DESAFIOS DEL CONTROL PARA
EL SIGLO XXI.
Propuesta de control para el nuevo escenario
El avance tecnológico operado a fines del siglo pasado y
comienzos de este, ha revolucionado la forma de ejecutar la gestión y el
control.
Ambos, gestión y control son el anverso y el reverso de una
misma moneda y se retroalimentan y desarrollan recíprocamente y al mismo
tiempo.
Por esa razón los dos deben modernizarse simultáneamente y
ninguno puede quedar atrasado respecto al otro en todo aquello que implique
modernización. Pero más allá de las nuevas herramientas que la técnica y la
ciencia aportan, es necesario también cambiar conceptos que deben
complementar la esencial tarea de control legal que siempre han tenido los
Tribunales de Cuentas.
Este ámbito originario, que en algún momento parecía
desvanecerse, ha recobrado fuerza e intensidad en los últimos años. A raíz
de gestiones públicas y privadas que se descontrolaron y terminaron
causando gravísimos daños a la sociedad civil, de un país o varios por la
interrelación dinámica que exhibe el mundo de hoy, fue necesario regular y
normar conductas, para enmarcar y delimitar el contenido y alcance de la
gestión.
32
De este modo se han sancionado en los últimos años y en
distintos estados leyes de responsabilidad fiscal que requieren mayor
prudencia y equilibrio a los gerenciadores públicos, y otras como la llamada
SOX en el sector privado. Esta filosofía de legislar los contenidos y límites de
la gestión ha ampliado el campo del control legal y formal de los Tribunales
de Cuentas, en tanto y en cuanto el incumplimiento normativo desemboca en
sanciones concretas de distinta índole.
Pero en esta centuria tal fortalecimiento en dichos aspectos
legales y formales no será suficiente, y será también necesario que los
Tribunales de Cuentas complementen su rol tradicional con actividades en
otras áreas de auditoría que impliquen elaborar diagnósticos concretos del
estado de la gestión. Ámbito en el cual no prevalecerá la potestad
sancionatoria, pues el objeto no será la conducta de los gestionadores o
gerenciadores, sino que será el estado de la gestión, es decir, la concreta
definición de las debilidades, vulnerabilidades y fortalezas que la misma
exhiba.
Es por ello que no podrán estar fuera de la actividad de
nuestros organismos conceptos modernos como auditoría operativa que
permitan el hallazgo y medición de los factores de riesgo inherentes al
control.
Tampoco podrá carecerse de conceptos claros en materia de
auditoría por resultados, pues ya no basta saber si se cumplieron todos los
33
requisitos, pasos y formas que debe cumplir la gestión en su trayecto, sino
determinar
concretamente
si
el
gasto
previsto
y
presupuestado
oportunamente, y ejecutado después, ha conducido al logro del fin previsto,
ya sea en bienes o servicios.
Y finalmente, ese avance tecnológico al que nos referimos
anteriormente, obligará a incursionar en la auditoría de sistemas
informáticos, pues será imposible definir el desarrollo, evolución y logros de
una gestión si previamente el controlador no define la seguridad y
confiabilidad de los sistemas que la contienen.
Sin duda los órganos de control tendrán que estar vigilantes a
los cambios y a las necesidades y actuar con presteza ante cualquier
amenaza que le impida ejercer el control que satisfaga los reclamos de la
ciudadanía.
Por esa razón, los mismos deben transitar un camino de
permanente fortalecimiento, pues los desafíos y riesgos son cada vez más
grandes y peligrosos en un mundo más complejo causado por el aumento
constante de la interrelación e interconexión.
Así será este nuevo Siglo. Gestiones complejas, dinámicas,
modernas y sofisticadas, y un control que no debe bajar nunca la guardia
frente a ellas.
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Finalmente podemos decir que para darse este proceso de
retroalimentación de gestión y control, es preciso que los Tribunales de
Cuentas asuman los desafíos de este nuevo siglo.
Conclusión
En resumen, será fundamental centrarse en una auditoría
operativa que asegure una correcta medición de los factores de riesgo,
con la utilización del muestreo estadístico, cuantificando el riesgo que
implica esa metodología.
También se deberá aplicar la auditoría por resultados que
apunta a los resultados de la gestión, midiendo los mismos a través de la
consecución de los objetivos de los presupuestos por programas,
considerando la economía, eficiencia y eficacia con que se obtuvieron.
Esta moderna auditoría, que es necesario implementar,
requiere la utilización de un software informático que permita el análisis de
grandes volúmenes de datos de los centros de sistemas. La misma conlleva
la capacitación de los auditores para poder llevarse a cabo en grandes
centros de datos, y así a través de la misma confirmar la seguridad y
confiabilidad de los mismos.
Aprovechando
los
avances
tecnológicos
tales
como
la
utilización de la firma digital, el uso de ventanillas electrónicas y la
implementación de expedientes virtuales, se contribuirá de manera singular
35
a la eliminación del papel lo que permitirá realizar una gestión de control
amigable con el medio ambiente.
El control, en una mirada introspectiva, debe prepararse para
este desafío. Cada Tribunal de Cuentas deberá constituirse en un agente de
cambio, para poder contribuir a la modernización del estado, adoptando
imperiosamente,
una
política
de
capacitación
constante
de
sus
funcionarios, los que además deberán actuar con conducta ética. También
deberán asegurarse de implementar el uso de normas de calidad, así como
el acercamiento a los controlados, para que al efectuar un eficiente proceso
de recomendaciones permitan a los gerenciadores alcanzar resultados más
satisfactorios en el marco de su gestión.
De lograrse esta nueva concepción de gestión y control,
habremos alcanzado los Tribunales de Cuentas que la sociedad espera.
36
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alineamiento conceptual en sistemas sociotécnicos complejos, Ediciones
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Autores: Cr. Manuel O. Mansanta, Cra. Valeria Vera, Cra. Carolina Silvia
Vanella, Octubre 2010.
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Provincia de Buenos Aires modificada por las leyes Nº 10.876, 11.755,
12.008, 12.310, 13.101, 13.118, 13.339, 13.375 y 13.963
- Decreto Nº 482/11 de la Provincia de Buenos Aires.
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