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Boletín CF+S
No 47/48. Marzo 2011
Sobre la (in)sostenibilidad en el
urbanismo
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Boletín CF+S
ISSN: 1578-097X.
Edita:
Instituto Juan de Herrera.
Dirección:
Agustín Hernández Aja
Mariano Vázquez Espí
Consejo editorial:
José Fariña Tojo
José Miguel Fernández Güell
Miguel Ángel Gálvez
Gloria Gómez Muñoz
Margarita de Luxán García de Diego
Patricia Molina Costa
Álvaro Sevilla Buitrago
Isabel Velázquez Valoria
Carlos Verdaguer Viana-Cárdenas
No 47/48. Marzo 2011
Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Coordinación:
Agustín Hernández Aja
Autores de los textos:
Rafael Córdoba Hernández
Carlos Jiménez Romera
Nerea Morán Alonso
Raquel Rodríguez Alonso
Marian Simón Rojo
Equipo de edición:
Cesar Corrochano Barba
Rebeca Fernández Yunquera
Mireia Galindo Bragado
Carlos Jiménez Romera
Javier Moñivas Ramos
Alejandro Rodríguez Sebastián
Ana Sanz Fernández
Biblioteca CF+S
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Boletín CF+S 47/48. Marzo 2011
Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático.— Rafael Córdoba Hernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid.— Nerea Morán
Alonso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La política de vivienda en España en el contexto europeo. Deudas y retos.— Raquel
Rodríguez Alonso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Transformaciones de los modelos urbano y territorial en la región centro (1990–
2000).— Marian Simón Rojo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas.— Carlos Jiménez
Romera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Libros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ISSN: 1578-097X. Edita: Instituto Juan de Herrera.
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Editorial
Agustín Hernández Aja
Madrid (España), marzo de 2011.
Me resulta fácil realizar el editorial de este boletín, ya que su núcleo fundamental está compuesto por
trabajos de investigación de los que he sido director en el programa de doctorado ‘Periferias, Sostenibilidad y Vitalidad Urbana’ impartido por el Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio
de la Universidad Politécnica de Madrid. Creo que los trabajos superan con mucho la calidad media
de otras investigaciones que conozco, no sólo por su calidad científica o académica, sino por el sentido
de la responsabilidad crítica que poseen y para mí ha sido un placer acompañar a los autores en sus
investigaciones.
En un momento en el que parece que la única forma de conseguir visibilidad en el mundo científico y
académico es la publicación de un artículo de 15 páginas en las revistas calificadas como científicas, y así
reconocidas por instituciones privadas del mundo anglosajón (véase el artículo de Carlos Jiménez). Los
autores de los textos que aquí se presentan han dedicado su tiempo e inteligencia a realizar un documento
completo y complejo, que supera las setenta páginas en todos los casos y que está redactado y elaborado
con la calidad suficiente que permite su publicación en este boletín. Los documentos publicados se han
realizado con el hálito generoso del que quiere comunicar sus conocimientos, pensados para que cumplan
una función de utilidad crítica, y buscan colaborar en señalar los verdaderos problemas a los que nos
enfrentamos.
Están escritos por un grupo de investigadores de la misma generación, que demuestran haber alcanzado
la madurez, aunque aún tengan por delante la finalización de su ciclo formativo con la lectura de sus
respectivas tesis doctorales. A menudo se habla de una generación sin futuro, una generación que va a
tener menos que sus padres, pero creo que la generación aquí representada se niega a pensar que son
una generación perdida. No puede declararse perdida una generación que produce estos documentos.
Puede que una visión retrógrada de la formación universitaria considere que todo aquello que no colabore
al crecimiento económico indefinido, a un acople personal en las instituciones dominantes o a obtener
posición económica en los estratos superiores (de una economía globalizada), es un retroceso, un trabajo
inútil, pero no creo que los autores de los textos que aquí incluimos piensen lo mismo.
Los autores nos dan una visión que participa de la crítica al sistema económico y social dominante,
parten de la certeza que vivimos en un mundo de recursos limitados en los que el planeta no puede ser
puesto al servicio del sistema industrial, ni nuestras vidas al servicio del sistema financiero. Saben que
tienen que competir en un mundo desigual en el que lo que se valora no es lo realmente útil para todos,
sino lo útil para unos cuantos, pero no dudan en dedicar su trabajo a la construcción de otro tipo de
paradigma.
El boletín se presenta con el título «Sobre la (in)sotenibilidad en el urbanismo», pero ninguno de los
trabajos está dedicado a desarrollar esa idea en profundidad, sino que se limitan a señalar los errores
que estamos cometiendo en cada una de las áreas en las que se centran, pero también los caminos que
habría que seguir para obtener un mejor acople de nuestra ocupación del territorio. El urbanismo es aquí
el personaje en el que se pone la esperanza de reordenar nuestras actividades de forma que sean menos
destructivas y menos insostenibles. Y la sostenibilidad no señala el final del camino de estos trabajos, en
ellos la sostenibilidad es un proceso dinámico para el que nunca encontraremos un equilibrio definitivo.
Pero como siempre el Boletín CF+S contiene algunas cosas más, y no por ello menos interesantes,
que completan y redondean los textos de fondo. Tanto en la sección En la Red como en Noticias el lector
puede encontrar un marco contextual de la situación inmobiliaria en España y el papel de los arquitectos
en ella. En cualquier caso queda en sus manos un boletín que creemos puede colaborar en incrementar la
reflexión crítica sobre la necesidad de un nuevo urbanismo menos (in)sostenible.
5
Incidencia de las competencias municipales en el
Cambio Climático
Rafael Córdoba Hernández
Madrid (España), junio de 2007.
Cambio Climático: ¿problema o moda?
7
Malos entendidos sobre el Cambio Climático
El efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El Cambio Climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Escenarios del Cambio Climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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8
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Causas y efectos del Cambio Climático
17
Emisiones por cambio de uso de suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Emisiones energéticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Efectos del Cambio Climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
La debilidad del gigante: las ciudades
28
El cambio (climático) en las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Los puntos débiles de las urbes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Marco municipal de actuación
Políticas europeas frente al Cambio Climático . . . . . .
Funciones que conciernen a las autoridades municipales
Las competencias municipales y los programas europeos
Competencias municipales y tamaño de población . . .
Reducción de las emisiones contaminantes en la ciudad .
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Actuaciones municipales
Actuaciones urbanas en Edificación y Planificación Urbana
Actuaciones urbanas en Ecotecnología . . . . . . . . . . . .
Actuaciones urbanas en Energía . . . . . . . . . . . . . . . .
Actuaciones urbanas en Transporte . . . . . . . . . . . . . .
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Competencias y Cambio Climático. Conclusiones
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Las competencias municipales y el Cambio Climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
La Agenda 21 Local como medio de evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Referencias bibliográficas
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Cambio Climático: ¿problema o moda?
La dimensión del problema que representa el Cambio Climático para nuestra sociedad requiere de
una total comprensión, no sólo desde la perspectiva de las políticas públicas que se llevan a cabo para
frenarlo, sino también desde la postura adoptada por los ciudadanos a la hora de enfrentar el desafío que
implica para la humanidad.
El conjunto de condicionantes que configuran el Cambio Climático (tales como la elevada complejidad
de los problemas bajo análisis o la propia inercia de las emisiones de gases de efecto invernadero) hacen
necesario el diseño y ejecución de políticas públicas que enfrenten los desafíos que representa. A su vez,
requieren una activa y consciente participación de toda la sociedad, para evitar conductas que tiendan a
entorpecer la ejecución de las soluciones propuestas o que simplemente las neutralicen.
La naturaleza de los procesos implicados en la intervención del hombre es compleja y, en algunos casos,
aún no completamente conocida. A ello deben sumarse el alcance espacial y la intensidad creciente de los
impactos, con lo que la tarea de mitigación será mucho más difícil y comprometerá a varias generaciones.
Por esto, no sólo es necesario profundizar en el conocimiento científico sobre los fenómenos implicados,
difundir los resultados de esas investigaciones y diseñar políticas que den respuestas adecuadas a los
problemas a los que debemos hacer frente para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero y
para lograr que los sistemas se adapten a los cambios en marcha. A la vez, se deben promover conductas
colectivas e individuales acordes con las nuevas condiciones que resultan del Cambio Climático. Tanto en
el ámbito nacional como municipal parece preciso desarrollar planes que nos preparen para dar medidas
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
de respuesta para los efectos adversos que provocará este fenómeno. Cuando todos seamos conscientes de
la amenaza existente, la respuesta a la misma ha de plantearse con premura, dada la tardanza de nuestros
gobernantes a la hora de iniciarlas y el tiempo que llevará a cabo realizarlas.
Por esta razón, consideramos fundamental la participación municipal (no sólo de la corporación gobernante, sino también de sus ciudadanos) a la hora de frenar las emisiones de gases de efecto invernadero
en la atmósfera. Pero la pregunta a la que intentaremos dar respuesta a lo largo de este trabajo es si los
ayuntamientos tienen la capacidad de llevar a cabo acciones con este fin. La hipótesis de trabajo parte
de que las competencias municipales son suficientes para hacer frente al problema, independientemente
de que sean llevadas finalmente a cabo por los distintos gobernantes municipales. Por un lado, somos
conscientes de que el Cambio Climático ejercerá una influencia cada vez mayor sobre la sociedad; por
otro, está demostrado que un porcentaje creciente de la población mundial habitará en las grandes urbes,
por lo que las experiencias y acciones emprendidas por la población urbana ejercerán un influjo decisivo
sobre la evolución y velocidad con la que se va a producir el Cambio Climático.
Para llevar a cabo nuestro trabajo, una vez explicado el contexto general del problema, partiremos de
las políticas internacionales que se están llevando a cabo. En este sentido, consideraremos como punto
de comparación el VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente de la Unión
Europea, firmado en el año 2002. Una vez conocidas las propuestas del mismo, verificaremos si las mismas
son asumibles por parte de las competencias municipales o, si por el contrario los ayuntamientos se ven
incapaces de llevar a cabo dichas medidas por falta de instrumentos.
Malos entendidos sobre el Cambio Climático
Antes de abordar el papel que juegan o pueden llegar a jugar los municipios a la hora de enfrentarnos
al Cambio Climático, debemos tener claro de qué estamos hablando.
De unos años para atrás, se está hablando con intensidad de este término, aceptando que todos
sabemos lo que significa y los factores que en él intervienen, pero ¿realmente es así? Para entender qué es
el Cambio Climático debemos conocer otros conceptos previos y algunas quimeras que sobre él nos han
contado.
El efecto invernadero
El mecanismo del efecto invernadero
A largo plazo, la Tierra debe liberar al espacio la misma cantidad de energía que absorbe del Sol.
La energía solar llega en forma de radiación de onda corta, parte de la cual es reflejada por la superficie
terrestre y la atmósfera. Sin embargo, la mayor parte pasa directamente a través de la atmósfera para
calentar la superficie de la Tierra. Ésta se desprende de dicha energía, enviándola nuevamente al espacio
en forma de radiación infrarroja de onda larga(Figura ).
El llamado efecto invernadero es un proceso natural por el cual los gases que están presentes en la
atmósfera captan la radiación que la Tierra reemite al espacio. Dicha emisión hacia el exterior no es otra
cosa que el producto del calentamiento de su superficie por la radiación solar. Así, el efecto invernadero
hace que la temperatura media terrestre sea cerca de 33◦ C superior a la temperatura que tendríamos de
no llevarse a cabo este proceso. De no producirse éste, la vida no existiría tal y como la conocemos en la
Tierra.
La superficie terrestre, los océanos y los hielos son calentados por el Sol, y la energía que reciben es
devuelta hacia la atmósfera como otro tipo de energía que, una vez en ella, es retenida momentáneamente
por el vapor de agua y otros gases de efecto invernadero, de los cuales hablaremos más adelante.
Como resultado de este fenómeno, el planeta se mantiene lo suficientemente templado como para
hacer posible la vida, pero una pequeña variación en este delicado balance de absorción y emisión de
energías puede causar graves estragos. Muchas de las dinámicas humanas contribuyen en forma sustancial al incremento de dicho proceso. La quema de combustibles fósiles, la agricultura, la ganadería, la
deforestación, algunos procesos industriales o los depósitos de residuos urbanos provocan el aumento de
las concentraciones de estos gases de efecto invernadero en la atmósfera, por ejemplo.
Al aumentar la capacidad de la atmósfera para absorber la radiación infrarroja, nuestras emisiones de
Gases de Efecto Invernadero (GEI) alteran la forma en que el clima mantiene el equilibrio entre la energía
incidente y la irradiada. De no registrarse ningún otro cambio adicional, la duplicación de la concentración
de gases de efecto invernadero de larga vida, proyectada para comienzos del próximo siglo, reduciría en
alrededor del 2 % la proporción de energía que nuestro planeta emite al espacio. La energía no puede
acumularse sin más: el clima deberá adaptarse de alguna manera para deshacerse de ese excedente, y si
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
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bien un 2 % puede no parecer mucho, tomando a la Tierra en su conjunto, equivale a retener el contenido
energético de 3 millones de toneladas de petróleo por minuto.
Figura 1: Esquema del mecanismo de efecto invernadero.
Fuente: UNFCC. Elaboración propia.
De este
municó, en
fehacientes
actividades
modo, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)1 coel año 2001, y a través de su Tercer Informe de Evaluación que «hay nuevas pruebas más
de que la mayor parte del calentamiento observado en los últimos 50 años se debe a las
humanas» (IPCC, 2001b:7).
Los Gases de Efecto Invernadero
Junto con el vapor de agua, el dióxido de carbono (CO2 ), el metano (CH4 ) y otros gases como son
el óxido nitroso (N2 O), el hexafluoruro de azufre (SF6 ), los clorofluorocarbonos (CFC), los hidrofluorocarbonos (HFC) y los perfluorocarbonos (PFC) son los encargados de retener la energía que devuelve la
Tierra a la atmósfera.
Los gases que tienen esta propiedad se denominan Gases de Efecto Invernadero (GEI). Otros gases
como el nitrógeno y el oxígeno, aunque se encuentran en proporciones mucho mayores en la atmósfera2 ,
no contribuyen al efecto invernadero. El vapor de agua presente en la atmósfera realiza una contribución
importante, pero como las actividades humanas no cambian la concentración de este gas, no se le considera
en este análisis.
El incremento en la concentración de estos gases no sólo contribuye a favorecer los cambios de temperatura, sino que también colabora en las variaciones climáticas en el ámbito mundial. Ejemplos de las
mismas son el incremento de la desertificación, la alteración en el régimen de precipitaciones, las alteraciones en los ciclos agrícolas o el derretimiento de los hielos, que incrementarán en un futuro el nivel del
mar, causando inundaciones en las zonas costeras.
El dióxido de carbono, aunque escaso y con poca capacidad de retener calor, es de vital importancia
en el proceso del que estamos hablando. Se ha demostrado que lejos de ser el único causante del fenómeno
del Cambio Climático, lo que hace es actuar como catalizador del vapor de agua. Su labor es calentar la
atmósfera un poco, permitiéndole al vapor de agua absorber y retener más humedad, el cual más tarde
calentará aún más la atmósfera.
Los cambios en el clima se producen como consecuencia de la variabilidad interna dentro del sistema
climático y de factores externos (antropógenicos o naturales). La influencia de diversos factores externos en
el clima permite ampliar comparaciones mediante el concepto de forzamiento radiactivo. Un forzamiento
1 El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) fue fundado en 1988 por la Organización
Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, con objeto de asesorar sobre todos
los aspectos del Cambio Climático, y en particular sobre cómo las actividades humanas pueden inducir dichos cambios y
sufrir su impacto.
2 La atmósfera está compuesta principalmente por nitrógeno (78 %), oxígeno (20,9 %) y argón (0,9 %).
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
radiactivo positivo, como el que se produce por las crecientes concentraciones de GEI, tiende a calentar
la superficie. Un forzamiento radiactivo negativo, que puede deberse a un aumento de ciertos tipos de
aerosoles (como las partículas microscópicas suspendidas en el aire), tiende a enfriar la superficie.
En el Cuadro se resumen los niveles de concentración de 1750 y 1998 y su tasa de crecimiento
anual de distintos gases de efecto invernadero. La contribución de un elemento o de un compuesto al
forzamiento radiactivo del Cambio Climático depende de las propiedades radiactivas moleculares del gas,
de la magnitud del aumento de su concentración en la atmósfera y del tiempo de residencia de dicho
elemento en la atmósfera, una vez emitido. El tiempo de residencia de un gas de efecto invernadero es
una característica muy pertinente para la adopción de políticas porque las emisiones de un GEI que tenga
un prolongado tiempo de residencia en la atmósfera comprometen casi irreversiblemente el forzamiento
radiactivo sostenido a través de decenios, siglos o milenios, antes de que los procesos naturales puedan
eliminar las cantidades emitidas.
En el Cuadro se detalla dicho incremento, así como los datos de concentración del CH4 y del N2 O
y la tasa de incremento de la concentración de cada uno de ellos. Estos datos nos proporcionan una idea
acerca del valor en que está aumentando anualmente la concentración de estos gases. También se han
realizado estudios sobre la concentración de estos gases con una perspectiva temporal más extensa.
Cuadro 1: Evolución de la concentración de gases de efecto invernadero.
Fuente: IPCC, 2001b:32
Gas
Concentración preindustrial
(antes
de
1750)
280 ppm
700 ppmm
270 ppmm
40 ppb
0 ppb
Concentración 1999
Tasa de crecimiento de
concentración (1990 a
1999)
1,5 ppm/año (*)
7,0 ppmm/año(*)
0,8 ppmm/año
1 ppb/año
0,55 ppb/año
Dióxido de carbono (CO2 )
365 ppm
Metano (CH4 )
1.745 ppmm
Óxido Nitroso (N2 O)
314 ppmm
Perfluorometano (CF-4)
80 ppb
Hidrofluorocarbono-23
14 ppb
(HFC-23)
Clorofluorocarbono-11
0 ppb
268 ppb
-1,4 ppb/año
(CFC-11)
(*)El ritmo ha fluctuado entre 0,9 ppm/año y 2,8 ppm/año para el CO2 , y entre 0 y 13 ppmm/año para
el CH4 en el periodo 1990–1999.
Los valores comunes de los gases de efecto invernadero de larga duración son del orden de mol/mol
(partes por millón: ppm), nmol/mol (partes por mil millones: ppmm) y fmol/mol (partes por
billón:ppb).
Durante el milenio anterior a la Era Industrial, las concentraciones de gases de efecto invernadero en
la atmósfera se mantuvieron relativamente constantes. Sin embargo, desde entonces las concentraciones
de muchos de esos gases han aumentado directa o indirectamente, debido a las actividades humanas. La
concentración de dióxido de carbono en la atmósfera ha ido aumentando desde la Revolución Industrial
hasta nuestros días.
El potencial de calentamiento, indicado en el Cuadro , es una medida del efecto comparado con el
dióxido de carbono, ya que no todos los gases absorben la radiación infrarroja de la misma manera ni
todos tienen igual vida media en la atmósfera. Cuanto mayor sea esa capacidad, mayor será su Potencial
de Calentamiento Global (PCG).
Un gramo de algunos de los CFC produce un efecto entre seis mil y siete mil veces mayor que un
gramo de dióxido de carbono, pero como la cantidad de este elemento en la atmósfera es mucho mayor
que la del resto de los gases de la tabla se toma esta sustancia como referencia.
Hay que tener en cuenta que los compuestos sintetizados por el ser humano, que no existían en la
atmósfera de forma natural, son más difíciles de procesar por los sistemas naturales; por ello, sus emisiones
tienden a permanecer en la atmósfera más tiempo que las de aquellos de origen natural.
El Cambio Climático
Hace alrededor de 65 millones de años un asteroide gigante entró en colisión con la Tierra y, según las
estimaciones científicas, el choque arrojó tanto polvo a la atmósfera que dejó al mundo en tinieblas durante
tres años. La luz solar se redujo en gran medida, impidiendo el crecimiento de numerosas plantas; las
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
11
Cuadro 2: Gases de Efecto Invernadero.
Fuente: OECC e IPCC (2001b:35)
Gas
Dióxido de carbono (CO2 )
Fuente emisora
Persistencia de
las
moléculas
en la atmósfera
(años)
5 a 200 (*)
Potencia
de
Calentamiento
Global
(PCG
CO2 =1)
1
Contribución al
calentamiento
Quema de combustibles
60 %
fósiles, producción de
energía eléctrica (37 %)
y transporte (22 %),
procesos
industriales
(19 %), cambios de uso
del suelo, producción de
cemento
Metano (CH4 )
Agricultura, ganadería y 12 (**)
23
20 %
manejo de residuos. Deforestación, fugas de gas
y respiración de plantas
y suelos por efectos del
calentamiento global
Óxido
Nitroso Quema de combustibles 114 (**)
296
6%
(N2 O)
fósiles, agricultura y
cambios de uso del suelo
Hidrofluorocarbonos Refrigerantes líquidos
12
1.300 a 1.400
(HFCs)
Clorofluorocarbonos Refrigerantes, aerosoles 65 a 100
6.200 a 7.100
14 %
(CFCs)
y espumas plásticas
Hexafluoruro de Aislantes eléctricos
3.200
22.200
azufre (SF6 )
Perfluorocarbonos Incineración de plásticos 50.000
8.600
(PFCs)
(*) No puede referirse un sólo periodo de vida para el CO2 dados los diferentes índices de absorción por
diferentes procesos de eliminación.
(**) Este periodo de vida ha sido definido como un tiempo de ajuste que tiene en cuenta el efecto
indirecto del gas en su propio tiempo de residencia.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
temperaturas descendieron; la cadena alimenticia se rompió y muchas especies, incluidas las más grandes
que jamás hayan existido sobre la faz de la Tierra, desaparecieron.
Tal es, cuando menos, una teoría dominante que explica la extinción de los dinosaurios. Incluso aquellos
que no fueron alcanzados directamente por el asteroide sucumbieron a la postre. La catástrofe que acabó
con los dinosaurios es sólo una dramática ilustración de cómo un cambio climático puede fomentar el
desarrollo de una especie o liquidarla.
Otra teoría muestra cómo los seres humanos evolucionaron cuando la tendencia a la disminución de las
precipitaciones (hace unos 10 millones de años) estuvo seguida (hace cerca de 3 millones de años) por un
brusco descenso de las temperaturas mundiales. Los primates superiores, parecidos a los simios, del gran
valle del Rift en África, solían refugiarse en los árboles, pero como consecuencia de esta variación climática
de larga duración, los bosques fueron reemplazados por praderas. De este modo, terminaron encontrándose
en una planicie vacía mucho más fría y seca que su hábitat anterior, resultando así sumamente vulnerables
ante los predadores.
Ante este hecho, la desaparición total era una posibilidad concreta, y los primates aparentemente se
adaptaron con dos saltos evolutivos: primero adoptaron la postura erecta, que les permitió recorrer largas
distancias a pie, con las manos libres para transportar a sus hijos y llevar alimentos; y luego sus cerebros
se volvieron mucho más voluminosos, aprendieron a manejar instrumentos y se volvieron omnívoros.
Desde entonces, las variaciones climáticas han esculpido el destino de la humanidad, y el ser humano ha
reaccionado en gran medida adaptándose, emigrando y desarrollando su inteligencia. Durante las últimas
glaciaciones, los niveles oceánicos descendieron y los seres humanos se desplazaron a través de puentes
continentales desde Asia hacia América y las islas del Pacífico. Se han dado cuantiosas migraciones,
innovaciones y también catástrofes. Algunas de éstas han tenido su origen en pequeñas fluctuaciones
climáticas, como unos pocos decenios o siglos de temperaturas levemente superiores o inferiores a la
media, o sequías prolongadas. La más conocida recibe el nombre de Pequeña Era Glaciar, y aconteció en
Europa a comienzos de la Edad Media. Provocó hambruna, insurrecciones y el abandono de las colonias
septentrionales en Islandia y Groenlandia. El ser humano ha sobrellevado durante milenios los caprichos
climáticos, recurriendo a su ingenio para adaptarse, incapaz de influir en fenómenos de tal magnitud.
El éxito notable que hemos logrado como especie bien puede habernos llevado a un callejón sin salida.
El crecimiento demográfico ha alcanzado un punto tal que haría muy difícil una migración en gran escala
en caso de que un cambio climático de grandes proporciones la hiciera necesaria; y los productos de
nuestra inteligencia han conducido a una situación desconocida en el pasado.
Anteriormente, el clima mundial hacía cambiar a los seres humanos; ahora parece que estos últimos
están cambiando el clima. Los resultados todavía son inciertos, pero si las predicciones actuales se confirman3 , el cambio climático que tendrá lugar en el próximo siglo será de una amplitud sin precedentes
desde los albores de la civilización humana.
Conocidos estos cambios, todavía hay gente que se pregunta las causas de la alarma generada en los
últimos años. La respuesta es bien sencilla: estos cambios formaban parte de un proceso natural y ahora
se deben fundamentalmente a la actividad humana.
Estas variaciones se debieron a intercambios naturales producidos en el equilibrio energético entre la
energía solar entrante y la energía remitida por la Tierra hacia el espacio. Las causas naturales de esas
variaciones son diversas, y van desde las erupciones volcánicas hasta los cambios en el ángulo del eje de
rotación de la Tierra con respecto al plano sobre el que se traslada, o los cambios en la órbita de traslación
de la Tierra.
A mediados del siglo XX aumentaron los estudios sobre cuestiones ambientales. Así, los registros
termométricos nos indican que la temperatura media de la superficie ha aumentado entre 0,3o C y 0,6◦ C
desde finales del siglo XIX (con un intervalo de confianza del 95 % de ± 0,2◦ C).
En la Figura (también conocida como palo de hockey) podemos observar cómo la década de los
noventa ha sido la más cálida, al menos en el hemisferio norte. El Tercer Informe de Evaluación (2001),
también alerta de que los últimos estudios sobre las series de temperatura indican que las temperaturas mínimas presentan una tendencia a aumentar el doble que las máximas (0,2 y 0,1◦ C por década,
respectivamente).
Si el ritmo de crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero continúa como hasta ahora,
la comunidad científica estima que la temperatura media del planeta se incrementaría cerca de 3◦ C para
finales del siglo XXI. En cualquier caso lo que sí parece claro es que estas variaciones térmicas no serán
homogéneas en todo el planeta; en algunas regiones pueden llegar a ser bastante mayores. Como resultado
de este efecto, el sistema climático global se verá alterado con un aumento de temperaturas, modificaciones
3 Según el Cuarto Informe de Evaluación (2007), once de los últimos doce años (1995–2006) están en el ranking de los
doce años más calurosos en los registros de temperaturas de superficie instrumentalizados (desde 1850). La tendencia lineal
actualizada para cien años (1906–2005), es de 0,74 [0,55 a 0,92]o C, por lo tanto es mayor que la tendencia equivalente
estimada para (1901–2000), recogida en el Tercer Informe de Evaluación (2001), que era de 0,6 [0,4 a 0,8] o C.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
13
Figura 2: Reconstrucción de las temperaturas medias del hemisferio norte durante el último
milenio (en azul; en negro, versión suavizada; en gris, intervalo de confianza del 95 %; y en
rojo, datos instrumentales del último siglo).
Fuente: IPCC, 2001a:27
en los regímenes de precipitaciones en muchas regiones e incrementos de la frecuencia e intensidad de los
eventos climáticos extremos, generadores de inundaciones y sequías. Pero el calentamiento global no sólo
tiene efecto sobre las temperaturas, sino que también actúa sobre el nivel del mar.4
Escenarios del Cambio Climático
Familias de escenarios
Con el fin de adelantarse a las posibles consecuencias que nos depara el Cambio Climático, el Primer
Informe de Evaluación del IPCC (1990) presentó un escenario en el que se asumía un futuro en el cual
no se podía hacer prácticamente nada para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero. Las
consecuencias de este escenario podían compararse con los resultados de otros tres escenarios en los
que se producía un control en distintas medidas. Estos modelos fueron actualizados con la aparición del
Segundo Informe de Evaluación del IPCC (1996) y por último en 2001 con la aparición del Tercer Informe
del IPCC.
En el último de estos informes se presentan un total de 40 escenarios resultantes (35 de los cuales
contienen datos sobre toda la gama de gases necesarios para forzar los modelos climáticos). A través
de dichos escenarios se pretende describir de manera coherente las relaciones entre las emisiones y su
evolución. Para la realización de una cuantificación de los escenarios se optó por desarrollar cuatro líneas
evolutivas diferentes. El conjunto de escenarios basados en una misma línea evolutiva constituye una
familia de escenarios.
Básicamente los escenarios se diferencian en dos dimensiones. La primera de ellas estudia si en el
futuro la sociedad estará más preocupada por la economía o por el medio ambiente. Los cuatro escenarios
centrados en la economía se conocen como escenarios A, mientras que los escenarios preocupados por
el medioambiente y el desarrollo sostenible se denominaron como escenarios B. La segunda dimensión
se centra en el grado de orientación global o regional de la predicción. Los cuatro escenarios globales
recibieron el número 1, mientras que los orientados regionalmente tomaron el número 2.
Las principales características de las cuatro líneas evolutivas y familias de escenarios son las siguientes5 :
Escenario A1. Se supone un crecimiento económico muy rápido, con una población mundial que
alcanza un máximo a mediados de siglo para descender posteriormente, así como una rápida disponibilidad de tecnologías más eficientes. También se supone una creciente convergencia entre las
distintas regiones del mundo, con intensas interacciones culturales y sociales, y una reducción sustancial de las diferencias en la renta per cápita. Existen tres hipótesis que se diferencian en su
orientación tecnológica. Por un lado la A1F1 prevé una utilización intensiva de combustibles de
origen fósil, la A1T la utilización de fuentes de energía de origen no fósil, y la A1B la utilización
4 Según se desprende del Tercer Informe de Evaluación (2001), los datos de los mareógrafos muestran que el nivel medio
del mar en el mundo subió entre 10 y 20 cm durante el siglo XX. Además, cabe señalar que una subida de un centímetro
en el nivel del mar hace disminuir en un metro —en promedio— la anchura de las playas.
5 Los escenarios de emisiones del Informe Especial sobre escenarios de Emisiones (IE-EE) fueron aprobados en un informe
especial denominado IPCC Special Report on Emission Scenarios (SRES) en marzo de 2000. Dichos escenarios sustituyen
a los que se usaban anteriormente (IS92).
14
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
equilibrada de todo tipo de fuentes (entendiéndose por ‘equilibrada’ la situación en la que no se
dependerá excesivamente de un tipo de fuente de energía, en el supuesto de que todas las fuentes
de suministro de energía y todas las tecnologías de uso final experimenten mejoras similares).
Escenario A2. Se describe un mundo muy heterogéneo, con autosuficiencia y preservación de las
identidades locales, y una población en continuo crecimiento. El desarrollo económico y el cambio
tecnológico es más lento y menos generalizado que en los otros grupos de hipótesis.
Escenario B1. Hipótesis similares a las de A1, pero con un cambio muy rápido hacia una economía
de servicios e información, con menor consumo de materias primas e introducción de tecnologías
limpias y eficientes. Se enfatiza la sostenibilidad económica, social y ambiental, incluyendo una
mayor equidad.
Escenarios de referencia
Cabe destacar que ninguno de los anteriores escenarios incluye otras iniciativas relacionadas con el
clima, lo que significa que ninguno de ellos se basa explícitamente en la hipótesis de cumplimiento de la
Convención Marco sobre el Cambio Climático o de los objetivos de emisiones del Protocolo de Kioto.
Dada las diferentes consideraciones de los distintos modelos, los resultados son tremendamente dispares. De este modo, conducen a concentraciones de dióxido de carbono muy diferentes en el futuro (de
540 a 970 ppm en el año 2100, es decir, de un 90 a un 250 % más que las 280 ppm de 1750). El informe
apunta que «las medidas destinadas a estimular el almacenamiento de carbono en los ecosistemas terrestres podrían influir en la concentración atmosférica de CO2 , pero el límite superior de la reducción de la
concentración de CO2 con ese método es de 40 a 70 ppm», concluyendo que «es prácticamente seguro que
las emisiones de CO2 procedentes de los combustibles de origen fósil seguirán siendo el factor dominante
de las tendencias que regirán la concentración atmosférica de CO2 durante este siglo» (IPCC, 2001b:54).
Como resultado de las distintas variables, los modelos prevén un aumento de la temperatura del aire
mayor en tierra firme que sobre los océanos, sobre todo en latitudes altas del hemisferio norte, y también
más notable en invierno que en verano. La oscilación termométrica diaria tenderá a disminuir en muchas
zonas, de forma que los ascensos de temperatura serán más acusados en las mínimas nocturnas que en
las máximas diurnas.
Las previsiones para finales de este siglo indican que, con el conjunto de hipótesis A2 sobre emisiones
de gases, la temperatura media global del aire superficial será 3◦ C mayor que la del periodo 1961–1990,
como aumento más probable, aunque podría tener algún valor comprendido entre 1,3 y 4,5◦ C. Para las
hipótesis B2, con menor aumento de la concentración de dióxido de carbono, la temperatura aumentaría
entorno a los 2,2◦ C (de 0,9 a 3,4◦ C).
Figura 3: Cambio anual medio de la temperatura (sombreado en colores) en el escenario
B2 del IE-EE para el período 2071–2100 en referencia al período 1961–1990 y se simularon
con MCGAO (Unidad: ◦ C).
Fuente: IPCC, 2001b.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
15
Estos aumentos de temperatura provocarán una disminución del número de heladas y un aumento de
las olas de calor. En el ámbito doméstico provocará una disminución de las necesidades de calefacción en
invierno, así como un incremento de la demanda de aire acondicionado en verano. Además, la combinación
de temperaturas más elevadas con una mayor humedad ambiental hará que también aumente la frecuencia
de días bochornosos. Por su parte, los promedios globales de vapor de agua, evaporación y precipitación
también está previsto que aumenten, pero en el ámbito regional se observan diferencias, hasta el punto
de que en algunos lugares pueden disminuir.
Tanto los escenarios de emisiones A2 como B2 del Informe Especial sobre Escenarios de Emisiones (IEEE), indican una probabilidad de aumento de las precipitaciones tanto en verano como en invierno en las
latitudes altas. Durante el invierno también se observan aumentos en las latitudes medias del hemisferio
norte, en las zonas tropicales de África y en la Antártida, y durante el verano en el sur y el este de Asia.
Por su parte, en Australia, América Central y el África meridional se registra una disminución constante
de las lluvias durante el invierno.
Según el Informe del IPCC (2001), y tal como se viene observando en los distintos modelos climáticos,
existe una estrecha correlación entre la variabilidad interanual de las precipitaciones y el promedio de las
precipitaciones. Es probable, de este modo, que si el promedio de las precipitaciones aumenta en el futuro,
también aumente la variabilidad. De igual modo ocurriría a la inversa, de tal manera que únicamente en
las zonas en las que descienda el promedio de las precipitaciones, es probable que la variabilidad de éstas
disminuya. En la Figura podemos apreciar los cambios medios de las precipitaciones para el periodo
2071–2100 en el escenario B2.
Figura 4: Cambio anual medio de las precipitaciones (sombreado en colores; unidad:
mm/día) en el escenario B2 del IE-EE para el período 2071–2100 en referencia al período
1961–1990, simulación con MCGAO.
Fuente: IPCC, 2001b.
Proyecciones de los cambios futuros en los fenómenos extremos
El clima de un área geográfica viene caracterizado por una cierta probabilidad de distribución de la
ocurrencia de eventos del tiempo. Aquellos eventos con valores alejados de la media, como olas de calor,
sequías e inundaciones, es poco probable que ocurran. Estos eventos estadísticamente menos probables
son los fenómenos extremos.
En todas las regiones del mundo, con climas diferentes, los ecosistemas naturales (terrestres, acuáticos
y marinos) así como las sociedades humanas, están adaptadas a dichos climas y más o menos desajustadas
a los eventos extremos.
Un gran porcentaje de la población humana vive bajo la amenaza de eventos de origen climatológico,
tales como olas de calor, tormentas tropicales, marejadas, sequías, inundaciones, El Niño-La Niña, etc.
La vulnerabilidad socioeconómica y ambiental los coloca en riesgo de desastre.
Los eventos extremos causan importantes impactos negativos bajo el clima presente, y con el Cambio
Climático se proyecta un incremento en la duración, frecuencia e intensidad de dichos eventos, así como
16
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
un cambio en la forma en que se desarrollan, que producirá mayores impactos que los cambios en las
variables medias.
Los estudios realizados por el IPCC concluyen que es muy probable que aumente el número de días
calurosos y las olas de calor en casi toda la superficie terrestre. Se proyecta que estos aumentos serán más
acentuados sobre todo en las zonas en las que disminuya la humedad del suelo. De este modo, se prevé
que la temperatura mínima diaria aumente en casi toda la superficie terrestre y que el ascenso será por
lo general mayor en los lugares en que se retraiga la nieve y el hielo.
Efectos de los distintos cambios que el Cambio Climático puede llegar a provocar son:
Los cambios en la temperatura y la humedad absoluta del aire en la superficie provocarán un
aumento del índice de calor.6
El ascenso de la temperatura del aire en la superficie determinará un aumento en el número de
grados-día de refrigeración, y una reducción en el número de grados-día de calefacción.
Las precipitaciones extremas y la intensidad de los fenómenos de precipitaciones aumentarán hasta
alcanzar valores superiores al promedio.
La frecuencia de las precipitaciones extremas se incrementará a nivel mundial.
La combinación de temperaturas más altas con una mayor evaporación potencial, no compensada
por un aumento en las precipitaciones, provocará una desecación general de la superficie continental
en las latitudes medias durante el verano.
Se dispone de pruebas de observaciones que nos indican que los cambios regionales del clima, particularmente los aumentos de la temperatura, influyen ya en la actualidad en un conjunto heterogéneo de
sistemas físicos y biológicos de muchas partes del mundo.
Ejemplos de los mismos son la contracción de los glaciares, el deshielo anticipado de las superficies
de ríos y lagos, el alargamiento de las estaciones de crecimiento de latitudes medias a altas, los desplazamientos de las zonas de plantas y animales y hacia mayores altitudes, las disminuciones de algunas
poblaciones de plantas y animales, o el florecimiento temprano de árboles. Del mismo modo, algunos sistemas sociales y económicos también pueden verse influenciados por el aumento reciente de la frecuencia
de inundaciones y sequías en algunas zonas.
Los sistemas naturales pueden ser especialmente vulnerables al Cambio Climático, dada su limitada
capacidad de adaptación, pudiendo algunos de estos sistemas sufrir daños significativos e irreversibles.
Entre los sistemas naturales que están en peligro se incluyen los glaciares, los arrecifes de coral y atolones,
los manglares, los bosques boreales y tropicales, los ecosistemas polares y alpinos, los humedales de
praderas, y los remanentes de tierras de pastoreo nativas. Aunque pueda aumentar la abundancia o la
extensión de algunas especies, el Cambio Climático hará que sean más graves los peligros actuales de
extinción de las especies más vulnerables y la pérdida de la diversidad biológica.
Para que nos demos cuenta de lo que supone la variación de temperaturas que vamos a sufrir irreparablemente, se puede poner de ejemplo lo que ocurre al ascender por una montaña. Cuando subimos por un
cerro, cada cuatrocientos metros la temperatura baja más de medio grado Celsius. Es este enfriamiento
el que hace a las montañas ser lo que son y no meras adaptaciones apenas diferenciadas topográficamente
de las tierras que la rodean. De este modo, un aumento térmico de entre 1 o C y 3 o C provocará una
migración de las especies acondicionadas a ciertas temperaturas unos metros más arriba, donde ahora
disfrutarán de la temperatura de su anterior hábitat. Pero habrá especies animales y vegetales que no
puedan emigrar más alto ya que la cima de la montaña no se puede mover, provocando su inevitable
extinción.
Las especies no sólo se desplazarán en altitud sino también en latitud. El Cambio Climático hará
en nuestro país que Andalucía sea más africana, Castilla-La Mancha más andaluza y Cantabria más
castellana. Los animales y vegetales se desplazarán hacia el norte peninsular. Pero este desplazamiento
no será posible en todos los casos. El principal problema con el que se encontrarán muchas de estas
especies vendrá dado por las barreras humanas, como las ciudades o las grandes llanuras cultivadas, que
difícilmente podrán ser traspasadas. Se estima que cerca del 30 % de las especies podrían desaparecer de
la faz del planeta entre 50 y 100 años.
Experiencias similares ya se están viviendo en nuestro planeta. Así, a finales del año 2004 se tenía
constancia ya de la aparición de pasto antártico en el Ártico, lo que supone una importante pérdida de
la potencia reflectora o albedo. Como dato cabe señalar que la nieve recién caída refleja casi toda la luz
(entre el 80 % y el 90 %), mientras que el agua, por ejemplo, no llega al 10 %.
6 El
índice de calor es la medida que refleja los efectos combinados de la temperatura y humedad.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
17
Mucha gente también puede pensar, y piensa, que con el aumento de bosques, que se irían desplazando
a mayores altitudes, la Tierra tendría capacidad de absorber una mayor cantidad de dióxido de carbono.
Esto también es falso, puesto que cualquier beneficio en este sentido se vería sobradamente compensado
por la pérdida de albedo, ya que los bosques absorben mucha más luz solar.
En la Figura se representan los efectos que encarnarían el aumento de la temperatura media de la
Tierra, el aumento de la variación térmica y el aumento de ambas.
La temperatura media mundial de la superficie es el promedio de la temperatura del aire cerca de la
superficie de la tierra y de la temperatura de la superficie del mar. Según datos del Tercer Informe de
Evaluación (TIE) durante el siglo XX, el aumento registrado ha sido de 0,6 ± 0,2 ◦ C.
Tal y como podemos ver en la Figura a, el aumento de la misma haría desplazarse la curva térmica
hacia las altas temperaturas. De este modo, la probabilidad de días más fríos prácticamente desaparecería, mientras que aumentaría considerablemente el riesgo de días calurosos. Pero no es esto lo peor, el
desplazamiento de la curva térmica hacía los días de más calor provocaría la aparición de días mucho más
calurosos. Esta opción con la curva térmica previa no existía.
Otro supuesto sería vendría dado por el aumento de la variabilidad térmica. En la Figura b podemos
apreciar como un aumento de la misma traería importantes consecuencias para el clima. Tanto los días
mucho más calurosos como los días mucho más fríos tendrían una mayor probabilidad de ocurrencia, hecho
que con la curva previa no sucedía.Además, descenderían los días con temperaturas medias y aumentarían
aquellos con temperaturas más frías y más calurosas.
La Figura c nos muestra que ocurriría de producirse ambos fenómenos de forma simultánea. Por
un lado la curva térmica se desplaza hacía los días más calurosos por la influencia del aumento de las
temperaturas, y por otro disminuye el número de días promedio. Esto provocaría que prácticamente
desaparecerían los días muy fríos y que aumentarían de forma muy importante los días más calurosos.
Además, tal y como podemos ver en la gráfica, los días mucho más calurosos ocuparían una franja bastante
importante.
Figura 5: Efectos en las temperaturas extremas.
Fuente:IPCC, 2001b.
(a) Aumento de la temperatura media, (b) Aumento de la variación térmica y (c) Aumento de la
temperatura media y de la variación térmica.
Causas y efectos del Cambio Climático
Hace poco más de un siglo las principales fuentes de energía eran la fuerza de los animales, la de los
hombres y el calor obtenido al quemar la madera. El ingenio humano también había desarrollado algunas
máquinas con las que se aprovechaba la fuerza hidráulica para moler los cereales o preparar el hierro en
las ferrerías, o la fuerza del viento para impulsar los barcos de vela o los molinos de viento. Sin embargo,
la gran revolución vino con la máquina de vapor y, desde entonces, el gran desarrollo de la industria
18
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
y de la tecnología ha cambiado drásticamente las fuentes de energía que mueven la sociedad moderna.
Actualmente, el desarrollo de un país está ligado a un creciente consumo de la energía de los combustibles
fósiles, tales como el petróleo, el carbón y el gas natural. Pero el consumo energético no es igual en cada
país, de hecho tan sólo el 28 % de la población mundial consume el 77 % de la energía producida a nivel
mundial, según datos de la Asociación para el Estudio de los Picos de Petróleo y Gas (ASPO).
Las principales fuentes de GEI son la producción y quema de combustibles fósiles, así como los cambios
de uso del suelo. El porcentaje de emisiones de estas fuentes queda reflejado en el TIE donde se afirma
que «la mayoría de las emisiones durante los últimos 20 años se deben a la quema de combustibles de
origen fósil; el resto (del 10 al 30 %) se debe predominantemente a los cambios en el uso de la tierra,
especialmente por la deforestación» (IPPC, 2001b: 32).
The Nature Conservancy estima las mismas cifras en un informe sobre actividades forestales en los
países en desarrollo, donde se presentan las siguientes conclusiones:
Los bosques guardan una especial relación triple con el cambio climático global: están simultáneamente amenazados por el cambio climático, una causa del problema y potencialmente parte de la solución. Diferentes proyecciones sobre el cambio climático indican que muchos ecosistemas forestales enfrentarán cambios futuros en
temperatura y precipitación, incrementos en el alcance y la severidad de los incendios forestales, y otros factores
que pueden resultar en grandes modificaciones en la distribución y la composición de los bosques. Al mismo
tiempo, los bosques son una fuente de gases de efecto invernadero: un 20–25 % de las emisiones globales de CO2
tienen su origen en la deforestación o en cambios en el uso del suelo, principalmente en zona tropical donde se
concentra la mayoría de la diversidad biológica del planeta. Finalmente, la conservación y la restauración de los
bosques pueden contribuir de manera significativa a la reducción o a la mitigación de emisiones de GEI.
O’Niles & Vrolijk (2002: 4)
Emisiones por cambio de uso de suelo
La dinámica de los ecosistemas del suelo depende de las interacciones entre diversos ciclos biogeoquímicos. Entre ellos destacan de forma particular el ciclo del carbono, los ciclos de nutrientes y el ciclo
hidrológico, todos ellos modificables por las actividades humanas.
Los sistemas ecológicos de la Tierra, por medio de los cuales el carbono queda retenido tanto en la biomasa viva como en la materia orgánica en descomposición o en el suelo, desempeñan un papel importante
en el ciclo del carbono mundial. Estos sistemas y la atmósfera intercambian el carbono de manera natural
mediante los procesos de fotosíntesis, respiración, descomposición y combustión. Actividades humanas
como el cambio de uso de la tierra y las prácticas forestales, entre otras, alteran dicho intercambio así
como la cantidad de carbono almacenado en estas reservas.
Según un informe especial del Grupo de Trabajo III del IPPC (2000:4) realizado para el TIE, se han
venido liberando cantidades sustanciales de carbono como consecuencia de la tala de bosques en latitudes
altas y medias y en los trópicos durante la última parte del siglo XX. De hecho, entre 1850 y 1998 «como
consecuencia del cambio de uso de la tierra, predominantemente de los ecosistemas forestales, se han
emitido unas 136 (+55) GtC7 », frente a las 270 (+30) GtC emitidas como consecuencia del quemado de
combustibles de origen fósil y de la producción de cemento.
Cuadro 3: Balance anual medio de dióxido de carbono entre 1980 y 1989, y entre 1989 y
1998, expresado en Gt. C/año.
Fuente: IPCC, 2000:5
(1)Emisiones provenientes de la quema de combustibles de origen fósil y de la producción de cementos
(2)Almacenamiento en la atmósfera
(3)Absorción por los océanos
(4)Absorción terrenal neta =(1)-[(2)+(3)]
(5)Emisiones debidas al cambio de uso de la tierra
(6)Absorción terrenal residual = (4)+(5)
71
GtC = 1 Gigatonelada de carbono.
de 1980 a 1989
5,5 ± 0,5
3,3
2,0
0,2
1,7
±
±
±
±
0,2
0,8
1,0
0,8
1,9 ± 1,3
de 1989 a 1998
6,3 ± 0,6
3,3
2,3
0,7
1,6
±
±
±
±
0,2
0,8
1,0
0,8
2,3 ± 1, 3
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
19
Atendiendo a lo descrito anteriormente, podemos apreciar la importancia del cambio de uso del suelo.
Llamamos deforestación a la conversión por actividad humana directa de tierras boscosas en tierras no
forestales, según lo estipulado en el Acuerdo de Marrakesh. Un ejemplo de esta actividad es la transformación de los bosques en zonas destinadas a la agricultura y al pastoreo. El problema del cambio del
uso del suelo para destinarlo a la agricultura no es únicamente que los bosques retienen más carbono
que las tierras agrícolas (factor fundamental para frenar el Cambio Climático), sino que la agricultura
también produce emisiones de gases de efecto invernadero cuando el arado expone la materia orgánica
del suelo; esta materia orgánica está compuesta principalmente de carbono y se transforma en dióxido de
carbono. Tal es así, que en un experimento realizado en el Reino Unido en 1843, al convertir pastizales a
la agricultura se redujo el carbono del suelo un 55 % en un plazo de veinte años. El carbono perdido por
la utilización del arado se vio liberado a la atmósfera en forma de dióxido de carbono.
La contribución de los cambios en el uso de suelo va más allá del hecho de producir emisiones de
dióxido de carbono; está demostrado que tanto la deforestación como el crecimiento de los desiertos
alteran el clima a nivel regional, disminuyendo las lluvias.
La agricultura de quema y roza es responsable de gran parte de la deforestación en el mundo en
desarrollo. Otro de los principales culpables es el pastoreo, que mantiene de forma degradada cerca del
70 % de la superficie dedicada a pastizales.
Según un estudio de la Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas (FAO) «mediante la utilización de mejores prácticas agrícolas, en los próximos 25 años la agricultura
podría contribuir a fijar alrededor del 10 % del carbono producido por el hombre que se encuentra en la
atmósfera, y a la vez mejorar el suelo, la calidad de los cultivos y del medio ambiente, contener la erosión
y la desertificación y favorecer la biodiversidad» (Robert, 2002).
Figura 6: Emisiones de GEI por continentes en 2003.
Naranja: emisiones totales de procesos industriales; verde: emisiones totales por cambio de uso del suelo.
Fuente: ASPO (2004). Elaboración propia para Temas ambientales clave para un planeamiento sostenible,
DUyOT, ETSAM
Emisiones energéticas
La energía que vemos manifestarse en nuestro planeta, ya sea la que da lugar a las nubes, a las
lluvias, al movimiento del aire y de los océanos o la que se manifiesta en forma de vida, procede de las
reacciones de fusión nuclear que tienen lugar en el Sol. Las plantas absorben la energía del Sol a través de
la fotosíntesis, y los animales la toman, directa o indirectamente, de las plantas. A lo largo de millones de
años, una parte de la energía absorbida de este modo por los seres vivos fue quedando enterrada en forma
de materia orgánica, y se fue transformando lentamente, mediante procesos fisico-químicos, en diversos
compuestos orgánicos sólidos (carbón), líquidos (petróleo) y gaseosos (gas natural). Estos compuestos
son los denominados como combustibles fósiles y se caracterizan por ser finitos y no renovables, puesto
que necesitan de millones de años para formarse, y son únicos en la Naturaleza, pues no existen otros
elementos que se hayan formado de esa manera ni que, por tanto, acumulen una cantidad de energía tan
grande y tan fácil e inmediata de aprovechar, por simple combustión. Parece fácil entender que al quemar
los combustibles fósiles lo que estamos haciendo es trasladar a la atmósfera, en forma de gases, toneladas
de materiales orgánicos ricos en carbono que llevaban en el subsuelo millones de años.
20
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Si hace poco más de un siglo las principales fuentes de energía provenían de la fuerza animal y del
calor obtenido al quemar la madera, en la actualidad el desarrollo de un país está ligado a un creciente
consumo de energía de combustibles fósiles.
La vida humana está, pues, interrelacionada con la naturaleza. Sin embargo, esta relación con frecuencia se nos olvida: la mayoría de nosotros pasamos nuestras vidas, cada vez más, en ciudades y consumimos
bienes de todo el mundo, y tendemos a pensar en la naturaleza meramente como un lugar de recreación,
más que como la verdadera fuente de nuestra existencia.
El TIE (IPPC, 2001d:26) calcula que durante el periodo de intensa industrialización comprendido
entre 1860 y 1997 se quemaron 13.000 exajulios (EJ) de combustibles de origen fósil, que liberaron 290
GtC en la atmósfera, lo que, sumado a los cambios en el uso de la tierra, elevó las concentraciones de
dióxido de carbono atmosférico en un 30 %.
La emisión de gases a la atmósfera puede ser reciclada o eliminada sólo parcialmente, el resto se
acumula. A la concentración de dióxido de carbono en el aire contribuyen en primer lugar los tubos de
escape de los automóviles y las emisiones industriales; pero un papel importante lo tienen también la
calefacción y el empleo de electrodomésticos.
El consumo mundial de energía y las emisiones de dióxido de carbono mantuvieron una tendencia
ascendente durante la década de 1990. Hoy en día, los combustibles de origen fósil siguen siendo la forma
de energía predominante en el mundo, y el uso de energía representa más de dos tercios de las emisiones
de GEI reguladas por el Protocolo de Kioto. Las cifras son alarmantes: en 1998, las economías del mundo
consumieron 325 EJ de energía procedente de combustibles fósiles (44 % proveniente del petróleo, 31 %
del carbón y el resto del gas natural).
Los países en los que han aumentado más rápido las emisiones de dióxido de carbono fósil son los
países en vías de desarrollo, con un consumo de energía por habitante bajo o muy bajo, aunque muy
poblados. Son los países a los que EE.UU., Australia y otros presentan como los futuros causantes del
Cambio Climático, olvidando que el Cambio Climático ya ha comenzado y no debido precisamente a esos
países. Las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los distintos países son muy diferentes,
de modo que tan sólo 25 países producen cerca del 85 % de las emisiones totales.
Los sectores productivos que más dióxido de carbono generan son los energéticos (gas y electricidad),
cemento, refinerías, siderurgia, grandes químicas, cerámica, papel y vidrio. En el Cuadro apreciamos la
evolución pronosticada por IPCC hasta el año 2015.
Cuadro 4: Emisiones de dióxido de carbono según sectores productivos.
Fuente: IPCC (2001b)
Industria
Construcción
Transporte
Agricultura
Total
1971
1.653
1.140
672
103
3.568
1985
2.110
1.542
925
186
4.763
2000
2.387
1.820
1.368
224
5.799
2015
2.534
2.113
1.952
245
6.845
Todos los fenómenos de la vida implican transformaciones de energía y la termodinámica es la parte
de la física que estudia estas transformaciones. La primera ley nos dice que «la energía no se crea ni se
destruye, sólo se transforma». Por lo tanto, tal y como dice Riechmann (1995), los conceptos de «consumo
energético» o «producción energética» son erróneos: no producimos energía, sino que la aprovechamos y
la transformamos; y no la consumimos, sino que la utilizamos. De este modo, cada uso de una unidad de
recursos naturales produce una unidad de desperdicios y residuos.
La segunda ley de la termodinámica está relacionada con el concepto de la «entropía»: todas las
transformaciones energéticas conducen, a través de una serie de estados sucesivos, a la forma de calor a
baja temperatura, energía no disponible que no puede producir trabajo útil. Así, la calidad de la energía
se degrada constantemente.
El acontecer del universo tiene una dirección: el aumento de la entropía. La entropía es una medida
del desorden del mundo físico. Por lo tanto, una alta entropía significa desorden, mientras que una baja
representa el orden. Un aumento de la entropía supone una disminución de la energía disponible: cada
vez que en algún lugar se invierte el aumento de entropía, es decir, se crea más orden, se hace a costa de
aumentar la entropía generada en el ambiente circundante.
Hoy por hoy, podemos diferenciar claramente entre dos tipos de energía: la energía limpia y la energía
contaminante. La energía eólica, la energía solar o el ciclo hidrológico convierten la energía útil direc-
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
21
tamente en el instante mismo de la transformación8. Por el contrario, el proceso de aprovechamiento
energético de los combustibles fósiles, como el petróleo o el carbón, requiere de cambios químicos que
producen contaminación. La diferencia entre ambas opciones energéticas no responde únicamente a su
nivel de emisiones contaminantes, sino que también se diferencian en la creación de entropía. Atendiendo
a la segunda ley de la termodinámica, antes enunciada, creando entropía terminamos produciendo energía no disponible, que en último extremo se manifiesta como contaminación (calor, partículas sólidas o
gaseosas). Analizamos la combustión del metano9 para ilustrar el caso:
CH4 + 2O2 = CO2 + 2H2 O + 213 kcal
16 + 64 = 44 + 36
El dióxido de carbono producido pesa 2,75 veces más que el combustible original que hemos quemado.
Se demuestra así que la energía se transforma y que con la tecnología actual no se puede revertir su
totalidad en la generación de trabajo, perdiendo parte de esta energía en el proceso. Lo mismo ocurre
con la generación de energía a partir de otros combustibles fósiles, como podemos ver en el Cuadro .
Cuadro 5: Generación de dióxido de carbono a partir de combustibles fósiles.
Fuente: CALERO (2006) y ASPO (2002). Elaboración propia.
Combustibles fósiles
1 KWh generado con carbón
1 KWh generado con petróleo
1 KWh generado con fueloil o gasoil
1 KWh generado con gas natural
CO2 emitido
0,75 Kg
0,70 Kg
0,60 Kg
0,37 Kg
Emisiones energéticas procedentes del carbón
El carbón es el material resultante de la carbonización de biomasa, que generalmente conserva parte
de la textura microscópica que suele caracterizar a los tejidos vegetales. Es probable que la producción y el
empleo del carbón disminuyan como consecuencia de las políticas de mitigación de los GEI, en contraste
con las previsiones del suministro de energía, debido a la ausencia de políticas climáticas adicionales. Sin
embargo, los costos del ajuste serían mucho menores si las políticas relacionadas con una nueva producción
de carbón también fomentan una tecnología limpia del carbón.
La industria del carbón, que genera los productos de mayor consumo de carbono, afronta una decadencia casi inevitable a largo plazo en relación con la proyección inicial. Ciertas tecnologías todavía en
desarrollo, como la eliminación y el almacenamiento del dióxido de carbono en las plantas que queman
carbón y la gasificación in situ, podrían desempeñar un papel en el futuro para mantener la producción
de carbón, evitando a la vez las emisiones de dióxido de carbono y de otros gases.
Se prevén efectos particularmente importantes en el sector del carbón, derivados de políticas tales
como la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles o la reestructuración de los impuestos
sobre la energía, dos maneras de gravar el contenido de carbono más que el contenido de energía de los
combustibles.
La eliminación de las tasas provocaría sustanciales reducciones en las emisiones de GEI y estimularía
a la vez el crecimiento económico. Pero los efectos en cada país dependerán en gran medida del tipo de
subsidio eliminado y de la viabilidad comercial de las fuentes alternativas de energía, e incluso del carbón
importado.
Emisiones energéticas procedentes del petróleo
El petróleo es un líquido formado por una mezcla de hidrocarburos. En las refinerías se separan del
petróleo distintos componentes como gasolina, gasoil, fueloil y asfaltos, que son usados como combustibles.
También se separan otros productos de los que se obtienen plásticos, fertilizantes, pinturas, pesticidas,
medicinas y fibras sintéticas.
8 Vázquez Espí (2003) deja claro que «aunque desde luego todos ellos son procesos disipativos, aprovechan el hecho de que
las consecuencias químicas de la producción de la energía útil primaria —una intensa contaminación radiactiva y térmica—
quedan a unos 150 millones de kilómetros del planeta, una distancia muy conveniente, desde la que no cabe esperar una
amenaza directa y simultánea para la vida».
9 Recordamos que la masa atómica de los elementos que intervienen en la combustión es H=1, C=12 y O=16.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Desde el inicio de su extracción comercial masiva a principios del siglo XX, debido a su fácil obtención,
versatilidad, facilidad de transporte y almacenaje, así como la cantidad de energía que proporciona por
unidad de volumen, se convirtió en el combustible fósil que más contribuyó al formidable desarrollo
de la industria, la agricultura y los medios de transporte, permitiendo la especialización de las zonas
productivas de todo el mundo.
Se estima que, con el actual modelo de producción y distribución, por cada caloría de alimento que
llega al consumidor final se requiere una media de unas ocho calorías de combustible fósil, básicamente
de petróleo.
La industria del petróleo enfrenta también una potencial decadencia relativa, aunque pueda resultar
moderada por la falta de combutibles alternativos para el transporte, por la sustitución de los combustibles
sólidos por combustibles líquidos en la generación de electricidad y por la diversificación de la industria
en el suministro de energía en general.
A esto, además, habría que sumar que el informe más actual de ASPO (2002)—teniendo en cuenta
los últimos datos sobre Oriente Medio y en especial sobre Arabia Saudita— concluía que las reservas
petrolíferas no son tan extensas como en un principio cabía esperar. Una de las razones es que los pozos
petrolíferos comienzan a ser menos productivos de lo que se esperaba de ellos al comienzo (para obtener
la misma energía cada vez es necesario producir más energía en las explotaciones). Así, el informe de
ASPO planteaba el cénit tanto del petróleo como del gas natural para el año 2008.
En la década de 1950 el científico estadounidense Hubbert demostró que la evolución que experimenta
la explotación de cualquier pozo petrolífero sigue una curva en forma de campana, llamada por ello «curva
de Hubbert». En el tramo ascendente el petróleo es abundante, de buena calidad y fácil de extraer, pero
en el tramo descendente cada vez es más escaso, costoso de extraer, de peor calidad y de menor pureza.
El cénit del petróleo es el término que se aplica a la parte superior de la campana, es decir, al tramo en
el que se logra la máxima producción, y se alcanza cuando se ha extraído aproximadamente la mitad del
petróleo existente inicialmente. Como podemos ver en la Figura las estimaciones actuales más fiables
sitúan el cénit de la producción cerca de 2010.
Figura 7: Curva de Hubbert.
Naranja: petróleos estándares; gris: petróleos pesados; ciano: reservas bajo aguas marinas profundas; blanco:
regiones polares; azul oscuro: gas natural licuado.
Fuente: ASPO (2002).
Los estudios del IPCC muestran una amplia gama de cálculos acerca del impacto de las políticas de
mitigación sobre la producción y las rentas del petróleo. Gran parte de esas diferencias son atribuibles a
los supuestos acerca de la disponibilidad de reservas de petróleo convencionales, el grado de mitigación
necesario, el empleo del comercio de emisiones, el control de todos los GEI (y no sólo del dióxido de
carbono) y el uso de sumideros de carbono.
Emisiones energéticas procedentes del gas natural
El gas natural está formado por un pequeño grupo de hidrocarburos: fundamentalmente metano con
una pequeña cantidad de propano y butano. El propano y el butano se separan del metano y se usan
como combustible para cocinar y calentar, distribuidos en bombonas. El metano se usa como combustible,
tanto en viviendas como en industrias, distribuido por conducciones de gas a presión o gaseoductos, y
como materia prima para obtener diferentes compuestos en la industria química-orgánica.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
23
Los estudios de modelización sugieren que las políticas de mitigación pueden tener el impacto mínimo
sobre el petróleo, el impacto máximo sobre el carbón y algún impacto intermedio sobre el gas; estos
resultados establecidos son incompletos. La gran diversidad de conclusiones entre los estudios, en cuanto a
los efectos de la mitigación sobre la demanda de gas, está asociada con la importancia de su disponibilidad
en diferentes lugares, sus pautas de demanda específicas y el potencial del gas para sustituir al carbón en
la generación de energía.
Estos resultados difieren de las tendencias recientes, que muestran que el uso del gas natural aumenta
más rápido que el uso del carbón o del petróleo. En el sector del transporte, el mayor usuario de petróleo,
la tecnología y la infraestructura actuales no permitirán un cambio del petróleo hacia combustibles no
fósiles antes de 2020, aproximadamente.
Emisiones energéticas procedentes del transporte
Existe un fuerte desequilibrio en la participación de los diferentes modos de transporte en la movilidad
total, así como en el consumo de energía asociado a este sector, con un dominio absoluto del transporte
por carretera y, dentro del mismo, un protagonismo cada vez mayor del vehículo privado. Por lo tanto,
este sector es de vital importancia a la hora de intentar reducir las emisiones de dióxido de carbono, ya
que una parte importante de ellas las emiten los vehículos.
En cuanto a consumos específicos, expresados en unidades de energía por viajero/km, hay que resaltar
las grandes diferencias que existen entre un medio de transporte y otro. En viajes interurbanos, el vehículo
privado consume por viajero/km casi tres veces más que el autocar. Estas diferencias se acentúan en medio
urbano, donde el transporte público es aún más eficiente que el turismo, además de ser más rápido y
barato.
El coche es el medio de transporte que más utilizamos para desplazarnos según todas las estadísticas,
y representa, por ejemplo en España, un 12 % de la energía total consumida en el país y aproximadamente
un 40 % de todo el consumo de energía del transporte por carretera, según datos del IDAE (2007a:16).
Además, más del 50 % del petróleo que llega a nuestras fronteras se deriva al consumo del transporte.
Salvo que resulten rápidamente accesibles los automóviles muy eficientes, existen pocas opciones
disponibles para reducir el uso de energía en el transporte a corto plazo que no impliquen importantes
costos económicos, sociales o políticos, según el Tercer Informe de Evaluación.
Hasta la fecha, ningún gobierno ha mostrado aún políticas capaces de reducir la demanda general
de movilidad, y todos los gobiernos encuentran políticamente difícil contemplar esas medidas. Más fácil
parece obtener mejoras en la eficiencia energética de las aeronaves mediante políticas que aumenten el
precio de los viajes aéreos, y por lo tanto reduzcan la cantidad de los mismos.
Pese a todo, los Estados miembros de la Unión Europea (UE) y el Parlamento Europeo aprobaron una
Estrategia Comunitaria para reducir las emisiones de dióxido de carbono procedentes de los automóviles
de pasajeros en 1996. El principal objetivo de la misma era reducir las emisiones de los vehículos a 120
g/km en el año 2005, o como máximo para el 2010. Pese a que tanto los fabricantes europeos como los
japoneses y coreanos se comprometieron a reducir las emisiones medias a 140 g/km para el año 2008, la
media de emisiones en el año 2005 aún se situaba entre 160 y 172 g/km, con unos ritmos de reducción de
un 1 % anual. Finalmente, la Comisión Europea ha optado por imponer una legislación que obliga a los
fabricantes a alcanzar los 120 g/km de dióxido de carbono para el año 2012. Esto vendría a representar
una reducción de un 35 %, siempre y cuando el ritmo de renovación del parque automovilístico sea el
previsto.
Los efectos contaminantes del vehículo privado se acentúan en los núcleos urbanos, debido a la elevada
concentración de vehículos, siendo la principal fuente de contaminación y una de las principales fuentes
de emisión de GEI de nuestras ciudades. Las emisiones de gases de los coches varían para cada tipo de
combustible. De esta manera, por cada litro de gasolina consumido se emiten unos 235 kilogramos de
dióxido de carbono a la atmósfera, y por cada litro de gasóleo unos 260 kg. Dicho de otro modo, emitimos
cerca de un kilogramo de dióxido de carbono cada 33 kilómetros recorridos en vehículo privado o bien
0,30 kg/km.
Actualmente existen tecnologías o tratamientos de proceso final relativamente rápidos para combatir
muchos problemas ambientales. Tal es el caso de la disminución de emisiones de monóxido de carbono o
de los hidrocarburos no quemados (HC) mediante el uso del catalizador o la eliminación del plomo en la
gasolina. No ocurre lo mismo con el dióxido de carbono, cuyas emisiones resultan inevitables si se hace
uso de los combustibles fósiles. De ahí la importancia de cambiar nuestros hábitos, de cara a consumir
menos carburante y así emitir menos gases a la atmósfera.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Efectos del Cambio Climático
Es innegable que las variaciones climáticas ya se están produciendo a día de hoy. Ejemplos claros de
tal efecto son las sequías severas y prolongadas que afectan a ciertas regiones del planeta o la disminución
de las precipitaciones y el aumento en la frecuencia e intensidad de eventos climáticos extremos (como
tormentas, huracanes y tornados) que se producen en otras.
Ya conocemos la magnitud de los impactos actuales, y la dimensión de los que han de venir dependerá
no sólo de la evolución que se produzca en el nivel de las emisiones de GEI en el planeta, sino también
de las acciones que se desarrollen para su mitigación.
Las conclusiones del Tercer Informe de Evaluación del IPCC apuntan a dos órdenes de cambios
esperados en el clima futuro:
Cambios lentos:
• Aumento de las temperaturas entre 1◦ C y 6◦ C. Cabe destacar en este punto que desde la última
glaciación, época en la que el hielo cubría la mayor parte de Europa, hasta la actualidad la
temperatura media global tan sólo ha ascendido entre 3o C y 5o C.
• Elevación del nivel de mar entre 10 y 90 centímetros, y con ello de las inundaciones costeras.
• Cambios en los regímenes de precipitaciones.
Aumentos en frecuencia, duración e intensidad de eventos climáticos extremos:
• Aumento de periodos de sequía prolongada en algunas regiones.
• Incremento de la frecuencia y severidad de las olas de calor, más acentuadas en las zonas
urbanas debido al fenómeno de la isla de calor.
Todos estos cambios afectarán de manera directa o indirecta a los sistemas naturales y a los sistemas
socioeconómicos de distintas maneras. Entre las afecciones más importantes encontraremos: el aumento
del riesgo de incendio de bosques; las pérdidas potenciales de tipos específicos de ecosistemas en áreas
de montaña, humedales y zonas costeras; las alteraciones en la dinámica de la producción de alimentos;
el aumento del riesgo de daños resultantes de inundaciones; el deslizamiento de suelos y otros eventos
climáticos; o el aumento de la incidencia de enfermedades originadas por «vectores», como el dengue y la
malaria, con su consecuente incremento de la presión sobre los sistemas públicos de salud.
De este modo, la sociedad se enfrentará a nuevos riesgos y presiones por los impactos del Cambio
Climático. Estos impactos afectarán en mayor medida a las regiones más pobres del planeta, ya que
parten de una situación sanitaria más débil, viven en zonas más vulnerables, desarrollan actividades más
relacionadas con el medio natural y cuentan con menos recursos para adaptarse a las nuevas situaciones.
Efectos del Cambio Climático sobre la agricultura
A la presión que de por sí la actividad agrícola impone sobre el suelo debido a la utilización de
agroquímicos, la eliminación y el reemplazo de vegetación autóctona, las técnicas intensivas de cultivo y
el monocultivo o la degradación provocada por las técnicas de remoción de suelos, deberemos añadir los
efectos producidos por el Cambio Climático. Está claro que no todos los cultivos responderán del mismo
modo, ya que los efectos del Cambio Climático sobre este sector no dependerán sólo de las especies que
se cultivan, sino también del tipo de suelo, los nutrientes disponibles y los mecanismos de adaptación de
la especie en cuestión. Pero en líneas generales serán el aumento térmico y las variaciones en el régimen
de lluvias los factores de mayor incidencia en el sector.
El aumento de la temperatura en algunos grados puede mejorar los cultivos en ciertas áreas, pero,
como suele ocurrir, lo que para algunas zonas sería un beneficio para otras resultaría un perjuicio; además,
algunas plagas se podrían presentar en territorios donde no están presentes actualmente, hecho que
implicaría el uso de nuevos o distintos agroquímicos.
Por otro lado, los cambios en los regímenes de precipitación y en la disponibilidad de agua para riego,
también afectarán a la productividad de los cultivos. De hecho, se prevé que las cosechas más afectadas
podrían ser las de maíz, trigo, cebada y vid, incluso considerando los efectos positivos del incremento de
dióxido de carbono sobre la fotosíntesis. Todo esto generaría un aumento en los costos de producción de
esos cultivos, provocando un efecto adicional sobre el precio de los alimentos, que podría ser moderado
con el desarrollo de avances tecnológicos.
Las actividades económicas dependientes de la actividad agrícola, como la industria alimenticia, también se verán afectadas por los cambios que sufrirá la agricultura. Los efectos podrían atenuarse en función
del ajuste de los agricultores a estos cambios o de su posibilidad de acceso a nuevas tecnologías. Algunas
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
25
formas de adaptación a las nuevas condiciones serían los cambios en las fechas de siembra, el uso de riego
artificial o la selección de distintas especies. Pero sin duda, los trabajadores de la tierra con menores
recursos económicos serían los más afectados, ya que verán limitadas sus posibilidades de adaptación.
El informe del IPCC cita como ejemplos la reducción general del posible rendimiento de las cosechas
en la mayoría de las regiones tropicales y subtropicales debido a los aumentos previstos de la temperatura,
así como la disminución general, con algunas variaciones, del posible rendimiento de las cosechas en la
mayoría de las regiones de latitud media por el aumento del promedio anual de temperatura.
Para hacernos una idea de los efectos del Cambio Climático sobre la agricultura, reproducimos a
continuación los resultados obtenidos por el Segundo Informe de Evaluación (1996), para un escenario en
el año 2060 en el que la cantidad de dióxido de carbono en la atmósfera sea el doble del actual, con un
aumento térmico de entre 2,5 o C y 5,2 o C.
Analizando la primera fila del Cuadro podemos comprobar cómo los efectos de considerar únicamente el incremento térmico supondría una situación devastadora para los cultivos de todo el mundo,
independientemente de su estado de desarrollo. La cualidad fertilizante del dióxido de carbono, sumado al aumento térmico que apoya dicho efecto, favorecería los cultivos de trigo y arroz, aumentando la
productividad hasta un 30 %. De este modo, se vería reducido su efecto en el mundo, y de forma mucho
más notable en los países industrializados. Si además los agricultores realizasen un ajuste en la época
de siembra, según muestra el informe, los datos se ajustarían hasta obtener una bonanza en los países
industrializados frente al empeoramiento de los países en vías de desarrollo.
En cualquier caso, en todos los escenarios se hace notar el Cambio Climático y, aunque en los países
industrializados los efectos sean menores, en los países en vías de desarrollo siempre tienen consecuencias
negativas. No podemos olvidarnos que cerca del 80 % de la población mundial vive en paises pobres.
Cuadro 6: Cambio en el porcentaje de producción de cereales en el supuesto de una estabilización del doble de CO2 en 2060 comparado con un planeta sin calentamiento.
Fuente: BJØRN (2001)
Escenario
Sólo incremento de la temperatura
+ efecto fertilizante de CO2
+ adaptación a la luz
+ adaptación moderada
Mundo
-20 % a -11 %
-8 % a -1 %
-5 % a 0 %
-2 % a 1 %
Países industrializados
-24 % a -4 %
-4 % a 11 %
2 % a 11 %
4 % a 14 %
Países en desarrollo
-16 % a -14 %
-11 % a -9 %
-13 % a -9 %
-6 % a -7 %
Efectos del Cambio Climático sobre la biodiversidad
Los escenarios futuros nos indican que se producirán variaciones térmicas tanto en la superficie terrestre como en el mar, y que esto afectará a diversas especies, ya que muchos vegetales y animales que
conocemos hoy en día sólo pueden sobrevivir en un determinado rango de temperaturas. Está científicamente demostrado que los corales morirían con un aumento de tan sólo 3◦ C (las estimaciones para este
siglo cifran el aumento entre 1◦ C y 6◦ C), los peces de aguas frías tendrían menos lugares donde habitar;
muchas plagas aparecerían en áreas donde hasta ahora no se las encuentra; la época de reproducción se
vería modificada; y las especies con costumbres migratorias de largas distancias, como aves y ballenas,
podrían ver alteradas sus costumbres por falta de alimentos en sus rutas.
Podemos comprobar cómo especies que pasaban por nuestro territorio emigrando hacía África buscando tierras más cálidas donde pasar el invierno, ahora anidan en invierno en nuestro país, dado que los
inviernos no son tan gélidos como venían siendo años anteriores. Se espera que el aumento de temperatura
haga que algunas especies migren hacia los polos y hacia mayores altitudes, extendiendo sus dominios. Lo
más probable es que se modifique el predominio de algunas especies dentro de los ecosistemas donde habitan actualmente. Además, no todas podrán migrar, ya que algunos animales o plantas tienen requisitos
alimentarios limitados o nichos ecológicos restringidos.
Todo esto conllevará que muchas de las especies que actualmente se encuentran en peligro de extinción
desaparezcan al ver modificado su clima y su entorno o por falta de alimentos, y que nuevas especies sean
incluidas en la categoría de vulnerables. Como ejemplo diremos que desde 1994 cerca de 400 especies de
pájaros han sido agregadas a la lista de animales en riesgo, lo que supone que entre 600 y 900 nuevas
especies se podrían incluir en la lista debido a los cambios que se están ocasionando en el ambiente.
Podemos determinar dos factores que pueden contribuir a que la capacidad de adaptación de los
sistemas naturales se vea disminuida y que, por tanto, aumenten los impactos sobre la biodiversidad: por
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
un lado, la fragmentación del hábitat producida por el hombre y por otro la velocidad a la que se están
desarrollando los cambios climáticos.
Efectos del Cambio Climático sobre los recursos hídricos
Se espera una disminución de las nevadas en las cordilleras y un retroceso de los glaciares, produciéndose una merma en los caudales de los ríos andinos, de las vertientes atlántica y pacífica y, con ello,
un efecto negativo sobre los usos del riego y la energía así como sobre la actividad turística y deportiva
asociada a la nieve. En estas zonas, también es probable la combinación del efecto producido por una
menor precipitación y el aumento de la evaporación, lo que dará como resultado una menor disponibilidad
de agua.
Como ejemplos podemos señalar la menor accesibilidad de agua en muchas regiones con escasez
hídrica (particularmente en las regiones subtropicales), el aumento del número de personas expuestas a
enfermedades transmitidas por vectores (como el paludismo) y por aguas pantanosas (como el cólera),
además de un aumento de la mortalidad por los golpes de calor. También se producirá un aumento
extendido del riesgo de inundaciones para muchos asentamientos humanos como consecuencia de sucesos
crecientes de precipitación fuerte y subida del nivel del mar. Por otro lado, esto provocará un considerable
aumento de la disponibilidad de agua en poblaciones de algunas regiones con escasez de agua, como por
ejemplo en partes de Asia sudoriental.
En los océanos se producirá un incremento de nivel que afectará a las poblaciones cercanas al mar, y
un aumento en la temperatura que alterará el equilibrio existente en la diversidad y la distribución de la
fauna.
En el caso español, un aumento del nivel del mar afectaría notablemente al Parque Nacional de
Doñana,10 ya que este se encuentra a una altitud del nivel del mar de entre 0 y 40 metros. El nivel del
mar en el área ha aumentado unos 20 centímetros durante el pasado siglo y un aumento futuro del mismo
puede incrementar la amenaza de estos humedales por la inundación de agua de mar salada, poniendo en
peligro la supervivencia de este importante hábitat migratorio de aves. El aumento del nivel del mar más
probable se estima en alrededor de 0,5 metros, con lo que se verían afectados 10 kilómetros de la costa
de Doñana y unos 100 km2 de las zonas húmedas. De este modo, el litoral de Doñana se vería afectado
tanto por los sistemas de playas y dunas costeras, como en una parte importante de las zonas húmedas,
hasta llegar al dominio aluvial de estos ecosistemas.
Efectos del Cambio Climático sobre la salud
El Cambio Climático provocará impactos directos e indirectos sobre la salud, cuyo alcance dependerá
del tamaño, de la densidad y del estado sanitario de las comunidades a las que afecte. Claro está que la
pobreza y la presión demográfica, que vienen a estar acompañadas de sistemas sanitarios inadecuados,
constituirán limitantes para la capacidad de adaptación a los cambios.
Los impactos directos estarán relacionados con los eventos meteorológicos extremos como las tormentas
e inundaciones o, por el contrario, las sequías. Estos efectos se verán agravados por la presencia de niveles
de humedad superiores a los actuales, vientos menos potentes y una radiación solar ultravioleta más
fuerte. Además, el aumento de temperatura en los meses estivales provocará un aumento del número de
muertes por deshidratación.
Los impactos indirectos estarán relacionados con la expansión del área de incidencia de los vectores de
transmisión de enfermedades (hacia los polos y hacia mayores alturas), debido a las mayores temperaturas
resultantes del calentamiento global. Tanto es así, que el IPCC estima que para el año 2080 podría estar
expuesta a la malaria entre un 2 % y 4 % más de la población. Los impactos indirectos también están
conectados con los cambios en los ciclos hidrológicos que, a través de inundaciones o de escasez de agua,
faciliten la aparición de enfermedades relacionadas con el uso y la disponibilidad de agua apta para el
consumo humano, como el cólera o la diarrea.
El Cambio Climático producirá también cambios en las condiciones marítimas, por lo que se espera que
haya una mayor presencia de biotoxinas perjudiciales que pueden llegar al hombre a través de pescados y
moluscos, como pueden ser algunas comunes hoy en áreas tropicales que podrían extenderse hacia aguas
actualmente más frías. Las algas productoras de toxinas también podrían aumentar su población, lo cual
10 El Parque Nacional de Doñana es el área de conservación más extensa y más importante en la Península Ibérica, con una
superficie total de 50.000 hectáreas. Alberga la confluencia de un conjunto de ecosistemas (playa, dunas, cotos, marisma,
etc), que dotan a este parque de una personalidad única en Europa. Destaca, sobre todo, la marisma, de extraordinaria
importancia como lugar de paso, cría e hibernación para muchas aves europeas y africanas; se reúnen hasta seis millones de
aves acuáticas en cada migración. En el Parque viven especies únicas y en serio peligro de extinción, como el águila imperial
ibérica y el lince ibérico.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
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conllevaría problemas económicos y de salud a quienes se alimentan de pescados y mariscos que pudieran
estar contaminados.
Efectos del Cambio Climático en zonas bajas y regiones costeras
Otra manifestación del Cambio Climático será el aumento del promedio de temperaturas de los océanos
y mares, que, sumado al aporte del derretimiento acelerado de los hielos, producirá una disminución en
el volumen de hielo marino, sumado a un aumento del volumen específico.
Del análisis de los seis escenarios del IPCC, se desprende que el nivel del mar se podría incrementar
entre 10 y 90 centrimetros para el año 2100. Un aumento de esta magnitud implicaría que las zonas
bajas, las regiones costeras y los pequeños estados insulares sufran inundaciones, entre otros problemas,
afectando a los asentamientos humanos, a los ecosistemas costeros (manglares, deltas y arrecifes coralinos),
además de a las actividades productivas, como la pesca y la agricultura, ubicadas en esas áreas y a las
infraestructuras. De hecho, y tal y como se desprende del Cuarto Informe de Evaluación del IPCC, hay
pruebas evidentes de que esto ya está ocurriendo, como podemos ver en el Cuadro .
Las observaciones desde el año 1961 muestran que la media de temperatura del océano ha aumentado
hasta profundidades de, al menos, 3.000 metros, y que éste ha estado absorbiendo más del 80 % del calor
añadido al sistema climático. Este calentamiento hace que el agua se expanda, contribuyendo al aumento
del nivel del mar. Estos efectos se dejarán notar también en la actividad económica de numerosos países,
como puede ser España, que obtienen importantes ingresos de la pesca o del turismo.
De cumplirse las previsiones científicas (es decir, si la temperatura media del planeta se eleva de
acuerdo a las pautas previstas por los científicos), quien quiera disfrutar a finales de este siglo de un clima
semejante al que podemos disfrutar a día de hoy en nuestro país deberá viajar hasta el Báltico o el Mar
del Norte, hacia donde muy probablemente se desplazará el turismo masivo, salvo que se modifiquen los
hábitos vacacionales y la gente adelante hasta la primavera sus días de descanso.
Actualmente, muchas áreas costeras enfrentan procesos de erosión de sus playas y pérdidas de dunas
debido al aumento en las crecidas del mar, lo cual también produce un ingreso de agua salada a cursos
de agua dulce, complicando el suministro de agua potable, ya sea para consumo humano o para su uso
en la agricultura; del mismo modo, existe el riesgo de salinización de acuíferos.
El aumento del nivel del mar tendrá otras consecuencias relacionadas con el incremento del impacto
de los eventos climáticos extremos. Así, el efecto del aumento de la frecuencia e intensidad de las inundaciones, las tormentas, los tornados o los huracanes, se verá agravado, al desarrollarse sobre un nivel del
mar más elevado.
Cuadro 7: Tasa observada del aumento del nivel del mar y contribuciones estimadas a partir
de diferentes fuentes.
Fuente: IPCC (2007).
Fuente de aumento del nivel del mar
1961-2003(*) 1993-2003(*)
Expansión térmica
0,042 ± 0,012
0,16 ± 0,05
Glaciares y casquetes polares
0,050 ± 0,018
0,077 ± 0,022
Placa de hielo de Groenlandia
0,05 ± 0,12
0,21 ± 0,07
Placa de hielo de la Antártida
0,14 ± 0,41
0,21 ± 0,35
Suma de contribuciones climáticas individua0,11 ± 0,05
0,28 ± 0,07
les al incremento del nivel del mar
Incremento nivel del mar observado
0,18 ± 0,05a
0,31 ± 0,07
Diferencia (observado menos la suma de las
0,07 ± 0,07
0,03 ± 0,10
contribuciones climáticas estimadas)
(*)Los datos antes de 1993 son de medidores de mareas y después de ese año de altimetría por satélite.
Unidad: metro.
Otro efecto no menos importante del aumento de la temperatura sería el cambio de la circulación de
los océanos, lo que modificará la cantidad de nutrientes, produciéndose una alteración en la distribución
de peces y otros animales marinos, como aves y mamíferos. Este cambio implicará un efecto negativo
sobre la pesca, perjudicando a aquellas poblaciones humanas que dependen de esta actividad productiva.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Efectos del Cambio Climático sobre las ciudades
Todos los temas tratados en los epígrafes anteriores se recrudecerán en aquellas ciudades faltas de
sistemas eficientes de saneamiento y de una adecuada gestión del agua.
Pero, sobre las ciudades además se dejarán notar las olas de calor, aumentando el efecto de isla de
calor urbana, que produce diferencias de temperatura de hasta cinco grados entre las ciudades y las zonas
que las rodean. El número total de días en los cuales el índice de calor alcanzará niveles peligrosos para los
ciudadanos crecerá al desplazarse la curva de probabilidad de ocurrencia, como ha quedado representado
en la Figura . Se estima que crecerá en 40 días al año en las regiones costeras de España y Portugal, el
sur de Italia y buena parte de las orillas sur y este del Mediterráneo. En el interior de España y en el sur
de Francia habrá entre 20 y 30 días de calor peligroso adicionales, mientras que buena parte de Europa
sufrirá entre 10 y 15 días más de lo normal. De este modo, en lo que podríamos denominar como un año
extremo, una ciudad como Madrid podría ser un auténtico horno durante dos meses.
Otros impactos originados por el aumento tanto de las precipitaciones como de la subida del nivel del
mar podrían ser los desprendimientos y deslizamientos de tierras, lo que aumentaría la vulnerabilidad y la
exposición al riesgo de aquellas poblaciones ubicadas en laderas de las montañas o en valles de drenaje de
ríos. Tal y como se revela en Oxfam (2007) hay importantes ciudades costeras que ya se están preparando
para estos desastres. Por ejemplo, en Holanda, se están realizando una serie de proyectos destinados a
recalificar zonas de inundación y diques de reposición para el año 2015; en Alemania, se está construyendo
un nuevo muro marítimo en la ciudad de Hamburgo, y en Wangerland, una población costera del Mar del
Norte, el dique existente de 28 kilómetros de largo se está elevando 75 centímetros y se está construyendo
un nuevo dique de 17 km.
El aumento de la temperatura implicaría también una modificación en la demanda de energía, ya
que al tener inviernos más suaves se espera que la demanda de energía para calefacción disminuya, pero
con veranos más calurosos, el uso de ventiladores y acondicionadores de aire será mayor, con lo que se
aumentaría la necesidad de energía para refrigeración. Estas variaciones podrían ser compensadas con un
uso eficiente y racional de la energía, así como con una infraestructura moderna y con una participación
creciente de tecnologías de menores niveles de emisión de GEI.
La debilidad del gigante: las ciudades
Para reducir las emisiones de GEI a nuestra atmósfera debemos ser conscientes de que nosotros hemos
creado el problema, y que no ha sido otra sociedad la que ha abusado de los recursos y a la que no le
preocupa lo más mínimo lo que le suceda a nuestro medio ambiente. Así pues, la especie humana, como
contribuyente al problema, no puede eludir su responsabilidad de promover un cambio.
Este cambio nace de cada individuo, de cada persona, pero necesita de un soporte mayor para lograr
una mejor efectividad. La mayor parte de la gente vive en las ciudades y, por tanto, es en ellas dónde
debe nacer el movimiento de cambio, y dónde se debe hacer de motor del mismo.
En la actualidad, las ciudades y los pueblos no sólo crecen en tamaño y número, también están
adquiriendo mayor influencia. Con la descentralización política y fiscal que se está llevando a cabo en todas
las regiones, las autoridades municipales tienen mayores atribuciones (aunque capacidad insuficiente) para
encargarse de los servicios locales, que afectan la vida la cotidiana de la población. Pero el movimiento no
debe surgir únicamente porque en ellas viva más gente; la mayor parte de las actividades que se producen
en las grandes metrópolis dañan el equilibrio de nuestra atmósfera.
La definición e identificación de lo rural y lo urbano es relativamente compleja. El proceso de urbanización dejó de ser hace mucho tiempo un mero asunto cuantitativo para pasar a ser un asunto cualitativo.
Lo urbano ya no está únicamente en las ciudades. En algunas de las denominadas zonas rurales se han
ido adquiriendo de forma progresiva los modos de vida considerados urbanos, así como la tecnología de
las ciudades. En la actualidad, y para muchas personas, la denominada polaridad entre lo rural y lo
urbano desaparece. Ahora se habla ya de metrópolis, de megalópolis, y de ciudades-mundo. Así, los datos
reflejados en el Cuadro pueden ser discutidos según lo que entendamos por un término u otro. De todos
modos la tendencia presentada está clara y la población tiende a concentrarse en los grandes núcleos
urbanos.
Según datos del Banco Mundial, mientras a mediados del siglo pasado algo menos de un 30 % de la
población mundial (2.500 millones) vivía en las ciudades, a comienzos del siglo XXI ya habitaba en ellas
más de la mitad de los seres humanos. Los últimos estudios plantean que en el año 2025 el porcentaje
aumentará a cerca de un 60 % (8.300 millones), hasta alcanzar en el 2050 más de 6.000 millones (tantas
como hoy habitan el planeta).
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
29
Cuadro 8: Evolución de la intensidad de urbanización.
Fuente: Banco Mundial (2000, pág. 2)
Población
Población rural
Población urbana
Total(millones de personas)
1960
87 %
13 %
2.500
1990
63 %
37 %
4.900
2020
45 %
55 %
8.100
Las ciudades funcionan como atractores no sólo de población, capitales y recursos, sino de todo lo
que esto conlleva. Podríamos definirlas como grandes sistemas abiertos cuya estructura y pervivencia
dependen de una entrada de materiales y energía (recursos naturales), que obtienen de la explotación de
otros sistemas de la naturaleza.
Los flujos de estos recursos circulan desde cualquier parte del mundo hasta las ciudades y, dependiendo
del modelo organizativo adoptado por la misma, la explotación de recursos aumentará o disminuirá
con el tiempo. De este modo, una política enfocada a la reducción del número de vehículos circulando
(y la consiguiente reducción del consumo energético) supondrá una reducción de la emisión de gases
contaminantes. Del mismo modo, si una ciudad tiene la intención de cambiar su suelo agrícola por una
nueva urbanización, el volumen de emisiones de GEI aumentará. Así, la presión de las ciudades sobre el
entorno depende de cómo se organicen.
Pero, para qué vamos a engañarnos, el camino elegido en los últimos años no ayuda a disminuir ni la
presión sobre el entorno ni las emisiones de GEI.
Las transformaciones recientes en los procesos de urbanización han avivado el debate sobre el modelo
de ciudad. La esencia del debate se concentra en los rasgos de extensión y compacidad de la ciudad, que
se traduce en el plano sociológico sobre las condiciones urbanas que permitan garantizar la cohesión y la
diversidad social; normalmente estas polémicas conducen a la oposición de dos arquetipos de ciudad: la
ciudad compacta (ciudad tradicional europea) y la ciudad extensa (ciudad difusa o suburbanización).
El sistema urbano actual sigue el modelo anglosajón de ciudad difusa, y se caracteriza por tener el claro
propósito de consumir ingentes cantidades de energía y otros recursos naturales como suelo, materiales,
etc... El resultado es una ciudad que se difumina en el campo, ocupando áreas cada vez más extensas.
El paisaje empieza a poblarse de pequeñas agrupaciones de chalet con piscina, organizados en urbanizaciones de baja densidad y de grandes complejos de centros comerciales y de ocio. Además, la industria
ya no se encuentra en la ciudad, ahora tenemos que salir a los núcleos más próximos de las grandes
urbes para localizar los nuevos centros de trabajo en Parques Tecnológicos, Empresariales o Industriales.
Paralelamente, la ciudad ve reducidas sus zonas verdes y de ocio, que, en este último caso,también se
trasladan al extrarradio. Así, la ciudad difusa consigue tener de todo pero de una forma mucho más
dispersa y separada funcionalmente.
Esta forma de actuar multiplica el consumo del suelo, de energía y de materiales y, por lo tanto,
de emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera. Además, sus usuarios sufren la segregación social al
vincularse las clases de menores recursos a las periferias de las grandes ciudades y un notable deterioro
del espacio público por la creciente presencia del automóvil y la reducción de la vegetación.
La forma de construcción de las ciudades constituye una cuestión importante y depende mucho de la
red de transporte. En las ciudades europeas se desarrolló un sistema público de transporte urbano que ha
propiciado un crecimiento mucho más compacto. Por su parte, muchas otras ciudades (principalmente en
Estados Unidos) que han surgido en la época del automóvil tomaron a éste como elemento fundamental
a la hora de determinar su configuración.
En la publicación Libro verde del Medio Ambiente urbano (MMA, 2007:22–27) se analizan una serie
de consecuencias del proceso urbanizador que se está llevando a cabo en nuestro país, que no ayudan a
frenar las emisiones de GEI:
Perturbación del ciclo hídrico. La destrucción de la costa (en especial la costa mediterránea), sustituyendo territorios vivos por playas muertas, crea zonas especialmente vulnerables. La costa se ha
convertido en una franja edificada sin capacidad de renovación natural. El cambio del uso del suelo
en la zona mediterránea no cesa, y gran cantidad de huertas pasan a convertirse en urbanizaciones.
Impermeabilización y sellado del suelo. La capacidad de absorción del suelo disminuye con los
procesos de urbanización llevados a cabo y contribuye a agravar las condiciones climáticas locales
(isla de calor o sequedad). No sólo se ha contribuido al Cambio Climático con el cambio del uso
30
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
del suelo, sino que además se está privando al terreno de la evacuación natural de las aguas ante
posibles inundaciones.
Consumo energético. La ciudad se comporta como un gran sumidero de energía, agua y materiales
independientemente del modelo elegido. Pero este sistema de urbanización multiplica las emisiones
energéticas de los edificios, ya que las distancias entre los focos de actividad se multiplican y, por
lo tanto, el consumo energético de los vehículos.
El modelo de urbanismo que se acomoda mejor a los propósitos de reducción de emisiones es el
mostrado por la llamada ciudad mediterránea. Este modelo se caracteriza por tener una compacidad
y densidad no reñidas con la continuidad formal, multifuncionalidad, heterogeneidad y diversidad que
encontramos en toda su extensión. Las emisiones de GEI son notablemente inferiores en este modelo.
Además, en él se ahorra consumo de suelo (no produciéndose emisiones por cambio de uso del mismo),
energía (la energía requerida para desplazar un automóvil crece necesariamente con la distancia y la
velocidad) y recursos materiales.
Las diferencias y los problemas derivados de uno y otro modelo han sido ampliamente discutidos,
y especialmente ahora cuando unos 3.000 millones de personas (la mitad de la población mundial) es
ya urbana. En el Cuadro se muestran las principales diferencias de ambos modelos en cuanto a la
explotación del medio y el impacto que generan.
Como venimos observando a lo largo del trabajo, por causa de las actividades humanas está aumentando el nivel de GEI en la atmósfera (con inclusión del dióxido de carbono, metano, óxidos nitrosos y
otros gases resultantes de los procesos industriales). Pero no todas las actividades emiten GEI, ni las que
los emiten lo hacen en la misma proporción.
Según los datos del Informe Stern las principales emisiones en el año 2000 fueron de origen energético.
El 68 % de las 42 GT de CO2 emitidas en dicho año son de este tipo, mientras que el restante 32 % proviene
de emisiones no energéticas. El primer grupo está formado por las emisiones procedentes de la energía
(24 %), el transporte (14 %), la industria (14 %), los edificios (12 %) y otras actividades (5 %). Por su parte,
las emisiones de GEI procedentes de emisiones no energéticas provienen del uso de la tierra (18 %), la
agricultura (14 %) y los desechos (3 %).
En el Cuadro se sintetizan las principales causas, efectos y consecuencias del Cambio Climático
para los habitantes de este planeta. Una vez conocidas las causas ya sólo nos queda enfrentarnos a ellas.
La mejor manera para frenar el Cambio Climático es disminuir las emisiones de dióxido de carbono a
nuestra atmósfera.
El cambio (climático) en las ciudades
Las ciudades, como todos sabemos, acumulan prácticamente la totalidad de la actividad económica del
mundo y sufren con la máxima crudeza las distorsiones que esta misma actividad provoca. Esta relación se
puede aplicar tanto a las ciudades del mundo económicamente más desarrollado como al mundo en vías de
desarrollo. Pero la importancia de tomar medidas en las mismas no es idea de unos pocos. Cabe destacar
como ejemplo el informe del Banco Mundial El estado de las ciudades del mundo (2004–2005), donde
se señala que «es en las ciudades donde la sostenibilidad tiene seguramente su batalla más delicada».
La ciudad se ha convertido en el medio principal donde el ser humano desarrolla su vida. Este medio
tiene sus propias características de funcionamiento interno, y necesita constantes medidas de corrección
a favor de la salud y la calidad de vida de todos sus integrantes. La satisfacción de las necesidades y
las consecuencias de las actividades humanas en las ciudades requieren de la planificación, así como de
la adecuada gestión de las autoridades, pero también de la colaboración de los ciudadanos. Tenemos
capacidad de elección de bienes y servicios y, además, somos amplificadores directos de la generación de
residuos y de la contaminación.
De forma paralela a los efectos que puede tener el Cambio Climático en nuestras ciudades, no podemos
olvidarnos de que en sí mismas ya reúnen una serie de características climáticas que las diferencian de
otras aglomeraciones urbanas. Algunas de estas características reunen los siguientes aspectos:
El calentamiento del asfalto y de los edificios puede elevar la temperatura ambiente 10o C más, en
comparación con las áreas rurales circundantes.
La escasez de agua y zonas verdes no favorece la refrigeración, convirtiendo a la ciudad en una isla
térmica.
Las partículas contaminantes, con concentraciones 10 a 15 veces mayores sobre las ciudades, pueden
aumentar la nubosidad y las precipitaciones locales hasta en un 20 %.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
31
Cuadro 9: Resumen de causas, efectos y consecuencias sobre las ciudades del Cambio Climático.
Fuente: IPCC (2001b)
Causas
Efectos
Aumento de temperatura
media.
Elevación del nivel del mar.
Cambios de uso del suelo.
Producción/quema
de
combustibles
fósiles
(carbón, petróleo, gas,
electricidad, transporte).
Cambios en los regímenes
de precipitaciones.
Aumento de los periodos de
sequía prolongada.
Incremento de la frecuencia
y severidad de las olas de
calor.
Aumento del efecto de la
burbuja urbana.
Consecuencias
Pérdida de los principales
potenciales de tipos específicos de ecosistemas.
Alteración en la dinámica
de producción de alimentos.
Aumento de la incidencia
de enfermedades originadas por vectores.
Aumento del riesgo de incendio en los bosques.
Desplazamiento o deslizamiento de tierras.
Modificación en la demanda de la energía.
Cambios en la disponibilidad de agua.
La disminución en la velocidad de los vientos (hasta en un 20 %) favorece la concentración de gases
contaminantes.
Si las ciudades que todos conocemos se caracterizan por algo es por tener un tráfico colapsado; un
sistema energético anticuado, ineficiente y despilfarrador; un ambiente irrespirable. . . Todos estos rasgos
además de describir la ciudad producen una cantidad ingente de emisiones de GEI.
Sobre el término sostenible
Tras la aparición del informe Nuestro futuro común (1987–1988) coordinado por Brundtland, 1987
en el marco de las Naciones Unidas, se fijó como objetivo lograr un desarrollo que permita «satisfacer
nuestras necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer
las suyas».
Entendido de este modo, el desarrollo sostenible es un concepto mucho más amplio que el de protección
del medio ambiente, ya que implica una preocupación por las generaciones futuras y por la salud e
integridad de nuestro entorno a largo plazo. El desarrollo sostenible implica no sólo la preocupación por
la calidad de vida, sino que se preocupa por la igualdad entre las personas en el presente, por la igualdad
intergeneracional y por el aspecto social y ético del bienestar humano. Además, establece que el desarrollo
sólo debe continuar en la medida en que los sistemas naturales y humanos lo puedan soportar.
Este concepto, que al igual que otros muchos está de moda, ha llegado a las grandes urbes. Pero no
han llegado en su totalidad, sino que se ha quedado con la parte más comercial o la que más vende,
puertas afuera del ayuntamiento. Se ha creado un sinónimo entre sostenibilidad y los aspectos verdes de
la fórmula.
El desarrollo económico acelerado del último siglo está relacionado con un mayor uso de los recursos
naturales para ser utilizados por unos sistemas de producción cada vez más eficientes, y se produce al
mismo tiempo que un espectacular incremento de la población mundial, particularmente de la urbana.
Todo esto ha llevado a que la huella ecológica de las ciudades sea cada vez mayor, de modo que el territorio
no afectado es cada vez menor en el planeta.
El alto grado de multivocidad que han alcanzado palabras como «sostenibilidad» o expresiones como
«desarrollo sostenible» ha generado un claro vacío de contenido en las mismas. Esta tendencia ha restado
credibilidad a las políticas relacionadas con el tema cuando, tras más de una década de programas y
32
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 8: Concepto de desarrollo sostenible
Fuente: Elaboración propia.
aplicaciones, no se observa que el propósito tantas veces enunciado de la sostenibilidad esté contribuyendo de modo efectivo a reconvertir los sistemas urbanos hacia modelos ecológicamente más viables y
socialmente más recomendables que los actuales. Ejemplos de que la situación ha empeorado en nuestro
país desde que se puso de moda el discurso de la sostenibilidad urbana son que la ocupación territorial, el
urbanismo y la construcción registran hoy patrones de comportamiento menos ecológicos que hace diez
o quince años, a la vez que se acentúan los signos de polarización social.
La acentuación de los elementos ambientales se puede explicar por la simplificación del concepto en
vista a su difusión entre la ciudadanía. Como ya señalamos en capítulos anteriores, en un momento en el
cual el término sostenible ha pasado de ser un vocablo exótico a una expresión de uso casi generalizado,
ha llegado la hora de reivindicar los otros elementos que conforman este pensamiento y que tienen que
ver con otras esferas, y no generalizar con la afirmación de que plantando un árbol ya hemos contribuido
a salvar el mundo.
La ciudad ha de ser considerada como un sistema complejo que requiere de una serie de instrumentos
adaptados a un gran número de circunstancias. Aunque el sistema es confuso, se deben buscar soluciones
simples que resuelvan más de un problema a la vez o que puedan combinarse entre sí.
Por estas razones, no podemos hablar de soluciones globales o recetas aplicables a todas las ciudades,
sino de distintas aportaciones que se pueden hacer de modo local para mejorar globalmente nuestro medio
ambiente.
Los cambios de uso del suelo
A medida que se intensifica la actividad económica en las ciudades, se observa un incremento de la
demanda de transporte, en particular por carretera y vía aérea. Independientemente del aumento de la
eficiencia o de la mejora de los vehículos, no se han conseguido reducciones considerables en la calidad
del aire ni en las emisiones de gases de efecto invernadero. Así, la mejora obtenida ha quedado más que
anulada por el aumento del transporte de pasajeros y mercancías.
Además de las emisiones, el impacto del transporte está ligado a la ocupación del suelo. Los datos
del Observatorio de Sostenibilidad de España (OSE) sobre los cambios del uso del suelo en nuestro país
no son muy alentadores. El problema no remite, sino que va en aumento. Según un informe realizado
por dicho organismo en el año 2006 «la superficie destinada a autopistas, autovías y terrenos asociados
aumentó según el Informe [. . . ] Cambios de Ocupación del Suelo en España, y siguiendo la metodología
empleada en el Corine Land Cover (CLC), un 148 %; la dedicada a complejos ferroviarios un 20,29 %;
zonas portuarias un 18,64 % y aeropuertos un 6,6 %» (OSE, 2006:38). Como ejemplo, diremos que si en
1987 las autopistas, autovías y terrenos asociados ocupaban cerca de 40.000 ha. en nuestro país, en el
año 2000 la cifra había aumentado cerca del 225 % y superaba las 90.000 ha.
Las emisiones energéticas de las ciudades
Pero el problema no reside únicamente en la cantidad de habitantes que van a residir en las ciudades,
sino que también hemos de pensar en que toda esta gente necesitará comer, ir al trabajo, estar caliente en
invierno. . . Todo esto se traducirá en un aumento notable de los recursos que tenemos en la actualidad.
Las ciudades son foco del crecimiento económico y del proceso de Cambio Climático. De acuerdo con
el informe Población y futuro urbano del Instituto de Población en Washington «las ciudades sólo ocupan
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
33
un 2 % del total del suelo del planeta pero albergan un 50 % de la población mundial, consumen el 75 %
de sus recursos y generan el 75 % de los residuos».
Las secuelas del crecimiento incontrolado al que nos someten la planificación urbana y las infraestructuras son, entre otras, un alto grado de uso energético poco eficiente y la contaminación del aire y
del agua. Debido a la gran concentración de personas e infraestructuras, las consecuencias del Cambio
Climático se expresan de manera más intensa.
Como podemos ver en la Figura , a la concentración de dióxido de carbono en el aire contribuyen los
tubos de escape de los automóviles y las emisiones industriales; pero otro papel importante lo asumen la
calefacción y el empleo de electrodomésticos. Los sectores productivos que más dióxido de carbono emiten
son los energéticos (gas y electricidad), el cemento, las refinerías, la siderurgia, las grandes químicas, la
cerámica, el papel y el vidrio.
Figura 9: Emisiones de dióxido de carbono según sectores productivos.
Fuente: IPCC (2001b). Elaboración propia para Temas ambientales clave para un planeamiento sostenible.
DUyOT, ETSAM.
Los puntos débiles de las urbes
Los defensores de la vida en la ciudad entienden que lo beneficioso de la misma radica en la cantidad
de recursos y actividades que tiene. Sin embargo, depende de donde vivas: en un relativamente pequeño
radio de actuación puedes tener una oferta considerable tanto de ocio, cultura y gastronomía, como de
servicios sanitarios, pero si vives en el campo ya te puedes ir olvidando de los grandes espectáculos de
la Gran Vía madrileña, de la oferta cultural del eje Prado-Recoletos, de la oferta culinaria del casco
madrileño o de los servicios médicos de grandes hospitales. Aparentemente «no hay color».
A priori parece difícil entender que las ciudades puedan ser las principales perjudicadas por los efectos
del Cambio Climático. ¿Cómo se puede hacer ver al ciudadano que toda esa oferta puede desaparecer de
un día para otro? Las ciudades vienen a ser como Goliat, y como él tienen, al menos, un punto débil.
Nuestra sociedad se basa en dos grandes pilares. Por un lado está nuestra capacidad para cultivar
la suficiente comida para sustentar a un gran número de personas que se ocupan de tareas distintas a
la de cultivar; y por otro, nuestra capacidad para vivir en grupos lo suficientemente grandes como para
mantener importantes instituciones. Estas aglomeraciones se conocen como ciudades.
El éxito de las ciudades se ha basado históricamente más que en su eficacia económica, en su capacidad
de garantizar la libertad de los ciudadanos y su responsabilidad social. Pero ante el Cambio Climático
éstas han de buscar nuevas aptitudes para su continuidad en el tiempo.
La mayoría de la población mundial vive, trabaja, se mueve y consume en las ciudades. En nuestras
grandes urbes se originan la mayor parte de las emisiones de GEI así como la inmensa mayoría de los
residuos sólidos domésticos, de los residuos industriales y de los residuos hospitalarios.
Por otro lado, las ciudades han sido y siguen siendo elementos clave para la civilización. Del mismo
modo que fueron entidades frágiles en un pasado, también lo son en el presente; para el correcto funcionamiento de una ciudad es necesaria la circulación de flujos (alimentos, agua, energía, información. . . ) y
estos pueden verse seriamente afectados por el Cambio Climático al no estar asegurado su suministro.
34
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Realmente, las ciudades ante el Cambio Climático actúan más como las plantas que como los animales,
pues están inmóviles y dependen de intrincadas redes para el abastecimiento de agua, alimento y energía
para seguir viviendo.
A la pregunta de si el Cambio Climático puede amenazar los recursos que necesitan las ciudades para
sobrevivir parece haber una clara respuesta. Algunos historiadores cifran hasta en un tercio el total de
civilizaciones, como la maya o la romana, que en el pasado desaparecieron a causa del agotamiento de sus
recursos. De igual manera, un brusco cambio climático podría ejercer una tensión en nuestra sociedad,
pues alteraría la localización de las fuentes de agua o de comida.
El agua será el primero de los recursos afectados: dado que pesa y su precio es bajo, tiene baja
rentabilidad en el transporte desde largas distancias. Casi todas las ciudades obtienen sus abastecimientos
hídricos de la región donde se hallan, en zonas lo bastante pequeñas como para que un Cambio Climático
suave ya se deje sentir esto será un importante problema. Alimentos como el cereal, en cambio, son fáciles
de transportar y a menudo vienen de lejos, lo que significa que sólo un trastorno realmente global causaría
escasez en las ciudades del mundo.
Como ya hemos visto previamente, un único temporal puede producir enormes daños. Especialmente
en ciudades y municipios situados en zonas expuestas a catástrofes, como la costa y la cercanía de los
ríos, se convierten en la diana de catástrofes naturales.
En el Tercer Informe de Evaluación se establece que el Cambio Climático afectará a los asentamientos
humanos en alguna de las formas siguientes (IPCC, 2001c: 36–39):
Los distintos agentes que intervienen en la economía de las ciudades verán afectada su capacidad
productiva (como la agricultura o la pesca) o la demanda en el mercado de los bienes y servicios
que allí se producen (incluida la demanda de personas que viven en las cercanías y de los turistas).
La infraestructura física (como los sistemas de distribución y transmisión energética), los edificios,
los servicios urbanos (como los sistemas de transporte), e industrias específicas (como las agroindustrias, el turismo y la construcción) pueden verse afectados directamente.
La población puede verse directamente afectada por un clima extremo, cambios en el estado de la
salud, o migración. Estos episodios pueden modificar las tasas de muertes, lesiones o enfermedades.
Además, los desplazamientos de población afectarán al tamaño y las características de la población
de los asentamientos, lo que modificará la demanda de servicios urbanos.
En el mismo documento, el IPCC (2001c:13) establece que «el riesgo directo que en más partes del
mundo afecta a los asentamientos humanos como consecuencia del Cambio Climático es el de inundaciones
y movimientos de tierra, agravados por el aumento previsto de la intensidad de las lluvias y, en las zonas
costeras, por la subida del nivel del mar. Están particularmente amenazados los asentamientos en las
vertientes de los ríos y del mar (alta confianza), pero la inundación urbana puede ser un problema en
cualquier parte en la que hubiese una capacidad inadecuada de los sistemas de gestión de alcantarillas,
suministro de aguas y desechos».
Lo más preocupante de esto es que cerca del 50 % de la población mundial vive en las proximidades
del mar (en una franja que no alcanza los cien kilómetros. de anchura), y en nuestro país la cifra no es
muy distinta (los municipios costeros con cerca del 7 % del territorio dan cobijo a cerca del 45 % de la
población) (RECC, 2006b).
Si nos fijamos en la Figura , podemos comprobar cuáles serían las zonas más vulnerables. También
podemos valorar la distribución de las ciudades en el mundo. Europa, el este de Estados Unidos y Japón
están brillantemente iluminados por sus ciudades, mientras que las zonas interiores de África, Asia,
Australia y Sudamérica permanecen, por ahora, oscuras y poco pobladas.
Marco municipal de actuación
Políticas europeas frente al Cambio Climático
Europa debe ser nuestro referente, no sólo legal, en muchas de las políticas ambientales que se realizan. En el marco de las políticas medioambientales europeas destaca la aprobación en el año 2002 del
VI Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente de la Unión Europea. En él se determinan las
prioridades y objetivos principales de la política medioambiental de la Comunidad para un periodo comprendido entre los próximos de cinco a diez años. El programa describe las medidas que deberán adoptarse
para contribuir a la aplicación de la estrategia de la Unión Europea en materia de desarrollo sostenible.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
35
Figura 10: Contaminación lumínica generada por el tsunami urbanizador.
Imagen de Craig Mayhew y Robert Simmon, NASA GSFC. Basada en datos del Satélite Meteorológico del
Programa de Defensa, cortesía de Christopher Elvidge, NOAA National Geophysical Data Center. Año 2000.
Estas estrategias «deberían desarrollarse y ponerse en práctica en estrecha consulta con las partes pertinentes, como las ONG, la industria, otros interlocutores sociales y las autoridades políticas» (UE, 2002:
Artículo 4.3) y deberían presentarse al Parlamento Europeo y al Consejo en el plazo de tres años.
Para superar la retórica legislativa y promover la ejecución de las acciones necesarias, se fijan un total
de diez estrategias prioritarias y cuatro ámbitos en los que centrar las prioridades de la Unión Europea.
El primero de los ámbitos sobre los que se trabajará desde la Unión Europea hace referencia al Cambio
Climático. La principal meta del mismo no es otra que ayudar a «estabilizar las concentraciones en la
atmósfera de gases de efecto invernadero en un nivel que impida la interferencia antropogénica peligrosa
en el sistema climático» (UE, 2002: Artículo 2). Para tal fin elabora una serie de objetivos en su Artículo
5.
La ‘‘Estrategia temática del Cambio Climático’’ del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia
de Medio Ambiente se sustenta en seis objetivos y un total de veintiuna estrategias.
Funciones que conciernen a las autoridades municipales
La Estrategia española de Cambio Climático y energía limpia. Horizonte 2012 aprobada como propuesta en febrero de 2007, parte con la idea de ser el instrumento utilizado por las distintas administraciones
para tener un marco de referencia a la hora de adoptar medidas para mitigar el Cambio Climático y hacer
cumplir los compromisos firmados por España en el Protocolo de Kioto. La elaboración, la evaluación
y el seguimiento de dicha estrategia corren a cargo del Consejo Nacional del Clima (CNC), adscrito al
Ministerio de Medio Ambiente. Para realizar el seguimiento de dicho organismo en las distintas materias
se creó la Oficina Española de Cambio Climático (OECC).
Por encima de estas iniciativas nos encontramos con la ya citada ‘‘Estrategia Temática del Cambio
Climático’’ del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente.
Una vez conocidas las herramientas de lucha contra el Cambio Climático hemos de afrontar la pregunta clave para saber si está en manos municipales provocar el cambio. No podemos olvidarnos que
cerca del 40 % del total de emisiones de gases de efecto invernadero se producen en las ciudades y en
el entorno urbano de las mismas según la Guía de Planeamiento Urbanístico energéticamente eficiente
(IDAE, 2007:10) y que los propios ayuntamientos son los principales consumidores de energía y de recursos. Tampoco debemos relegar la capacidad informativa y de sensibilización de los ayuntamientos,
que con campañas publicitarias y de concienciación son capaces de movilizar a los ciudadanos en pro de
determinadas causas.
Pero independientemente de las distintas iniciativas internacionales y nacionales, es difícil llegar al
ciudadano y hacerle comprender la importancia de sus actos en un proceso como el calentamiento global
del que poco o nada le hablan sus dirigentes más directos. Las medidas presentadas por el gobierno o
los distintos organismos europeos son generalmente de difícil seguimiento por los ayuntamientos. Las
competencias de los mismos son concretas y distan mucho de ser capaces de favorecer la «Reducción de
las emisiones de gases de invernadero de la aviación; de buques de navegación marítima y de vehículos
a motor», tal y como establece el VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente
36
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 10: Síntesis del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente
para la Estrategia temática del Cambio Climático
Fuente: UE (2001). Elaboración propia.
Objetivo 1. Poner en práctica los compromisos climáticos internacionales, incluido el Protocolo
de Kioto:
1. Reducción de emisiones de gases de efecto invernadero al 70 % de 1990.
2. Plan de intercambio de emisiones de dióxido de carbono.
Objetivo 2. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector energético:
1. Inventario y revisión de las subvenciones energéticas.
2. Cambio a combustibles con bajo contenido en carbono para la generación de electricidad.
3. Incentivo al uso de las energías renovables, fijando como objetivo lograr un 12 % de la energía
producida proveniente de fuentes renovables para el 2010.
4. Incentivo a la generación combinada de calor y electricidad, fijando como objetivo lograr un
18 % de la generación bruta de electricidad.
5. Impedimento o reducción de emisiones de metano procedentes de producción y distribución
energéticas.
6. Fomento de la eficiencia energética.
Objetivo 3. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector de los transportes:
1. Reducción de las emisiones de GEI de la aviación; de buques de navegación marítima y de
vehículos a motor.
2. Medidas fiscales para facilitar el paso a sistemas energéticos y de transporte limpios.
3. Fomento de desarrollo y la utilización de combustibles alternativos y de vehículos de bajo
consumo de combustible.
4. Fomento de medidas que reflejen todos los costes ambientales en el precio del transporte.
5. Disocición del crecimiento económico y la demanda de transporte.
Objetivo 4. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en la producción industrial:
1. Fomento de prácticas y técnicas de eficiencia ecológica en la industria.
2. Desarrollo de medios para ayudar a pymes a adaptarse, innovar y mejorar su rendimiento.
3. Fomento del desarrollo de alternativas más respetuosas con el medio ambiente.
Objetivo 5. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en otros sectores:
1. Fomento del ahorro de energía en la calefacción y la refrigeración de edificios.
2. Reducción de las emisiones de GEI, así como incorporar otras consideraciones ambientales, a
la Política Agrícola Común y a la Estrategia Comunitaria de Gestión de Residuos.
Objetivo 6. Usar otros instrumentos adecuados, como son:
1. Aplicación de medidas fiscales.
2. Acuerdos ambientales con la industria sobre la eficiencia energética y ecológica.
3. Medidas de sensibilización de los ciudadanos y las empresas.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
37
en sus actuaciones prioritarias dentro de la ‘‘Estrategia Temática del Cambio Climático’’. Sin embargo,
pueden actuar en otros ámbitos como la elaboración de medidas de sensibilización de los ciudadanos y
las empresas o confeccionar medidas fiscales para facilitar el paso a sistemas energéticos y de transporte
limpio, como se señalan dentro del mismo grupo de actuaciones prioritarias.
Las atribuciones municipales en el Estado español vienen determinadas por la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases del Régimen Local. Dicha ley, en su Capítulo III, establece las competencias mínimas:
El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
1. Seguridad en lugares públicos.
2. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.
3. Protección civil, prevención y extinción de incendios.
4. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines,
pavimentación de vías públicas y conservación de caminos y vías rurales.
5. Patrimonio histórico-artístico.
6. Protección del medio ambiente.
7. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.
8. Protección de la salubridad pública.
9. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
10. Cementerios y servicios funerarios.
11. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.
12. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
13. Transporte público de viajeros.
14. Actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación del tiempo libre; turismo.
15. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y
participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Artículo 25, apartado 2
Las competencias municipales y los programas europeos
Una vez conocidas las atribuciones municipales, no estaría de más saber si con estas competencias
podemos hacer frente a las propuestas surgidas del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de
Medio Ambiente.
Con este fin vamos a presentar una tabla de doble entrada, en la que en cada fila viene representada
una competencia municipal y en cada columna aparecen las actuaciones prioritarias de cada una de las
metas de la ‘‘Estrategia Temática del Cambio Climático’’ del programa europeo (Cuadro ). En dicha
tabla comprobaremos, por un lado, si son asumibles los compromisos de la Unión Europea por parte de
los municipios o si se necesita de un organismo de mayor rango para afrontar los objetivos; y por otro,
dentro de qué aptitudes municipales se puede afrontar cada una de las metas de dicho programa.
Además de las competencias anteriormente citadas, los municipios tienen la capacidad de imponer
sus impuestos. La introducción de los conceptos medioambientales en la fiscalidad municipal se basará
en la aplicación de bonificaciones potestativas. El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales, establece un conjunto de
bonificaciones potestativas. La introducción de los conceptos medioambientales en la fiscalidad municipal
está basada en la aplicación de estas medidas potestativas.
Los antecedentes en materia de reforma fiscal verde y en la ambientalización del sistema fiscal, son muy
abundantes en Europa, a pesar de su reciente aplicación (en la década de 1990). Países del norte europeo,
más concienciados en la problemática del medio ambiente, tales como Dinamarca, Suecia, Holanda o
Finlandia han incorporado modalidades impositivas destinadas a mejorar la eficiencia energética y la
limitación de emisiones atmosféricas.
De igual manera, ciudades como Estocolmo, Bristol o Londres, han incorporado la fiscalidad verde
en sus planes de acción atmosférica. Existen incluso ejemplos nacionales de creación de impuestos medioambientales destinados a la mejora de la situación ambiental, tal es el caso de la ya derogada Tasa de
la Mancomunidad de Municipios de Campo de Gibraltar.
38
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Por otra parte, en la actualidad son varias las ciudades españolas que han aplicado en sus ordenanzas
fiscales las bonificaciones potestativas de carácter medioambiental, previstas en el Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
locales. Entre estas ciudades es posible destacar a Sevilla y, en especial, el papel que la Agencia Municipal
de la Energía desarrolla en este aspecto.
Por otra parte, la Comisión Europea está elaborando en la actualidad una propuesta legislativa encaminada a la supresión gradual del Impuesto de Matriculación de coches nuevos, a cambio de incrementar el
Impuesto de circulación, en el cual se incluirían criterios medioambientales relacionados con las emisiones
de dióxido de carbono.
Es el aspecto fiscal, una de las armas más poderosa que tienen los ayuntamientos para incidir sobre
la conducta de sus ciudadanos y modular, así, el cumplimiento de sus estrategias medioambientales. Sin
lugar a dudas, podemos afirmar que la fiscalidad planea sobre prácticamente todas las actividades que
se desarrollan en un municipio. El urbanismo, el transporte, la industria o los servicios se encuentran
afectados por la fiscalidad y, en este orden, se podría decir que cualquiera de los objetivos estratégicos
planteados por la Estrategia son sujetos potenciales de la fiscalidad municipal y, por ello, obviaremos
referirnos continuamente a este apartado cuando, a continuación, nos adentremos en el análisis de las
competencias municipales en relación con los objetivos mencionados.
Objetivo 1. Compromisos climáticos internacionales
El primer objetivo del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente plantea
los esfuerzos en dos actuaciones prioritarias:
Estudiar los resultados del Programa Europeo sobre el Cambio Climático y la adopción de políticas
y medidas efectivas, comunes y coordinadas, a partir de éste, en su caso, para diversos sectores,
como complemento de acciones nacionales en los Estados miembros.
Elaborar un marco comunitario para el desarrollo de un comercio de derechos de emisiones de
dióxido de carbono efectivo con posibilidad de ampliación a otros gases de efecto invernadero.
Las competencias municipales, en lo que concierne a esta segunda actuación, no son muchas, ya que
se les escapa la posibilidad de plantearse intervenir en cuanto al comercio de emisiones, porque éste
sólo puede realizarse entre Estados. Sin embargo, los municipios pueden hacer frente a la primera de las
actuaciones prioritarias desde distintos campos, como pueden ser la ordenación del tráfico de vehículos,
la disciplina urbanística o el tratamiento de los residuos.
Objetivo 2. Reducir emisiones en el sector energético
Dentro de las propuestas europeas para hacer frente a este objetivo encontramos:
Elaborar lo antes posible un inventario y llevar a cabo una revisión de las subvenciones que actúan
en contra de una utilización eficiente y sostenible de la energía con miras a su supresión paulatina.
Fomentar los combustibles renovables y los combustibles fósiles con bajo contenido de carbono para
la generación de electricidad.
Alentar el uso de fuentes de energía renovables, en particular mediante incentivos, incluso a nivel
local, fijando un objetivo indicativo del 12 % del uso energético total para el año 2010.
Establecer incentivos para aumentar la generación combinada de calor y electricidad y aplicar
medidas dirigidas a duplicar la cuota total comunitaria de tal generación combinada hasta un 18 %
de la generación bruta de electricidad.
Impedir y reducir las emisiones de metano procedentes de la producción y la distribución energéticas;
fomentar la eficiencia energética.
Entre las funciones que incumben al consistorio, está la capacidad de revisar las subvenciones energéticas desde las ordenanzas municipales de protección al medio ambiente o desde los diferentes impuestos
o tasas que pueden incrementar o disminuir el coste de los distintos combustibles utilizados en diversos
ámbitos.
El fomento del uso de combustibles renovables en el sector energético es otra de las decisiones que
pueden tomarse desde las ordenanzas relativas a la protección del medio ambiente. También está en su
mano promover el uso de las energías renovables ya que se puede hacer prácticamente desde todas las
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
39
competencias municipales, salvo la protección civil y la de extinción de incendios o la seguridad en lugares
públicos.
Las principales fuentes de metano son la deforestación y el manejo de residuos; por esta razón, el
ayuntamiento podrá reducir las emisiones evitando la destrucción de bosques existentes en su término
municipal y llevando a cabo un correcto tratamiento de residuos.
El fomento de la eficiencia energética es regulable por parte municipal prácticamente con cualquiera
de sus competencias, salvo la seguridad en lugares públicos o la participación de la enseñanza.
Objetivo 3. Reducir emisiones en el sector de los transportes
Para lograr el tercer objetivo desde el VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio
Ambiente se proponen las siguientes líneas de actuación:
Determinar y emprender actuaciones concretas para reducir las emisiones de GEI generadas por la
aviación en caso de que dichas actuaciones no puedan acordarse en el seno de la Organización de
la Aviación Civil Internacional para el año 2002.
Determinar y emprender actuaciones concretas para reducir las emisiones de GEI generadas por
buques de navegación marítima en caso de que no se acordara esta actuación en el seno de la
Organización Marítima Internacional para el año 2003.
Fomentar un cambio hacia formas más eficientes y limpias de transporte, incluidas una organización
y logística mejores.
En el contexto del objetivo de la Unión Europea de lograr una reducción del 8 % en las emisiones
de GEI, pedir a la Comisión que presente una Comunicación sobre objetivos medioambientales
cuantificados para un transporte sostenible antes de finales de 2002.
Determinar y emprender otras actuaciones concretas, incluyendo cualquier medida legislativa, para
reducir las emisiones de GEI procedentes de vehículos de motor, incluidas las de N2 O.
Fomentar el desarrollo y la utilización de combustibles alternativos y de vehículos de bajo consumo,
con el fin de aumentar su participación de forma sustancial y continua.
Fomentar medidas que reflejen todos los costes ambientales en el precio del transporte.
Disociar el crecimiento económico y la demanda de transporte con el objetivo de reducir las consecuencias ambientales.
El intento de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la aviación y de los buques
queda fuera de las competencias municipales. No es así el caso de los vehículos a motor, donde el ayuntamiento puede establecer cánones de circulación a vehículos que usen determinados combustibles más
contaminantes.
Las medidas fiscales para pasar a sistemas energéticos y de transporte limpios volverán a estar regidas
por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales y las medidas potestativas que ella posibilita, pero el ayuntamiento
podrá, en cualquier caso, hacer frente al uso de energías alternativas en el transporte público.
Casos similares serían las medidas para reflejar el coste medioambiental en el precio del transporte y
la disociación del crecimiento económico y la demanda del transporte. Ambas pueden afrontarse desde
las competencias atribuidas a la ordenación del tráfico o a la disciplina urbanística.
Objetivo 4. Reducir emisiones en la producción industrial
Las actuaciones prioritarias planteadas en este cuarto objetivo desde la política medioambiental de la
Unión Europea son:
Fomentar prácticas y técnicas de eficiencia ecológica en la industria.
Desarrollar medios para ayudar a las pequeñas y medianas empresas (pymes) a adaptarse, innovar
y mejorar su rendimiento.
Fomentar el desarrollo de alternativas más respetuosas con el medio ambiente y técnicamente viables, incluyendo el establecimiento de medidas comunitarias para reducir las emisiones, eliminar
paulatinamente la producción si ello es necesario y factible y reducir el uso de gases fluorados
industriales: HFC, PFC y SF6 .
40
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
El impulso de las prácticas de eficiencia tecnológica en la industria se puede realizar desde la disciplina
urbanística, imponiendo una serie de ordenanzas encaminadas a lograr tal fin, o desde las competencias
medioambientales, fomentando, disuadiendo o incluso prohibiendo determinadas prácticas.
El desarrollo de medios para impulsar a las pymes puede partir desde cualquiera de las competencias
municipales, al poder encontrarnos estas empresas en distintos ámbitos productivos de la ciudad. Y por
último, el impulso a las alternativas respetuosas con el medio ambiente en el sector industrial pueden ir
desde el establecimiento de incentivos financieros para la instalación de energía solar térmica o fotovoltaica, a estimular la producción local de energía para facilitar la utilización de fuentes locales de energía
y aumentar la eficacia de los sistemas locales de gestión de la misma.
Objetivo 5. Reducir emisiones en otros sectores
El quinto objetivo hace referencia a los demás sectores no incluidos en los apartados previos como son
el sector constructivo o el agrícola. Las líneas de actuación son:
Fomentar la eficiencia energética, en particular para la calefacción, la refrigeración y el agua caliente,
en el diseño de edificio.
Tener en cuenta la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, así como otras
consideraciones medioambientales, en la política agrícola común y en la estrategia comunitaria de
gestión de residuos.
Dentro del marco de obligaciones que marca la Directiva Europea de Eficiencia Energética en Edificios,
aprobada el 16 de diciembre de 2002 (Directiva 2002/91/CE), se han aprobado una serie de disposiciones
legislativas que instauran mayores exigencias energéticas, tanto en los aspectos constructivos del edificio,
los cuales afectan básicamente a la demanda de energía, como a las instalaciones consumidoras de energía,
que son las responsables de satisfacer nuestras necesidades energéticas de un modo eficiente. Dichas
disposiciones legislativas son las siguientes:
El Código Técnico de la Edificación (CTE). Establece mayores exigencias en materia de aislamiento,
iluminación, instalaciones de energía solar, térmica y fotovoltaica con el objetivo de reducir el
consumo de energía de los edificios, y para que una parte de este consumo proceda de fuentes
renovables.
El Reglamento de Instalaciones Térmicas (RITE) y sus ‘‘Instrucciones técnicas complementarias’’.
Establece las exigencias de eficiencia energética de las instalaciones de calefacción, climatización y
producción de agua caliente sanitaria.
La Certificación de Eficiencia Energética de Edificios. A través de ella a cada edificio se le asigna
una calificación energética en función de la calidad de las instalaciones de suministro de energía y
de las características constructivas que afectan a la demanda energética (aislamiento, cerramientos,
etc.). Mediante la información de las características energéticas del edificio se pretende favorecer
una mayor transparencia del mercado inmobiliario y fomentar las inversiones en ahorro de energía,
potenciando, así, la demanda de calidad energética entre los compradores de viviendas.
Además de las medidas activas planteadas por el CTE, como arquitectos podemos llevar a cabo
otra serie de medidas pasivas con la finalidad de reducir el consumo energético en las viviendas como
pueden ser el aprovechamiento de la luz natural, la correcta orientación sur para aprovechar el sol en
invierno y disponer de mayor protección en verano, el correcto aislamiento, una mayor inercia térmica
para amortiguar los cambios de temperatura, y la ubicación en el terreno teniendo en cuenta vientos
dominantes, régimen de lluvias, radiación solar, orografía, etc.
A parte de estas medidas que podríamos denominar como pasivas, el CTE actúa de forma activa
sobre la construcción de la vivienda. Con su entrada en vigor en septiembre de 2006 es obligatorio que
en todo edificio nuevo que se construya o se rehabilite se instalen captadores solares térmicos para la
producción del agua caliente sanitaria y el calentamiento de piscinas. La producción exigida dependerá
del tamaño del edificio, de la situación geográfica en España y del tipo de combustible que se vaya
a sustituir. Con la entrada en vigor del mismo, quedan superadas las diferencias existentes entre las
distintas ordenanzas solares municipales.11 Uno de los problemas que elude el CTE es el mantenimiento
de todas esas instalaciones de captación energética que está proponiendo.
11 El objeto de estas ordenanzas era regular la incorporación de sistemas de captación y utilización de energía solar
activa de baja temperatura para la producción de agua caliente sanitaria, en los edificios y construcciones. Destacaban las
ordenanzas de Barcelona (julio 1999), País Vasco (marzo 2002) o Madrid (mayo 2003).
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
41
En cuanto a las políticas agrícolas y la gestión de residuos las actuaciones municipales pasarán desde
la instalación de plantas de tratamientos de residuos sólidos urbanos (RSU), depuradoras, recogida de
residuos o eliminación de animales muertos a la utilización de desechos forestales provenientes de parques
urbanos.
Objetivo 6. Usar otros instrumentos adecuados
En el sexto objetivo figura la utilización de otros instrumentos adecuados para lograr el descenso de
las emisiones como:
Fomentar la aplicación de medidas fiscales, incluido un marco comunitario oportuno y adecuado
para la fiscalidad energética con el fin de facilitar el paso a un uso más eficiente de la energía, y
unos sistemas energéticos y de transporte más limpios, así como alentar la innovación tecnológica.
Promover acuerdos ambientales con sectores de la industria sobre reducciones en la emisión de GEI.
Asegurar que el Cambio Climático sea un tema destacado, tanto de la política comunitaria de
investigación y desarrollo tecnológico como de los programas nacionales de investigación.
La firma de acuerdos ambientales con las industrias operantes en el municipio es otra de las maneras
de incidir en sus prácticas ambientales y, por ende, en la conservación de éste.
Por otro lado, en el ámbito municipal se puede concienciar a la población de la importancia que
tiene el Cambio Climático a través de campañas de sensibilización o de información a los ciudadanos,
concienciándoles de las consecuencias que puede tener su vida cotidiana en caso de no reducir las emisiones
y cuáles van a ser los beneficios de cambiar su actitud frente al problema.
Competencias municipales y tamaño de población
La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local diferencia las atribuciones obligatorias
municipales en función del número de habitantes:
Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
1. En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las
vías públicas y control de alimentos y bebidas.
2. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública,
mercado y tratamiento de residuos.
3. En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de
servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
4. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de
viajeros y protección del medio ambiente.
Artículo 26, apartado 1
De este modo no sólo han de preocuparnos cuáles son las distintas competencias y si estas están
contempladas por el VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, sino que las
principales actuaciones deberían poder darse en todos los municipios, independientemente del tamaño de
los mismos.
En la Cuadro podemos comprobar cómo influyen las competencias en cada una de las distintas
líneas estratégicas propuestas por la Unión Europea. Podemos hacer cuatro grandes grupos dependiendo
del número de competencias que sirven a cada una de las actuaciones estratégicas.
Actuaciones prioritarias de las que participan más de diez competencias. Este grupo estaría formado
por cuatro actuaciones prioritarias que serían: Medidas de sensibilización (14); Fomento la eficiencia
energética (13); Uso de energías renovables (12) y Fomento del desarrollo de alternativas respetuosas
con el medio ambiente (12).
Actuaciones prioritarias de las que participan entre cinco y diez competencias. Se conformaría este
grupo con un total seis competencias. Estas serían: Reducción las emisiones de metano (10); Ahorro
de energía en calefacción y refrigeración (10); Acuerdos ambientales con industria sobre eficiencia
(10); Desarrollo medios para ayudar a PYMEs a mejorar su rendimiento (9); Reducir las emisiones
de gases de efecto invernadero (8) y Revisión de las subvenciones energéticas (6).
42
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Actuaciones prioritarias de las que participan menos de cinco competencias. Se compondría este
grupo de las actuaciones prioritarias más difíciles de lograr desde los propios municipales a causa
de sus limitadas competencias. Esta serie de competencias estaría formada por: Disociación del
crecimiento económico y la demanda de transporte (4); Reducción de las emisiones de GEI de aviación, buques y vehículos motor (3); Medidas fiscales para pasar a sistemas energéticos y transporte
limpios (3); Uso de combustibles alternativos y bajo consumo (3); Medidas para reflejar coste medioambiental en precio transporte (3); Fomento de prácticas de eficiencia ecológica en industria (3);
Reducción de emisiones de GEI en política agrícola y gestión de residuos (3); Cambio a combustibles con bajo contenido en carbono para electricidad (2) e Incentivo de la generación combinada de
calor y electricidad (1).
Actuaciones prioritarias de las que no participan competencias. Las dos actuaciones prioritarias que
forman este grupo no pueden ser llevadas a cabo por parte de los municipios. Por un lado el Plan
de intercambio emisiones, que sólo puede realizarse entre Estados y no entre municipios ni grandes
ciudades; y por otro la Aplicación de medidas fiscales, ya que se trata de una atribución del alcalde
y viene regulada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Entre las conclusiones que podemos sacar del Cuadro cabe destacar que las actuaciones prioritarias
que conforman el primer grupo no son obligatorias en todos los municipios. De este modo la competencia
de legislar sobre la Protección del medio ambiente y sobre el Transporte público son exclusivas de los
municipios mayores de 50.000 habitantes. Así, el grupo de actuaciones prioritarias más fáciles de llevar a
cabo por los pequeños ayuntamientos carece de las dos competencias que intervienen en más actuaciones
prioritarias.
Por otro lado, cabe señalar la importancia y la capacidad de actuación que tiene un ayuntamiento a
la hora de llevar a cabo políticas de sensibilización sobre sus ciudadanos. Prácticamente desde cualquiera
de las competencias legislativas que le son atribuidas por la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del
Régimen Local puede llevar a cabo actuaciones con este fin. En el Cuadro se han separado las distintas
competencias municipales en función de la población municipal que tiene. De este modo, hay una serie de
competencias mínimas que han de cubrir todos los ayuntamientos y otras que van en función de su rango
poblacional. Cada una de estas competencias se relaciona con una, varias o ninguna de las actuaciones
prioritarias presentadas en la Estrategia de Cambio Climático del VI Programa de Acción Comunitaria
en Materia de Medio Ambiente.
La lectura en horizontal del Cuadro nos da una idea de la relevancia que adquiere cada una de las
competencias municipales a la hora de cumplir los objetivos propuestos, mientras que su lectura en vertical
nos muestra cuales serían las actuaciones más fáciles de llevar a cabo por parte de los ayuntamientos si
así lo deseasen.12
12 Las medidas indicadas en los siguientes epígrafes provienen de los documentos: Borrador del Programa Andaluz de acción
por el clima 2007-2012; Estrategia de Vitoria–Gasteiz para la prevención del Cambio Climático; Medidas de eficiencia
energética, de ahorro y otros criterios ambientales para incorporar en los edificios y equipamientos municipales de la
Diputación de Barcelona; y del Resumen especial del informe sobre las ciudades sostenibles destinado a las autoridades
locales.
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Medidas de sensibilización
Medidas fiscales
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Plan intercambio
emisiones
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
X
Ahorro en calefacción
y refrigeración
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
X
X
X
X
X
X
X
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Combustibles
bajo consumo
X
X
Medidas mejora rendimiento pymes
Med. fiscales paso smas
energeticos. y tpte.
X
X
X
Uso de energías
renovables
X
Combustibles bajos en
carbono para electrdad.
X
Rev. subvención energ.
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
50.000
hab.
Fomento de eficiencia
energética
<
X
X
X
X
X
X
X
X
No emisiones de metano
energéticas
20.000
hab.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Objetivo 6
Instrumentos
X
X
X
Objetivo 5
Otros
X
Generación combinada
de calor y electrdad.
<
a. Seguridad
b. Ordenación tráfico
c. Discipilina urbanística
d. Patrimonio históricoartistico
e. Abastos y mataderos
f. Salubridad pública
g. Atención primaria sanitaria
h. Cementerios
i. Agua, alumbrado, residuos, limpieza y alcantarillado
j. Admin. educativa
k. Prot. civil e incendios
l. Servicios sociales
m. Inst. culturales y
deportivas
n. Prot. medio ambiente
ñ. Transporte público
X
X
Reducir emisiones GEI
Competencias municipales mínimas
Haciendas locales
Todos
Objetivo 4
Sector industrial
X
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Sector energético
Sector transporte
Objetivo 1
C. Internacional
43
44
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Medidas de sensibilización
Se trata de la actuación prioritaria para la cual el concejo reúne mayor número de competencias.
Parece claro que prácticamente cualquier medida, obra o actuación que se lleve a cabo desde el municipio
puede cumplir el propósito de concienciar de un modo u otro a los vecinos.
Los ayuntamientos deben hacer comprender a sus ciudadanos el papel que juegan en el Cambio
Climático y hacerles saber que tomando decisiones sencillas pueden obtener también beneficios, incluso
en el ámbito personal. Educar a la comunidad puede hacer que el problema del Cambio Climático se
entienda como una traba local.
Medidas de carácter general que pueden llevarse a cabo en los municipios son:
Apoyar el mantenimiento de un sistema de información sobre iniciativas locales sobre el Cambio
Climático o control de emisiones que proporcione ejemplos de buenas prácticas, bibliografía y acceso
a conocimientos especializados sobre medio ambiente.
Crear foros o agrupaciones específicas sobre el tema entre los residentes del municipio. De este modo
también se estaría contribuyendo a fortalecer la cohesión social.
Colaborar con otros organismos en la elevación de la concienciación de las empresas locales en sus
costos energéticos.
Elaborar campañas informativas y programas de subvención de inversiones para reducir el consumo
energético de viviendas a través de medidas de climatización natural y del uso de electrodomésticos
y bombillas de bajo consumo.
Elaborar un informe anual detallado sobre los avances o retrocesos municipales en la lucha contra
el Cambio Climático.
Fomentar la participación pública en la renovación de la ciudad facilitando la consideración pública
de los temas de sostenibilidad urbana.
Informar a cada individuo, grupo social, empresa u otras organizaciones sobre los impactos potenciales del Cambio Climático y las medias de mitigación que pueden ser adoptadas.
Instalar en los edificios públicos sistemas dotados con energía solar fotovoltaica, para al menos un
5 % de la energía consumida por la instalación. Su finalidad es, fundamentalmente, el conocimiento
y difusión social de esta fuente energética.
Jugar un papel de liderazgo, predicando con el ejemplo con las actuaciones y mostrando los beneficios
de las mismas.
Realizar campañas de sensibilización o de información sobre el uso del transporte público.
Fomento de la eficiencia energética
Una de las actividades más agresivas con el medio ambiente es la relacionada con el consumo de
energía. Desde la extracción de las materias primas, el transporte, la transformación y/o la adecuación
de las mismas, así como el consumo. Dentro de los consumos de energía, el sector de la edificación es
el responsable de un elevado porcentaje, que en función de su uso, varía considerablemente en cuanto a
la forma de la energía requerida, la distribución porcentual del consumo y el consumo total de energía
por unidad de área. Podemos definir el consumo como el cociente entre la demanda y el rendimiento.
Para reducir el consumo de energía debemos o bien disminuir la demanda o bien aumentar el rendimiento.
Resulta mucho más eficiente disminuir la demanda del edificio que aumentar el rendimiento de los equipos,
si bien la optimización se consigue realizando ambas acciones simultáneamente. Así que las medidas
habrán de centrarse principalmente en la reducción de la demanda. Algunas medidas son expuestas a
continuación:
Aconsejar a los propietarios sobre las posibilidades de mejorar la eficiencia energética en los hogares.
Fomentar el ahorro de energía en todos los sectores.
Educar a los vecinos para favorecer el uso sostenible de la energía en los hogares.
Enfatizar los beneficios de la gestión energética y apoyar a organizaciones o redes que promocionen
una gestión energética sostenible.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
45
Establecer obligaciones en las ordenanzas sobre instalación de sistemas de cogeneración en grandes
superficies.
Incentivar a los vendedores de electrodomésticos locales para que promocionen las ventas de alta
eficiencia energética (clase A).
Obligar a la instalación de calderas y otros equipos de alto rendimiento en las nuevas edificaciones
o rehabilitaciones.
Promocionar el alumbrado de bajo consumo en las viviendas, sustituyendo las actuales bombillas
de incandescencia.
Promocionar un cambio de comportamiento y en las inversiones para animar al uso eficiente de la
energía por parte de los propietarios.
Promover la mejora de las envolventes edificatorias de los edificios existentes.
Promover la renovación de calderas y la mejora de su mantenimiento en las viviendas y edificios
existentes.
Vigilar el cumplimiento del CTE y el RITE.
Uso de tecnologías renovables
El Plan de Energías Renovables en España 2005–2010 está diseñado como un plan continuista con
el Plan de Fomento de las Energías Renovables en España 2000–2010. En este documento se reafirma el
compromiso de cubrir al menos el 12 % del consumo total de la energía con fuentes renovables (Ministerio
de Industria y Turismo, 2005:7). Cabe destacar que, de acuerdo con el plan presentado por la Comisión
Europea, el 20 % del consumo energético europeo debería proceder de fuentes alternativas antes de 2020.
En el Plan de Energías Renovables en España 2005–2010 además aparecen dos nuevos objetivos como
son que la cuota de generación eléctrica con energías renovables alcance el 29,4 % y se use el 5,75 % de
los biocarburantes en el transporte para el año tope.
Apoyar el desarrollo de proyectos de energías renovables a pequeña escala.
Elaborar una ordenanza municipal para energía solar térmica y fotovoltaica.
Establecer una serie de objetivos ambiciosos sobre la producción de energías renovables en la estrategia energética local.
Establecer obligaciones en las ordenanzas sobre la instalación de sistemas fotovoltaicos en grandes
superficies como centros comerciales u oficinas.
Explorar las potencialidades en la producción de energía eléctrica fotovoltaica mediante los huertos
solares.
Instalar paneles solares térmicos y fotovoltaicos en edificios municipales ya existentes y en los de
nueva construcción, aprovechando las subvenciones existentes para ello.
Promocionar el uso de electricidad cuyas fuentes sean de origen renovables entre los ciudadanos y
empresas.
Promocionar el uso de electricidad de fuentes renovables en los nuevos desarrollos urbano, llevando
a cabo proyectos de demostración.
Regular la concesión de licencias para granjas/huertos solares, supeditando la concesión a las características ambientales y paisajísticas de la zona propuesta para su ubicación.
Desarrollo de alternativas respetuosas con el medio ambiente
El Tratado de la Unión Europea establece que han de tenerse en cuenta los aspectos ambientales y
de cohesión a la hora de formular y aplicar todas las políticas comunitarias. Orienta, además, a que la
política medioambiental ha de tener presente la diversidad de las situaciones existentes en las distintas
regiones. El tipo de medidas que se están llevando a cabo desde los distintos municipios españoles es muy
variado y abarcan temas que van desde medidas de control y difusión, como puede ser la Agenda 21 local,
hasta la plantación de nuevos sumideros.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Acceder gratuitamente a la información ambiental y urbanística.
Favorecer las cuestiones ambientales en la selección y ejecución de los proyectos.
Crear una Concejalía de Medio Ambiente, completamente separada de la de Urbanismo, y que esté
presente de forma permanente con voz y voto en las Comisión de Urbanismo y demás comisiones
donde se traten asuntos relacionados con el medio ambiente.
Cumplir la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información,
de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Fomentar la entrega de la documentación solicitada en formato digital.
Habilitar los antiguos molinos de agua o edificios tradicionales en desuso para convertirlas en centros
de interpretación, aulas de la naturaleza o centros educativos.
Incluir en la Evaluación Ambiental Estratégica de planes y programas el análisis del balance de
emisiones.
Incorporar criterios energéticos en las condiciones de las licencias municipales de actividad y/u
obras. No permitir la instalación en el municipio de industrias contaminantes.
Promocionar la plantación de árboles de diversas especies evitando la utilización de los monocultivos,
como una medida a corto plazo para crear sumideros de dióxido de carbono, con otros beneficios
para el medio ambiente.
Racionalizar la concesión de licencias para la construcción de este tipo de instalaciones.
Realizar una Agenda 21 local para el desarrollo e implementación de una estrategia de desarrollo
sostenible en todo el término municipal y una adecuada política sociocultural que fomente y estimule
además la cultura de participación ciudadana en los asuntos del municipio.
Reducción de las emisiones contaminantes en la ciudad
De las competencias anteriormente descritas, resulta claro que no todas adquieren la misma relevancia
a la hora de hacer frente a las preocupaciones de la ‘‘Estrategia Temática de Cambio Climático’’ del VI
Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente. Podríamos, de este modo, diferenciar
tres rangos en cuanto a la capacidad de afrontar las reducciones de gases de efecto invernadero de las
distintas competencias, según participen de un número u otro de líneas de actuación prioritaria:
Competencias que participan de más de diez actuaciones prioritarias. Este grupo estaría formado
por cinco competencias municipales que serían: Protección del medio ambiente (19); Transporte
público de viajeros (15); Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas (14);
Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de
residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (12); y Ordenación, gestión, ejecución y
disciplina urbanística (11).
Competencias que participan entre cinco y diez actuaciones prioritarias. Se conformaría el grupo con
la competencia de: Cementerios y servicios funerarios (10); Actividades o instalaciones culturales
y deportivas: ocupación del tiempo libre y turismo (9); Abastos, mataderos, ferias, mercados y
defensa de usuarios y consumidores (8); Protección de la salubridad pública (7); Participación en la
gestión de la atención primaria de la salud (7) Prestación de los servicios sociales y de promoción
y reinserción social (7) y Patrimonio histórico-artístico (6).
Competencias que participan de menos de cinco actuaciones prioritarias. Se compondría este grupo
de las competencias municipales que menos intervendrían a la hora de frenar el Cambio Climático
por parte municipal. Estas tres competencias serían: Protección civil, prevención y extinción de
incendios (5), Participación en la programación de la enseñanza y cooperación con la Administración
educativa (1); y Seguridad en lugares públicos (0). Cabe destacar, en cuanto a estas iniciativas, el
papel fundamental que representa la educación y divulgación a la hora de hacer comprender a los
ciudadanos la importancia de hacer frente al grave problema al que nos enfrentamos.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
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A continuación y por la relevancia demostrada pasamos a comentar el primero de estos grupos,
señalando cuales podrían ser algunas de las políticas o líneas de actuación que pueden seguir los distintos
ayuntamientos. Además, se incorporan una serie de medidas correspondientes al capítulo de Haciendas
locales que con la participación en 19 actuaciones prioritarias adquiere unos de los papeles más relevantes
de las políticas municipales a favor del control de emisiones. En cualquier caso, para llevar a cabo muchas
de las políticas que se van a citar en los epígrafes siguientes es necesaria la existencia de subvenciones
municipales o estatales que apoyen los cambios previstos para la reducción de los niveles de dióxido
de carbono municipal. En el trabajo de investigación llevado a cabo han sido consultados una serie de
documentos que aportan la visión de ciertas Comunidades Autónomas en este aspecto. Con ellos hemos
desarrollado un listado de iniciativas que se presentan a continuación.13
Las distintas medidas presentadas han sido agrupadas para esta ocasión según las competencias municipales establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Se presentan ordenadas
las competencias según su participación de un número u otro de líneas de actuación prioritaria. De este
modo, Protección del medio ambiente sería la que cuenta con mayor número de líneas actuación.
Protección del medio ambiente
Se trata de la competencia municipal con mayor conexión con las actuaciones prioritarias descritas,
ya que participa de prácticamente la totalidad de las mismas (salvo el caso del plan de intercambio de
emisiones y la aplicación de medidas fiscales). Sin duda en ella podríamos ubicar muchas de las demás
políticas o iniciativas municipales que describiremos en otros epígrafes, ya que todas ellas (políticas de
reducción de vehículos en las vías urbanas, peatonalización, compostaje y recogida de residuos) ayudan
a la protección del medio ambiente. Por esta razón, a continuación señalamos una serie de políticas que
quizá sólo podrían estar en este grupo.
Establecer nuevos elementos verdes u otras áreas de valor ecológico.
Facilitar la mejora del suelo y la flora aprovechando áreas abandonadas y terrenos no adecuados
para la edificación. El complejo apoyo que un ecosistema sano exige puede lograrse pasando del
monocultivo a una mayor biodiversidad.
Garantizar la restauración de los enlaces ecológicos y los paisajes anteriores y el fortalecimiento y
la conservación de los valores ecológicos dentro de un ecosistema integrado.
Incitar el respeto por el medio ambiente desde las empresas locales y adoptar una actitud con las
empresas contaminantes dirigida a resolver los problemas en lugar de a castigarlas.
Prestar atención a la regeneración del suelo contaminado en tanto a la restauración de los flujos
hídricos existentes (tanto aguas superficiales como subterráneas), a la mejora de calidad del suelo,
al potencial de la zona a efectos de espacios verdes, o a la restauración del tejido urbano funcional
y los enlaces con otras áreas.
Promover el uso de superficies permeables que facilitan la infiltración del agua de lluvia en la tierra,
ya que se puede contrarrestar la existencia en las ciudades de una gran proporción de superficies
impermeables creando depósitos de agua de lluvia.
Tomar medidas que fomenten la reutilización del suelo contaminado. Ejemplos serían la creación de
registros de suelo contaminado; la difusión de información sobre tratamientos, soluciones y costes
de la descontaminación o la concesión de subvenciones a la descontaminación.
Transporte público de viajeros
Desde el punto de vista de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, resulta tan
importante reducir la dependencia del coche como pasar a modos de transporte alternativos y menos
perjudiciales. Estos sistemas menos contaminantes desde el punto de vista de emisiones de dióxido de
carbono abarcan desde la bicicleta hasta el uso del transporte colectivo como el metro o el autobús.
En cualquier caso, las medidas para la mejora de la accesibilidad en las ciudades sólo serán eficaces si
se tienen en cuenta dentro del marco general del sistema de planificación. A continuación se exponen
algunas de estas medidas.
13 Los documentos Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia; Borrador del Programa Andaluz de acción
por el clima 2007–2012; Estrategia de Vitoria–Gasteiz para la prevención del Cambio Climático; Medidas de eficiencia
energética, de ahorro y otros criterios ambientales para incorporar en los edificios y equipamientos municipales de la
Diputación de Barcelona; y el Resumen especial del informe sobre las ciudades sostenibles destinado a las autoridades
locales presentan una serie de indicaciones para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Adquirir vehículos flexibles y estar atentos a los avances en vehículos eléctricos e híbridos para su
incorporación al parque municipal.
Auditar periódicamente el comportamiento energético y ambiental de todos los vehículos municipales y de las contratas públicas.
Aumentar los vehículos limpios en el parque móvil de carácter público y en las flotas de servicio
sometidas a concesión.
Concebir medidas para reducir la necesidad de desplazamientos en lugar de seguir concentrándose
en medidas que tratan de reducir su duración.
Desarrollar un sistema justo de evaluación de los diferentes modos de transporte que tenga en cuenta
todos los beneficios y costes, incluidos los impactos ambientales.
Desarrollar infraestructuras de conexión intermodal —terminales y accesos—, tanto en viajeros
como en mercancías.
Elaborar políticas y diseñar medidas que garanticen el paso del transporte privado al transporte
colectivo, ya que toda la inversión en transporte público que se puede estar haciendo no soluciona
los problemas si no va acompañada de actuaciones destinadas a dar prioridad al transporte público
sobre los automóviles particulares.
Fijar objetivos en sus políticas de transporte que abarquen aspectos ambientales como la ocupación
de terrenos y la contaminación.
Fomentar la introducción de sistemas de automóviles de propiedad compartida, taxis colectivos y
autobuses pequeños, que conecten con un horario flexible las zonas residenciales con los hospitales
y centros urbanos, por ejemplo. Facilitar el uso de vehículos eléctricos o híbridos y combustibles
alternativos.
Gestionar el estacionamiento como una herramienta para controlar el volumen de tráfico a través del
precio y de la oferta. La reducción de aparcamientos para quienes vienen de fuera en oposición a los
residentes, la limitación del estacionamiento para oficinas y otros lugares de trabajo y la concesión
de estacionamiento prioritario a los vehículos poco contaminantes son ejemplos de las medidas
que debería formar parte de una política global de tráfico. Gracias a una combinación de precios
elevados en el centro de la ciudad y aparcamientos gratuitos cerca de la red de transporte público,
se anima a los automovilistas a utilizar los aparcamientos disuasorios. Integrar criterios ambientales
en los planes, programas y actuaciones de desarrollo del Plan estratégico de infraestructuras del
transporte.
Introducir cursos obligatorios de aprendizaje de conducción para la reducción del consumo de combustibles.
Reequilibrar el actual reparto modal, potenciando los modos más sostenibles, como el transporte
colectivo (autobús/ferrocarril/metro/tranvía en superficie) y los modos no motorizados en el medio
urbano.
Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas
La ordenación del tráfico es primordial a la hora de reducir las emisiones de gases de invernadero.
Además de las emisiones generadas por la combustión del motor del vehículo se emiten óxido de nitrógeno
e hidrocarburos que en presencia de luz solar dan lugar a la aparición de ozono troposférico, dañino para
la salud de las personas, los cultivos, los árboles y las plantas en general. Seguidamente presentamos
algunas de las medidas que se pueden adoptar desde las corporaciones municipales en la ordenación del
tráfico y de las personas.
Ampliar las zonas peatonales y reducir las ocupadas por los coches.
Ampliar los estacionamientos disuasorios como medida complementaria de las mejoras del transporte público. Estos estacionamientos disuasorios deberán incluir medidas de señalización, conexiones
peatonales, ventajas en el precio y medidas de seguridad para los coches estacionados y los conductores, y deben ir acompañadas de reducciones en el espacio de estacionamiento en el centro urbano
y otras medidas para disuadir del uso de los automóviles.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
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Apoyar medidas que den prioridad a los ciclistas y a los peatones en las ciudades. Ejemplos de
estas políticas podrían ser ofrecer aparcamientos seguros para las bicicletas cerca del transporte
público, los centros comerciales, las escuelas, los edificios públicos, etc.; autorizar el transporte de
bicicletas en el transporte público o animar a los empresarios a incentivar el que los trabajadores
usen la bicicleta, anden o utilicen el transporte público para ir al trabajo y a ofrecer instalaciones
para lavarse y cambiarse de ropa.
Considerar que las medidas restrictivas desempeñan un papel esencial en la reducción del uso del
coche particular. La limitación del acceso de los vehículos a la zona urbana, las restricciones de acceso
para los camiones y la combinación de limitaciones de velocidad con medidas de ralentización del
tráfico son elementos importantes de un plan general de gestión del tráfico, pero exigen medidas de
apoyo que garanticen el acceso mediante alternativas al automóvil o a los camiones.
Controlar de forma estricta la Ley de Seguridad Vial y las Ordenanzas municipales referentes a
los límites de velocidad en zona urbana y al aparcamiento, posibilitando en mayor medida los
desplazamientos a pie.
Desarrollar medios de transporte intermodales complementarios no competitivos entre modos de
transporte. Ejemplos de estas actuaciones serían la creación de una política integrada de tráfico que
combine medidas de prioridad al transporte público y a la bicicleta, los aparcamientos disuasorios,
restricciones de aparcamiento en la ciudad o billetes válidos en el área urbana para todos los medios
de transporte.
Elaborar planes de movilidad sostenible para todos los centros de trabajo de más de 200 trabajadores
dependientes de la administración local, para grandes empresas y áreas industriales.
Fomentar el uso del transporte público e introducir nuevos modos de transporte.
Madurar el papel del peaje urbano en la reducción del tráfico y la estabilización de los flujos de
transporte público. Las medidas de peaje urbano deben ir parejas a otras medidas de planificación
para que no originen una ampliación de la ciudad ni urbanizaciones en las afueras.
Promover políticas de tráfico cuyo objetivo sea establecer diferentes horarios de uso de la misma
infraestructura para los habitantes y las actividades de logística.
Reducir los límites máximos de velocidad recogidos en la Ley de Seguridad Vial y su cumplimiento.
Reflexionar sobre el papel de los carriles reservados a los vehículos de alta ocupación en el fomento
del uso del transporte público, el uso compartido del coche y la propiedad o el uso múltiple de los
automóviles.
Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y
tratamiento residuos, alcantarillado y tratamiento aguas residuales
Las medidas a poner en práctica en los procesos de recogida y posterior tratamiento de los residuos
urbanos, sólidos o no, tienen una importancia capital tanto en l generación de estos desechos como en
su posterior eliminación. Todas las disposiciones emanadas de la municipalidad tendientes a generar
actuaciones que propicien la disminución de residuos redundarán en un menor volumen a eliminar y,
consiguientemente, en una menor contaminación.
Otro tanto podríamos decir en lo concerniente al tratamiento de los residuos. Las dioxinas y furanos
que se producen en la combustión de los residuos sólidos urbanos o el metano, los lixiviados u otros
subproductos del almacenamiento de restos orgánicos requieren un tratamiento adecuado que minimice
su efecto sobre el medio ambiente.
Aprovechar los residuos forestales para la fabricación de compost.
Clausurar, sellar y restaurar los vertederos incontrolados.
Fomentar la recogida de la fracción orgánica de los RSU y su posterior compostaje para evitar las
emisiones de metano de los vertederos.
Impulsar campañas de sensibilización para la disminución de los residuos a nivel doméstico, comercial e institucional, promoviendo la reducción y la reutilización de los residuos en los hogares,
escuelas, comercios, industrias, etc.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Introducir incentivos para los agentes locales que produzcan menos residuos y gestionen los materiales reciclables en la fuente; por ejemplo la reducción de los impuestos municipales.
Introducir normativas sobre el uso, reutilización y reciclado de los materiales de construcción.
Promover la reducción de los envases y un mayor uso de los envases reutilizables y reciclables.
Proporcionar instalaciones de recogida apropiadas que animen a los particulares a separar los residuos.
Reducir la cantidad total de residuos municipales mediante el compostado local de los residuos
domésticos y de jardín.
Reducir los envases y los embalajes y utilizar materiales de bajo impacto ambiental para evitar el
consumo energético y de materias primas que supone su producción.
Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas;
parques y jardines, pavimentación de vías públicas y conservación de caminos y vías
rurales
Desde la disciplina urbanística se plantea no sólo la forma de crecimientos de nuestras ciudades, sino
también la manera de vivir en ellas. La ciudad difusa es mucho menos ecológica que la ciudad compacta.
El planeamiento urbanístico y territorial debe ir encaminado a promover proximidad, la ciudad densa y
multifuncional con mezcla de actividades (residencial, oficinas, comercios, equipamientos y guarderías),
accesibles con transporte público y con los equipamientos adecuados.
Una de las prioridades es frenar la terciarización de los centros de las ciudades y de ciertos corredores,
y la desclasificación de suelos aptos para urbanizar que procedan de suelos no urbanizables protegidos.
Algunas medidas que podrían tomar los municipios en este aspecto son las siguientes:
Adoptar planteamientos ecológicos de la planificación.
Adoptar medidas de climatización natural y optimización energética de todos los edificios públicos.
Aplicar los principios ecológicos a los edificios en el ámbito urbano, optimizando el uso eficiente
del agua, utilizando sistemas para la circulación del agua de lluvia con almacenamiento estacional
y de máxima demanda, optimizando el uso de la energía para calefacción y refrigeración mediante
aislamiento, facilitando la clasificación de los residuos y el reciclado de materiales y logrando la
eficacia energética al formar al personal en el uso de material reciclado y en la evaluación de los
elementos que deben conservarse.
Apoyar la planificación local para la promoción ecológicamente sostenible de la actividad económica,
la vivienda, el transporte, la gestión de residuos, los parques, los bosques urbanos y en los espacios
públicos.
Crear medidas de eficacia energética basadas en la auditoria energética de las propias actividades
externas e internas de la ciudad y del patrimonio edificado.
Elaborar políticas de planificación basadas en principios a largo plazo con programas estratégicos
a corto plazo y retroalimentación continua.
Elaborar políticas que fomenten la flexibilidad de uso en las zonas y los edificios de la ciudad
y promover el edificio ecológico para lograr un diseño de edificios duradero, adaptable y de uso
múltiple.
Establecer la obligatoriedad de que las viviendas de promoción pública o las privadas de protección
oficial incorporen de forma progresiva colectores solares para calentar agua.
Evitar en los diferentes planes urbanísticos la adopción de modelos territoriales dispersos que incrementen las necesidades de transporte y la segregación de actividades (trabajo, vivienda, comercio,
estudio y ocio).
Facilitar la creación de pasillos verdes que conecten los diversos espacios verdes de las ciudades
con el campo circundante. Se obtienen así marcos ecológicos óptimos para los hábitat, combinando
mayor biodiversidad y valor recreativo.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
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Fomentar el uso de sistemas dobles de abastecimiento en los planes de planificación espacial incluyendo ese requisito en la normativa sobre edificios.
Fomentar el cambio de las calderas comunitarias de carbón y, en su caso, coque de petróleo por
otras que empleen combustibles más limpios, para conseguir su completa sustitución en 2012.
Garantizar que los planes incluyan objetivos tanto nacionales como locales relacionados con la
sostenibilidad y deban establecerse indicadores para calibrar la magnitud de los problemas y el
grado de éxito obtenido en su resolución.
Incluir la reducción de emisiones de GEI entre los objetivos y medidas de todos los Planes de
Ordenación territorial y urbanos, que deberán recoger medidas correctoras.
Influir en la morfología y en la función urbanas a través de la planificación como un mecanismo a
largo plazo, ya que los nuevos proyectos urbanísticos constituyen una parte relativamente pequeña
del total de los activos urbanos, que es fundamental para el desarrollo de medidas más radicales en
el futuro.
Introducir en la legislación y en la planificación urbanística requisitos y medidas para favorecer la
incorporación de energía solar.
La planificación urbanística deberá priorizar el respeto y el mantenimiento del paisaje.
Ocuparse de la regeneración urbana para aumentar la accesibilidad de las áreas existentes. La infraestructura de nuevo cuño debe concebirse para completar el entramado de circuitos peatonales
y carriles para bicicletas y autobuses, y debe fomentarse la oferta de transporte público con miras a unos patrones de transporte más sostenibles y la mejora del funcionamiento de las áreas
circundantes.
Tomar una actitud más flexible en los procesos políticos y de elaboración de política de planificación y zonación y a modificación de algunas normas para apoyar los objetivos de la regeneración
sostenible y la planificación de manzanas enteras de la ciudad o el diseño de edificios individuales
no restringidos a una sola función, sino con un uso autorizado flexible.
Reconocer que el impacto de crecimiento urbano continuo a costa de la tierra agrícola y el medio
ambiente natural debe limitarse y finalmente paralizarse.
Reconocer que el proceso de conurbación debido a la pobreza rural debe ralentizarse y revertirse
mediante programas apropiados de desarrollo rural que reconozcan el concepto de los límites del
crecimiento y protejan el carácter y el valor ecológico del paisaje rural.
Establecer un seguimiento de los objetivos del Código Técnico de la Edificación y la puesta en
marcha de Sistemas de calificación energética en los edificios.
Servirse de los sistemas de planificación espacial para lograr una morfología y una funcionalidad
que ahorren considerablemente energía e incorporen esos requisitos en las normativas locales sobre
edificación.
Haciendas locales
Se entiende, tal y como cita la propia ley de haciendas locales, que la misma estará constituida por los
ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado; por los tributos propios clasificados en
tasas, contribuciones especiales, impuestos y recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades
Autónomas o de otras entidades locales; por las participaciones en los tributos del Estado y de las
Comunidades Autónomas, las subvenciones, los percibidos en concepto de precios público y el producto
de las operaciones de crédito; por el producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias
y por las demás prestaciones de derecho público.
La importancia de este punto, y la inclusión del mismo, dentro del presente análisis viene dada por la
atribución que tiene el alcalde de un determinado municipio de llevar a cabo el «desarrollo de la gestión
económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia [. . . ] todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales»
(Estado Español, 1985: 20). Entre las actuaciones que se pueden llevar a cabo desde la municipalidad
encontramos:
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Elaborar convenios con propietarios privados que apoyen la gestión sostenible del monte como
sumideros de dióxido de carbono.
Establecer incentivos financieros al 0 % de interés durante cinco años del 70 % de la instalación de
solar térmica y fotovoltaica, con exigencia de un contrato de mantenimiento por tres años.
Estimular la producción local de energía para facilitar la utilización de fuentes locales de energía,
aumentar la eficacia de los sistemas locales de gestión de la energía, proporcionar empleo localmente
y fomentar la flexibilidad ajustando la producción a la demanda local real.
Fomentar la planificación de mínimo coste para motivar a los proveedores de energía a tomar
medidas de conservación de la energía importantes sin dejar de obtener beneficios.
Fomentar la fiscalidad ecológica sobre la energía no renovable y la destinación de fondos a fines de
eficiencia energética y energías renovables.
Garantizar que todas las políticas fomenten la eficiencia energética.
Introducir los sistemas locales de gestión de la energía con el fin de alcanzar niveles más altos de
conservación de la misma.
Introducir la reducción de gases de efecto invernadero como pauta de valoración en la concesión de
ayudas, subvenciones y autorizaciones administrativas.
Elaborar planes de desarrollo de energías renovables y programas de ayudas para la inversión en
instalaciones.
Actuaciones municipales
La Red Española de Ciudades por el Clima nace en el año 2005 con el fin de aportar una metodología
basada en un sistema de indicadores que estiman las emisiones de GEI que se producen en cada uno
de los municipios miembros de la Red, y con el objetivo de que ésta sea común, de forma que permita
estudios comparativos de manera objetiva. Desde ella se han impulsado las actuaciones de mitigación
del Cambio Climático. Como ejemplo de ello, en el año 2006 se presentaron una serie de iniciativas
municipales llevadas a cabo con la finalidad de prevenir y adaptarse a los efectos del Cambio Climático.
En los epígrafes anteriores evaluábamos la capacidad de los ayuntamientos de intervenir de forma
efectiva para frenar la emisión de gases de efecto invernadero desde sus competencias. Tal y como comprobamos en la Figura estas competencias podían verse directamente relacionadas con los objetivos
presentados dentro de la ‘‘Estrategia de Cambio Climático’’ del VI Programa de Acción Comunitaria en
Materia de Medio Ambiente. Dicho catálogo es una recopilación de experiencias municipales realizadas
bajo las competencias de los mismos. Al concurso se presentaron un total de 124 candidaturas de una
treintena de entidades locales que llevaban desde el año 2001 trabajando en la prevención y adaptación
a los efectos del Cambio Climático en nuestras ciudades.
Las actuaciones presentadas en la exposición Actuaciones Urbanas por el Clima (RECC, 2006) celebrada en Gijón los días 3 y 4 de octubre de 2006 se agrupan en cuatro categorías. Estas categorías
responden a los ejes principales de actuación de la Red (Edificación y Planificación Urbana; Energía y
Transporte), a los cuales se unen aquellos proyectos cuyas particularidades tecnológicas permiten la reducción del impacto ambiental, mediante una mejor eficiencia, la reducción de emisiones o la producción
de contaminantes. A este cuarto grupo se le denomina Ecotecnología.
Dando un paso más allá en nuestra investigación, planteamos tomar las iniciativas municipales premiadas por la Red Española de Ciudades por el Clima en su primera convocatoria de ‘‘Buenas Prácticas
Locales por el Clima’’ y evaluarlas nuevamente frente al programa europeo. A continuación, las prácticas
galardonadas (y las no reconocidas con el premio) se someten a una nueva evaluación bajo el prisma
de la ‘‘Estrategia de Cambio Climático’’ del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio
Ambiente. De este modo comprobaremos si las prácticas más destacadas cumplen (y cuánto cumplen)
los objetivos de la Línea de Actuación de la Estrategia de Cambio Climático.
En cada uno de los epígrafes siguientes se describen las prácticas galardonadas por la Red así como
aquellas que reúnen un mayor número de puntos en común con la ‘‘Estrategia de Cambio Climático’’ del
VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
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Actuaciones urbanas en Edificación y Planificación Urbana
De las actuaciones realizadas dentro del campo de la Edificación y Planificación Urbana, tan sólo la
premiada está relacionada con un espacio público (Bosque de los Niños en Sagunto). Consideramos esto
de especial importancia a la hora de evaluarlas como medida de sensibilización, ya que gran parte de la
población puede desconocer el beneficio generado por las mismas. El resto de las prácticas presentadas
basan su reducción de emisiones en el uso de energías renovables y el fomento del ahorro energético y
de la eficiencia energética. En este punto cabe destacar el trabajo presentado por el Ayuntamiento de
Mataró (Edificio de viviendas para jóvenes construido con criterios ambientales) por su preocupación
por la generación de residuos durante la construcción. Además, incide en la intención del reciclaje de la
obra de modo que todos los materiales puedan ser reutilizables en el momento de la deconstrucción del
inmueble.
A la luz de la Figura , el proyecto premiado sería el que menos puntos tendría en común con
la iniciativa europea, al coincidir únicamente en dos de los objetivos planteados por la misma. Parece
haberse evaluado de forma más positiva el concebir un sumidero de emisiones más allá de la reducción de
emisiones de GEI planteada por la propuesta de Sabadell, que además coincide en otras cuatro actuaciones
prioritarias.
Tal y como se describe en el panel del concurso, la actuación de la Rehabilitación energética del edificio
de dependencias municipales Can Marquet, es una obra inscrita dentro del Plan de Eficiencia Energética
del propio Ayuntamiento de Sabadell. El edificio se describe como el equipamiento municipal más emblemático de la ciudad por su tipología, su consumo y la singularidad del conjunto de dependencias públicas
que en él se alojan (entre las que destacan las dependencias del Departamento de Medio Ambiente). Por
todo esto, el Ayuntamiento de Sabadell optó por él a la hora de llevar a cabo la primera actuación del
Plan de Eficiencia Energética. Con el proyecto se ha pretendido reducir el consumo energético al máximo,
y con ello sus emisiones de dióxido de carbono. Con tal fin, se incide de manera pluridisciplinar en todas
las facetas del edificio: inversiones, mantenimiento, usuarios y retos de futuro. Los resultados estimados
de la actuación logran finalmente una reducción de las emisiones cercana al 60 %. Además, es la única de
las prácticas acompañada de una formación para los usuarios.
Por su parte, el proyecto ganador plantea otra serie muy distinta de objetivos. Se persigue la creación
de un bosque urbano y de una zona de transición entre los polígonos industriales y los núcleos de población
y se busca diversificar y mejorar el paisaje urbano, la calidad ambiental del municipio mediante la creación
de un pequeño sumidero de dióxido de carbono cerca de la ciudad, así como la calidad de vida de los
ciudadanos de Sagunto. Todo ello se realizaría de una forma participativa, implicando a los menores
valencianos en la plantación de la vegetación. Finalmente se plantaron 7.000 árboles, de los cuales cerca
de 3.000 han sido plantados durante el invierno y la primavera por los propios niños del municipio.
Actuaciones urbanas en Ecotecnología
Las ecotecnologías son definidas como «todas las tecnologías cuyo uso es menos dañino para el medio
ambiente que de otras alternativas relevantes». La amplitud del término y la existencia otras categorías
en el concurso hizo que sólo participasen en ella aquellos proyectos no vinculados al transporte, la energía
o la edificación.
Dada la envergadura de las distintas actuaciones, podemos considerar que todas ellas han contribuido
de forma particular a la concienciación vecinal sobre el problema del Cambio Climático. Podemos crear
dos grupos dentro de las actuaciones presentadas. El primero estaría formado por aquellas iniciativas
relacionadas con el tratamiento de los residuos. Con todas ellas se logra reducir las emisiones atmosféricas
de metano producidas por al quema de combustibles fósiles y el manejo de residuos. Además, se reducen
las emisiones de gases de efecto invernadero producido en la gestión de residuos. El otro grupo estaría
formado únicamente por la práctica Plásticos y cielo azul. En esta ocasión, el Ayuntamiento de Chipiona
organiza en una parcela municipal una planta de transferencia para el posterior reciclado de los plásticos
utilizados en los invernaderos para la producción de flor cortada.
Por su parte todas las iniciativas fomentan el desarrollo de alternativas respetuosas con el medio
ambiente y reducen las emisiones de gases de efecto invernadero. La práctica galardonada es la presentada
bajo el lema Sostenibilidad energética en la planificación urbana: district heating and cooling en el 22@
por el Ayuntamiento de Barcelona. Se ubica en el frente litoral del Besós y se extiende por el barrio
industrial de Poblenou. La propuesta se encuadra dentro del Plan de Mejora Energética que está llevando
a cabo el propio municipio. El proyecto consiste en aprovechar la energía térmica del vapor de agua
generado en la planta de tratamiento de residuos de TERSA, como base de la generación y suministro de
agua caliente, tanto para uso sanitario como de calefacción y agua fría para refrigeración. Los resultados
presentados por la propuesta muestran cómo la iniciativa barcelonesa ha supuesto entre un 15 % y un 20 %
54
X
X
Medidas de sensibilización
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
Medidas fiscales
X
X
X
X
Ahorro en calefacción
y refrigeración
X
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Alternativas respetuosas
X
con el medio ambiente
Medidas mejora rendimiento pymes
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Combustibles
bajo consumo
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
X
X
X
Fomento de eficiencia
energética
X
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
No emisiones de metano
energéticas
Generación combinada
de calor y electrdad.
X
X
X
X
X
X
renovables
X
Uso de energías
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
Objetivo 6
Instrumentos
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
Reducción emisiones GEI
El bosque de los
niños (Ayto. Sagunto)
La EMVS de Madrid
y el Cambio Climático (Ayto. Madrid)
Actuación de renovación urbana Quatre
Cantons (Ayto. Manresa)
Viviendas para jóvenes con criterios ambientales (Ayto. Mataró)
Rehabilitación Energética Can Marquet
(Ayto. Sabadell)
Objetivo 1
C. Internac.
Rev. subvención energ.
Figura 12: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Edificac. y Planific. Urbana
Elaboración propia.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
55
del ahorro energético, además de lograr superar la eficiencia energética de los mecanismos tradicionales
en más de 40 %. Del mismo modo, afirman que la emisión de GEI también disminuye al provenir la
energía utilizada de la planta de incineración de TERSA.14 Basándonos en los criterios del VI Programa
de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, este caso también sería la práctica más valorada
junto con otras tres.
Esta práctica no es la única que se basa en la incineración de los residuos para disminuir sus emisiones
de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Al igual que la iniciativa galardonada, Valorarización
energética de los residuos urbanos de La Coruña apuesta por este sistema tan criticado por los movimientos
ecologistas, quienes las acusan de «romper el ciclo natural de los recursos naturales» y las describen como
«fuente de contaminación que no resuelve el problema de la basura y produce energía de forma poco
eficaz» (Grenpeace, 2004a: 9). En cuanto a este último punto, algunos estudios cifran en «generar entre
la tercera y la quinta parte de la energía que se ahorraría si se reciclasen o reutilizasen estos residuos»
(Greenpeace, 2006c: 20).
Otra de las apuestas, la presentada por el Ayuntamiento de Vitoria–Gastéiz, es su Planta de tratamiento de los residuos urbanos. Con este proyecto se pretende no sólo reducir las emisiones atmosféricas
de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero, sino llevar a cabo un auténtico reciclaje de
los residuos, incorporándolos de nuevo al ciclo natural. De este modo, apuesta por un doble proceso
en paralelo de compostaje (digestión aerobia) y biometanización (digestión anaerobia). Finalmente, las
emisiones se vieron reducidas en una cantidad superior a las 50.000 toneladas de CO2 e/año. Además se
produjeron 3.000.000 de N m3 /año de biogás. A través de la biometanización, se vio reducido el consumo
de energías fósiles en cerca de 1.100 MWh anuales y se generaron 12.500 toneladas de compost.
En la Figura se valoran las iniciativas en relación a la ‘‘Estrategia de Cambio Climático’’ del
VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente. La vinculación de cada una de
las prácticas a este programa es bastante similar. Prácticamente la totalidad de ellas cumple seis de
los objetivos fijados por dicho programa. Las prácticas que centran su reducción de emisiones de GEI
en la incineración de los residuos no se han considerado dentro del apartado Fomento al desarrollo de
alternativas respetuosas con el medio ambiente, ya que desde un punto de vista estrictamente ecológico
no son atentas con el medio ambiente al romper el ciclo natural de los recursos y contaminar.
Actuaciones urbanas en Energía
La mitad de las Buenas Prácticas premiadas pertenecen a la categoría de Energía. Cabe decir que
algunas de las premiadas en otras categorías inciden nuevamente en este punto. A priori se consolida
de este modo como la categoría más importante, pero si la comparamos con las actuaciones del VI
Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente se queda bastante lejos de ese adjetivo.
Pese a contener la Línea Estratégica de Cambio Climático un objetivo dedicado de forma exclusiva al
sector energético, no hay ni una sola de las prácticas que cumpla todos los objetivos y tan sólo una,
la denominada como Iniciativas municipales en la lucha contra el Cambio Climático del Ayuntamiento
de Murcia cumple la mitad. Otras, tan sólo cumplen los objetivos de Uso de las energías renovables y
Fomento de la eficiencia energética. Una de ellas no sólo no cumple ninguna de las actuaciones prioritarias
del Objetivo 2, Sector energético, sino que tan sólo cumple el apartado de Medidas de sensibilización,
como podemos ver en las figuras Figura , Figura y Figura .
Como podía esperarse, todas y cada una de ellas se basan en propuestas de eficiencia energética y
ahorro, dejando de lado otros aspectos presentados por el VI Programa de Acción Comunitaria. Ninguno
de los proyectos aborda el problema de las emisiones energéticas de metano energéticas ni incentiva la
generación combinada de calor y electricidad. Tan sólo una de las propuestas podemos decir que abarca el
problema de las subvenciones energéticas: en el proyecto presentado por el ayuntamiento murciano en la
descripción del Plan Municipal frente al Cambio Climático se anuncian «subvenciones para instalaciones
de energía solar térmica y fotovoltaica en edificios de vivienda» (RECC, 2006a: 107).
Si bien, como hemos analizado en el capítulo anterior, parte del éxito de las distintas iniciativas o políticas municipales depende del apoyo fiscal a las mismas, resulta curioso que tan sólo dos de las propuestas
presentadas al concurso hayan tenido en cuenta este factor: tan sólo la propuesta Iniciativas municipales
en la lucha contra el Cambio Climático (Ayuntamiento de Murcia) y la denominada como Tres herramientas para la prevención del Cambio Climático (Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz) tratan la Aplicación
de medidas fiscales. En el primer caso se estaría volviendo a hacer referencia a las subvenciones municipales para las instalaciones anteriormente descritas, mientras que en el segundo se expresa claramente su
intención de llevar a cabo un «impulso de nuevas medidas fiscales, legislativas y económicofinancieras en
14 Pese a que en el texto de los paneles se habla de valorización energética en lugar de incineración, no hemos de olvidarnos
que el proceso es, ante todo y según la Unión Europea, un tratamiento de eliminación. La incineración de residuos es siempre
un despilfarro de recursos e implica contaminación, graves daños al medio ambiente y perjuicios a la salud de los ciudadanos.
56
X
X
X
X
X
Medidas de sensibilización
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
X
X
X
Ahorro en calefacción
y refrigeración
X
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
X
Medidas fiscales
X
con el medio ambiente
X
Alternativas respetuosas
X
X
X
X
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
X
Medidas mejora rendimiento pymes
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Combustibles
bajo consumo
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
X
X
X
X
X
X
X
X
No emisiones de metano
energéticas
X
Fomento de eficiencia
energética
X
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
Objetivo 6
Instrumentos
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Generación combinada
de calor y electrdad.
Uso de energías
renovables
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
Reducción emisiones GEI
Sostenibilidad
energética
en
la
planificación
urbana
(Ayto.
Barcelona)
Recogida
selectiva
y tratamiento RSU
(Ayto. Albacete)
Plásticos y cielo azul
(Ayto. Chipiona)
Valoración energética
de los residuos urbanos (Ayto. A Coruña)
Planta de tratamientos de residuos urbanos (Ayto. VitoriaGasteiz)
Objetivo 1
C. Internac.
Rev. subvención energ.
Figura 13: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Ecotecnología
Elaboración propia.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
57
materia de energía» (RECC, 2006a:114) dentro de la Estrategia Energética de Vitoria-Gasteiz. También
cabe destacar que ninguna de las medidas coincide con las actuaciones del Objetivo 4, Sector industrial,
ni del Objetivo 5, Otros sectores.
La práctica galardonada responde al Plan energético y actuaciones de la Agencia de la Energía del
Ayuntamiento de Sevilla y persigue el logro de una ordenanza para la gestión local de la energía municipal,
así como la obligatoriedad de la disposición de la energía solar térmica para agua caliente sanitaria en
todas las viviendas nuevas o de rehabilitación que se realicen a nivel municipal. Del mismo modo, con
el proyecto se pretende contar con una superficie de captación solar fotovoltaica en todos los edificios de
titularidad municipal. También se plantea la reducción del consumo energético municipal en un 25 % y
del coste energético en un 30 %; la mejora de la eficiencia de las instalaciones municipales; el fomento
del empleo de las energías renovables en el municipio, así como el de las energías eficientes y limpias; la
reducción del impacto ambiental asociado al uso energético; y la creación de riqueza y empleo a nivel
local.
Sgún nuestro análisis, la experiencia que más aspectos tiene en común con la ‘‘Línea Estratégica de
Cambio Climático’’ del VI Programa de Acción Comunitaria es la denominada como Iniciativas municipales en la lucha contra el Cambio Climático presentada por el Ayuntamiento de Murcia. El principal
objetivo perseguido por la iniciativa murciana es la promoción de la energía renovable, la creación de la
Agencia Local de la Energía y el Cambio Climático y el desarrollo de un Programa de Educación Ambiental. Los resultados exhibidos presentan una producción energética de biogás obtenida en el vertedero
equivalente al 40 % del consumo eléctrico municipal en alumbrado público. Por otro lado, la Agencia
Local de la Energía y el Cambio Climático tiene previsto desarrollar antes de 2010 un Plan Energético
Municipal, un Plan de Movilidad Sostenible y el desarrollo de una ordenanza solar para las viviendas.
En segundo lugar quedaría Tres herramientas para la prevención del Cambio Climático del Ayuntamiento de Vitoria–Gasteiz. Las medidas presentadas a nivel municipal no implican únicamente medidas
que podríamos denominar ambientales, sino que además incluyen medidas económicas y socioculturales.
Por un lado se presenta la Estrategia para la Prevención del Cambio Climático, que atiende acciones
tanto para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero como para la adaptación al Cambio Climático. En segundo término nos encontramos con la Estrategia Energética de Vitoria-Gasteiz, desde la
cual se contempla un uso racional de la energía, el fomento de las energías renovables, la formación y
sensibilización ciudadana y el impulso de medidas fiscales, legislativas y económico-financieras en materia
de energía. Por último, la Ordenanza para la Gestión Local de Energía obliga a los constructores de las
nuevas viviendas a proporcionar a los futuros inquilinos una correcta información sobre el comportamiento energético de su nueva residencia. Se pretende con esta iniciativa ahorrar hasta un 12 % del consumo
energético final para el 2010, así como elevar los porcentajes de cogeneración energética y de participación
de las energías renovables en consumo eléctrico y demanda total.
Actuaciones urbanas en Transporte
En el apartado ‘‘Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas’’ ya enunciábamos
una considerable cantidad de medias para reducir las emisiones de dióxido de carbono producido por el
transporte. Las presentadas en el concurso de Buenas Prácticas Locales bien pueden ser aplicaciones de
algunas de estas medidas.
La mayoría de estas podrían claramente diferenciarse en tres grupos. El grupo más numeroso estaría
formado por una serie de medidas que hacen referencia a las áreas restringidas al tráfico y que incluirían
medidas para la creación de áreas de circulación exclusivas para el peatón o la bicicleta. Cuatro de las
diez medidas presentadas irían por este camino. El otro gran grupo estaría formado por aquellas medidas
que hacen referencia al tipo de energía utilizada en el transporte. En las distintas iniciativas se propone
para la flota municipal el uso del gas licuado propano (GLP) (Ayuntamiento de Las Palmas de Gran
Canaria), el uso de biodiésel (Ayuntamiento de Mataró) y el uso de gas natural comprimido (GNC),
biodiésel e hidrógeno y tracción diesel-eléctrica (Ayuntamiento de Madrid). Un total de tres prácticas
forman este grupo. Fuera de estos dos grandes grupos nos encontraríamos con la medida propuesta desde
el municipio de Alcalá de Henares, quienes plantean un curso de conducción ecológica que pretende la
reducción de emisiones adoptando una serie de pautas al volante. Las otras dos medidas presentadas son
Implantación del carsharing (Badalona) y Transporte urbano sostenible (Rota).
La experiencia galardonada en este apartado fue la presentada por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
En ella se muestra el proyecto de Sendas urbanas y servicio municipal de préstamo de bicicletas. Con
esta práctica se persigue promocionar el uso de la bicicleta en la ciudad como medio de movilidad que
no produce emisiones de dióxido de carbono ni otros gases de efecto invernadero. Con tal fin se pretende
dotar a la ciudad de vías de circulación preferente para peatones y ciclistas seguras y articuladas. Los
resultados presentados en el concurso mostraban cómo se habían inscrito en el proyecto cerca de 20.000
58
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Medidas de sensibilización
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
Medidas fiscales
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Ahorro en calefacción
y refrigeración
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Medidas mejora rendimiento pymes
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Combustibles
bajo consumo
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fomento de eficiencia
energética
X
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
No emisiones de metano
energéticas
Generación combinada
de calor y electrdad.
Uso de energías
renovables
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
Objetivo 6
Instrumentos
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
X
Reducción emisiones GEI
Plan
Energético
y actuaciones de
la Agenda de la
Energía
(Ayto.
Sevilla)
Alumbrado
público eficiente (Ayto.
Alcalá de Henares)
Energías limpias y
usos sostenibles (Ayto. Almonte)
Emporta’t el sol a cas
(Ayto. Badalona)
Observatorio de la
energía (Ayto. Barcelona)
Equipos de climatización solar en
polideportivos (Ayto. Castellón de la
Plana)
Mapa de contaminación lumínica y estudio de eficiencia energética (Ayto. Castro
Urdiales)
Programa energético
(Ayto. Coslada)
Planificación energética (Ayto. Grano-
Objetivo 1
C. Internac.
Rev. subvención energ.
Figura 14: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Energía
Elaboración propia.
59
X
X
X
X
X
X
Medidas de sensibilización
X
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
Medidas fiscales
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Ahorro en calefacción
y refrigeración
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Medidas mejora rendimiento pymes
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Combustibles
bajo consumo
X
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
X
X
Fomento de eficiencia
energética
X
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
X
No emisiones de metano
energéticas
Generación combinada
de calor y electrdad.
X
X
X
X
renovables
X
Uso de energías
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
X
Objetivo 6
Instrumentos
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
X
X
X
Reducción emisiones GEI
Plan sostenible de
alumbrado y desarrollo de mapa lumínico
(Ayto. A Coruña)
Aula de interpretación de las energías renovables del
río Bernesga (Ayto.
León)
Red municipal de calor (Ayto. Mataró)
Iniciativa municipal
en la lucha contra
el cambio climático
(Ayto. Reus)
Energía fotovoltaica
en la biblioteca pública (Ayto. Reus)
Catálogo estratégico
municipal Plan de
Ahorro y Eficiencia
Energética
(Ayto.
Rota)
Instalación
fotovoltaica
en
el
cementerio municipal
(Ayto. Santa Coloma
de Gramanet)
Objetivo 1
C. Internac.
X
Rev. subvención energ.
Figura 15: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Energía (continuación)
Elaboración propia.
60
X
X
Medidas de sensibilización
X
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
Medidas fiscales
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Ahorro en calefacción
y refrigeración
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Medidas mejora rendimiento pymes
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Combustibles
bajo consumo
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
Fomento de eficiencia
energética
X
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
X
No emisiones de metano
energéticas
Generación combinada
de calor y electrdad.
X
X
renovables
X
Uso de energías
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
X
Objetivo 6
Instrumentos
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
X
Reducción emisiones GEI
Plan de minimización de contaminación
lumínica
y potenciación de
eficiencia energética
en el alumbrado
(Ayto. Santander)
Ordenanza sobre implantación de sistemas de captación de
energía solar (Ayto.
Vall de Uxió)
Tres
herramientas
para
la
prevención del Cambio
Climático
(Ayto.
Vitoria–Gasteiz)
Objetivo 1
C. Internac.
Rev. subvención energ.
Figura 16: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Energía (continuación)
Elaboración propia.
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
61
personas y 50.000 usos en el año 2006. Con estos datos se estima en un aumento cercano al 111 % de la
población ciclista en la ciudad.
En este caso serían tres los proyectos que tienen más puntos en común con la ‘‘Línea Estratégica de
Cambio Climático’’ del VI Programa de Acción Comunitaria. El primero de ellos es presentado por el
Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. Su práctica consiste en la incorporación de dos vehículos
ecológicos de GLP dentro de su flota de guaguas. El proyecto del Ayuntamiento de Mataró se denomina
Compartir coche y utilización del biodisel en la flota de Mataró bus. Como resultados presentan un
notable incremento del uso del vehículo compartido desde el comienzo de la experiencia: en el año de
fundación de la iniciativa compartieron desplazamiento el 12 % de la población, incrementándose hasta
lograr el 197 % del año 2005.
La tercera de las experiencias es presentada por la Empresa Municipal del Transporte (EMT) de
la capital madrileña. El objetivo de la experiencia es mostrar el grado de compromiso con el medio
ambiente de la empresa gestora del transporte colectivo urbano de viajeros de la ciudad. Como resultados
se presentan la flota de autobuses de GNC, la flota de autobuses de Pila Combustible, la flota de autobuses
con biocombustible, la flota de propulsión combinada diésel-eléctrica y la flota de autobuses con etanol.
Como medida novedosa destaca la implantación del carsharing 15 en el Ayuntamiento de Badalona.
Esta práctica promueve el uso racional del vehículo ofreciendo la oportunidad de utilizar el vehículo
privado únicamente cuando lo necesitas. La novedad del servicio frente al contrato que nos pueden dar
empresas multinacionales de alquiler de vehículos radica en la factura del servicio. A través de esta
asistencia, la factura no refleja únicamente el uso del vehículo (horas de utilización y recorrido), sino
que además manifiesta los costes ocultos del coche (mantenimiento, limpieza, seguro), ayudando a la
diferenciación del uso y el abuso del mismo.
Es curiosa la mención de transporte urbano sostenible del municipio de Rota en tanto en cuanto
únicamente habla de renovar la flota de autobuses municipal para hacer más ‘atractivo’ su uso. No
se cambia de combustible ni se reducen las emisiones de dióxido de carbono, a cambio se mejora la
accesibilidad y el servicio para favorecer su uso. Lo único que se presenta es una renovación de la flota,
ya existente, que únicamente aumentaría la capacidad.
En ninguno de los municipios presentados en esta candidatura encontramos mediadas relativas a la
implantación de zonas de convivencia entre el vehículo y el peatón o zonas de templado de tráfico (zonas
30).16 Tampoco se habla de medias disuasorias, como los estacionamientos previos a las grandes aglomeraciones urbanas, ni medidas restrictivas de regulación de la circulación de los vehículos en determinadas
zonas. Como ya hemos visto, las políticas municipales se centran en el cambio de su flota de autobuses
(mediante la cual se deshacen de vehículos que todavía funcionan y se olvidan de las emisiones producidas para la fabricación de nuevos vehículos). También cabe señalar las pocas medias de sensibilización
presentadas por parte de los ayuntamientos.
Competencias y Cambio Climático. Conclusiones
Las competencias municipales y el Cambio Climático
Cada vez más ciudadanos se conciencian de lo importante que es su contribución al Cambio Climático.
Las acciones individuales de los ciudadanos tienen un importante peso en el montante de las emisiones. Por
esta razón, debemos dar un paso más allá, un salto cualitativo de escala, e intervenir en el proceso no como
individuos sino como ciudadanos. Debemos exigir a nuestros gobernantes las herramientas adecuadas para
hacer frente al grave problema que nos enfrentamos, promulgar el mensaje de alerta a nuestros vecinos y,
sobre todo, hacer todo lo que esté en nuestras manos para dejar de emitir cantidades ingentes de gases
de efecto invernadero. En este salto de escala es preciso contar con el apoyo institucional que nos dan
los ayuntamientos. Con sus políticas como aliadas podemos hacer frente a las dificultades y disminuir las
emisiones.
En el capítulo , ‘‘Marco municipal de actuación’’, analizábamos las competencias que tienen los distintos municipios según las Bases de Régimen Local para hacer una política adecuada en este campo. Las
herramientas están ahí. De hecho, tal y como planteamos más adelante, éstas bastaban para sumarse a
las medidas propuestas desde la ‘‘Línea Estratégica de Cambio Climático’’ del VI Programa de Acción
Comunitaria.
15 El carsharing es un nuevo concepto vinculado a la ecomovilidad. Promueve un uso racional del medio de transporte y
ofrece la posibilidad de utilizar el vehículo sólo cuando se necesita sin necesidad de ser propietario del mismo.
16 En relación a la implantación de zonas de tráfico calmado nos encontramos con una contradicción desde el punto de
vista ambiental ya que la mejora de seguridad vial y calidad de vida derivada de la limitación en la velocidad de circulación
puede comportar un aumento de las emisiones de los gases contaminantes, si no se consigue una disminución del número de
vehículos motorizados que atraviesan la zona pacificada.
62
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Medidas de sensibilización
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
Medidas fiscales
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Ahorro en calefacción
y refrigeración
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Medidas mejora rendimiento pymes
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
X
Combustibles
bajo consumo
X
X
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
X
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
X
Fomento de eficiencia
energética
No emisiones de metano
energéticas
Generación combinada
de calor y electrdad.
Uso de energías
renovables
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
Objetivo 6
Instrumentos
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
X
Reducción emisiones GEI
Sendas urbanas y
servicio municipal
de préstamos de
bicicletas
(Ayto.
Vitoria–Gasteiz)
Curso de conducción
ecológica (Ayto. Alcalá de Henares)
Plan director de carril bici y carril bus
(Ayto. Badalona)
Implantación
del
carsharing
(Ayto.
Badalona)
Ganar la ciudad para los peatones (Ayto. Getafe)
Flota municipal de
bicicletas (Ayto. Granollers)
Guaguas de GLP
(Ayto. Las Palmas
de Gran Canaria)
Compartir coche y
utilizar biodiesen en
la flota de bus (Ayto.
Mataró)
Objetivo 1
C. Internac.
Rev. subvención energ.
Figura 17: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Transporte
Elaboración propia.
X
X
X
X
Medidas de sensibilización
63
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
Medidas fiscales
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Ahorro en calefacción
y refrigeración
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Medidas mejora rendimiento pymes
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Combustibles
bajo consumo
Med. fiscales paso smas
energéticos y tpte.
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
X
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Sector energético
Sector transporte
Sector industrial
Objetivo 5
Otros
Objetivo 6
Instrumentos
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
Fomento de eficiencia
energética
No emisiones de metano
energéticas
Generación combinada
de calor y electrdad.
Uso de energías
renovables
carbono para electrdad.
Combustibles bajos en
Plan intercambio
emisiones
X
Reducción emisiones GEI
Empresa municipal
de transporte y medio ambiente (Ayto.
Madrid)
Transporte urbano
sostenible
(Ayto.
Rota)
Objetivo 1
C. Internac.
Rev. subvención energ.
Figura 18: Premio a las Buenas Prácticas Locales por el clima en Transporte (continuación)
Elaboración propia.
64
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Tal y como podíamos analizar en la Figura , la distribución de las competencias municipales junto
con la atribución de los alcaldes para la aplicación de medidas fiscales, hacían eficaz al ayuntamiento para
poder tomar medidas basándose en los objetivos propuestos por el VI Programa de Acción Comunitaria
en Materia de Medio Ambiente.
Las competencias municipales con mayor peso, a la hora de plantear políticas (al intervenir en un mayor
número de objetivos de dicho Programa) en este tema, resultaban ser Protección del Medio Ambiente
(19), Transporte público de viajeros (15) y Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías
urbanas (14). El Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y
tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (12) y Ordenación, gestión,
ejecución y disciplina urbanística (11) cerraban el primer grupo de competencias. A las mismas habría
que añadir la facultad de Aplicación de medidas fiscales (19) que tienen los alcaldes gracias al Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales.
Haciendo una nueva lectura sobre la Figura obteníamos cuáles eran las actuaciones prioritarias sobre
las cuales los ayuntamientos tenían mayor facilidad de actuación, al poder incidir en las mismas con un
mayor número de competencias. Las Medidas de sensibilización (14) y aquellas iniciativas enfocadas al
Fomento de la eficiencia energética (13) encabezarían el grupo. Igualmente ocuparían un lugar señalado
las propuestas encaminadas a incentivar el Uso de energías renovables (12) y el Fomento del desarrollo
de alternativas respetuosas con el medio ambiente (12). Por otro lado, los ayuntamientos carecerían de
competencias en materia de creación de un Plan de intercambio de emisiones.
Una vez conocido el problema del Cambio Climático por parte de los ayuntamientos, éstos han de
posicionarse ante él. Han de tomar la decisión de intervenir con hechos y no sólo con palabras. Los
ayuntamientos, con las competencias actuales que obran en su poder, tienen herramientas suficientes como
para tomar decisiones «a nivel de ciudad» para intervenir en el desarrollo de futuros acontecimientos.
Obviamente el apoyo de políticas de rango superior (tanto autonómicas como estatales) favorecerían las
posibilidades municipales de atajar el problema, que normalmente por «cuestiones de presupuesto» dejan
para otra legislatura.
Para demostrarnos que existen distintas actuaciones municipales optamos por analizar las propuestas
por la Red de Ciudades por el Clima en su Primer Catálogo de Buenas Prácticas Locales por el Clima
publicado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Este documento se conforma
como uno de los ejemplos más relevantes en cuanto a experiencias que sobre este tema se han desarrollado
en los distintos ayuntamientos. Concluye con una mención a las prácticas más relevantes en cada una de
las distintas categorías.
No analizamos las competencias a través de las cuales se habían realizado dichas intervenciones, sino
que nos planteamos si éstas responden a los objetivos del VI Programa de Acción Comunitaria en Materia
de Medio Ambiente. Nuestra conclusión es que no siempre los premios se corresponden con las líneas de
actuación del citado programa europeo. Para ello elaboramos la Figura . En ella nos encontramos
con las distintas categorías representadas en el Catálogo y las ‘‘Líneas de Actuación de la Estrategia
de Cambio Climático’’. Cabe destacar que ninguna de ellas se interesa por la totalidad de objetivos.
Tan sólo nueve de las iniciativas descritas (23 %) abarcan más de cinco actuaciones prioritarias del VI
Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente. La propuesta del Ayuntamiento de
Murcia Iniciativas municipales en la lucha contra el Cambio Climático abarcaría siete de dichos objetivos
y no está galardonada. Tan sólo la iniciativa catalana Sostenibilidad energética en la planificación urbana
del Ayuntamiento de Barcelona, que interviene en seis de las líneas de actuación, cumpliría este requisito.
El caso opuesto lo forman tres iniciativas (8 %) que tan sólo cumplirían una de las actuaciones prioritarias.
Una de ellas, El bosque de los niños del Ayuntamiento de Sagunto además está galardonada.
Un total de seis líneas de actuación se quedan fuera de las prácticas seleccionadas. Tan sólo para una
de ellas el ayuntamiento carece de competencias (Plan de intercambio de emisiones). Otras son Cambio
a combustibles con bajo contenido en carbono para electricidad; Incentivo de la generación combinada de
calor y electricidad; Disociación del crecimiento económico y la demanda de transporte. Resulta especialmente alarmante no encontrar ninguna práctica que aborde en su contenido el Desarrollo de medios para
ayudar a pymes a mejorar su rendimiento o Acuerdos ambientales con industria sobre eficiencia, ya que
se encontraban en el segundo grupo de medidas con mayor número de competencias.
Tan sólo dos líneas de actuación aparecen en más de la mitad de las experiencias: Reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero y Realización de medidas de sensibilización aparecen en 32 de
los casos (80 %). El mismo número de iniciativas aparece en la cuarta parte de las actuaciones. El Uso de
las energías renovables (48 %) y Reducción de emisiones gases de efecto invernadero de aviación, buques
y vehículos motor (25 %) forman este grupo.
Energía
Ecotecnología
%
No
%
No
%
No
No
Transporte
%
No
Edificación y
planificación
Total
%
Plan intercambio
emisiones
Objetivo 1
C. Internacional
4
13
5
16
14
44
9
18
32
80
Reducir emisiones GEI
1
3
1
100
Rev. subvención energ.
4
24
13
76
17
43
Uso de energías
renovables
Generación combinada
de calor y electrdad.
Fomento de eficiencia
energética
4
21
1
5
14
74
19
48
5
100
5
13
No emisiones de metano
energéticas
10
100
10
25
Red. GEI aviación
buques y veh. motor
1
3
1
100
Med. fiscales paso smas
energeticos. y tpte.
1
100
1
3
3
100
3
8
Combustibles
bajo consumo
Reflejo coste ambiental
en precio tpte.
Disociación crecimiento
econ. y demanda tpte.
Medidas mejora rendimiento pymes
Red. GEI en agricultura
y gestión de residuos
Objetivo 5
Otros
Ahorro en calefacción
y refrigeración
1
20
4
80
5
13
4
80
1
20
5
13
1
25
3
75
4
10
Alternativas respetuosas
con el medio ambiente
Objetivo 4
Sector industrial
5
13
5
100
Prácticas de eficiencia
ecológica en industria
Líneas de actuación de la Estrategia de Cambio Climático
Objetivo 2
Objetivo 3
Sector energético
Sector transporte
Combustibles bajos en
carbono para electrdad.
Acuerdos Industria
sobre eficiencia
2
6
5
16
16
50
9
28
32
80
Medidas de sensibilización
Objetivo 6
Instrumentos
2
5
2
100
Medidas fiscales
Aportaciones municipales para frenar el Cambio Climático. Rafael Córdoba Hernández
65
66
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
En el campo de las Actuaciones urbanas en la Edificación y la Planificación Urbana se contemplan
cuatro de los cinco objetivos, no apareciendo ninguna práctica que trate el Objetivo 3, Sector transporte.
Cuanto menos resulta curioso que no haya ni una sola intervención de planificación urbana en este campo,
habiendo visto la importancia de la organización de la ciudad en el consumo energético de los habitantes.
El mayor peso de estas medidas recae en el ahorro energético en calefacción y refrigeración (80 % del total
de las prácticas) y en el uso de las energías renovables (24 %).
La segunda categoría a analizar corresponde a Ecotecnología. Sus cinco prácticas son las únicas que
intervienen en la Reducción de las emisiones de metano y el Fomento de la eficacia tecnológica en la
industria. Por su parte, también tienen el mayor peso porcentual en los objetivos de Reducción de las
emisiones de gases de efecto invernadero en políticas agrícolas y gestión de residuos (80 %) y en el Fomento
del desarrollo de alternativas respetuosas con el medio ambiente (75 %). Tan sólo una de las medidas se
aplica al Fomento de la eficiencia energética.
Las prácticas agrupadas bajo la categoría de Energía representan la totalidad de las propuestas que
afectan a la Revisión de la subvención energética (Objetivo 2), Medidas fiscales para pasar a sistemas
energéticos y transporte limpios (Objetivo 3) y Aplicación de medidas fiscales (Objetivo 6). Representan
a su vez el 76 % de las medidas de apoyo a las energías renovables y el 74 % de aquellas destinadas a
mejorar la eficiencia energética. No existen medidas para el Sector industrial ni para Otros sectores.
Dentro de las Actuaciones urbanas en transporte encontramos todas las iniciativas propuestas para
reducir las emisiones en vehículos a motor, uso de combustibles alternativos y medias para reflejar el
coste medioambiental. Un 90 % de ellas trabaja en la sensibilización ciudadana y en reducir emisiones de
gases de efecto invernadero.
La Agenda 21 Local como medio de evaluación
En cualquier caso, no debemos olvidarnos que existen otra serie de aportaciones municipales en el ámbito de la sostenibilidad local. Las Agendas 21, nacidas del Programa 21 de Naciones Unidas, conforman
un interesante observatorio de las iniciativas que se están llevando a cabo en los distintos municipios que
las tienen. Obviamente entre los muchos indicadores que tiene cada una de ellas alguno hace referencia a
medidas de control del Cambio Climático.
La Agenda 21 local, puede ser definida como el «esfuerzo colectivo de un municipio para llevar a
cabo un acuerdo entre los distintos sectores de cada comunidad local, acerca de la realización a largo
plazo de un plan de acción hacia la sostenibilidad; en este sentido, se deben establecer objetivos, metas,
instrumentos, acciones, evaluación, criterios y métodos. La Agenda local, es al mismo tiempo un proceso
que debería involucrar a todos los sectores de una comunidad, desarrollarse dentro de un marco de
características necesariamente democráticas y participativas, para poder llevar a cabo un plan local
hacia la sostenibilidad» (Hernandez-Aja, 2004: 13)17 . Parece pues este contexto como el idóneo para
realizar actividades de concienciación a la ciudadanía de los problemas que origina el Cambio Climático
en nuestras ciudades.
En el año 2004 se publica por parte del Ministerio de Fomento un estudio llamado Informe de los
indicadores de sostenibilidad (en los municipios firmantes de la Carta de Aalborg18 ). Del total de los
165 municipios descritos en el estudio se analizaron los indicadores de 30 municipios. De dicho estudio se
desprende la gran importancia que tiene el Cambio Climático para las distintas administraciones. Como
hemos visto, las actuaciones propuestas por la Unión Europea en este Programa son asumibles por parte
de los gobiernos locales; y por lo tanto, desde la Agenda 21 local se pueden proponer iniciativas y métodos
de control para llevar a cabo los objetivos propuestos en dicha estrategia.
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mancomunidades, 10 diputaciones y 1 comunidad autónoma habían rubricado la misma en España. Los principales objetivos
de esta campaña eran facilitar la asistencia mutua entre ciudades europeas para la concepción y la aplicación de políticas
orientadas hacia el desarrollo sostenible; así como recoger y divulgar la información sobre experiencias satisfactorias en el
ámbito local y fomentar el principio de desarrollo sostenible entre las demás autoridades locales.
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Marco teórico
Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Objetivos y metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los huertos urbanos en la rehabilitación urbana ecológica . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los huertos urbanos como satisfactor sinérgico de las necesidades humanas . . . . .
Los huertos urbanos desde la concepción de la Calidad de Vida . . . . . . . . . . . .
Breve historia y evolución del sentido de los huertos urbanos en las ciudades occidentales
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Estudio de casos
Londres . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Legislación y normativa . . . . . .
Situación actual . . . . . . . . . . .
Berlín . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Legislación y normativa . . . . . .
Situación actual . . . . . . . . . . .
Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Legislación y normativa . . . . . .
Situación actual . . . . . . . . . . .
Comparación de los casos analizados . .
Legislación y normativa . . . . . .
Descripción de los huertos urbanos
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Conclusiones
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Conclusiones del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Bibliografía
Marco teórico
Londres . . .
Berlín . . . .
Madrid . . .
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Anexo 1: Londres. Políticas, programas, iniciativas
Capital Growth. Londres 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
National Trust ‘‘Grow Your Own’’ Campaign (http://www.eatseasonably.co.uk)
London Food Strategy 2006 (http://www.lda.gov.uk/londonfood) . . . . . . . . .
Programa Good Food for Camden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Programa Making Local Food Work (http://www.makinglocalfoodwork.co.uk/) .
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Anexo 2: Correspondencia de categorías de ocupación del suelo
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Marco teórico
Justificación
En el momento actual de crisis ecológica son necesarios nuevos procesos de recuperación del espacio
urbano que mejoren la sostenibilidad integral de las ciudades, tanto a nivel ambiental como relacional.
Los huertos urbanos son instrumentos que responden a este requerimiento, pues colaboran en el cierre de
ciclos del metabolismo urbano y proporcionan una mayor calidad de vida a los ciudadanos.
En el presente trabajo se intenta encontrar las condiciones legales y normativas más favorables para
el desarrollo de proyectos de huertos urbanos, a través del análisis de tres casos europeos: Londres, Berlín
y Madrid.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Definiciones
Estos pequeños jardines tienen varios nombres. Son conocidos como kleingärten en Austria, Suiza y Alemania,
allotment gardens en el Reino Unido, ogródek dzialkowy en Polonia, rodinná zahrádka en la República Checa, kiskertek en Hungría, volkstuin en Países Bajos, jardins ouvriers y jardins familiaux en Francia y Bélgica, kolonihave
en Dinamarca, kolonihage en Noruega, kolonitraedgard en Suecia, siirtolapuutarhat en Finlandia, shiminnoen en
Japón, community gardens en Estados Unidos, y probablemente con muchos otros nombres en otros países del
mundo.
Groening, 2005
Allotment garden – Reino Unido. Por definición legal, es una parcela que no excede los 100 m2 ,
cultivado total o principalmente por su ocupante con fruta y vegetales para autoconsumo. Una pequeña
parte puede ser utilizada para conejos o gallinas (House of Commons, 1922–1925: pp 3, 17).
Kleingarten – Alemania. Es un terreno entre 200 y 400 m2 , utilizado principalmente para horticultura y cultivo de flores para autoconsumo, muchos de ellos con un pequeño cobertizo en el que guardar
las herramientas. No está permitido tener animales ni pernoctar en los huertos. Según los estatutos de
las asociaciones se deben dedicar al menos dos tercios del terreno a vegetales (Drescher, 2001).
Jardins familiaux – Francia. La legislación francesa los define como «grupos de jardines gestionados
por una asociación cuyos productos no pueden ser comercializados». Normalmente se localizan agrupados
en bandas próximas a carreteras, ferrocarriles, vacíos urbanos. . . que los alcaldes ceden gratuitamente o
por un precio simbólico.
Community garden – Red internacional. Se trata de jardines urbanos comunitarios. Con diversos
tamaños y localizaciones, se caracterizan por ser proyectos locales autogestionados, que centran su atención en la creación de lazos comunitarios y en el desarrollo local mediante actividades de formación y
autoempleo.
Huerto de ocio – España. Los huertos de ocio son parcelas para el cultivo, en terrenos de la administración local, que mantiene la gestión de los mismos y en algunos casos establece los horarios de acceso
y trabajo. Los huertos se adjudican durante un determinado periodo de tiempo a los participantes (de 3
a 5 años). Normalmente estas cesiones están asociadas a actividades previas de formación. Sus objetivos
principales son la recuperación de espacios urbanos, la educación ambiental y la creación de espacios de
socialización. En muchos casos están destinados a un segmento concreto de la población, como jubilados,
desempleados, niños o personas en situación de exclusión social.
Objetivos y metodología
Objetivos
Estudiar el marco normativo de los huertos urbanos en tres ciudades europeas:
• Revisar las referencias a huertos urbanos en la legislación general.
• Analizar las políticas e instrumentos normativos relacionados con los huertos urbanos (especialmente en la escala local).
Caracterizar la situación actual de los huertos urbanos en las tres ciudades seleccionadas.
Detectar los instrumentos más adecuados para el fomento y la protección de huertos urbanos.
Metodología
Análisis de fuentes primarias: entrevistas en ambiente con participantes de distintas iniciativas de
huertos comunitarios (Madrid y Berlín).
Análisis de fuentes secundarias:
• Revisión bibliográfica.
• Páginas web, institucionales, de asociaciones y académicas.
• Legislación y normativa.
• Planos: planeamiento, cobertura de usos del suelo.
• Bases de datos estadísticas.
Selección de ciudades: Londres, Berlín y Madrid.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
77
Sistematización de casos, definiéndolos con los siguientes elementos de análisis:
• Legislación y normativa que regulan los huertos urbanos. Se realiza la cronología de las distintas
leyes sobre huertos y sus principales determinaciones.
• Descripción de los huertos urbanos en las ciudades estudiadas:
◦ Superficie y localización de los huertos urbanos en relación con la red de espacios libres.
◦ Definición legal y modelo de gestión.
◦ Perspectivas de futuro: problemas y oportunidades.
• En el caso de que existan programas, campañas o algún tipo de iniciativa de fomento de los
huertos urbanos, se sistematiza mediante la siguiente ficha:
◦
◦
◦
◦
◦
◦
Iniciativa
Organismo impulsor (capacidad normativa)
Proceso
Declaración de motivos / objetivos
Líneas de actuación
Herramientas
Los huertos urbanos en la rehabilitación urbana ecológica
Aunque la parte central de este estudio consiste en el análisis de los casos de Londres, Berlín y
Madrid, es necesario aportar unas breves notas sobre la importancia estratégica que podrían tener los
huertos urbanos en la rehabilitación urbana ecológica. El objetivo de conseguir ciudades más sostenibles
debe entenderse de una manera integral, y por tanto las intervenciones en el entorno construido deben
responder tanto a aspectos ambientales como sociales.
Los huertos colaboran en la sostenibilidad ambiental de entornos urbanos, pues son un modo de
inserción de naturaleza en la ciudad: aumentan el número de áreas verdes recuperando terrenos vacíos, y
colaboran en el cierre de los ciclos del metabolismo urbano (agua, materia y energía) haciéndolos visibles,
con espacios para compostar residuos de los hogares o del propio huerto, por ejemplo. También son
espacios en los que se pueden recuperar las variedades locales de cultivos, aumentando la biodiversidad.
Además son un instrumento que contribuye al diseño a escala humana de la ciudad, dotando de
carácter e identidad local al espacio público, respondiendo a la diversidad social y cultural de sus usuarios,
y a la complejidad de condicionantes climáticos, físicos y sociales. Si han sido correctamente diseñados,
pueden mejorar la calidad ambiental y convertirse en excelentes lugares de encuentro, debido a la influencia
que la cubierta verde, la vegetación y la presencia de agua ejercen en las condiciones de humedad y
temperatura, asegurando un mayor grado de confort ambiental que los espacios duros o vacíos.
En la dimensión social son espacios de participación, en los que se desarrollan sentimientos de apropiación y responsabilidad. Contribuyen a la educación ambiental y aumentan la seguridad alimentaria.
Contribuyen al desarrollo local por sus aportes a la formación y en menor medida a la creación de empresas
sociales.
A continuación se ponen en relación los huertos urbanos y las nociones de ‘desarrollo a escala humana’
y ‘calidad de vida’, con el objetivo de determinar el marco adecuado que permite evaluar la capacidad de
los huertos de responder a las múltiples dimensiones que deben ser consideradas desde una perspectiva
compleja.
Los huertos urbanos como satisfactor sinérgico de las necesidades humanas
Partimos de la definición del sistema de necesidades fundamentales, elaborada por Max Neef y Elizalde (1986), que describe las necesidades humanas como pocas y clasificables: subsistencia, protección,
afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad. Las necesidades son interdependientes y ninguna tiene más importancia que las demás. Son universales y no han variado a lo largo de la
historia, lo que cambia según el contexto histórico y cultural son los medios concretos de satisfacer estas
necesidades, es decir, sus satisfactores.
Los satisfactores sinérgicos son los que contribuyen a la satisfacción simultánea de varias necesidades,
atienden a varias dimensiones y tienen efectos multiplicadores. Frente al desarrollo económico en el que
la satisfacción de las necesidades humanas se entiende fundamentalmente como el aumento de bienes y
servicios, el desarrollo a escala humana trata «de relacionarlas además con prácticas sociales, tipos de
organización, modelos políticos y valores que repercuten sobre la forma en que se expresan las necesidades»
(Max Neef, 1986).
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Se han realizado estudios que relacionan esta teoría con los espacios públicos, atendiendo a la correspondencia de las necesidades humanas con las condiciones espaciales de los entornos construidos. En la
concepción del espacio público como satisfactor sinérgico de necesidades humanas que propone M. Simón (2009), se ordenan las necesidades en relación con la escala a la que pueden ser satisfechas (territorio,
ciudad, barrio, espacios de la intimidad) y a su relación con las condiciones de diseño físico, las regulaciones y el entorno cognitivo. En este texto se identifican también las necesidades cuya satisfacción no está
relacionada directamente con el espacio público, como son la de afecto que se produce en la intimidad,
la de subsistencia, que en la ciudad actual encuentra su satisfacción en la escala global, y la de libertad,
que debe ser satisfecha en todos los lugares.
Si abordamos los huertos urbanos desde esta perspectiva, vemos que pueden responder principalmente
a la satisfacción de las necesidades de ocio, entendimiento, participación e identidad; y en menor medida
influyen sobre las de subsistencia, protección y creación.
Uno de los principales valores de los huertos urbanos es su carácter de espacio de ocio, sus usuarios a
menudo los definen como el espacio donde pasan buena parte de su tiempo libre y en los que se sienten
relajados. Las condiciones necesarias para ello son la proximidad al espacio de residencia, y la existencia
de terrenos suficientes en los que desarrollar esta actividad.
En cuanto al entendimiento, otro de los aspectos más reconocidos de los huertos es su valor como
instrumento de educación ambiental. En ellos se pueden observar los ciclos de los alimentos, del agua
y de la materia; además son espacios que aportan biodiversidad a las áreas urbanas. Para responder
adecuadamente a esta necesidad los huertos deben integrarse en el metabolismo urbano, contribuyendo
a cerrar los ciclos de materia; y seguir las reglas de la agricultura ecológica procurando fomentar el
cultivo de variedades locales. Elementos como un huerto para niños en los que puedan experimentar y
responsabilizarse de su propio espacio son útiles para la compresión de los ciclos naturales (entre otras
utilidades).
Los huertos urbanos son un espacio apto para la participación, ya que los hortelanos tienen la capacidad
de autoorganizarse y gestionar los espacios, y también de construirlos, con la consecuencia de que al
intervenir en el diseño físico de los huertos aumenta el sentimiento de apropiación de estos espacios.
Para que la participación sea posible los huertos deben incluir espacios de encuentro y seguir modelos
autónomos en los que los hortelanos tengan capacidad de decisión. Los modelos demasiado reglados, en
los que existe un horario concreto o sólo se puede acceder a los cultivos participando en actividades
programadas, no satisfarían esta necesidad.
Los huertos responden de dos formas a la necesidad de identidad, entendida esta en su dimensión tanto
colectiva como individual. Un huerto urbano dota de identidad a un espacio, convirtiéndose en elemento
de referencia, debido a su capacidad de embellecimiento del paisaje urbano o a la historia que simboliza
(proceso comunitario, identidad de grupo). Además pueden ser el escenario donde personas de distintas
culturas compartan sus conocimientos, aportando distintos tipos de cultivos y de alimentos, favoreciendo
la comunicación e integración de las comunidades.
En cuanto a la protección, responden a esta necesidad en la medida en que proporcionan condiciones
de estancia adecuadas, en las que las personas se sienten a gusto. Para que esto sea así el diseño de
los huertos debe contemplar la existencia de espacios de estancia soleados y protegidos de los vientos en
invierno, y de espacios sombreados y frescos en verano. En la medida en que sean espacios de participación
y de identidad comunitaria, también se sentirán como seguros.
Aunque un huerto urbano no tiene capacidad para proporcionar todos los alimentos necesarios para la
subsistencia, ya que en general produce sólo una pequeña parte de los alimentos necesarios, sí puede ofrecer
productos ecológicos y por tanto más saludables. Para ello debe seguir los principios de la agroecología,
no utilizar pesticidas ni semillas modificadas genéticamente, asegurarse de la calidad de los terrenos, del
agua y del compost utilizados. Para lograr una mayor autonomía alimentaria de las ciudades debería
desarrollarse una estrategia que implicara las diferentes escalas: local, urbana y metropolitana.
Un huerto urbano puede ser también un satisfactor de la necesidad de creación, en tanto en cuanto sea
un espacio para el desarrollo de actividades creativas. Es común en los huertos comunitarios la presencia
de un mural, un mosaico, una escultura o algún otro tipo de elemento creado por los vecinos, niños o
adultos. La participación en el diseño del huerto y en la adecuación de sus distintos elementos también
son procesos creativos. Para potenciar estas posibilidades los huertos urbanos deben ofrecer espacios y
momentos para distintas actividades, y debe ser posible intervenir en su diseño y construcción.
Podemos concluir que para que un huerto urbano actúe sinérgicamente, respondiendo a la satisfacción
del mayor número de necesidades humanas posibles, debe cumplir las siguientes premisas:
Situarse próximo a las zonas de residencia de los hortelanos, y que existan espacios suficientes para
todas las personas interesadas.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
79
Estar concebidos desde la agroecología; no utilizar pesticidas ni semillas modificadas genéticamente,
asegurarse de la calidad de los terrenos, del agua y del compost utilizados.
Tener modos de organización autónomos.
Ser diseñado y si se desea incluso construido por los propios usuarios (desde luego las parcelas
individuales, pero también las áreas comunes).
Contemplar en su diseño la existencia de espacios de estancia adecuados para el encuentro: zonas
de descanso al aire libre, centro de reunión. . .
Formar parte de una red de espacios de cultivo urbano a diferentes escalas (local, urbana y metropolitana).
Los huertos urbanos desde la concepción de la Calidad de Vida
La noción de Calidad de Vida descrita por J. Alguacil trata de superar una visión simplista que haría
referencia únicamente al bienestar socioeconómico, para formular una propuesta de carácter sistémico en
la que también se consideran otras dimensiones como la calidad ambiental y la identidad cultural.
Cuando nos referimos al concepto de Calidad de Vida estamos haciendo referencia a una diversidad de circunstancias que incluirían tanto dimensiones mensurables (objetivas), como otras de más incierta cuantificación
(subjetivas), dimensiones todas ellas que forman parte de un conjunto de valores y hechos que no se pueden
disociar.
Alguacil, 2000
Es por tanto una forma de prestar atención tanto a las condiciones objetivas como a las distintas
percepciones individuales.
En el cuadro se representan las principales variables del concepto de Calidad de Vida, poniéndolas
en relación con la capacidad de los huertos urbanos para generar una serie de efectos positivos sobre el
bienestar, las condiciones ambientales y espaciales del entorno (calidad ambiental) y las necesidades de
apropiación, participación y sociabilidad (identidad cultural).
Cuadro 1: Los huertos urbanos en relación con las dimensiones de la Calidad de Vida
Elaboración propia a partir de «Dimensiones de la Calidad de Vida» (Alguacil, 2000).
Calidad ambiental
(Área territorial —escala—)
Bienestar
(Condiciones objetivadas)
Identidad cultural
(Vínculos e interacciones sociales)
Habitacional, Vivienda
Producción–Reproducción
(Trabajo, empleo y trabajo doméstico)
Generación de empleo en cooperativas y empresas sociales
Tiempo disponible (libre y liberado de ocio)
Residencial (local, barrio)
Aumento de espacios verdes, recuperación de espacios vacíos
Microclima urbano
Salud
Acceso a alimentos frescos de cultivo ecológico
Mejora de la calidad del aire
Participación y apropiación
Gestión colectiva
Urbana, territorio (metrópoli,
región, planeta)
Corredores verdes, naturaleza en la
ciudad. Red de espacios para agricultura urbana
Educación (aprendizaje y formación)
Educación ambiental por contacto
con los ciclos naturales
Relaciones sociales y redes sociales
Espacio de encuentro de los vecinos
Transformación directa del paisaje
urbano
80
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Breve historia y evolución del sentido de los huertos urbanos en las ciudades
occidentales
Si hacemos un breve recorrido por la historia reciente de las ciudades occidentales veremos la trayectoria que han tenido los huertos urbanos en ellas y los cambios que se han ido produciendo en su
concepción.
En la ciudad industrial del siglo XIX, los huertos urbanos alivian ligeramente las condiciones de hacinamiento y pobreza en los barrios obreros causadas por el proceso de industrialización y las migraciones
campo–ciudad. Para suavizar la situación de conflicto social existente, los gobiernos y la Iglesia proporcionan a los obreros terrenos para el cultivo, son los llamados «huertos para pobres». Los dueños de
grandes fábricas ven la ventaja de este tipo de experiencias, pues mejoran la moral de los trabajadores,
pero cuidando siempre que la independencia que les proporcionen no sea excesiva. También las compañías estatales de ferrocarriles, en Alemania y Holanda por ejemplo, ceden a sus empleados los terrenos
vacantes y los bordes de las vías para el cultivo. Gracias a estos huertos la población proletaria puede
completar sus ingresos y asegurarse una mayor calidad alimentaria.
En Estados Unidos su aparición se produce como respuesta a la depresión económica de 1880, implantándose los Urban Gardens como forma de proporcionar recursos a los parados. Los primeros huertos son
creados en Detroit en 1894, seguida de otras ciudades estadounidenses (Lawson, 2004).
En la primera mitad del siglo XX la historia de los huertos urbanos está ligada a las grandes guerras,
que obligan a los gobiernos a procurar el autoabastecimiento de las ciudades, fomentando el cultivo de
frutas y verduras y la cría de cerdos, conejos o aves de corral, para poder contar con comida fresca.
Las importaciones de alimentos no podían asegurarse, debido a la dificultad en los transportes; además
los cultivos en las ciudades colaboran con la economía de guerra pues permiten priorizar los envíos de
municiones, armas y alimentos para el ejército.
En la I Guerra Mundial se comienzan a ensayar estas experiencias, con la campaña Dig for Victory en
Reino Unido, por ejemplo. También en Estados Unidos se fomentan los Liberty Gardens en este momento,
y posteriormente en el periodo de entreguerras, durante la Gran Depresión del 29, se establecen huertos
urbanos denominados Relief Gardens.
Es en la II Guerra Mundial cuando se vuelca un inmenso esfuerzo en el cultivo en las ciudades, con los
Victory Gardens en Estados Unidos, y la campaña Dig for Victory en Gran Bretaña, donde en aquellos
momentos la dependencia de alimentos importados era muy alta: más de la mitad de la carne, el 70 %
del queso y azúcar, casi el 80 % de la fruta y el 90 % de los cereales (Spudic, 2000), lo que suponía más
de 55 toneladas de alimentos al año. Con el fin de concienciar y educar a los ciudadanos, se realizan
boletines, carteles, programas de radio y documentales que se proyectan en los cines, se crean incluso
dos personajes de dibujos animados: Potato Pete y Dr Carrot, dirigidos a los niños, que también son
llamados a colaborar en las milicias de plantación. Se aprovecha todo el terreno disponible, desde jardines
particulares, hasta campos de deportes y parques, (Hyde Park contaba con una granja de cerdos), o
cualquier espacio apto para el cultivo, como las inmediaciones de la Torre de Londres. La campaña tuvo
un enorme éxito, con un millón y medio de allotments que tenían capacidad para proporcionar el 10 %
de las necesidades alimentarias del país.
En Alemania la existencia de los schrebergärten permite que los habitantes de las ciudades tengan
además de un medio de subsistencia un refugio cuando sus viviendas han sido bombardeadas.
Tras la II Guerra Mundial, las ciudades occidentales, en lugar de poner en valor estas experiencias
que habían sido fundamentales para su subsistencia, inician una reconstrucción que no deja espacio para
actividades productivas de este tipo. El modelo se basará de nuevo en el transporte a larga distancia de
los alimentos, modelo que se irá incrementando hasta nuestros días en los que alcanza una escala global.
Será en la década de los 70 cuando los jardines y huertos urbanos resurjan como herramienta de
apoyo comunitario, en un momento en el que la crisis de la energía y la recesión económica se dejan sentir
especialmente en los barrios de bajos recursos de las ciudades occidentales.
Desde finales de los 60 el movimiento contracultural desarrolla en Norteamérica prácticas de autogestión innovadoras, como son los jardines comunitarios. Una referencia en California es People´s Park,
proyecto desarrollado en unos terrenos abandonados propiedad de la universidad de Berkeley. También
es en estos años cuando nace en Nueva York lo que más tarde se conocería como Green Guerrilla, en un
contexto de crisis económica, desindustrialización y suburbanización, en el que se estaban produciendo
procesos de degradación y abandono de espacios residenciales en el centro de las ciudades, los activistas
comenzaron a ocupar solares y otros terrenos y a cultivarlos.
En la década de los setenta también en Europa se desarrollan iniciativas similares desde el ecologismo y
la autogestión; en Gran Bretaña el movimiento de Granjas Urbanas y Jardines Comunitarios [City Farms
and Comnunity Gardens] surge en estos años y desarrolla proyectos no sólo de huertos sino también de
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
Torre de Londres, 1940
Reichstag, Berlín, 1946
81
NY City Children’s Aid Society,
1943
Figura 1: Huertos de ‘‘subsistencia’’ durante la II Guerra Mundial
cría de animales de granja y caballos en entornos urbanos, incorporando una fuerte carga de educación
ambiental a través de actividades orientadas a los niños, como talleres o teatro.
En distintas ciudades de Norteamérica se han producido procesos de reconocimiento institucional y
políticas de fomento de huertos urbanos. El Plan de Espacios Públicos de Chicago, iniciado en 1993, identificó espacios vacantes, públicos y privados (solares abandonados), para destinarlos a huertos, cediendo
la gestión a organizaciones comunitarias; para ello creó una sociedad pública en la que participaban distintos organismos: el Departamento de Planeamiento y Desarrollo, la Agencia de Parques y la Agencia
de Conservación de Bosques. En Seattle también se creó una agencia específica para identificar, priorizar
y adquirir terrenos, financiar proyectos, proporcionar recursos y formación. . . permitiendo el acceso a
espacios de cultivo en los barrios.
En Nueva York, desde los años 70 el ayuntamiento facilitó la extensión de los jardines comunitarios,
creando una agencia municipal (Green Thumb) que gestionaba los alquileres de los terrenos. Sin embargo
el uso como huerto comunitario no se recogía en el planeamiento, que los calificaba como espacios vacantes
(con la posibilidad de cambio de uso sin una evaluación de impacto previa). En 1998 el ayuntamiento
priorizó la construcción de viviendas y la venta de solares municipales, y comenzó a revocar las cesiones.
Green Guerrilla pudo reunir el dinero para adquirir 114 terrenos municipales que salieron a subasta, y
gracias a las movilizaciones obligó al ayuntamiento a declarar permanentes 36 jardines comunitarios. Otros
espacios no han tenido tanto éxito en sus movilizaciones, es el caso de South Central Park, en Los Angeles,
donde después de 10 años de trayectoria, se desaloja en 2003 una granja urbana de 6 hectáreas que daba
trabajo y proporcionaba alimentos a más de 360 familias (en su mayor parte población afroamericana y
latina).
Algunos datos nos dan una visión de la presencia de actividades de horticultura urbana en las ciudades contemporáneas. El 40 % de los habitantes del área metropolitana de Toronto, y el 44 % de los de
Vancouver producen comida en sus huertos, Montreal cuenta con 6400 parcelas en 72 huertos. En Nueva
York existen 750 jardines comunitarios en los diferentes distritos de la ciudad destinados a autoconsumo
y relacionados con comedores y programas de apoyo comunitario. En el norte de Europa existen huertos
comunitarios en ciudades de Reino Unido, Francia, Suiza, Países Bajos, Bulgaria, Alemania, Francia,
Suecia. . . En Zurich (Suiza) las ordenanzas municipales permiten el cultivo en los espacios verdes.
Mientras en Europa los jardines y huertos comunitarios cumplen en la actualidad funciones principalmente de ocio (aunque la participación de inmigrantes suma la expresión de la identidad cultural y
la mejora de las condiciones de subsistencia), en Estados Unidos su sentido está ligado a la revitalización de comunidades empobrecidas, al desarrollo local que mejore la seguridad alimentaria, a la mejora
de las condiciones ambientales y a la creación de empleo mediante empresas sociales o cooperativas de
producción de alimentos.
Los jardines comunitarios han jugado un papel integral en los Estados Unidos revitalizando el núcleo histórico
de las ciudades lleno de solares abandonados y contaminados. Desde los años 60, en muchas ciudades a lo largo
de los EEUU, en particular en Nueva York, Boston, Philadelphia y Detroit, las iniciativas locales han rescatado
sus vecindarios del abandono urbano dando a los solares abandonados usos seguros y productivos.
Lori, 2001
82
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Actualmente se están desarrollando experiencias de horticultura urbana cuyo fin es conseguir el consumo de alimentos sanos de calidad, cultivados localmente. Es el caso, en nuestro país, de Vitoria y
Rivas–Vaciamadrid, que están impulsando proyectos de agroecología periurbana. En Londres se están
desarrollando diversas campañas en torno a la alimentación que señalan como herramientas principales la
coordinación con los productores locales y la conservación y desarrollo de huertos urbanos comunitarios.
Vemos por tanto que los momentos de mayor difusión de proyectos de horticultura urbana coinciden
con crisis importantes relacionadas con la escasez de alimentos y energía, y que los espacios donde arraigan
con más fuerza corresponden a áreas urbanas degradadas y con una población de bajos ingresos. En cada
caso estos proyectos han sido fundamentales para mantener a los habitantes de las ciudades. No entraremos
a analizar la situación de los países en vías de desarrollo, en cuyas ciudades este tipo de iniciativas tienen
otra escala y un carácter básico de subsistencia, pero hay que destacar las importantes lecciones que se
podrían aprender de estos procesos de cara a lograr la autonomía alimentaria de las ciudades occidentales.
Podríamos marcar varias etapas de la evolución del significado de los huertos urbanos. En sus comienzos, en la ciudad industrial del siglo XIX y a principios del XX, eran prácticas necesarias para la
subsistencia, con una capacidad potencial (temida y controlada por las autoridades) de proporcionar
cierto grado de independencia que pudiera generar resistencias al sistema industrial.
En la primera mitad del siglo XX tuvieron un carácter patriótico y de subsistencia en una economía
de guerra, las ciudades tuvieron que adaptarse a la falta de medios e introducir en su seno procesos
productivos para abastecerse de bienes de primera necesidad.
A partir de los años 70 se incide en la oportunidad de ligar las actividades de jardinería comunitaria
con la autogestión, el desarrollo local, la integración social y la educación ambiental.
En la actualidad, aparte de los valores recreativos de este tipo de proyectos, cobra fuerza el objetivo
de hacer más sostenibles las ciudades y de lograr la inserción de la naturaleza en ellas mediante corredores
ecológicos y otro tipo de elementos que influyan positivamente en el metabolismo urbano. Se reconoce
además el aumento de la calidad de vida que supone tener acceso a alimentos frescos, ecológicos y de
calidad en los terrenos próximos a las ciudades.
El desafío para el futuro es integrar los proyectos de huertos urbanos dentro de un proceso general de
rehabilitación urbana ecológica, como un elemento más de los que conforman la complejidad urbana, y
no sólo como excepciones exóticas o puntuales.
Estudio de casos
Londres
Legislación y normativa
Legislación relativa a huertos urbanos (evolución histórica)
Podemos enmarcar el origen de los huertos urbanos en Gran Bretaña en un proceso previo de gran
envergadura, el de los cercamientos de tierras (enclosure) que llevaron a la práctica desaparición de los
terrenos comunales y crearon las condiciones que permitieron el paso a un sistema industrial y de clases.
Los cercamientos que durante el siglo XVI y principios del XVII son perseguidos y multados, serán más
tarde aceptados y avalados por una primera ley en 1801. Con el fin aparente de mejorar la productividad
agraria reordenando las parcelas, en realidad supusieron la pérdida de la estructura territorial tradicional
pues permitían cercar todo el suelo incluyendo terrenos baldíos, tierras comunales y bosques.1
La resistencia al proceso de cercamiento provoca la aprobación de una serie de leyes represivas que
prohíben la oposición a los enclosures, calificándola como delito y castigándola duramente, permitiendo
incluso la intervención del ejército en apoyo de los propietarios. De las numerosas protestas y revueltas,
quizá la más destacable sea el movimiento de los diggers (cavadores), que protagoniza varias ocupaciones
de tierras comunales para cultivarlas, con la consecuencia de una violenta respuesta por parte de los
propietarios locales.
La pérdida de las tierras comunales pone en peligro la capacidad de subsistencia de los no propietarios
y los pequeños propietarios. Las Poor Laws (Parliament of the United Kingdom, 1834), establecen que
donde no existan tierras comunales la Iglesia (churchwardens) y las autoridades locales deben proveerlas
a los necesitados.
Sandra Spudic (2007) refleja la sucesión de leyes que regulan este tipo de huertos urbanos:
1 Conversación y lectura de documento previo de la tesis doctoral de Álvaro Sevilla, en la que este tema es tratado en
profundidad.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
83
General Enclosure Act (1845). Ley en la que se sitúa normalmente el inicio de los allotments. Da
por finalizada la práctica de los enclosures e intenta mejorar el acceso a la tierra de cultivo, aunque
no define detalles como tamaño, renta, localización. . .
Allotment Act (1887), con una enmienda en 1890. Hace obligatorio el suministro de terrenos a los
trabajadores sin recursos.
Small Holdings and Allotments Act (1908). Establece que si las autoridades encargadas de los allotments consideran que existe demanda, el ayuntamiento es responsable de proporcionar parcelas a
la población trabajadora que lo solicite. Otorga al ayuntamiento el poder de expropiación de terrenos que no puedan ser adquiridos por acuerdo. Permite a las autoridades locales vender terrenos
ocupados por allotments si consideran que no son necesarios (en la ley de 1925 se definen restricciones para este proceso). Establece que se debe abonar una compensación a los usuarios que son
desalojados.
Land Settlement Facilities Act (1919). Amplía el alquiler de allotments a todas las personas (hasta
ese momento limitado a trabajadores), para permitir que se puedan acoger a esta ley los veteranos
de la I Guerra Mundial. Permite a las autoridades encargadas de la gestión de los allotments utilizar
terrenos reservados para otros usos.
Allotment Act (1922). Da a los arrendatarios cierta seguridad de tenencia, obliga a las autoridades a
crear comités y a aumentar las compensaciones por desalojo al término del acuerdo (compensaciones
basadas en el valor de las cosecha). Requiere a las autoridades a fijar una renta justa. Define el
allotment como «parcela que no excede los cuarenta poles (unos 1000 m2 ) que es principalmente
cultivada por el ocupante para la producción de vegetales y fruta para autoconsumo».
Allotment Act (1925). Pretende facilitar la adquisición y protección de los allotments y proporcionar una mayor seguridad de tenencia. Especifica que en el proceso de planeamiento municipal las
autoridades locales deben considerar qué cantidad de reserva de terreno para allotments es necesaria
(refutada en 1947). Establece que los allotments propiedad del municipio no pueden cambiar de
uso sin la aprobación ministerial. El secretario de estado debe asegurarse de que los usuarios sean
realojados o de que los huertos no sean necesarios. Indica que los ayuntamientos de más de 10.000
habitantes deben tener un comité gestor (disposición refutada por la Local Government Act 1972).
Agricultural Land (Utilisation) Act (1931 a 1939). Medida temporal en tiempo de depresión económica para apoyo a los desempleados. Permite al Ministro de Agricultura la expropiación de terrenos
para destinarlos a allotments. Expira en 1939.
Cultivation of Lands Order (1939). En la II Guerra Mundial, en 1940 el gobierno establece el
Departamento de Planificación de Alimentos, con dos organismos: el Comité de Control de Alimentos
Locales, y el Comité de Agricultura de Guerra. El Ministro de Agricultura crea una comisión que
se encargará de desarrollar la campaña Dig for Victory.
Town and Country Planning Act (1947). Esta ley elimina la obligación de las autoridades de planificación de considerar provisión de allotments al preparar los planes municipales.
Allotment Act (1950). Incrementa la compensación a los arrendatarios al final de las tenencias.
Aclara el sistema de rentas. Aumenta el periodo de aviso de desalojo a 12 meses y establece que
debe realizarse en los meses de invierno. Vincula la compensación a la estación en que acabe la
tenencia. Limita la obligación de provisión de allotments, sólo será obligatoria en poblaciones de
más de 10000 habitantes, reduce el tamaño de la parcela de 40 a 20 rods (de 1.000 a 500 m2 ).
Establece que se debe cobrar un alquiler. Permite la cría de gallinas y conejos.
The future of allotments (1998). Informe publicado por el Department of the Environment, Transport
and the Regions con 29 recomendaciones, entre las que se encuentran la importancia de acción
gubernamental para la protección de los allotments existentes y la revisión de la legislación que no
ha sido actualizada desde 1950.
Instrumentos normativos
Una vez revisada la legislación estatal relativa a los allotments, analizaremos su situación en la escala
local, revisando los instrumentos reguladores de los usos del suelo en el caso concreto del Gran Londres.
El área administrativa del Gran Londres contiene 32 municipios, trece de ellos constituyen el Londres
central (Inner London). Las autoridades locales de estos municipios son responsables de la gestión de la
84
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
mayoría de los servicios, como escuelas o servicios sociales. El Gran Londres es una excepción dentro de
la estructura administrativa de Inglaterra, pues cuenta con una asamblea regional y un alcalde, reunidos
en la Greater London Authority (GLA) [Autoridad del Gran Londres], que es responsable entre otras
competencias del planeamiento territorial.
El instrumento que regula los usos del suelo y el modelo urbano a desarrollar es el London Plan. Es
un documento marco para la planificación estratégica del desarrollo económico, social y medioambiental
de Londres. Establece las líneas generales sobre las que se deben desarrollar las políticas de planeamiento
de los municipios.
Se refiere a los huertos urbanos en varias de sus estrategias. Establece que los allotments no se pueden
considerar parcelas vacantes, sino un tipo de espacio verde, y que no se deben construir nuevas viviendas
a expensas de espacios verdes con usos recreativos, por lo que si el nuevo desarrollo es aprobado, las
autoridades locales deben asegurar que se destinan otros terrenos equivalentes o mejores en tamaño y
calidad a uso verde recreativo. El crecimiento de la ciudad no puede hacerse sobre el Anillo Verde o en
los espacios verdes urbanos, sino en parcelas vacantes, aumentando la compacidad.
Uno de los objetivos de la estrategia de biodiversidad es promover las actuaciones locales para favorecer
el contacto de los ciudadanos con el medio natural, mediante distintos tipos de espacios libres: allotments,
city farms, community gardens. . . También persigue impulsar un mayor uso de los allotments, y trabajar
en contacto con los centros de educación ambiental, city farms y community gardens para asegurar la
tenencia de los terrenos y aumentar su número, proporcionando subvenciones para ello.
También en la London Food Strategy [Estrategia de Alimentación de Londres] se incide sobre la
necesidad de fomentar y aumentar el número de allotments, y de realizar acciones de coordinación entre
distintos actores como gobiernos locales, asociaciones, empresas sociales y comercios.
Políticas, programas, iniciativas
Son muchos los programas e iniciativas de apoyo y fomento a los huertos urbanos en la actualidad.
(En el Anexo 1 (p. 118) se pueden consultar las fichas detalladas).
Por una parte están los relacionados con el apoyo a la creación de nuevos espacios de cultivo, destaca
entre ellos la campaña London 2012, Capital Growth, cuyo objetivo es la creación de 2.012 nuevos huertos
urbanos en Londres para el año 2012, en terrenos públicos o privados. En su primera fase contó con una
subvención de la GLA para los primeros proyectos, actualmente ofrece apoyo técnico y asesoramiento,
y materiales como tierra o semillas. También ejerce de intermediario con los propietarios de suelo, para
asegurar la cesión de los terrenos en al menos 7 años.
Se suman a esta campaña, impulsando nuevas iniciativas, otras instituciones como la Fundación Nacional para los Lugares de Interés Histórico o de Belleza Natural, mediante la campaña Grow Your Own.
Por su parte, National Trust ha cedido 1.000 parcelas en 40 terrenos de su propiedad para la implantación de huertos urbanos y ha logrado la colaboración de distintos organismos públicos, como la Red
de Ferrocarril, la de Canales o el Ministerio de Defensa, que también han cedido terrenos, así como de
empresas que proporcionan plantas y semillas; la Royal Horticultural Society ofrece asesoramiento para
el cultivo.
También son numerosos los programas centrados en la alimentación y el consumo de productos locales,
que incluyen el fomento de los huertos urbanos entre sus acciones. Entre ellos el programa Making Local
Food Work, impulsado por diferentes asociaciones y cooperativas y con fondos de la Big Lottery Fund,
destinándose 50 millones de libras a proyectos de cultivo de alimentos desarrollados sin ánimo de lucro. La
subvención estaba abierta a proyectos nuevos o ya en marcha. Este programa además desarrolla diferentes
iniciativas de apoyo a la creación de empresas sociales y cooperativas de cultivo y alimentación, mercados
ecológicos y venta de productos locales.
O la iniciativa municipal Good Food for Camden, programa desarrollado por el gobierno local con
el fin de facilitar una alimentación más sana a los vecinos. Entre los objetivos de este programa está la
protección de los allotments existentes y la creación de nuevos espacios tanto en terrenos municipales
vacíos, como en los nuevos desarrollos residenciales, mediante la cesión de terrenos para este uso. De
igual modo pretende fomentar los proyectos comunitarios de cultivo. Otras medidas que tomará serán la
creación de un mercado de trueque para intercambiar los excedentes de las cosechas, y un programa de
análisis y descontaminación de terrenos.
Uno de los motivos por los que se ha desarrollado este proyecto es facilitar a los habitantes de rentas
más bajas tener sus propios espacios para cultivar, de modo que tengan acceso a alimentos frescos.
Camden cuenta con un 29 % de población perteneciente a minorías étnicas. En el documento Good Food
for Camden. The healthy and sustainable food strategy se incide en que «las personas que viven con bajos
ingresos ingieren significativamente menos frutas y verduras que las personas de mayores ingresos. Esto
se atribuye tanto a factores individuales (por ejemplo, falta de habilidades y conocimientos de cocina,
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
85
la falta de instalaciones de almacenamiento o la cocción de los alimentos frescos) como ambientales (la
falta de dinero, la falta de disponibilidad de alimentos frescos a escala local, un transporte deficiente o
las barreras físicas todos los días a hacer viajes a las tiendas).»
Situación actual
Cuadro 2: Situación actual
Fuente: GLA (2007)
Superficie
Población
Densidad
Densidad Inner City
Greater London
2005
157.900 ha
7.456.100 hab.
47,22 hab./ha
89,30 hab./ha
Cuadro 3: Suelo no edificado y huertos urbanos
Fuente: GLA (2007)
Superficie Greater London
Total suelo no edificado
Agricultura
Horticultura
Allotments
Comm. gardens y city farms
Espacio verde público
Terrenos vacantes
Superficie
(ha)
157.900
105.267
12.064
2.111
Número
% total
% espacios
libres
66,67
7,64
1,34
100,00
11,46
2,01
38,64
0,00
57,96
0,00
737
116
61.016
Los suelos no edificados2 ocupan dos tercios del territorio del Gran Londres, y de ellos más de la mitad
corresponde a espacios verdes públicos (se incluyen los grandes parques reales y sitios protegidos). Es
muy importante la presencia del anillo verde, que rebaja la densidad total del área, aunque como vemos
la densidad en los municipios centrales es casi el doble que la del área metropolitana.3
Los terrenos de cultivo suponen sólo el 7 % de la superficie total del área, de ellos el 17,5 % están
destinados a la horticultura. Entre 1965 y 1997 la tierra de cultivo se redujo en un 30 %, los cultivos
se van perdiendo debido a la presión urbanizadora y al desarrollo de grandes infraestructuras (London
Development Agency (LDA), 2006). Las tierras de cultivo se sitúan en su mayoría en distritos periféricos y mediante la protección del anillo verde y las distintas políticas de fomento del cultivo local se
pretende frenar la tendencia a su desaparición.
Lamentablemente el dato de la superficie total ocupada por allotments y jardines comunitarios no está
disponible, por lo que no es posible evaluar su importancia dentro de la red de espacios libres. Aunque
conocemos el número de sitios destinados a este tipo de huertos, estos espacios difieren en el número y
tamaño de sus parcelas, por lo que no se puede hacer una estimación de la superficie total; sin embargo
en los planos adjuntos podemos observar su localización y su presencia en los distintos municipios del
área.
El último inventario detallado de allotments se realizó en 1997. Revelaba que las parcelas en Inglaterra
estaban desapareciendo a un ritmo de 9.400 al año, mientras que el número de personas en lista de espera
se había duplicado desde 1970. En Londres la encuesta identificó unas 36.000 parcelas de huerto, agrupadas
2 Open space se ha traducido como «suelo no edificado», incluye tanto espacio libres urbanos como suelos agrícolas y
protegidos.
3 Ha sido imposible obtener datos más detallados sobre la ocupación del suelo enel área de Londres, a pesar de las
múltiples políticas sobre espacios libres publicadas en diversos documentos oficiales.
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 2: Red de terreno no edificado
Fuente: London Plan, GLA
Figura 3: Localización de Allotments
London Assembly (LA), 2006
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
87
en 769 allotments, que ocupaban 111 hectáreas. Casi 31.000 parcelas se situaban en el Londres externo,
y existía una lista de espera de 1.330 personas.
En el informe Mucho que perder: la desaparición de los allotments en Londres, realizado por la Asamblea de Londres, se pudo calcular mediante una consulta realizada a las autoridades locales de todos los
municipios que en 2006 existían 737 allotments.
Aunque el mayor número de allotments se encuentra en los municipios periféricos (entre los que hay
tres que cuentan con más de 40 espacios destinados a este uso), no se trata únicamente de un fenómeno
de la periferia, ya que existen allotments en 29 de los 32 municipios del Gran Londres. En el área central
sólo dos de los diez municipios tienen más de 20 espacios destinados a este uso, y tres municipios (la
City, Westminster y Kensington & Chelsea) no cuentan con ninguno (la ley los excluye de la obligación
de proporcionar parcelas).
En cuanto al número de espacios para allotments por habitante, los municipios mejor situados siguen
siendo los de la periferia de Londres, mientras en el centro sólo dos municipios poseen de 1 a 1,5 espacios
para allotments por cada 10.000 habitantes. Esto explica que las listas de espera para asignar parcela
a los ciudadanos que la solicitan sean tan largas y que en algunos municipios el tiempo estimado para
conseguirla sea de hasta 10 años.
Figura 4: Número de allotments por municipio
Fuente: LA, 2006
Se han perdido 32 terrenos desde 1997, unas 1.534 parcelas, más de 87 acres4; la mayoría estaban
situados en los municipios de la periferia. Aunque también se han creado nuevos espacios, suelen ser
considerablemente menores que aquellos a los que reemplazan. También desaparecen emplazamientos
legales (statutory sites), en 2005 se realizaron cinco solicitudes de cierre a la Secretaría de Estado, todas
se aprobaron, cuatro de los terrenos se vendieron y el restante cambió su uso al de espacio libre público.
Actualmente hay 4.300 solicitudes en lista de espera en todo el área metropolitana del Gran Londres
(GLA, 2006).
Además de los allotments existen 116 granjas urbanas y jardines comunitarios en el área metropolitana
del Gran Londres.
Definiciones. Tipos de huertos y modelos de gestión
Allotment
Por definición un allotment garden es una parcela que no excede los 100 m2 , cultivado total o principalmente por su ocupante con fruta y vegetales para autoconsumo. Una pequeña parte puede ser utilizada
4 87
acres = 35,21ha
88
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 5: Número de allotments por cada 10.000 hab.
Fuente: LA, 2006
para la cría de conejos o gallinas. Aunque existe cierta confusión legal al respecto, según la National
Society of Allotment and Leisure Gardeners (NSALG) los excedentes del cultivo pueden ser vendidos.
En principio la propiedad de los terrenos en los que se emplazan los allotments es municipal, la
autoridad local realiza el mantenimiento de las instalaciones y alquila las parcelas a los vecinos interesados,
tanto a particulares como a asociaciones de hortelanos, que gestionan las parcelas del emplazamiento.
Normalmente la agricultura que se practica es orgánica.
Cuando se va a eliminar un allotment la NSALG debe ser consultada, pues controla y emite un
informe sobre cada solicitud de cierre, trasladando al órgano de gobierno responsable las alegaciones de
las asociaciones locales y los hortelanos.
Un informe sobre la situación de los allotments elaborado en 2006 por la London Assembly, establece
diferencias entre tres tipos de parcelas:
Emplazamientos legales (statutory sites). Suponen el 74 % de la superficie total. Son terrenos municipales que se rigen por la legislación. No pueden ser vendidos sin la autorización del Secretario
de Estado que tiene que asegurarse de que el ayuntamiento haya cumplido los siguientes puntos:
• Poner a disposición de los hortelanos desplazados otras parcelas alternativas, a menos que no
sea necesario.
• Tomar en consideración el número de gente en lista de espera.
• Promover y publicitar la disposición de terrenos y haya consultado a la National Society of
Allotment and Leisure Gardeners.
• Consultar a los hortelanos.
Emplazamientos temporales. Son terrenos de un propietario privado que se los alquila al ayuntamiento, o terrenos municipales reservados para otro uso. Son el 13 %. No tienen protección legal,
pero la autoridad al cargo (que recoge los alquileres) debe avisar a los hortelanos del cambio de uso
de los terrenos con una antelación de 12 meses.
Emplazamientos privados. No están reglados por la legislación, y constituyen el 8 % del total.
Este mismo texto informa de que la renta media (existen diferencias entre los distintos distritos de
Londres) es de 50 ó 60 libras anuales.
City farms and community gardens
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
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Aparte de los allotments existen en Reino Unido jardines comunitarios y granjas urbanas, reunidos
en la Federation of City Farms and Community Gardens. Se trata de proyectos gestionados localmente.
Pueden ser pequeños jardines, huertos en terrenos comunes, invernaderos o incluso grandes granjas urbanas. Surgen como respuesta a la falta de acceso a espacios verdes, y con el fin de reforzar las relaciones
comunitarias y el interés por la jardinería y la cría de animales de granja en entornos urbanos.
Los jardines comunitarios desarrollan actividades de cultivo de alimentos, visitas de colegios, cooperativas de alimentos. También pueden incluir instalaciones de juegos infantiles y de deportes al aire libre,
o programas educativos y campamentos de verano.
Se sitúan normalmente en terrenos municipales vacíos pero no tienen la consideración ni cobertura
legal de los allotments, aunque en ocasiones han llegado a acuerdos con las autoridades locales. La gestión
y el mantenimiento son comunitarios, usualmente se forma una asamblea y un comité gestor.
Perspectivas de futuro
Son varios los problemas que afrontan los huertos urbanos en Londres y en general en todo el país.
Aunque el interés de la administración por potenciar este tipo de huertos se expresa en múltiples documentos e iniciativas relacionadas con espacios libres, desarrollo sostenible o alimentación sana, sigue
existiendo escasez de espacios dedicados a allotments en el centro de Londres, y en todo el área metropolitana se produce una tendencia a la desaparición de los mismos, o a su sustitución por espacios con
parcelas de menor tamaño y más alejados de las viviendas de los hortelanos. Además cada municipio
gestiona sus propios terrenos y no existe coordinación entre ellos, por lo que hay espacios con parcelas
desocupadas en algunos municipios, mientras en otros cercanos hay largas listas de espera.
Según un análisis DAFO5 realizado por el Greater London Allotments Forum (GLAF), una de las
debilidades de los allotments es que los municipios no destinan suficientes recursos a la gestión de los sitios,
ni existe información accesible sobre las parcelas disponibles. Consideran una buena oportunidad la mayor
conciencia ambiental de la sociedad, y la búsqueda de alimentos sanos y producidos localmente, así como
las posibilidades de cooperación en iniciativas relacionadas con la salud, la educación, la biodiversidad,
la inclusión social. . . (Harding, 2004)
Un mapa de fuerzas realizado con la participación de hortelanos de 17 allotments de Londres (Pérez
Vázquez, 2005) descubre que alguno de los problemas que afrontan estos espacios son la presión urbanizadora, que expulsa los huertos a terrenos más alejados, y la falta de mantenimiento y de instalaciones
en los mismos, así como el poco apoyo de las administraciones locales.
En cuanto a la legislación, las asociaciones de hortelanos exigen una revisión y actualización de las
leyes que no se han modificado desde hace 60 años. También piden que se conviertan en emplazamientos
legales los que actualmente son temporales, para asegurar su continuidad.
Por su parte los jardines comunitarios y granjas urbanas se enfrentan al problema de la propiedad de
los terrenos, ya que no están protegidos por la ley en igual medida que los allotments. Sin embargo, en
parte por la escasez de allotments municipales, el número de jardines comunitarios sigue creciendo; y las
granjas urbanas se adaptan a las nuevas demandas de la población, pasando de unas funciones que en sus
principios fueron educativas y terapéuticas, a actividades productivas como la venta de carne, huevos,
leche y queso (de cabra), miel, jamón y carne de cerdo (Bryan Lowman, 2008).
Berlín
Legislación y normativa
Legislación relativa a huertos urbanos (evolución histórica)
En el siglo XIX al igual que en el resto de Europa, las tensiones y desigualdades sociales existentes
en los barrios proletarios obligan al gobierno a proporcionar espacios de cultivo a los trabajadores. Los
dueños de algunas fábricas y la compañía de ferrocarril también se suman a la iniciativa y surgen así lo
que se conoce como «huertos para pobres».
La primera asociación de hortelanos surge en 1864 en Leipzig, con el objetivo de reclamar espacios de
juego para los niños, siguiendo las ideas del doctor D.G.M. Schreber, que fue el primero en llamar la
atención sobre la necesidad de que los niños de las ciudades tuvieran lugares donde respirar aire fresco y
hacer ejercicio. Una vez obtenidos los terrenos, se empieza a utilizar una parte para el cultivo. Las familias
pronto se hacen cargo de estos huertos y se definen las primeras reglas de uso. Este tipo de huertos será
conocido como kleingarten (pequeño jardín) o schrebergarten (en recuerdo de aquella primera asociación).
5 Un análisis DAFO es una metodología de estudio de la situación competitiva de una empresa en su mercado y de las características internas de la misma, a efectos de determinar sus debilidades (D), amenazas (A), fortalezas (F) y oportunidades
(O).
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
A partir de los textos de Robin Lori Zimbler (2001) y del profesor Gert Groening (1996, 2005)
se ha elaborado esta breve evolución de la legislación sobre huertos en Alemania:
Decretos de emergencia. En la I Guerra Mundial, los huertos proporcionan comida y refugio a
aquellos cuyas viviendas han sido bombardeadas. El gobierno aprueba diversos decretos de emergencia,
para preservar los huertos y evitar la subida de los alquileres de los mismos.
Ley de arrendamiento de pequeños jardines y terrenos, 1919 [Kleingarten und Kleinpachtlandordnung]. Esta ley aprobada durante la República de Weimar es esencial para el reconocimiento
legal y la protección de los huertos. En esta época se integran en la red de espacios libres de la ciudad
y para ello se abren los senderos que facilitan el acceso público. La ley encarga a las autoridades locales
la labor de proporcionar nuevos terrenos para huertos. Asegura alquileres de larga duración mediante
contratos entre las autoridades locales y las asociaciones de jardineros, y también asegura que estos alquileres sean bajos, estableciendo que la renta de los terrenos se calcule en base al uso agrícola y no al
uso potencial que se podría dar al terreno en su contexto urbano concreto.
En esta ley se establece que las asociaciones de hortelanos deben contar con comisiones que las
representen en los diferentes niveles de decisión (estatal y local). Además recomienda establecer una
autoridad local específica para los temas de huertos, que se coordine con las autoridades municipales en
materia de vivienda y terrenos públicos. Esta ley de 1919 sufre diversas modificaciones a lo largo del
tiempo que la van actualizando.
En 1933, cuando toma el poder el Partido Nacionalsocialista, se cambian las reglas de funcionamiento
de los jardines comunitarios, no se permiten elecciones y el partido decide quiénes son los líderes de
las asociaciones, exigiendo pureza de sangre y adhesión ideológica. Las fuerzas del orden disuelven las
asociaciones que no están dispuestas a sacrificar su funcionamiento democrático.
Tras la II Guerra Mundial, Alemania se divide en República Democrática y República Federal. En
cada una de ellas los huertos urbanos siguen distintas trayectorias.
Ley federal para jardines comunitarios, 1983 [Bundeskleingartengesetzt]. Esta ley sufre una
enmienda en mayo del 94, para adaptarse a las nuevas condiciones causadas por la unificación. Cambia el
concepto de renta, permitiendo la valoración basada en la localización urbana concreta, pero estableciendo
un límite: no más de cuatro veces el valor de lo que supondría un arriendo agrícola (uso: cultivo profesional
de fruta y verdura). Se establece un rango distinto de rentas para los huertos en los nuevos estados que
se unen a la República Federal. También se define una comisión especial que tasa el valor de los huertos,
y propone la renta anual al ayuntamiento.
Instrumentos normativos
En Berlín el organismo público que se encarga de alquilar los huertos urbanos es el Departamento de
Parques (competencias por distrito). A nivel regional existe el Departamento de Planificación de Paisaje
y Espacios Libres (Robin Lori Zimbler, 2001).
El sistema de planeamiento alemán consiste en un plan general de desarrollo y uso del suelo: Flachennutzungsplan, que describe el uso de los terrenos a largo plazo (15–20 años) en base a unos objetivos
estratégicos. Este plan diferencia los terrenos que se pueden urbanizar de los libres; indica los terrenos
residenciales según densidad, las áreas industriales, comerciales, de servicios y equipamientos de escala
metropolitana (superficie mayor de 3 hectáreas), el viario metropolitano, los espacios verdes, bosques y
el terreno agrícola.
Es vinculante para organismos públicos, pero no para propietarios privados. Esto quiere decir que si
un propietario particular quiere desarrollar unos terrenos, aunque siga las directrices del Plan no tiene
asegurada la aprobación.
Existen una serie de planes locales de desarrollo obligatorios, que detallan los usos en áreas concretas,
ordenando una extensión de unas cuantas manzanas. Estos planes tienen que seguir las determinaciones
generales del Flachennutzungsplan. Los planes obligatorios son vinculantes para todos los propietarios.
Plan de Usos del Suelo de Berlín, 1994 [Flachennutzungsplan Berlin]. Es el último plan de
Berlín que se realiza tras la unificación.
Durante la preparación de este plan las asociaciones de jardines comunitarios son uno de los grupos
más activos a la hora de reclamar sus intereses, que consisten básicamente en asegurar la permanencia
de los huertos (Gert Groening, 1996). El Plan reconoce como tales el 85 % de los huertos comunitarios
existentes, respecto al restante 15 % permite su uso durante 10 años más (hasta 2004), antes de ser
recalificados para otros usos.
Sin embargo, es a través de los planes locales como se puede asegurar la permanencia de los huertos
(el término legal para jardines permanentes es dauerkleingarten), pero sólo el 6 % de los huertos en
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
91
Berlín está en esta situación, en la que la permanencia asegurada es de entre 5 y 25 años (Robin Lori
Zimbler, 2001).
Situación actual
Cuadro 4: Situación actual
Fuente: Berlin Brandenburg State Office of Statistics, Official Population Update – Microcensus, 2007
Superficie
Población
Densidad
Densidad Inner City
Berlín
2005
89200 ha
3395189 hab.
38,06 hab./ha
111,5 hab/ha
Suelo no edificado y huertos urbanos
El 40 % del territorio de Berlín está constituido por terreno no edificado, según el Atlas Medioambiental, elaborado a partir de datos de ocupación del suelo de 2005. Como se puede observar en el plano
adjunto (ver figura ), los espacios desocupados de mayor tamaño se encuentran en el exterior del área
metropolitana.
Cuadro 5: Suelo no edificado y huertos urbanos
Fuente: «Environmental Atlas. Landuse, Urban Structure and Impervious Soil Coverage», 2005
Superficie Berlín
Total espacios libres
Agricultura
Horticultura
Allotments
Allotments en ferrocarril
Espacio verde público
Terrenos vacantes
Superficie
(ha)
89.200
35.479,6703
3.736,02
654,35
4.023,76
26,80
3.930,67
4.307,82
Número
% total
% espacios
libres
419
176
987
12
1.517
1.294
39,78
4,19
0,73
4,51
0,03
4,41
4,83
100,00
10,53
1,84
11,34
0,08
11,08
12,14
Las categorías en las que el Atlas divide el suelo no edificado son las siguientes:
Áreas agrícolas. Suponen más del 11 % del terreno no edificado. Se sitúan principalmente en el
noreste.
Espacio verde público. Incluye plazas (con una pavimentación menor del 30 % de su superficie), el
Jardín Botánico, los zoológicos y los jardines históricos.
Huertos urbanos. Ocupan otro 11 %. Se sitúan casi exclusivamente en los distritos exteriores al City
Rail Circle Line.
Terrenos desocupados. Son aquellos sin uso o sin mantenimiento, tanto zonas con vegetación como
acequias, depósitos de pluviales y vertederos. Suponen el 12 % de los suelos no edificados y se
encuentran en toda el área urbana, especialmente a lo largo de las vías de ferrocarril, o cerca de
masas de agua y aeropuertos.
Masas de agua, pastos, plazas, cementerios, zonas de acampada, instalaciones deportivas, viveros y
cultivos hortícolas. Se consideran también como terreno no edificado, y por lo tanto se contabilizan
en la superficie total.
92
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 6: Berlín: Huertos urbanos
Elaboración propia a partir del «Environmental Atlas. Landuse, Urban Structure and Impervious Soil
Coverage», 2005
En cuanto a los huertos urbanos, hemos visto que ocupan el 11 % del espacio público, lo que equivale
al 4,5 % de la superficie total de Berlín. En el plano podemos observar su localización, las mayores
agrupaciones de huertos se concentran en los bordes del ámbito, en las zonas norte y sureste, colindantes
con áreas de verde urbano, con grandes terrenos desocupados o con las zonas boscosas del norte.
También se pueden encontrar huertos de menor tamaño en el centro urbano, pero aparecen aislados
entre la urbanización, en pequeños solares, parques o zonas comunes.
El distrito con mayor número de huertos y mayor superficie de los mismos es Pankow (3), al norte,
que aloja el 24 % de la superficie destinada a huertos de todo Berlín. Le sigue Treptow-Köpenick (9),
en el sureste del ámbito, con un 15 %. Ambos distritos tienen más de 100 emplazamientos y más de 500
hectáreas de huerto cada uno.
Los que menos huertos tienen son los distritos centrales (1 y 2), con 31 espacios de cultivo, que ocupan
el 2,5 % de la superficie destinada a este uso. En el resto de distritos hay entre 50 y 100 parcelas de cultivo,
con una superficie entre 150 y 500 hectáreas.
Teniendo en cuenta que estos huertos contienen unas 80.000 parcelas, la media es de una parcela
por cada 42 habitantes. En los distritos de la antigua República Federal la proporción es de 1 parcela
de huerto por cada 120 habitantes, en los de la antigua República Democrática es de 1 por cada 30
habitantes (Groening, 1996).
Definiciones. Tipos de huertos y modelos de gestión
Kleingarten y Schrebergarten
Los kleingärten o schrebergärten se definen como terrenos entre 200 y 400 m2 utilizados principalmente para horticultura y cultivo de flores para autoconsumo, muchos de ellos con un pequeño
cobertizo en el que guardar las herramientas. No está permitido tener animales ni pernoctar en los
huertos. Según los estatutos de las asociaciones deben dedicar al menos dos tercios del terreno al
cultivo de vegetales (Drescher, 2001).
La característica más destacable de la gestión de los huertos en alquiler es que los contratos se
realizan entre el ayuntamiento y una asociación de hortelanos (Kleingartenvereine, Schrebengartenvereine) en lugar de hacerse directamente con los particulares. El ayuntamiento proporciona el
terreno, crea el sistema de abastecimiento de agua, y otras infraestructuras relacionadas con la accesibilidad y la higiene (como servicios o agua potable). Las asociaciones locales arriendan los terrenos,
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
Cuadro 6: Distribución de huertos en los distritos de Berlín
Elaboración propia a partir del «Environmental Atlas. Landuse, Urban Structure and Impervious Soil
Coverage», 2005
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Distrito
Mitte
Friedrichshain-Kreuzberg
Pankow
Charlottenburg-Wilmersdorf
Spandau
Steglitz-Zehlendorf
Tempelhof-Schöneberg
Neukölln
Treptow-Köpenick
Marzahn-Hellersdorf
Lichtenberg
Reinickendorf
Total
No Huertos
27
4
235
66
85
69
67
74
135
55
98
84
999
Superficie
80,91
9,78
895,22
364,54
299,00
259,42
276,06
454,47
556,69
174,65
303,10
375,43
3.673,84
% Superficie
2,20
0,27
24,37
9,92
8,14
7,06
7,51
12,37
15,15
4,75
8,25
10,22
100,00
Figura 7: Kleingarten en el distrito de Neukölln
Caseta y camino pavimentado de acceso a las parcelas
93
94
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
los dividen en parcelas individuales, recaudan las rentas, organizan los cambios de adjudicatarios y
mantienen las áreas comunes.
Cada asociación es independiente y se autogestiona, organizándose y agrupándose en diferentes
niveles: comunidad, distrito, municipio, región y estado.
En Berlín existen 800 asociaciones locales, que se organizan en 12 agrupaciones (por distritos administrativos de la ciudad). Su función es la intermediación entre las asociaciones locales y el ayuntamiento. Como Berlín es a la vez municipio y estado estas 12 agrupaciones forman la coordinadora
Landesverband Berlin der Gartenfreunde, que actúa al nivel regional, encargándose del estudio de
las políticas relativas a huertos, y del asesoramiento sobre las reglas generales de diseño, arriendo,
y gestión, además de editar un periódico. Se celebran elecciones cada cuatro años para elegir a la
Junta Directiva. Esta organización representa a 69.245 agricultores adjudicatarios de parcelas.
Las distintas asociaciones regionales constituyen la Bundesverband Deutscher Gartenfreunde (Unión
Federal de Huertos Urbanos), que junto a las federaciones de Francia y Polonia fue fundadora
de la Office International du Coin de Terre et des Jardins Familiaux en 1921. Esta organización
internacional cuenta con 14 asociaciones de diferentes países europeos, y actúa como grupo de
presión en el Parlamento Europeo para la conservación de los huertos urbanos.
Huertos en terrenos del ferrocarril
También hay huertos que no pertenecen a ese grupo, por ejemplo los que provienen de la compañía
de ferrocarril, y que se sitúan en terrenos que estaban reservados para futuros usos ferroviarios. En
los años 90 la compañía decide vender esos terrenos y los ofrece a los jardineros que los utilizaban,
muchos de ellos compraron sus parcelas. «En esa época eran unos 3.500 huertos, con una extensión
de unas 150 hectáreas, y constituían el 7 % de los jardines de Berlín (oeste)» (Groening, 1996).
Otros proyectos de huertos urbanos
En Berlín es especialmente complicado rastrear las prácticas alternativas a la estructura de asociaciones de kleingärten, ya que existe una gran cantidad de proyectos no formales en muchos distritos
(iniciativas comunitarias e interculturales) debido al gran número de solares vacíos y terrenos desocupados que quedan en la ciudad tras la unificación. Sin embargo el proceso de reforma urbana
es muy intenso y muchos de estos terrenos son transformados, con lo que la permanencia de los
huertos no formales es difícil.
Perspectivas de futuro
Tras la II Guerra Mundial había 200.000 parcelas en Berlín, actualmente existen unas 80.000. Uno
de los motivos para que se mantengan terrenos destinados a huertos urbanos ha sido la influencia de los
demócratas y del Partido Verde, así como la fuerza de las propias asociaciones de hortelanos. Cuando el
gobierno municipal no se ha encargado de mantener o adquirir terrenos municipales para huertos, se han
producido conflictos con las asociaciones.
Aún así la superficie de huertos urbanos en Berlín se ha reducido casi a la mitad desde la guerra
(Drescher, 2001), se han perdido muchos terrenos, sólo en el área de Berlin Charlottenburg, que en
los años 50 contaba con unos 15.000 parcelas, se han perdido más de 12.000, que se han destinado a
la construcción de áreas residenciales, instalaciones, prisiones, colegios e institutos o carreteras (Gert
Groening, 1996).
Uno de los problemas en Berlín es que la ley obliga a las autoridades locales a proporcionar terrenos
para huertos pero no dice dónde. Existe escasez de terreno libre en la ciudad debido a las presiones
urbanizadoras, por lo que el ayuntamiento prioriza otros usos frente a los huertos urbanos. También
existen terrenos contaminados. Cuando un huerto es desalojado los terrenos para realojar a los jardineros
pueden estar lejos y ser menos accesibles a sus actuales usuarios (Robin Lori Zimbler, 2001).
Madrid
Legislación y normativa
Legislación relativa a huertos urbanos (evolución histórica)
Parece evidente el reconocimiento institucional de los huertos urbanos en Europa, principalmente
mediante la legislación (diversas leyes sobre allotments en Gran Bretaña, kleingärten en Alemania, etc),
y también mediante las campañas de fomento del cultivo dentro de la ciudad en momentos históricos
puntuales.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
95
En todo el norte de Europa coinciden los momentos cruciales de redacción de leyes y de auge de los
huertos urbanos. El primero de estos momentos es el proceso de industrialización con las consecuentes
migraciones campo–ciudad, la formación de barrios obreros y las difíciles condiciones de subsistencia de
los trabajadores. El segundo tiene que ver con las guerras mundiales y las campañas de cultivo urbano
impulsadas por los gobiernos de distintas naciones.
Sin embargo, en nuestro país no se ha dado este mismo proceso (esta afirmación podría ampliarse a
todo el ámbito mediterráneo) o al menos no existe una documentación tan prolija al respecto como para
el resto de Europa.
El motivo parece claro, ya que el discurrir de la historia española y su ritmo de desarrollo no son
iguales a los del resto de Europa. Sin embargo aunque fuera en momentos posteriores, cabría esperarse
la réplica del modelo de huertos urbanos en las ciudades españolas.
Podemos suponer que, debido a las características peculiares del proceso de industrialización y urbanización en nuestro país, no existe una cultura de los huertos urbanos comparable a la del norte de
Europa. En primer lugar, la industrialización fue tardía, y las migraciones campo–ciudad fueron una dinámica constante hasta los años 60, con una creciente extensión de suburbios chabolistas en las periferias
de las grandes ciudades. Este modelo de crecimiento retrasa la consolidación de las ciudades españolas,
y durante el siglo XIX y principios del XX no existen en España ciudades de la extensión de Londres
o Berlín. Además se produce cierta debilidad del planeamiento, que no puede acabar con los suburbios
(hasta los años 90 del siglo XX no se consigue remodelar los barrios chabolistas de la periferia de Madrid).
En cuanto a la Guerra Civil y la evidente necesidad de alimentos en las ciudades, en el caso de
Madrid no es tan prioritario el problema del transporte de alimentos, pues estaba rodeada de campos de
cultivo. No es tampoco comparable la localización de Madrid (en el centro del combate desde los primeros
momentos de la guerra) a la situación estratégica de las grandes ciudades europeas (alejadas del frente
de combate) que permite a los gobiernos la organización de los cultivos urbanos.
Sin embargo sí que existe un mecanismo equivalente a los «huertos para pobres» europeos, aunque en
el caso español con un carácter marcadamente rural y con unos objetivos y un modo de funcionamiento
bastante distinto del de los huertos europeos. Se trata de los llamados «huertos familiares» que impulsa
el Instituto Nacional de Colonización (INC) durante la dictadura franquista. Para entender el sentido de
esta iniciativa tal como se planteó en su contexto histórico bastan unas líneas:
Ahora, en los pueblos donde la Falange dio huertos familiares, todo es distinto. La alegría domina. El aspecto
desolador y miserable ha desaparecido. Quedan los pueblos sucios y descuidados, pero, en el rostro de los obreros,
antes hambrientos y resentidos, hay ahora una señera alegría, la tranquilidad por saber sus hogares a salvo del
hambre y la gratitud al Caudillo, que ha hecho posible este milagro falangista y provinciano.
INC, 1945
En los años inmediatamente posteriores a la Guerra Civil se promulgan diversas leyes que definen
las labores del INC, como la Ley de Colonizaciones e Interés Local del 25 de noviembre de 1940, la del
23 de julio de 1942, la del 5 de julio de 1944 o la del 14 de marzo de 1947. Será el Decreto de 12 de
mayo de 1950 de cesión de fincas a Ayuntamientos, para el establecimiento de huertos familiares o para
su aprovechamiento comunal del Ministerio de Agricultura el que defina en detalle lo relativo a «huertos
familiares» citando las anteriores leyes, con las que se relaciona en algunos aspectos. En dicho decreto se
establece que las fincas obtenidas por el Instituto Nacional de Colonización (INC) pueden ser adjudicadas
a los ayuntamientos para la explotación individual en huertos familiares o como bienes comunales. Así,
los terrenos pueden ser en régimen comunal si las fincas que adquiere el INC no son aptas para dividirlas
en parcelas, o no son cultivables pero sus «producciones espontáneas las hagan especialmente idóneas
para su aprovechamiento comunal». Puede ser necesaria la realización de obras o mejoras, que correrían
a cargo del Ayuntamiento o del INC.
El decreto establece que «cuando el inmueble sea apto para el establecimiento de huertos familiares,
el disfrute de éstos tendrá lugar mediante el abono de un pequeño canon a obreros agrícolas cabezas de
familia que con el cultivo de dicha clase de unidades podrán obtener productos de consumo directo que
complementen su modesta economía familiar y encontrarán empleo a su actividad laboral durante los
paros estacionales».
Define los huertos familiares del siguiente modo: «Tendrá la consideración legal de huerto familiar
toda pequeña parcela de regadío próxima a un poblado en la que una familia campesina pueda obtener
empleando en su cultivo las horas libres de trabajo, productos hortícolas con los que atender a sus
necesidades elementales de consumo directo. (. . . ) La extensión de los huertos estará comprendida entre
5 y 20 áreas, en secano la equivalencia será fijada por el Ministerio de Agricultura.» Y concreta que el
canon anual de disfrute «en ningún caso podrá ser superior al 2 % de la suma del precio de adquisición
de la tierra y el costo de las obras o mejoras.»
96
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Según un folleto informativo editado por el INC en 1945, los «huertos familiares» se situarían en una
parcela que mediante el pago de una cuota anual llegaría a ser propiedad del campesino. El cuidado del
huerto se debe realizar en las horas libres de los miembros de la familia, sin desatender sus ocupaciones
habituales. Para ello, los cultivos deben ser variados (verduras, hortalizas, frutas, piensos y forrajes) y
estar distribuidos a lo largo del año, de modo que su cuidado no interfiera con los momentos de cosecha
de las grandes propiedades locales y alivie el paro estacional, procurando una mayor estabilidad social.
El INC destaca una serie de ventajas que denomina de carácter sanitario (mayor variedad de alimentos), social («despertar la idea de propiedad en el mayor número posible de españoles»), económico
(ahorro en el transporte) y nacional (descenso de la mortalidad infantil y servir como escuela de regadío para futuras colonizaciones). Además recuerda a los empresarios agrícolas que de este modo los
campesinos rendirán más en el trabajo.
En este folleto se detallan además las características que deben tener los huertos según las regiones
en que se sitúe, definiendo la superficie y distribución, el tiempo de trabajo familiar, los productos para
consumo y venta, el calendario anual y el diseño de cierres y elementos interiores.
Figura 8: Ejemplo de huerto familiar para la región central
Fuente: INC, 1945
Sin embargo, parece que no se realizaron realmente demasiadas parcelaciones y cesiones de huertos
debido a las posturas obstruccionistas y especulativas de los grandes propietarios, la iniciativa tuvo poco
alcance a pesar de las expectativas creadas. Como concluye Gómez Herráez (1999) sobre el programa
de parcelaciones y de huertos familiares, «su alcance general sería limitado, no jugaría gran papel ante la
crisis de la agricultura tradicional ni detendría el éxodo rural».
Instrumentos normativos
La sucesión de planes de ordenación del municipio de Madrid en contados casos ha considerado el
uso de huertos urbanos dentro de la red de espacios libres. Más bien al contrario, siempre han sido
actividades en precario que se intentaba erradicar, desde que en la posguerra las migraciones campo–
ciudad y el crecimiento de asentamientos de autoconstrucción en las periferias de las ciudades produjera
un paisaje de casas bajas con las que convivían pequeños huertos y animales de corral.
Hasta mediados de los 80 los huertos se consideraron un uso marginal. En 1983 la Comisión de
Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid (COPLACO) encarga un estudio sobre
el estado de la agricultura periurbana en dicha área.
Uno de los temas del estudio es el caso de los huertos metropolitanos. En el documento Propuesta
para la planificación y desarrollo de los huertos metropolitanos. Diagnóstico y propuestas para aportar a
la redacción de las Directrices Regionales (Comunidad de Madrid, 1983), se analiza la situación de los
huertos en ese momento, en el que se extiende el fenómeno de la ocupación de terrenos públicos para su
uso como huertos particulares, y se hace una propuesta de legalizar ese uso e incluirlo en el planeamiento
municipal.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
97
En el estudio se realiza un inventario de lo que los autores denominan «huertos metropolitanos en
precario», los definen como procesos de agricultura no comercial, en huertos clandestinos, ilegales y en
precario. Existen en ese momento unos 1.300 huertos, que ocupan unas 100 hectáreas en la Comunidad
de Madrid.
El 64 % de la superficie total ocupada y el 57 % de los hortelanos se encuentran en el término municipal de
Madrid. El 33 % de la superficie y el 35 % de los hortelanos se encuentra en el Este. (. . . ) Casi en su totalidad
ocupan terrenos sin autorización del propietario, en general el Estado (márgenes de ríos y redes de infraestructuras,
cañadas reales, suelos residuales sin propietario aparente, etc).
Comunidad de Madrid, 1983
Cuadro 7: Huertos urbanos en la Comunidad de Madrid
Fuente: Comunidad de Madrid, 1983
Zona este
Zona norte
Zona sur
Zona oeste
Madrid
Total Área Metropolitana Funcional
de Madrid
Superficie total (m2 )
333.650
26.000
5.100
647.000
1.011.750
Número de huertos
466
80
29
758
1.133
Tamaño medio (m2 )
700
325
175
850
760
Localización y número de huertos:
Colmenar Viejo. Arroyo Tejada: 40; Zona II: 40.
Madrid. Las Palomas: 22; Colonia Fin de Semana: 117; Vicálvaro: 7; Cañada Real Merina: 350;
Cañada Real Galiana: 150; Santa Catalina: 23; San Fermín: 50; Cementerio de Carabanchel: 31.
Rivas. Cañada Real Galiana: 100; Pocadarsa: 5.
San Fernando de Henares. Las Fuentecillas: 160; Puente Viveros: 40; La Isleta: 30; Río Jarama:
55.
Coslada. Arroyo Teatinos: 12; La Cambrija: 6.
Torrejón. Arroyo Ardoz: 46; Río Henares: 12.
Getafe. Depuradora Sur: 10.
Alcorcón. 14.
Móstoles. 15.
Los huertos son principalmente de subsistencia, aunque también se da la venta de excedentes en
algunos casos. Los cultivan en general hombres mayores de 45 años, parados o jubilados. Se comparte el
cultivo con otros usos como reciclaje o cría de ganado (gallinas, conejos, cerdos e incluso corderos).
Si en la Europa rica los huertos urbanos son el recreo para el obrero y empleado socialdemócrata sin serios
problemas económicos, en Madrid los huertos son el sustento ante la escasez.
Ballesteros, 1984
Según el estudio estos huertos no son bien vistos por las administraciones porque recuerdan al chabolismo.
Es evidente que el huerto en precario conduce a la caseta, ésta conduce a la residencia secundaria y la residencia
secundaria a la residencia permanente.
98
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Ballesteros, 1984
A partir de la necesidad detectada con el anterior análisis se elabora una propuesta muy detallada
para la planificación y desarrollo de «huertos metropolitanos». Los objetivos de este programa son:
intensificación del uso agrícola, redistribución social de la riqueza, regeneración de suelos (vertederos y
escombreras ilegales), reforestación y mejora paisajística, función recreativa, descongestión y generación
de espacio verde complementario al urbano, contacto con la naturaleza y evitar ocupaciones clandestinas
en precario.
Entre los criterios de la puesta en marcha del programa estaban el de comenzar por los emplazamientos que requirieran menos inversión, en terrenos municipales que deberían ser parcelados y dotados de
instalaciones de distribución de agua (un hidrante en cada parcela, destacando como mejor opción el riego
con aguas residuales depuradas). No se considera necesario en este momento pavimentar los terrenos ni
dotarlos de servicios, como ocurre en el modelo europeo; mediante autoconstrucción se podrían realizar
las casetas y en su caso un centro comunitario.
Otros criterios son: que los primeros beneficiarios sean quienes en esos momentos cultivaran huertos
en precario; que los huertos se situaran cercanos a los lugares de residencia; la tenencia podría ser por
cesión gratuita, concesión o arrendamiento; la iniciativa sería municipal con subvenciones de la Comunidad de Madrid y el Ministerio de Agricultura, para ensayar diferentes modelos; autoorganización de los
hortelanos, constituidos en asociación; exigencia de cultivos biológicos y prohibición de agroquímicos; se
permitiría la construcción de casetas pero prohibiendo la residencia; los hortelanos deberían abonar un
canon anual que podría ascender a unas 5.000 ó 6.000 pesetas.
En principio las experiencias se desarrollarían en suelo urbano público, sería necesario en los nuevos
planes generales incluir la calificación de huertos metropolitanos, como zonas verdes; si no existiera suelo
municipal se trataría de obtener por cesiones. También se consideraba posible el uso de suelo urbanizable
para cesiones temporales. Como última opción, si no existiese suelo disponible, se obtendrían terrenos
privados en suelo no urbanizable mediante los siguientes sistemas:
Casi promoción privada. El propietario equipa y alquila el suelo al ayuntamiento, que lo parcela y
subarrienda a los hortelanos. El suelo volvería a su uso y parcelación original cuando se dejara de
usar para huertos.
Promoción municipal en suelo privado. Igual que el anterior, pero el ayuntamiento también se
encarga de equipar el terreno.
Compra o expropiación.
Se definen tres tipos de huertos cuyas características se resumen en el cuadro siguiente.
Cuadro 8: Características de los distintos ‘huertos metropolitanos’ que se proponen
Fuente: Agricultura periurbana, 1983
De ocio y recreo al aire
libre
Tipología edificio
Autorización de pernoctar
Forma de tenencia de
la parcela
Duración de la concesión
Caseta estándar, suministrada por la asociación.
Sí, nunca residencia permanente.
Concesión por sorteo entre
los que reúnan los requisitos.
2 años.
De producción para
autoconsumo y ayuda
a la subsistencia
Caseta autoconstruida dirigida.
Ídem.
Lotes de regeneración
forestal
Ídem.
Concesión
automática
mientras
haya
suelo
disponible, si no por
sorteo.
10 años prorrogables si no
hay presión de demanda
en la zona.
5 años prorrogables si no
hay presión de demanda
en la zona.
Continúa en la página siguiente.
Caseta autoconstruida, libertad creativa.
Ídem.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
99
Cuadro 8: Características de los distintos ‘huertos metropolitanos’ que se proponen
Fuente: Agricultura periurbana, 1983
Viene de la página anterior.
De ocio y recreo al aire
libre
De producción para
autoconsumo y ayuda
a la subsistencia
Ídem.
Lotes de regeneración
forestal
Bar.
Bar y equipamientos recreativos básicos.
No
Sí
No
Sí
Sí
No
Cría de animales
No
Promoción y ejecución
Pública municipal.
Sí, siempre como actividad secundaria.
Pública municipal.
Sí
Sí
Sí, según tipo de materiales reciclados.
Ídem.
Obligatoriedad de cultivo biológico
Tamaño del lote o parcela
Localización recomendable
Sí
Sí
Pública municipal o regional (ICONA, IRYDA).
No
100 a 200 m2
200 a 1.000 m2
1.000 a 5.000 m2
Suelo urbano, urbanizable
o no urbanizable, siempre
cerca del casco urbano.
Recreo, flores, árboles,
cesped y algo de hortaliza.
Libre, guardando distancias con los vecinos.
SUNP o no urbanizable,
siempre a menos de 3 km
del casco.
Hortícola.
Suelos de baja calidad
agrícola, alejados de cascos urbanos.
Forestal.
De menos de 4 m de porte. Preferentemente frutales. Especialmente prohibidos pinos, cipreses y eucaliptus.
Autoconsumo y venta directa de excedentes.
Toma en cada parcela, con
agua de pozos o residuales
depuradas.
Libre, pero orientado por
zonas según la calidad del
suelo.
Canon
(ptas/m2/año)
anual
Instalaciones comunitarias
Otras actividades permitidas en parcela:
Ecotécnica
Artesanía
Reciclaje
Uso principal
Tipo de arbolado permitido
Como mínimo el coste de
mantenimiento y tasa de
amortización de la inversión.
Club social.
Destino de la producción
Formas de abastecimiento de agua de riego y clase de aguas
Autoconsumo (prohibida
la venta).
Toma en cada parcela con
agua de la red general de
agua potable o residuales
depuradas.
Abastecimiento
de
energía
Anchura del viario
Autónomo, renovable.
Ídem.
2,5 m, aparcamiento en
parcelas.
Gravilla.
Sí. Alambrada y seto general.
3,5 m, aparcamiento en
parcelas.
Gravilla.
Discrecional, según las zonas. Quizás un encintado
arbóreo de 10 m de anchura (2 hileras) con árboles
frondosos o frutales.
Pavimento del viario
Vallado general del polígono
Continúa en la página siguiente.
Ídem.
Paisajismo.
Aguas de pozos, residuales
depuradas y sin depurar,
según áreas. No definido el
sistema de abastecimiento
a pie de parcela.
Ídem.
3,5 m, aparcamiento en
parcelas.
Tierra compactada.
No
100
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 8: Características de los distintos ‘huertos metropolitanos’ que se proponen
Fuente: Agricultura periurbana, 1983
Viene de la página anterior.
De ocio y recreo al aire
libre
Vallados interiores entre parcelas
Posibilidad de edificio
Superficie máxima edificable
Lotes de regeneración
forestal
Sólo vegetal.
De producción para
autoconsumo y ayuda
a la subsistencia
Discrecional, vegetal.
Sí
15 m2
Sí
30 m2
Sí
30 m2
No
Se puede advertir la influencia de esta propuesta en algunos planes generales redactados en años
posteriores, que incluyen huertos de ocio, como el PGOU de Madrid (1985) o el de San Fernando.
Sería interesante rastrear la evolución de los terrenos inventariados en 1983 como huertos en precario
y observar cómo han sido tratados en los sucesivos planeamientos municipales, sin embargo es una tarea
que excede el ámbito de este estudio, por lo cual nos contentaremos con seguir la deriva de una de las
zonas de huertos, en el municipio de Madrid, la situada en el barrio de San Fermín.
Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, 1985
Este Plan se caracteriza por su intención de actuar sobre el suelo urbano frenando la expansión de
la ciudad, estableciendo medidas de protección del patrimonio y del medio ambiente. Establece una red
de espacios verdes, mediante cuñas, parque lineal y reforestaciones bordeando la ciudad. Dentro de estas
zonas verdes se contempla el uso de huerto de ocio, que aparece en las condiciones particulares de algunos
parques urbanos y cuñas verdes, como es el Parque Lineal Manzanares Sur (SG7), en el que se realojarían
los huertos existentes en San Fermín.
El plan establecía el uso de huertos de ocio en régimen de alquiler en las condiciones particulares de
siete sistemas generales, destinando 5 hectáreas en cada uno de ellos para este uso. También propone usos
agropecuarios en alguno de los PAU que define.
Cuadro 9: PAU definidos en el PGOU de Madrid (1985)
con usos de huertos de ocio o agropecuarios
Fuente: Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, 1985
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Instrucciones para la ordenación
del área
SG2
Huerta del Obispo (Tetuán), Cuña no 8
Plan Especial
42,98
Pública
- Diseño de 5ha destinadas a huertos de ocio a lo largo del
Arroyo de los Pinos.
- 5ha para huertos de ocio en régimen de alquiler.
Área
Nombre
SG7
Parque Lineal Manzanares Sur:
Parque suburbano + Cuña urbana no 3
Plan Especial
369,2625
Pública
El parque suburbano de uso mixto: recreativo, cultural y
agropecuario (granja escuela, huertos de ocio, parcelas agropecuarias, repoblación forestal, viveros).
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Características
Continúa en la página siguiente
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
101
Cuadro 9: PAU definidos en el PGOU de Madrid (1985)
con usos de huertos de ocio o agropecuarios
Fuente: Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, 1985
Viene de la página anterior
Instrucciones para la ordenación
del área
- Recuperación de caminos y acequias.
- 5ha para huertos de ocio en régimen de alquiler.
Área
Nombre
SG11
Parque Lineal Manzanares Norte:
Parque suburbano + Cuña urbana no 9
Plan Especial
528,1575
Pública
El parque suburbano de uso mixto: recreativo, cultural y
agropecuario (granja escuela, huertos de ocio, parcelas agropecuarias, repoblación forestal, viveros, vega con regadíos
en concesión).
Conjugar la explotación de los viveros existentes con su uso
público.
Huertos de ocio en alquiler próximos al Embalse del Pardo.
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Características
Instrucciones para la ordenación
del área
Esquema de ordenación
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Instrucciones para la ordenación
del área
SG12
Cuña no 6: La Piovera
Proyecto
54,61
Pública
5ha para huertos de ocio en vaguada idónea, al norte.
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Instrucciones para la ordenación
del área
SG13
Cuña no 5: Vicálvaro-O’Donnell
Proyecto
Pública
5ha a lo largo de los arroyos existentes, para huertos de
ocio.
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Características
SG14
Cuña no 1: Latina
Proyecto
Pública
Cuña Latina Centro (entre c/ Barberán, Collar y Alhambra): Carácter menos natural que la anterior: agrícola y
urbano. Huerta de ocio (5ha).
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Iniciativa de planeamiento
Instrucciones para la ordenación
del área
SG15
Cuña no 10: Pozuelo
Proyecto
Pública
5ha para huertos de ocio a lo largo del arroyo Pozuelo.
Continúa en la página siguiente
102
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 9: PAU definidos en el PGOU de Madrid (1985)
con usos de huertos de ocio o agropecuarios
Fuente: Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, 1985
Viene de la página anterior
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Carácter de la actuación
Instrucciones para la ordenación
del área
PAU1
Olivar de la Hinojosa
Urbanizable no programado
418,9
Público
Parque suburbano de uso mixto: recreativo, deportivo, cultural, ferial, agropecuario (viveros, granja escuela), forestal.
Área
Nombre
Figura de planeamiento
Superficie total (ha)
Carácter de la actuación
Instrucciones para la ordenación
del área
PAU14
‘‘Anillo Verde’’ de Villaverde
Urbanizable no programado
69,9
Plan Parcial y Plan Especial
Se considera conveniente localizar una granjaescuela en contacto con el Parque del Arroyo, que dará un carácter positivo a la zona forestal.
Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, 1997
El Plan General del 97 reclasifica como urbanizables grandes áreas del territorio, incluso suelo protegido por el plan anterior, por eso no es de extrañar la práctica desaparición de los huertos urbanos en la
nueva ordenación.
El Plan sólo mantiene en principio los situados en San Fermín, que en el 85 formaban parte del SG7,
Parque Lineal Manzanares Sur, que como hemos visto incluía el uso agropecuario, con una granja escuela,
huertos de ocio, parcelas de cultivo y viveros.
En el Plan General del 97 se mantiene este Parque Lineal, dividido en dos grandes tramos. Actualmente
se ha ejecutado el tramo 1, en los distritos de Usera y Puente de Vallecas; el segundo tramo (paralizado)
se sitúa entre Villaverde y Villa de Vallecas. La ordenación del ámbito ha sufrido varias modificaciones
desde la aprobación del Plan 97 hasta la modificación del Plan Especial, en las que el uso de huerto
urbano va perdiendo importancia.
Plan Especial de contenido medioambiental en el ámbito del Área de Planeamiento Específico APE 12.01 ‘‘Manzanares Sur, tramo 1’’
En la modificación de abril de 2005 se establece lo siguiente:
Artículo 5.4.A. Ordenanza de Equipamiento II. Aula–Huerto. Dentro de esta Ordenanza, se incluye
la posibilidad del uso de los Huertos de Ocio, como aquellos terrenos que, dentro de una política de creación de
espacios verdes periurbanos que contengan posibilidades de ocio activo y recreo, tengan capacidad de organizar
una estructura de pequeñas parcelas, obtenibles por concesión temporal, en las que desarrollar la imaginación y la
aplicación de un esfuerzo físico, creando pequeños jardines o cultivos de autoconsumo, sirviendo de entretenimiento
o diversión a los usuarios. Asimismo, se incluye la posibilidad del uso de Aula de la Naturaleza en esta Ordenanza
para reubicar las instalaciones del Aula de la Naturaleza ‘La Semilla’ como Aula–Huerto de carácter educativo.
Ayuntamiento de Madrid, 2005
En un principio el Plan Especial había previsto la reubicación de los huertos de San Fermín en el
borde de la N-IV, reservando 4,08 hectáreas para este uso. Sin embargo, en la modificación se considera
que esa reserva es innecesaria y se elimina para destinarla a zonas verdes y aparcamientos, aunque se
incluye el huerto de ocio como uso tolerado en la ordenanza de parque público.
En cuanto al resto de instalaciones de carácter agropecuario se mantienen los viveros previstos entre
la calle Embajadores y el Nudo Sur y se recupera la previsión de Aula de la Naturaleza de la que se había
prescindido en el Plan Especial previo, situando el Aula–Huerto de La Semilla en la margen izquierda,
en terrenos del antiguo poblado de Santa Catalina.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
103
La ejecución del tramo 1 está prácticamente finalizada. Se trata de un parque urbano con instalaciones
deportivas y recreativas, sendas peatonales, carril bici y dos montañas de residuos convertidas en miradores. Como elemento destacable se encuentra el centro deportivo La Caja Mágica, situado precisamente
sobre lo que fueron los huertos de San Fermín.
Parque Lineal Manzanares Sur, Tramo 2
El tramo 2 se encuentra paralizado por la falta de fondos. Su uso aparece ligado a las necesidades del
Madrid olímpico, y se han sucedido distintas propuestas para su diseño: desde club de campo con distintas
instalaciones deportivas, hasta el canal de remo olímpico. Un diseño alternativo del propio ayuntamiento
en el año 2008 proponía un área forestal en la margen izquierda, entre el río y las vías de alta velocidad,
con áreas de cultivo ecológico, granja escuela y huertos urbanos de ocio; sin embargo, parece que una vez
más se ha desechado esta opción.
Situación actual
Cuadro 10: Situación actual
Fuente: Instituto Nacional de Estadística
1 AMM:
2 CM:
AMM1
CM2
2005
2005
Superficie
279.959 ha
802.573 ha
Población 5.593.269 hab.
5.964.269 hab.
Densidad
19,98 hab./ha
7,43 hab./ha
Área Metropolitana de Madrid (la definida por el Consorcio de Transportes).
Comunidad de Madrid.
Es complicado delimitar el área de análisis en el caso de Madrid, pues tanto el municipio como el
área metropolitana presentan problemas para la comparación con los otros casos estudiados. Debido a la
dificultad de encontrar huertos urbanos en el municipio ampliaremos la búsqueda a su área metropolitana.
Sin embargo, ésta no es una entidad legalmente definida ni delimitada, por lo tanto no existen instrumentos
para su ordenación urbanística, pues cada municipio cuenta con su propio planeamiento y no existe una
planificación regional.
Por otra parte, a la hora de comparar los datos sobre la ocupación del suelo con los de Londres o
Berlín, vemos que el área delimitada por el Consorcio de Transportes como corona metropolitana es
considerablemente superior a la de las otras ciudades y no presenta sus características de continuidad
urbana, por lo tanto nos limitaremos al término municipal para estudiar los usos del suelo.
Suelo no edificado y huertos urbanos
Los datos que se presentan en el cuadro de terrenos no edificados (cuadro ) han sido obtenidas
del trabajo Ocupación del suelo por usos urbano–industriales en la Comunidad de Madrid (Naredo y
García Zaldívar, 2008), con datos correspondientes a 2005.
La agrupación de categorías se ha realizado con el fin de poder comparar los datos existentes para
Madrid con los disponibles para Londres o Berlín. De este modo se consideran terrenos no edificados las
áreas verdes urbanas, las distintas actividades extractivas y de vertido, y los terrenos afectados por la
expansión urbana.
Podemos ver que en el término municipal los suelos agrícolas ocupan el 20 % de los espacios libres, siendo casi en su totalidad cultivos de secano. Más elevado es el porcentaje de los terrenos en transformación,
que suponen el 22 %.
Los espacios que podrían incluir huertos urbanos serían el verde público (16 % de los espacios libres)
o los vacíos urbanos (que son el 12 %).
Aunque el plano adjunto (figura ) no corresponde al estudio antes citado, sino al proyecto CORINE
Land Cover (existen discrepancias entre ambas fotointerpretaciones), la mapificación de los espacios libres
nos permite hacernos una idea general de su localización. Sería necesaria una aproximación más detallada,
realizada a otra escala, para situar las zonas verdes y vacíos urbanos de menor tamaño.
Evolución del suelo agrícola
Es interesante detenerse en una de las conclusiones del estudio sobre Ocupación del suelo por usos
urbano–industriales en la Comunidad de Madrid (Naredo y García Zaldívar, 2008). Nos referimos a
104
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 9: Plan General 1985. Condiciones de desarrollo del área SG7
Parque Lineal Manzanares Sur: Parque suburbano + Cuña urbana n0 3
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
Figura 10: Plan General 1997. Parque Lineal Manzanares Sur. Tramos I y II
105
106
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 11: Parque Lineal Manzanares Sur. Tramo I. Proyecto ejecutado
Cuadro 11: Ocupación del suelo por usos urbano–industriales en la Comunidad de Madrid
Fuente: Naredo y García Zaldívar (2008)
Superficie
Total no edificado
Agricultura
Regadío
Secano
- Secano labor
- Secano leñosas
Horticultura
Huertos urbanos
Espacio verde público
Vertederos y escombreras
Terrenos en transformación
Promoción
Afectados
Suelo no productivo
ha
60460
17008
3391
67
3324
3278
46
2697
1015
3718
1681
2037
6187
% total
% e. libres
28,13
5,61
0,11
5,50
5,42
0,08
0,00
0,00
4,46
1,68
6,15
2,78
3,37
10,23
100,00
19,94
0,39
19,54
19,27
0,27
0,00
0,00
15,86
5,97
21,86
9,88
11,98
36,38
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
107
Figura 12: Localización de los espacios libres en Madrid
Elaboración propia a partir de CORINE Land Cover
la pérdida de suelo agrícola por abandono de cultivos, que nos da idea de la dificultad cada vez mayor de
lograr el desarrollo de producciones locales para su consumo en la ciudad (ver cuadros y ).
Cuadro 12: Municipio de Madrid. Suelo agrícola años 1980–2005 (ha)
Elaboración propia a partir del estudio Ocupación del suelo por usos urbano–industriales en la C.M.
1980
Pérdida por ocupación. Uso urbano.
Industriales.
Pérdida por cambio
de uso. No ocupado.
Pérdida
Formación
2005
Regadío
1.182
516
Secano labor
12.411
5.603
Secano leñosas
270
127
Secano
12.681
5.730
Agrícola
13.863
6.246
No productivo
2.594
1.852
614
4.247
118
4.365
4.979
53
1.131
16
67
9.850
717
3.278
245
21
46
10.095
738
3.324
11.226
754
3.391
1.905
5.499
6.187
La extensión de la urbanización y la pérdida de suelo agrícola en el periodo 1980–2005, tanto en el
municipio de Madrid como en su área metropolitana, ha sido muy intensa. Como expone J.M. Naredo,
«el proceso urbanizador, no sólo no respeta las vocaciones naturales del territorio, sino que demuestra
especial querencia a ocupar o invalidar los suelos y usos agrarios de mejor calidad y productividad. Más
de la mitad del suelo consumido por usos urbanos en el período, recayó sobre este tipo de cultivos, que
apenas ocupaba un tercio del suelo disponible».
Además el suelo agrícola desaparece por abandono más que por ocupación por usos urbanos, con lo que
aumenta el suelo no productivo. En Madrid el abandono de la actividad agraria es masivo, desapareciendo
108
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 13: Área metropolitana de Madrid. Suelo agrícola años 1980–2005 (ha)
Elaboración propia a partir del estudio Ocupación del suelo por usos urbano–industriales en la C.M.
1980
Pérdida por ocupación. Uso urbano.
Industriales.
Pérdida por cambio
de uso. No ocupado.
Pérdida
Formación
2005
Regadío
13.584
3.356
Secano labor
85.392
21.684
Secano leñosas
10.288
1.631
Secano
95.680
23.315
Agrícola
109.264
26.671
No productivo
10.696
5.385
4.810
23.905
5.492
29.397
34.207
1.665
8.166
1.562
6.980
45.589
11.545
51.348
7.123
2.566
5.731
52.712
14.111
57.079
60.878
15.673
64.059
7.050
25.432
29.078
casi por completo el regadío (de 1.182 a 67 hectáreas) y reduciéndose a una cuarta parte de su ocupación
en 1980 el secano (de 12.681 a 3.391 hectáreas).
Definiciones. Tipos de huertos y modelos de gestión
No ha sido posible obtener datos concluyentes sobre el número o la extensión de huertos urbanos en el
municipio de Madrid o su área metropolitana. Existen iniciativas dispersas y con distintas características
en cuanto a su gestión y finalidad por lo cual el escenario general es muy poco homogéneo.
Huertos de ocio, didácticos y comunitarios
Los huertos de ocio son parcelas para el cultivo en terrenos de la administración local, que mantiene
la gestión de los mismos y establece los horarios de acceso y trabajo. Los huertos se adjudican durante
un determinado periodo de tiempo (de 3 a 5 años) a los participantes. Normalmente estas cesiones
están asociadas a actividades previas de formación. Sus objetivos principales son la recuperación
de espacios urbanos, la educación ambiental y la creación de espacios de socialización. En muchos
casos están destinados a un segmento concreto de la población, como jubilados, desempleados, niños
o a personas en situación de exclusión social.
En la Comunidad de Madrid prácticamente no existen proyectos municipales de huertos de ocio.
Es mayor el número de huertos didácticos, como el situado en Leganés, en una parcela de unos 500
m2 en el Centro de Educación Ambiental Polvoranca, en el que se permite colaborar a los vecinos
en el mantenimiento de los cultivos mediante actividades y cursos gratuitos. La diferencia con los
huertos de ocio es que no se ceden parcelas a los interesados en cultivarlas, sino que deben hacerlo
mediante las actividades comunes programadas.
Podemos destacar dos excepciones de municipios que sí destinan terrenos a este uso:
• San Fernando de Henares. El Centro de Educación Ambiental Caserío de Henares, Parque
Regional del Sureste cuenta con 240 parcelas de 250 m2 con toma de agua individual, a partir
de la cual cada hortelano instala el correspondiente equipo de riego por goteo, y la caseta para
sus aperos.
El centro dispone además de un huerto didáctico con una superficie de 1.600 m2 , dotado de
caseta para aperos, umbráculo con mesas de trabajo, invernáculo para preparar semilleros,
riego por goteo y parcelas de cultivo con carteles didácticos. Está equipado para facilitar la
participación de personas con discapacidad.
• Rivas–Vaciamadrid. Es muy interesante el planteamiento que se realiza en Rivas, relacionado con la rehabilitación urbana y la participación comunitaria. Este municipio, dentro de
una estrategia más amplia de formación y agroecología, ha impulsado la creación de huertos
comunitarios en zonas comunes y espacios degradados o abandonados con objetivos sociales y
de mejora del entorno. Este proyecto iniciado en 2008 cuenta por el momento con dos huertos
en los que cultivan unas 30 familias. Los huertos son propuestos y gestionados por los vecinos,
y el Ayuntamiento proporciona el asesoramiento técnico y los materiales necesarios.
Huertos comunitarios no formales
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
109
Es posible encontrar mayor número de iniciativas autogestionadas (huertos comunitarios que ocupan
terrenos generalmente sin autorización), pero su fragilidad legal hace que sean proyectos en precario,
que corren el riesgo de ser desalojados. Tenemos como ejemplo el huerto comunitario ubicado en
un solar de la calle Doctor Fourquet en el barrio de Lavapiés e impulsado por el colectivo ¡ésta es
una plaza! El proyecto comienza en diciembre de 2008, pero es desalojado cinco meses más tarde,
con la destrucción del huerto y la plaza e incluso de los árboles existentes en el solar. La presión
vecinal hace que finalmente en junio de 2009 el Ayuntamiento acceda a la cesión temporal del solar
hasta que éste se construya.
Uno de los huertos comunitarios que se mantiene desde 2007 es el de la plaza del Corcubión, en el
barrio del Pilar. Gestionado por un grupo de vecinos, tiene una extensión de unos 350 m2 . Aparte
del trabajo en la tierra realizan actividades de formación y recreativas.
El huerto urbano con más larga trayectoria en el municipio es el situado en la Casa de Campo, en
unos terrenos de unos 100 m2 dentro del albergue, cedidos por la Asociación para la Recuperación del
Bosque Autóctono (ARBA). El proyecto comenzó en 2004, impulsado por la asociación GRAMA,
que lo concibe como escuela de hortelanos, con cursos gratuitos donde aprender los principios de la
agroecología y recuperar variedades regionales.
En este contexto aumenta el número de personas y colectivos interesados en desarrollar proyectos de
este tipo y ya se han producido los primeros intentos de crear una red de huertos urbanos, mediante
la reunión de distintos colectivos interesados.
Perspectivas de futuro
Uno de los principales problemas para la consolidación de este tipo de proyectos en Madrid es que
no hay tradición de huertos urbanos, o más concretamente no existe tradición municipal de reconocer
los huertos como un uso del suelo adecuado o beneficioso. Sin embargo, sí hemos podido advertir cierta
tradición popular, desde los huertos en precario de los años 80 hasta los jardineros urbanos y las ocupaciones dispersas que existen aún hoy en algunos puntos de la Comunidad. Puede ser precisamente la
picaresca asociada a las ocupaciones de terrenos que a veces derivan en urbanizaciones ilegales, lo que ha
provocado la desconfianza de los ayuntamientos.
Al no existir tampoco legislación ni reconocimiento normativo, resulta muy difícil defender los proyectos amenazados de desalojo y conseguir que lleguen a consolidarse. Estas actividades suelen verse como
usos urbanos irregulares que hay que eliminar, aunque quizás estemos asistiendo a un cambio de actitud
con la cesión temporal del solar de Lavapiés y con programas municipales como el de Rivas.
Comparación de los casos analizados
Legislación y normativa
Legislación relativa a huertos urbanos (evolución histórica)
Las primeras leyes que regulan los huertos urbanos en distintos países del norte de Europa datan
de mediados del siglo XIX, y responden a las necesidades de subsistencia de la población proletaria y a
las difíciles condiciones de vida en los barrios obreros de la ciudad industrial. Estas leyes obligan a los
ayuntamientos a proporcionar parcelas de cultivo a la población sin recursos que lo solicite.
Tanto en Gran Bretaña como en Alemania hemos encontrado una sucesión de leyes en las que se
va adaptando la regulación de los huertos urbanos, obligando a los ayuntamientos a reservar suelo para
este uso, ampliando el acceso a toda la población (no sólo a los obreros), protegiendo a los usuarios
(compensaciones por desalojo, obligación de realojo, limitación de la renta), y estableciendo medidas de
control para evitar el cambio de uso y asegurar que las autoridades locales cumplan las determinaciones
de la ley (representación de las asociaciones de hortelanos en el gobierno local).
En España, sin embargo, no se ha dado un proceso similar. Curiosamente, la legislación vigente en
Gran Bretaña data de 1950, que es el mismo año de promulgación de la ley española de huertos familiares,
la única legislación estatal existente sobre ‘huertos para pobres’. La diferencia estriba en que mientras
la británica es resultado de una tradición que se remonta a un siglo atrás, y que además se ha seguido
aplicando porque responde a una práctica más o menos común en las ciudades a lo largo de los años, la
española no parece que haya sido de utilidad a pesar de su conveniencia, debido al bloqueo que sufrió en
sus inicios por culpa de intereses particulares, lo que ha hecho que se mantenga en el olvido y no se haya
adaptado a las nuevas condiciones políticas y sociales.
Instrumentos normativos
En la escala local son los planes de ordenación los instrumentos que regulan los usos del suelo, se
analizará por tanto cómo se considera el uso de huerto urbano en ellos.
110
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
En Gran Bretaña los allotments son terrenos municipales, el London Plan los registra como un tipo
de zona verde, por lo cual no pueden ser recalificados a otro tipo de usos; si es necesario transformar los
terrenos, deben ser reemplazados por otro espacio verde de igual o mayor tamaño y calidad destinado
a este uso. Eso, sumado a la protección legal con la que cuentan los emplazamientos legales de allotments (statutory sites) y las obligaciones respecto a ellos que tienen las autoridades locales, hace que
su protección sea bastante alta. Además, distintas estrategias metropolitanas y municipales destacan la
importancia de aumentar el número de allotments y de huertos comunitarios, con medidas como convertir
emplazamientos temporales en emplazamientos legales.
En Berlín aunque el Flachennutzungsplan [Plan de Usos del Suelo] de 1994 recoge el 85 % de los huertos
urbanos existentes en la ciudad, es a través de los planes locales como se puede asegurar efectivamente
la permanencia de estos huertos, pues el Plan General no es vinculante para propietarios privados, que
pueden presentar propuestas locales de desarrollo que no sigan sus determinaciones. Sólo el 6 % de los
huertos existentes está reconocido en planes locales de desarrollo.
Finalmente en Madrid, con el seguimiento del caso de los huertos de San Fermín en los distintos
planes de ordenación (Plan General de 1985, Plan General de 1987 y Planes Especiales), hemos podido
comprobar el poco peso de los huertos urbanos como uso del suelo reconocido, con un efímero intento de
implantación en el 85, que paulatinamente desaparece en los planes posteriores.
El papel de las asociaciones de hortelanos en Londres y Berlín ha sido decisivo para la protección
de estos espacios en los momentos en que se veían amenazados por políticas desfavorables. Esto ha sido
posible por su capacidad de movilización que les sitúa en una posición ventajosa para negociar con los
ayuntamientos. En Berlín, la Landesverband Berlin der Gartenfreunde consiguió que el Plan de Usos del
Suelo de 1994 reconociera como tales el 85 % de los huertos comunitarios existentes. En Reino Unido, la
legislación establece que para prescindir de un terreno de allotments el ayuntamiento debe consultar a la
National Society of Allotment and Leisure Gardeners y también a los usuarios del emplazamiento.
Cuadro 14: Comparación de la legislación sobre huertos urbanos en Londres, Berlín y Madrid
Elaboración propia
Legislación estatal vigente
Obligación por ley a las autoridades
locales de proporcionar huertos
Huertos reconocidos en el planeamiento
Londres
1950
Sí
Sí
Berlín
1983
(revisión 1994)
No
Madrid
1950 (no derogada,
tampoco se aplica)
No
Sí (pero mayoría en
Plan Usos Suelo no
vinculante)
No
Descripción de los huertos urbanos
Suelo no edificado y huertos urbanos
Comparando los datos generales de superficie y población de los tres casos de estudio se observan
diferencias tanto en el tamaño de las áreas estudiadas como en el número y densidad de habitantes.
En el cuadro podemos ver la diferencia que presenta el área metropolitana de Madrid (AMM), en
cuanto a superficie (casi el doble que la de Londres) y densidad con las otras ciudades, lo que no hace
aconsejable el uso de esta delimitación sino de la municipal, en el análisis de terrenos no edificados.
También podemos ver en el cuadro que la región del Gran Londres es el área con mayor porcentaje
(67 %) de terreno no edificado, seguida de Berlín (40 %). En Madrid los espacios no edificados no alcanzan
el 30 %. La comparación de estos datos no carece de problemas debido a que provienen de distintos análisis
de ocupación del suelo que utilizan categorías difícilmente equiparables. (La correspondencia realizada
entre los distintos usos puede consultarse en el Anexo 2 (p. 123).)
En cualquier caso nos centraremos en la información disponible sobre huertos urbanos. Su número
es similar en el Gran Londres (853 emplazamientos) y Berlín (999 huertos urbanos), pero hay que tener
en cuenta que la superficie de Londres es casi el doble que la de Berlín. Al no disponer de la superficie
exacta que ocupan los huertos en la primera de estas ciudades, no podemos ver el impacto territorial que
realmente tienen sobre el área metropolitana.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
111
Cuadro 15: Situación actual
Datos año 2005
Superficie
Población
Densidad
Densidad
Inner City
Greater London
157.900 ha
7.456.100 hab.
47,22 hab./ha
89,30 hab./ha
Berlín
89.200 ha
3.395.189 hab.
38,06 hab./ha
111,50 hab./ha
1 AMM:
2 MM:
AMM1
279.959 ha
5.593.269 hab.
19,98 hab./ha
52,19 hab./ha
MM2
60.460 ha
3.155.359 hab.
52,19 hab./ha
Área Metropolitana de Madrid.
Municipio de Madrid.
Cuadro 16: Espacios libres
Fuentes: Greater London Authority (2007); «Berlin Digital Environmental Atlas. Landuse, Urban Structure
and Impervious Soil Coverage» (2005); «Ocupación del suelo por usos urbano–industriales en la C.M.» (2008).
Greater London
Superficie
Total no edificado
Agricultura
Horticultura
Allotments
Otros huertos urbanos
Espacio verde público
Terrenos vacantes
ha
157.900
105.267
12.064
2.111
Berlín
Superficie
Total no edificado
Agricultura
Horticultura
Allotments
Otros huertos urbanos
Espacio verde público
Terrenos vacantes
ha
89.200
35.480
3.736
654
4.024
27
3.931
4.308
Madrid
Superficie
Total no edificado
Agricultura
Horticultura
Allotments
Otros huertos urbanos
Espacio verde público
Terrenos vacantes
ha
60.460
17.008
3.391
no
% total
% e. libre
66,67
7,64
1,34
100
11,46
2,01
38,64
57,96
no
% total
% e. libre
419
176
987
12
1.517
1.294
39,78
4,19
0,73
4,51
0,03
4,41
4,83
100
10,53
1,84
11,34
0,08
11,08
12,14
no
% total
% e. libre
28,13
5,61
100
19,94
4,46
5,05
15,86
17,94
737
116
61016
2.697
3.052
112
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
No existe un registro de la superficie destinada a huertos en Madrid o su área metropolitana, lo que
nos obliga a excluirla de la comparación. El único inventario exhaustivo que se ha realizado data de 1983;
en aquellos momentos existían unas 100 hectáreas de huertos en precario en el área, que comparadas con
las más de 4.000 hectáreas de Berlín nos da una idea del abismo que separa Madrid de las otras ciudades
estudiadas.
La información detallada sobre el emplazamiento de los huertos nos indica que:
Son actividades con presencia en todo el ámbito urbano. En Londres existen allotments en 29 de los
32 municipios (la City y Westminster están excluidas por ley de la obligatoriedad de proporcionar
parcelas de cultivo) y en Berlín hay huertos en los 12 distritos.
La media de espacios de huerto por habitante es en Londres de 1,14 espacios por cada 10.000 habitantes, mientras en Berlín es de 3 espacios por cada 10.000 habitantes. Debido a que el tamaño
de todos los espacios no es igual, es más interesante realizar el cálculo sobre el número total de
parcelas que contienen estos huertos. Para Londres no contamos con ese número, pero en Berlín
sabemos que existen unas 80.000 parcelas, lo que da una media de 1 parcela por cada 42 habitantes; en los distritos de la antigua República Federal la proporción es de 1 parcela de huerto por
cada 120 habitantes, en los de la antigua República Democrática es de 1 por cada 30 habitantes
(Groening, 1996).
El mayor número de huertos en ambas ciudades se sitúa en los distritos exteriores, en Londres tres
de estos municipios tienen más de 40 espacios, mientras en Berlín dos distritos tienen más de 100
espacios de huerto.
En los distritos centrales el número y tamaño de los huertos disminuye. En Londres sólo tres
municipios no cuentan con ningún espacio de cultivo y otros seis tienen menos de 10 espacios. En
Berlín el distrito con menos huertos es Friedrichshain–Kreuzberg que tiene 4, seguido de Mitte con
27 espacios.
En el caso de Berlín podemos observar además que los huertos en las áreas centrales aparecen
aislados entre el espacio construido, en pequeños solares, parques o zonas comunes, mientras que
los de la periferia se agrupan en localizaciones colindantes con áreas verdes, zonas boscosas o grandes
vacíos urbanos.
Definiciones. Tipos de huertos y modelos de gestión
Si nos centramos en los huertos con una definición dada por ley (allotments, schrebergärten) encontramos bastantes similitudes entre ellos:
Se sitúan en terrenos municipales.
La autoridad local se encarga de las infraestructuras (abastecimiento de agua, accesibilidad) y de
su mantenimiento.
Se alquilan parcelas a los vecinos que las solicitan.
El tamaño de las parcelas es de unos 100 m2 en Londres y de 200–400 m2 en Berlín.
Es obligatorio cultivar fruta o verdura para autoconsumo.
La principal diferencia es que en Berlín el contrato se realiza entre la autoridad local y una asociación
de hortelanos, mientras en Londres son contratos con particulares (aunque también hay una modalidad
de contrato para asociaciones).
En el caso de Madrid la única experiencia comparable serían los huertos de ocio de San Fernando,
con parcelas de 250 m2 , y terrenos de propiedad municipal que se alquilan a los vecinos.
En el caso de los jardines comunitarios, las granjas urbanas, y las diversas iniciativas no formales, las
principales similitudes entre ellas son la gestión comunitaria y la diversidad en la situación legal de los
terrenos (ocupaciones, cesiones, terrenos públicos o privados).
Perspectivas de futuro
Tanto en Londres como en Berlín se ha producido una paulatina disminución del número de huertos
urbanos tras la II Guerra Mundial. Una de las amenazas detectadas por los hortelanos son las presiones
urbanizadoras que expulsan los huertos a terrenos más alejados.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
113
Aunque desde mediados del siglo XX la tendencia es a la disminución de huertos urbanos, es posible
que se esté produciendo un punto de inflexión. Surgen nuevos proyectos y los existentes se reafirman
gracias a la mayor conciencia ambiental de la sociedad, el interés por los alimentos sanos y producidos
localmente, así como las posibilidades de cooperación en iniciativas relacionadas con la salud, la educación,
el empleo y la inclusión social.
Conclusiones
Conclusiones del estudio
Los huertos urbanos son instrumentos útiles en la rehabilitación urbana ecológica, pues tienen influencia tanto en los aspectos sociales como ambientales de la sostenibilidad urbana.
Los huertos colaboran en la sostenibilidad ambiental de entornos urbanos, ya que son un modo de
inserción de naturaleza en la ciudad: aumentan el número de áreas verdes, recuperan terrenos vacíos,
aumentan la biodiversidad y colaboran en el cierre de los ciclos del metabolismo urbano (agua, materia
y energía).
También son un instrumento que contribuye al diseño a escala humana de la ciudad, dotando de
carácter e identidad local al espacio público, respondiendo a la diversidad social y cultural de sus usuarios,
y a la complejidad de condicionantes climáticos, físicos y sociales. Si han sido correctamente diseñados,
pueden mejorar la calidad ambiental y convertirse en excelentes lugares de encuentro, debido a la influencia
que la cubierta verde, la vegetación y la presencia de agua ejercen en las condiciones de humedad y
temperatura, asegurando un mayor grado de confort ambiental que los espacios duros o vacíos.
En la dimensión social, son espacios de participación en los que se desarrollan sentimientos de apropiación y responsabilidad. Contribuyen a la educación ambiental y aumentan la seguridad alimentaria.
Los huertos urbanos son elementos con efectos multidimensionales. En el marco de la teoría de las
necesidades humanas fundamentales desarrollado por Max Neef y Elizalde (1986), los huertos urbanos pueden entenderse como un satisfactor sinérgico, que responde principalmente a la satisfacción de
las necesidades de ocio, entendimiento, participación e identidad; y en menor medida influye sobre las
de subsistencia, protección y creación. Desde la perspectiva de la Calidad de Vida que propone Alguacil (2000), atienden a sus distintas dimensiones (calidad ambiental, bienestar e identidad) generando una
serie de efectos positivos sobre el bienestar, las condiciones ambientales y espaciales del entorno (calidad
ambiental) y las necesidades de apropiación, participación y sociabilidad (identidad cultural).
Los huertos urbanos tienen una larga tradición en países del norte de Europa desde su aparición en
la ciudad industrial de mediados del siglo XIX en la forma de «huertos para pobres». Las primeras leyes
obligaban a las autoridades locales a proporcionar a los trabajadores parcelas para el cultivo de alimentos.
En este momento tienen un objetivo básicamente de subsistencia. Con ciertas particularidades nacionales,
los huertos urbanos han seguido la misma trayectoria y han tenido los mismos periodos de auge y declive.
Han sido instrumentos empleados para abastecer a la población de bienes de primera necesidad en
momentos puntuales (crisis económicas, crisis energéricas), especialmente en la II Guerra Mundial, donde
se emplean con un sentido patriótico y de subsistencia en una economía de guerra. A partir de los años
70 se incide en su interés como medio de autogestión, desarrollo local, integración social y educación
ambiental. En la actualidad, aparte de sus valores recreativos, cobra fuerza la búsqueda de una mayor
sostenibilidad urbana, mediante la inserción de naturaleza en las ciudades, y se reconoce además el
aumento de la calidad de vida que supone tener acceso a alimentos frescos, ecológicos y de calidad.
El caso español tiene una evolución distinta a la descrita hasta ahora debido a las características
peculiares del proceso de industrialización y urbanización en nuestro país. En primer lugar, la industrialización fue tardía y las migraciones campo–ciudad fueron una dinámica constante hasta los años 60, con
una creciente extensión de suburbios chabolistas en las periferias de las grandes ciudades. Esto hace que
el modelo de «huertos para pobres» se ensaye en nuestro país prácticamente un siglo más tarde que en
los del norte de Europa.
Tanto en Gran Bretaña como en Alemania hemos encontrado una sucesión de leyes en las que se
va adaptando la regulación de los huertos urbanos, obligando a los ayuntamientos a reservar suelo para
este uso, ampliando el acceso a toda la población (no sólo a los obreros), protegiendo a los usuarios
(compensaciones por desalojo, obligación de realojo, limitación de la renta), y estableciendo medidas de
control para evitar el cambio de uso y asegurar que las autoridades locales cumplan las determinaciones
de la ley (representación de las asociaciones de hortelanos en el gobierno local). En el caso español la
única legislación estatal al respecto no parece que haya sido de utilidad a pesar de su conveniencia, debido
al bloqueo que sufrió en sus inicios debido a intereses particulares, lo que ha hecho que se mantenga en
114
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
el olvido y no se haya adaptado a las nuevas condiciones políticas y sociales, aunque tampoco haya sido
derogada.
Para la protección de los huertos existentes y el aumento de su número parece necesaria la cobertura
legal que les da la legislación y su reconocimiento efectivo en las regulaciones de uso del suelo. Aún
en el caso de estar reconocidos legalmente, los huertos urbanos se ven amenazados por las presiones
urbanizadoras, sobre todo en espacios centrales de la ciudad, y son habituales los realojos en zonas más
alejadas, lo que dificulta la accesibilidad de los hortelanos.
Uno de los principales problemas para la consolidación de este tipo de proyectos en Madrid es que
no hay tradición municipal de reconocer los huertos como un uso del suelo adecuado o beneficioso.
La desconfianza de los ayuntamientos puede deberse entre otros motivos a la picaresca asociada a las
ocupaciones de terrenos que a veces derivan en urbanizaciones ilegales. En general, son pocas las iniciativas
municipales de huertos didácticos y de ocio en el área metropolitana.
La deriva que han sufrido los huertos del Parque Lineal del Manzanares da una muestra del poco interés
del gobierno municipal de Madrid por el fomento de los huertos urbanos. En el año 83 son inventariadas
50 parcelas de huerto en precario en San Fermín; el Plan General del 85 ordena el ámbito calificándolo
como sistema general: parque urbano y cuña verde con 5 hectáreas para el uso de huerto de ocio. Esta
ordenación no se desarrolla y en el Plan General del 97 se mantiene el parque lineal en un ámbito a
desarrollar mediante un Plan Especial, en el que se destinan 4 hectáreas para el realojo de los huertos.
Por último, una modificación de este Plan anula esta reserva aunque la ordenanza mantiene el uso de
huerto de ocio como tolerado. El tramo 1 del parque ya está ejecutado y en el lugar donde estaban los
huertos se levanta ahora la Caja Mágica. El tramo 2, que ha incluido huertos de ocio en algunas de sus
propuestas de ordenación, actualmente se encuentra paralizado.
Los huertos definidos por ley (allotments, schrebergärten) estudiados en este trabajo tienen características similares: se sitúan en terrenos municipales, las autoridades locales se encargan de las infraestructuras
(abastecimiento de agua, accesibilidad) y de su mantenimiento y alquilan las parcelas a los vecinos que
las solicitan. Es obligatorio el cultivo de fruta o verdura para autoconsumo y en general no se puede
pernoctar en ellos. El tamaño de las parcelas varía en los casos estudiados entre los 100 m2 en Londres
y los 200–400 m2 en Berlín.
El papel de las asociaciones de hortelanos ha sido decisivo para la protección de estos espacios en los
momentos en que se veían amenazados por políticas desfavorables. Esto ha sido posible por su capacidad
de movilización, que les sitúa en una posición ventajosa para negociar con los ayuntamientos. En Berlín la
Landesverband Berlin der Gartenfreunde consigue que el Plan de Usos del Suelo de 1994 reconozca como
tales el 85 % de los huertos comunitarios existentes. En Reino Unido la legislación establece que para
prescindir de un terreno de allotments el ayuntamiento debe consultar a la National Society of Allotment
and Leisure Gardeners y también a los usuarios del emplazamiento.
Aparte de los huertos legales existen numerosas iniciativas no regladas por ley, como los jardines
comunitarios, las granjas urbanas, y los diversos proyectos informales de cultivo en vacíos urbanos. Se
trata de iniciativas de gestión comunitaria con diversas condiciones de implantación: en terrenos públicos
o privados, mediante ocupaciones o cesiones, por lo que en general se encuentran en una situación más
expuesta que la de los huertos protegidos por la legislación.
En cuanto a la localización de los huertos urbanos en dos de las ciudades analizadas (Londres y Berlín)
observamos que están presentes en todo el ámbito urbano, aunque su número y extensión es mayor en
los distritos o municipios más alejados del centro. La media de espacios de huerto por habitante es en
Londres de 1,14 por cada 10.000 habitantes, mientras que en Berlín es de 3 espacios por cada 10.000
habitantes; esta ciudad cuenta con unas 80.000 parcelas, 1 por cada 42 habitantes.
Aunque desde mediados del siglo XX la tendencia es la disminución del número de huertos urbanos,
es posible que se esté produciendo un punto de inflexión. Surgen nuevos proyectos y los existentes se
reafirman gracias a la mayor conciencia ambiental de la sociedad, el interés por los alimentos sanos y
producidos localmente, así como las posibilidades de cooperación en iniciativas relacionadas con la salud,
la educación, la biodiversidad, la inclusión social. . .
En Londres existen en la actualidad diversos programas e iniciativas de apoyo y fomento de los huertos
urbanos. Desde los que están específicamente encaminados a la creación de nuevos espacios de cultivo o a
facilitar el contacto entre propietarios de suelo y agricultores, hasta los programas integrales enfocados en
el consumo de alimentos sanos, con propuestas sobre la producción local (empresas sociales, agricultura
urbana y periurbana), el transporte y la distribución (mercados ecológicos, cooperativas de consumo,
comercios locales y grandes superficies. . . ).
En el área metropolitana de Madrid existen algunas iniciativas municipales de fomento de los huertos
urbanos. Es destacable el planteamiento de Rivas–Vaciamadrid, que apoya la recuperación de espacios
urbanos abandonados para el desarrollo de proyectos de huertos comunitarios. En la capital diversos
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
115
colectivos están cultivando huertos informales y se han dado los primeros pasos para crear una red de
huertos urbanos.
Recomendaciones
Concluiremos este estudio proponiendo una serie de pautas para el desarrollo de una estrategia de implantación de huertos urbanos, como instrumentos que colaboren en una rehabilitación urbana ecológica.
Como ya hemos visto, para ser capaces de responder a las múltiples dimensiones ambientales y sociales
de la sostenibilidad urbana, los huertos urbanos deben cumplir una serie de requisitos:
La permanencia de los proyectos en el tiempo debe estar asegurada, ya sea mediante la propiedad
municipal de los mismos, o cualquier otro modelo que cumpla esta premisa.
Los huertos deben situarse próximos a las zonas de residencia de los hortelanos, y deben existir
espacios suficientes para todas las personas interesadas.
El ayuntamiento debe encargarse de las infraestructuras de acceso y de la distribución de agua.
Los cultivos deben seguir un modelo agroecológico: no utilizar pesticidas ni semillas modificadas
genéticamente y recuperar las variedades tradicionales. Deberá asegurarse la calidad de los terrenos,
del agua y del compost utilizados.
El grupo de hortelanos debe seguir un modo de organización autónomo.
Los huertos deben ser diseñados e incluso construidos por los propios usuarios, si éstos lo desean
(desde las parcelas individuales hasta las áreas comunes).
El diseño de los huertos debe contemplar la existencia de espacios de estancia adecuados para
el encuentro y el desarrollo de distintas actividades: zonas de descanso al aire libre, centro de
reunión. . .
Los huertos deben formar parte de una red de espacios de cultivo urbano a diferentes escalas (local,
urbana y periurbana).
Para que los huertos urbanos sean un uso común en nuestras ciudades es necesario que se produzcan
una serie de cambios en las políticas y normativas municipales.
En primer lugar debe existir la voluntad política de fomentar este tipo de proyectos, y aportar los
recursos materiales y la financiación necesarios para su puesta en marcha. Para ello, deben desarrollarse
políticas concretas para la creación y protección de los huertos urbanos.
Por otra parte, es fundamental el reconocimiento normativo de los huertos urbanos en los planes de
ordenación del suelo. Los huertos urbanos deberían formar parte de la red de espacios verdes y deberían
definirse fórmulas que permitan el uso en otro tipo de vacíos urbanos degradados o abandonados (cesiones
obligatorias de solares), sobre todo en el centro de las ciudades, donde por lo general no existen tantas
áreas verdes ni son de tanta extensión como en los barrios periféricos.
Algunos autores recomiendan la creación de una agencia gubernamental específica, que se encargue
de la adquisición de terrenos, provisión de las infraestructuras, asistencia técnica y financiera y que se
coordine con otras agencias: planeamiento, vivienda, transporte, economía. . . (Lori Zimbler, 2001)
Por último, es imprescindible la participación de las asociaciones de hortelanos en los órganos de
decisión correspondientes.
Para ejercer verdadera influencia sobre un modelo urbano insostenible, los huertos no pueden entenderse como elementos aislados, sino que deben estar integrados en un plan de agricultura urbana que
incorpore espacios de cultivo en todas las escalas.
Red supramunicipal. Corredores y anillos verdes. Agricultura periurbana para consumo local.
Red general. Huertos colectivos, iniciativas de economía social, cooperativas.
Red local. Huertos urbanos de proximidad.
Espacios privados. Cultivos en azoteas, balcones, jardines privados. . .
De este modo se logrará una mayor diversidad de objetivos ambientales, económicos y sociales.
116
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
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El solar de Lavapiés: http://estaesunaplaza.blogspot.com
Anexo 1: Londres. Políticas, programas, iniciativas
Capital Growth. Londres 2012
2.012 nuevas áreas de cultivo en Londres para 2012 (http://www.sustainweb.org/)
El programa Capital Growth está basado en la campaña 2010 Challenge, del Vancouver Food Policy
Council.
Organismo
El organismo que coordina este programa es el London Food Link, una red de organizaciones, cooperativas y agricultores.
Sus objetivos generales son aumentar el acceso a comida sostenible en Londres y proteger las distintas
culturas alimentarias. London Food Link forma parte a su vez de Sustain: The alliance for better food
and farming.
En su fase piloto (hasta marzo de 2009), la iniciativa ha sido financiada mediante una subvención de
la Greater London Authority (GLA) a través de la London Development Agency (LDA).
En septiembre de 2004 el alcalde de Londres creó el London Food Board para que desarrollara la
London Food Strategy con el objetivo de mejorar la salud de los ciudadanos y conseguir que el modelo
alimentario de Londres sea sostenible en 2016.
Objetivos
El programa apoya proyectos comunitarios de cultivo de alimentos en espacios que no se usan ya
para ello. Los terrenos pueden ser de cualquier tamaño, por ejemplo: azoteas, jardines de urbanizaciones,
descampados, invernaderos, espacios públicos, jardines comunitarios, terrenos de la iglesia, de asociaciones caritativas, de cooperativas o asociaciones de vivienda, de hospitales, colegios u otras instituciones
públicas, como las universidades, las prisiones, la Railway Authorities and British Waterways, terrenos
privados como invernaderos, jardines o fincas y explotaciones agrícolas.
Líneas de actuación
En su informe de 2005, el Agricultural Development Advisory Service (ADAS) concluye que es necesario el apoyo técnico necesario para salvar la distancia entre los agricultores y el mercado final. Capital
Growth se ocupará de este problema mediante la mejora del sistema de distribución local de alimentos,
el compromiso comunitario y apoyo técnico. También detectó a muchos agricultores interesados en ceder
tierra para allotments y proyectos de huertos comunitarios.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
119
Menos del 1 % de los agricultores es menor de 30 años (aproximadamente el 14 % es menor de 44).
Uno de los problemas que hace poco atractivo este empleo es el acceso a la tierra, infraestructura para
el negocio, aprendizaje, conexión con el mercado. Otra de las líneas de actuación de Capital Growth
es poner en contacto a los productores con los terrenos, con las herramientas de aprendizaje y con los
consumidores.
Herramientas
En la primera fase (hasta marzo de 2009) se ha contado con un presupuesto de hasta 1.000 libras para
70 nuevos huertos, y soporte material para otros 25. Después el apoyo será únicamente técnico (formación,
asesoramiento, negociación) y material (herramientas y semillas). Dependiendo de los fondos se ofrecerá
también formación sobre empresas y horticultura, y peticiones a otras organizaciones para que donen
equipo o servicios a los nuevos proyectos.
El programa actúa como intermediario con autoridades locales, asociaciones de vivienda y otros propietarios de suelo. Aunque no se puede obligar a un cambio permanente del uso del terreno a sus propietarios,
se procurará llegar a acuerdos para que los terrenos estén disponibles para cultivo durante al menos siete
años.
Los proyectos deben tener una dimensión comunitaria, no buscar sólo el beneficio económico, aunque
también se aceptan proyectos de cooperativas comunitarias que cultiven para venta o trueque.
Los cinco primeros proyectos son:
Blenheim Gardens Estate, Brixton. Jardines de una urbanización residencial en el barrio de
Brixton, Londres.
Private garden in Morden. Jardín privado en Morden. Pertenece a un profesor de hip–hop y
plantea el trabajo con población de bajos ingresos.
HMP Latchmere House, SouthWest London. Prisión en Richmond. La producción es para la
cocina de la carcel, y los desechos de la cocina para el huerto. También forma parte del proyecto
Good Food Training for London, que ofrece formación sobre nutrición y elaboración de menús sanos
en instituciones públicas.
SOAS Good Food Society, King’s Cross. En la Escuela de Estudios Africanos y Asiáticos.
Los alimentos se destinarán a las reuniones de la sociedad, y a un grupo de consumo. Necesitan
capacitación en cultivos y una pequeña subvención.
St. Paul’s Vicarage Garden, Growing Communities, Hackney. Empresa social con sede en
el norte de Londres (barrio de Hackney). Producen para un grupo de consumo de frutas y hortalizas
orgánicas, montan un mercado orgánico, existen negocios a partir de la elaboración de esos productos
(pasteles, empanadas. . . ) y cultivan parte de los alimentos en los jardines. Un proyecto que quieren
desarrollar es el patchwork farm, red de pequeños huertos en todo el barrio (micro–sites).
National Trust ‘‘Grow Your Own’’ Campaign
(http://www.eatseasonably.co.uk)
Organismos
La Fundación Nacional para los Lugares de Interés Histórico o de Belleza Natural [National Trust
for Places of Historic Interest or Natural Beauty] es una asociación sin ánimo de lucro fundada con
la intención de conservar y revalorizar los monumentos y los lugares de interés. Creada en 1895, es la
segunda propietaria de bienes inmuebles privados del Reino Unido, después de la Corona. El National
Trust administra más de 300 monumentos y 200 jardines, posee 250.000 hectáreas de tierras y 1.200
kilómetros de costas, adquiridas principalmente a través del proyecto de protección Neptune.
The Royal Horticultural Society es una organización que nació con el objetivo de promover la jardinería
y la horticultura en Gran Bretaña y en Europa, y la potencia mediante distintos programas e iniciativas
de jardinería comunitaria.
Herramientas
En el marco de la campaña Capital Growth 2012 el National Trust ha cedido 1.000 parcelas en
40 terrenos de su propiedad para la implantación de huertos urbanos y ha logrado la participación de
distintos organismos públicos, como la Red de Ferrocarril, la de Canales, el Ministerio de Defensa y otros
grandes propietarios de suelo. También cuenta con la donación de plantas y semillas de empresas del
120
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
sector. La Royal Horticultural Society ofrece asesoramiento y prácticas en sus jardines sobre cultivo de
frutas y hortalizas y establecerá un servicio de doctores de vegetales como apoyo a los nuevos hortelanos.
Pueden solicitar las parcelas grupos comunitarios, colegios y asociaciones, así como personas individuales. Los solicitantes mediante la web detallan sus necesidades y preferencias en cuanto a localización
o tamaño. Se intenta que las parcelas se cedan gratis a cambio de una parte de la cosecha.
London Food Strategy 2006 (http://www.lda.gov.uk/londonfood)
Organismo
London Food Board, creado en 2004 como parte de London Development Agency (LDA), para desarrollar sus políticas.
Proceso
En otoño de 2005 se realiza una consulta sobre el borrador de la estrategia, el documento final ha
pasado varios estudios de impacto ambiental y de salud. Las determinaciones relativas a la alimentación
dependen de varias políticas e iniciativas a diferentes escalas: europea, nacional (departamentos de salud,
medio ambiente, economía, educación), metropolitana (especialmente el London Plan), barrial e iniciativas
de base.
Declaración de motivos
Persigue que los ciudadanos sean conscientes y se responsabilicen del modelo alimentario que eligen,
mediante el respeto, la consciencia de los recursos empleados y la minimización del impacto ambiental de
sus elecciones, con el objetivo de que todos los londinenses tengan acceso a una alimentación adecuada,
sana nutritiva y asequible.
Objetivos
El objetivo global es que el sistema alimentario de Londres sea sostenible. Se han definido cinco
temas principales: salud, medio ambiente, economía, diversidad sociocultural y seguridad alimentaria. Se
estudian teniendo en cuenta las ocho fases del ciclo de los alimentos (from farm to fork): producción,
procesamiento, transporte y distribución, venta al por menor, compra, almacenaje y preparación, consumo
y residuos.
En la fase 1 (producción), se reconoce como actores clave a los allotments, granjas urbanas, huertos
comunitarios, cooperativas, mercados ecológicos de productores y una serie de temas relacionados.
En la fase 4 (venta), se destaca la venta directa (mediante bolsas semanales y mercados) y las cooperativas y empresas sociales.
Líneas de actuación
En la escala regional, se pretende influenciar en diversas políticas de actuación; en la escala local, desarrollar acciones relacionadas con el fomento de economía social, empresas locales, cultivo local, mercados
de productores, comercio minorista en vez de grandes cadenas.
A partir de la visión de futuro para 2016, se establecen una serie de actuaciones detalladas, se señalan
las prioritarias, con el criterio de comenzar por aquéllas que sea más fácil llevar a cabo, tengan resultados
a corto plazo, incidan sobre más objetivos y no sean demasiado costosas. A continuación se detallan
únicamente las acciones relacionadas con el tema del trabajo.
Acciones prioritarias
Es preciso fomentar y aumentar el cultivo individual y comunitario mediante allotments, community
gardens, parques y espacios libres, colegios. . . e incrementar su número según la demanda. Se deben
implicar distintos actores, como grandes comercios, servicios públicos, iniciativas de base comunitaria,
grupos de voluntarios, empresas sociales. Se reconoce la importancia de las pequeñas organizaciones
debido a su implantación local para desarrollar los aspectos de este tema.
Programa Good Food for Camden
Organismo
Camden Primary Care trust (Camden PCT) junto al Ayuntamiento de Camden [Camden Council]
y la ayuda de London Food Link desarrollaron este programa de alimentación sana y sostenible. Con una
población de 203.000 habitantes, el municipio de Camden cuenta con un 29 % de población perteneciente
a minorías étnicas en 2008.
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
121
Proceso
Se crea en 2008 un comité de planificación, con representantes de los distintos departamentos de estas
instituciones que están relacionados con comida sana y sostenible o con la seguridad alimentaria. Se crea
la asociación Good Food for Camdem (GFC Partnership) que supervisará y prestará apoyo a futuras
actividades y proyectos.
En octubre y noviembre de 2008 se realizan consultas y estudios sobre políticas y proyectos en las
escalas local, regional y nacional.
De diciembre de 2008 a marzo de 2009 se plantea una consulta más amplia, con la participación
de empresas, organizaciones del tercer sector, grupos comunitarios, vecinos del municipio, responsables
políticos y otros.
Se publica un documento que recoge los resultados de la consulta con el fin de debatirlos en profundidad.
Objetivos
Mejorar el acceso a alimentos sanos, sostenibles, asequibles y de producción local.
Líneas de actuación
Asegurar que se crean nuevos allotments, se protegen los existentes, y se producen cesiones de suelo
para el cultivo en nuevos desarrollos residenciales de elevada densidad.
Fomentar la creación de mercados de productos ecológicos y proteger los existentes.
Impulsar la producción y distribución local de alimentos, promoviendo el acceso a frutas y vegetales
frescos
Permitir a habitantes de renta baja cultivar en huertos, allotments, jardines privados, parcelas y
granjas urbanas.
Reservar suelo para proyectos comunitarios de cultivo.
Los seis temas principales que aparecieron durante el proceso de consulta fueron: alimentación y el sector
público, instituciones (como colegios, hospitales, centros de cuidados, albergues, centros comunitarios),
información sobre nutrición, creación de empresas sociales de cultivo y catering, promoción y premios a
las iniciativas interesantes, fomento del cultivo de alimentos, reducción del gasto en alimentación y mejora
del acceso a áreas verdes, comida fresca, actividades saludables y oportunidades de negocio. También se
hicieron algunas sugerencias, como por ejemplo:
Proteger los allotments, buscar nuevos terrenos.
Crear un mercado de trueque para los excedentes de los allotments.
Destinar a huertos urbanos terrenos de vivienda pública de alquiler (housing estates).
Colaborar en la campaña de 2012, facilitando terrenos, fondos, equipos, formación, publicidad y
apoyo desde el planeamiento.
Desarrollar un proyecto piloto estilo Food Up Front en los espacios privados de las viviendas,
jardines, balcones, ventanas. . .
Apoyar a las iniciativas y grupos ya en marcha, que han localizado terrenos municipales, de ferrocarriles. Asegurarles la tenencia.
Conseguir nuevos terrenos: aprovechar terreno público, parques, estates, tejados. . .
Trabajar en red con organismos públicos y privados.
Crear un programa de examen y descontaminación de terrenos.
Crear vínculos entre el barrio y los pequeños productores cercanos y entre los supermercados.
Aliarse con LDA, LFoodLink y la estación de Saint Pancras para hacer un proyecto piloto de
mercado de productos locales suministrados por ferrocarril.
Promover la salud, la actividad física y el medio ambiente (jardín saludable).
122
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Desarrollar un programa de formación para personas con problemas de salud mental.
Educar y formar a trabajadores de hospitales y albergues.
Apoyar y asesorar proyectos de huertos en los colegios.
Entregar el premio anual Growing Garden.
Apoyar al pequeño comercio y las empresas sociales.
Programa Making Local Food Work
(http://www.makinglocalfoodwork.co.uk/)
Organismo
Plunkett Foundation, financiada por The Big Lottery Fund mediante Changing Spaces Programme.
Making Local Food Work es una asociación de siete organizaciones que comprende:
1. The Campaign to Protect Rural England (CPRE), organización benéfica.
2. CooperativesUK, agrupación de las cooperativas del Reino Unido.
3. Country Markets Ltd., empresa social cooperativa que organiza Mercados Ecológicos [Country Markets].
4. The National Farmers’ Retail & Markets Association (FARMA), cooperativa de granjeros, productores locales de alimentos y organizadores de mercados ecológicos (farmers’ market).
5. The Plunkett Foundation, asociación caritativa de educación, que trabaja en el desarrollo de empresas rurales en todo el mundo.
6. Sustain: The alliance for better food and farming, agrupa a unas 100 organizaciones de interés
público que trabajan en distintos niveles, desde el internacional a el local.
7. The Soil Association, asociación caritativa para alimentación y cultivo sostenibles.
Objetivos
Reconectar a las personas con el territorio mediante el cultivo local de alimentos y el incremento
del acceso a alimentos frescos, sanos, con orígenes claros, centrarse en los enfoques de las empresas
comunitarias y ofrecer consejo y asistencia técnica.
Herramientas
Se han destinado 50 millones de libras a proyectos de cultivo de alimentos desarrollados sin ánimo de
lucro. La subvención estaba abierta a proyectos nuevos o ya en marcha.
Ofrece apoyo especializado a empresas sociales relacionadas con actividades como cooperativas de
mercado de productos ecológicos al aire libre, cooperativas de alimentos, actividades de agricultura comunitaria.
1. Community Supported Agriculture (CSA).
Modelo de empresa social, asociación de productores y consumidores. Incluye diferentes modelos,
desde cultivos que se realicen en allotments, granjas, frutales, acuerdos entre comunidad y productor
para decidir los productos, aportando trabajo voluntario o cuotas, alquiler de la tierra y contrato
del productor. El programa ofrece: ayuda para la creación de CSA, formación y asesoramiento,
desarrollo de una red de CSA, contacto con otras iniciativas, trabajo político para promocionar
los CSA. Documentación: sitio web con un manual, estudio de casos, guías y ejemplos practicos.
Ayuda para encontrar el terreno, a los productores, proveedores locales, etc.
2. Tiendas comunitarias y alimentos locales.
Plunkett Foundation, mediante su Community Owned Shop activity, ayuda a las comunidades rurales a establecer tiendas comunitarias. Ayuda al comercio al por menor, tanto tiendas tradicionales
como comunitarias, a tener y vender más alimentos de producción local. Los comercios y los productores serán asesorados por especialistas, para detectar las oportunidades, áreas prioritarias.
Se ha realizado un proyecto piloto de un año de duración (Look for Local Food) en trece tiendas de
distintas regiones. Se identifican los alimentos locales, producidos a no más de 30 millas del punto
Huertos urbanos en tres ciudades europeas: Londres, Berlín, Madrid. Nerea Morán Alonso
123
de venta, o en el mismo condado, y se incluye un manual de guía e información, que se facilita a
los participantes, además de cartelería y etiquetas para identificar estos productos.
3. Mercados ecológicos cooperativos de productores.
Apoyo y asesoramiento a mercados en toda Inglaterra que quieran coordinarse, para compartir
recursos (puestos, toldos) y herramientas de diffusion (web, publicidad, eventos). Asesoramiento en
la visión estratégica, estructura formal del grupo, plan de negocios, sistemas administrativos y de
financiación.
4. Distribución de alimentos.
Desarrollo de modelos de empresas comunitarias de distribución de alimentos.
5. Cooperativas de alimentación y grupos de consumo.
Modelos de compra de los alimentos directamente al productor.
6. Modelos sostenibles de alimentos producidos en casa.
Empresa social cooperativa que organiza mercados ecológicos a los que se pueden unir distintos
productores.
7. Asesoramiento especializado a empresas.
Asesoramiento a empresas sociales en:
Plan de negocios. Estudios de viabilidad, estudios de mercado, desarrollo estratégico.
Contratación. Asesoramiento sobre impuestos, seguros, normativas, participación, gestión colectiva, voluntariado, pensiones. . .
Financiación.
Administración del negocio.
Fondos.
8. Páginas web y mapificación.
Iniciativa para relacionar mediante una página web a los agricultores, productores, comercios locales,
mercados, grupos de consumo, cooperativas de alimentos, consumidores. . . Se realizarán talleres,
estudio de casos, informes nacionales, difusión en medios de comunicación nacionales, investigación
e incidencia política.
Anexo 2: Correspondencia de categorías de ocupación del suelo
124
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 17: Correspondencia de categorías de ocupación del suelo entre Londres, Berlín y
Madrid
Fuentes: Connecting with London´s nature; The Mayor’s Biodiversity Strategy (GLA); «Berlin Environmental
Atlas. Landuse, Urban Structure and Impervious Soil Coverage» (2005); Ocupación del suelo por usos
urbano–industriales en la Comunidad de Madrid (Naredo y García Zaldívar, 2008).
Londres
Metropolitan open space
Woodland
Grassland
Heathland
River, canals, bodies of water
Meadows & pastures
Arable farm land
Allotments
Comm. gardens & city farms
Green space
Parks & squares
Greenbelts
Protected sites
Vacant area
Railway land, linesides, roadsides
Wasteland
Berlín
Total open spaces
Bodies of water
Meadows & pastures
Cemeteries
City squares & promenades
Campgrounds
Outdoor sport facilities
Farmland
Madrid
Total espacios no edif.
Agricultura
Regadío
Secano
- Secano labor
- Secano leñosas
Horticulture
Allotments
Allotments en ferrocarril
Parks & green space
Espacio verde público
Vacant area
No urbanizado
Vertederos y escombreras
Terrenos en transformación
Promoción
Afectados
Suelo no productivo
La política de vivienda en España en el contexto
europeo. Deudas y Retos
Raquel Rodriguez Alonso
Madrid (España), septiembre de 2009.
Introducción
125
Ámbito de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Política de vivienda
126
Historia de la política de vivienda en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Breve historia de la política de vivienda en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Política de vivienda en España en el contexto europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Evolución del parque de viviendas
Crecimiento del parque de viviendas . .
Crecimiento de la población y formación
Construcción de viviendas . . . . . . . .
Antigüedad del parque de viviendas . .
Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . .
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . .
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139
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143
147
147
150
Condiciones de acceso al parque de viviendas
Uso del parque. Viviendas vacías, secundarias y principales. Conceptos y evolución . . .
Régimen de tenencia y estructura del parque de viviendas ocupadas por sus propietarios
Vivienda social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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160
Esfuerzo económico y el gasto público
Evolución del precio de la vivienda . . .
Esfuerzo de los hogares . . . . . . . . .
Gasto público y ayudas a la vivienda . .
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . .
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de hogares
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Ejemplos en otros países europeos
165
Medidas contra la infrautilización del parque de viviendas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Diversificación de las formas de acceso a la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Medidas contra la segregación espacial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
Bibliografía
169
Estadísticas de vivienda de los paises analizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Legislación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
Introducción
La garantía en el acceso a la vivienda sigue siendo una asignatura pendiente en España. Las decisiones
tomadas a nivel político no sólo No han estado encaminadas a procurar una vivienda digna a todos los
españoles, sino que desde la época del desarrollismo se ha utilizado la construcción residencial como motor
económico. Como consecuencia de ello, y a pesar de tener el parque de viviendas de mayor tamaño de
Europa, la garantía en el acceso a la vivienda sigue sin estar resuelta. El informe de 2009 de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) señala que España tiene las viviendas más caras
de todos los países desarrollados en relación con los salarios existentes. Sin embargo, el excesivo precio
de la vivienda podría ser un problema menor si existieran alternativas para acceder a ella aparte de la
propiedad, o un parque de viviendas social que pudiera acoger a los hogares con mayores dificultades. De
igual manera, el problema sería diferente si el stock y el nivel de construcción de viviendas estuviesen
ajustados a las necesidades reales. Pero la situación ha llegado al límite de su capacidad, con un parque
sobredimensionado e infrautilizado, al que sólo se accede a través de la propiedad, constituyendo el alquiler
libre la forma de acceso residual para aquellos hogares que no tienen recursos para comprar, y sin un
parque social estable que permita dar soluciones rápidas a la población con mayores dificultades. En la
última década hemos urbanizado un territorio, en muchas ocasiones de manera innecesaria y que por
tanto no va a ser utilizado, donde la población está agrupada en función de su nivel de renta.
125
126
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
El presente trabajo trata de poner de manifiesto las principales diferencias entre el modelo de política
de vivienda en España y en el resto de Europa con objeto de buscar estrategias que permitan corregir la
situación a corto, medio o largo plazo.
Ámbito de estudio
Se ha hecho una selección de aquellos países de la Unión Europea (UE) cuyo contexto social y
económico es similar al español y cuyo estado actual del parque y las políticas de vivienda y/o suelo
aplicadas en su territorio contienen iniciativas que podrían servir de ejemplo para mejorar las carencias
del parque español. Por lo tanto, han quedado fuera del estudio todos los países de reciente ingreso,
quedando reducida en un primer paso la investigación a la UE-15.
En segundo lugar, se han excluido del estudio los países mediterráneos (Portugal, Italia y Grecia), ya
que la política de vivienda desarrollada por sus gobiernos es muy similar a la española. De igual manera
queda excluida Bélgica, cuya situación está a medio camino entre la de los países del norte y la de los
países mediterráneos, y Austria y Luxemburgo, dado que la información disponible es muy escasa.
Por lo tanto, el grupo de países en los que se centra este estudio son Alemania, Dinamarca, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Reino Unido y Suecia, todos ellos con tradición en materia de política
de vivienda, un contexto socioeconómico parecido al español e iniciativas interesantes que podrían ser
aplicadas con facilidad en España.
Metodología
El primer objetivo del trabajo será encontrar el origen de las diferencias entre los modelos mediante el
análisis de las políticas de vivienda seguidas en España y en otros países europeos desde la segunda mitad
del siglo XX hasta nuestros días. El estudio de la evolución y la toma de decisiones en materia de vivienda
tendrá dos objetivos fundamentales: determinar las causas de la situación actual, que será la base para
buscar alternativas de actuación; y comprender y comparar los objetivos de la política de vivienda en el
momento presente, con objeto de demostrar que mientras en otros países del entorno la situación ha ido
incorporando nuevos retos y es capaz de afrontar cuestiones más complejas, en España la garantía en el
acceso sigue siendo un problema prioritario e irresoluble. Las fuentes para la realización de este análisis
serán principalmente los estudios de política comparada existentes publicados por organismos oficiales
actualizados mediante los datos de las administraciones públicas con competencia en materia de vivienda
disponibles en internet de cada uno de los países a analizar.
Posteriormente, se comparará el estado y evolución del parque de viviendas en España y en el resto de
Europa, incidiendo en tres aspectos: la evolución del parque de viviendas en relación a la población y a la
creación de hogares; las condiciones de acceso al parque, el nivel de uso, el régimen de tenencia y el peso
y forma de la vivienda social en cada caso; y el esfuerzo económico de los hogares y el gasto público en
vivienda. Este análisis permitirá poner de manifiesto las principales diferencias, carencias o anomalías de
la situación actual en el Estado español dentro del contexto europeo. Se ha partido de las estadísticas de
vivienda que realiza anualmente la UE, que han sido completadas con los datos estadísticos disponibles
online en cada uno de los países analizados.
La última parte del trabajo irá encaminada a buscar prácticas o programas existentes en otros países
que puedan ser de aplicación en España y que permitan corregir la situación a corto, medio o largo plazo.
Partiendo de las informaciones obtenidas en los dos puntos anteriores se consultarán los programas y
estrategias más interesantes en las páginas web oficiales de las administraciones públicas competentes
en materia de vivienda. Aunque esta información no muestre los puntos débiles de dichas políticas y se
corra el riesgo de plantear sólo buenas intenciones, no es objeto del presente trabajo el análisis de su
implantación, sino la búsqueda de ideas y ejemplos que puedan corregir la situación en España.
Política de vivienda
Historia de la política de vivienda en Europa
El problema de la vivienda en Europa es consecuencia directa de la inmigración campo–ciudad producida por la Revolución Industrial. La masiva llegada de trabajadores del campo en busca de puestos de
trabajo satura las ciudades que crecen mucho más rápidamente en número de habitantes que en viviendas y equipamientos. A finales del siglo XIX, los gobiernos de Europa occidental ya habían comenzado el
proceso de saneamiento de las ciudades (demolición de viviendas insalubres, creación de equipamientos,
ensanchamientos de calles. . . ), que vino acompañado de la creación de una nueva legislación relativa a normas de construcción y urbanismo. Pero estas medidas no facilitaron el acceso a la vivienda a la población
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
127
de rentas más bajas. A principios del siglo XX se empezó a dar solución real a los problemas de alojamiento de los obreros que trabajaban en las fábricas y no tenían recursos para acceder a la vivienda. En
este momento se ponen en marcha las políticas de vivienda social en los países industrializados del norte
de Europa, siendo una de las primeras iniciativas la creación de viviendas. Se empieza a ofertar vivienda
social en Suecia, Dinamarca, Austria, Alemania, Francia, Holanda y Reino Unido. En algunos países,
como Alemania, Holanda o los países escandinavos, la política se implantaría rápidamente, de modo que
al final de la Segunda Guerra Mundial, existía ya un parque social considerable. En 1919, el Reino Unido
introdujo regulaciones específicas de vivienda en la legislación mediante la Housing and Town Planning
Act [Ley de vivienda y urbanismo]. Sin embargo, en Francia, a pesar de existir iniciativas en este campo,
la construcción masiva de vivienda social no se dará hasta los años 50 y 60 (Louvot-Runavot, 2001).
En los países meridionales, incluido España, cuyo proceso de industrialización fue mucho más tardío,
no se dieron este tipo de iniciativas con la misma intensidad. De hecho, los países mediterráneos se
caracterizan por la escasa relevancia de la vivienda social. En Grecia nunca ha existido, y en España1 e
Italia el stock es muy escaso.
El principio del siglo XX fue un periodo políticamente muy conflictivo y los condicionantes económicos
hicieron difícil la construcción de todas las viviendas necesarias. En los años 30, tras el crack del 29, se
generalizaron las políticas de congelación de los alquileres que tenían como objetivo evitar la especulación,
facilitar el acceso a la vivienda y mantener en ella a parte de la población. La congelación de los alquileres
se consolidó en el norte de Europa en la década de los 402 . La supuesta gran rentabilidad de la bolsa en
los años 20, la posterior crisis del 29 y esta congelación de los alquileres que protegía a los inquilinos de la
especulación, desanimó a los inversores privados. Además, la participación activa de muchos países en la
Segunda Guerra Mundial y las guerras civiles en España y Grecia hicieron desaparecer parte del parque
ya construido. Como consecuencia, a principios de los años 50 toda Europa sufría una gran escasez de
viviendas (Louvot-Runavot, 2001).
La reconstrucción después de las grandes guerras.
Esta necesidad de viviendas es el detonante del boom constructivo en los países del norte de Europa,
que se prolonga durante algo más de 30 años (Louvot-Runavot, 2001). Se puede citar como causa
principal del mismo la explosión demográfica posterior a la Segunda Guerra Mundial, que supuso el
aumento de la creación de hogares y la consecuente demanda de vivienda durante los años 70. Los
primeros países en alcanzar el volumen necesario de construcción fueron Alemania y Reino Unido. A
finales de los años 70, la mayor parte del norte de Europa había conseguido un parque adecuado en
tamaño a las necesidades reales de la población.
Durante este mismo periodo, a principios de los años 50, empiezan a aparecer las ayudas a la vivienda. Con el objetivo de facilitar la construcción del stock necesario y el acceso a la vivienda a toda la
población, los gobiernos europeos ponen en marcha una serie de ayudas que pueden agruparse en tres
tipos (Parlamento Europeo, 1996):
Ayudas a la producción. Su objetivo es reducir el coste de las inversiones de la construcción de
viviendas. Suelen tomar la forma de subvenciones o bonificaciones en los intereses. Es el tipo de
ayuda más frecuente durante este periodo inicial de tiempo. En un primer momento, estas ayudas se
aplicaban sólo a la construcción del parque social. Posteriormente, se generalizan al mercado libre.
Ayudas a las personas. Son ayudas directas a los usuarios de las viviendas que no son capaces de
soportar las cargas producidas por el gasto de la vivienda. Al principio eran más restringidas y sólo
existían en algunos países. Las ayudas directas a las personas conviven con la construcción de un
parque social de viviendas en Alemania, Finlandia y Bélgica, donde se destinan desde los años 50 a
las familias con bajos ingresos. Estas ayudas son consecuencia directa de la descongelación del precio
de los alquileres, que produjo subidas de precios por encima de la inflación y los salarios. En Francia
estas ayudas se materializan en 1948 mediante el programa Allocation de Logement Familiale (ALF)
y el Allocation Personelle au Logement (APL) en 1977, y en Alemania el Wohngeld en 1965. Durante
los años 80 comienzan a generalizarse, sustituyendo paulatinamente las ayudas a la producción, y
se extendienden a los futuros propietarios. En Alemania y Finlandia se conceden ayudas a ambas
categorías (propietarios e inquilinos), mientras que en el Reino Unido y Holanda se reservan sólo a
los inquilinos. Estas ayudas dependen en general de la renta de los beneficiarios y suelen saldar parte
de los gastos de la vivienda. En el Reino Unido, sin embargo, se paga la totalidad de los gastos
1 El principal problema en España es que la vivienda social era una vivienda en propiedad, lo que implica que cualquier
vivienda construida y vendida pasaba automáticamente al parque libre.
2 En España se aprueba la congelación de los alquileres el 29 de marzo de 1947 (Ley de Arrendamientos Urbanos del 31
de Diciembre de 1946).
128
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
en vivienda a aquellas personas que sólo perciben rentas mínimas, o el Income Support [ayuda
compensatoria].
Ayudas fiscales. Toman la forma de reducciones de impuestos. Aunque en Alemania este sistema se
implantó ya en 1949, en la mayoría de los países son las últimas en aparecer.
El parque de vivienda social en alquiler aumenta considerablemente gracias al impulso que se da a la
construcción entre los años 50 y 80. Las ayudas a la producción fueron capaces de subvencionar entre el
30 % y el 50 % de la construcción, condicionando su régimen y precio final, con alquileres por debajo de
los precios del mercado. Sin embargo, aunque la calidad de este tipo de viviendas estaba reglamentada,
la prioridad era el incremento del parque residencial, por lo que no se prestó atención al tipo de tejido
urbano que se estaba generando, de muy baja calidad y sin apenas servicios.
La gestión del parque social en alquiler en Dinamarca, Alemania y Francia ha estado en manos de
entidades sin ánimo de lucro que se ocupaban del mismo gracias a la financiación de los poderes públicos.
Sin embargo, en origen, en Reino Unido, Irlanda y Holanda la vivienda social era directamente gestionada
por las autoridades locales. Holanda es el primer país en comenzar el traspaso de competencias (1963),
Irlanda lo hará en 1991. Estos países europeos entienden que las entidades sin ánimo de lucro funcionan
mejor que las administraciones públicas al contar con mayor capacidad de gestión, más descentralizada
y no dependiente de la máquina burocrática del Estado. Otra ventaja que se les presupone es la de ser
capaces de reunir a todos los implicados en el proceso (Parlamento Europeo, 1996).
En muchos países no existía límite de renta para ocupar las viviendas sociales: Reino Unido, Holanda y
Suecia. Actualmente existen todavía grupos minoritarios de clase media alta que ocupan estas viviendas.
En Irlanda o Alemania, cuyo parque no es muy grande, han existido siempre reglas estrictas para acceder
a la vivienda social.
Durante los años 60, la inversión realizada para incrementar el parque de viviendas, la subida del
nivel de renta de la población y el mantenimiento del alto nivel de la construcción hizo posible que la
congelación sobre los alquileres libres empezase a desaparecer. En Alemania y Holanda, donde la tensión
del mercado se había reducido y la inflación estaba controlada, el control sobre los alquileres desapareció
en los años 70. Pero hubo que esperar a los años 80 para que esto ocurriera en el resto de los países.
La congelación de los alquileres durante más de 30 años trajo consecuencias importantes sobre la
ciudad, el parque de viviendas y el tejido social que lo habitaba. Aunque esta medida había conseguido
favorecer el acceso a la vivienda de las personas de rentas más bajas, también contribuyó a desanimar a los
inversores privados. El parque en alquiler libre se fue deteriorando debido a un stock de muy baja calidad,
obsoleto y lleno de carencias. Además, como consecuencia directa del levantamiento del veto sobre los
alquileres, éstos empezaron a subir de precio más rápidamente que la tasa de inflación y los sueldos. Para
paliar este problema se establecieron ayudas a los usuarios, que originariamente tenían como objetivo
ayudar a los hogares a soportar estas subidas de precio. Sin embargo, estas ayudas no fueron suficientes.
La renovación de este parque, normalmente localizado en las zonas más antiguas de la ciudad, provocó
un aumento en los precios y una expulsión paulatina de la población que allí residía.
El necesario boom constructivo en los países del sur de Europa fue mucho más tardío que en los del
norte. En España no se inició la construcción masiva de vivienda hasta la segunda mitad de los años 60,
cuando se aprobó el Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley de arrendamientos urbanos, que mantuvo la congelación de los alquileres hasta 1985, año de
aprobación del Decreto Boyer. Además, en España se apostó por la vivienda social en propiedad, lo que
implica que al no crear un parque social en alquiler, se perpetúa la necesidad de construcción de vivienda.
La década de los 80
En los años 80 el panorama en la política de vivienda en los países del norte de Europa empieza
a cambiar. La necesidad de vivienda está cubierta, la población ha dejado de crecer y algunos países
empiezan a acercarse al crecimiento natural cero. Por otra parte, la crisis económica invita a plantear
recortes en materia de vivienda. Tras liberalizar por completo el mercado de alquiler, muchos países
optaron por potenciar la propiedad como régimen de tenencia y por conservar un pequeño porcentaje
de vivienda social. Las ayudas a la producción se redujeron notablemente en beneficio de las ayudas a
los usuarios. Además, la crisis del petróleo trajo consigo una nueva forma de interpretar las actuaciones
dentro de la ciudad consolidada.
Hasta los años 80 el crecimiento de la población había sido el resultado de un saldo vegetativo positivo, produciendose más nacimientos que muertes. Con el descenso de natalidad, esto cambia en muchos
países. La introducción de un factor nuevo, la inmigración, compensa el envejecimiento de la población
en Alemania, Dinamarca, España, Grecia, Italia, Portugal y Suecia. Sin la inmigración, Alemania e Italia
hubieran visto disminuir su población ya en 1996 (Louvot-Runavot, 2001).
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
129
A partir de los años 80, los poderes públicos redujeron el número de construcciones de vivienda social.
En algunos países como Bélgica, Irlanda y Reino Unido comienzan a decaer las inversiones en el sector
social, mientras que en otros, como Holanda, Austria y Suecia se mantiene la política de inversiones
(Louvot-Runavot, 2001). También se ponen en marcha medidas que van encaminadas a reducir el
stock de vivienda social, lo que supone un considerable ahorro del presupuesto estatal en vivienda,
como en Irlanda o Reino Unido. En este último, en concreto, el gasto de la vivienda social se juzgó
excesivo. Se puso en marcha el programa Right to Buy [derecho a compra] (Louvot-Runavot, 2001),
que consistía en ofrecer a los inquilinos la compra a precio moderado de las viviendas sociales gestionadas
por las autoridades locales. La vivienda social queda así casi exclusivamente en manos de las Housing
Associations [asociaciones de vivienda]. En Irlanda se pone en marcha un sistema de propiedad compartida
propuesto por las autoridades llamado Shared Ownership [propiedad compartida] mediante el cual el que
adquiere una vivienda tiene la posibilidad de comprar al menos el 40 % del valor de ésta con un interés
bonificado, mientras se le da en alquiler la parte no adquirida de la vivienda.
Con objeto de incentivar la compra de vivienda, lo que supone a largo plazo también un ahorro del
presupuesto estatal, se reducen considerablemente las ayudas a la producción, que son sustituidas por
ayudas a los usuarios y beneficios fiscales, que se generalizan. Las ayudas a los usuarios se centran en
gran medida en la rehabilitación de viviendas y barrios, con el objetivo de paliar la baja calidad de los
barrios construidos en la época anterior y los nefastos efectos que sobre el parque más antiguo tuvieron
la congelación de los alquileres.
La primera crisis del petróleo supone una subida del precio de los materiales de construcción y de
su transporte, y el estado del parque en alquiler empiezan a plantear dudas sobre las soluciones más
adecuadas ante los problemas de la ciudad —¿renovación o rehabilitación?—, así como sobre la necesidad
de construcción de más viviendas, o la conservación en buen estado de las ya existentes.
En el informe Les principales tendances de la politique du logement dans les pays de la CEE elaborado
por Naciones Unidas en los años 80 se plantea ya la disquisición entre demolición y reconstrucción
y rehabilitación como un problema vigente en esa época en los países de la Comunidad Económica
Europea (CEE). Se parte del análisis económico del problema: ¿es más caro demoler y reconstruir, o
rehabilitar? La respuesta inmediata es la rehabilitación. Pero se empiezan a analizar otros factores a
tener en cuenta además del factor económico puro. La crisis del petróleo y la consecuente subida de
precios y el incremento del paro que esto conlleva en el sector de la construcción propician el cambio de
pensamiento. La demolición y posterior reconstrucción de las viviendas en mal estado es mucho más cara
energéticamente hablando. Por otro lado, la rehabilitación de viviendas emplea mucha más mano de obra.
Estas dos razones por sí solas serían suficientes para optar por la rehabilitación. A estos factores se les une
el análisis de las prácticas habituales en la época sobre los tejidos urbanos degradados, tomando como
referencia algunas de las leyes aprobadas en la década de los 50, como la Ley de Saneamiento de Dinamarca
que promueve la renovación urbana desde el punto de vista de la demolición y posterior reconstrucción.
Los barrios más antiguos de las ciudades, sobre los que se había aplicado mayoritariamente la congelación
de los alquileres, son los más afectados por las políticas de renovación urbana. Sin embargo, estos tejidos
urbanos, en contraposición a los nuevos barrios construidos durante la posguerra, se caracterizan por ser
capaces de agrupar distintos servicios, variedad de usos y de clases sociales, y un patrimonio representativo
de las diversas culturas, factores que no se encuentran en las nuevas agrupaciones residenciales construidas
en la posguerra. Además, los procesos de renovación urbana conllevan problemas de realojo y procesos de
expulsión, ya que la población que habita en estos barrios degradados se caracteriza por ser una población
de escasos recursos económicos, y al demoler y volver a construir estas viviendas, los barrios se revalorizan
y el precio de las nuevas viviendas supera con mucho el poder adquisitivo de los residentes originales. Esta
población, lejos de mejorar su calidad de vida gracias a la renovación, pierde su hábitat y se muda a zonas
con condiciones parecidas a las anteriores, produciéndose así un proceso de exclusión. La rehabilitación,
por lo tanto, se plantea como una vía más sostenible económicamente y como una manera de preservar
lo existente, la cultura, la historia y los habitantes, constituyéndose como una medida política y social
que favorece a la gente que allí habita. Se empieza a hablar también de participación ciudadana. La
rehabilitación aparece como una forma de control de la exclusión, la especulación, etc. A continuación
se esbozan algunas fechas significativas dentro de la renovación del pensamiento (Roca Cladera et
al., 1995).
Siglo XIX. Las primeras leyes de intervención en el centro histórico aparecen a finales del XIX. La
noción de protección del monumento surge a la vez, o como consecuencia de las medidas higienistas
que proponen derribos de edificios insalubres para realizar grandes avenidas y proporcionar luz,
soleamiento, etc. como las propuestas por Hausmann.
• 1850: Francia.
130
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
• 1858: Bélgica.
• 1864: Portugal.
• 1865: Italia.
• 1887: Francia y Dinamarca.
• Leyes de Posadas de Herrera en España.
Años 30. Reforma legislativa en toda Europa.
• 1930: Francia.
• 1931: Bélgica.
• 1934: Dinamarca.
• 1933: España, Ley de Patrimonio.
• 1939: Italia, Dinamarca.
Años 50 y 60. Comienzan grandes operaciones de renovación urbana, derribo y posterior construcción. Se limpian los centros históricos de edificios en mal estado como consecuencia de la emigración
campo–ciudad y la degradación.
• 1945: Italia, ley sobre planes de reconstrucción.
• 1956: España, Ley del Suelo y Ordenación Urbana (desaparición de la ciudad histórica).
• 1959: Dinamarca, ley de saneamiento.
• 1958: Francia, ley de renovación urbana.
• 1962: Francia, Ley Malraux. Es la primera ley que defiende los centros históricos de las
políticas de renovación, introduciendo la protección no sólo en los monumentos, sino también
en la arquitectura doméstica, pero sin tener en cuenta ningún aspecto social. A partir de esta
ley se ponen en marcha una serie de medidas e instrumentos que entienden que la ciudad es
algo más que el tejido construido.
En 1971 se constituye la Agence National pour l´Amélioration de l´Habitat (ANAH) [Agencia
Nacional para la Mejora de la Vivienda], institución pública independiente que subvenciona la
rehabilitación de viviendas privadas.
• 1969: Reino Unido, Housing Act. La escasez de viviendas impulsa la política de rehabilitación. Se ponen en marcha una serie de subvenciones para inquilinos y propietarios ocupantes.
Estas subvenciones han de ser solicitadas a las autoridades locales que cuentan con el apoyo financiero estatal. Se establece un valor máximo para los trabajos subvencionables que se
clasifican en cuatro grupos:
◦ Subvenciones para la mejora integral de la vivienda: reparaciones, sustituciones o reconversión del tipo de vivienda.
◦ Subvenciones intermedias que tienen como objetivo añadir a la vivienda servicios mínimos:
baños interiores, agua corriente y agua caliente. . .
◦ Subvenciones para viviendas anteriores a 1919.
◦ Subvenciones especiales otorgadas a viviendas ocupadas por el propietario y más de un
inquilino en las que se añaden medidas contra incendios.
1973: Suecia, ley para la modernización de la vivienda.
1976: España. Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. Se introducen los Planes Especiales
de Protección y los Planes Especiales de Reforma Interior como instrumentos de planeamiento específicos para la intervención en la ciudad existente.
1976-1990: Alemania, programa para la modernización y renovación del patrimonio
arquitectónico. En Alemania existen dos tipos de ayudas para la rehabilitación:
• Ayudas concedidas por las autoridades locales. Mediante la Ley de fomento de la edificación
urbana se subvenciona a los propietarios ocupantes con un límite de renta o a los propietarios
de viviendas con inquilinos con la condición de no subir el alquiler después de la reforma por
encima del límite correspondiente a la vivienda social.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
131
• Ayudas concedidas por los Länder [Estados]: Fomento de la modernización y ahorro energético.
1975: Amsterdam, Año europeo del patrimonio arquitectónico.
1983: Dinamarca, ley de rehabilitación.
La década de los 90
A principios de los 90 todos los países de Europa se ven influidos por la crisis inmobiliaria, pero en
algunos países, como Irlanda, Grecia y sobre todo España, se vuelven a alcanzar niveles de construcción
importantes. Tanto en España como en Grecia este boom constructivo se enmarca en un contexto de fuerte
crecimiento económico y descenso del paro. Hay que señalar que tanto en España como en Portugal las
residencias secundarias representan una parte importante del parque nuevo. Otro dato interesante es que
la tasa de construcción varía durante este periodo en sentido inverso al PIB por habitante3 .Cuanto menor
es este más se construye.
En Suecia y Holanda aparece una relativa regresión del sector social y posteriormente el presupuesto
social desciende también en Francia y Dinamarca. Esta reducción paulatina en toda Europa se puede
entender como una situación temporal consecuencia de la convergencia económica fijada en Maastricht
(Parlamento Europeo, 1996). Suecia, Reino Unido y Holanda (debido, quizás, a un cambio ideológico)
no destinaron grandes cantidades de dinero a la vivienda debido a todos los problemas acumulados por
la política anterior: localización de las subvenciones, segregación social y baja calidad de las viviendas y
los barrios.
En los años 90, la vivienda social en Europa estaba gestionada casi completamente por entidades sin
ánimo de lucro dependientes de las autoridades locales que recurrían para su gestión al dinero privado; con
excepción del Reino Unido, donde seguían controladas por los poderes públicos y recibían subvenciones
estatales. En el resto de los países, el Estado concedía bonificaciones sobre los intereses. La concesión de
fondos suplementarios en forma de pequeñas subvenciones por parte de los poderes regionales y/o locales
era también frecuente en el Reino Unido. En Dinamarca y Escocia estas entidades contaban con una gran
participación de los inquilinos, que intervenían en los procesos de toma de decisiones. No así en Francia,
Holanda y el Reino Unido, donde las nuevas reformas fiscales quitaron importancia a la participación de
los mismos.
Las ayudas que cada país pone en marcha están íntimamente ligadas al régimen de tenencia ‘favorecido’
por cada uno de los Estados.
La financiación de la vivienda en propiedad se basa durante este periodo en el ahorro de los hogares
y en los créditos, normalmente hipotecarios y concedidos por las entidades bancarias. En Alemania,
Bélgica, España, Reino Unido y Francia existen instituciones de crédito especializadas que distribuyen
créditos para la vivienda. Estos organismos tienen como función recolectar los ahorros familiares con el
fin de financiar la construcción de viviendas. Las Bauparkassen en Alemania o las Building Societies en el
Reino Unido ocupaban un lugar preponderante en la financiación de la vivienda. Francia mantiene aún el
Le Livret A4 , pero los establecimientos especializados perdieron progresivamente su papel y las ventajas
fiscales fueron desapareciendo.
Las formas de ayuda a la compra más habituales durante esta década son la reducción fiscal sobre
los intereses de los préstamos hipotecarios, la exoneración del impuesto sobre los bienes inmuebles y, en
la mayoría de los países, la ausencia de tasas en la venta de viviendas. En muchos casos se pusieron
también en marcha sistemas de ‘ahorro–vivienda’ que favorecieron la inversión inmobiliaria y la compra
de viviendas a través de intereses altos o primas en el ahorro y/o préstamos posteriores con intereses
reducidos. Tanto en Alemania como en Francia se pusieron ambos sistemas en marcha con gran éxito.
En España y en Finlandia, los jóvenes compradores podían beneficiarse de ayudas suplementarias.
El Reino Unido e Irlanda aplicaban diferentes medidas para promover la compra–venta de viviendas
3 Esta observación aparece en el informe Le logemente dans L´Union Européenne: La propriété prends le pas sur la
location realizado por Claude Louvot-Runavot. Con este comentario se da a entender que, mientras en los países del
norte de Europa la construcción de viviendas y el gasto público está ligado al gasto social y es recortado debido a las
normas de convergencia de la Unión Europea, en los países del sur, donde el mercado de construcción de viviendas está
desligado de este aspecto, se utiliza el mercado de la construcción para calentar la economía y hacer crecer la riqueza, lo
que implica también en el caso de España un cambio dentro del concepto de uso de la vivienda, no como bien de primera
necesidad sino como valor de inversión, como valor especulativo.
4 La Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), que es el principal financiador de los préstamos para vivienda, utiliza
los recursos del Livret A, una cuenta de ahorro con interés reglamentado y exonerada de impuestos. La CDC centraliza los
fondos de Le Livret A de La Poste y las Caisses d´Épargne [cajas de ahorro] y una parte de los fondos recolectados por
la totalidad de la comunidad bancaria sobre diversos productos financieros de ahorro desfiscalizado (LEP y Codevi). La
CDC ha financiado entre 1912 y 2000 el 30 % de las viviendas construidas cada año en Francia, con un récord de 550.000
viviendas en 1974. Gracias a Le Livret A, 4 millones de HLM (habitations à loyer modéré) [viviendas oficiales de alquiler
reducido] se han construido desde 1950.
132
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
baratas, a costa de las viviendas pertenecientes a las autoridades locales. En Dinamarca, Finlandia,
Suecia, Alemania y Reino Unido existían subsidios a los propietarios desfavorecidos. (ver cuadro )
Cuadro 1: Ayudas a la compra de viviendas en Europa. Década de los 90
Fuente: La politique du logement dans les États membres de l’Union Européenne (Parlamento Europeo, 1996)
Adquisición de viviendas sociales por el inquilino
Alemania
Dinamarca
España
Finlandia
Francia
Holanda
Irlanda
Reino unido
Suecia
X
X
X
Adquisición de viviendas de nueva construcción
X
Adquisición de viviendas usadas
X
X
X
X
X
X
X
Consecuencias y deficiencias a finales de los años 90.5
Aunque se expliquen los diferentes casos según el régimen de tenencia, el problema común de la política
de vivienda es el mismo: la exclusión social y la segregación espacial.
Propiedad
Normalmente los hogares que viven en régimen de propiedad tienen mayores rentas que los hogares
que habitan en régimen de alquiler. Sin embargo, en los países mediterráneos (los que tienen mayor índice
de propietarios ocupantes) existe un porcentaje notable de población que, a pesar de ser propietarios, se
encuentran en dificultades económicas:
Personas mayores cuyas viviendas en propiedad no están adaptadas a sus necesidades.
Personas mayores de escasos recursos económicos que son propietarias de viviendas con problemas
de rehabilitación, mantenimiento.
Personas que han perdido su empleo y se encuentran con dificultades para pagar la vivienda adquirida. En la década de los 90, se señalaba a Reino Unido y Finlandia como los países en los que este
caso era más significativo. Actualmente, con la crisis económica, muchos hogares españoles están en
esta situación.
Personas separadas o divorciadas, que generan una demanda de vivienda en alquiler.
Exclusión social y espacial
Las políticas fiscales que benefician la compra de viviendas son accesibles para las clases medias y
altas que se mudan a barrios residenciales lejos de los barrios de tejido social en alquiler. Esto significa que
parte de la población está excluida de estas ayudas y no podrá nunca convertirse en propietaria. En los
países en los que la vivienda social funciona de manera correcta existe una solución, independientemente
de que sea buena o mala. Pero en los países mediterráneos, como es el caso de España, el Gobierno parece
ignorar esta situación y las medidas que toma en materia de vivienda no contemplan esta carencia6. En
5 Las deficiencias según los diferentes regímenes de tenencia han sido extraídas del informe La politique du logement dans
l´Union Européenne realizado por el Parlamento Europeo. Las conclusiones de este informe, elaborado en la segunda mitad
de los 90, momento de crisis económica en Europa, son, por un lado, el punto de partida para el análisis del principio del
siglo XXI y por otro bastante representativos de los problemas existentes a día de hoy en España.
6 Una de las reformas del IRPF anunciada por el Gobierno español para el ejercicio del año 2003 planteaba una deducción
de hasta el 25 % de las rentas obtenidas por el alquiler de vivienda. Esta medida parece favorecer la puesta en el mercado
de las viviendas vacantes. Sin embargo, no intenta controlar el precio del alquiler voluntariamente, lo deja en manos del
mercado, esperando según su ‘lógica’, al aumentar la oferta, bajen los precios. Como ya se ha visto en el caso de las viviendas
en propiedad, esta regla es la inversa. Esta medida no se preocupa de si el precio es adecuado a los ingresos de ese sector
de la población que no puede acceder a la compra. Se podría acentuar la situación de inquilinos con escasos recursos que
‘pagan’ mediante su alquiler la compra que el arrendador hace de la vivienda.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
133
Dinamarca, a partir de 1990, se redujeron considerablemente las ayudas a los propietarios. Las condiciones
que impuso el Tratado de Maastricht para la entrada del euro llevaron a muchos países europeos a reducir
entre otras cosas las ayudas a la vivienda con el fin de reducir el déficit público. Esta reducción resulta
evidente al comparar los datos de los años 80 y los de los 90 de países como Suecia, Reino Unido, Holanda,
Francia, Finlandia y, aunque en menor medida, Irlanda.
Alquiler privado
Existen datos que demuestran que los inquilinos en este régimen de tenencia tienen menor renta que
los propietarios y mayor que los habitantes del parque social. Por lo general, los habitantes en régimen
de alquiler se encuentran en situaciones poco favorables:
Hogares mayores constituidos en los años 50 y 60, sin ingresos, y cuya vivienda en alquiler está en
malas condiciones.
Hogares jóvenes, o solteros que comparten piso, con ingresos bajos, en paro, o que han abandonado
su familia debido a una situación violenta o desaparición.
Hogares pobres, de personas que piden asilo, inmigrantes o minorías étnicas, que no tienen ingresos
para convertirse en propietarios ni pueden acceder a la vivienda social.
A esta ‘radiografía social’ del parque en alquiler le faltaría un grupo numeroso compuesto por hogares
ocupados por jóvenes o solteros con ingresos y empleo, que alquilan viviendas de mejor calidad y que se
convertirán en propietarios.
A pesar de la disminución del régimen de tenencia en alquiler privado en casi todos los países de la
Unión Europea, el número de viviendas en este régimen en las zonas urbanas (normalmente en el centro
de las ciudades) es bastante importante, y representa más del doble del índice nacional (más del triple
en las capitales de estado). Este parque de vivienda suele ser también el de peor calidad.
En Holanda y Reino Unido la disminución de este tipo de oferta ha sido muy significativa en los
últimos años debido a distintas políticas emprendidas, como las citadas a continuación:
Grandes demoliciones.
Subvenciones destinadas a otros sectores.
Reglamento de alquiler muy estricto.
En Alemania, sin embargo, las ayudas fiscales a los propietarios han hecho posible mantener un parque
de muy buena calidad. Además, al igual que sucede en Francia, existen primas y ayudas fiscales para este
tipo de inquilinos.
En cuanto a las políticas de rehabilitación de estas zonas, hay que destacar las emprendidas en
Dinamarca, Holanda y Reino Unido. Las viviendas en mal estado en régimen de alquiler privado son
adquiridas por las entidades sin ánimo de lucro (encargadas del parque de vivienda social) para su
posterior rehabilitación y/o la adaptación a las necesidades particulares de colectivos con dificultades
específicas como tercera edad, minusválidos, personas de movilidad reducida, etc.
En el norte de Europa, el 5 % de los inquilinos en alquiler libre habitan viviendas sin mejorar. Este
porcentaje sube hasta el 15 % en los países meridionales.
Vivienda social y exclusión espacial
Existen grandes zonas de vivienda social con baja calidad de vida, malas viviendas y gran pobreza.
La exclusión no es sólo un problema de los centros de las grandes ciudades sino también un problema
de las zonas de vivienda social (Dublín, París, Londres, Copenhague, Berlín. . . ) Cuando estos barrios
se pusieron en marcha los hogares que los habitaban eran pobres, pero tenían empleo. Sus perspectivas
actuales han disminuido en gran medida. Fue el grupo de personas más afectado por la reconversión
industrial, y es una mano de obra no cualificada que ha quedado ‘obsoleta’ debido al paro de los 70, la
crisis del petróleo. . . Además, la población ha envejecido y la calidad de las viviendas se ha deteriorado.
Desde los 70 a los 90 la subida del alquiler en el sector libre llevó a los gobiernos a establecer subsidios
de alquiler. La población favorecida por este tipo de ayudas pudo acceder a viviendas mejores, menos
antiguas y reformadas, pero parte de la población se vio obligada a abandonar su vivienda. Este problema
fue especialmente grave en Reino Unido.
La subida de los alquileres, el paro creciente, el aumento del número de jubilados en el parque social y
la recesión económica han conducido a la “inquietud” en el gasto de los subsidios de vivienda. En Francia,
Reino Unido y Holanda este gasto se ha doblado de 1993 entre 1998.
134
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
En la última década la vivienda social ha alojado a partes problemáticas de la población: parados, familias monoparentales, minorías étnicas e inmigrantes; favoreciendo en determinados casos la segregación
social y espacial.
A lo largo de todo este tiempo muchos de los países europeos han redireccionado su política de
vivienda hacia los más desfavorecidos. La vivienda ha dejado de ser un problema para el conjunto de la
sociedad, como lo era en la posguerra y el objetivo no puede ser la construcción masiva de viviendas. La
dificultad en el acceso a la vivienda se ha mantenido en ciertos sectores sociales como los descritos en este
epígrafe. El problema de la vivienda representa para estos sectores de la población uno de entre todos
los problemas a los que se enfrentan. La política de vivienda no puede ir desligada de otras iniciativas
que solucionen el contexto complejo de los más desfavorecidos. Existen programas de rehabilitación de
barrios en Francia, Reino Unido, Holanda y Suecia. A lo largo de los 90 se han puesto en marcha también
en Irlanda y Dinamarca. Estos programas implican una colaboración entre el sector público, el privado y
la colectividad y propician que la inversión y gestión de las viviendas estén integradas en las acciones en
el campo social, sanitario y medioambiental.
Actuales objetivos de la política de vivienda en Europa
El derecho a la vivienda y el reconocimiento de ésta como bien de primera necesidad se recoge por
primera vez en 1948 en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Más de cincuenta años
después la vivienda sigue siendo un problema en muchos países. En este contexto, la Conferencia sobre
los Asentamientos Humanos Habitat II celebrada del 3 al 14 de junio de 1996 en Estambul recoge una serie
de compromisos bajo el lema Una vivienda adecuada para todos. La Unión Europea, a pesar de no tener
competencias directas sobre esta materia7 , se adhiere a estos compromisos traduciendo las propuestas de
la cumbre al contexto europeo: proporcionar seguridad en la tenencia e igualdad de oportunidades en el
acceso a la propiedad del suelo y promover el derecho a una vivienda digna, la igualdad de oportunidades
en el acceso al crédito y a los servicios básicos. Repasando las diferentes legislaciones europeas el objetivo
común de las políticas en todos los países se podría resumir en la misma premisa: el derecho de todos los
ciudadanos a acceder a una vivienda digna.
Una vez solucionado el problema masivo del acceso a la vivienda, los países europeos tienden a fomentar
la propiedad como forma de acceso, de tal forma que la vivienda no sea una carga económica para el
Estado, sobre todo en el caso de las clases medias. En este contexto, la política de vivienda se centra
en nuevas dimensiones como la capacidad de elección, haciendo referencia a tanto a la diversidad en el
régimen de tenencia como a la cohesión social y a la variedad de clases sociales, edades y circunstancias
en los enclaves de vivienda (en Francia, Finlandia, Irlanda o el Reino Unido); el derecho no sólo a la
vivienda sino también a un entorno saludable, seguro y ecológicamente sostenible, a la ciudad, a un
medio ambiente sano y a la calidad de vida (en Suecia, Francia, Irlanda o Finlandia); o el derecho a una
vivienda con un precio razonable, como en el caso de Suecia o Finlandia. En este sentido, la vivienda
deja de ser un derecho a garantizar por sí sólo y se empieza a entender como parte activa y fundamental
de otras materias:
La política contra la exclusión social. La mezcla de clases sociales como forma de lucha contra
la segregación espacial, la inclusión de las nuevas necesidades específicas de determinados grupos
sociales que son resultado de una nueva estructura de la población (inmigrantes, tercera edad,
jóvenes o minusválidos) o los procesos de participación dentro de la gestión de las viviendas como
método de integración social son algunos de los aspectos que aparecen en las distintas políticas
europeas.
La política de la ciudad desde un punto de vista sostenible y medioambiental, primando el cuidado
del entorno y de la ciudad existente frente al crecimiento desmedido, y con rehabilitación integrada
de barrios como principal exponente.
Breve historia de la política de vivienda en España
La creación del parque de viviendas en España. La época del desarrollismo.
En España la construcción masiva de vivienda se produce casi dos décadas después que en los países del
norte de Europa. Los primeros planes de vivienda redactados formaban parte de los Planes de Desarrollo
7 Según el principio de subsidiaridad, la Unión Europea no tiene competencia en materia de vivienda y los países miembros
tienen plena libertad para regular y legislar a su antojo. Por el mismo motivo, los fondos estructurales no pueden utilizarse
directamente en proyectos de inversiones en vivienda, por un lado porque esos fondos tienen como objetivo la solución de
problemas económicos, no sociales y por otro porque no pueden utilizarse como sustitutos de los presupuestos de cada país
(principio de adicionalidad)
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
135
Económico y Social que se llevaron a cabo durante la última época del franquismo. En aquel momento
el principal objetivo era cubrir la necesidad de vivienda de forma genérica: el parque de viviendas era
demasiado pequeño y se iniciaban una serie de procesos sociales, como la emigración campo-ciudad, a
los que había que dar respuesta de forma inmediata. Estos planes recogen una estimación del número de
viviendas necesarias para albergar a la población española y fijan unos objetivos para la construcción de
viviendas tanto libres como sociales. Al terminar la dictadura, el principal objetivo se había cumplido.
El tamaño del parque de viviendas se considera un tema menor, pasando a ser prioritario garantizar el
acceso a la vivienda a los hogares y personas con menos recursos a través de la construcción de viviendas
protegidas. Por tanto, la construcción masiva de viviendas, que en Europa duró aproximadamente tres
décadas, en España se concentró entre 1964 y 1976, es decir un tercio del tiempo empleado en Europa.
Paralelamente a la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo Económico y Social se aprueba una
nueva ley sobre arrendamientos urbanos en 1964, que mantuvo la congelación sobre los alquileres. Este
régimen de tenencia no era, por tanto, un objetivo de la política de vivienda y todas las viviendas que se
construyeron durante esos años estaban destinadas a ser ocupadas por sus propietarios.
El Plan de Vivienda 1961-1976 tiene como objetivo apoyar la construcción de viviendas como una
de las alternativas para el despegue económico del país. Y esta decisión de fomentar la construcción de
viviendas como motor económico, que se repite constantemente desde los años 60 hasta el día de hoy, es
un factor determinante en la política de vivienda en España, y marca la principal diferencia con el resto
de países analizados.
La inclusión de este plan en los Planes de Desarrollo Económico y Social determina no sólo la vinculación del sector de la construcción con el desarrollo económico del país, sino también con la industria
del turismo. En 1963 se aprueba la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, cuyo objetivo
es única y exclusivamente dar cabida a los complejos hoteleros eliminando las competencias de los municipios, que ven en esta medida un problema y a la vez una oportunidad de aumentar su recaudación y la
riqueza del municipio (González Berenguer, 1979; Parejo, 1979; Nasarre, 1972).
La emigración campo-ciudad, el incremento de las rentas familiares y la política de vivienda, que
pretende hacer de cada español un propietario, provocan el aumento de la demanda de viviendas. En
el periodo 1961-1976 se construyen muchas más viviendas de las que el plan señalaba como necesarias,
pero en régimen libre, quedando el número de viviendas protegidas construidas por debajo de las determinaciones del plan (De Pedro, 2000). Es en este momento en el que se produce el gran aumento
de viviendas vacías y secundarias8 . Cuando sobreviene la crisis del petróleo, la carencia en materia de
vivienda sólo afecta a unos pocos, los más desfavorecidos, y la capacidad de construcción en esta época
se reduce considerablemente no sólo por la coyuntura económica sino por la situación política por la que
atraviesa España.
La década de los 80
El siguiente plan de vivienda (Plan trienal 1981-1983) vuelve a plantear dos objetivos de la misma
naturaleza: el descenso del paro y dar cobertura a esa parte de la población que no había podido optar
a una vivienda durante la época del desarrollismo. Pero el plan vuelve a fracasar, manteniendo de forma
endémica un porcentaje de población sin acceso a la vivienda. La mala situación económica incrementa
la demanda de viviendas sociales que van siendo acaparadas por clases más acomodadas con mayor
capacidad para obtener un crédito. Por otro lado no existen previsiones desde el punto de vista de la
localización, de modo que muchas de las viviendas que se construyen no son necesarias (De Pedro, 2000).
A pesar de que el Plan cuatrienal 1984-1987 incluye medidas que intentan acercar la política de
vivienda en España a la coyuntura europea, como el fomento de la rehabilitación, la entrada en el Mercado
Común europeo vuelve a ser una excusa para intentar impulsar el desarrollo del país a través de la
industria de la construcción. En 1985 se aprueba el Decreto Boyer (Real Decreto Ley 2/1985, de 30 de
Abril, sobre medidas de política económica) cuya intención es la de «sentar las bases para un crecimiento
estable y duradero de la economía española como condición necesaria para crear empleo». Dentro de una
serie de medidas económicas cuyos objetivos son «estimular el consumo privado y la inversión, fomentar
el empleo e impulsar el sector de la construcción», aparecen dos de vital importancia en materia de
vivienda: la desaparición de la congelación de los alquileres y la desgravación en vivienda cualquiera que
sea su destino final, es decir, tanto si se usa como si se deja vacía. («la deducción por adquisición de
vivienda es el segundo mecanismo de incentivo accesible a cualquier persona física, con un componente
8 Según los datos del censo de 1981, las viviendas principales representaban el 70 % del parque de viviendas total, con
una disminución de 22 puntos respecto al censo de 1960. Las viviendas secundarias pasan del 3,3 % al 12,8 % y las vacías
del 4,3 % al 16,2 %. Aunque parte de este cambio puede ser producido por la emigración campo–ciudad, puede también
comprobarse cómo en el censo de 1981 las viviendas vacías y secundarias se concentran tanto entre las más viejas (anteriores
a 1941) como entre las más nuevas: de las viviendas construidas entre 1971 y 1980, sólo el 62 % era vivienda principal.
136
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
nítidamente definido, de expansión del sector de la construcción») (Exposición de motivos, Real Decreto
Ley 2/1985). Como resultado de esta medida, entre 1981y 1991 el parque de viviendas secundarias se
incrementó en un 43 %.
La congelación de los alquileres, establecida por ley en 1946, fue una medida de frecuente aplicación
en todos los países europeos después de la Guerra. Las principales causas fueron: la escasez de viviendas
existente y la imposibilidad de dar una solución rápida a la falta de materiales y de mano de obra que
condicionaban la ampliación y reparación del parque existente. Este déficit de viviendas podía provocar
procesos de especulación con la consiguiente expulsión de la población que residía en ellas. Esta medida
tuvo consecuencias nefastas en todos los países que la aplicaron: el paulatino deterioro del parque en
alquiler, la desmesurada subida de los precios, y la expulsión de la población de escasos recursos que,
ante el proceso de especulación, se ve obligada a desplazarse a zonas adecuadas a su poder adquisitivo,
muchas veces con similares características al lugar de origen, trasladando así el problema en el espacio y
en el tiempo.
A pesar de ser una situación común en todos los países desarrollados, existe una diferencia fundamental
en España. Mientras que el norte de Europa se fue dotando de un parque de viviendas público en
alquiler, el Gobierno de Franco diseñó el parque social para ser ocupado por propietarios, y aunque la
descongelación de los alquileres se produce en todos los casos en momentos similares, con una coyuntura
económica óptima en la que no tiene sentido mantener esta situación, el punto de partida no es el mismo.
Por un lado existía en Europa una cultura de la promoción privada y pública de viviendas en alquiler y
un sector económico consolidado funcionando en el mercado que podía reaccionar en relativamente poco
tiempo a las nuevas demandas surgidas como consecuencia de la expulsión de la población. Por otro lado,
la existencia de un abundante patrimonio gestionado por los entes públicos y privados garantizaba la
posibilidad de alternativas para la población, que era capaz de percibir el alquiler como una oportunidad
más, no como la única salida a un problema de insolvencia económica. Aunque la descongelación de los
alquileres supuso la subida astronómica de los precios en todos los países, el resultado final no fue el
mismo.
La década de los 90
Entre 1998 y 2003, se aprueban una serie de medidas que recrudecen aún más la situación y que vuelven
a reincidir en el mismo objetivo: impulsar la economía española mediante el sector de la construcción.
Casi todas las ayudas diseñadas durante esta época tienen como destino una clase media capaz de invertir
sus ahorros en la compra de una vivienda, olvidando por completo los problemas de acceso de los más
desfavorecidos. En 1998, se elimina la desgravación por el alquiler de la vivienda en el IRPF, manteniendo
la desgravación por la compra y optando de nuevo por la estrangulación dentro de las formas de acceso a
la vivienda. Es decir, se penaliza fiscalmente el alquiler frente a la compra de vivienda, penalización que
sufren las familias de menores recursos. Se ponen en marcha las Cuentas Ahorro Vivienda para menores
de 35, que garantizan unos intereses por encima del mercado y garantizan la desgravación fiscal siempre
que dicho ahorro se destine a la compra de vivienda en un plazo inferior a 4 ó 6 años. Como medida
para regular el precio del suelo, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones
define como urbanizable todo aquel suelo no urbanizado que no tenga especiales características para su
protección. Como consecuencia, la construcción de vivienda libre, su compra y su precio se disparan.
Política de vivienda en España en el contexto europeo
La relación existente entre la industria de la construcción y el desarrollo económico de un país es
descrita por Ramón Tamames (1986), que señala que en España dicha industria representa el 15 % del
producto industrial, el 5 % del producto interior bruto y proporciona trabajo a más del 10 % del total de
la población activa. No es el único autor que señala la importancia del sector en la marcha global de la
economía, y su influencia en los periodos de crisis y bonanza económicas.
La importancia del sector no viene sólo definida por su peso cuantitativo directo en relación al PIB, la
FBC o el empleo, sino a la relación que mantiene con otros sectores o sobre el ciclo económico. Así, participa
aproximadamente en el 8 % del VABpm (Valor Añadido Bruto por millón), y en más del 9 % del empleo
total. Por otro lado tiene importantes efectos de arrastre sobre otras ramas, como la industria de materiales de
construcción, y de bienes de equipamiento del hogar. Por tanto, su actividad tiene elevados efectos multiplicadores
y un gran impacto en el ciclo.
González Moreno, 1998
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
137
La construcción de viviendas es sólo parte de esta industria, pero tanto su peso como su influencia
sobre la economía no es nada desdeñable. Dentro de las políticas económicas de los sucesivos gobiernos
españoles, el impulso de la construcción de viviendas será una constante que ha influido de manera
perversa sobre la formación de la estructura del parque actual. En todos los planes de vivienda aprobados
los objetivos pretendidos por parte de los diversos gobiernos tienen doble naturaleza: por un lado, se
presentan como la forma de satisfacer la demanda social existente, paliando la necesidad de vivienda;
por otro, este propósito va siempre acompañado de objetivos económicos globales ajenos a la política de
vivienda9 . Este fenómeno, que será el origen de los grandes problemas a los que está sometido el parque
en la actualidad, está reflejado en muchos de los manuales de economía.
La política de vivienda seguida en España ha perseguido diversos objetivos. En primer lugar y como es lógico,
satisfacer la necesidad social reflejada en los diferentes censos y estudios elaborados al respecto. Pero también se
han marcado fines diferentes debido al gran peso que el sector tiene en la economía nacional, su comportamiento
cíclico y su importancia en la generación de empleo.
Esta política ha experimentado algunos cambios a lo largo del tiempo, desde las orientaciones de los años
setenta en las que hay un gran estímulo por parte de las autoridades económicas a las nuevas construcciones,
pero sin apenas tener en cuenta los aspectos relacionados con el urbanismo y el impacto ambiental, hasta los
planteamientos más recientes en que aumenta la importancia otorgada a la calidad, a la rehabilitación y al
estímulo de la demanda (a través de desgravaciones fiscales o primas a los tipos de interés).
González Moreno, 1998
Como hemos visto, mientras que en Europa conseguir un parque de viviendas adecuado a las necesidades de la población y reorientar los objetivos de la política costó casi 30 años, en España el proceso se
produjo mucho más tarde y con mucha más rapidez. Las aspiraciones del país en ese momento estaban
orientadas hacia el desarrollo económico. Mientras que en Europa el proceso fue más lento y acompasado,
y la evolución se produjo en una región mucho más amplia, España afrontó el reto sola, y encaminó todas
sus decisiones, las de calado social también, hacia un rápido desarrollo económico. Por tanto, mientras
el objetivo de los países europeos estuvo orientado a la búsqueda de un bienestar social en sí mismo, en
España dicho bienestar se confundió con el mero desarrollo económico. Algunas de las decisiones tomadas
en ese momento transforman profundamente la estructura del parque y, a pesar del tiempo transcurrido,
siguen definiendo la situación actual:
Se fomentó el acceso a la vivienda en propiedad, frente a los modelos europeos que diversificaron
las formas de acceso, al menos en sus inicios.
No se planteó la creación de un parque de viviendas social gestionado directamente por la administración pública o por entidades sin ánimo de lucro, sino que se pasó directamente a la construcción
y venta directa de las viviendas protegidas.
No se aprovechó el momento de crecimiento económico para afrontar el problema de la congelación
de los alquileres, con el consiguiente deterioro del parque.
Es verdad que en los siguientes 40 años, la política podría haber sido reorientada. Sin embargo, como
ya hemos visto, en diversos momentos en los que era necesario apostar por un repunte de la economía10 ,
los distintos Gobiernos vuelven a apostar por el impulso de la construcción residencial como motor
económico.
Cuando los objetivos de los planes de vivienda son tan dispares, se está poniendo en juego el valor de
uso de la vivienda, en beneficio de su valor de cambio. La vivienda se transforma en objeto de inversión, los
precios aumentan a mayor ritmo que el poder adquisitivo de la población y aparece un sector del parque
cuyo fin no es el de ser utilizado sino que se ha transformado en objeto de acumulación. Paralelamente a
este proceso la población más desfavorecida va quedando al margen.
La vivienda puede considerarse tanto un bien de consumo como de inversión. No es un producto homogéneo
sino que su elevada heterogeneidad da lugar a una gran segmentación del mercado, que se aprecia especialmente
en su dimensión espacial. Los factores que influyen en la demanda son tanto de carácter demográfico (crecimiento
de la población, estructura de edades, etc), económico (nivel de renta, tipo de interés, etc.) y social (estructura
familiar, social, etc.). Por su parte, la oferta es función del precio y los costes, que incluyen el suelo, la propia
construcción (coste y materiales) y la actividad de promoción inmobiliaria.
9 Véase por ejemplo los objetivos de los Planes de Vivienda 1961-1976 y 1981-1983 o la exposición de motivos del Real
Decreto ley 2/1985 (Decreto Boyer).
10 Entrada en la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1985, Proceso de Convergencia para la Unión Económica y
Monetaria Europea en 1999 o mantenimiento de los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
138
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
González Moreno, 1998
Bajo esta premisa, la política de vivienda ha utilizado la construcción como motor de crecimiento
tanto en los momentos de bonanza, como de crisis económica. La doble intencionalidad de los planes y
políticas de vivienda acaba haciendo depender la coyuntura económica del sector de la construcción, muy
sensible a los momentos de crisis. En periodos de bonanza, el aumento de las rentas familiares genera
un aumento de la demanda que inclina la balanza hacia la construcción de viviendas libres, ignorando
las necesidades de la población sin acceso a las mismas y provocando un aumento de los precios que
repercute también sobre el precio de las viviendas de régimen protegido11 , dando lugar a una espiral de
especulación que sólo para cuando sobreviene un periodo de crisis. En estos periodos, el Gobierno intenta
rehacer la política, pero de nuevo son las clases más acomodadas, con mayor facilidad para optar a créditos
hipotecarios12 , los que acaparan las viviendas que se construyen. El sistema de ayudas empleado por el
Estado para la construcción de viviendas protegidas no compensa en momentos de bonanza económica,
ya que los rendimientos por la construcción de viviendas libres superan con creces la rentabilidad de las
viviendas sociales. De este modo, sea cual sea la coyuntura económica, parece haber una tendencia a
que las viviendas se desvíen hacia la población de más renta, quedando el sector de la población más
desfavorecida al margen del acceso a las mismas, a pesar de la existencia de un parque lo suficientemente
grande como para dar cabida a toda la población residente en España. Esta situación perpetúa una
demanda oculta de viviendas, mientras que gran cantidad del stock que sale al mercado se desvía hacia
la inversión, creándose así un parque infrautilizado.
Paralelamente, la situación del parque en alquiler, única alternativa para algunos sectores de población,
es mucho peor que el parque en propiedad. La congelación de los alquileres y los incentivos fiscales a la
compra van convirtiendo el parque de viviendas en alquiler en residual, manteniéndose como la alternativa
para aquellos hogares cuyos recursos no les permiten acceder a la propiedad. Una política basada en un
sólo régimen de tenencia, la propiedad, desanima tanto a los inversores potenciales como a los dueños
de las viviendas sin uso, de modo que el parque en alquiler va reduciéndose en número y está en peores
condiciones. Desaparecen posibilidades de elección del régimen de tenencia que en determinadas ocasiones
son la opción demandada: divorcios, movilidad de la población por trabajo, emancipación de los jóvenes.
Además de mediante instrumentos como la fiscalidad, la política de vivienda se ha regulado a través de
herramientas urbanísticas que, actualmente, están muy lejos de conseguir un consumo de suelo moderado
y un desarrollo de la ciudad acorde con las necesidades reales que garanticen el acceso a la vivienda. El
crecimiento urbano y la construcción de viviendas no guardan ninguna relación con las necesidades de
la población. Se siguen aprobando planes generales que proponen crecimientos desmedidos respecto a la
población y al número de viviendas existente. No existen apenas limitaciones legales que impidan macizar
el territorio y las restricciones al crecimiento surgen de ámbitos ajenos al urbanismo. El crecimiento urbano
queda sólo limitado por las áreas naturales protegidas, quedando otros problemas como garantizar el
suministro de energía o agua como meros problemas técnicos y de inversión económica.
No sólo se construyen más viviendas de las precisas en número, sino que ni siquiera se garantiza que
su uso, su precio y a veces su tipología o ubicación vayan a ser las que correspondan a estas necesidades
reales. Son el mercado y la demanda, muchas veces basada en la inversión y no en el uso, los que deciden
qué, cuánto y cómo se construye, y ni la legislación urbanística, ni los planes de vivienda, ni los incentivos
fiscales, ni los planes generales están diseñados para contrarrestar las decisiones del sector inmobiliario.
Es el mercado el que decide el tipo de cliente al que va dirigido el producto inmobiliario. Mientras parte
de la población tiene serias dificultades para acceder a la vivienda, la estructura legal vigente y el motor
económico del mercado hacen más sencillo y más rentable la promoción de viviendas de lujo o viviendas
secundarias asociadas a campos de golf que la construcción de viviendas asequibles.
Ante el desmedido desarrollo urbano de los últimos años que ha recrudecido el problema de acceso
de determinados sectores de población, la nueva ley estatal del suelo obliga a reservar suelo para la
construcción de viviendas con algún tipo de protección (art. 10.1.b, Real Decreto Legislativo 2/2008).
Pero la reserva de suelo no significa el desarrollo de éste, por lo que el mercado sigue teniendo capacidad
de poner en marcha aquellas promociones que le resulten más rentables según el ciclo económico. Por
otro lado, la estandarización de una cifra global para todo el territorio con un destino ambiguo, vivienda
con algún tipo de protección, reincide en la falta de análisis de las necesidades reales de cada territorio.
La reserva de suelo tampoco afronta otro de los problemas que persisten en las ciudades actuales: la
segregación espacial y la formación de enclaves de población socialmente excluida. La apuesta por un
parque de viviendas en propiedad y el abandono sistemático de las viviendas en alquiler han propiciado
11 Los precios máximos de venta para las viviendas de protección se revisan al alza en función del coste de construcción
y promoción, condicionados por su ubicación geográfica.
12 La propiedad como única forma de acceso hace este proceso mucho más intenso.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
139
la construcción de una ciudad en la que los habitantes están organizados por su capacidad de renta. El
precio de la vivienda no depende tanto de sus características físicas como de la zona urbana en la que está
ubicada (Roch Peña, 2003). Frente al desmedido desarrollo urbano y la construcción de viviendas de
lujo vinculadas a campos de golf, siguen existiendo enclaves con graves deficiencias urbanas y un parque
de viviendas en mal estado en los que residen habitantes de bajos recursos económicos y con problemas
sociales. Reducir el problema del acceso a la vivienda a ayudas económicas y reservas de suelo perpetúa el
modelo existente, que segrega económicamente y socialmente a la población y construye para quien puede
pagar, no para quien lo necesita. No existen herramientas que fomenten la cohesión social y el desarrollo
de una ciudad heterogénea, y los objetivos del mercado, y muchas veces de los poderes públicos, están
lejos de afrontar este tipo de retos.
Evolución del parque de viviendas
En este capítulo se analizará el parque de viviendas y su evolución tanto en España como en el resto
de países seleccionados, con objeto de contextualizar la situación de nuestro país dentro del entorno
económico y social más próximo.
La comparación partirá del análisis de la capacidad del parque de viviendas y su evolución desde los
años 70, momento en el que la capacidad del parque estaba próxima a las necesidades de la población
tanto en Europa como en España. Para poder comparar las distintas situaciones, el parque de viviendas
total en cada territorio se asociará a la población existente en cada momento, utilizando un índice común:
viviendas por cada 1.000 habitantes. Una vez analizada la capacidad del parque se evaluará la relación
existente entre el stock, la población en números absolutos, y el tamaño del hogar desde los años 80 hasta
la actualidad, con el objetivo de comprobar si el crecimiento del parque responde a una demanda social
o si, por el contrario, son otras las causas.
Se contrastarán también los datos de construcción de viviendas en todos los países en las últimas
dos décadas, utilizando el mismo índice (viviendas por cada mil habitantes), y se incluirán los datos de
vivienda social para evaluar su peso dentro de la construcción total de viviendas.
Por último, se analizará la antigüedad del parque de viviendas de todos los países en años alternos, lo
que servirá para determinar los periodos de mayor crecimiento del mismo y el peso de la nueva construcción
dentro su totalidad.
Crecimiento del parque de viviendas
España cuenta a día de hoy con el mayor parque de viviendas de todos los países analizados. En
el año 2007, últimas estimaciones disponibles en el Ministerio de la Vivienda, existían en España un
total de 551 viviendas por cada mil habitantes, frente a las 508 de Francia o a las 485 de Alemania.
Analizando la evolución entre 1970 y 2007 podemos observar cómo España ha sufrido el mayor desarrollo
del parque, con un crecimiento de 226 viviendas por cada 1.000 habitantes respecto a las menos de 100
de Reino Unido, Dinamarca o Suecia (véase cuadro ). A principios de la década de los 70, España tenía
uno de los parques de menor tamaño dentro del grupo de países analizados —313 viviendas por cada
1.000 habitantes, sólo por encima de Holanda (289) e Irlanda (244). Treinta y cinco años más tarde, en
2005, el parque de viviendas en España es el mayor de todos los países analizados, con 35 viviendas por
cada mil habitantes más que Francia, el segundo país en el ranking, y 139 más que Irlanda, el último de
la lista (véase figura ).
Sin embargo, un gran incremento del parque puede responder a muchos motivos, entre los que cabe
destacar tres:
Demanda de vivienda por el crecimiento de la población, la creación de hogares, o la disminución
en el tamaño del hogar.
Procesos de renovación del parque, por ser éste muy antiguo y/o estar muy deteriorado.
Necesidades localizadas de vivienda, por estar el parque construido en lugares con poca demanda
o en proceso de despoblación.
En los siguientes epígrafes analizaremos las dos primeras causas. La última premisa escapa de las
intenciones del presente trabajo.
140
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 2: Incremento del parque de viviendas (viv./1.000 habitantes)
Elaboración propia a partir de datos de 2006 de Federazione italiana per la casa (FEDERCASA), e institutos
de estadísticas de los países analizados.
España
Finlandia
Irlanda
Alemania
Holanda
Francia (2006)
Reino Unido
Dinamarca
Suecia
1970-2005
226
186
156
141
133
114
92
91
81
1970-2007
238
146
118
Figura 1: Evolución del parque de viviendas (viv./1.000 habitantes)(1970, 1980, 1985, 1990,
1995, 2000, 2005, 2007)
Elaboración propia a partir de datos de 2006 de Federazione italiana per la casa (FEDERCASA), e
institutos de estadísticas de los países analizados.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
141
Crecimiento de la población y formación de hogares
Para comprobar si el aumento del stock responde a una demanda social, es necesario analizar la
relación entre el crecimiento del número de viviendas y el crecimiento de la población. Se comprobará
además tanto la creación de hogares como el tamaño medio del hogar, y su relación con la capacidad del
parque de viviendas. Una de las causas que siempre se apuntan para justificar el crecimiento del parque
de viviendas es la disminución del tamaño de los hogares que se está produciendo en los últimos tiempos
(Trilla, 2001).
Como se puede apreciar en la figura , los países con mayor incremento de población son Irlanda,
España, Holanda y Francia, quedando el resto de los países significativamente por debajo. En España
y en Irlanda se aprecia un repunte significativo de la población a partir del año 2000, mientras que en
el resto de países ésta tiene una evolución más constante. En el caso de España, este crecimiento de la
población es resultado, entre otras cosas, del incremento y la regularización de la población inmigrante.
España e Irlanda destacan también por ser los países con un tamaño medio del hogar mayor según
los últimos datos de 2005 (2,9 personas) (FEDERCASA, 2006). Sin embargo, mientras que en el resto
de países el descenso en el tamaño medio del hogar va de 0,5 a 0,3 personas, en España y en Irlanda este
descenso es más significativo, pasando de 3,5 a 2,9 en el caso de España y de 3,7 a 2,9 en el de Irlanda
(véase figura ).
Tanto el aumento de población como la disminución del tamaño de los hogares podrían ser síntomas
que indicaran que el stock de viviendas aumenta ante la demanda social. Con objeto de comprobar esta
afirmación, se ha calculado la capacidad del parque en el año 2005, dividiendo la población total entre el
número de viviendas existente en cada uno de los países analizados. Si el tamaño del parque respondiese
efectivamente a la demanda de la población, la diferencia entre ambos índices sería muy pequeña.
Como podemos apreciar en la figura , en Alemania, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Reino Unido y
Suecia la capacidad del parque y el tamaño del hogar están más o menos ajustados, con una diferencia de
0,1 puntos en la mayoría de los casos. Sin embargo, en España, Francia e Irlanda la diferencia se dispara.
En España el tamaño del hogar es de 2,9 personas, pero el índice de habitantes por vivienda es de 1,9.
Esto supone 8,4 millones de viviendas sobrantes. Los casos de Irlanda y Francia son menos graves, con
una diferencia entre ambos índices de 0,4 y 0,3 respectivamente, lo que supone un stock teóricamente ‘sin
uso’ de 4,3 y 0,2 millones de viviendas.
Figura 2: Evolución de la población (1970-2008)
Fuente: Estadísticas de población de Eurostat.
Por último, se han puesto en relación dos de las variables analizadas hasta el momento entre 1980 y
2005: la evolución del stock de viviendas y la evolución de la población. Para cada uno de los años de
análisis se ha calculado la dimensión del parque estrictamente necesaria para dar cabida a la población
existente teniendo en cuenta el tamaño del hogar. Tomando como referencia el año 1980 (1980=100), se
representa en el mismo gráfico la evolución del stock real, la evolución de la población real y la evolución
del stock estrictamente necesario, considerando que dicho crecimiento debería corresponder al crecimiento
de los hogares. En este índice no se ha considerado si el parque existente era ya suficiente para absorber
la demanda estrictamente necesaria. Todos los gráficos tienen el mismo límite en el eje de abscisas,
142
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 3: Evolución del tamaño de los hogares (1980-2005)
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006).
Figura 4: Diferencia entre el Tamaño de los hogares y la capacidad del parque de viviendas
(2005)
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Estadísticas de población de Eurostat.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
143
correspondiente a Irlanda, país que ha sufrido el mayor crecimiento entre 1980 y 2005. Por lo tanto,
todos los gráficos tienen la misma escala, facilitando así la comparación entre países. Están ordenados
por crecimiento del parque de viviendas, de mayor (Irlanda) a menor (Dinamarca) (ver figura ).
Mientras que en Holanda, Dinamarca, Suecia y Reino Unido la evolución de las viviendas estrictamente
necesarias se ajusta más o menos al crecimiento del parque, en el caso de Irlanda, España, Finlandia
y Francia la curva de las viviendas estrictamente necesarias se separa claramente de la evolución del
stock. En Finlandia y Francia la diferencia es menor, y se corrige ligeramente la tendencia entre 2000 y
2005, aproximándose las curvas. En Finlandia la diferencia entre el parque de viviendas existente y las
necesidades estrictas ronda en 2005 el 5 % (140.000 viviendas), mientras que en Francia representa el 14 %
(4,4 millones de viviendas). En Irlanda el crecimiento del parque entre 1980 y 1995 era similar a la demanda
estricta de viviendas. A partir de 1995, el crecimiento del parque se dispara, separándose notablemente de
las necesidades estrictas, logrando una diferencia de 227.000 viviendas, lo que representa el 14 % también.
En España el crecimiento del stock supera en todo el periodo las necesidades estrictamente necesarias,
registrando la mayor diferencia en el año 2000, con una distancia del 39 % (8,1 millones de viviendas).
En 2005, la diferencia parece haberse corregido aunque muy ligeramente, pasando al 34 % del total con
8,4 millones de viviendas. El parque existente en España en 1980 ascendía a 14,8 millones de viviendas,
cifra que coincide con el parque estrictamente necesario en el año 2005.
Estas cifras son teóricas y no tienen en cuenta aspectos bastante relevantes como el colchón necesario
para facilitar la movilidad de la población, el estado de conservación del parque, la ubicación de las
viviendas en función de la demanda, lo que supone que el parque real debe ser siempre más grande que
el estrictamente necesario. Sin embargo sí nos acercan a dos de los aspectos que diferencian el parque de
viviendas español respecto al resto: el sobredimensionamiento y la infrautilización.
Construcción de viviendas
Como se puede apreciar en la figura , entre 1990 y 1994 el nivel de construcción de viviendas es
muy similar en todos los países analizados, registrándose índices en torno a las 5 viviendas por cada mil
habitantes, con una diferencia aproximada de ±2 (7,24 viv./1.000 habitantes en España en 1990 y 3,54 en
Reino Unido; y 7,84 en Alemania en 1994 y 2,47 en Suecia). Sin embargo, a partir de 1995, la construcción
de viviendas en España e Irlanda se dispara respecto al resto del grupo, que se sigue manteniendo más o
menos estable entorno de las 5 viviendas por cada 1.000 habitantes. Suecia es la excepción a la norma,
manteniéndose entre 1 y 3 viviendas por cada 1.000 habitantes, y alcanzando un mínimo de 0,92 en 1999.
Tanto España como Irlanda tienen una evolución muy similar desde 1995, con un ascenso constante en
la construcción de viviendas hasta 2006, año en que se registran los valores máximos: 17,37 viv./1.000
habitantes en España y 20,96 en Irlanda. En 2007 la construcción empieza a caer en picado, y el descenso
es similar en ambos casos, de unas 4 viviendas por cada mil habitantes, marcando el inicio de la crisis
económica.
De las viviendas construidas entre 1990 y 2007, las viviendas sociales representan entre 0,5 y 2 viviendas por cada mil habitantes. En el primer tramo del periodo, el país que registra más viviendas
sociales es Holanda, construyendo más de 1,5 por cada mil habitantes entre 1990 y 1997, con respecto a
las poco más de 0,5 en el caso de Suecia. A partir de 1998 el país con mayor construcción de viviendas
sociales es España, con valores de entre 1,5 y 2 en el periodo de 2003 a 2007, frente a las menos de 0,5 de
Suecia (véase figura ). Sin embargo, es necesario ampliar el análisis para ver el peso real de estos datos es
necesario ampliar el análisis en dos aspectos: por un lado el peso de la construcción de viviendas sociales
en la construcción total de viviendas, que estudiaremos a continuación, y el tipo y régimen de viviendas
sociales existente en cada uno de los países analizados, cuyo estudio se avanzará en el epígrafe dedicado
al régimen de tenencia () y se desarrollará en el dedicado a la vivienda social (). Se comprobará que en
el caso español, el peso de la construcción de viviendas sociales respecto a la vivienda libre es mínimo.
Además, la ausencia de vivienda social en alquiler ha impedido la existencia de un parque social real que
acoja a la población con dificultades transitorias o permanentes en el acceso. Hasta la reforma realizada
por el Plan Estatal de Vivienda 2005-2008 (art. 5), la vivienda dejaba de pertenecer al parque de vivienda
social una vez construida y puesta en el mercado, pasando a ser propiedad privada del ocupante.
Como se puede apreciar en la figura , son los países donde más viviendas se construyen donde menos
peso tiene la vivienda social. En Irlanda representa alrededor de un 10 % entre 1994 y 2008, con un
máximo del 13 % en 1995 y un mínimo del 6 % en 2000 y 2006. En España el peso es algo mayor y
fluctúa mucho más, con un máximo del 28 % en 1993 y un mínimo del 8 % en 2002. En Reino Unido,
la construcción de vivienda social tiene un peso de entre el 10 % y el 20 %, mientras que en Holanda
representa entre el 20 % y el 30 %, y en Suecia entre el 30 % y el 40 %. En Dinamarca, la vivienda social
representaba casi la mitad de las viviendas construidas a principios de los 90, mientras que en 2008 no
llega al 10 %. Otro dato de interés es que en tres de los cuatro países en los que existen datos desde 1990
144
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 5: Relación entre la evolución del stock, la población y las viviendas estrictamente
necesarias
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y estadísticas de población de Eurostat
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
145
Figura 6: Construcción de viviendas (1990-2007)
Elaboración propia a partir de los datos de los institutos de estadística de los distintos países analizados.
Figura 7: Construcción de viviendas sociales (1990-2007)
Elaboración propia a partir de los datos de los institutos de estadística de los distintos países analizados.
146
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 8: Porcentaje de viviendas sociales construidas (1990-2007)
Elaboración propia a partir de los datos de los institutos de estadística de los distintos países analizados.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
147
(España, Reino Unido y Holanda), el peso de la vivienda social mantiene el mismo patrón: a principios
de los 90 tiene mayor peso y lo va perdiendo hasta que alcanza un mínimo en 2003, momento en el
cual vuelve a recuperarse un poco. En España, la falta de un parque estable de vivienda social al que
recurrir en momentos de mayor demanda por parte de la población ha llevado a la subvención por parte
del Estado de la construcción de vivienda social. Sin embargo, en momentos de bonanza económica es
menos rentable el parque social, ya que el beneficio final es más bajo que el que se podría obtener con
la construcción y venta de vivienda libre, a pesar de las bonificaciones del Estado. Consecuentemente, la
construcción de vivienda social aumenta significativamente en momentos de crisis económica y viceversa;
no responde a las necesidades sociales reales sino al momento económico y al margen de beneficios de
cada tipo de vivienda.
Antigüedad del parque de viviendas
Según los últimos datos disponibles, los países con el parque más renovado son Irlanda, Finlandia,
Holanda y España, en los que más del 30 % del parque ha sido construido después de 1981. El caso de
Irlanda es bastante significativo, ya que más de la mitad del parque ha sido construido después de ese año,
y más del 39 % después de 1991. Los países con el parque más antiguo son Alemania, Suecia y Dinamarca,
con más del 80 % del parque construido antes de 1980.
Figura 9: Antigüedad del parque de viviendas (en la década de 2000)
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006)
En casi todos los países, el parque anterior a 1940 es mínimo, lo que es imputable en la gran mayoría
de los casos a las distintas guerras y al escaso grado de desarrollo urbano en algunos de ellos. Salvo en los
casos de Dinamarca (40 %), Francia (33 %) y Reino Unido (34 %), el peso del parque anterior a esta fecha
no supera el 30 %, y ni siquiera llega al 20 % en España (13 %), Irlanda (17 %) y Finlandia (14 %). Es
importante señalar que, salvo en el caso de Irlanda, aproximadamente la mitad del parque se construye
entre 1941 y 1980, momento en el que casi todos los países analizados intentan ajustar el parque existente
a la demanda social. La década de los 70 es significativa en casi todos los países, con más o menos el 20 %
del parque construido durante la misma, a excepción de Alemania e Irlanda.
Rehabilitación
No se han encontrado datos que permitan comparar el número de viviendas construidas con el número
de viviendas rehabilitadas en todos los países estudiados. La comparación se reduce por lo tanto a España
y Francia (ver figura ). La situaciones en un país y otro son muy distintas. El nivel de construcción de
viviendas en España es superior al de Francia y el nivel de rehabilitación inferior. Pero además, en el país
vecino se rehabilitan más viviendas de las que se construyen.
Otros datos encontrados hacen suponer que Francia no es el país que encabeza la rehabilitación en
Europa (Jover Armengol, 1983). En Alemania, Francia y Reino Unido la construcción de viviendas
148
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 10: Antigüedad del parque de viviendas (en la década de 1990)
Elaboración propia a partir de datos de Statistiques du logement dans l’Union Européenne
(Haffner, 2000).
Figura 11: Relación entre construcción y rehabilitación de viviendas en España y Francia
(viv./1.000 habitantes)
Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) y del Ministère de
l’Équipement.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
149
representa el 32 %, 24,3 % y 21 % respectivamente del total del mercado de la construcción. La mejora y
el mantenimiento de edificios superan la cifra de construcción de viviendas tanto en Reino Unido como
en Francia (19,8 y 8,4 puntos por encima respectivamente). En Alemania, sin embargo, es mayor la
construcción que el mantenimiento. (ver cuadro )
Los últimos datos europeos que ofrece Construction Forecast Group (EUROCONSTRUCT) (ver
cuadro ) esperan que el mercado de la rehabilitación de viviendas crezca mientras que el de la construcción
disminuya.
La figura compara la parte de los trabajos de mantenimiento y mejora respecto a la totalidad de la
actividad en el mercado de la vivienda. En Suecia, Reino Unido, Dinamarca y Francia, por este orden,
los trabajos de rehabilitación representan más de la mitad de la actividad y en Holanda, Alemania y
Finlandia se sitúan entre el 40 y el 50. España e Irlanda quedan en las últimas posiciones.
Cuadro 3: Mercado de la construcción en Europa (en %)
Fuente: La vivienda en la CEE (Jover Armengol, 1983) y EUROCONSTRUCT (1983).
Vivienda
Edif. no residencial
Mejora y mantenimiento
Obra civil
Alemania
32
22,6
24,7
20,7
Francia
24,3
15,8
32,7
27,2
Reino Unido
20,1
20
39,9
20
Cuadro 4: Evolución del sector de la construcción en Europa Occidental (viv./1.000 habitantes)
Fuente: EUROCONSTRUCT (2000).
Residencial
No residencial
Rehabilitación residencial
Obra civil
1999
+2,8
+4,9
+2,3
+3,3
2000
+1,2
+3,1
+3,7
+2,9
2001
–0,3
+2,0
+1,9
+2,1
2002
–0,1
+1,6
+2,6
+2,8
2003
+0,1
+2,2
+2,1
+2,5
Figura 12: Porcentaje de los trabajos de rehabilitación dentro de la actividad constructiva
relacionada con la vivienda
Fuente: Le logement dans l´Union Européenne: la propriété prends le pas sur la location
(Louvot-Runavot, 2001)
150
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Conclusiones
Actualmente existen 24,5 millones de viviendas en España, según las últimas estimaciones realizadas por el antiguo Ministerio de la Vivienda. Esto supone un parque de 515 viviendas por cada 1.000
habitantes, un estándar muy superior al resto de los países analizados.
La evolución del parque en España entre 1970 y 2005 está muy por encima de la del resto de países.
Sin embargo, este crecimiento del stock no responde a una demanda social, a pesar de ser uno de los
países donde más ha crecido la población desde 1980. En 2005, el tamaño del hogar en España estaba
en 2,9 personas, cifra muy inferior a la de otros países del entorno. Sin embargo, el parque de viviendas
tiene actualmente capacidad para 1,9 personas por vivienda, lo que supone que existen estrictamente 8,3
millones de viviendas que no son utilizadas de forma habitual. El parque de viviendas no sólo crece por
encima de lo necesario, sino que la diferencia entre las necesidades demandadas por la población y el
aumento del stock se han ido distanciando entre 1980 y 2005 hasta alcanzar casi un 40 % de diferencia.
Los niveles de construcción de viviendas registrados en las dos últimas décadas no se corresponden
con las necesidades reales de vivienda. Entre 1998 y 2006 se han construido 4,5 millones de viviendas, casi
un millón más que durante las décadas de los 60 y los 70. Según las estadísticas del antiguo Ministerio
de la Vivienda, en 2004 España fue el segundo país europeo en construcción de viviendas, duplicando
el índice de Francia o Finlandia y cuadriplicando el de Reino Unido o Suecia (FEDERCASA, 2006).
Mientras que en la mayoría de los países analizados el índice de construcción de viviendas rondaba las 5
viviendas por cada mil habitantes anualmente, en España se han llegado a construir más de 15 viviendas
por cada 1000 habitantes (2004, 2005 y 2006). Las nuevas viviendas construidas consumen suelo y recursos
irrecuperables y finitos, no son necesarias y son demasiado caras para que los colectivos con menos recursos
puedan acceder a ellas.
Aunque España está entre los países con un mayor índice de viviendas sociales construidas en todo
el periodo, las nuevas viviendas sociales son como mucho el 25 % del total de viviendas, siendo menor su
volumen cuanto mayor es el índice de construcción total.
Condiciones de acceso al parque de viviendas
Una vez analizados el tamaño, capacidad y renovación del parque de viviendas, se estudiarán las
condiciones de acceso al mismo, que deberían garantizar el derecho a la vivienda. Partiendo de esta
premisa, se analizarán tres aspectos diferentes: el uso real del parque de viviendas (viviendas principales,
secundarias y vacías), el régimen de tenencia de las viviendas principales (propiedad, alquiler libre, alquiler
social y otras formas de acceso) y la vivienda social, donde se ahondará en las fórmulas existentes en
los distintos países de análisis para gestionar y poner en marcha un stock cuyo objetivo es garantizar el
derecho a la vivienda a aquellas personas que no poseen los medios necesarios.
Estos tres aspectos arrojarán luz sobre la forma de afrontar el problema de la vivienda en cada uno
de los países analizados.
Uso del parque. Viviendas vacías, secundarias y principales. Conceptos y
evolución
El análisis realizado en el epígrafe , que planteaba la diferencia entre el tamaño del hogar y la capacidad
del parque de viviendas, daba ya a entender que en algunos de los países analizados —España, Finlandia,
Francia e Irlanda— una parte importante del parque no estaba destinado a vivienda principal.
La infrautilización del parque de viviendas en España es probablemente una de las principales características que definen la estructura del stock respecto a otros países, y supone uno de los mayores
problemas a la hora de hablar de una gestión razonable del parque. Según los últimos datos disponibles,
sólo se utilizaba como vivienda principal el 68,5 % del parque, siendo 31,5 % restante viviendas vacías o
segundas residencias.
Probablemente el peso del turismo en el caso español hace que el porcentaje de estas viviendas sea
muy superior al del resto de países analizados. No se han encontrado datos relativos a segunda residencia
de todos los países, pero en cualquier caso, con objeto de contextualizar el caso español, compararemos la
situación de España y Francia, ambos con una importante diferencia entre el stock real y el estrictamente
necesario (ver figura ?? y figura ??).
Es importante señalar que, mientras que en España los últimos datos disponibles son los relativos al
Censo de Población y Viviendas de 2001, en el caso de Francia existen datos anuales desde 1984. En 2006,
el 84 % del parque era utilizado como vivienda principal en Francia frente al 68,5 % español, quedando
un 10 % como vivienda secundaria y un 6 % vacías. A lo largo de todo el periodo analizado, el peso de las
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
Figura 13: Evolución del uso del parque de viviendas en España (1950-2001)
Elaboración propia a partir de censos de población y vivienda del Instituto Nacional de
Estadística (INE).
Figura 14: Evolución del uso del parque de viviendas en Francia (1984-2006)
Elaboración propia a partir de datos de Économie et statistiques del Ministère de L´Écologie, de
L´energie, du Développement durable et de l´Aménagement du Territoire.
151
152
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
viviendas vacías ha descendido en 2 puntos a favor de las viviendas principales. Con la aprobación de la
Loi no 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions [Ley no de 29 de
julio de 1998 relativa a la lucha contra la exclusión]13 en 1998, el Gobierno francés establece un impuesto
sobre las viviendas vacías que puede haber influido en la disminución de stock sin uso. Esta tasa es
obligatoria sólo en aquellas zonas en las que exista demanda real de vivienda y siempre que las viviendas
permanezcan vacantes por voluntad del propietario. En cualquier caso, esta práctica se explicará más
extensamente en el epígrafe .
Figura 15: Evolución del Porcentaje de viviendas vacías años 90-2000.
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA2006 (y) Statistiques du logement dans l’Union
Européenne (Haffner, 2000).
España vuelve a ser el país con más viviendas vacías y desocupadas de toda Europa. Como se puede
ver en la figura , más del 20 % de las viviendas existentes en nuestro país están vacías. Este porcentaje
es muy superior al del resto de los países analizados. Sólo Irlanda tiene más del 10 % del parque vacante,
mientras que los índices de Finlandia, Alemania, Dinamarca y Francia se encuentran entre el 5 % y el
10 % , y el de resto de países por debajo del 5 %. Otro dato significativo es el alto valor de este índice
en la última década en algunos de los países analizados. Tanto Reino Unido como Suecia pusieron en
marcha a finales de los años 90 políticas cuyo objetivo era el descenso del parque de viviendas vacías (ver
epígrafe ).
13
Art. 232 (Loi no 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions)
I. Il est institué, à compter du 1er janvier 1999, une taxe annuelle sur les logements vacants dans les communes
appartenant à des zones d’urbanisation continue de plus de deux cent mille habitants où existe un déséquilibre
marqué entre l’offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes
défavorisées, qui se concrétise par le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif et la
proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant. Un décret fixe la liste
des communes où la taxe est instituée.
II. La taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins deux années consécutives, au 1er janvier de l’année
d’imposition, à l’exception des logements détenus par les organismes d’habitations à loyer modéré et les sociétés
d’économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources.
III. - La taxe est acquittée par le propriétaire, l’usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou
l’emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance mentionnée au II.
IV. - L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement mentionnée à l’article 1409. Son taux est
fixé à 10 % la première année d’imposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % à compter de la troisième année.
V. - Pour l’application de la taxe, n’est pas considéré comme vacant un logement dont la durée d’occupation est
supérieure à trente jours consécutifs au cours de chacune des deux années de la période de référence définie au II.
VI. - La taxe n’est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable.
VII. - Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions de la taxe sont régis comme en
matière de taxe foncière sur les propriétés bâties.
VIII. - Le produit net de la taxe est versé à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
153
Régimen de tenencia y estructura del parque de viviendas ocupadas por sus
propietarios
La apuesta por la propiedad como régimen de tenencia mayoritario en la política de vivienda es una
tendencia presente desde los años 80. Algunos de los países analizados valoran el coste en vivienda social
como excesivo y en muchos casos, sin sentido, ya que gran parte de la población tiene recursos para acceder
a la vivienda (Louvot-Runavot, 2001). Como consecuencia de ello, en 6 de los 9 países analizados, el
régimen de tenencia de más de la mitad del parque de viviendas es en propiedad en la actualidad. Tan
sólo en Dinamarca, Alemania y Suecia con más de la mitad del parque con otros regímenes de tenencia.
España encabeza esta tendencia con un 82 % de las viviendas en propiedad, seguido muy de cerca por
Irlanda (79 %), Reino Unido (69 %) y Finlandia (63 %).
El alquiler libre representa entre el 15 % y el 30 % del parque en Finlandia, Dinamarca, Francia y
Suecia, y en Alemania representa aproximadamente la mitad del parque. En Holanda, España, Reino
Unido e Irlanda este parque en alquiler ronda el 10 % del stock de vivienda principal.
En cuanto al alquiler social, destaca Holanda, donde el régimen de tenencia de aproximadamente un
tercio del parque es alquiler social. En la mayoría de los casos este régimen representa aproximadamente
el 20 % del parque, con excepción de Irlanda y Alemania, que no llegan al 10 % y España, donde este
parque es prácticamente inexistente.
Por último, es importante citar los casos de Dinamarca y Suecia en los que existe una forma alternativa de acceso a la vivienda, las cooperativas, con cierto peso en el parque total, el 13 % y el 17 %
respectivamente (ver epígrafe ).
Observando la evolución en los últimos 25 años (ver de la figura a la figura ), se puede observar el
cambio en las tendencias de la política de vivienda en los distintos países, apostando por una u otra forma
de acceso a la vivienda. En 1980 los países que detentaban mayor proporción de propietarios ocupantes
eran España, Irlanda y Finlandia. Tanto Irlanda como España mantienen la propiedad como principal
forma de acceso en todo el periodo analizado. Aunque en los años 50 el parque de viviendas ocupadas por
sus propietarios en España no llegaba al 50 %, la política de vivienda franquista apostó por la propiedad
frente a otros regímenes de tenencia, consolidándose durante los años 70 ésta como única forma de acceso.
Esta situación no ha sido corregida desde entonces, y además, en España el alquiler social es prácticamente
inexistente, por lo que el incremento de propietarios va siempre en detrimento del alquiler libre.
A partir de estos gráficos se podría clasificar la evolución en el acceso a la vivienda de los distintos
países en cuatro grupos diferentes.
Dinamarca, Suecia y Finlandia. El peso de la propiedad es menor en 2004 que en 1980. Finlandia
se caracteriza por la fluctuación de estos valores a lo largo del tiempo, lo que implica un cambio de
política. Los propietarios ocupantes alcanzan un máximo en 1990, pero vuelven a descender en 2004.
Algo parecido ocurre con el alquiler social, alcanzando un máximo en 1990 y un mínimo de 1995. En
Dinamarca, la proporción de viviendas en propiedad y alquiladas en el mercado libre baja considerablemente en favor del alquiler social y las cooperativas; y en Suecia desciende considerablemente
la propiedad en favor del alquiler social.
Reino Unido e Irlanda. La propiedad aumenta de forma considerable en claro detrimento del alquiler
social. Desde 1980, ambos países se están deshaciendo del parque social a través de la venta de las
viviendas propiedad de las autoridades locales a sus inquilinos a un precio moderado (Right to
buy). El resto del parque social queda actualmente en manos de entidades sin ánimo de lucro. El
proceso en Reino Unido, iniciado por Margaret Thatcher, es mucho más brusco, aumentando
la propiedad en 14 puntos entre 1980 y 2004, y disminuyendo el alquiler social en 7 puntos.
Francia y Holanda.La propiedad aumenta, pero el alquiler social se mantiene, lo que supone una
transformación de la forma de acceso en el mercado libre. En Francia aumenta la cantidad de
propietarios ocupantes entre 1985 y 2004 en 10 puntos, y la vivienda social en 2 puntos. El caso de
Holanda es parecido: el régimen en propiedad aumenta en 14 puntos, y hay un descenso significativo
en el alquiler libre.
Alemania. La propiedad aumenta ligeramente y desciende de forma importante el alquiler social en
favor del alquiler libre.
Vivienda social
Como hemos visto en el epígrafe , el país con mayor parque de viviendas sociales en alquiler es Holanda:
un tercio del total de viviendas. En Suecia, Reino Unido, Dinamarca, Francia y Finlandia este parque
154
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 16: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal (2004)
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006).
Figura 17: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1999.
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l’Union
Européenne (Haffner, 2000).
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
155
Figura 18: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1995
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l’Union
Européenne (Haffner, 2000).
Figura 19: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1990.
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l’Union
Européenne (Haffner, 2000).
156
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 20: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1985.
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l’Union
Européenne (Haffner, 2000).
Figura 21: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1980.
Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l’Union
Européenne (Haffner, 2000).
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
157
representa alrededor del 20 %. Por debajo de este grupo quedan Irlanda, con una representación del 9 %,
Alemania con un 6 % y España con un 1 %. En España no existe un parque social propiamente dicho tal
como se entiende en el norte de Europa: es decir, un parque que se ha ido construyendo poco a poco y
que pertenece a entidades encargadas de gestionarlo y sacarlo al mercado mayoritariamente en alquiler
con precios controlados. Las promociones que podrían ser consideradas como parque social en España
—viviendas protegidas o viviendas concertadas— salen al mercado directamente para su venta con un
precio vigilado por el gobierno por debajo de los precios del mercado. Hasta la aprobación del Plan Estatal
de Vivienda 2005-2008, todas las viviendas protegidas dejaban de pertenecer al parque social desde el
momento de su venta14 . El presupuesto público invertido en vivienda social no estaba destinado a la
creación de un parque permanente, como en el resto de Europa, donde su objetivo es dar una respuesta
rápida a las familias y habitantes con problemas de acceso. Determinados países, como Irlanda y el Reino
Unido, han puesto en venta este tipo de viviendas por el peso económico que supone mantenerlas y
gestionarlas.
Analizando el tamaño del parque en relación a la población, los datos varían sensiblemente, aunque
Irlanda, Alemania y España siguen siendo los países con un menor parque de vivienda social (29, 27
y 3 viviendas por cada 1.000 habitantes respectivamente). Dinamarca y Suecia destacan con 102 y 95
viviendas por cada 1.000 habitantes respectivamente, seguidas por el Reino Unido, Finlandia y Francia
con 85, 74 y 71 viviendas por cada 1.000 habitantes y Holanda con 47.
Aunque tradicionalmente el parque social era entendido como parque en alquiler, en la actualidad
se han diversificado las formas de acceso, teniendo que destacar el papel de las cooperativas en algunos
países o el régimen mixto, que consiste en comprar una parte de la vivienda a la sociedad gestora, y
pagar un alquiler reducido durante la estancia. En muchos casos se da la opción de comprar la vivienda
completa al cabo de cierto tiempo. El cuadro , elaborado a partir de datos de European Federation of
Social, Cooperative and Public Housing (CECODHAS), refleja las formas de acceso al parque social que
existen en cada uno de los países analizados. Hay que destacar que España cuenta con vivienda social en
todos los regímenes de tenencia.
Figura 22: Porcentaje de vivienda social en alquiler respecto a la totalidad del parque 2007
Elaboración propia a partir de datos de CECODHAS (2007).
En el cuadro se pueden consultar para cada uno de los países analizados, el papel social que juegan
los organismos que se encargan de la materia de vivienda social, así como los criterios de adjudicación
de la misma. A pesar de la variedad de formas de gestión, los objetivos del parque de vivienda social en
toda Europa son similares, y cabe destacar dos de ellos:
14 El articulo 5 del Plan Estatal de Vivienda 2005-2008 prorrogaba el régimen de protección de las viviendas que se hubiesen
acogido a ‘las medidas de financiación’ establecidas en dicho Real Decreto a la vida útil de la vivienda, sin posibilidad de
descalificación voluntaria. La vida útil de la vivienda se consideraba «un período de 30 años, contado desde su calificación
definitiva, aunque las Comunidades Autónomas podrán establecer un plazo superior». Las viviendas protegidas de precio
concertado se regularán conforme a lo que determine la normativa autonómica que les sea de aplicación. El Plan extendía
la limitación en el precio de venta también a las viviendas usadas: «La ayuda para la adquisición protegida de las viviendas
usadas, y de las definidas en el artículo 27.2.c y 27.2.d del presente Real Decreto, implicará que los precios de venta en las
siguientes transmisiones de aquéllas estarán limitados a los precios máximos determinados conforme a lo establecido en este
Real Decreto durante el período que establezcan las Comunidades Autónomas, que no podrá ser inferior a 15 años desde la
fecha de adquisición.»
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 23: Vivienda social en alquiler por cada 1.000 habitantes, 2007
Elaboración propia a partir de datos de CECODHAS (2007).
Cuadro 5: Régimen de tenencia previsto dentro del parque público de vivienda
Fuente: CECODHAS (2007).
País
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Irlanda
Holanda
España
Suecia
Reino Unido
Alquiler
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Propiedad
* Venta a los inquilinos in situ.
** Right to buy [Derecho a compra].
X
X
X
*
X
**
Cooperativa
X
Mixto(propiedad compartida)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
159
Satisfacer la necesidad de los hogares en materia de acceso a una vivienda digna y seguridad en
la ocupación de ésta, en el sentido de la facilidad de permanencia en ella. Este primer objetivo,
constante desde la aparición del concepto de vivienda social, se completa a veces con medidas que
procuran la integración social de los hogares a través de políticas de empleo, educación.
Potenciar relación entre el organismo de gestión del parque y los inquilinos, destacando en algunos
casos la intención de implicar a las familias en la gestión y funcionamiento del parque que habitan.
Es el caso de las asambleas de asociaciones de vivienda en Reino Unido o Dinamarca, y de las
asociaciones de inquilinos en Suecia, que tienen capacidad para negociar los alquileres.
Cuadro 6: Papeles específicos de los organismos encargados de la vivienda social y criterios
de adjudicación de ayudas.
Fuente: CECODHAS (2007).
País
Dinamarca
Papel
Proporcionar vivienda a todos los
habitantes con necesidad.
Finlandia
Proporcionar vivienda a todos los
habitantes con necesitad.
Alojar a los hogares que se encuentran bajo un cierto límite de renta y
mejora de la cohesión social.
Alojar a las personas excluidas del
mercado de la vivienda. Proporcionar a las personas con medios y rentas débiles acceso a la propiedad.
Alojar a las personas con bajo nivel
de renta y a los grupos desfavorecidos.
Alojar a las personas con bajo nivel
de renta y a los grupos intermedios.
Francia
Alemania
Irlanda
Holanda
España
Suecia
Reino Unido
Alojar a las familias con bajo nivel
de renta y a las personas con necesidades específicas.
Proporcionar un alojamiento digno
y accesible para todos. Política social en materia de vivienda.
Alojar a las personas con necesidades.
Criterios de adjudicación
Lista de espera con criterios de prioridad y sistemas de cuotas para atribución directa por parte de los municipios (25 %).
Listas de espera con criterios de
prioridad.
Listas de espera basadas en nivel de
renta.
Criterio de prioridad y límite de renta más atribuciones directas de los
municipios.
Listas de espera con criterios de
prioridad.
Lista de estera con criterios de prioridad y sistema de cuotas para atribución por parte de los municipios.
Listas de espera y límite de renta.
Listas de espera y sistema de cuota
de atribución de la municipios.
Listas de espera con criterios de
prioridad.
A continuación se incluye un análisis interesante con la clasificación de los países en función de los
objetivos de la política de vivienda social, lo que en principio provoca diferencias claras en la estructura
del parque de viviendas (CECODHAS, 2007):
Modelo universal. Pretende abastecer a la población en general de viviendas dignas y a un precio
razonable. La vivienda es considerada como una responsabilidad pública, y la vivienda social tiene
un papel regulador del mercado; por ejemplo, a través de la regulación del precio de los alquileres . Es
el caso de Suecia, Dinamarca y Holanda. En general. el parque en alquiler suele ser de mayor tamaño.
La vivienda social se adjudica en función de listas de espera, con o sin criterios de prioridad, y las
autoridades reservan viviendas libres para hogares con necesidades urgentes. Además, se persigue
la la cohesión social, evitando la creación de guetos y la segregación espacial.
Modelo específico. Asume que los objetivos de la política de vivienda se consiguen en gran medida
a través del mercado, mediante el ajuste de la oferta a la demanda de vivienda. La vivienda social
queda por tanto reservada a los hogares que no pueden acceder al mercado libre. Se pueden distinguir
160
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
dos subcategorías: aquellos sistemas que entienden que la vivienda social debe ir destinada a los
hogares con menos recursos (modelo específico generalizado), y los que destinan la oferta de vivienda
a los grupos más vulnerables, como parados, minusválidos, tercera edad, familias monoparentales,
etc. (modelo específico residual). Los países con políticas que responden a ambos subtipos, tienen
un parque en propiedad bastante más grande que los países que siguen el modelo universal. En el
caso de los países con modelo generalizado, el parque en alquiler privado es pequeño, mientras que
en los pertenecientes al modelo residual el parque en alquiler privado es importante, sobre todo en
comparación con el alquiler social.
Cuadro 7: Modelo de oferta de vivienda social
Fuente: CECODHAS (2007).
% del parque de vivienda
social en alquiler
≥20 %
19 %-11 %
10 %-5 %
≤4 %
Criterios de adjudicación de las viviendas sociales
Modelo universal
Modelo específico Modelo específico
generalizado
residual
Holanda, Dinamarca y Suecia
Reino Unido
Francia y Finlandia
Alemania
Francia
Irlanda y Alemania
España
Conclusiones
El escaso uso del parque construido tal vez sea uno de los problemas más importantes que afectan a la
vivienda en España. En momentos en los que el problema de acceso a la vivienda es uno de los más graves,
es significativo que del total del parque de viviendas existente en España sólo el 68,5 % sea usado como
vivienda principal. Esto significa que un tercio del total del parque no se usa (13,9 % de viviendas vacías)
o se usa sólo temporalmente (16 % de viviendas secundarias). Estas cifras son significativamente negativas
en comparación con el resto de países analizados, en los que se han emprendido medidas orientadas a la
solución de éste problema antes de haber llegado a una situación tan deteriorada como en España. Si el
objetivo de la política de vivienda hubiera sido únicamente garantizar el acceso a la población, no tendría
sentido haber gastado el presupuesto público en un parque que no cumple su función. Sin embargo, en
España, parte del objetivo en la política de vivienda ha sido el crecimiento económico del país, y este sí
se ha cumplido.
La única forma de acceso a la vivienda es la propiedad, quedando el alquiler como opción residual para
aquellos que no tienen solvencia económica para comprar. El 82 % del parque de viviendas principales está
ocupado por sus propietarios, y sólo existe un 11 % en alquiler (INE, 2001). A pesar de que la tendencia
en algunos de los países es el fomento de esta forma de acceso, la tradición en materia de vivienda ha
permitido la diversificación de formas en el acceso, lo que supone una mayor garantía respecto al caso
español, en el que se ha llegado a penalizar el alquiler libre15 .
Incluso el parque de vivienda social es un parque en propiedad, siendo el alquiler social completamente
residual (2 % del parque total) según las estadísticas del antiguo Ministerio de Vivienda. Durante la
década de los 70 y los 80 la mitad de las viviendas que se construían en España eran viviendas con algún
tipo de protección. Sin embargo, a partir de 1988, la balanza se inclina hacia la vivienda libre hasta
alcanzar los máximos históricos actuales: entre el año 2000 y el año 2007 la construcción de viviendas de
protección ronda el 10 % de las viviendas construidas, aunque se aprecia una recuperación en número:
39.000 viviendas terminadas en 2002 frente a las 60.500 de 2006, según estas mismas estadísticas.
15 Por ejemplo la retirada de la desgravación del IRPF si la tenencia de la vivienda era en alquiler en 1998, que llevaba
en vigor desde que se eliminó la descongelación de los alquileres. Actualmente la desgravación está en vigor con límites de
edad y renta, lo que supone una discriminación respecto a los propietarios, donde no existe límite ni de edad ni de renta.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
161
Esfuerzo económico y el gasto público
Evolución del precio de la vivienda
Según los datos de Eurostat, España está entre los tres países donde más ha crecido el precio de
la vivienda nueva entre 1997 y 2008, junto con Irlanda y Finlandia. Entre 1997 y 2006, el precio de
la vivienda en España sube alrededor de 50 puntos, muy por encima del resto de países, entre los que
destacan Holanda, donde sólo aumenta en 14,97 puntos, y Alemania, donde el precio baja en 26,04 puntos
en el mismo año. Con excepción de Suecia, los países en los que menos aumenta el precio de la vivienda
coinciden con aquellos en los que existe un menor porcentaje de viviendas principales ocupadas por sus
propietarios (Alemania, Holanda, Francia y Dinamarca). España e Irlanda, dos de los países donde más
aumenta el precio de la vivienda, tienen en común dos características: el mayor crecimiento del parque en
el mismo periodo (88 y 97 viviendas más por cada 1000 habitantes) y el mayor porcentaje de propietarios
en todo el grupo analizado (82 % y 79 %, respectivamente). En la figura podemos distinguir dos tipos de
países, aquellos en los que la curva de crecimiento es ascendente hasta 2006 (España, Finlandia, Irlanda)
y el resto, donde se aprecia una caída de los precios entre 2003 y 2005, que luego vuelve a remontar.
Figura 24: Evolución del precio de la vivienda nueva 1997-2008 (2000=100)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
A pesar del incremento en el precio de la vivienda, España es uno de los países donde menos ha crecido
el índice del precio de la construcción residencial16 .Esto significa que el incremento en el precio no tiene
relación con la subida de precios de los materiales ni de la mano de obra. En el mismo periodo aproximadamente (1995-2006), el índice del coste de la construcción residencial aumenta espectacularmente en
Irlanda y Reino Unido (103,33 y 98,4 puntos respectivamente), mientras que el incremento de la mayoría
de los países está entre los 25 y 45 puntos, salvo Alemania, donde sólo sube 8,2 puntos. Es importante
destacar que a partir de 2004, la curva es más pronunciada como consecuencia del incremento en el precio
del barril de petróleo, que influye de manera más significativa en las islas (Irlanda y Reino Unido).
Teniendo en cuenta que los mayores gastos en la producción inmobiliaria residencial en España son
la mano de obra, el precio de los materiales, el valor del suelo y el beneficio del promotor, podemos
deducir que el crecimiento del precio de la vivienda es consecuencia del aumento del precio del suelo
y/o del beneficio del promotor, estando ambas condiciones vinculadas a la especulación inmobiliaria.
La escasez de suelo, argumento ampliamente utilizado para justificar la subida de su valor, no es ni
ha sido un problema en los últimos 10 años. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y
valoraciones 17 determina que sólo es suelo no urbanizable el suelo que tenga características especiales para
su conservación, haciendo legalmente viable e impulsando políticamente el desarrollo urbano en todo el
suelo que no cumpla estas características. Esto ha provocado la creación de un volumen de suelo cada año
que permite triplicar el número de viviendas construidas (Naredo, 2003 y García Montalvo, 1999).
El precio del suelo se establece en función de lo que en él vaya a desarrollarse (Naredo, 2003). Por tanto,
16 Definición de Eurostat: «The objective of the construction cost index is to show the development of costs incurred by
the contractor to carry out the construction process. The component costs index (material costs and labour costs) shows
the price developments of production factors used in the construction industry. Output price indices for construction can
be used as an approximation for the construction cost variables.»
17 No es derogada hasta 2007, cuando comienza la crisis inmobiliaria en España.
162
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 25: Evolución del coste de la construcción residencial 1990-2008 (2000=100)
Fuente: Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
el incremento del precio de la vivienda en España no parece responder a ninguna premisa que no esté
vinculada a la especulación, impidiendo el acceso a la vivienda en contra de los dispuesto en el artículo
47 de la Constitución Española.
Esfuerzo de los hogares
España e Irlanda, los países con mayor crecimiento del parque de viviendas y de su precio, y con mayor
peso de los propietarios, son además los países en los que más ha crecido el gasto de los hogares entre
1997 y 2007, según los datos de Eurostat. En 2003, más del 30 % del gasto de los hogares españoles estaba
destinado a la vivienda, siendo el índice más alto de todos los países analizados (National Agency for
Enterprise and Housing2003). Ninguno llega al 30 % y sólo tres superan el 25 %: Dinamarca, Finlandia
y Suecia. En el extremo opuesto, el Reino Unido destaca por un descenso en el peso de la vivienda en
el gasto de los hogares respecto a 1995. España ha sufrido además un incremento espectacular de la
proporción del gasto que se dedica a vivienda entre 2000 y 2003, pasando de menos del 15 % a más del
30 %.
Por otro lado, y a pesar de la antigüedad de los datos, cabe destacar que en el año 2000, una vez iniciado
el boom inmobiliario, más del 50 % de los hogares españoles contaba con cargas financieras derivadas de
los costes de vivienda, y en más del 25 % de los hogares, estas cargas eran de riesgo. Estos datos del año
2000 estaban a más de 10 puntos del siguiente país (Irlanda). Holanda, Reino Unido y Dinamarca tenían
aproximadamente el 10 % de los hogares en esta situación. (ver de la figura a la figura ??)
Gasto público y ayudas a la vivienda
Según los datos de Eurostat, en 2004 España concedía ayudas a más del 10 % de los hogares españoles.
Este dato está por encima de los de Alemania, Suecia e Irlanda, todos ellos por debajo del 10 %, y por
debajo de los de Francia y Dinamarca, donde más del 20 % de los hogares percibían ayudas. (ver figura )
Sin embargo, el gasto público en vivienda varía mucho de un país a otro. En Francia, que es el país
con más hogares asistidos, se gasta 77,1 euros por hogar, frente al 0,1 de Dinamarca. En 2006, el país con
mayor gasto es Holanda (106,7 euros por habitante), seguido de Irlanda (102,9 euros por habitante). De
España sólo se han encontrado datos entre 1997 y 1999, que demuestran un presupuesto muy por debajo
de los otros países. (ver figura )
Conclusiones
El precio de la vivienda junto con el estrangulamiento del alquiler y la falta de alternativas en el
régimen de tenencia dejan fuera del acceso a muchos sectores de la población. El esfuerzo económico que
realizan los hogares españoles en vivienda es mucho mayor que en muchos de los países europeos. En
España, el 31,4 % de los gastos totales del hogar va destinado a la vivienda, mientras que en países como
Reino Unido, Irlanda, Francia o Alemania este porcentaje no supera el 25 % (CECODHAS, 2007).
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
163
Figura 26: Evolución del gasto de los hogares en vivienda (1997-2007) (año 2000 = 100)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat
Figura 27: Evolución del gasto de los hogares en vivienda en porcentaje (1980-2003)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de National Agency for Enterprise and Housing (2003)
Figura 28: Evolución de los hogares con cargas financieras derivadas de los costes de la
vivienda (1994, 1997 y 2000)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
164
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 29: Evolución de los hogares con graves cargas financieras derivadas de gastos de
la vivienda (1994, 1997, 2001)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
Figura 30: Porcentaje de hogares que disfrutan de ayudas públicas (2004)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
Figura 31: Gasto Público en vivienda. 1995-2006 (euros por habitante)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
165
España, junto con Irlanda, es uno de los tres países donde más ha crecido el parque de viviendas,
donde más ha subido el precio del mismo, y donde menor es el parque de alquiler. También es el país
donde más ha crecido y donde mayor es el gasto de los hogares en vivienda. Sin embargo, poco más del
10 % de los hogares percibe ayudas a la vivienda y el gasto púbico por hogar está entre los más bajos.
Ejemplos en otros países europeos
En este capítulo se aglutinan algunas de las medidas puestas en marcha por los distintos países
analizados con objeto de paliar algunos problemas detectados en la gestión y uso del parque. De entre
todas las medidas y políticas existentes se han seleccionado aquellas que mejor inciden sobre los problemas
del stock español y se han organizado en tres epígrafes; cada uno de los cuales recopila las medidas que
se corresponden con una de las grandes deficiencias del parque de vivienda en España: medidas contra
la infrautilización del parque, medidas para el fomento de la diversificación de las formas de acceso y
medidas contra la segregación espacial.
Medidas contra la infrautilización del parque de viviendas
Según el Censo de población y viviendas de 2001, el 14 % del parque español está vacío. Este dato,
pone de manifiesto uno de los problemas más graves el parque español. Mucho más si tenemos en cuenta
que el parque de vivienda ha crecido en este último decenio por encima de los niveles de la época del
desarrollismo, en la que la falta de viviendas era un problema acuciante. En otros países, como Reino
Unido, Francia o Suecia, con unos índices mucho menores de viviendas vacías, se han puesto en marcha
mecanismos para sacar de nuevo al mercado estas viviendas. En el trasfondo de las políticas puestas
en marcha por estos tres países están las mismas premisas: no tiene sentido que el Estado invierta en
vivienda cuando parte del parque, ya sea privado o público, está sin uso; y la falta de uso del parque
de viviendas es especialmente gravosa en aquellos lugares en los que existen problemas de acceso y/o de
calidad del parque de viviendas habitado. En el caso de Francia, el índice de viviendas sin uso ronda el
6 %, la mitad que la media española, y en Suecia y Reino Unido este dato se reduce al 3 %.
En los tres casos, el proceso se inicia con un estudio exhaustivo del parque de viviendas vacante,
poniendo especial atención en su ubicación, en las causas que podrían justificar su falta de uso, y en las
consecuencias del abandono de esta parte del stock, muy diferentes en cada uno de los tres casos. Debido
a la importancia del problema, este análisis se lleva a cabo periódicamente: cada año en el caso de Francia
y el sector privado en Suecia, y cada dos años en el caso del sector social de este último país.
En Francia el problema parece estar situado en las grandes aglomeraciones, en las que existe una
importante demanda de vivienda. Según se señalaba en el resumen ejecutivo de la aprobación de la
Loi no 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions [Ley no de 29 de
julio de 1998 contra la exclusión], un total de 2,5 millones de personas estaban mal alojadas en 1998 a
pesar de existir un total de dos millones de viviendas vacantes, 840.000 de las cuales situadas en grandes
aglomeraciones, donde la demanda de viviendas era cada vez mayor.
En Reino Unido el análisis del parque de viviendas vacío pone de manifiesto que los problemas son
diferentes dependiendo de la ubicación del mismo. Muchas de las viviendas vacantes se encontraban
situadas en el norte del país, en barrios desfavorecidos donde no existe demanda y la población era cada
vez más pobre. Esto provoca un efecto paulatino de abandono. Algunos de los informes realizados por el
gobierno ponían de manifiesto que de no corregirse la situación, el número de áreas con este problema
podría intensificarse. Por lo tanto, controlar el número de viviendas vacías se convertía en una forma de
controlar la calidad y la situación del barrio. La National Strategy for Neighbourhood Renewal [Estrategia
Nacional de Renovación de Barrios], a través del PAT 7: Unpopular Housing y el PAT 8: Anti-social
Behaviour, señalaban las dificultades de muchas de las ciudades del norte para controlar el aumento del
número de viviendas vacías en estas zonas. Pero las viviendas vacías no son sólo un problema de las zonas
en las que existe una baja demanda de viviendas. El 40 % de las mismas se encontraban en el sur de
Inglaterra en zonas en las que la demanda de viviendas era mucho mayor.
Se pueden determinar dos situaciones de viviendas vacías en Reino Unido:
Viviendas vacías transitoriamente, en alquiler, en venta o en periodo de reparación.
Viviendas problemáticas: existen unas 250.000 viviendas detectadas como viviendas vacantes que
necesitan ayuda para ser devueltas al mercado. La mayoría de ellas son viviendas anteriores a 1919
(terraced houses) de mucha peor calidad que el resto del parque y localizadas en las áreas urbanas
más desfavorecidas. Se señala que la media de inversión para devolverlas al mercado está entorno
los 7881,4 euros (Fielder, S. y Smith, R.S.G, 1996).
166
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Los alquileres en la vivienda social se calculan sobre la base de los costes de la totalidad del parque
perteneciente a cada entidad sin ánimo de lucro en el municipio. El objetivo es dividir estos costes
entre todas las viviendas alquiladas atendiendo a criterios estándar (utility-value rent) que dependen
del tamaño de la vivienda y su calidad. Normalmente la distribución de los gastos se negocia con los
inquilinos, siendo necesario en algunas ocasiones redistribuir los costes de las viviendas más caras y las
más baratas, e incluso, en algunos casos específicos, no tocar las rentas (dependiendo de la situación del
inquilino). El rent-setting system redistribuye las pérdidas de las compañías de la vivienda en subidas
del alquiler en el resto de su parque. Por tanto el aumento del número de viviendas vacantes se estaba
traduciendo en un aumento del alquiler, de modo que en los casos de la población de menor renta la
situación empezaba a ser paradójica.
En Suecia, en 1999 el 3,7 % de las viviendas en el sector en alquiler permanecían vacías, (4,7 % en el
caso de las viviendas sociales y 1,4 % en el caso de las privadas) y estaban ubicadas mayoritariamente
fuera de Estocolmo, donde el índice disminuía hasta el 0,3 %. Las viviendas vacantes son habitualmente
consecuencia del incremento de la tasa de paro en determinadas regiones, que llevan a la población a
moverse a otros lugares en busca de empleo. Por ello la tasa es mayor en el caso del sector social que
en el privado. La movilidad dentro de la vivienda social fue del 22 % en 1998, una cifra que se mantiene
constante desde 1993, y que depende mucho de las estaciones y de las distintas zonas geográficas (en
Estocolmo no pasó del 15 % mientras que en otras zonas llegó al 30 %). El número de viviendas vacantes
en el sector social aumentó mucho entre 1993 y 1998, año a partir del cual se empieza a controlar la
situación.
Las medidas adoptadas en Francia para luchar contra la infrautilización del parque de viviendas son
mayoritariamente de carácter fiscal y podrían clasificarse en dos grupos: las que pretenden incentivar la
salida del parque al mercado a través de ayudas al propietario y las encaminadas a penalizar al propietario
de la vivienda vacía.
Dentro del primer grupo podríamos destacar las siguientes medidas:
Ayudas de la Agence National d´Amélioration de l´Habitat (ANAH) [Agencia Nacional para la
Mejora de la Vivienda] a los propietarios de viviendas en alquiler con el fin de contribuir a la
financiación y a la realización de los trabajos de rehabilitación de sus edificios. Cuando se trataba
de una vivienda vacante, estas ayudas estaban mayoradas.
Contrato de rehabilitación, descrito en el artículo L. 252-1 del Code de la construction et de
l’habitation [Codigo de la construcción y la vivienda], por el cual un organismo encargado de la
gestión de la vivienda social pone en el mercado un inmueble vacío a cambio de las obras de rehabilitación del inmueble y de su uso por un tiempo mínimo de 12 años, un organismo encargado
de la gestión de la vivienda social pone en el mercado un inmueble vacío. El contrato describe la
naturaleza de los trabajos, sus características técnicas y el plazo de su ejecución. Al final del contrato las mejoras efectuadas sobre el inmueble benefician al propietario sin derecho a indemnización.
Durante el plazo del contrato las viviendas pueden llegar a estar exoneradas del impuesto sobre
bienes inmuebles [taxe foncière].
Ventajas fiscales para los trabajos de rehabilitación de viviendas y su puesta en el mercado de
alquiler.
Entre las que penalizan el mantenimiento del parque vacío caben destacar:
Impuesto sobre las viviendas vacantes. Esta tasa se impone sobre los propietarios privados cuyos
bienes están vacantes voluntariamente desde hace más de dos meses y que están situados en aglomeraciones de más de 200.000 habitantes en las que existe un desequilibrio entre la oferta y la demanda
y una tasa de viviendas vacantes elevada. El dinero recaudado gracias a este impuesto va a parar a
los fondos de la ANAH y será utilizado para la rehabilitación de viviendas. Se considera que una
vivienda está vacante voluntariamente cuando no cumple ninguno de los siguientes requisitos: estar
ocupada al menos durante treinta días consecutivos al año (que exime las viviendas secundarias),
estar en venta o alquiler al precio del mercado y no haber encontrado comprador o inquilino, o
tener necesidad de ser demolida o necesitar trabajos de rehabilitación complejos y caros a cargo del
propietario. El impuesto es progresivo, aumentando durante tres años consecutivos.
Posibilidad de penalización de de penalizar las viviendas que lleven vacías más de cinco años en
aquellos lugares donde no está en vigor la tasa sobre las viviendas vacantes. En el caso de que la
autoridad local así lo determine estas viviendas estarán sujetas al pago de la tasa de habitación,
impuesto que pagan las viviendas en Francia al estar ocupadas (art. 47 de la Loi n◦ 2006-872).
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
167
Procedimiento para requisar viviendas vacías, incluido en la Loi no 98-657 du 29 juillet 1998
d’orientation relative à la lutte contre les exclusions [Ley no de 29 de julio de 1998 contra la
exclusión]. En las comunas en las que existan importantes desequilibrios entre la oferta y la demanda
de viviendas destinadas a personas con rentas modestas y personas desfavorecidas, el Prefecto podrá
requisar inmuebles que estén vacíos desde hace más de 18 meses y que pertenezcan a una sociedad
que no haya puesto remedio para devolver estas viviendas al mercado. Los locales pertenecientes
a personas físicas y a las SVI familiares están exentas de esta medida. El Prefecto podrá requisar
estas viviendas por un periodo mínimo de un mes y máximo de 6 años, pudiendo ampliarlo hasta 12
si se llevan a cabo importantes trabajos de rehabilitación. Antes de requisar el inmueble, el Prefecto
intentará que sea el titular el que ponga remedio a la situación. Si no lo consigue, tendrá poder
para alojar a personas de rentas modestas en estas viviendas. Los trabajos de reforma y la posterior
gestión de las viviendas en alquiler recaerán en un agente de vivienda social. Se firmará un contrato
de alquiler por un año entre este organismo y las personas que vivirán allí. Este contrato podrá
ser renovado por un periodo similar en el caso de no haber encontrado otro alojamiento adecuado.
A partir de la fecha en la que el inmueble es requisado el organismo que lo gestiona deberá pagar
mensualmente al propietario una indemnización que dependerá del alquiler calculado en función de
los metros cuadrados de superficie útil, después de deducir la amortización de los trabajos realizados
en el inmueble y los gastos de gestión. Cuando el periodo de requisición, termine el organismo que
lo gestiona deberá ofrecer una vivienda al ocupante. El inquilino no puede permanecer después del
final del contrato en esa vivienda salvo que llegue a un acuerdo con el propietario.
El impuesto local sobre las viviendas vacías entra en vigor en Reino Unido el 1 de abril de 2000.
Aquellas viviendas que necesiten trabajos de mejora o rehabilitación por incumplimiento de los estándares
mínimos de habitabilidad y calidad están exentas de pagar los impuestos municipales durante el primer
año y pasarán a pagar la mitad de su valor durante el segundo año. Así se ponen en marcha los siguientes
programas:
Creación en 1992 de la Empty Home Agency. Es una entidad sin ánimo de lucro fundada con el
objetivo de ejercer un papel mediador entre los distintos implicados, propietarios de las viviendas
vacías, las autoridades locales, las Housing Associations, etc. para la búsqueda de soluciones innovadoras que reduzcan al mínimo el número de viviendas desocupadas. Uno de sus papeles es el de
animar a las autoridades locales a desarrollar iniciativas efectivas para devolver estas viviendas al
mercado. A principios del siglo XXI existían unas doscientas autoridades locales en Reino Unido
que habían iniciado programas para solucionar este problema.
Puesta en marcha del Best Value Performance Indicator [Indicador de mejor valor de rendimiento]
que exige a las autoridades locales publicar la información relativa al número de viviendas privadas
vacías.
Creación en 1999 del Empty Property Advisory Group [Grupo asesor de propiedad vacía] con la
función de identificar prácticas que acaben con las viviendas vacías e investiguen sobre la posible
mejora del impuesto sobre las viviendas vacantes.
En el caso de Suecia, las medidas son diversas e implantadas por las autoridades locales, los organismos
competentes en la gestión del parque social.
Descuentos en el precio del alquiler para atraer a nuevos habitantes.
Reutilización de las viviendas para otros usos.
Demolición de parte del parque vacante. En 289 municipios existen planes de demolición de viviendas
vacantes. En 1999, 3.600 viviendas fueron destruidas. El 80 % fueron construidas durante los años
60 y 70 y el 20 % restante durante los 40 y 50.
Diversificación de las formas de acceso a la vivienda
Además de la apuesta por la creación de un parque social en alquiler, como el existente en cualquiera
de los países analizados, o la puesta en el mercado de viviendas vacías en régimen de alquiler libre o social,
cabe destacar aquí la existencia de otro tipo de régimen de tenencia, a caballo entre la propiedad y el
alquiler, que tiene una presencia importante en los países escandinavos (Suecia, Dinamarca y Finlandia):
las cooperativas o condominios.
En Suecia son llamadas bostadssrätt y se basan en el derecho a ocupar una vivienda de una cooperativa
que ostenta la titularidad de uno o más edificios multifamiliares y/o casas unifamiliares. Los miembros
168
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
de la cooperativa son los representantes de las unidades familiares correspondientes, cada una de las
cuales posee una parte del total que le da derecho a ocupar una determinada vivienda, pagando a la
cooperativa una entrada proporcional al tamaño de la misma (aproximadamente el 10 % del precio de
la construcción) y una cuota mensual. Cada familia puede vender tanto la vivienda como su condición
de miembro en el mercado libre, por lo que esta forma de tenencia está considerada una modalidad de
propiedad (Ministerio de Fomento, 1997).
En Dinamarca estas cooperativas están consideradas como un régimen de tenencia a caballo entre
la propiedad y el alquiler. Un miembro de una cooperativa no compra una vivienda, pero con el dinero
invertido (‘parte–acción’) accede a parte del valor de la propiedad y gana el derecho al uso de la vivienda.
Actualmente este régimen de tenencia representa el 13 % del total del parque ocupado. La gran acogida
social es consecuencia de las dificultades para acceder a la vivienda en propiedad para gran parte de la
población, ya que las cooperativas son mucho más económicas. Existen dos tipos de cooperativas: las
viviendas de nueva construcción que se han beneficiado de subvenciones del Estado, y las viviendas ya
construidas que se han convertido en cooperativas. Los ocupantes de los pisos de rentas privadas pueden
vender parte de sus viviendas y convertirlas así en cooperativas. No existen ayudas del Estado para este
tipo de viviendas que son las más numerosas. La participación de los inquilinos en la gestión de este
régimen de tenencia es otra de sus principales características.
En Finlandia existe un sistema de régimen de tenencia específico muy similar a las cooperativas de
Suecia o Dinamarca. La compra de una ‘parte–acción’ de una cooperativa da derecho al propietario al
uso ilimitado de la vivienda. Estas acciones se pueden vender en el mercado libre, o incluso hipotecar. La
propiedad real del edificio permanece en manos de la cooperativa, que es responsable del mantenimiento
de la propiedad. Para ello recolecta entre los propietarios una tasa. La compañía puede pedir préstamos
para la rehabilitación y modernización de las viviendas. Las decisiones en estas sociedades son tomadas
por un consejo de administración que está constituido por los titulares de la parte–acción, un director,
parte de los residentes y una serie de auditores y otros profesionales. Las decisiones sobre la gestión de
las viviendas son mayoritariamente tomadas por los usuarios, ya sean titulares o simples inquilinos. Los
titulares pueden ser personas físicas, jurídicas o entidades sin ánimo de lucro. Esto significa que en una
misma cooperativa, es decir, en un mismo bloque de viviendas, pueden existir inquilinos con ayudas o sin
ayudas, viviendas sociales, viviendas en alquiler, etc. Debido a la variedad de titulares posibles dentro de
estas sociedades, la diversidad de situaciones económicas y circunstancias sociales es lo suficientemente
grande como para facilitar la mezcla y la convivencia de los distintos sectores de la población. Por esta
razón los problemas de exclusión social y segregación espacial son mucho menores en Finlandia que en
el resto de los países europeos. Estas cooperativas suelen gestionar un sólo edificio. Existe legislación
específica para este sistema que equipara el precio de venta independientemente de las condiciones de
adquisición de la vivienda: si es primera o segunda mano, o si el comprador de la parte–acción es una
persona física, jurídica o una entidad sin ánimo de lucro.
Medidas contra la segregación espacial
Aunque el problema de segregación espacial está generalizado en toda Europa, la falta de diversificación
en las formas de acceso a la vivienda, que reducen la oferta a la propiedad, hace particularmente difícil el
problema en España, donde la política de vivienda ha propiciado la construcción de una ciudad en la que
los habitantes están organizados por su capacidad de renta. El precio de la vivienda no depende tanto de
sus características físicas como de la zona urbana en la que está ubicada (Roch, 2003) y la única forma
de pasar de un barrio a otro es ascender de clase social.
Frente a esta situación, describiremos a continuación algunas políticas alternativas del resto de países
europeos que podrían modificar la situación a largo plazo mediante su aplicación en España.
En Alemania, la vivienda social en alquiler sólo representa el 6 % del total del parque y disminuye
poco a poco. Sin embargo, los ayuntamientos siguen teniendo la obligación de alojar a los hogares más
necesitados. Para ello, y desde 2001, en lugar de incrementar el parque de viviendas, el sistema social
se basa en el uso del parque privado existente a través de un convenio particular entre el propietario
y el ayuntamiento fijando un precio por debajo del mercado. Se firman unos cien mil convenios al año.
A la vez, el parque de vivienda social propiedad de los municipios se va vendiendo a organizaciones de
inquilinos. Está prevista la disminución del parque social en alquiler en un millón de viviendas entre
2002 y 2010 (CECODHAS, 2007). Esta medida provoca la mezcla de clases sociales al menos dentro del
parque de alquiler, que es la forma de acceso mayoritaria en Alemania.
En Dinamarca, la política de vivienda social sigue el modelo universal, de modo que está disponible
para cualquiera, aunque los ayuntamientos tienen una reserva del 25 % del parque para cubrir las necesidades de los hogares desfavorecidos. El alquiler se fija en función del coste y las viviendas se adjudican
por lista de espera. Una de las características de la vivienda social en Dinamarca es el proceso de toma de
La política de vivienda en España en el contexto europeo... Raquel Rodríguez Alonso
169
decisiones dentro del parque, que está regulado por ley desde 1984. Cada sección, entidad independiente
correspondiente con un barrio, tiene una asamblea general formada por sus habitantes, y se reúnen una
vez al año para elegir un consejo, que es el responsable del presupuesto, mantenimiento y gestión de las
partes comunes la sección.
En Irlanda la ley sobre planificación, desarrollo y vivienda obliga a los promotores privados a incluir
dentro de sus proyectos una parte que irá destinada a vivienda social, a un precio asequible que se fija
en colaboración con las autoridades locales.
En Francia el artículo 55 de la Loi n◦ 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbains [Ley no 2000-1208, de 13 de diciembre, relativa a la solidaridad y la renovación
urbana] establece la necesidad de que todas las entidades locales con población superior a los 3.500
habitantes situadas en aglomeraciones urbanas superiores a los 50.000 tengan al menos un 20 % de vivienda
social en alquiler sobre el total del parque principal. No estarán sujetas a esta regla aquellas comunas
situadas en una aglomeración con disminución de la población, o aquellas en las que el crecimiento esté
restringido por causas ambientales. El incumplimiento de esta determinación supone una retención por
cada vivienda no realizada del presupuesto equivalente al 20 % del potencial fiscal por habitante.
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Transformaciones de los modelos urbano y territorial
en la región centro (1990–2000)
Marian Simón Rojo
Resumen: España ha experimentado un cambio profundo en los modos de ocupación de suelo por
usos urbanos. La investigación analiza las transformaciones experimentadas por los modelos urbanos
y territoriales en la Región Centro (Castilla y León, Castilla La Mancha, Extremadura). La superficie
destinada a usos urbanos directos e indirectos aumentó entre 1987 y 2000 un 35 %, mientras que la
población permanecía prácticamente constante, con un incremento del 0,18 %. La información sobre
ocupación de suelo procede de la explotación de la base de datos del proyecto Corine Land Cover
Con el presente estudio se analiza si la diferenciación en función del rango. Con el presente estudio se
analiza si la diferenciación en función del rango población del municipio se mantiene o si, respondiendo
a las influencias homogeneizadoras de la globalización, se ha producido una confluencia de los mismos,
tanto por lo que se refiere al modelo urbano como al modelo territorial.
Abstract: The research focuses on the process followed in the inland regions of Spain, Region Centro
(Castilla y León, Castilla La Mancha, Extremadura). Over the last fifteen years artificial areas have
expanded rapidly, growing much faster than population. Artificial land areas have grown by 35 %
between 1987 and 2000 while population has practically remained the same (only 0,18 % growth). The
emerging territorial scheme has well-known negative effects on sustainability and on ecosystems.This
research aims to understand the processes of urban sprawl in a region that, although excluded from
economic globalizing main flows, is influenced by cultural and ideological trends and models derived
from a context of increasing cultural convergence. Different indicators have been developed and Corine
Land Cover databases for 1990 and 2000 have been compared to evaluate changes in land consumption
efficiency, as well as in urban and territorial patterns.
Introducción. Modelos urbanos y consumo de suelo
Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . .
Estado de la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Justificación y limitaciones . . . . . . . . . . . . . . . .
Objetivos de la investigación . . . . . . . . . . . . . . .
Hipótesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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174
174
174
175
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175
Encuadre y contexto
176
Conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
Relevancia del consumo de suelo para el desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Relevancia del modelo urbano y territorial para el desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
Metodología
Marco espacial del análisis . . . . . . . . . . .
Marco temporal del análisis . . . . . . . . . .
Obtención de datos generales . . . . . . . . .
Obtención de datos sobre ocupación de suelo
Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . .
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183
183
183
183
184
189
Caracterización del área de estudio. Región Centro
191
Región Centro. Caracterización demográfica y económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Región Centro. Caracterización territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Resultados
Validez de los datos del proyecto CLC y CLC&Image 2000 . . . . . . .
Evolución territorial según el rango de población de los municipios . . .
Análisis de la evolución de los usos del suelo según el rango poblacional
Ocupación de suelo en la Región Centro . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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200
200
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207
210
Conclusiones y perspectivas
222
Discusión de resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Perspectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Bibliografía
228
173
174
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Introducción. Modelos urbanos y consumo de suelo
Planteamiento del problema
Europa es un continente intensamente urbanizado; según la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA), más de un cuarta parte del territorio de la Unión Europea (UE) está afectado por usos
urbanos y éstos suponen una amenaza para la naturaleza y la biodiversidad. El impacto que tiene la
urbanización sobre el medio natural no se deriva sólo de la cantidad de suelo ocupado por usos urbanos
directos o indirectos, sino también de la manera en que esta ocupación afecta a la lógica de los procesos
ecológicos, rompiendo las relaciones y conexiones del sistema territorial, fragmentándolo, desestructurándolo y generando espacios degradados y residuales.
Pero no sólo el medio natural se ve afectado por los usos urbanos. La Estrategia Territorial Europea (ETE) reconoce que la diversidad espacial y cultural de los pueblos y ciudades europeos es un
patrimonio de gran valor que conviene preservar. Ese patrimonio constituye además uno de los principales factores de desarrollo para la Unión Europea. Sin embargo según la ETE esta riqueza está amenazada
por los procesos de modernización social y económica, sobre todo por la expansión urbana. Europa tiene
delante un complejo reto, cómo lograr que los fenómenos de dispersión de usos urbanos —que crecen
a un ritmo desconocido anteriormente—, no socaven su base cultural, social y ambiental. Por eso en la
actualidad la expansión urbana es fuente de preocupación creciente en el seno de la Unión Europea.
La preocupación por la insostenibilidad de la expansión de usos artificiales ha llevado a la Unión
Europea a establecer programas comunes con los que intercambiar información y comparar datos. Uno
de estos programas es el Coordination of Information on the Environment (CORINE), una base de
datos europea sobre ocupación de suelo, que ha de permitir la toma de decisiones en materia de política
territorial.
Cuando en el año 2005 se publicaron los resultados del proyecto Corine Land Cover (CLC) sobre
cambios de uso de suelo, los datos de España hicieron sonar las alarmas. Pronto los medios de comunicación
se hicieron eco de la noticia; el suelo ocupado por usos artificiales había aumentado un 25 % entre 1987 y
2000, mientras que la población crecía un 5 %. El Levante, las zonas costeras en general y la Comunidad de
Madrid centraron pronto la atención. El interés se vio reforzado por noticias posteriores sobre especulación
urbanística. Sin embargo el proceso de urbanización sin precedentes del territorio no se limitó a esas zonas.
El interior peninsular pocas veces ocupa titulares, pero merece ser estudiado.
En la Región Centro, que agrupa a las Comunidades de Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura, la superficie destinada a usos urbanos directos e indirectos aumentó en el periodo de referencia
un 35 %, mientras que la población permanecía prácticamente constante, con un incremento del 0,18 %.
La disparidad entre crecimiento demográfico y expansión espacial no afecta por igual a todas las áreas y
la presente investigación trata de identificar patrones de cambios en el modelo de ocupación de suelo en
esta región, que se sitúa en los niveles más bajos de la jerarquía territorial europea.
Estado de la cuestión
La preocupación sobre los efectos del cambio del modelo de ciudad no es nueva y el debate es intenso.
Si tomamos como referencia el espacio común europeo, encontramos líneas de investigación encaminadas
a cuantificar y establecer diagnósticos sobre los cambios de ocupación de suelo y las repercusiones ambientales y sociales de los mismos. Distintas instituciones se están ocupando del tema, aunque con frecuencia
los estudios se centran en la evolución de las áreas urbanas de mayor dimensión y por lo general se basan
en la comparación entre distintos países de una serie muy limitada de casos seleccionados.
En próximos apartados se detallarán algunos de los principales estudios en torno al tema, como el
proyecto Monitoring Urban Dynamics/Monitoring Land Use Changes (Murbandy/Moland), que tiene
como objetivo cuantificar y comparar información sobre temas relativos a consumo de suelo. Se han
llevado a cabo estudios sobre las diferencias en la distribución relativa de usos artificiales de Proyecto
Monitorin Urban Dynamics (Murbandy), que ha estudiado los cambios de uso de suelo de dieciséis
países europeos. En él se definen los principales patrones de crecimiento urbano experimentados entre
1990 y 2000 en las Zonas Urbanas Morfológicas (UMZ). Sin embargo estos estudios establecen un umbral
de 50.000 habitantes A su vez analiza para cada uno de los grupos lo que sucede en el área central y en
un radio de 5 kilómetros en torno a dicho área.
En el proyecto ESPON 1.1.1. Urban areas as nodes in a polycentric development [Áreas urbanas como
nodos en un desarrollo policéntrico] se analizan las ciudades europeas a las que se considera elementos
claves del desarrollo territorial. Establece una topología de las realidades urbanas y pone de manifiesto
el papel que pueden desempeñar las áreas urbanas en el desarrollo policéntrico equilibrado, el mismo
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
175
que propone la ETE. Aunque, evidentemente, al analizar el conjunto territorial de la Unión Europea, no
puede descender a estudiar las peculiaridades de cada área y se plantea en términos de generalidades.
Existe un segundo proyecto ESPON 1.1.2. complementario del anterior, que bajo el titulo Urban rural
relations in Europe [Relaciones urbano-rurales en Europa] aborda el habitualmente olvidado mundo
rural desde una perspectiva de sus relaciones con las ciudades. Señala que su interdependencia es cada
vez mayor, y no sólo en las zonas densamente pobladas, sino también en aquellas específicamente rurales.
En este proyecto podemos encontrar valiosas aportaciones desde una perspectiva de desarrollo económico
y gobernanza.
Por otro lado, dentro del marco de las investigaciones European Cooperation in Science and Technology (COST) Action encontramos la C10 European Cities. Insight on Outskirts. Incluye un informe
específico sobre estructuras urbanas, en el que se establecen las distintas tipologías de las formas de
crecimiento de áreas suburbanas. Se realiza un estudio de casos de grandes áreas metropolitanas, y se
incluye también un artículo específico sobre las nuevas relaciones urbano-rurales.
Existe además una serie de documentos —ya sean normativos, presciptivos u orientativos— sobre
ordenación del territorio y la sostenibilidad de las políticas sectoriales con incidencia en el territorio elaborados desde la Unión Europea. En 1983 se aprobó la Carta Europea de Ordenación del Territorio de
Torremolinos. Posteriormente se redactaron los documentos Perspectiva europea de ordenación territorial (PEOT) de Noordwijk de 9 y 10 de junio de 1997, Europa 2000 y Europa 2000+ (Cooperación para el
desarrollo espacial del territorio europeo, 1995) y Guiding Principles for Sustainable Spatial Development
of the European Continent. Además en 1999 se adoptó la ETE.
El Ministerio de Medio Ambiente, siguiendo las recomendaciones para la aplicación de la ETE elaboró
un Informe Nacional sobre Ordenación del Territorio. Dicho informe incluía un diagnóstico detallado y
un marco estratégico para nuestro país.
Justificación y limitaciones
La Unión Europea ha apostado por la integración económica, con el objetivo de incrementar la tasa
de crecimiento de todo el territorio. La Región Centro, constituida por las Comunidades Autónomas
de Extremadura, Castilla-La Mancha y Castilla y León —es decir, y esto es importante, excluyendo a
la Comunidad Autónoma de Madrid—, forma parte del grupo de áreas periféricas, que no reúnen las
condiciones espaciales, productivas, tecnológicas ni de recursos humanos imprescindibles para resultar
atractiva ni competitiva en el contexto internacional. Pero no se trata de una tierra yerma, cuenta con
importantes valores paisajísticos, naturales y culturales.
Estos valores están amenazados por la expansión de infraestructuras y áreas urbanas. Sería necesario
reconocer las condiciones específicas que deberían orientar la transformación del área, de manera que
este conocimiento pudiera servir de referencia para abordar planteamientos urbanos y territoriales más
sostenibles.
El análisis que se realiza tiene un sesgo eminentemente cuantitativo. Profundiza en la senda abierta
por otros estudios como el del Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE), y lo hace como ellos,
analizando la base de datos de ocupación de suelo del proyecto CLC. Los resultados van a depender en
buena medida de la fiabilidad de los datos de partida (CLC). Además la investigación está condicionada
por la propia metodología y clasificación de usos que realiza el CLC.
Existe además un límite temporal que viene definido por los datos disponibles de ocupación de suelo
del Corine Land Cover 90 (CLC90) y Corine Land Cover 00 (CLC00). Una serie mayor hubiera pemitido
valorar mejor las tendencias de transformación.
Objetivos de la investigación
La Región Centro, objeto de la investigación, no forma parte de la red de áreas centrales en la jerarquía
europea. Se sitúa en torno a una ciudad- región metropolitana de segundo orden (Madrid). El estudio
trata de entender los procesos de expansión urbana en una región que, si bien queda al margen de los
procesos globalizadores económicos, está influenciada cultural e ideológicamente por las tendencias y
modelos derivados de un contexto de creciente convergencia cultural.
Con el presente estudio se analiza si la diferenciación de modelo urbano y territorial en función del
rango de municipio se mantiene o si, respondiendo a las influencias homogeneizadoras de la globalización
se ha producido una confluencia de los mismos.
Hipótesis
La hipótesis que se trata de probar:
176
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Los modelos urbanos y territoriales históricamente se han distinguido en función del tamaño de las
ciudades. Sin embargo en la última década se ha producido un cambio significativo de los modelos urbanos
y territoriales en la Región Centro, con el que los distintos modelos asociados a diferentes tamaños
convergen hacia un único modelo homogéneo y crecientemente insostenible.
Encuadre y contexto
Conceptos
Suelo
El suelo es, según el Diccionario de Lengua Española de la Real Academia
1. la superficie de la tierra o
2. terreno en que viven o pueden vivir las plantas.
En el campo de las ciencias naturales encontramos múltiples definiciones de suelo, que desarrollan
esta segunda acepción. En ellas que se entiende éste como un «producto natural, presente en la superficie
terrestre, constituido por material mineral y orgánico disgregado. Es el medio de soporte para el crecimiento vegetal y, por tanto la base de todos los ecosistemas terrestres. Es también el lugar en que se lleva
a cabo la descomposición de la materia orgánica y al que retornan los productos minerales en los ciclos
de nutrientes. Constituye el hábitat para muchos animales, el medio donde se sustentan los vegetales y
el lugar de donde obtienen el agua y los nutrientes» (Smith RL & Smith TM, 2008).
Sin embargo, en la legislación del régimen urbanístico del suelo, que tiene por objeto definir el contenido
básico del derecho de propiedad del mismo, no se define el concepto de suelo, ni se encuentra ninguna
referencia a su importancia natural. Las sucesivas leyes del suelo enfocan su regulación únicamente desde
el punto de vista de superficie de la tierra, centrando el interés en la capacidad que se otorga mediante
la regulación urbanística para construir o no sobre él. Se llega incluso a hablar de creación de suelo.
Consumo y ocupación
En el Diccionario de Lengua Española de la Real Academia, la primera acepción de consumir es
destruir, extinguir. A su vez consumo se refiere por un lado a la acción y efecto de consumir comestibles y
otros géneros de vida efímera. Por otro lado se entiende como la acción y efecto de consumir, gastar energía.
Tanto el concepto de consumo como el de consumir están asociados bien a consumibles perecederos o de
vida efímera, bien al gasto de energía.
La Real Academia de la Lengua Española define a su vez ocupación como la acción y efecto de ocupar.
Ocupar, hablando de territorios, lugares, edificios, locales, etcétera y también de objetos menores se refiere
a tomar posesión o apoderarse de ellos, invadirlos o instalarse en ellos.
En este sentido el suelo no es un flujo similar a la energía, ni un bien perecedero y no se puede
hablar en sentido estricto de consumo. Cuando el suelo se urbaniza o se instalan infraestructuras y otros
usos asociados, el suelo en sí no desaparece, ni se extingue, pero esto provoca cambios sustanciales que
lo incapacitan para continuar desempeñando sus funciones básicas anteriores. No es solo que la acción
urbanizadora se apodere o invada el suelo, sino que además en el proceso se destruye su naturaleza y por
ello, en el presente texto se opta por hablar de indicador de consumo de suelo, aun cuando en la mayoría
de documentos oficiales se utiliza preferentemente el concepto de ocupación de suelo.
Indicador
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), un indicador es «un
parámetro, o el valor resultante de un conjunto de parámetros, que ofrece información sobre un fenómeno,
y que posee un significado más amplio que el estrictamente asociado a la configuración del parámetro».
La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) entiende por indicador un «valor observado representativo de un fenómeno determinado. En general, los indicadores cuantifican la información mediante
la agregación de múltiples y diferentes datos. (. . . ) Los indicadores simplifican una información que puede
ayudar a revelar fenómenos complejos».
En la publicación de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio
Ambiente, Indicadores Ambientales un indicador ambiental se define como «una variable que, mediante
la síntesis de la información ambiental de que se dispone, pretende reflejar el estado del medio ambiente,
o de alguno de sus aspectos, que puede tener un gran valor como herramienta en los procesos de toma de
decisiones sobre los problemas ambientales».
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
177
Relevancia del consumo de suelo para el desarrollo sostenible
El suelo constituye el soporte esencial para la naturaleza y la biodiversidad, sirve de nutriente a plantas
y animales y garantiza la renovación de las aguas subterráneas. Su propia naturaleza hace que sea un
recurso no renovable y limitado y la urbanización del mismo conlleva la destrucción del patrimonio natural,
tanto de las superficies que son directamente urbanizadas, como de las zonas aledañas que quedan bajo la
influencia de urbes e infraestructuras. La transformación de su cubierta además de afectar negativamente
a los ecosistemas, modifica la escorrentía, la capacidad de filtración de las aguas y el equilibrio del sistema
hidrológico; también modifica la radiación desde la superficie terrestre, el calor sensible y la emisión de
gases con efecto invernadero. La conjunción de todos estos factores repercute negativamente sobre el
cambio climático.
El impacto que tiene la urbanización sobre el medio natural no se deriva solo de la cantidad de suelo
ocupado por usos directos o indirectos, sino también de la manera en que esta ocupación afecta a la lógica
de los procesos ecológicos, rompiendo las relaciones y conexiones del sistema territorial, fragmentándolo,
desestructurándolo y generando espacios degradados y residuales.
Aunque las actuaciones se sometan a Evaluación de Impacto Ambiental, difícilmente podrán eliminar
la progresiva ocupación del territorio y su fragmentación, con efectos muy negativos sobre la biodiversidad.
En este punto hay que destacar el efecto de barrera ecológica de las infraestructuras lineales, en particular
aquellas de altas prestaciones o con gran intensidad de tráfico. «Aunque el ratio del territorio fragmentado
por infraestructuras resulta menor en España (250 km2 ) que en el resto de la UE-15 (130 km2 ), (. . . )
el gran número de entornos ambientales protegidos existentes en nuestro país, (son) más vulnerables a
cualquier actividad que los divida y fragmente».(Ministerio de Fomento, 2005)
El enfoque institucional
La preocupación por los efectos sobre el medio ambiente de la actividad humana alcanzó notoriedad
en los años 70 y ha quedado reflejada en numerosos informes y conferencias oficiales a lo largo de estas
décadas. También la actividad urbana —y, en menor medida, las dinámicas urbanizadoras— han sido
analizadas desde la óptica de la sostenibilidad, varios hitos permiten perfilar la evolución experimentada
durante estos años: en 1991 la Comisión Europea publicó el Libro verde sobre medio ambiente urbano; en
1994 se celebra la Primera Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles, que dan lugar a la
Carta de Aalborg en la que se establece el compromiso de las ciudades europeas con la sostenibilidad y
en la que se aboga por ciudades compactas y diversas; en 1999 se adopta la ETE, entre cuyos principios
directores se encuentra el desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico.
Las referencias al uso del suelo son más directas y específicas en el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente del Parlamento y el Consejo Europeo, en el año 2002. En el
apartado de consideraciones previas se expone que «el suelo es un recurso finito que está sometido a
presión desde el punto de vista ambiental». En consonancia con dicho postulado, al explicitar los planteamientos estratégicos para alcanzar los objetivos en materia de medio ambiente se propone (Art. 3. 10)
«Alentar y fomentar una utilización y gestión efectivas y sostenibles de la tierra y el mar que tengan en
cuenta consideraciones medioambientales. Para ello se requiere (. . . ) fomentar las mejores prácticas en
relación con la ordenación sostenible del territorio (. . . ) prestando una atención especial al Programa de
Gestión Integrada de las Zonas Costeras». También en la estrategia temática referida a la naturaleza y la
biodiversidad (Artículo 6.1) se establece como uno de los objetivos «fomentar un uso sostenible del suelo,
prestando especial atención a la prevención de su erosión, deterioro, contaminación (. . . ) y desertización».
En el Artículo 10, sobre política medioambiental se incluye como actuación prioritaria que se garantice
la información periódica en forma de «indicadores clave en materia de medio ambiente, indicadores sobre
la situación y tendencias del medio ambiente e indicadores de integración».
Por lo que se refiere al marco legislativo estatal, la Ley de Régimen del suelo y valoraciones 6/1998
determina que un suelo sólo puede preservarse de la urbanización si se demuestra su valor ambiental. La
Ley se redacta desde la premisa de que la escasez de suelo urbanizable y la falta de flexibilidad y agilidad
en su desarrollo son las causas del encarecimiento del mercado inmobiliario y por tanto su objetivo es
facilitar el aumento de la oferta de suelo. Se contrapone por tanto a las políticas europeas que establecen
un criterio de precaución, de manera que sólo se consuma suelo por causa justificada. En cuanto a la
reciente Ley 8/2007 del Suelo, recupera la necesidad de justificar la transformación de un suelo rústico,
aunque el interés económico de la promoción (para los promotores) puede ser una razón suficiente para
dicha transformación.
178
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Indicadores europeos de consumo de suelo
La Comisión Europea, en aplicación del artículo 10 del Sexto Programa Marco citado anteriormente,
ha desarrollado diferentes indicadores que permitirían fundamentar las decisiones, hacer un correcto
seguimiento de las estrategias —revisándolas si es preciso— e informar al público en general. En el
tema que nos ocupa, el indicador ENV9 mide la expansión urbana, contabilizando para ello los suelos
destinados a usos residenciales, comerciales e industriales, así como a equipamientos, infraestructuras
y viario, mientras que excluye áreas rurales dispersas. En 1989 se reconocían las dificultades para su
aplicación pues no había recogida de datos estandarizada ni armonización de conceptos entre los distintos
países, pero aún así se pudo comparar la expansión urbana en diferentes regiones. Posteriormente Eurostat
desarrolló un manual con definición de conceptos de usos y ocupación de suelo y sistemas de información
específicos.
El proyecto Monitoring Urban Dynamics/Monitoring Land Use Changes tiene como objetivo cuantificar y comparar información sobre temas relativos a consumo de suelo. Hay que tener en cuenta que la
unidad mínima manejada en el proyecto Murbandy es de 1 o 2 ha mientras que en el CLC es de 25 ha.
Consumo de suelo y cambios de uso en el contexto europeo
La expansión urbana es fuente de preocupación creciente en el seno de la Unión Europea. No en vano
en la actualidad más de una cuarta parte del territorio se ve directamente afectado por usos urbanos
(The European Environment Agency (EEA), 2006). El informe sobre Urban Sprawl señala que la
dispersión de usos urbanos crece a un ritmo desconocido anteriormente y supone una amenaza para la
base cultural, social, económica y ambiental de Europa (EEA, 2006).
En la Comisión Europea hay un claro interés por contar con indicadores y sistemas de información
que permitan comparar las situaciones de cada país y su evolución. En esa línea viene trabajando hace
décadas, con proyectos de normalización, que cubren desde aspectos de nomenclatura, como el sistema
de clasificación Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas (NUTS) 1 , hasta armonización
de bases de datos estadísticas y geográficas, como el proyecto CLC.
Con la voluntad de comparar e intercambiar información se han realizado a su vez estudios específicos
sobre variaciones de uso de suelo, de zonas verdes, expansión urbana, etc; algunas de cuyas conclusiones,
pertinentes para la presente investigación, se recogen a continuación.
Cambios de uso de suelo en áreas urbanas
Se han llevado a cabo estudios sobre las diferencias en la distribución relativa de usos artificiales de
las áreas urbanas en función del tamaño de las mismas. En concreto, el centro Italian Agency for Environmental Protection and for Technical Services (APAT), dentro del Proyecto Murbandy, ha estudiado
los cambios de uso de suelo de dieciséis países europeos. En él se definen los principales patrones de crecimiento urbano experimentados entre 1990 y 2000 en las Zonas Urbanas Morfológicas (UMZ) analizadas,
distinguiendo tres rangos de áreas urbanas:
Áreas urbanas grandes, UMZ1, con una población superior a 500 mil habitantes
Áreas urbanas medianas UMZ2, entre 100 mil y 500 mil habitantes
Áreas urbanas pequeñas, UMZ3, entre 50 mil y 100 mil habitantes.
A su vez analiza para cada uno de los grupos lo que sucede en el área central y en un radio de 5
kilómetros en torno a dicho área.
La tasa de consumo de suelo en áreas urbanas no presenta una homogeneidad entre los países. En
España (no incluida en el estudio, pero que se situaría a la cabeza en cuanto a consumo de suelo en la
década de los noventa), las áreas de segundo rango prácticamente igualan el crecimiento porcentual de
las menores 2 . En el resto de los países con mayores crecimientos porcentuales (Irlanda, Países Bajos y
Alemania), las áreas urbanas que más se expanden son las de tercer rango (UMZ3).
En cuanto a la diferenciación por regiones, las zonas costeras constituyen solo un 27 % de las áreas
analizadas, y sin embargo en ellas se ha producido el 40 % del consumo de suelo de las áreas grandes
y medianas. Por el contrario mientras que los nuevos estados miembros representan casi la mitad de la
superficie urbana, en ellos se ha producido solo el 15 % del consumo de suelo total registrado.
1 En el caso español el nivel NUT3 se corresponde con provincias, el nivel NUT2 con comunidades autónomas y el nivel
NUT1 es una agrupación de regiones NUT2 sin equivalente administrativo.
2 En España las cifras de las UMZ3 se refieren a los municipios entre 25.000 y 100.000 habitantes, que es como se
encuentran desglosados los datos disponibles a través del informe para el Libro Blanco de la Edificación Sostenible
179
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
Cuadro 1: Cambios de uso de suelo en áreas urbanas de países europeos.
Fuente:APAT (2004)
UMZ1
(>500.000 hab)
Bélgica
República Checa
Alemania
Estonia
Francia
Hungría
Irlanda
Italia
Lituania
Luxemburgo
Latvia
Holanda
Polonia
Rumanía
Eslovenia
Eslovaquia
Superficie UMZ
(ha)
148.811
19.814
175.288
TLC*
%
3,45
4,05
2,98
180.922
41.106
22.720
155.083
10.879
2,08
2,10
13,86
1,71
0,53
15.501
33.831
83.552
19.482
12,97
2,75
1,03
UMZ2
(100.000-500.000 hab)
UMZ3
(50.000-100.000 hab)
Superficie UMZ
(ha)
80.042
28.915
89.384
14.381
137.925
14.754
4.349
150.322
20.795
4.314
5.849
59.191
146.680
37.655
8.799
11.659
Superficie UMZ
(ha)
37.581
23.606
66.736
2.711
45.977
16.499
4.027
71.056
3.846
TLC*
%
3,24
3,77
5,43
0,19
3,86
1,24
20,71
2,94
0
1.815
38.749
56.912
21.498
0
20,26
2,43
2,21
16.317
2,28
TLC*
%
0,45
1,64
4,71
1,88
3,06
1,43
14,93
3,06
0,81
4,43
0
14,35
1,52
1,84
2,05
3,02
* Tasa de consumo de suelo (TLC)
Figura 1: Cambios de uso de suelo en áreas urbanas europeas. 1990–2000
Elaboración propia a partir de datos de APAT, 2004.
180
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Por último al tratar los cambios en usos de suelo, el informe señala que entre 1990 y 2000 el consumo
de suelo en las pequeñas áreas urbanas se ha concentrado en los núcleos centrales, mientras que en las
grandes áreas urbanas éste se ha producido en los municipios del entorno.
En todos los rangos urbanos el principal factor de consumo de suelo (más de la mitad del total) ha
sido la extensión de usos industriales y comerciales e infraestructuras. También la creación de nuevos
suelos urbanos continuos y discontinuos ha sido importante, en torno al 40 % del total. Los cambios de
usos de suelo ya urbano apenas suponen el 10 % del total.
Relevancia del modelo urbano y territorial para el desarrollo sostenible
Modelos ante la transformación de la ciudad: modelos descriptivos, que intentan explicarla; modelos
predictivos, que intentan prever su evolución; y modelos normativos o ideales estableciendo cuáles habrían
de ser las maneras de crecer de la ciudad.
Disparidades sociales
El crecimiento de la ciudad dispersa y la extensión de usos urbanos por el territorio alcanza municipios
cada vez más alejados de las áreas centrales. El proceso va precedido de una intensa actividad de refuerzo
de las infraestructuras de comunicación que consiguen mejorar la accesibilidad del territorio metropolitano. Pero a la vez se está produciendo una discriminación y una segregación espacial. «La forma de
las redes, la cobertura espacial que producen, la facilidad de accesos a ellas y los costes de ese acceso,
comienzan a ser un importantísimo discriminador territorial y social. (. . . ) Es curioso observar como la
mayor parte de las inversiones en infraestructuras se han guiado por un aparente objetivo de reequilibrio
territorial, y lo que han propiciado es la aparición de la ciudad dispersa y de baja densidad. (. . . ) La
sociedad de la dispersión de los servicios y la extensión de las redes no solo es la sociedad del despilfarro,
sino que fundamentalmente es la sociedad de la desigualdad; el modelo de ocupación del territorio que
produce sólo es posible con profundas diferencias en el acceso a los servicios». (Herce, 2003).
Economía en evolución. Impacto en el territorio
En una época en la que triunfa un modelo económico favorable a la movilidad y al libre funcionamiento
de los mecanismos de mercado, la Unión Europea ha apostado por la integración económica, con el
objetivo de incrementar la tasa de crecimiento de toda la unión. «Sin embargo, no está claro cómo se van
a distribuir esos efectos entre las regiones y países europeos. Existen dos grandes posturas, apoyadas en
modelos de crecimiento y de comercio internacional muy distintas. La primera sostiene que al constituirse
áreas económicas más grandes, el libre juego de la competencia dirige los factores productivos hacia
aquellas regiones más avanzadas, acentuando las divergencias económicas entre los distintos territorios.
El soporte teórico se encuentra en los modelos de la Nueva geografía económica (. . . ) La segunda postura
defiende la idea de que, siempre que no estén restringidas a la difusión y la adopción de las innovaciones
tecnológicas, los mecanismos de mercado conducen a un nivel de bienestar económico común al cabo de
un período de tiempo más o menos largo. (. . . ) Las diferencias observadas en la renta per cápita y la
productividad del trabajo de las distintas regiones son atribuibles no a diferencias de stocks agregados de
capital humano y físico, sino a una incorrecta asignación de los factores como consecuencia de movilidad
insuficiente y/o de precios relativos artificiales». (María-Dolores, García, 2001)
La Región Centro forma parte del grupo de áreas perdedoras periféricas, no reúne las condiciones
espaciales, productivas, tecnológicas ni de recursos humanos imprescindibles para resultar atractiva ni
competitiva en el contexto internacional. Desde finales de los 80 ha sido receptora de fondos estructurales
de cohesión destinados fundamentalmente a sufragar proyectos de infraestructuras básicas y de capital
humano con los que se intentaba recuperar el tiempo perdido. Pero no es suficiente. Los «procesos de
difusión (de los efectos de la globalización), selectivos en su velocidad y pautas de localización, determinan
que los espacios urbanos más favorecidos se vean beneficiados, mientras los de menores posibilidades se ven
sujetos a procesos de periferismo». (Cebrian. Cebrián, 2000) «En los últimos años se está asistiendo y,
de forma cierta y segura, en los próximos se va a asistir, a una reestructuración importante del territorio
español, que actuará de forma ambivalente en las ciudades pequeñas y medias, bien resituándolas en
el nuevo sistema urbano en posiciones privilegiadas, en unos casos, bien propiciando su estancamiento
absoluto y, por lo tanto, su retroceso relativo, en otros». (Ganau y Vilagrasa, 2003)
Para regiones como la analizada en el presente documento, «la estrategia de futuro no puede ser
competir con los espacios centrales, con las grandes áreas metropolitanas y con los centros rectores del
desarrollo económico» (De las Rivas et ál., 2002). En teoría apuestan por convertirse en espacios
que dan respuesta a la creciente demanda de calidad ambiental, ofreciendo un entorno natural atractivo,
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
181
servicios y espacios urbanos de calidad, etc. La globalización se convertiría así en un «aliado para aquellos
espacios capaces de realizar una oferta atractiva, complementaria de los espacios centrales, que reduzca
las deseconomías asociadas a las grandes aglomeraciones: aumento de la delincuencia y los conflictos
sociales, congestión de dotaciones e infraestructuras, deterioro ambiental, elevación de los costes para
familias, empresas y poderes públicos, etc» (De las Rivas et ál., 2002).
Sin embargo el ritmo de transformación urbana no va parejo con la intensidad de los cambios de una
economía en evolución constante, ni logra materializar estrategias que impulsen los espacios de calidad,
interrelacionados e innovadores que actuarían como motores del cambio. Eso defienden al menos quienes,
desde distintos frentes y desde hace varias décadas, cuestionan la validez del planeamiento tradicional
para dar respuesta a necesidades cambiantes e inciertas de los tiempos actuales. La planificación deja
paso a grandes planes estratégicos o a intervenciones a escala de proyecto con aspiraciones de convertirse
en motores de desarrollo y tener repercusión a una escala mayor que la local. En el camino se diluyen las
competencias y la regulación de un marco de garantía de derechos ciudadanos y calidad de vida.
Dispersión urbana
Detrás de los cambios en el modelo de ocupación del suelo aparece el creciente protagonismo del mercado que sustituye a anteriores mecanismos de control y planificación; así como la tendencia a aumentar la
movilidad y los desplazamientos (EEA, 2006). El resultado es que se dispara la dispersión urbana [urban
sprawl], con las siguientes características:
Baja densidad. La mayoría de trabajos consultados asocian el crecimiento urbano disperso a la aparición
de áreas periféricas residenciales poco densas con un importante peso de la vivienda unifamiliar. Este enfoque
comenzó a utilizarse en los EEUU durante la primera mitad del siglo XX para caracterizar los problemas de la
expansión continua de sus ciudades en forma de mancha de aceite con unas densidades decrecientes a medida que
aumenta la distancia al centro urbano.
Baja centralidad. Una de las características de la dispersión urbana es que la población y la actividad
tienden a desplazarse hacia el exterior de la ciudad. Pierde por tanto peso económico y poblacional el centro
tradicional frente a las áreas más periféricas.
Baja proximidad. La dispersión no sólo puede suponer un creciente alejamiento del centro, sino también del
total de empleos y personas de la región urbana, lo cual se traduce en un progresivo aislamiento de las piezas que
conforman la mancha urbana con independencia de si se trata de un sistema urbano monocéntrico o policéntrico.
Baja concentración. Uno de los efectos que comporta el crecimiento de la población y del empleo en
zonas poco densas es que el peso que anteriormente tenían un número limitado de zonas especialmente densas y
compactas (municipios, distritos, zonas censales, etc) tiende a ser cada vez menor.
Discontinuidad. Por último, una de las formas que suele adoptar la dispersión es la fragmentación; esto es,
la pérdida de continuidad entre viejos y nuevos desarrollos urbanos dejando vacíos entre medio.
Muñiz, García y Calatayud, 2006
Jerarquía urbana en un sistema de redes de ciudades
La progresiva liberalización de los mercados capitales y financieros, la deslocalización productiva
asociada a la reducción de los costes monetarios del transporte, la reestructuración del mercado laboral
y el desmantelamiento de lo público tienen su reflejo en la organización territorial. «Hay un consenso
creciente respecto a la existencia de una red de ciudades importantes, tanto en el norte como en el sur, que
funcionan como centros para coordinar, controlar y prestar servicios al capital global. (. . . ) La dispersión
espacial de la actividad económica (. . . ) tiene lugar bajo la continuadora concentración del control, la
propiedad y la apropiación de beneficios que caracteriza al actual sistema económico» (Sassen, 1998).
En ese contexto aumenta la competitividad, no solo entre países sino también entre regiones e incluso
entre ciudades.
Las ciudades y los territorios buscan identificar y explotar su potencial de competitividad para intentar
a toda costa situarse en el mapa (mundial, europeo, nacional o al menos regional). Las soluciones y
estrategias que adoptan a menudo son muy similares, repitiéndose una y otra vez entre los objetivos
enunciados la búsqueda de calidad, la especialización o el logro de una imagen de marca, de referencia.
Se identifican ciudades y regiones ganadoras y perdedoras, se relaciona la importancia de una ciudad
en la jerarquía urbana en función de su peso económico, sin entrar en consideraciones de calidad de vida
ni por supuesto de sostenibilidad. «Las grandes megalópolis, los centros de innovación, los nuevos espacios
emergentes asociados a grandes mercados y formas de producción dinámicas y dotados de importantes
centros urbanos aparecen como los nodos privilegiados en torno a los cuales se organizará la nueva
estructura global (. . . ) polarizándose el desarrollo en torno a un reducido número de grandes nodos
182
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
metropolitanos (Madrid, Tolouse y Orléans), mientras que el resto del territorio ocupará una posición
cada vez más marginal en el espacio europeo.» (De las Rivas et ál., 2002)
También ha cambiado la relación entre los individuos y el espacio urbano y la percepción del mismo.
Aparecen las periferias fragmentadas, independientes, que no pueden ser percibidas como partes de un
todo (Smets, 1992). Las ciudades y las áreas metropolitanas europeas y, en definitiva, la sociedad extienden por el territorio sus movimientos cotidianos y cíclicos. Las áreas de ciudad difusa y las zonas en
desuso parecen configurar en conjunto una sociedad urbana que ha conquistado física y desordenadamente
una nueva dimensión geográfica. En el proceso confluyen la creciente movilidad individual y el repentino
desarrollo de las telecomunicaciones, con una situación en la que la ciudad antigua no es capaz de seguir conteniendo todo el conglomerado de actividades urbanas. Es en los territorios menos consolidados,
donde encuentra menos resistencia, donde se está transformando la naturaleza y el concepto mismo de
ciudad. Sucede de manera un tanto desordenada, mediante dinámicas atomizadas que se alejan de las
tradicionales reglas de contigüidad entre hechos urbanos.
De esta manera el ámbito urbano termina desbordando los límites estrictamente municipales, abarcando territorios más extensos que se interrelacionan entre sí. Después de las áreas urbanas llega el concepto
de red de ciudades e incluso de ciudad-red.
Equilibrio o eficiencia
El problema y el debate sobre como hacer compatible el crecimiento y lograr regiones competitivas
con potenciar un territorio equilibrado no son nuevos en nuestro país. A lo largo de la segunda mitad del
siglo XX nos encontramos con planes provinciales, regionales o de desarrollo que plantean y defienden
medidas de reequilibrio territorial con la creación de una estructura polinuclear o policéntrica de ciudades.
Una y otra vez los enunciados teóricos se vieron superados por los procesos económicos; la eficiencia y el
pragmatismo van a primar sobre la equidad.
Uno de los factores identificados como decisivos para mejorar el atractivo y la interacción de una
región con los flujos económicos internacionales es la existencia de una adecuada accesibilidad y una
moderna red de infraestructuras de comunicación. Así se enuncia tanto en planes sectoriales como en
planes territoriales, sirva como ejemplo el enunciado en el Plan Territorial de Cataluña: «a partir de
1992 necesario mantener la inversión, especialmente en infraestructuras para dotar a los territorios de
ventajas comparativas (. . . ) Una consecuencia del ingreso en la Unión Europea es la necesidad de preparar
el territorio para permitir a la economía catalana competir en el conjunto de las regiones europeas en
términos de igualdad».
El papel de las infraestructuras viarias
Todavía se siguen leyendo introducciones al tema de la preocupante expansión urbana del tipo: «En
la Unión Europea, alrededor del 80 % de la población vive en ciudades. En los próximos 15 años se espera
que la población de las aglomeraciones urbanas aumente un 4 %. Como consecuencia los asentamientos
urbanos continuarán expandiéndose, provocando estrés en los usos de suelo e inequidad social.» (Gallozzi
y Guerrieri, 2005).
Sin embargo la expansión de las áreas urbanas (y de los usos artificiales) no está asociada a incrementos
de población, ni se produce únicamente en las áreas demográficamente dinámicas. Con carácter general se
está produciendo en nuestro país un proceso de expansión urbana descontrolada. «Se habla de expansión
urbana descontrolada cuando la tasa de cambio del uso del suelo de rústico a urbano es superior a la
tasa de crecimiento demográfico de una determinada zona durante un período determinado. La expansión
urbana descontrolada debería considerarse, con razón, uno de los principales retos comunes a los que debe
hacer frente la actual Europa urbana.» (EEA, 2006).
«Incentivada por los Fondos de Cohesión y por los Fondos Estructurales de la Unión Europea, que
financian el desarrollo de las infraestructuras, la expansión descontrolada se ha acelerado en respuesta
a la mejora de las conexiones de transporte y el aumento de la movilidad personal.» (EEA, 2006). De
la mano de las infraestructuras se expande el área de influencia de los núcleos centrales, cada vez áreas
más extensas se hacen dependientes de ellos y se dispersa por el territorio la urbanización y actividades
parasitarias. Pero no por ello han logrado mejorar la capacidad de atracción de actividades económicas
relevantes para el desarrollo endógeno. Es importante «detectar los territorios que han alterado su posición
geográfica en términos de conexión y observar si existe alguna correlación de ello con la implantación en
número relevante de nuevas actividades económicas.» (Herce, 2003).
De acuerdo con el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005- 2020 (PEIT), España
cuenta con una red madura en grandes infraestructuras de transporte, especialmente en autovías y autopistas. En el año 2000 se encontraba por encima de la media europea en vías de gran capacidad (18
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
183
km/1.000 km2 de superficie), en relación a la densidad por habitantes, con 22,9 km/habitante ocupaba
el segundo puesto.
El sistema de transporte desarrollado ha facilitado la integración de España en la economía europea,
aunque la actividad se ha concentrado en un número reducido de grandes núcleos y se han fortalecido
ciertos ejes y sistemas de ciudades. Las estructuras radiales fuertemente jerarquizadas han aumentado la
disparidad entre territorios. Las redes de alta velocidad, y las infraestructuras de altas prestaciones resultan «impermeables para buena parte del territorio, restringen su acceso a unos pocos nodos, acentuando
la segregación espacial.» (Ministerio Fomento, 2005).
Otro efecto de las infraestructuras de alta capacidad/velocidad es que se produce una «desvalorización de las infraestructuras de prestaciones inferiores, aun cuando pueden resultar más adecuadas para la
accesibilidad capilar en el territorio y para sus expectativas de desarrollo local.» (Ministerio Fomento, 2005).
Metodología
Marco espacial del análisis
La delimitación espacial del estudio coincide con los límites administrativos de la Región Centro, que
engloba las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Castilla La Mancha y Extremadura.
El estudio analiza los datos globales de la Región Centro, comparándolos con los equivalentes estatales
y a su vez con los datos respectivos de cada Comunidad Autónoma. Se realiza a su vez una comparación
provincial, y de términos municipales según rango de población. Para ello se clasifican los municipios
según su población:
Rango 0, municipios mayores de 500.000 habitantes (inexistentes en la Región Centro)
Rango 1, municipios de entre 100.000 y 500.000 habitantes
Rango 2, municipios de entre 25.000 y 100.000 habitantes
Rango 3, municipios de entre 10.000 y 25.000 habitantes
Rango 4, municipios de menos de 10.000 habitantes.
El trabajo se centra en la evolución de los núcleos de rango 1, 2 y 3. La obtención de datos directos
sobre los municipios de rango 4 es inviable por su elevado número. Se descarta el análisis de valores medios
mediante la extrapolación de datos a partir de los valores provinciales, dados los problemas detectados a
nivel provincial (ver apartado , Resultados).
Marco temporal del análisis
El periodo analizado viene determinado por los datos disponibles. El estudio se centra en los datos de
ocupación del suelo del proyecto CLC90 y del proyecto Image & Corine Land Cover 2000 (I&CLC00).
Por tanto esos dos años se toman como referencia temporal para analizar los usos de suelo.
A lo largo de todo el trabajo se alude a los años de 1990 y 2000, en consonancia con la denominación
oficial de la fuente principal de datos, sin embargo conviene aclarar que:
Los datos del proyecto CLC90 se basan en la interpretación de imágenes tomadas en su mayoría
en 1987.
Los datos del Censo de Población y Vivienda corresponden a los años de 1991 y 2001.
Obtención de datos generales
Las cifras de población y vivienda que permiten establecer los valores de referencia de consumo de
suelo por habitante y por vivienda, se obtienen del Censo de Población y Vivienda, disponible en el
Instituto Nacional de Estadística (INE) y corresponden al censo de 1991 y 2001. Los datos de 2004 se
refieren al padrón de habitantes.
Los datos de superficie de término municipal proceden de los datos oficiales de la Dirección General
de Catastro, disponibles en Internet.
Los datos sobre traslados entre municipios (número de personas que se desplazan diariamente desde
un territorio a otro por razones de trabajo o estudio) se han obtenido de la explotación que realiza el
184
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Proyecto Áreas Urbanas de España (AUDES), a partir del Censo de Población y Vivienda de 2001 (INE),
que son los únicos y últimos disponibles en España a nivel municipal.
Las cifras globales sobre la Red de Carreteras proceden de la Dirección General de Carreteras del
Ministerio de Fomento, se encuentran disponibles en INE. Se obtienen datos sobre la red de carreteras,
tanto del total nacional como desglosado por Comunidades Autónomas. También ofrece información
desagregada sobre las vías de gran capacidad, es decir autopistas de peaje, autovías y carreteras de doble
calzada.
Obtención de datos sobre ocupación de suelo
Los datos de ocupación de suelo proceden del proyecto CLC, coordinado por el Instituto Geográfico Nacional (IGN), del Ministerio de Fomento, y elaborado en conjunto con todas las Comunidades
Autónomas.
Los datos de ocupación de suelo en España de 1990 proceden del proyecto CLC90, una base de
datos geográfica elaborada a partir de imágenes Landsat TM5 principalmente del verano del año 1987.
El Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Fomento coordinó los trabajos, en los que participaron
varias instituciones oficiales como la Xunta de Galicia, el Gobierno de Navarra, el Instituto Cartográfico
de Cataluña, la Universidad de Alcalá de Henares, la Universidad Complutense de Madrid, la Agencia de
Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y el Instituto Geográfico Nacional propiamente dicho. Otras
empresas públicas y privadas participaron en la digitalización, integración de datos y tareas de edición.
Características de mapa
Escala del mapa: 1/100000
Unidad mínima cartografiable: 25 ha
Nomenclatura del CLC: jerárquica
Clases:
• 44 en el tercer nivel
• 64 en el quinto nivel
Imágenes: Landsat TM5
Fecha: 1987–1991
Los datos correspondientes a 2000 proceden del proyecto Image & Corine Land Cover 2000 (I&CLC00),
según las imágenes del satélite Landsat 7, obtenidas en los años 1999/2000/2001. En el proyecto han estado implicadas las Comunidades Autónomas en las tareas de producción. Desde el Ministerio de Fomento
se firmaron convenios con cada una de ellas para actualizar la explotación del CLC.
Es necesario aclarar que, si bien la unidad mínima cartografiable son 25 ha, a nivel 5 pueden aparecer
recintos menores de 25 ha cuando se refieran a superficies artificiales y láminas de agua. Las superficies
menores de 25ha, permitidas en la bases de datos de ocupación del suelo española como capas adicionales,
deben ser agregadas/generalizadas en la base de datos europea.
Se pueden cartografiar niveles adicionales en el ámbito de cada uno de los países, pero deberán ser
agregados a nivel 3 para la integración de los datos en el ámbito europeo. No pueden aparecer áreas sin
clasificar en la base de datos final.
La periodicidad de la actualización, fijada en 10 años, puede ser revisada y reducida a 5 años para
España, a la vista de los alarmantes resultados. Existe a su vez un proyecto de Sistema Información
de Ocupación de Suelo de España que pretende homogeneizar, evitar duplicidades y hacer disponibles
los datos de acuerdo a los objetivos de la Infraestructura para la Información Espacial de la Unión
Europea (Directiva Inspire).
Terminología básica
La obtención de datos sobre usos del suelo, que se realiza a partir del programa CLC se basa en
una terminología básica según la cual las superficies artificiales engloban las zonas urbanas, las zonas
industriales y comerciales, la redes viarias y ferroviarias junto con los terrenos a ellas asociados y las
zonas portuarias y aeropuertos, las zonas de extracción mineras, escombreras y vertederos y zonas en
construcción y, por último, las zonas verdes urbanas y las instalaciones deportivas y recreativas. En el
185
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
proceso de actualización del CLC se amplió la nomenclatura de 5 niveles y 64 clases utilizada para
el CLC90, a una nomenclatura también de 5 niveles y 85 clases para el CLC00, consensuada por los
usuarios finales. En las superficies artificiales se realiza un desglose de epígrafes hasta nivel 5.
Cuadro 2: Nomenclatura a nivel 5 utilizada en España (2000)
Fuente: IGN, 2006
Nivel 1
1. Superficies artificiales
Nivel 2
1.1 Zonas urbanas
1.2. Zonas industriales,
comerciales y de transportes
Nivel 3
1.1.1. Tejido urbano
continuo
1.1.2. Tejido urbano discontinuo
1.2.1. Zonas industriales
o comerciales
1.2.2. Redes viarias,
ferroviarias y terrenos
asociados
1.3. Zonas de extracción
minera, vertederos y de
construcción
1.4. Zonas verdes artificiales
Nivel 5
1.1.2.1. Estructura urbana abierta
1.1.2.2. Urbanizaciones
exentas y/o ajardinadas
1.2.1.1. Zonas industriales
1.2.1.2. Grandes superficies de equipamientos y
servicios
1.2.2.1. Autopistas, autovías y terrenos asociados
1.2.2.2. Complejos ferroviarios
1.2.3. Zonas portuarias
1.3.1. Zonas de extracción minera
1.3.2. Escombreras y
vertederos
1.3.3. Zonas en construcción
1.4.1. Zonas verdes urbanas
1.4.2. Instalaciones deportivas y recreativas
1.4.2.1. Campos de golf
1.4.2.2. Resto de instalaciones deportivas y recreativas
A continuación se detalla el contenido de cada uno de los epígrafes extraídos del documento sobre
Corine Land Cover (EEA, 1995).
Zonas Urbanas son las áreas principalmente ocupadas por viviendas y edificios destinados a colectividades o servicios públicos / administrativos, incluyendo sus áreas asociadas (terrenos asociados,
carreteras de acceso, aparcamientos).
En el tejido urbano continuo la mayor parte del territorio está cubierto por estructuras y redes de
transporte. Edificios, carreteras y superficies artificiales cubren más del 80 % de la superficie total. Son
casos excepcionales las zonas de vegetación no lineales y el suelo desnudo.
Este encabezamiento incluye:
centros urbanos y extrarradios con alta densidad en los que las edificaciones forman un tejido
continuo y homogéneo;
servicios públicos o gobiernos locales y actividades industriales / comerciales con sus zonas anexas
dentro de tejido urbano continuo cuando su superficie es menor de 25 ha;
intersticios de zonas mineras;
186
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
aparcamientos o superficies de asfalto o cemento;
redes de transporte;
pequeñas plazas, zonas peatonales, patios;
zonas verdes urbanas (parques y superficies de hierba) ocupando un 20 % del área del polígono;
cementerios con y sin vegetación de menos de 25 ha localizados dentro de tejido urbano continuo;
En el tejido urbano discontinuo las edificaciones, carreteras y superficies artificiales asociadas a zonas
con vegetación y suelo desnudo ocupan superficies discontinuas pero significativas. Entre el 30 y 80 % de
la superficie total debe ser impermeable.
La discriminación entre tejido urbano continuo y discontinuo se hace por la presencia de vegetación
visible en las imágenes de satélite que refleja o casas individuales con jardín o bloques de apartamentos
disperso con zonas verdes entre ellos.
La densidad de las casas es el principal criterio para atribuir una clase de ocupación del suelo a las
zonas construidas o a zonas agrícolas (242, mosaicos de cultivos). En el caso de mosaico de pequeñas
parcelas agrícolas y casas dispersas, el punto de corte para asignarle el uso de tejido urbano discontinuo
es al menos un 30 % de tejido urbano dentro de la zona de mosaico.
Este encabezamiento incluye:
urbanizaciones privadas, extrarradios residenciales de casas individuales con jardín privado y/o
pequeñas plazas;
bloques residenciales de pisos aislados, aldeas, pequeños pueblos en los que numerosos espacios
intersticiales no minerales (jardines, césped) pueden distinguirse;
grandes bloques de pisos en los que los espacios verdes, zonas de aparcamiento y zonas de juegos
cubren una parte significativa de la superficie;
redes de transporte;
zonas deportivas menores de 25 ha incluidas en tejido urbano discontinuo;
edificaciones con funciones educacionales, de cuidado de la salud y productivas y mercados menores
de 25 ha incluidos dentro de esta clase;
cementerios con y sin vegetación menores de 25 ha dentro de tejido urbano discontinuo;
zonas de servicios públicos menores de 25 ha;
las zonas residenciales de vacaciones están incluidas en 112 (tejido urbano discontinuo) si infraestructuras como casas, carreteras son visibles en la imagen de satélite; deben estar también conectadas
con zonas edificadas;
ruinas de poblados trogloditas a lo largo de calles y casas subterráneas visibles en la imagen de
satélite.
Este encabezamiento excluye:
zonas residenciales de uso vacacional, utilizadas sólo con fines recreativos y bien definidas como
una unidad en la imagen de satélite deben ser clasificadas como 142 (instalaciones deportivas y
recreativas);
instalaciones estructuradas con vistas a asentamientos veraniegos con bungalows y una específica
organización (carreteras, instalaciones) deben ser clasificadas como 142;
residencias principales o secundarias dispersas implantadas en zonas naturales o agrícolas cuando su
cobertura es menor del 30 % de la superficie total; son clasificadas como 242 (mosaicos de cultivo)
o 243 (terrenos principalmente agrícolas con importantes espacios de vegetación natural);
invernaderos; se clasifican como 211 (tierras de labor en secano).
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
187
Ejemplo de tejido urbano continuo y discontinuo. Valladolid. (Fotos: fotos.ya.com)
Ejemplo de tejido urbano continuo. Medina de Rioseco, Valladolid. (Foto: pueblosdeespaña.com)
Figura 2: Ejemplos de distinta densidad edificatoria en tejido urbano continuo y discontinuo
188
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Conviene aclarar que la distinción entre tejido urbano continuo y discontinuo no es directamente
traducible en términos de densidad ni de tipología edificatoria, ya que la diferencia viene dada por la
proporción de suelo sin cubierta vegetal, impermeabilizado. Por ejemplo, encontramos suelos urbanos
continuos constituidos por un tejido compacto y de alta densidad, como en los ensanches de grandes
ciudades, pero bajo el mismo epígrafe aparecen núcleos rurales suelos continuos con baja densidad edificatoria, correspondientes a un tejido compacto, de viviendas de una o dos alturas y con patio. La densidad
de estos últimos es considerablemente inferior a la de algunos suelos que, bajo el epígrafe de tejido urbano
discontinuo, contienen «grandes bloques de pisos en los que los espacios verdes, zonas de aparcamiento y
zonas de juegos cubren una parte significativa de la superficie». (refAAEEA1995).
Zonas industriales, comerciales y de transporte son áreas principalmente ocupadas por actividades industriales de fabricación y transformación, comercio, actividades financieras y servicios, infraestructuras de transporte por carretera y redes ferroviarias, instalaciones aeroportuarias, instalaciones
de puertos de río o marítimos, incluyendo sus terrenos asociados e infraestructuras de acceso. Incluye
instalaciones ganaderas industriales.
Zonas de extracción minera, vertidos y de construcción son superficies artificiales principalmente dedicadas a actividades extractivas, zonas en construcción, vertederos de basura generada por el
hombre y sus terrenos asociados.
Zonas verdes artificiales, no agrícolas son áreas voluntariamente creadas para uso recreativo.
Incluye parques urbanos verdes o recreativos y de ocio, instalaciones deportivas y de tiempo libre.
Fuentes de obtención de datos
Para el desarrollo de la investigación se cuenta con los datos sobre ocupación de suelo publicados por
las siguientes instituciones:
Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA): los datos de referencia sobre ocupación de suelo
artificial desglosados por provincias (NUTS3) y con un detalle por tipos de usos de nivel 3, proceden
del proyecto CORINE Land Cover, coordinado por el IGN, del Ministerio de Fomento, y elaborado
en conjunto con todas las Comunidades Autónomas. En http://www.eea.europa.eu/themes/landuse/...
están disponibles para el conjunto de los países participantes los datos correspondientes a 1990 en
una tabla denominada CORINE Land Cover 1990 (by NUTS units) y los de 2000 en CORINE Land
Cover 2.000 (by NUTS units). El interés de la fuente es la posibilidad de encontrar datos de la
misma procedencia y precisión para los años 1990 y 2000, lo que facilita sin duda la coherencia del
análisis. La consulta se realizó en noviembre de 2006.
Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE): para testear la validez de los datos
anteriores, se contrastan los valores globales para los niveles NUT2 (comunidad autónoma) con
los de la publicación Informe cambios de ocupación del suelo en España: implicaciones para la
sostenibilidad (27/6/2006) elaborado por el Observatorio de la Sostenibilidad de España. Se pueden
consultar en http://www.sostenibilidad-es.org...
Ministerio de Vivienda: se cuenta a su vez con la explotación realizada en 2005 a través del
Ministerio de Vivienda para el Libro Blanco de la Edificación Sostenible, consultada a través del
trabajo realizado desde el Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio (DUyOT) de la
Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid para Arquitectos,
Urbanistas e Ingenieros Asociados, S.L.U. (AUIA): Informe Técnico sobre la relación de suelo
y edificación en España. Periodo 1990–2000 y sus proyecciones al 2020, cuyo responsable es el
profesor Agustín Hernández Aja. El estudio incluía datos globales de consumo de suelo en España
desagregados por rango de tamaño de los municipios.
ETC/TE: la tercera fuente con detalles a nivel NUT3, procede del European Topic CenterTerrestrial Environment (ETC/CE) que ofrece una nueva tabla de datos para el año 1990 CLC90
statistics by NUTS 3 region en http://terrestrial.eionet.europa.eu/
Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDEE): en la pagina del Instituto Geográfico Nacional, IDEE, Aplicación Ocupación Suelo (CORINE) http://www.idee.es se realizaron en
febrero de 2007 las consultas para municipios mayores de 10.000 habitantes. El programa calcula
los datos sobre la superficie visualizada en pantalla y no sobre el término municipal. Cuando es necesario se hace una delimitación manual de las áreas. Se considera en cualquier caso que el orden de
magnitud es válido y la precisión similar en todas las búsquedas. Se procede a contrastar las cifras
obtenidas con los datos disponibles por otras vías (catastro, inventarios de suelo rústico, Sistema de
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
189
Información Geográfica de parcelas agrícolas (SIGPAC), Caja España, Agendas 21 o planeamiento
territorial o urbanístico municipal).
Procedimiento
Estado de la cuestión
En primer lugar se han revisado la literatura sobre el problema de la expansión urbana, así como
proyectos europeos al respecto. También se han revisado documentos teóricos sobre desarrollo territorial
y geografía económica.
Caracterización del área objeto de estudio
Intentar comprender los procesos espaciales que han tenido lugar pasa inevitablemente por la previa
aproximación al marco político espacial y socioeconómico de la región a estudiar. Esto permitirá establecer
relaciones que ayuden a entender las transformaciones que se han producido.
Para la caracterización del modelo territorial de los municipios en primer lugar se procede a la localización espacial de los mismos y al mapa obtenido se le superponen los resultados del Programa de
Estudios para la Definición de la Estrategia Territorial Europea, que analiza siete criterios de diferenciación espacial (posición geográfica, fortaleza económica, integración social, integración espacial, presión de
los usos del suelo, valores naturales y valores culturales). La confluencia de los anteriores análisis permite
identificar la existencia de ejes territoriales estratégicos, áreas que se han especializado en algún campo
concreto o unidades regionales funcionales. Por último se estudia si se han formado áreas urbanas en
torno a las principales ciudades y focos de actividad.
La siguiente etapa consiste en identificar las áreas con distintas tendencias urbanas y territoriales e
intentar encontrar alguna causa significativa que explique la diferente evolución de las distintas áreas
identificadas. Para ello se analizan la evolución del consumo de suelo y del peso relativo de los distintos
usos, según se expone a continuación.
Consumo de suelo. Indicadores
El trabajo se desarrolla a partir del análisis de la evolución de los indicadores seleccionados sobre
ocupación de suelo. En el presente apartado se realiza una exposición sobre los distintos conceptos y
métodos de análisis empleados.
Método de cálculo
En el trabajo se distingue, para todos los indicadores, entre los valores de consumo de suelo para
el total histórico acumulado y para los nuevos desarrollos ( ND). En el primer caso el índice expresa la
relación existente en un determinado año, entre el total del suelo considerado y el total de la población o,
en su caso, el parque de viviendas. Por el contrario al hablar del índice en términos de nuevos desarrollos,
se obtiene la relación entre el nuevo suelo ocupado por usos artificiales a lo largo del periodo en cuestión
y el incremento demográfico o de viviendas experimentado en ese mismo periodo.
Se diferencian los núcleos en función del rango demográfico (ver apartado sobre Marco espacial)
y se obtienen sus respectivos indicadores, tanto para el conjunto de la Región Centro como desglosados
por comunidades autónomas. Los valores municipales quedan reflejados en mapas específicos.
Como marco de referencia se incluyen a su vez los indicadores por rango de municipios (municipios
tipo) correspondientes al conjunto del Estado español. Puesto que el valor de ocupación de suelo guarda
relación estrecha con el tamaño del municipio, a través de indicadores específicos (tasas de eficiencia)
se compara el valor obtenido con el valor teórico que les correspondería a los municipios de cada rango
demográfico de la Región Centro según su tamaño específico.
Indicador de consumo de suelo. Eficiencia
A partir de los datos disponibles sobre ocupación de suelo por usos urbanos directos e indirectos y de
las estadísticas de población y de vivienda, se elaboran los indicadores de ocupación de suelo artificial por
vivienda y por habitante. Sería interesante cruzar los datos con los de tamaño del hogar y de la vivienda,
para analizar en qué medida el ritmo de ocupación del suelo superior al crecimiento de la población se
debe a la reducción del tamaño de los hogares, o al crecimiento del tamaño medio de las viviendas.
Para establecer un indicador de consumo de suelo se parte de la información disponible relativa a la
ocupación de suelo por usos urbanos directos e indirectos, es decir incluyendo tanto la superficie ocupada
por la edificación, la urbanización y los sistemas generales, como aquellas áreas afectadas indirectamente
por los usos anteriores (por ejemplo, áreas de extracción y vertido).
190
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
A continuación se relaciona el valor absoluto en metros cuadrados así obtenido, Superficie de Suelo
Artificial (SART) con la Población alojada (P) por un lado, y por otro con el total de Viviendas edificadas
(V) en dicha superficie. Obtenemos dos indicadores que nos dan una medida de la alteración de suelo
natural por habitante y por vivienda. Esta distinción es importante para analizar qué repercusión tienen
sobre el consumo de suelo el incremento demográfico y la dinámica constructiva del mercado inmobiliario.
La evolución de ambos indicadores —m2 suelo/habitante y m2 suelo/vivienda— permitirá valorar la
sostenibilidad de la dinámica urbanizadora y edificadora en relación con el consumo de suelo.
Cambios en el uso del suelo
Al estudiar los cambios en el uso del suelo se han seleccionado los flujos de uso de suelo que se consideran más relevantes para los objetivos del estudio y que permiten comparar la evolución con otros países
europeos. Como referencia se ha contado con la metodología Land and Ecosystem Accounts (LEAC)
desarrollada desde la segunda mitad de la década de los 90, que pretende identificar las implicaciones
ambientales, sociales y económicas de los cambios de uso de suelo que se recogen en las bases de datos
del Corine Land Cover. En este enfoque se distinguen ocho flujos de usos de suelo.
Lcf1: Gestión de suelo urbano. Transformaciones al interior de áreas urbanas. Incluye:
• Lcf11: Desarrollos y rellenos urbanos, tejido urbano discontinuo, zonas verdes urbanas y zonas
deportivas o recreativas que se reconvierten en tejido denso, áreas económicas e infraestructuras.
• Lcf12: Reciclado de terreno urbano. Cambios de uso de áreas residenciales y no residenciales.
(La construcción de greenfields se incluye en el Lcf11)
• Lcf13: Desarrollo de zonas verdes urbanas en terrenos ya urbanizados y en periferias urbanas,
sobre suelos con otros tipos de usos.
Lcf2: Expansión de suelo residencial. Ocupación de suelo no urbano (natural) por usos residenciales
y servicios e infraestructuras asociadas, tanto en tejido urbano continuo (Lcf21 Expansión urbana
residencial densa) como en disperso (Lcf22 expansión urbana residencial difusa).
Lcf3: Expansión de suelo industrial, comercial y de infraestructuras (incluidos instalaciones deportivas y recreativas).
En el caso de la Región Centro no se aborda la gestión de suelo urbano, ya que en el ámbito considerado
no son relevantes los casos en los que en los mapas del CLC quedan reflejadas transformaciones al interior
de las áreas urbanas.
Indicador de consumo de suelo. Modelo urbano
Mediante el indicador de continuidad urbana se obtiene la relación entre tejido urbano continuo
y el total de suelo urbano. Se toma como referencia para cuantificar de un modo sencillo el cambio de
modelo urbano, es decir de la medida en que la ciudad clásica compacta y compleja, deja paso a tejidos
dispersos y conurbaciones difusas.
El tejido urbano continuo, tal y como queda definido en la terminología del CLC, sigue pautas
espaciales que se pueden asimilar a la ciudad compacta. Además incorpora usos diversos como servicios,
industrias y comercios y por tanto se puede entender que reúne una mayor complejidad y capacidad de
centralidad. Las características del tejido urbano discontinuo se alejan del modelo tradicional de ciudad.
En el área y en el periodo analizado, los nuevos suelos urbanos discontinuos se han desarrollado como
urbanizaciones de baja densidad. En este tipo de tejidos, según estudios, tan solo un 6 % de los metros
cuadrados construidos corresponden a usos diferentes al residencial. Se trata por tanto de tejidos menos
diversificados funcionalmente que los de la ciudad tradicional donde, por ejemplo en los ensanches, el
porcentaje de superficie construida de usos distintos al residencial asciende al 30 %.
Modelo territorial
Una vez conocido el modelo territorial del que se parte se procede a analizar la evolución de los
cambios de ocupación de suelo, contando para ello con los datos del CLC tanto de 1990 como del año
2000. En todos los casos se analiza el peso relativo de las diferentes zonas asociadas a usos artificiales
en el CLC (tejidos urbanos, zonas industriales, comerciales y de transporte, zonas de extracción minera,
vertidos y en construcción, y zonas verdes artificiales no agrícolas).
Se procede a representar los nuevos modelos de ocupación tanto por lo que se refiere a municipios
tipo clasificados en función del peso poblacional de la misma manera que en el apartado anterior; como
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
191
la localización sobre la cartografía de los mayores crecimientos absolutos y relativos, y el peso relativo de
los diferentes usos.
En las consultas del IDEE para 1990 se ofrecen datos de nivel 3 mientras que en 2000 se llega hasta un
detalle de nivel 5. Para establecer comparaciones y extrapolar datos a partir de los totales provinciales se
opta por adoptar las mismas categorías secundarias que el CLC del EEA, es decir con un detalle de nivel
3, para lo cual se agrupan usos industriales, comerciales, de equipamientos y servicios bajo el epígrafe
1.2.1. Industrial o comercial; las autopistas, autovías y terrenos asociados junto con usos ferroviarios
se agrupan bajo el epígrafe 1.2.2. y la zonas de estructura urbana abierta, junto con las urbanizaciones
exentas se agrupan bajo el epígrafe 1.1.2. tejido urbano discontinuo. De manera similar tampoco aparecen
los campos de golf individualizados.
Suelos artificiales no urbanos
En este caso se trata de identificar en qué medida los suelos artificiales no urbanos se encontraban en
1990 ligados a los núcleos urbanos, si existía continuidad entre ambos tipos de suelo, cómo ha evolucionado
su relación y en qué medida se ha producido una dispersión de actividades y usos por el territorio. Para
ello se elaboran distintos indicadores que establecen el peso relativo de cada uno de los distintos usos
sobre el total del suelo artificial. El análisis se completa estudiando cómo ha evolucionado la localización
de los distintos usos.
El primero de los indicadores, peso relativo del suelo urbano, establece el cociente entre la superficie destinada a zonas urbanas y la superficie de suelo artificial.
El siguiente, peso relativo del suelo industrial y comercial, establece el cociente entre la superficie
destinada a usos industriales y comerciales y la superficie de suelo artificial. En este punto se analiza la
incidencia que han tenido las grandes superficies de equipamiento y servicios (1.2.1.2.) incluidos bajo el
epígrafe 1.2.1. Zonas industriales y comerciales.
El indicador de peso relativo del suelo de infraestructuras, establece el cociente entre la superficie
destinada a usos de infraestructuras de transporte y la superficie de suelo artificial.
El indicador del peso relativo de los usos extractivos y de vertido, establece el cociente entre
la superficie destinada a dichos usos y la superficie de suelo artificial.
El indicador del peso relativo del suelo en construcción, establece el cociente entre la superficie
en construcción y la superficie de suelo artificial.
El indicador del peso relativo del suelo verde y recreativo, establece el cociente entre la superficie
destinada a zonas verdes urbanas, áreas deportivas y recreativas y la superficie de suelo artificial.
Caracterización del área de estudio. Región Centro
La Región Centro (región NUT1 según la nomenclatura de la Unión Europea) está constituida por
las Comunidades Autónomas de Extremadura, Castilla-La Mancha y Castilla y León. A continuación se
describen sus principales características en términos demográficos, socioeconómicos y espaciales, a partir
de los datos de los Censos de Población y de los informes de la Unión Europea.
Región Centro. División administrativa
La Comunidad Autónoma de Castilla y León, con 94.224 km2 , es la más extensa del territorio nacional,
superando en superficie a catorce de los veintisiete estados miembros de la Unión Europea (Austria,
Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Países Bajos, Irlanda, Lituania, Letonia,
Luxemburgo, Malta y República Checa).
La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha está situada en el centro de la Península Ibérica, al
sur de la cordillera central. Ocupa la práctica totalidad de la Meseta Sur peninsular, con una superficie
total de 79.461 km2 , siendo, de este modo, la tercera región más extensa del territorio nacional.
La Comunidad Autónoma de Extremadura, con una superficie aproximada de 41.600 km2 , está situada
en el oeste de España y limita con Portugal. Se trata de una región fronteriza y con una posición geográfica
periférica en el contexto territorial español y, sobre todo, en el europeo.
Región Centro. Caracterización demográfica y económica
Características demográficas
La región central se caracteriza por una baja densidad de población. Como se puede observar en la
figura , la población se concentra en las regiones costeras y en la capital.
En la Región Centro se repitieron a escala los procesos de polarización territorial estatales. Durante las
décadas de expansión demográfica, el crecimiento se concentró en unos pocos núcleos. En la actualidad
192
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 3: Región Centro: Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura
Figura 4: España. Densidad de población. Año 2000
Fuente: Proyecto AUDES (Ruiz, 2000)
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
193
se sigue dando un lento despoblamiento del interior, especialmente acusado en los núcleos de menor
población, precisamente los que cuentan con una población más envejecida. La crisis demográfica de los
espacios rurales agudiza su fragilidad, pone en peligro la supervivencia de los núcleos y sigue suponiendo
un drenaje en los efectivos de población disponibles para la actividad económica y el mantenimiento del
patrimonio.
Castilla y León
En los años 50, Castilla y León inició un proceso de pérdida de población que ha durado prácticamente
hasta nuestros días. Entre 1960 y 1970 más de cuatrocientas cincuenta mil personas abandonaron la
región. A la emigración le siguió un crecimiento vegetativo negativo: «en 1988, las curvas de natalidad
y mortalidad se cruzaban, lo que implica un crecimiento vegetativo regional negativo por primera vez
en su historia demográfica» (Salamanca et ál., 2003). En 1950 Castilla y León contaba con 2.860.000
habitantes; en 1991 apenas llegaba a los dos millones y medio de personas, y esta cifra todavía se vio
reducida en 2001 en casi un 4 % (2.457.330 habitantes). Sólo en los últimos años se ha logrado revertir la
tendencia, superando ligeramente en 2005 (con 2.541.115 habitantes) la población de 1991.
La despoblación no se ha dado de manera homogénea en todo el territorio, sino que se intensifica en
los núcleos de menor población, conlleva un progresivo abandono del medio rural y un crecimiento de las
capitales de provincia y de los núcleos urbanos de mayor entidad.
En todas las provincias de la región, sin excepción, han tenido lugar desplazamientos interiores de población
desde las zonas rurales a las capitales (éxodo rural) e, igualmente, desde unas capitales provinciales a otras, todo
ello combinado con un fuerte movimiento migratorio extrarregional. (. . . ) La densidad de población media de
la región se cifraba, en el año 1996, en 26,7 hab/km2 , dato que contrasta con la densidad media nacional (78,3
hab/km2 ) y la de la Unión Europea (116,8 hab/km2 ), registrando cerca de la mitad del territorio de Castilla y
León umbrales inferiores a los 10 hab/km2 .
Salamanca et ál., 2003
Por otro lado, la emigración afectó sobre todo a los estratos poblacionales más dinámicos acelerando el
proceso de envejecimiento de la población regional. Además, gran parte de la población mayor de sesenta
y cinco años se concentra en las áreas rurales de la región.
Castilla-La Mancha
Castilla–La Mancha también fue testigo de un proceso emigratorio durante prácticamente toda la
segunda mitad del siglo XX. La población fue disminuyendo hasta los años 90, momento en que se inició
un cambio de tendencia, creciendo con una tasa ligeramente superior a la media española. En 2005
superaba los 1.800.000 habitantes, lo que suponía casi un 10 % de incremento respecto a la población de
1991 (1.698.332).
Se trata de una población envejecida, ya que los mayores de 65 años constituyen el 17 % del total.
Sin embargo, de manera paralela a este proceso de envejecimiento, las cohortes de menores de 9 años
muestran valores superiores en Castilla–La Mancha que en España, debido a la mayor tasa de natalidad
que se ha presentado en estos últimos años en la región.
El Corredor del Henares experimenta una pujante dinámica demográfica, debido a su creciente actividad económica y a la cercanía a la capital, Madrid.
Extremadura
Extremadura cuenta con una población ligeramente superior al millón de habitantes.
Ha sido históricamente una zona de fuerte emigración, lo que ha provocado una pérdida importante
de población y un envejecimiento creciente de ésta. Los mayores flujos de emigración tuvieron lugar entre
1960 y 1975, con una disminución de la población extremeña en este periodo de más de un 22 % (mientras
que la española aumentaba casi un 18 %). Esta tendencia parece haberse invertido en los últimos años, en
los que se observa un fenómeno de retorno de emigrantes significativo y un saldo migratorio neto positivo.
Sin embargo, la caída de la tasa de natalidad ha provocado que la población extremeña en su conjunto
haya experimentado un crecimiento de apenas el 0,2 % en el periodo de 1985 a 1996 (mientras que el
crecimiento medio de la población en estos años era del 3,1 % para el conjunto nacional).
La fuerte emigración extremeña del periodo de 1960 a 1975 afectó fundamentalmente a los jóvenes. Sin
embargo, esas pérdidas se vieron «compensadas por el hecho de que Extremadura contaba inicialmente
con una población relativamente más joven, de forma que actualmente Extremadura presenta un reparto
de su población por tramos de edad bastante similar al registrado en otras regiones españolas y europeas,
con un 34,1 % de la población menor de 25 años (frente al 32,7 % nacional o el 30,7 % europeo), y un
194
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
16,8 % de la población que cuenta con más de 65 años (mientras que las medias nacional y europea se
sitúan en torno al 15,5 %)» (Villaverde et ál., 1999).
Esta evolución demográfica, unida a la gran extensión del territorio extremeño, se traduce en una
baja densidad de población, contando Extremadura con apenas 26 hab/km2 , frente a los 78 hab/km2 de
España o los 117 de media en la Unión Europea.
Predominan espacios organizados por pequeños núcleos de población, inmersos en territorios vacíos o
semivacíos que han sufrido un fuerte despoblamiento.
Figura 5: Variación relativa de población
Fuente: Proyecto AUDES (Ruiz, 2000)
Distribución poblacional
La población del territorio objeto de estudio se localiza mayoritariamente en núcleos de reducida
dimensión. En 1991 más de la mitad de la población (52 % en la Región y hasta un 58 % en Extremadura)
vivía en núcleos de menos de diez mil habitantes, frente a un 25 % para el conjunto nacional. Estos
porcentajes han ido disminuyendo progresivamente (49 % en 2001 y 47 % en 2005 para la Región Centro
y un 24 % para el total nacional en ambas fechas). En la Región Centro un cuarto de la población se puede
clasificar como estrictamente rural, es decir, habita en núcleos que no alcanzan los dos mil habitantes. Es
este rango poblacional el que ha visto reducir en mayor medida su población, perdiendo un 10 % entre
1991 y 2005, agudizando con ello el despoblamiento del medio rural. Este proceso de despoblación ha
sido especialmente acusado en las áreas montañosas.
Otra parte significativa de la población se localiza en el tramo intermedio de los núcleos, es decir, en
aquellos entre veinticinco y cien mil habitantes.
La población acogida en los núcleos de entre diez y veinticinco mil habitantes es poco relevante, en
torno al 10 % del total, porcentaje similar al de población en núcleos mayores a cien mil habitantes,
núcleos que solo es posible encontrar en ocho de las dieciséis provincias. Ningún municipio supera los
trescientos cincuenta mil habitantes.
En Castilla y León solamente las nueve capitales de provincia y los municipios de Ponferrada y San
Andrés del Rabanedo (ambos en León), Miranda de Ebro y Aranda de Duero (en Burgos) superan
los 25.000 habitantes, agrupándose en ellos el 47,9 % de la población regional. En los de menos de 5.000
habitantes se concentra el 41 % de aquélla, siendo insignificantes, en términos relativos, los núcleos urbanos
de tamaño intermedio, lo que dificulta el proceso de desarrollo económico de la región.
En Castilla-La Mancha tan sólo Albacete supera los 100.000 habitantes, cinco poblaciones tienen entre
50.000 y 100.000 habitantes y siete entre 25.000 y 50.000 habitantes (0,8 % del total de municipios). En
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
195
estos trece municipios se acumula el 38,26 % de la población regional. Ello se traduce en un obstáculo a
la vertebración geográfica, social y económica necesaria para llevar a cabo cualquier intento de política
de desarrollo regional. Esta peculiaridad hace que en la mayoría de los municipios persistan notas de
ruralidad. El 82,4 % de los municipios castellano–manchegos tienen menos de 2.000 habitantes y acogen
al 20,7 % de la población regional. Muchos de ellos dependen única y exclusivamente del sector primario
para su subsistencia, además para su desarrollo (o pervivencia) necesitan una cuantiosa inyección de
recursos financieros.
Figura 6: Región Centro 1990. Municipios de más de 10.000 habitantes
Elaboración propia
196
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Condiciones económicas
El territorio no desempeña funciones internacionales y tiene una débil especialización en servicios
terciarios (básicamente se limitan a administración y comercio). A pesar de la progresiva terciarización
de la economía, la agricultura todavía conserva un peso importante en la Región. En la industria se
han vivido procesos de deslocalización de actividades productivas como resultado de la adquisición de
empresas por multinacionales que han adoptado tácticas de desinversión y traslado de fábricas. Distintos
planes estratégicos señalan que uno de sus principales atractivos lo constituye el medio natural, que ofrece
un importante potencial de desarrollo si se orienta al sector terciario ligado al ocio.
Sí que se ha producido un proceso de convergencia económica, pero no lleva aparejado un creciente
peso de la Región en la economía nacional, sino que en buena medida la mejora en los valores de renta
per cápita es el resultado del descenso demográfico (caso de Castilla y León) y no se puede mantener a
medio plazo.
Desde una perspectiva económica, los diferentes indicadores de riqueza por habitante confirman y demuestran
que durante los últimos años se camina hacia una cierta convergencia entre las regiones españolas. Sin embargo,
el peso demográfico y económico que cada comunidad autónoma representa dentro de conjunto nacional se ha
agrandado con apreciable intensidad en el transcurso de las últimas décadas. La asimetría territorial, en tal sentido,
es creciente.
Serrano, 2005
Castilla y León
En los últimos treinta y cinco años se ha producido una extraordinaria convergencia de la economía
de Castilla y León, aproximándose, paulatinamente, a los niveles medios del conjunto de la nación y de la
Unión Europea, lo que ha permitido situar al Índice del Valor Añadido Bruto Regional (VAB) por habitante, en pesetas constantes de 1996, en el 72,2 respecto del índice medio de los quince estados miembros
de la Unión Europea. Es previsible que la tendencia continúe, y que a partir de 2007 la Comunidad deje
de ser considerada región Objetivo 1, al superar el umbral del 75 % de la media europea. Sin duda, parte
de esta evolución obedece a la pérdida de población experimentada.
En cuanto a la distribución por sectores, el peso del sector agrario en la economía de Castilla y León
es casi el doble que en el conjunto de España. Esta comunidad tiende a ser algo más industrial y todavía
se encuentra en el sector servicios por debajo de la media nacional en más de siete puntos porcentuales.
El elevado peso relativo que la agricultura tiene en la región hace que las tasas interanuales de variación
del PIB se vean influidas por las fluctuaciones que la irregular climatología regional impone a las cosechas
de los cereales de secano.
Se trata de un sector sumido desde hace años en un fuerte proceso de transformación que le ha venido
impuesto por la necesaria adaptación a las medidas de la Política Agraria Común, por la búsqueda de
nuevas técnicas de cultivo que contribuyan a reducir costes, a incrementar la productividad y a respetar,
en mayor medida, el medio ambiente, y por la realización de otro tipo de actividades que complementen
la renta obtenida por los agricultores. Destaca la importancia creciente de la superficie y explotaciones
forestales. Este proceso de transformación se ve enfrentado a serias dificultades, como pueden ser la
inexistencia de un capital humano joven y cualificado, dotado de una mentalidad innovadora, y el déficit
de equipamientos e infraestructuras existente en el medio rural castellanoleonés.
Por su parte, el sector industrial se caracteriza por su excesiva especialización en determinadas ramas
de actividad (productos químicos, material de transporte e industria agroalimentaria, fundamentalmente),
por la participación en el empleo total de los grandes y medianos establecimientos fabriles, y por el
elevado peso relativo de las pequeñas unidades productivas, sobre todo las de carácter artesanal. El
sector industrial, más importante que en otras comunidades, se encuentra en retroceso, reduciéndose su
aportación al VAB regional en 1,8 puntos entre 1986 y 1997.
Por último, esta Comunidad Autónoma experimenta, desde hace ya tiempo, una progresiva terciarización, apoyada prioritariamente en la expansión del sector público.
Castilla-La Mancha
El crecimiento económico de la región de Castilla-La Mancha es mayor que el que se está produciendo
en el resto de España (tasa anual del 3,6 % en el período de 1986 a 1997 frente a una media nacional del
3.0 %).
Por sectores, la construcción (que crece a una tasa del 5,2 anual en la región frente al 3,7 en el
territorio nacional) ha jugado un papel determinante en este crecimiento. También la industria ha crecido
considerablemente (4,1 % interanual). Este hecho permite considerar una primera influencia de los fondos
197
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
Cuadro 3: Relación de municipios mayores de 10.000 habitantes en 1991 y porcentaje sobre
el total provincial
Elaboración propia
>100.000 habs.
Nombre
No habs.
25.000–100.000 habs.
Nombre
No habs.
Castilla y León
Valladolid
330.700 (53 %)
Salamanca
162.888
(45,5 %)
Burgos
160.278 (45 %)
León
144.021 (27 %)
Miranda de E.
Aranda de D.
Ponferrada
36.550 (10 %)
29.814 (9 %)
59.948 (11 %)
Palencia
Zamora
Segovia
Ávila
Soria
77.863
64.476
54.375
45.977
32.360
(42 %)
(30 %)
(37 %)
(26 %)
(34 %)
Castilla-La Mancha
Albacete
130.023 (38 %)
Extremadura
Badajoz
122.225 (19 %)
Toledo
Talavera
Guadalajara
Ciudad Real
Puertollano
Tomelloso
Alcázar de S. J.
Valdepeñas
59.802
68.700
63.649
57.030
50.910
28.632
25.996
25.530
(12 %)
(14 %)
(44 %)
(12 %)
(11 %)
(6 %)
(5,5)
(5 %)
Cuenca
42.817 (21 %)
Mérida
Don Benito
49.284 (7,5 %)
28.879 (4 %)
Cáceres
Plasencia
74.589 (18 %)
36.060 (9 %)
10.000–25.000 habs.
Nombre
No habs.
Medina del C.
Laguna de D.
Béjar
19.735 (4 %)
11.579 (2 %)
17.125 (5 %)
C. Rodrigo
14.882 (4 %)
S. A. Rabanedo
Villablino
Astorga
Bembibre
La Bañeza
20.504
15.825
12.500
10.744
10.046
Benavente
14.424 (8 %)
Hellín
Almansa
Villarobledo
La Roda
24.246
22.599
20.705
13.168
(7 %)
(6,5 %)
(6 %)
(4 %)
Madridejos
Azuqueca de H.
Manzanares
Daimiel
La Solana
C. de Criptana
Socuéllamos
Bolaños de C.
Tarancón
10.354
11.624
17.916
16.668
14.160
13.727
11.388
10.271
10.988
(2 %)
(8 %)
(4 %)
(3,5 %)
(3 %)
(3 %)
(2 %)
(2 %)
(5 %)
Almendralejo
Villanueva
Montijo
Zafra
Villafranca
Jerez de los C.
Olivenza
Navalmoral
Coria
24.268
22.879
15.008
14.266
12.443
10.191
10.176
15.089
11.108
(4 %)
(3,5 %)
(2 %)
(2 %)
(2 %)
(1,5 %)
(1,5 %)
(4 %)
(3 %)
(4 %)
(3 %)
(2 %)
(2 %)
(2 %)
198
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
estructurales en cuanto a la creación de infraestructuras directamente relacionadas con el sector de la
construcción y el fomento y apoyo al aparato productivo relacionado con el sector industrial. En cuanto
al sector agrario, su peso se va viendo reducido. Ha perdido más de catorce puntos en empleo del sector
agrario (de 26,7 en 1986 a 12,6 en 1997), frente a los ocho que ha disminuido en la economía nacional (16,2
y 8,4, respectivamente). No obstante, en la economía regional sigue presentando un peso muy elevado,
doblando la participación respecto a la media nacional.
Por otro lado, el sector servicios no termina de alcanzar una dimensión similar a la media española.
Extremadura
El ritmo de crecimiento económico alcanzado por Extremadura en las últimas décadas se sitúa por
encima de la media nacional, pero aún así sigue presentando un atraso relativo importante. Extremadura
se encuentra entre las regiones con menor nivel de renta de la Europa comunitaria, con sólo un 54 % del
PIB per cápita (medido en paridades de poder de compra) de la Unión Europea antes de la ampliación.
La economía extremeña ha experimentado a lo largo de las últimas décadas importantes transformaciones estructurales, aunque sigue presentando una estructura productiva poco diversificada.
Aunque crece el peso del sector servicios y se reduce el del sector agrario, continúa existiendo una
fuerte dedicación a la agricultura (casi tres veces más que la media española), con un peso del sector
primario del 18,7 % en la producción total extremeña. Se trata de un sector muy dependiente de las
condiciones climáticas, puesto que cerca del 50 % de su producción agraria procede de la agricultura de
secano y de la ganadería extensiva.
Por otro lado, Extremadura presenta unos niveles de especialización importantes en el subsector
energético, con un fuerte peso de los subsectores de energía y agua, que suponen en torno al 60 % de
la producción industrial extremeña. Sin embargo, la contribución de este subsector energético «a la
difusión de la actividad económica regional es reducida, dado su carácter puntual y su desconexión del
resto de las actividades económicas regionales.» Por otra parte, «dentro de la industria manufacturera,
más de la tercera parte la proporciona la industria agroalimentaria, dependiente en buena medida de la
propia producción agrícola local.» Se trata de «una pequeña industria muy atomizada y vinculada a la
explotación de recursos naturales locales.» (Villaverde, 1999)
Por último el peso relativo del sector de la construcción y de los servicios públicos es menor que en el
conjunto nacional.
La ausencia de un subsector turístico capaz de aprovechar la notable expansión que éste ha tenido en España,
el fuerte peso de los servicios públicos, así como la ausencia de empresas ligadas a los nuevos servicios y tecnologías,
explican en buena medida el menor crecimiento y el estancamiento relativo en la terciarización de la economía
extremeña en los últimos años.
Villaverde, 1999
Región Centro. Caracterización territorial
Sistema de asentamientos y estructura territorial
A continuación se describe someramente la estructura territorial, entendida como la distribución y
articulación de las actividades y sistemas urbanos en el territorio.
Las vías de comunicación y la organización administrativa han jugado un papel determinante en la
configuración histórica de la estructura territorial y en la evolución de los principales núcleos urbanos.
En general se trata de un territorio poco articulado, con un sistema policéntrico de ciudades medias o
pequeñas, sin relación entre sí. Según el informe de Datar–Reclus de 1989, únicamente una de las ciudades,
Valladolid, cumpliría criterios para formar parte del sistema jerárquico de ciudades europeas, situándose
en el penúltimo rango (nivel 7) de la jerarquía urbana.
Castilla y León
Los estudios sobre el sistema regional de asentamientos coinciden en señalar que el territorio de
la Comunidad Autónoma de Castilla y León no está geográficamente bien articulado. Cuenta con un
sistema urbano débil, policéntrico, con pocas ciudades, alejadas y sin relación entre ellas. Los ámbitos de
mayor influencia —Madrid, y en menor medida Bilbao— se encuentran fuera de la región. Prácticamente
no existen ciudades intermedias que articulen el territorio. Las históricas cabeceras de comarca no son
capaces de asumir sus funciones e impulsar sus áreas respectivas. En el medio rural pervive el sistema de
asentamientos tradicional. «La dispersión de los núcleos de población y el despoblamiento se asocian para
configurar el inevitable retroceso del modelo heredado del medievo.» (De las Rivas Sanz et ál., 2002)
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
199
Algunas de las capitales de provincia experimentan una regresión demográfica, los crecimientos se
trasladan a los núcleos periurbanos y se consolidan sus respectivas áreas metropolitanas. En algunos
casos, como Valladolid o León, el proceso se inició hace varias décadas y cuentan con núcleos periurbanos
que han alcanzado dimensiones considerables, como San Andrés del Rabanedo o Laguna de Duero. En
otros casos, como Palencia, el fenómeno de difusión supramunicipal se ha iniciado más recientemente.
En la estructura urbana territorial destaca Valladolid, capital regional con un importante sector
industrial, comercial y de servicios cualificados. Se están dando procesos de incipiente metropolización en
el corredor que une la ciudad con Palencia y que podría convertirse en el centro principal de la región.
Las ciudades medias con funciones centrales superiores, León, Salamanca y Burgos, históricamente
autónomas, están viviendo un cierto proceso de vertebración en el sistema regional.
A continuación hay una serie de ciudades medias pequeñas —Palencia, Ponferrada, Zamora, Segovia,
Ávila, Miranda de Ebro, Soria y Aranda de Duero— que ejercen funciones de centralidad en su entorno
y cierta capacidad estructurante subregional, prestando servicios de todo tipo para su área de influencia
respectiva. En general, las zonas periféricas de la Comunidad Autónoma tienen un menor peso demográfico
y económico, incluyendo aquéllas más próximas a Madrid, que (aún) no han visto que esa cercanía se
traduzca en crecimiento e interrelación directa.
En la Región, los corredores de transporte terrestre que destacan son el eje Madrid–Zaragoza y el
que une Madrid con el País Vasco, así como el aspa formada por el eje Francia–Portugal y por el eje
Madrid–Sector Noroeste Peninsular. Sin embargo, no funcionan como auténticos ejes de desarrollo, ya
que «el dinamismo económico es en esta Comunidad Autónoma mucho más puntual y discontinuo que
axial» (De las Rivas Sanz et ál., 2002).
Castilla-La Mancha
Castilla-La Mancha se caracteriza por «la falta de integración, acefalia y ausencia de organización
jerárquica» (Cebrián, 2000), y su evolución queda condicionada por los procesos derivados de su cercanía
a las grandes áreas metropolitanas de Madrid y Valencia. En torno a la capital se localizaban ciudades
pequeñas, provincias sin áreas urbanas ni vinculación entre los municipios, pero la creciente influencia y
vinculación con Madrid está introduciendo un dinamismo, siendo actualmente áreas en clara expansión
(Toledo y Guadalajara principalmente).
La presencia de vías de comunicación y la organización administrativa han sido determinantes para el
desarrollo de los núcleos urbanos existentes. El trazado y jerarquía de la red de comunicaciones condiciona
la distribución geográfica de los núcleos principales, mientras que el resto del territorio aparece como una
zona opaca sin núcleos urbanos.
En el sistema de asentamientos, Almansa, Azuqueca, Tarancón, Hellín, Puertollano, Talavera y Valdepeñas se orientan a la industria, para la que hubo fuertes inversiones. Algunos de ellos se encuentran
actualmente estancados, como por ejemplo Puertollano, a pesar de contar con una infraestrucutura —el
tren de alta velocidad— de primer orden. Otros núcleos comparten una doble orientación de industria y
servicios, son Guadalajara, Alcázar de San Juan y Manzanares, situados estratégicamente en el corredor
del Henares, en la red ferroviaria y en la autovía Madrid-Andalucía, respectivamente.
La región aún conserva áreas marcadamente agrarias, con núcleos centrales como Madridejos, Consuegra, La Solana, Campo de Criptana, Tomelloso, Socuéllamos, Villarobledo, Daimiel y La Roda. En
algunos de ellos se está dando un fuerte impulso al sector construcción, vinculado con Madrid y con obras
de infraestructuras y equipamientos colectivos.
En las capitales de provincia —Albacete, Toledo, Ciudad Real y Cuenca— hay una especialización
en servicios (administración y comercio fundamentalmente), con más del 65 % de la población activa
dedicada a este sector.
Extremadura
Se pueden identificar una serie de ejes que vertebran y estructuran el conjunto del territorio extremeño.
A lo largo de estos ejes se concentran la producción, la población, las infraestructuras y las relaciones
económicas, ejerce funciones de centralidad y cohesiona el entorno territorial próximo que mantiene
relaciones de dependencia con los núcleos predominantes (Baigorri, 1995). Las nuevas infraestructuras
planeadas (autovía Ruta de la Plata, oleoducto, gaseoducto. . . ) vienen a superponerse y consolidar dichos
ejes.
Cinco son los ejes estructurantes de la región según Baigorri:
Las Vegas del Guadiana. Es una extensa subregión vinculada por lazos muy complejos, siendo
el fundamental la regulación del río Guadiana y sus afluentes para la producción en regadío. Con
más de 300.000 habitantes y con influencia directa sobre al menos otros 100.000 más, este eje está
200
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
vertebrado por tres núcleos claramente jerarquizados que no llegan sin embargo a generar relaciones metropolitanas con sus núcleos adyacentes: Badajoz, Mérida y la conurbación agropolitana
Villanueva-Don Benito.
El Corredor del Norte. Se trata de una amplia extensión, que no cuenta con la uniformidad
morfológica del Corredor del Guadiana, pero que ofrece aún así una definición clara. Plasencia es
el principal núcleo vertebrador, y Coria y Navalmoral los núcleos secundarios. Habitan en él casi
130.000 personas y ha llegado a ser en los últimos años una gran potencia económica. Los regadíos
de Alagón/Arrago en el oeste, el valle bajo del Jerte en el centro y las Vegas del Tiétar/La Vera en
el este son los elementos estructurantes.
Cáceres. No es propiamente un eje, aunque la ciudad ejerce funciones de vertebración de un
territorio que agrupa algo más de 100.000 habitantes. Éste sería un hito en un hoy fantasmagórico
Eje de la Plata, que cruzándose con los otros ejes principales podría llegar a constituirse de nuevo,
dos mil años después, tras la construcción de infraestructuras como el ramal de Plasencia del
gaseoducto y la futura autovía.
El Área de Barrios. Más que un eje o corredor constituye una pequeña constelación de pequeñas ciudades y núcleos urbanos cohesionados por una doble centralidad Zafra-Almendralejo, y por
unas formas de explotación agropecuaria uniformes. Reúne a unas 70.000 personas y espera con
mayor interés objetivo, la construcción de la autovía de La Plata y del Gran Canal de Barros para
vertebrarse más estrechamente con los ejes fundamentales.
Jerez de los Caballeros. Se trata de un eje, más potencial que real, en el sur de la región, vertebrado entre Jerez de los Caballeros y Azuaga. Aunque es una área que contiene fuertes diferencias
de todo tipo, se observa una cierta, y creciente, cohesión. Agrupa a algo más de 60.000 habitantes.
Resultados
Validez de los datos del proyecto CLC y CLC&Image 2000
Datos globales
Disparidades entre los datos analizados
Los datos provinciales sobre la ocupación de suelo en los que se basa la investigación proceden de
la explotación del proyecto Corine Land Cover(EEA) realizada por el Instituto Geográfico Nacional. El
análisis cuantitativo que se desarrolla en la investigación depende de estos datos, por tanto es importante
contrastar la validez y solidez de los mismos comparándolos con otras fuentes. Los resultados de dicha
comparación se detallan a continuación.
Diferencias entre los datos de la EEA y el OSE
En el caso de los valores estatales, la comparación de datos arroja unas diferencias importantes: la
cifra de suelo artificial aportada por el OSE supera a la de la EEA en un 22 % para 1990 y en un 26 %
para el año 2000.
En cuanto a los valores totales provinciales algunas comunidades acumulan desviaciones aún más
importantes, situándose el rango de desviación entre el 3 % (Cantabria) y el 94 % (Castilla y León) para
1990, y entre el 11 % (Galicia) y el 89 % (Castilla y León) para 2000. Esto quiere decir que en Castilla y
León, por ejemplo, los datos de suelo artificial del OSE casi duplican a los de la EEA.
Diferencias entre los datos de la EEA y el Ministerio de Vivienda
En este caso sólo se pueden comparar los datos globales a nivel estatal. Frente a las 669.993 hectáreas
de suelo artificial registradas por la EEA para el año 1990, el estudio para el Ministerio de Fomento habla
de 807.800 hectáreas (incremento del 20,5 %). La diferencia de los valores en el año 2000 es aún mayor:
838.453 hectáreas según la EEA y 1.045.400 según el estudio del Ministerio de Fomento, lo que supone
una desviación del 24,7 %.
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
201
Diferencias entre los datos de la EEA y ETC-TE
Los datos estatales de lA ETE-TC (sólo disponibles para 1990) se asemejan a los de la EEA, con una
diferencia de tan sólo un 1 %. Sin embargo, se detectan variaciones considerables en los datos desglosados
por Comunidades Autónomas, yendo el rango de desviación desde unos valores inferiores en un 47 % para
Ceuta, 39 % para Melilla y 26 % en el caso de Cantabria, hasta unos valores superiores en un 19 % en el
caso de La Rioja.
Cuadro 4: Comparación de datos de ocupación del suelo artificial para 1990
Fuente: elaboración propia a partir de datos de EEA, OSE, ETC-TC.
Total
Galicia
Pdo. Asturias
Cantabria
País vasco
C.F. Navarra
La Rioja
Aragón
C. Madrid
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Extremadura
Cataluña
C. Valenciana
Illes Balears
Andalucía
R. Murcia
C.A. Ceuta
C.A. Melilla
Canarias
Valores
EEA
669.993
43.191
15.407
11.804
20.291
6.562
4.068
25.223
60.677
45.981
43.739
18.847
122.238
61.512
19.309
119.573
19.273
636
626
31.306
según fuente (ha)
OSE
ETC-TE
814.150
679.312
45.019
33.994
17.134
15.651
12.113
8.762
23.608
22.213
8.452
7.536
6.294
4.821
35.900
25.429
64.810
62.537
89.009
62.731
59.145
44.460
23.307
21.274
138.456
105.143
76.653
73.952
22.049
20.811
136.921
127.946
22.592
18.819
1.363
339
1.363
383
31.324
22.511
Desviación ( %)
OSE/EEA ETC-TE/EEA
122
101
104
79
111
102
103
74
116
109
129
115
155
119
142
101
107
103
194
136
135
102
124
113
113
86
125
120
116
109
115
107
117
98
108
53
108
61
100
72
Comprobación de datos parciales
La IDEE ofrece en su página web una aplicación donde se pueden obtener datos de los municipios
clasificados por el tamaño de su población. Cuando se realizaron las consultas, en febrero de 2007, la
aplicación ofrecía datos desglosados hasta el nivel cinco; sin embargo, en posteriores consultas (mayo del
2007) se había eliminado dicha posibilidad.
El descenso a nivel municipal hace aflorar distintos problemas en la delimitación y cuantificación
de usos artificiales. A continuación, se exponen algunos ejemplos que afectan a los valores provinciales
publicados por la EEA.
Valores globales provinciales
Los valores provinciales aportados por la tabla de CLC (EEA) en ocasiones son superados por valores
municipales obtenidos a través de la IDEE. Un ejemplo lo encontramos en la provincia de Álava: la tabla
CLC para 1990 asigna a la provincia 3.773 hectáreas de suelo artificial, mientras que, según la IDEE,
la suma de superficies destinadas tanto a usos industriales como a redes viarias, ferroviarias y terrenos
asociados de un sólo municipio (Vitoria) supera ya las 4.000 hectáreas. En los documentos de Agenda
21 se puede leer que el 16 % de la superficie municipal está artificializada, dato que se asemeja a la cifra
aportado por la IDEE.
Una razón de la discrepancia se deriva del tratamiento dado a las superficies continuas, que no se
desagregan por términos municipales. Es decir, las superficies con continuidad espacial entre varios municipios no aparecen desagregadas, lo que tiene efectos especialmente significativos en el caso de las
202
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 5: Comparación de datos de ocupación de suelo artificial para 2000
Fuente: elaboración propia a partir de datos de EEA y OSE.
Valores según fuente (ha) Desviación ( %)
EEA
OSE
OSE/EEA
Total
838.453
1.054.316
126
Galicia
48.658
53.998
111
Pdo. Asturias
18.684
21.435
115
Cantabria
13.216
14.795
112
País Vasco
22.937
26.891
117
C.F. Navarra
9.906
12.357
125
La Rioja
4.805
7.127
148
Aragón
29.960
43.647
146
C. Madrid
90.466
95.733
106
Castilla y León
62.616
118.414
189
Castilla-La Mancha
56.573
78.116
138
Extremadura
23.241
30.478
131
Cataluña
135.488
157.603
116
C. Valenciana
90.820
116.601
128
Illes Balears
27.179
31.179
115
Andalucía
139.225
175.375
126
R. Murcia
29.416
36.596
124
C.A. Ceuta
636
1.430
108
C.A. Melilla
682
1.430
108
Canarias
33.945
33.961
100
[Se han omitido las columnas referidas al ETC-TE por no constar datos para el año 2000, N. de E.]
autopistas. Sin embargo, se ha realizado una aproximación mediante medición directa con la herramienta
de consulta y sigue sin quedar justificada la diferencia a nivel provincial entre las distintas fuentes.
Redes viarias, ferroviarias y terrenos asociados
El proyecto CLC establece que la anchura mínima de los elementos lineales cartografiables será de cien
metros. En el caso español «se han representado las vías de comunicación relativas a autovías y autopistas,
aún cuando pudiera ocurrir que alguna de ellas tuviera un ancho inferior a los cien metros»(IGN, 2006).
Las infraestructuras de comunicación de menor rango no se contabilizan a efectos de ocupación de suelo.
En la Figura se han marcado en rojo las autopistas y autovías que el CLC contabilizaba como suelo
de infraestructuras en 1990. En negro se indica la red incorporada en el cómputo de 2000. Prácticamente
en su totalidad ya existían en 1990, aunque con secciones menores.
Se procede a contrastar estos datos con los que facilita la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento a través del INE. Según los datos de la Dirección General de Carreteras, en 1990, la red
nacional de carreteras incluía 4.435 kilómetros entre autopistas de peaje y autovías, lo que supondría una
superficie (contando con un ancho de banda de cien metros) de 44.350 hectáreas destinadas a esos usos,
más de diez veces superior a las 3.897 hectareas asignadas según los datos publicados por la EEA (incluye
carreteras e infraestructuras ferroviarias, pero el peso de éstas últimas es apenas testimonial). Según los
datos del OSE, la superficie ascendería a 29.172 hectáreas (en esta cifra no está incluida Cataluña), aún
inferior a la de la Dirección General de Carreteras. Con las cifras del año 2000 la situación se repite: la
EEA registra tan sólo 7.387 hectáreas bajo el epígrafe Redes viarias, ferroviarias y terrenos asociados,
mientras que en el informe del OSE la cifra asciende a 78.778 hectáreas, y a 90.490 ha según los datos
de la Dirección General de Carreteras.
Valores municipales
La explotación de la cartografía está sujeta a interpretaciones. Se trata de una labor realizada por
distintas entidades que, en ocasiones, no aplican los criterios de manera idéntica. Es relevante en el caso
del tejido urbano, recordemos que si en un área la superficie ocupada por viviendas es inferior al 30 % no
se considera tejido urbano discontinuo sino suelo agrícola. Hay municipios de más de diez mil habitantes
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
203
Figura 7: Red de carreteras de la Región Centro. 1990
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE y de consultas a la base de datos CLC
que no tienen asociada ninguna superficie de suelo urbano, por ejemplo Aller, en Asturias. Tejidos de
características similares aparecen grafiados como estructura urbana abierta.
Otra fuente de conflicto se identifica en la adscripción de superficies comunes a un único término
municipal, para la que se ha seguido distinto criterio en 1990 y en 2000. Por ejemplo, en el caso de la
provincia de Huesca, el total de superficie ocupada por usos de autopistas, autovías y terrenos asociados
en 1990 se adscribía a los términos de Monzón y Fraga, mientras que en 2000 aparecen en el cómputo total
de dichos términos, pero también de Huesca y Barbastro, por esta razón, aparentemente pasan de una
superficie artificial en torno a los 650 y 300 hectaréas en 1990 a superar las 4.000 hectáreas en 2000. No
se desagregan superficies por términos, se incluye el total de la superficie para algunos y no se computa
ninguna superficie dedicada a estos usos en el resto. Para solventar el problema se sustrae el uso en todos
los términos, tanto en 1990 como en 2000, y se hace una medición directa.
El uso de aeropuertos no aparece registrado al hacer consultas sobre usos artificiales, pues se encuentra
como una capa dentro de los usos forestales.
Las superficies no aparecen desagregadas para los términos contiguos en los que existe continuidad en
el tejido urbano o en otros usos artificiales. Es el caso, por ejemplo, de León y de municipios aledaños.
En todos los casos en que se da esta circunstancia se realiza una aproximación mediante medición directa
con la herramienta de consulta.
En ocasiones no coincide el dato de suelo artificial en nivel 1 con el de la suma de los valores de los
distintos epígrafes del nivel 5. Esto se debe a que en los casos en que la superficie artificial se extiende
de manera continua por dos municipios contiguos, la superficie que computa es la total. Al desagregar
las superficies por usos puede perderse esa continuidad de modo que sólo computen las que afecten al
término.
Evolución territorial según el rango de población de los municipios
Población, viviendas y suelo artificial en 1990 y 2000
Según los datos publicados del proyecto Corine Land Cover (CLC) para 1990 y 2000, en España
aumentó un 25 % el suelo ocupado por usos artificiales durante ese periodo, mientras que la población
creció tan sólo un 5 %. Del mismo modo, en la Región Centro la superficie destinada a usos urbanos
directos e indirectos aumentó un 35 % mientras que la población permaneció prácticamente constante,
con un incremento del 0,18 %.
Al descender a la escala autonómica encontramos que en Castilla y León las cifras son todavía más
extremas, ya que perdió casi un 4 % de población e incrementó los suelos artificiales un 36 %. Extremadura
apenas varió su población (se redujo en un 0,01 %) mientras que los suelos artificiales crecieron un 23 %.
Tan sólo en Castilla-La Mancha crecieron tanto su población (un 6 %) como los suelos artificiales (un
29 %). Sin embargo, conviene matizar los datos de incrementos relativos, pues Castilla y León parte de
204
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
unos valores de consumo de suelo por habitante muy inferiores. A continuación se analiza la trayectoria
seguida por las provincias y por los municipios según su rango poblacional.
Cuadro 6: Población, suelo artificial y viviendas. 1990 y 2000
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE y de CLC
Rango 3
Rango 2
Rango 1
Ámbito
1990
2000
∆( %)
1990
2000
∆( %)
1990
2000
∆( %)
España
Población
5.755.880 6.442.013
11,9 7.015.765 7.669.266
9,3 9.163.242 9.338.939
1,9
Suelo artificial
138.280
182.420
31,9
124.830
163.060
30,6
98.320
127.350
29,5
Viviendas
2.724.172 3.442.114
26,4 2.888.214 3.736.543
29,4 3.445.434 4.164.209
20,9
Región centro
Población
480.606
515.181
7,2 1.013.241 1.066.133
5,2 1.050.135 1.052.504
0,2
Suelo artificial
10.619
14.992
41,2
15.501
20.498
32,2
13.627
18.205
33,6
Viviendas
191.451
238.284
24,5
335.361
506.502
28,1
394.059
487.019
23,6
Castilla y León
Población
147.364
155.717
5,7
401.363
411.915
2,6
797.887
770.051
-3,5
Suelo artificial
3.112
4.832
55,3
2.807
3.551
26,5
7.697
9.976
29,6
Viviendas
62.419
76.579
22,7
163.424
201.619
23,4
297.251
360.661
21,3
Castilla-La Mancha
Población
197.814
217.216
9,8
423.066
453.003
7,1
130.023
148.934
14,5
Suelo artificial
5.141
6.886
33,9
8.623
11.656
35,2
2.807
3.551
26,5
Viviendas
78.733
96.671
22,8
161.954
207.342
28,0
51.892
67.448
30,0
Extremadura
Población
135.428
142.248
5,0
88.812
201.215
6,6
122.225
133.519
9,2
Suelo artificial
2.366
3.274
38,4
4.071
5.291
30,0
3.123
4.678
49,8
Viviendas
50.299
65.034
29,3
69.983
97.541
39,4
44.916
58.910
31,2
Rango 1: núcleos 100.000-500.000 hab; rango 2: núcleos 25.000-100.000 hab; rango 3: núcleos 10.000-25.000 hab.
Variación demográfica
La dinámica demográfica de la Región Centro durante la década de los 90 fue más débil que en el
conjunto de España. La debilidad fue especialmente acusada en las provincias de Castilla y León, donde
tan sólo Valladolid, Burgos y Segovia vieron aumentar su población; las provincias menos pobladas han
continuado perdiendo habitantes, de manera que en 2005 las cinco provincias con menos población y
con las densidades más bajas de la Región Centro pertenecían a Castilla y León. Por el contrario, todas
las provincias de Castilla-La Mancha crecieron, sobre todo Toledo y Guadalajara (ambas bajo el efecto
difusor de Madrid) y, en menor medida, Albacete. En cuanto a Extremadura el crecimiento fue mayor en
Badajoz, mientras que Cáceres comenzó a recuperar efectivos a partir del año 2000.
Figura 8: Evolución de la población por provincia. Región Centro
Para el conjunto del territorio, las pérdidas de población de los núcleos en regresión—las ciudades
más pobladas de Castilla y León o los pueblos de menos de 2.000 habitantes— se compensan con los
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
205
incrementos en las ciudades y áreas más pujantes, es decir los municipios insertos en dinámicas de metropolización de algunas capitales (como León, Valladolid o Guadalajara), los núcleos en las inmediaciones
de la Comunidad de Madrid y varios municipios situados en las carreteras de Valencia y Extremadura.
Si se observan los municipios según su tamaño, en España los más dinámicos fueron los de tercer
rango (10.000–25.000 habitantes) con un incremento del 11,9 % entre 1990 y 2000, mientras que en los
de primer rango (100.000–500.000 habitantes) prácticamente se estabilizó el número de habitantes. Los
mayores de 500.000 habitantes y los de menos de 10.000 perdieron población.
Del mismo modo, para el conjunto de la Región Centro los incrementos demográficos han sido inversamente proporcionales al tamaño de los núcleos, registrándose las mayores tasas de crecimiento en los
municipios de tercer rango.
Sin embargo, al descender a la escala de las Comunidades Autónomas no se mantienen estos patrones
de crecimiento. En Castilla y León sí crecen más los núcleos de tercer rango (5,7 %), aumentan de manera
muy moderada los de segundo (25.000–100.000 habitantes) y pierden población (un 3,5 %) los de primer
rango, en los que se está produciendo un traslado de población y de crecimiento demográfico a los
municipios próximos. Por el contrario, en Extremadura y en Castilla-La Mancha las ciudades que más
crecen son las más grandes (todavía no existe una dinámica de metropolitización). Albacete, que se ha
visto favorecida por su posición relativa entre Madrid y Valencia, aumentó su población en más de un
14 %, muy por encima del crecimiento del 6 % de la provincia en conjunto, lo que significa que se sigue
dando un proceso de drenaje de efectivos hacia la capital provincial desde un entorno fundamentalmente
agrario y en regresión. Los municipios de segundo rango crecen en ambos casos en torno al 7 %, mientras
que los de tercero son más pujantes en Castilla-La Mancha (crecen casi un 10 %) que en Extremadura
(5 %).
Figura 9: Variación de la población. 1990–2000. Municipios de más de 10.000 habitantes de
la Región Centro
Variación del stock de viviendas
A pesar del diferente comportamiento demográfico de los ámbitos analizados, al análizar la evolución
del número de viviendas las diferencias se reducen considerablemente. Las variaciones porcentuales son
muy similares, tanto al comparar el conjunto de España con la Región Centro (entre uno y tres puntos de
diferencia entre los municipios del mismo rango), como al analizar el interior de la misma: el incremento
en el número de viviendas se sitúa en una horquilla entre 21 y 28 %, excepto en Extremadura, donde
los incrementos son superiores y llegan al 39 % en los municipios de segundo rango; los municipios de
Castilla y León son los que registran menores incrementos, especialmente en los de primer rango (21,3 %);
Castilla-La Mancha se sitúan en un nivel intermedio.
En cuanto a la dinámica territorial, los mayores crecimientos relativos se dan en núcleos pequeños
situados junto a las capitales de provincia de Valladolid y Guadalajara. A lo largo de la carretera de Extremadura y en las proximidades de Badajoz y Albacete se encuentran también municipios con crecimientos
superiores al 26 %.
206
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 10: Variación del número de viviendas. 1990–2000. Municipios de más de 10.000
habitantes de la Región Centro
Como se observa, la dinámica inmobiliaria no ha sido paralela a la demográfica, sino que sigue un
comportamiento autónomo en el que los factores demográficos apenas tienen incidencia.
Variación de suelo artificial
Como se apuntó anteriormente, entre 1990 y 2000 el suelo artificial aumentó en España a un ritmo muy
superior al que crecía la población; de igual modo, fue superior al incremento del número de viviendas.
En todos los rangos municipales analizados de la Región Centro los incrementos de suelo artificial
fueron muy superiores al crecimiento poblacional, y prácticamente en todos los casos también fueron
superiores al aumento del número de viviendas.
La diferencia entre el crecimiento de suelo artificial y el de la población fue especialmente acusada en
los municipios de primer rango, aunque en ellos el suelo artificial creció en una proporción ligeramente
inferior a la de los otros dos rangos (29,5 % frente a 30,6 % y 31,9 %). Sin embargo, en los núcleos de
primer rango de Castilla-La Mancha (Albacete) sucede lo contrario; tanto en este caso como en los núcleos
de segundo rango de Extremadura, las viviendas de los Nuevos Desarrollos han consumido menos suelo
artificial que las viviendas existentes en 1990.
Si hablamos de incrementos relativos de suelo artificial los mayores se dieron en los núcleos de tercer
rango, es el caso de Castilla y León donde el aumento ha sido del 55 %; en Extremadura los mayores
crecimientos se localizan en los de primer y tercer rango (49,8 % y 38,4 % respectivamente); y en CastillaLa Mancha esto sucede en los de segundo y tercer rango (35,2 y 33,9 % respectivamente). El resto de los
grupos no supera el 30 % del incremento relativo de suelo artificial.
No se puede establecer una relación directa entre el incremento de suelo artificial y el crecimiento
demográfico o del número de viviendas. Los mayores incrementos se localizan en torno a las carreteras de
La Coruña (A6) y de Extremadura (A5), así como en algunos de los municipios de menor rango situados
junto a capitales de provincia (Valladolid, Guadalajara). Varios de los menores incrementos relativos se
sitúan en los municipios en torno a la autopista de Andalucía (A4) y en los núcleos agroindustriales de
Ciudad Real y Albacete —en el eje ferroviario que une Alcázar de San Juan con Albacete.
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
207
Figura 11: Incremento de suelo artificial en municipios mayores de 10.000 habitantes de la
Región Centro. 1990–2000.
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE y consultas a CLC e IDEE.
Análisis de la evolución de los usos del suelo según el rango poblacional
Consumo de suelo y cambios de uso en el contexto español
Eficiencia en el consumo de suelo urbano
La Figura permite comparar la ocupación de suelo artificial por habitante en España con la del resto
de los países europeos3. En el año 1990 nos situábamos, junto a otros países mediterráneos, en la franja
más eficiente del espectro. Sin embargo, la superficie alterada por habitante para los Nuevos Desarrollos
entre 1990 y 2000 es del orden de cuatro veces superior, es decir, nos situaba en el otro extremo del
gráfico, entre Rumanía y Bulgaria.
Figura 12: Ocupación de suelo artifical por habitante en paises europeos
Fuente: elaboración propia a partir de datos Eurostat y ETC/TE.
Consumo de suelo según el rango poblacional de los municipios en 1990
El consumo de suelo artificial por habitante y por vivienda está estrechamente relacionado con el
tamaño de los municipios. El tamaño es fruto de la historia, de las políticas y de las condiciones físicas de
cada lugar, y todos los factores han confluido en una distribución desigual de los asentamientos y de la
3 La comparación del ratio m2 suelo artificial por habitante se hace a partir de los datos de ETC/TE. De acuerdo con
las cifras del OSE, España, con 256 m2 /hab se situaría justo por encima de Eslovenia. En cuanto a los Nuevos Desarrollos,
la cifra según datos de ETC/TE sería de 855 m2 /hab.
208
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
población en el territorio. Los distintos tamaños municipales llevan parejos distintos modos de ocupación
del suelo. Hay matizaciones y diversidad de situaciones, pero los valores medios son significativos.
La superficie de suelo artificial por persona es inversamente proporcional al tamaño del núcleo: como
se aprecia en el Cuadro , en los municipios menores de 10.000 habitantes cada persona consume cinco
veces más superficie de suelo artificial que en los municipios de más de 500.000 habitantes.
En 1990, más del 18 % de la población se concentraba en tan sólo seis municipios de más de 500.000
habitantes (no llegan al 0,5 % de la superficie estatal), cuya superficie artificial suponía menos del 7 % del
total. En los municipios de menos de 10.000 habitantes (cuarto rango) la relación se invierte: alojan a un
25 % de la población mientras en ellos se sitúa casi el 50 % de la superficie artificial total. En los municipios
intermedios las diferencias entre los porcentajes (sobre el total) de población alojada y superficie artificial
ocupada se reducen, hasta llegar en los municipios de entre 10.000 y 25.000 habitantes (tercer rango) a
confluir ambos índices: estos municipios acogen al 15 % de la población y ocupan el 17 % de la superficie
artificial total.
Al comparar el suelo artificial ocupado por vivienda las diferencias se atenúan, especialmente en los
municipios de menor tamaño en los que las viviendas principales apenas superan la mitad del total. El
31 % de las viviendas se encuentra en los municipios menores de 10.000 habitantes (25 % de la población)
que acumulan casi el 50 % de la superficie artificial total. En los de entre 10.000 y 25.000 habitantes ambos
porcentajes prácticamente se igualan, con un 16 % de las viviendas y el 17 % de la superficie artificial
total. En los siguientes rangos el porcentaje de viviendas es mayor al de suelo artificial, hasta llegar a los
municipios de más de 500.000, con un 17 % de las viviendas y menos del 7 % del suelo artificial.
Figura 13: Distribución de población, viviendas, suelo artificial por rango de municipios.
España.
Consumo de suelo según el rango poblacional de los municipios de Nuevo Desarrollo
Analizando los cambios en la ocupación de suelo artificial entre 1990 y 2000, se advierte que en todos
los casos los índices de ocupación de suelo por vivienda son peores en los Nuevos Desarrollos que los que
existían en 1990: la superficie de suelo artificial por vivienda se incrementó entre un 104 y un 143 %. En
este punto destaca que las ciudades medias (de entre 25.000 y 100.000 habitantes) han conservado pautas
más similares a los periodos anteriores.
Cuando analizamos el índice de m2 de suelo por habitante los Nuevos Desarrollos se disparan. De
nuevo las ciudades medias son las que observan una pauta más continuistas; sin embargo, las de tamaño
inmediatamente superior, que han registrado menores incrementos demográficos, pasan de 135 m2 de
suelo por habitante a 1.025, es decir, se multiplica el índice por 7,6. En estas ciudades se ha incrementado
la población en 283.000 personas, mientras que el número de viviendas ha crecido en casi 719.000, es
decir, se han construido más de 2,5 viviendas por cada nuevo habitante.
Por otra parte, los municipios de más de 500.000 habitantes han perdido población y en los de menos
de 10.000 el incremento demográfico es muy reducido, a pesar de lo cual, han seguido edificando con
un índice creciente de ocupación de suelo por vivienda. Esto significa que la dinámica edificatoria no
guarda relación con los procesos demográficos y que, desde un punto de vista cuantitativo, la demanda
de alojamiento podría ser satisfecha con creces mediante la puesta en carga de los efectivos residenciales
inutilizados o infrautilizados.
209
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
Los factores que animan la construcción de viviendas son otros: por un lado se considera una inversión,
por otro, hay una fuerte presión por la demanda de segunda residencia y por la demanda de vivienda en
nuevas urbanizaciones, que se asocian a una mejora en la calidad de vida. De hecho, en los municipios
pequeños la tasa de viviendas principales, que apenas superaba el 56 % en 1990, ha disminuido ligeramente.
Estos municipios quedan cada vez más lejos de un desarrollo endógeno y vinculado a su entorno, y su
crecimiento y funcionamiento viene marcado por intereses exógenos.
Cuadro 7: Ocupación de suelo por habitante y vivienda en España según el rango demográfico de los municipios. 1990 y Nuevos Desarrollos.
Rango 4
Rango 3
Rango 2
Rango 1
Rango 0
m2
1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D.
suelo/
hab
España
m2
403
495
2.236 240
283
643
178
213
585
108
136
1.652 76
93
∞
1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D. 1990 2000 N.D.
suelo/
viv
España
739
805
1.157 508
530
615
432
438
456
285
305
404
190
197
235
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
∆
m /
m /viv
m /
m /viv
m /
m /viv
m /
m /viv
m /
m /viv
1990–
hab
hab
hab
hab
hab
N.D.
España
455 %
57 % 168 %
21 % 229 %
6 % 1.430 %
42 % ∞
24 %
Rango 0: núcleos >500.000 hab; rango 1: núcleos 100.000–500.000 hab; rango 2: núcleos 25.000–100.000 hab;
rango 3: núcleos 10.000–25.000 hab; rango 4: núcleos <10.000 hab; N.D.: Nuevos Desarrollos.
Cambios en el peso relativo de los distintos usos de suelo artificial
En 1990 la proporción de suelo destinado a usos urbanos continuos, discontinuos y de actividades
económicas4
Núcleos
<10.000 hab
Núcleos
10.000–25.000 hab
Núcleos
25.000–100.000 hab
Núcleos
100.000–500.000 hab
Núcleos
>500.000 hab
Figura 14: Usos artificiales en España. Peso relativo en 1990 y en Nuevos Desarrollos según
el rango demográfico.
210
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Incrementos absolutos
Incrementos relativos
Figura 15: Consumo de suelo. Variaciones provinciales. 1990–2000
Ocupación de suelo en la Región Centro
Consumo de suelo. Índice de eficiencia
Cuando se establece las relaciones entre el consumo de suelo con el incremento demográfico y con
el aumento del número de viviendas se pone de manifiesto que la presión para la expansión urbana no
se debe a la demanda asociada a nuevos habitantes sino a otros factores bien diferentes, entre los que
destacan, por ejemplo, nuevos modelos de consumo o un pujante sector inmobiliario.
Consumo de suelo por habitante
1990. Caracterización de núcleos de la Región Centro según el rango municipal y la
Comunidad Autónoma
Figura 16: Consumo de suelo artificial por habitante. 1990. Municipios mayores de 10.000
habitantes de la Región Centro
4 Los suelos de actividades económicas incluyen los recogidos bajo los epígrafes 1.2. Zonas Industriales, Económicas y de
Transportes, 1.3.1. Zonas de extracción minera y 1.3.2. Zonas de escombreras y vertederos. No se han incluido las Zonas en
Construcción, pues una parte importante de ellas tienen como destino suelos residenciales.
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
211
La dispersión de valores es menor en la Región Centro que en el conjunto de España, y la relación
entre el valor de ocupación de suelo por habitante en los núcleos de primer y tercer rango es de 2,2 para
España y de 1,7 para la Región Centro.
Las Comunidades de la Región Centro no siguen una pauta común. El comportamiento de Castilla y
León se asemeja al del conjunto de España, aunque en todos los rangos registra valores inferiores a la media
española. En Castilla-La Mancha los valores de los distintos rangos se aproximan y siempre se encuentran
por encima de los valores medios españoles; en los núcleos de primer rango (al que sólo pertenece Albacete)
la diferencia es especialmente acusada, donde, con 216 m2 de suelo artificial por habitante, se duplica
el valor equivalente estatal. En Extremadura el comportamiento se invierte, ofreciendo el indicador de
consumo de suelo artificial por habitante valores más eficientes en los núcleos de tercer rango que en
los de primer rango; Badajoz, el único incluido en este grupo, arroja un índice de 256 m2 de superficie
artificial por habitante (prácticamente la mitad del valor corresponde al tejido urbano discontinuo).
Como se ha expuesto en el apartado , Metodología, comparar directamente los valores de ocupación
de suelo por habitante de la Región Centro y de las distintas Comunidades con los valores del conjunto de
España induce a errores, puesto que el factor tamaño demográfico es determinante para el índice resultante. Por esta razón, se establece una tasa de eficiencia en el consumo de suelo que permite comparar cada
caso con el valor teórico que correspondería en función de su tamaño específico. Se confirma que Castilla
y León, con índices superiores a cien en todos los casos, en 1990 era la zona más eficiente en el consumo de
suelo, junto con los municipios de tercer rango de Extremadura. El resto de los grupos se sitúan siempre
en niveles de eficiencia inferiores al que les correspondería teóricamente según su tamaño demográfico.
En los núcleos de primer rango de Extremadura y Castilla-La Mancha las diferencias alcanzan niveles
significativos, pues la tasa de eficiencia es de 52 y 59 respectivamente; es decir, casi consumen un 50 %
más de suelo por habitante que municipios de tamaño similar del ámbito estatal.
Nuevos Desarrollos. Caracterización de núcleos de la Región Centro según el rango
municipal y la Comunidad Autónoma
En el caso de los Nuevos Desarrollos la dispersión de valores es más acusada. La relación entre el valor
de ocupación de suelo por habitante en los núcleos de primer y segundo rango es de 2,8 para España
y de 15,2 para la Región Centro. Como se vio anteriormente, el consumo de suelo se desvincula de la
evolución demográfica y los núcleos que ven disminuir su población o que están prácticamente estancados
siguen expandiéndose, por eso se disparan sus índices de consumo de suelo por habitante (19.325 m2
suelo artificial por habitante para municipios de primer rango de la Región Centro).
Al descender al análisis de las Comunidades Autónomas se observa cierta similitud entre los valores
de los núcleos de segundo y tercer rango, con índices próximos a los 1.000 m2 de suelo artificial por
habitante, llegando a superar los 2.000 en el caso de los municipios de tercer rango de Castilla y León.
En los municipios de primer rango Castilla y León pierde población, por lo que el índice resulta infinito,
Extremadura consume 1.377 m2 de suelo artificial por cada nuevo habitante y Castilla La Mancha tan
sólo 393. En Castilla-La Mancha se producen los menores incrementos relativos respecto de los valores
de 1990 (que recordemos eran los más ineficientes de las tres comunidades).
En cuanto a la tasa de eficiencia en el consumo de suelo, que permite comparar cada caso con el
valor teórico que le correspondería en función de su tamaño medio específico, los valores se alejan de los
obtenidos en 1990. Las tasas de Castilla y León (12,15 y cero) apenas suponen una décima parte del valor
logrado en 1990. En Castilla-La Mancha la situación no se ha deteriorado tanto, reduciendose la eficiencia
a casi la mitad en los núcleos de primer rango, mientras que en los de segundo rango disminuye un 80 %
y en los de tercer rango un 70 %. En Extremadura la eficiencia ha empeorado entre un 87 y un 78 %.
Consumo de suelo por vivienda
1990. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango municipal y la
Comunidad Autónoma
En 1990, el número de viviendas total guarda estrecha relación con la población alojada, por ello
los índices de consumo de suelo por vivienda siguen las mismas pautas que los de consumo de suelo por
habitante, con un factor de proporcionalidad entre ambos índices del orden de 2,5—equivalente al número
de habitantes por vivienda en 1990.
En Castilla y León y en Extremadura la proporción aumenta según crece el tamaño de los municipios;
de nuevo el comportamiento de Castilla y León se asemeja al del conjunto de España, y si bien sigue
manteniendo valores inferiores a la media española en todos los rangos, las diferencias se acortan (y
prácticamente se anulan en los de tercer rango). Extremadura muestra un comportamiento inverso al
estatal, con unos valores de consumo de suelo artificial por habitante más eficientes en los núcleos de tercer
rango que en los de primer rango. En Castilla-La Mancha los valores siempre se encuentran notablemente
por encima de los valores medios españoles.
212
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Figura 17: Consumo de suelo artificial por habitante en Nuevos Desarrollos. Municipios
mayores de 10.000 habitantes de la Región Centro
Cuadro 8: Consumo de suelo artificial por habitante y por vivienda.
Rango 1: núcleos 100.000–500.000 hab; rango 2: núcleos 25.000–100.000 hab; rango 3: núcleos 10.000–25.000 hab;
N.D.: Nuevos Desarrollos.
Ámbito
m2 suelo/hab
Rango 3
Rango 2
1990
2000 N.D.
España
240
283
643
Región Centro
221
291 1.268
Castilla León
211
310 2.059
Castilla-La Mancha
260
317
899
Extremadura
175
230 1.331
Tasa de eficiencia consumo suelo/hab
1990
N.D.
Castilla León
114
12
Castilla-La Mancha
92
27
Extremadura
137
18
2
m suelo/viv
1990
1990
2000 N.D.
España
501
530
616
Región Centro
555
629
933
Castilla León
499
631 1.213
Castilla-La Mancha
653
712
973
Extremadura
471
503
615
Variación relativa 1990–N.D. ( %)
m2/hab
m2/viv
España
168
23
Región Centro
474
68
Castilla León
875
143
Castilla-La Mancha
246
49
Extremadura
662
30
1990
178
188
158
204
216
1990
Rango 1
2000
213
230
183
257
263
N.D.
585
1.032
1.143
1.013
984
N.D.
m2/hab
229
450
624
397
356
108
130
96
216
256
1990
109
86
81
432
481
387
532
582
1990
15
17
18
2000
438
483
374
562
542
N.D.
456
492
316
668
443
m2/viv
1
2
-18
25
-24
2000
136
173
130
238
350
N.D.
1.652
19.325
–
393
1.377
N.D.
108
59
52
1990
285
346
259
541
695
m2/hab
1.420
14.792
–
82
439
0
33
10
2000
309
374
277
526
794
N.D.
404
492
359
478
1.111
m2/viv
42
42
39
-12
59
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
213
Nuevos Desarrollos. Caracterización de núcleos de la Región Centro según el rango
municipal y la Comunidad Autónoma
Los valores de suelo artificial por vivienda en los Nuevos Desarrollos se alejan menos de los existentes
en 1990 de lo que lo hacían los índices de suelo artificial por habitante. Incluso en algunos casos se reduce
la superficie artificial por vivienda, como en Albacete o en los núcleos de segundo rango de Castilla-La
Mancha y Extremadura.
Los valores de suelo artificial por vivienda en las distintas Comunidades Autónomas y en los distintos
rangos no siguen unas pautas comunes. En los valores medios estatales se advierte que la cantidad de
suelo consumido por vivienda es inversamente proporcional al tamaño de los núcleos, por el contrario, en
los de la Región Centro los valores van variando sin correlación con el tamaño.
Los núcleos de primer rango de Extremadura y los de tercer rango de Castilla y León presentan los
valores menos eficientes. Los índices más eficientes se registran en los municipios de primer y segundo
rango de Castilla y León, en los de primer rango de Castilla-La Mancha y en los de segundo rango de
Extremadura.
Evolución del modelo urbano
Entre 1990 y 2000 se produce un vuelco en el modelo urbano de los núcleos analizados de la Región
Centro, vuelco que antes se había producido en buena parte del estado. El predominio del tejido urbano
continuo deja paso al tejido urbano discontinuo y se abandona—de forma taxativa en muchos casos— el
modelo tradicional de ciudad.
1990. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango municipal y la
Comunidad Autónoma
En 1990, los núcleos de la Región Centro analizados tenían patrones diferentes a los del conjunto
nacional en cuanto a consumo de suelo urbano. Así, mientras para el conjunto de España el peso del
tejido urbano continuo aumentaba ligeramente con el tamaño de los núcleos, en el caso de la Región
Centro la situación era la inversa: el porcentaje de tejido urbano discontinuo se reducía progresivamente
según iba decreciendo el tamaño del núcleo.
En el conjunto de España el comportamiento es más homogéneo que en la Región Centro. La diferencia
entre los municipios de primer rango (100.000–500.000 mil habitantes) y de tercer rango (10.000–25.000
habitantes) es de diez puntos, mientras que en la Región Centro dicha diferencia aumenta hasta 39 puntos.
En Extremadura la diferencia llega a 52 puntos, con un 39 % de tejido urbano continuo en los núcleos de
primer rango y un 91 % en los de tercer rango.
Figura 18: Peso relativo del tejido urbano continuo en la Región Centro. 1990
Fuente: elaboración propia a partir de consultas a la base de datos CLC.
En los municipios de entre 10.000 y 25.000 habitantes de la Región Centro, el tejido urbano continuo
suponía el 85 % del total frente al 49 % de España. En los núcleos de entre 25.000 y 100.000 la diferencia
se reducía (66 % en la Región Centro, 53 % en el conjunto de España), y en los núcleos entre 100.000 y
500.000 se inviertían las cifras, situándose la Región Centro por debajo de la media estatal (46 % en la
214
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Región Centro, 59 % en España). En este último grupo el tejido urbano continuo suponía menos de la
mitad del total de las zonas urbanas en 1990.
Como se expuso en la metodología, la distinción entre tejido urbano continuo y discontinuo se basa
en la cobertura vegetal y no puede traducirse directamente en términos de densidad edificatoria. Así,
aunque los núcleos de tercer rango de la Región Centro tienen densidades residenciales inferiores a los de
primer rango, su proporción de tejido urbano continuo es casi el doble.
Cuadro 9: Evolución del modelo urbano. Peso relativo del tejido urbano continuo
Ámbito
Rango 3
Rango 2
Rango 1
1990 N.D. 1990 N.D. 1990 N.D.
Tejido urbano continuo/zonas urbanas( %)
España
49
18
53
18
59
20
Región Centro
85
0
66
–
46
–
Castilla León
79
0
75
0
50
0
Castilla-La Mancha
84
0
68
13
49
10
Extremadura
91
0
66
52
39
2
Densidad residencial (viv/ha zonas urbanas)
España
28
46
35
65
53
58
Región Centro
26
54
32
52
41
31
Castilla León
30
33
37
364
65
43
Castilla-La Mancha
23
63
30
31
37
29
Extremadura
27
88
29
49
18
19
Densidad residencial corregida (viv/ha zonas urbanas)
Castilla León
–
32
–
183
–
–
Castilla-La Mancha
–
26
–
–
–
–
Extremadura
–
69
–
–
–
–
Rango 1: núcleos 100.000–500.000 hab.; rango 2: núcleos 25.000–100.000 hab.; rango 3: núcleos 10.000–25.000
hab.; N.D.: Nuevos Desarrollos.
Nuevos Desarrollos. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango
municipal y la Comunidad Autónoma
Lo primero que destaca al analizar la evolución de las zonas urbanas en los Nuevos Desarrollos es que
no es el tipo de suelo en el que se registran más variaciones.
En 13 de los 59 municipios analizados no hay incremento de suelo urbano; ninguno de ellos es primer
rango, tan sólo dos de ellos (Béjar y Jerez de los Caballeros) han perdido población y la mayoría se
localizan en Castilla-La Mancha, algunos con importantes crecimientos demográficos (como Bolaños,
Villarrobledo o Tomelloso).
En otros 43 municipios, en los que sí crecen las zonas urbanas, todos los Nuevos Desarrollos corresponen
a tejido urbano discontinuo. En todas las Comunidades es similar la proporción de municipios sin cambios
en el tejido urbano continuo (64–66 % sobre el total de municipios de más de 10.000 habitantes). En
otros cuatro municipios (todos de Castilla y León) se reduce la superficie contabilizada de tejido urbano
continuo: Palencia, Benavente, Ponferrada y Burgos.
En sólo tres municipios (Cáceres, Mérida y Puertollano) más de la mitad de las zonas urbanas de los
Nuevos Desarrollos corresponden a tejido urbano continuo; en el caso de Puertollano todos los Nuevos
Desarrollos urbanos se realizan con tejido continuo. El resto de los municipios se aleja por completo del
modelo vigente hasta 1990, pasando a ser mayoritario el tejido urbano discontinuo, cuando no único.
En lo que se refiere a la incidencia del tamaño demográfico de los municipios, cabe destacar que el
cambio de modelo ha sido más radical en los municipios de menor rango. Hasta 1990 conservaban unos
porcentajes de tejido urbano continuo por encima del 84 %, sin embargo, los que han visto crecer las
zonas urbanas entre 1990 y 2000, lo han hecho siempre con tejido urbano discontinuo. Los municipios
de primer y segundo rango de Castilla y León tampoco han registrado incrementos en el tejido urbano
continuo, lo que implica que todos los nuevos desarrollos con expansión de suelo urbano han seguido el
modelo de tejido discontinuo.
En los municipios de segundo y primer rango de Castilla-La Mancha así como en los de primer rango
de Extremadura el tejido urbano continuo supone entre el 2 y el 13 % de las zonas urbanas de los Nuevos
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
215
Figura 19: Peso relativo del tejido urbano continuo en la Región Centro. Nuevos Desarrollos.
Desarrollos. Otro dato a destacar es que en los municipios de segundo rango de Extremadura más de la
mitad del tejido urbano se ha mantenido continuo, conservando unos parámetros similares a los existentes
con anterioridad.
Evolución de la densidad residencial
Se incluyen los datos corregidos de viviendas por hectárea en las zonas urbanas de la Región Centro,
eliminando del cómputo de viviendas las que se construyeron entre 1990 y 2000 en los municipios que no
han visto crecer sus zonas urbanas durante ese periodo. Los índices de consumo de suelo por vivienda en
Nuevos Desarrollos aumentan si únicamente se contabilizan las viviendas en nuevos suelos urbanos, como
se expondrá posteriormente.
1990. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango municipal y la
Comunidad Autónoma
En 1990, la densidad residencial —entendida como el número de viviendas por hectárea de suelo
urbano— era, en España, directamente proporcional al tamaño de los núcleos: 28 viv/ha para los de
tercer rango, 35 para los de segundo y 53 para los de primero. En la Región Centro la relación era similar,
aunque con unos valores ligeramente inferiores en los de segundo y tercer rango, y con diferencias más
acusadas en los de primer rango (26, 32 y 41 viv/ha respectivamente).
En cuanto a la situación en las Comunidades Autónomas, de nuevo Castilla y León registra las
densidades más altas, superando la media estatal en el caso de los de primer rango (65 viv/ha). Castilla
La Mancha tiene valores entre dos y cuatro puntos por debajo de los valores medios respectivos de
la Región Centro. La baja densidad de Albacete (núcleo de primer rango de Castilla-La Mancha) se
debe al propio proceso de formación de la ciudad, que en los años sesenta y setenta creció rápida y
desordenadamente extendiéndose por una gran superficie, según recoge el diagnóstico de su Agenda 21.
En Extremadura prácticamente se igualan las densidades de los núcleos de segundo y tercer rango (29 y
27 viv/ha), mientras que en los de primer rango la densidad es inusitadamente baja (18 viv/ha), debido
a la gran extensión de las parcelaciones periféricas y de las urbanizaciones de baja densidad.
Nuevos Desarrollos. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango
municipal y la Comunidad Autónoma
A pesar de resultar contraintuitivo, los datos analizados indican que los Nuevos Desarrollos tienen
mayores densidades residenciales que los núcleos consolidados. En el ámbito estatal, los núcleos de primer
rango mantienen unas densidades similares a las del tejido anterior, de hecho, ligeramente más altas: 58
viv/ha para la zona urbana de los Nuevos Desarrollos, y 53 para el total consolidado en 1990. Sin embargo,
en los núcleos de segundo rango el salto es considerable, con 65 viviendas por hectárea para la zona
urbana, llegando a superar las densidades medias del rango inmediatamente superior. Las promociones
desarrolladas en los núcleos de tercer rango también aumentan considerablemente las densidades respecto
a las existentes (46 viv/ha frente a 28).
216
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Para la Región Centro, los núcleos de tercer rango no han variado sustancialmente ni en Castilla y
León ni en Castilla-La Mancha, donde las nuevas densidades residenciales se asemejan a las anteriores,
con tan sólo un incremento de tres puntos (33–30 para Castilla y León, 26–23 para Castilla-La Mancha).
Sin embargo, en Extremadura los Nuevos Desarrollos duplican las densidades anteriores.
En los núcleos de segundo rango, Castilla-La Mancha mantiene prácticamente sin alteración la densidad residencial, mientras que en Extremadura sube 20 puntos, y en Castilla y León la cifra de los Nuevos
Desarrollos (183 viv/ha) debe ser descartada, ya que ni siquiera eliminando los núcleos sin incremento de
zonas urbanas se logra obtener un valor dentro de un orden de magnitud plausible.
A diferencia de lo que ocurría en el resto de España, en los núcleos de primer rango las densidades sí
que se reducen, tanto en Castilla y León como en Castilla-La Mancha (donde pasan a estar por debajo
de las de los núcleos de segundo rango) y se mantienen en Extremadura, donde tenían unos valores muy
bajos (18 viv/ha en 1990, 19 en los Nuevos Desarrollos).
Evolución del modelo territorial
En cuanto a la evolución del modelo territorial, se trata de analizar si en este periodo de tiempo se
han producido diferencias sustanciales en la localización y la importancia relativa de los distintos usos.
En el año 1990, las zonas urbanas ocupaban en España el 72 % del suelo artificial, mientras que entre
1990 y 2000 sólo supusieron el 43 %. En la Región Centro el cambio ha sido menos pronunciado en los
núcleos de primer rango (65 % en 1990 y 56 % en los Nuevos Desarrollos), sin embargo los municipios de
entre 10.000 y 25.000 habitantes (tercer rango) pasaron del 70 % a tan sólo un 20 %. Parte del consumo
de suelo artificial no urbano tiene carácter supramunicipal para cubrir demandas y necesidades de la
ciudad existente, no de los Nuevos Desarrollos. Es el caso de los suelos destinados a infraestructuras, que,
evidentemente, dan servicio al conjunto de los ciudadanos, no sólo a los del municipio afectado. Lo mismo
se puede decir de los suelos ocupados por grandes centros comerciales o grandes equipamientos, de los
suelos destinados a canteras o vertederos y de las grandes zonas verdes y recreativas, como los campos
de golf.
Cuadro 10: Evolución del modelo territorial. Índice de consumo de suelo de zonas urbanas
por habitante y vivienda.
Ámbito
Rango 3
1990 N.D.
m2 Zonas urbanas/hab
España
171
Región Centro
Castilla León
143
Castilla-La Mancha
174
Extremadura
136
2
m zonas urbanas/viv
Rango 1
1990 N.D.
225
119
197
70
705
508
146
245
110
128
130
100
486
453
58
109
205
–
285
636
288
154
187
172
269
334
350
27
320
204
155
273
558
235
346
543
España
362
367
Región Centro
Castilla León
339
299
Castilla-La Mancha
437
158
Extremadura
365
113
2
m zonas urbanas/viv corregido
Castilla León
Castilla-La Mancha
Extremadura
Rango 2
1990 N.D.
319
389
144
55
Rango 1: núcleos 100.000–500.000 hab; rango 2: núcleos 25.000–100.000 hab; rango 3: núcleos 10.000–25.000 hab;
N.D.: Nuevos Desarrollos.
Peso relativo de las zonas urbanas sobre el suelo artificial
1990. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango municipal y la
Comunidad Autónoma
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
217
En 1990, el suelo artificial correspondía mayoritariamente a usos urbanos. En todos los rangos estudiados, tanto para el conjunto de España como para la Región Centro, las zonas urbanas suponían más
del 64 % del total de suelo artificial. En los valores medios estatales se observa un ligero descenso del peso
de las zonas urbanas según disminuye el tamaño de los núcleos. Sin embargo, ni en la Región Centro ni
en el desglose de valores por Comunidades, se mantiene dicha tendencia.
En Castilla y León son los núcleos de segundo rango los que alcanzan un mayor porcentaje de suelo
urbano, con un 70 %, seguidos de cerca por los de tercer rango (68 %) y por los de primer rango (65 %).
En Castilla-La Mancha el peso de las zonas urbanas no es tan acusado, apenas supera la mitad del
suelo artificial en el caso de Albacete, asciende a 62 % en los núcleos de segundo rango y a 67 % en los de
tercer rango.
En Extremadura es donde las zonas urbanas tienen más peso, alcanzando el 80 % del suelo artificial
en la ciudad de Badajoz y el 78 % en los núcleos de tercer rango. En los núcleos de segundo rango la
presencia de zonas urbanas es más moderada, ocupando el 60 % de los suelos artificiales.
Figura 20: Peso relativo de las zonas urbanas en 1990. Municipios de más de 10.000 habitantes de la Región Centro.
Nuevos Desarrollos. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango
municipal y la Comunidad Autónoma
En el ámbito estatal, en todos los rangos municipales las zonas urbanas han perdido protagonismo,
dejando de ser la componente preponderante de los suelos artificiales. Y la diferencia es tanto más acusada
según aumenta el tamaño del municipio. Si bien en 1990 la proporción de zonas urbanas crecía con el
tamaño de los núcleos, en los Nuevos Desarrollos son los núcleos de tercer rango los que registran el mayor
porcentaje relativo de suelo urbano, 43 %, por encima del 34 % de los núcleos de segundo rango y el 35 %
de los de primer rango.
En la Región Centro, por el contrario, la tendencia se acentúa según decrece el tamaño demográfico
de los municipios. Son los núcleos de tercer rango los que han experimentado un cambio más radical,
pasando de tener un 70 % de zonas urbanas en 1990 a tan sólo un 20 % en los Nuevos Desarrollos.
Hay que señalar que, en el análisis estadístico, actuaciones de similar superficie tienen una mayor
repercusión en los municipios que partían con una menor superficie artificial o urbana (según los casos)
de partida. En ellos es más fácil que se alteren las proporciones.
En cuanto a la evolución de las Comunidades Autónomas, también es en los núcleos de tercer rango
donde las diferencias entre la situación en 1990 y los Nuevos Desarrollos es más acusada. Se han invertido
los términos y las zonas urbanas tan sólo suponen un 25 % del suelo artificial en Castilla y León, y no
alcanza el 20 % en el resto del territorio.
En los núcleos de segundo rango, Castilla-La Mancha es la que presenta un patrón más continuista,
ya que las zonas urbanas sólo pierden 16 puntos y, con el 46 % para los Nuevos Desarrollos, casi supone
la mitad del suelo artificial. En Extremadura desciende el peso de las zonas urbanas hasta el 22 %, y en
Castilla y León la transformación ha sido absoluta, pasando de un 70 % a un 12 %.
Los valores medios de la Región Centro para los núcleos de primer rango apenas ven variaciones y se
aproximan a los valores existentes en 1990. Aunque se reduzcan nueve puntos porcentuales, en ellos las
218
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
zonas urbanas siguen conservando una presencia mayoritaria en los Nuevos Desarrollos, con un 56 %. En
Castilla y León y en Castilla-La Mancha tienen un peso relativo considerable, 59 y 65 % respectivamente,
más de 20 puntos por encima de la media estatal. Cabe destacar que, en Castilla-La Mancha las zonas
urbanas han ganado protagonismo, al contrario de lo que ha ocurrido con el resto. En Extremadura casi
se reduce a la mitad aunque todavía es alta la proporción de suelo urbano, pasa del 80 % en 1990 al 45 %
en los Nuevos Desarrollos.
Figura 21: Peso relativo del suelo urbano. Nuevos Desarrollos 1990–2000. Municipios de
más de 10.000 habitantes de la Región Centro.
Evolución de otros usos urbanos
1990. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango municipal y la
Comunidad Autónoma
En España en 1990, sólo los usos industriales y de equipamientos alcanzaban cierta entidad (entre un
12 y un 17 % del suelo artificial), seguidos de lejos por los suelos ocupados por infraestructuras (6–8 %)
y por los usos extractivos y de vertido (4–6 %).
En la Región Centro la situación era similar, con un creciente peso de la industria al aumentar el
tamaño de los municipios por influencia de los polos de desarrollo industrial de Castilla y León. También
se observaba un peso considerable de los usos extractivos y de vertido en los núcleos de segundo y tercer
rango.
Cuadro 11: Evolución del modelo territorial. Índice de consumo de suelo artificial no urbano
por habitante y vivienda.
Ámbito
Rango 3
1990 N.D.
Rango 2
1990 N.D.
m2 suelo artificial no urbano/hab
Castilla León
68 1.552
48
Castilla-La Mancha
86
753
76
Extremadura
39 1.087
86
2
m suelo artificial no urbano/viv
Castilla León
160
914
118
Castilla-La Mancha
216
814
198
Extremadura
105
502
232
Rango 1
1990 N.D.
1.043
527
531
39
107
50
108
741
288
348
239
104
267
137
124
132
598
Rango 1: núcleos 100.000–500.000 hab; rango 2: núcleos 25.000–100.000 hab; rango 3: núcleos 10.000–25.000 hab;
N.D.: Nuevos Desarrollos.
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
219
Al descender a las Comunidades Autónomas destacan algunas singularidades. En 1990, un 25 % del
suelo artificial de los núcleos de primer rango de Castilla y León estaba ocupado por usos industriales y de
equipamientos, como consecuencia de los planes de industrialización de las décadas anteriores. Contrasta
con esta cifra la de Extremadura, con tan sólo un 7 % de suelo artificial destinado a estos usos. Recordemos
que en dicha Comunidad la industria estaba muy especializada en el sector energético, con un importante
peso de la energía nuclear, poco demandante de suelo artificial —las infraestructuras hidráulicas en las
que se genera energía eléctrica no computan en los epígrafes de suelo artificial. De igual modo, los núcleos
de tercer rango de Castilla y León tenían un bajo índice de suelos industriales y de equipamientos (8 %).
En cuanto a los suelos destinados a infraestructuras, Castilla y León cuenta con los menores índices
de la Región, sin ninguna superficie registrada con este uso en los núcleos de menor rango, y tan sólo
un 3 % en los de primer rango. Es importante recordar en este punto que, en 1990, se consideraba una
mínima parte de las carreteras existentes en el cómputo de suelos artificiales del proyecto Corine Land
Cover. En Extremadura únicamente en los núcleos de primer rango afloraban suelos destinados a este
uso (un 13 %). Por el contrario, en Castilla-La Mancha los suelos para infraestructuras ocupan el segundo
lugar, tan sólo por detrás de los usos urbanos, tanto en los núcleos de tercer rango (con un 16 %) como
en los de primer rango (34 %).
Los usos extractivos y de vertido tienen un peso considerable en los núcleos de segundo rango de
Castilla-La Mancha y de Extremadura; en esta última ocupan el segundo lugar en peso relativo sobre
los usos artificiales, tan sólo por detrás de los usos urbanos. Lo mismo sucede con los núcleos de tercer
rango de Castilla y León, donde suponen el 24 % de los usos artificiales debido a la cuenca minera leonesa,
mayoritariamente.
Los suelos en construcción tan sólo superaban el 5 % en los núcleos de segundo rango de Castilla y
León y de Extremadura y no aparecían en los municipios de tercer rango de ninguna de las comunidades,
ni en los de primer rango de Castilla la Mancha y de Extremadura.
Por último, las zonas verdes artificiales y zonas recreativas apenas tenían presencia, ni en el conjunto
de España ni en la Región Centro. En el primer caso, había más zonas verdes en los núcleos de segundo
y tercer rango que en los de primer rango; mientras que en la Región Centro es al revés: los núcleos de
tercer rango no tenían ninguna superficie ocupada por estos usos, en los de segundo rango suponían el
1 % de los usos artificiales y el 2 % en los de primer rango.
Nuevos Desarrollos. Caracterización de los núcleos de la Región Centro según el rango
municipal y la Comunidad Autónoma
Si se combina el creciente peso relativo de los suelos artificiales no urbanos con el aumento significativo
del suelo artificial total, se obtiene que en los Nuevos Desarrollos ha aumentado varias veces el consumo de
suelo artificial para usos distintos al urbano respecto a 1990. En los núcleos de tercer rango de Castilla y
León se pasa de 68 a 1.552 m2 suelo/hab. Es el caso más extremo, pero hay otros igualmente significativos,
como los núcleos de tercer rango de Extremadura, que pasan de 39 a 1.089 m2 suelo/hab. Sin embargo,
como ya se ha explicado, los consumos de suelo artificial no urbano no se pueden asociar exclusivamente
a los nuevos habitantes, ya que no están directamente ligados a los Nuevos Desarrollos sino al conjunto
de la ciudad y a los municipios con los que mantiene una relación funcional.
En cuanto a la localización de los nuevos suelos artificiales, se observa que en los núcleos más grandes
(como Salamanca o León) se han producido los mayores efectos centrífugos en la localización de nuevos
suelos artificiales, dispersándose por todo el territorio municipal. Y a su vez, han inducido importantes
desarrollos urbanísticos en los núcleos contiguos, en respuesta al proceso de metropolización mencionado
anteriormente.
En los municipios de segundo y tercer rango, los nuevos usos urbanos (industriales y comerciales) se
disponen en contigüidad con suelos urbanos ya existentes en su mayoría o junto a las principales vías
de comunicación. En algunos casos, por sus dimensiones, pasan a tener una presencia más importante
que el área urbana preexistente junto a la que se sitúan. Son pocos los casos, como Mérida, donde se
produce una nueva localización industrial completamente aislada del núcleo tradicional, del que la separa
una autopista.
Los usos extractivos y de vertido, en consonancia con su carácter, se siguen localizando en suelos no
urbanizables del territorio municipal.
La importancia de los distintos suelos artificiales en los Nuevos Desarrollos se analiza a continuación.
Usos industriales y comerciales
En España los usos industriales y de equipamientos, que ya alcanzaban cierta entidad en 1990,
siguen aumentando su peso relativo de manera significativa, superando con creces el 20 % del suelo
artificial.
220
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Cuadro 12: Evolución del modelo territorial. Peso relativo de los distintos usos de suelo
artificial.
Ámbito
Rango 3
Rango 2
Rango 1
1990 N.D. 1990 N.D. 1990 N.D.
Suelo urbano/suelo artificial ( %)
España
66
43
67
34
71
35
Región Centro
70
20
64
38
65
56
Castilla León
68
25
70
12
65
59
Castilla-La Mancha
67
15
62
46
51
65
Extremadura
78
18
60
22
80
45
Suelo industrial y comercial/suelo artificial ( %)
España
12
23
16
26
17
28
Región Centro
12
36
16
37
18
23
Castilla León
8
26
17
68
25
33
Castilla-La Mancha
12
39
17
25
14
6
Extremadura
17
50
13
38
7
17
Suelo infraestructuras ( %)
España
4
21
4
19
4
17
Región Centro
8
28
4
15
12
11
Castilla León
0
27
2
23
3
8
Castilla-La Mancha
16
38
9
6
34
13
Extremadura
0
10
0
31
13
16
Suelo extracción y vertido/suelo artificial ( %)
España
4
0,5
5
5
6
6
Región Centro
11
13
10
10
1
4
Castilla León
24
22
6
6
1
0
Castilla-La Mancha
5
3
10
12
0
0
Extremadura
5
15
17
8
0
11
Suelo en construcción/suelo artificial ( %)
España
3
5
2
9
1
9
Región Centro
0
3
3
-3
2
2
Castilla León
0
0
5
-7
3
5
Castilla-La Mancha
0
4
1
6
0
0
Extremadura
0
6
7
-23
0
0
Suelo zonas verdes/suelo artificial ( %)
España
2
6
2
7
1
6
Región Centro
0
0
1
3
2
10
Castilla León
0
0
1
3
2
11
Castilla-La Mancha
0
0
1
3
2
9
Extremadura
0
0
3
2
0
9
Rango 1: núcleos 100.000–500.000 hab; rango 2: núcleos 25.000–100.000 hab; rango 3: núcleos 10.000–25.000 hab;
N.D.: Nuevos Desarrollos.
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
221
Casi el 90 % de los suelos identificados bajo este epígrafe (1.2.1) en los Nuevos Desarrollos corresponden a usos industriales. Únicamente en los núcleos de más de 500.000 habitantes los usos
comerciales superan el 20 % de la superficie destinada a usos industriales y comerciales. Hay que
recordar que, dentro de los usos industriales y comerciales (1.2.1) el proyecto CLC distingue entre
Zonas industriales (1.2.1.1.) y Grandes superficies de equipamientos y servicios (1.2.1.2), es decir,
grandes zonas comerciales como hipermercados y sus zonas asociadas o grandes centros comerciales a las afueras de las ciudades. Para que se vean reflejadas con trama propia, las grandes zonas
comerciales han de tener una superficie superior a 25 hectáreas y no estar conectadas a un tejido
urbano de superficie mayor a 25 hectáreas. Pues bien, aunque su peso relativo siga siendo muy
reducido, las grandes superficies comerciales han aumentado significativamente su presencia en los
núcleos de rango cero (un 150 % de incremento entre 1990 y 2000, frente a un incremento del 25 %
de las zonas industriales), y se han duplicado en los de primer y cuarto rango. Sin embargo, en las
ciudades de tamaño medio y pequeño (segundo y tercer rango) el crecimiento de las zonas industriales y de las comerciales ha sido similar (entre un 50 y un 65 %). También ganan protagonismo
los usos industriales y comerciales en general en la Región Centro en los núcleos de segundo y tercer
rango, incluso más que en el conjunto de España. En todos los casos se han producido notables
incrementos, excepto en Albacete donde pierden peso relativo. Los incrementos son especialmente
acusados en los núcleos de segundo rango de Castilla y León, ya que el 68 % del suelo artificial de
los Nuevos Desarrollos se destinó a estos usos, y en los núcleos de tercer rango de Extremadura, en
los que supusieron el 50 % del suelo artificial.
En la Región Centro, la superficie de suelos industriales de los Nuevos Desarrollos suponían el
85 % del total de suelos industriales y comerciales. La terminología del CLC el epígrafe 1.2.1.2 sólo
registra grandes superficies comerciales, sin embargo encontramos bajo el mismo usos tan dispares
como estaciones depuradoras de aguas. Y las grandes superficies comerciales son aquí ferias de
ganado, acordes con el carácter aún agrario de buena parte de la región.
En cualquier caso, es preciso hacer notar que sólo se contabilizan usos comerciales (epígrafe 1.2.1.2.)
en 11 de los 57 municipios analizados: en dos de las grandes ciudades (Salamanca y Burgos), en
siete de segundo rango (Segovia, Palencia, Zamora, Aranda de Duero, Cáceres, Plasencia y Talavera
de la Reina) y en dos de tercer rango (Daimiel y Manzanres).
Infraestructuras
Las infraestructuras también ganan protagonismo en el conjunto de España, especialmente en los
núcleos de primer rango, donde llegan a suponer el 21 % del total, debido principalmente a las vías
metropolitanas de circunvalación de alta capacidad desarrolladas en esta década.
En la Región Centro también aumenta considerablemente su peso relativo, sobre todo en los núcleos
de menor dimensión, donde pasa de un 8 a un 28 %. Aquí caben dos matizaciones: en primer lugar,
en 1990 ni en Castilla y León ni en Extremadura aparecía contabilizado ningún suelo artificial bajo el
epígrafe de infraestructuras, de forma que las carreteras nacionales de alta capacidad que discurrían
por sus territorios han aflorado sólo en el año 2000, cuando se contabilizó como nueva superficie
artificial tanto las ampliaciones ejecutadas sobre infraestructuras ya existentes, como toda la red que
ya existía en 1990, de manera que la variación resultó más espectacular; en segundo lugar, hay que
tener en cuenta que las cifras del CLC sólo registran un limitado número de vías, las autopistas de
peaje y las autovías. Como se expuso en el apartado de la metodología, los registros de la Dirección
General de Carreteras apuntan unas superficies destinadas a carreteras de alta capacidad muy
superiores. Según esta fuente, se estarían dando unos incrementos relativos del 155 % en la Región
Centro, mientras que, según la explotación de datos del CLC, el incremento es del 79 %. No parece
razonable pensar que la diferencia recaiga exclusivamente en los municipios de menos de 10.000
habitantes. Por lo tanto, los incrementos porcentuales sobre los que se trabaja son conservadores y
si se corrigieran al alza se podrían extraer conclusiones más extremas.
Usos extractivos y de vertido
A escala estatal los usos extractivos y de vertidos mantienen los mismos porcentajes (5 y 6 %) en el
segundo y primer rango, pero desaparecen en los Nuevos Desarrollos de los núcleos de tercer rango.
El porcentaje de suelos destinados a usos extractivos y de vertido se asemejan (en cuanto a valores
globales) en los Nuevos Desarrollos a los que existían en 1990. Para el conjunto del Estado, los
núcleos de primer rango siguen siendo los que destinan un mayor porcentaje de los suelos artificiales
a estos usos (6 %), los de segundo rango se mantienen en el 5 %, mientras que en los de tercero
prácticamente no ha habido nuevos suelos destinados a ello.
222
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Sin embargo en la Región Centro la relación se invierte siendo los núcleos menores (tercer rango)
los que cuentan con mayor porcentaje de suelo artificial ocupado por usos extractivos y de vertido (13 %), además en proporciones muy superiores a las registradas a escala nacional. En este
grupo sigue destacando Castilla y León, donde suponen todavía el 22 % de los usos artificiales,
aunque el consumo se concentra mayoritariamente en Villablino. En Extremadura han aumentado
considerablemente, pasando de un 5 % en 1990 al 15 % en los Nuevos Desarrollos.
En los núcleos de segundo rango de la Región Centro son los municipios castellanomanchegos los que
destinan más suelo para estos usos (12 % en los Nuevos Desarrollos), seguidos por los extremeños
(8 %) y en último lugar los castellanoleoneses (6 %). En los núcleos de primer rango solamente se
han identificado zonas de extracción o vertido en Badajoz, donde han supuesto un 11 % del total
de suelos artificiales en los Nuevos Desarrollos. Hay que señalar que los vertederos municipales de
residuos sólidos se suelen adscribir a usos industriales, como por ejemplo en Burgos capital.
Suelos en construcción
La importancia de los suelos en construcción es mucho menor en la Región Centro que en el conjunto
de España. A escala nacional en los municipios de primer y segundo rango los suelos en construcción
suponían el 9 % de la superficie artificial y el 5 % en los de tercer rango. En la Región Centro sólo
superan el 5 % los municipios de tercer rango de Extremadura, los de segundo rango de Castilla La
Mancha y los de primer rango de Castilla y León. En los de primer y segundo rango de Extremadura
y en los de segundo y tercer rango de Castilla y León no hay suelos en construcción; en los de segundo
rango aparecen valores negativos, se debe a que en 1990 sí había suelos en construcción y en el 2000
no.
En la Región Centro la foto fija de 2000 muestra menos superficie en construcción de la que se observaba en 1990. En términos absolutos apenas ha habido incremento en los suelos en construcción,
apenas han aumentado un 5 %, lo que significa que han perdido importancia en el conjunto de los
suelos artificiales. De hecho, nunca han tenido un peso considerable (2 % en 1990 y 0,3 % en los
Nuevos Desarrollos). Además, en el año 2000 los suelos en construcción se concentraban en muy
pocos núcleos, solamente se podían encontrar en algunas capitales de provincia (Ávila, Burgos, Segovia, Salamanca, Valladolid y Toledo), además de en Azuqueca, Ponferrada y Zafra. De todos estos
núcleos solo Segovia, Burgos y Ponferrada también tenían, según el CLC, suelos en construcción
en 1990.
Zonas verdes
Cuando se analizan los valores medios a escala nacional, se observa que las zonas verdes artificiales
y zonas recreativas han crecido de manera similar en todos los rangos municipales, pasando del
1–2 % al 6–7 %. En la Región Centro las disparidades en los crecimientos han sido mayores. Han
crecido de manera importante en los núcleos de primer rango, donde han pasado a suponer el 10 %
de los suelos artificiales (frente a un 2 % de media en 1990). En los de segundo rango se sitúan en
torno al 3 % y en los de tercer rango siguen sin aparecer.
Como se observa en la Figura , en los núcleos de primer rango siguen primando los suelos urbanos en
los Nuevos Desarrollos, al igual que en los núcleos menores que forman parte de su corona metropolitana
(en Valladolid y León).
Los usos industriales y comerciales son mayoritarios en los Nuevos Desarrollos en el eje PalenciaMiranda, en los núcleos de Guadalajara, Segovia y Ávila próximos a Madrid y en algunas capitales de
provincia como Soria, Zamora o Cáceres. Los municipios en los que predominan los usos de infraestructuras
se sitúan, como parece lógico, a lo largo de las autovías desarrolladas durante esa década.
Conclusiones y perspectivas
Discusión de resultados
Valoración de los datos
Discrepancia entre las fuentes
Buena parte de la investigación se basa en el análisis cuantitativo de los datos públicos disponibles sobre ocupación de suelo. Durante el proceso de análisis afloraron diferencias sustanciales entre las distintas
fuentes, lo que supone una clara amenaza para poder abordar con éxito los objetivos planteados.
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
223
Figura 22: Usos con mayor peso relativo en los Nuevos Desarrollos 1990–2000. Núcleos de
más de 10.000 habitantes de la Región Centro.
Los datos de ocupación de suelo que se comparan (estatales y provinciales) proceden de la explotación
por distintas instituciones de la misma fuente original, el proyecto Corine Land Cover. Las diferencias
pueden ser achacadas en parte a que se haya trabajado con distintos niveles (por ejemplo nivel 3 para
el IGN, nivel 5 para el OSE) pero también a la aplicación de diferentes criterios en la interpretación de
la base. Esto se pone de manifiesto, por ejemplo, al comparar las cifras de suelo artificial ocupado por
infraestructuras, ya que el OSE registra valores diez veces superiores a los publicados en la EEA. Como
los valores del OSE se aproximan a los de la Dirección General de Carreteras, se pueden considerar más
ajustados a la realidad y en consecuencia se plantea si para el resto de los epígrafes también la explotación
del OSE ha sido más adecuada.
Los suelos artificiales
Al analizar en detalle la Región Centro cabe cuestionar si la adscripción de suelos a un epígrafe u
otro ha sido siempre la más oportuna. Por ejemplo, si los vertederos fuesen contabilizados como suelos de
extracción y vertido y no como suelos industriales se modificaría de manera importante, al menos en el
caso de la Región Centro, la comprensión del impacto indirecto de las ciudades en el territorio y del peso
creciente de los flujos de residuos. Tampoco considerar las depuradoras dentro del epígrafe 1.2.1 Suelos
industriales y comerciales (clasificación CLC) o dejar los embalses fuera de los suelos artificiales ayudan
en la tarea de reconocer la demanda creciente de suelo que es necesaria para mantener funcionando
la ciudad. Cambiando los epígrafes se vería que lo que crece no son los usos productivos (que con la
deslocalización-globalización cada vez se sitúan en lugares más lejanos) sino los usos asociados al propio
metabolismo urbano, como depuradoras o vertederos.
Otro aspecto que queda oculto por la metodología del proyecto CLC es la manera en que el suelo
no urbanizable está colonizado por las edificaciones. El objetivo del proyecto es contar con una base
homogeneizada entre países para evaluar las transformaciones de suelo; para ello, se establecen unos
umbrales de superficie y cobertura para contabilizar los suelos dentro del epígrafe suelo artificial, que
hacen que tejidos muy dispersos o usos de superficies inferiores a la establecida como mínima no aparezcan
como suelos artificiales.
Descenso al nivel municipal
En cuanto a los datos desglosados por rango municipal ha sido imprescindible el testeo manual de cada
municipio analizado. Del proceso ha quedado claro que, si bien la base de datos del Corine Land Cover
es una herramienta útil y básica, ha de ser complementada y reinterpretada con criterios urbanísticos, de
forma que el análisis de los cambios de modelo urbano y territoral se realice de un modo coherente.
224
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Valoración de los indicadores empleados
En primer lugar, es necesaria una reflexión sobre la distinción entre indicadores de consumo de suelo
por habitante o por vivienda. En el caso de los valores para 1990, no han surgido mayores problemas; sin
embargo, al tratar los nuevos desarrollos la cosa se complica.
Los indicadores en función de la población
Por un lado, establecer un indicador que relaciona el incremento poblacional con la cantidad de nuevo
suelo ocupado por usos artificiales a lo largo del periodo en cuestión ha dejado claro que el consumo de
suelo se desvincula de la evolución demográfica. Pero por otro, se constata que buena parte del consumo
de suelo artificial no urbano tiene carácter supramunicipal para cubrir demandas y necesidades de la
ciudad existente, no de los nuevos desarrollos. Es el caso de los suelos destinados a infraestructuras, que
dan servicio al conjunto de los ciudadanos, no solo del municipio afectado. Lo mismo se puede decir de los
suelos ocupados por grandes centros comerciales o por grandes equipamientos, o de los suelos destinados
a canteras o vertederos, o de las grandes zonas verdes y recreativas como los campos de golf. Sin duda
esto es un motivo más de alarma, pues es evidente que la ciudad ya consolidada sigue generando nuevas
afecciones en el territorio y no es previsible que el proceso se vaya a detener (mucho menos a revertir). Y
a ello habrá que añadir los efectos de una población que crece, una vez que el estancamiento demográfico
parece superado.
Fijar indicadores que relacionan el consumo de suelo con el incremento de la población tiene un problema metodológico de difícil solución. El consumo de suelo no está vinculado al crecimiento demográfico
ni viceversa. Si el ritmo de crecimiento de la población se acelera, como ha sucedido en los últimos años
por causas que quedan fuera del alcance del urbanismo y de la planificación, las conclusiones sobre eficiencia pueden ser muy diferentes. Aunque el modelo de expansión que ha exisitido entre 1990 y 2000 se
mantenga, se podría interpretar en términos de cambio de tendencia y de reversión de la ineficiencia.
Los indicadores en función de las viviendas
Con los indicadores basados en el incremento de viviendas los problemas detectados no permiten
considerar válidos los valores obtenidos. Recordemos que, en este caso, los indicadores establecían una
relación entre el nuevo suelo ocupado por usos artificiales a lo largo del periodo en cuestión y el incremento
de viviendas en ese mismo periodo.
El indicador de consumo de suelo artificial por vivienda plantea problemas. Asociar las nuevas viviendas construidas a los nuevos desarrollos conduce a errores de gran calado. Se había supuesto que hacia el
interior del suelo consolidado se daban procesos de sustitución que no suponían un incremento relevante
del número de viviendas. Pero los datos contradicen esa hipótesis, ya que es evidente que también han
existido procesos de remodelación, se han completado tramas y se han edificado espacios vacantes. Para
la correcta interpretación del indicador sería necesario estudiar previamente qué cantidad de las nuevas
viviendas corresponen a nuevos desarrollos urbanos.
Límite temporal de los indicadores
La investigación se ha basado en el análisis de una batería de indicadores de consumo de suelo, de los
que se obtuvieron valores para 1990 y para los nuevos suelos artificiales desarrollados entre 1990 y 2000.
Como se acaba de ver, los indicadores de eficiencia arrojan datos esclarecedores sobre el cambio
producido en términos de ocupación de suelo por habitante y por vivienda. Sin embargo, únicamente son
válidos para valoraciones a grandes rasgos, ya que no soportan un análisis en detalle por los problemas
asociados descritos anteriormente. En el caso de la eficiencia, la comparación de los valores existentes en
1990 y 2000 nos hubiera ofrecido una información más precisa sobre la variación de la tendencia y su
previsible proyección al futuro. En cualquier caso los resultados son limitados, pues no existe una serie
temporal extensa sino que estamos comparando únicamente datos de dos fechas recientes.
Para el objetivo fundamental de la investigación (comparar modelos urbanos y territoriales) sí que
es pertinente trabajar con indicadores aplicados a los nuevos desarrollos. Además, al haberse optado por
realizar las comparaciones en términos de peso relativo de los distintos usos, se soslayan los problemas
inherentes a indicadores en los que interviene la población o las viviendas.
Indicadores de eficiencia
Aunque el objetivo de la investigación es explorar los cambios en la configuración urbana y territorial,
el análisis de la eficiencia en el consumo de suelo se considera imprescindible como paso previo para
enfocar y entender el proceso. Por otro lado, distinguir entre indicadores de consumo de suelo artificial
total, de zonas urbanas y de suelo artificial no urbano ha permitido constatar que se ha producido un
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
225
cambio radical. En los nuevos desarrollos el suelo consumido por habitante y por persona se ha disparado
y el aumento se ha debido sobre todo al incremento en el consumo de suelo artificial asociado a usos
distintos de los urbanos.
Indicadores de modelo urbano y territorial
Se han seleccionado unos indicadores muy sencillos para valorar los cambios de modelo. Si bien esta
sencillez puede ser objeto de crítica, ha constituido un factor esencial para poder cubrir un área tan
extensa y una gran cantidad de núcleos. Además, como ya se ha expuesto, al establecer los indicadores
no en función del suelo consumido por habitante o por vivienda, sino en función del peso relativo de los
distintos usos se han evitado los problemas descritos anteriormente. Los resultados son claros y ofrecen
un punto de partida válido para exploraciones futuras más exhaustivas.
Según se desarrollaba la investigación se constató la necesidad de complementar los indicadores puramente cuantitativos con un análisis espacial de las transformaciones. Es necesaria también una reflexión
sobre los propios conceptos de tejido urbano continuo y discontinuo empleados en el CLC, ya que ocultan
gran disparidad de situaciones que es necesario tener en cuenta a la hora de analizar modelos urbanos en
función del rango de población.
La delimitación de umbrales según población
Para poder determinar si se está produciendo una homogeneización en los modos de expansión urbana
y territorial de las ciudades, la investigación compara la situación en la Región Centro con el conjunto de
España, y en algún caso, con otros países europeos. Para ello, se contaba con los datos del trabajo Informe
Técnico sobre la relación de suelo y edificación en España (Hdez. Aja, 2005) del DUyOT para AUIA,
en el cual se establecían unos umbrales de 10.000, 25.000, 100.000 y 500.000 habitantes; estos umbrales
se consideraron pertinentes para la Región Centro. Otras investigaciones, como las inscritas dentro del
proyecto Monitoring Urban Dynamics (Murbandy), fijan el umbral de áreas urbanas a considerar en
50.000 habitantes. Sin embargo, teniendo en cuenta el alto índice de ruralidad de la región y el papel
que juegan núcleos menores de 50.000 habitantes, no se considera oportuno reducir el estudio sólo a las
ciudades más grandes, pues incluso quedarían fuera capitales de provincia y amplios territorios. Tampoco
procede desagregar el segundo rango (25.000–100.000 habitantes) incluyendo el umbral de 50.000.
Valoración de los resultados obtenidos
En primer lugar, conviene hacer una reflexión general sobre los resultados obtenidos para los distintos
rangos municipales de la Región Centro. Se tenían como referencia los valores estatales medios para los
distintos tamaños municipales del Informe Técnico sobre la relación de suelo y edificación en España, sin
embargo, las cifras obtenidas mediante consulta directa para las ciudades de la Región Centro difieren
considerablemente de las estatales. Es evidente que cada área geográfica tiene sus propias particularidades
y que los valores medios de un ámbito tan variado y extenso como el conjunto de España encierra
situaciones muy diversas. Pero hay otra explicación complementaria: cuando se trabaja con valores medios
el carácter de la muestra seleccionada puede tener una incidencia importante en los resultados.
En el caso de la Región Centro, y aún más de las Comunidades Autónomas, aunque se trabaje con
valores medios, estos se obtienen a partir de un escaso número de ciuades. En el caso extremo de las
ciudades de primer rango de las Comunidades de Extremadura y Castilla La Mancha, el valor medio
coincide con el de la única ciudad incluida en dicho rango (Badajoz y Albacete respectivamente). Por
ello, y puesto que se está trabajando sobre un número asumible de entidades, es importante complementar
los resultados de la explotación de la base de datos con el estudio de las particularidades de cada caso
para poder entender la evolución que han seguido.
Eficiencia
Los valores de consumo de suelo artificial por habitante son contundentes. En 1990 España se situaba
entre los países europeos más eficientes en ocupación de suelo artificial. Pero entre 1990 y 2000 el consumo
de suelo ha crecido muy por encima de la población. Y en la Región Centro la diferencia entre los valores
de 1990 y los de los nuevos desarrollos es especialmente acusada.
Para el conjunto de España, la superficie de suelo artificial por persona es inversamente proporcional
al tamaño del núcleo. En los municipios menores de 10.000 habitantes cada persona consumía, en 1990,
cinco veces más superficie de suelo artificial que los municipios de más de 500.000 habitantes. En la Región
Centro se observan diferencias sustanciales no sólo entre los distintos rangos municipales sino también
entre las distintas comunidades. En Extremadura el comportamiento es justo el opuesto y son los núcleos
226
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
menores (10.000–25.000 habitantes) los que arrojan menores valores de consumo de suelo por habitante.
En Castilla La Mancha los valores para los distintos rangos se asemejan, mientras que el comportamiento
de Castilla y León se asemeja al del conjunto de España, si bien con valores medios inferiores.
No se puede confundir consumo de suelo con huella ecológica, ya que el territorio necesario para el
funcionamiento de las ciudades excede el de sus términos municipales y es mucho más amplio que el
ocupado por suelos artificiales. Pero además, buena parte de los suelos artificiales que necesitan para su
funcionamiento y/o que utiliza su población se sitúan en otros municipios y los patrones de consumo,
movilidad y ocio tienden a incrementar el radio de incidencia de la población de las grandes ciudades
sobre el territorio.
En cualquier caso, se observa una tendencia global de creciente ineficiencia. Hasta ahora, la existencia
de un patrimonio urbano histórico construido según pautas de mayor densidad (ciudad compacta) actuaba
de manera inercial, ralentizando la evidencia de la transformación del modelo de ocupación del territorio.
Esa transformación sí que queda patente cuando se analizan los datos de los nuevos desarrollos. Y cuando
el peso relativo de estos últimos alcance su masa crítica, nos situaremos en un punto de no retorno, pues
empezarán a ser esos altos valores de ineficiencia los que constituyan el factor de inercia.
Tampoco puede plantearse la eficiencia en el consumo de suelo como un fin en sí mismo. Áreas
urbanas desarrolladas con parámetros de muy alta densidad son eficientes, pero carecen de las adecuados
equipamientos y condiciones que garanticen la calidad de vida para sus habitantes.
En la Región Centro las ciudades más eficientes se encontraban en 1990 en Castilla y León. Las
diferencias con respecto a Castilla la Mancha y Extremadura pueden obedecer, al menos en parte, a las
propias condiciones topográficas y geográficas. Sin embargo, esa eficiencia no las ha convertido en áreas
atractivas para la población ni en zonas dinámicas y florecientes. Queda por ver qué efecto han tenido
los desarrollos de infraestructuras y los nuevos usos y actividades implantados entre 1990 y 2000.
Modelo urbano
En 1990, los núcleos de la Región Centro tenían patrones diferentes a los del conjunto nacional en
cuanto a consumo de suelo urbano, así como un comportamiento menos homogéneo. Mientras para el
conjunto de España el peso del tejido urbano continuo aumentaba ligeramente con el tamaño de los
núcleos, en el caso de la Región Centro la situación era la inversa, y aumentaba según iba decreciendo el
tamaño de los núcleos.
En los municipios de entre 100.000 y 500.000 habitantes de la Región Centro el tejido urbano continuo
suponía, en 1990, menos de la mitad del total del suelo urbano. Por tanto, en ellos la extensión de la
ciudad con patrones de tejido urbano discontinuo ya estaba consolidada para esa fecha. No ocurría lo
mismo en el resto de los municipios, donde encontramos que los núcleos de segundo rango (excepto los de
Extremadura) se encontraban en transición, mientras que en los de tercer rango no se habían producido
cambios significativos respecto al tejido urbano.
Una primera explicación es que en la Región Centro (especialmente en Castilla y León) el crecimiento
durante las décadas anteriores a 1990 se concentró casi exclusivamente en los núcleos de mayor tamaño,
según se expuso en el apartado de análisis demográfico. Los núcleos menores crecieron de manera moderada (en un tiempo en que los crecimientos empezaron a realizarse con tejidos discontinuos) y, como
consecuencia, la proporción de suelo histórico y continuo es en ellos mayor.
En los nuevos desarrollos destacan dos hechos. Por un lado, es en los municipios de menor rango donde
el cambio de modelo urbano ha sido más radical. En ellos se abandona definitivamente el tejido urbano
continuo que conforma las calles tradicionales y con edificaciones de baja altura. Este modelo deja paso
a los desarrollos basados en urbanizaciones.
Por otro lado, destaca que en la actividad urbanizadora las zonas urbanas pierden protagonismo, ya
que en casi una cuarta parte de los municipios no hay incremento de suelo urbano mientras que una parte
importante de ellos han visto crecer su población, confirmando que no existe una relación de causalidad
entre incremento demográfico y expansión urbana. Entre los municipios que sí que amplían sus zonas
urbanas, más del 70 % lo hacen sólo con tejido urbano discontinuo.
Por lo que respecta al análisis del modelo urbano, tomando como referencia la densidad de viviendas,
ya se ha explicado que asociar las nuevas viviendas construidas a los nuevos desarrollos puede conducir
a errores. Es evidente que también han existido procesos de remodelación hacia el interior del suelo
consolidado, se han completado tramas y se han edificado espacios vacantes. A pesar de ello, y aunque
solo sea a grandes rasgos, la relación entre nuevas viviendas y nuevos desarrollos nos ofrece una visión de
la evolución del modelo urbano, pero sería necesario un estudio más en detalle depurando la explotación
de los datos.
A falta de contrastar los datos, parece que los nuevos desarrollos tienen densidades residenciales más
altas que las existentes en 1990. Aparentemente se trata de una incongruencia, pues estamos hablando de
Transformaciones de los modelos urbano y territorial... Marian Simón Rojo
227
una presencia mayoritaria de nuevos suelos urbanos discontinuos asimilables a urbanizaciones residenciales
de baja densidad. En parte las densidades se reducirían al afinar los datos sobre viviendas en nuevos
desarrollos, pero además puede haber dos explicaciones complementarias. La primera, con una incidencia
menor, se debería a que, así como entre los años 75 y 90 buena parte de las promociones intentaban
paliar las carencias dotacionales existentes y eran generosas en espacio público y equipamientos, en la
década de los 90, se vuelve innecesario (e incluso inconveniente) ser tan prolijo en cesiones. La segunda,
más relevante para el análisis de consumo de suelo, se debería a que los nuevos desarrollos trasladan
al territorio circundante parte de los usos anteriormente localizados en su interior, ofreciendo tejidos
esencialmente residenciales, más monofuncionales y homogéneos. El análisis de la evolución del modelo
territorial puede confirmar o negar esta suposición.
Modelo territorial
En el año 1990, las zonas urbanas suponían el 66 % del suelo artificial para el conjunto de los núcleos
analizados. Sin embargo, en los nuevos desarrollos destaca la importancia de los suelos destinados a
actividades económicas en detrimento especialmente de los usos urbanos.
Los usos no urbanos han cobrado protagonismo y han sido el principal factor de crecimiento de los
suelos artificiales. En ellos se encuentra la explicación de la expansión urbana descontrolada, que, como
se ve, no es tan urbana.
No se ha producido una diferencia sustancial en la manera en que estos usos no urbanos se distribuyen
por el territorio. Cuando acogen usos industriales o productivos se sitúan en las proximidades de los
núcleos urbanos y de las áreas industriales ya existentes, preferentemente a lo largo de las principales vías
de comunicación, de la misma manera que antes de 1990.
La incidencia territorial de la fuerte expansión de usos no urbanos estaría ligada a la influencia que
ejercen sobre un ámbito cada vez más extenso, que excede su entorno inmediato. Pues el aumento de la
superficie de un área artificial, por ejemplo de una zona recreativa, tiene relación directa con el aumento
del radio al que da servicio. Aunque los casos de grandes áreas comerciales sin contiguidad con la ciudad
existente apenas aparecen. Hasta el año 2000 el fenómeno se orientaba a la profusión de supermercados
(grandes superficies) en la periferia de las ciudades, que venían acompañados de cambios sustanciales en
los patrones de movilidad y en el modelo de consumo, pero no alcanzaban la dimensión ni relevancia de
los nuevos centros comerciales y de ocio propios de las grandes conurbaciones.
De todas formas, en la Región apenas se encuentran áreas con procesos de metropolización mínimamente maduros, aunque sería interesante estudiar las nuevas áreas urbanas plurimunicipales que se están
configurando.
Conclusiones
Se ha producido un cambio en el modelo urbano de las ciudades de la Región Centro, en el que
los tejidos continuos que configuran calles tradicionales dejan paso a tejidos con alta presencia de
vegetación propios de urbanizaciones residenciales.
El cambio de modelo urbano ha sido total en las ciudades de rango menor, de entre 10.000 y 25.000
habitantes.
Castilla y León, con una pobre articulación territorial, es el área donde el cambio de modelo urbano
se ha experimentado con más fuerza.
En la fuerte expansión de usos artificiales, las infraestructuras y los usos ligados a actividades
económicas han sido los protagonistas. Por el contrario, los suelos urbanos pierden peso relativo en
el conjunto.
El modelo territorial no ha experimentado cambios en cuanto a localización de los usos, pero sí que
ha habido un crecimiento antes desconocido en la superficie ocupada por los mismos.
Perspectiva
Profundizar en el análisis del cambio de modelos
Durante el desarrollo de la investigación han salido a relucir varios aspectos que necesitarían un
examen en detalle:
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Sería también revelador explorar la evolución de los indicadores socioeconómicos en la región, para comprobar hasta que punto la inversión en infraestructuras y los desarrollos urbanos se han
traducido en mejoras para el conjunto de los habitantes.
Para la correcta interpretación de los indicadores de consumo de suelo sería necesario estudiar
previamente qué cantidad de las nuevas viviendas corresponden a nuevos desarrollos urbanos.
La explotación de datos del CLC ha de ser complementada con otras fuentes y debe ser reinterpretada con criterios urbanísticos para poder realizar de una manera coherente el análisis de los
cambios de modelo urbano y territorial.
Analizar de manera sistemática la localización de nuevos usos permitiría identificar qué patrones o
tipologías se repiten, dónde y por qué. ¿Qué pautas se pueden encontrar en el fenómeno? ¿cuál es
la incidencia del teórico eje de desarrollo del norte o en qué medida se ha incorporado el área a la
región funcional de Madrid? y ¿qué traducción espacial tienen estas relaciones? ¿cómo crecen los
espacios menos competitivos en un contexto de globalización?
Análisis de tendencias
En breve estará disponible la versión de Corine Land Cover para 2005. Sería esclarecedor actualizar
los datos y poder comparar cómo han evolucionado los distintos suelos artificiales desde 2000, con el
objetivo de comprobar si se ha agudizado, estabilizado o ralentizado el consumo desproporcionado de
suelo.
El estudio se ha basado en el análisis de la evolución de las ciudades agrupadas según su rango
demográfico, pero hay otro campo que sería preciso explorar. Las dinámicas en torno a las áreas urbanas
o metropolitanas (con las matizaciones propias de la Región objeto del estudio) siguen procesos acelerados
de transformación. ¿se están concentrando en ellas los procesos de expansión? ¿con qué modelos? ¿qué
relaciones se establecen y qué impacto territorial tienen?
Relación con las variables económicas y sociales
También sería revelador explorar la evolución de los indicadores socioeconómicos en la región, para
comprobar hasta que punto la inversión en infraestructuras y los desarrollos urbanos se han traducido en
mejoras para el conjunto de los habitantes.
El papel del urbanismo y el interés público
Por último, queda pendiente esclarecer cuál ha de ser el papel del urbanismo y cómo se puede servir
mejor al interés público, ¿qué enfoques y estrategias sería conveniente adoptar para atajar los problemas
identificados? ¿cómo interactuar con otros planes y estrategias ya en marcha como las Agendas 21? ¿cómo
orientar la transformación territorial y urbana para reducir los impactos negativos en el medio natural y
en el paisaje, preservar la biodiversidad y los valores culturales? ¿qué instrumentos son adecuados para
las distintas escalas de intervención?
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La investigación urbanística a través de
las publicaciones científicas
Carlos Jiménez Romera
Madrid (España), septiembre de 2008.
Resumen: Este trabajo pretende obtener un panorama global de la actividad investigadora en el
ámbito del urbanismo a través del análisis de una muestra de artículos pulicados en diversas revistas
científicas de la especialidad. A partir de la lectura de los resúmenes se han analizado diversos aspectos
metodológicos y temáticos de los trabajos publicados y se ha obtenido un perfil aproximado de los
principales presupuestos metodológicos y focos de interés del urbanismo contemporáneo. También se
ha podido caracterizar una serie de publicaciones latinoamericanas y españolas a partir precisamente
de sus divergencias respecto de la tónica general en la disciplina. La metodología empleada se ha
mostrado bastante útil, aunque habría que desarrollar un trabajo de una mayor amplitud y alcance
para ponerla a prueba hasta sus últimas consecuencias.
Introducción
Investigación y literatura científica . . . . . . . . .
La escritura como registro de la investigación
Paradigmas, géneros literarios y publicaciones
La disciplina urbanística . . . . . . . . . . . . . . .
Paradigmas en competencia . . . . . . . . . .
Los estudios regionales . . . . . . . . . . . . .
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científicas
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Objetivos
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234
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236
236
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237
Metodología
Identificación y selección del corpus .
Publicaciones periódicas . . . .
Índices bibliográficos . . . . . .
Selección de publicaciones . . .
Artículos por publicación . . .
Elementos de análisis . . . . . . . . .
Categorías de clasificación . . . . . .
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Resultados
Visión de conjunto . . . . . .
Localización . . . . . . .
Temática . . . . . . . .
Escala espacial . . . . .
Dimensión temporal . .
Grado de intervención .
Grado de generalización
Homogeneidad y diversidad .
Revistas latinoamericanas . .
Revistas españolas . . . . . .
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Conclusiones
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Referencias bibliográficas
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Introducción
Investigación y literatura científica
La mera orientación en la bibliografía de un asunto representa hoy para cada autor un esfuerzo considerable
que gasta en pura pérdida. Pero una vez hecho este esfuerzo se encuentra con que no puede leer todo lo que
debería leer. Esto le lleva a leer de prisa, a leer mal y, además, le deja con una impresión de impotencia y fracaso,
a la postre de escepticismo hacia su propia obra.
Si cada nueva generación va a seguir acumulando papel impreso en la proporción de las últimas, el problema
que plantee el exceso de libros será pavoroso. La cultura que había libertado al hombre de la selva primigenia, le
arroja de nuevo en una selva de libros no menos inextricable y ahogadora.
Ortega y Gasset (1935)
. . . the primary motivation for publication by academic writers is job security and personal advancement. In
universities there are usually contractual obligations to publish, and promotion takes into account the number of
papers published.
Chandler (1995:196)
La investigación científica y técnica se configura como un esfuerzo colectivo cuyo éxito se basa fundamentalmente en el intercambio de información, que permite coordinar y sumar esfuerzos, evitando solapes
innecesarios. Desde hace siglos, pero especialmente en los últimos 200 años, no se concibe al investigador
aislado, sino formando parte de una comunidad que comparte datos y experiencias, logros y preocupaciones y que construye, a través de aportaciones parciales de mayor o menor importancia, un conocimiento
global. La primera fase de cualquier investigación consiste necesariamente en recopilar toda la información relevante sobre el fenómeno a estudiar, reunida por trabajos anteriores, de forma que, a través de su
conocimiento crítico, se pueda definir un punto de partida para la propia investigación y contextualizar
los posibles resultados en el marco del conocimiento general. En este sentido, la principal utilidad de
cualquier investigación se muestra en relación con el conocimiento acumulado previamente (añadiendo
sus resultados al mismo o, por el contrario, cuestionándolo) y cobra sentido fundamentalmente cuando
se integra en una totalidad (aunque sea de forma conflictiva). Así pues, tan relevante como el propio
resultado de la investigación resulta la forma como se transmite y comunica dicho conocimiento.
El desarrollo de la actividad científica en el mundo occidental durante los últimos siglos ha dado lugar
a una serie de instrumentos que permiten sintetizar la información adquirida mediante la actividad investigadora, organizarla, filtrarla y ponerla a disposición del investigador. Junto al conocimiento acumulado
de cada disciplina y a las reglas básicas del método científico, el investigador debe necesariamente familiarizarse con las diversas herramientas y fuentes bibliográficas como recurso imprescindible de su actividad.
Sin embargo, el creciente volumen de información disponible, gracias no sólo a la mayor producción sino
también a las nuevas herramientas informáticas, pone a prueba la capacidad del investigador para conocer
mínimamente los antecedentes y el contexto en el que se desarrolla su actividad.
El conocimiento del material bibliográfico disponible sobre una determinada disciplina permite hacerse
una idea de la actividad investigadora desarrollada hasta el momento, definiendo un perfil de la propia
disciplina, pero también puede ofrecer una imagen del propio sistema de difusión de la información. Las
tareas de investigar y de difundir los resultados de la investigación están indisolublemente ligadas en la
ciencia moderna, sin embargo se han estudiado poco las interrelaciones mutuas de los procedimientos
e instrumentos que se emplean para desarrollar ambas actividades; resulta evidente que la actividad
investigadora influye decisivamente sobre el proceso editorial de su difusión, pero apenas hay estudios
sobre el proceso inverso: la influencia del proceso editorial sobre la propia investigación.
La escritura como registro de la investigación
Las operaciones y mediciones que realiza un científico en el laboratorio no son ‘lo dado’ por la experiencia,
sino más bien ‘lo reunido con dificultad’. No son lo que ve el científico, al menos no antes de que su investigación
se encuentre muy avanzada y su atención enfocada. Más bien, son índices concretos del contenido de percepciones
más elementales y, como tales, se seleccionan para el examen detenido de la investigación normal, sólo debido a
que prometen una oportunidad para la elaboración fructífera de un paradigma aceptado.
Kuhn (1962:197–198)
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
235
Unos de los objetivos del método científico moderno consiste en evitar las interferencias del sujeto
investigador sobre el objeto investigado; en otras palabras: lograr la máxima objetividad. Incluso dando
por buena esta búsqueda de objetividad (cuya bondad ha sido puesta en cuestión por diversas escuelas
filosóficas), no queda claro hasta qué punto es posible lograrla. La investigación, la mera observación de
los hechos, se encuentra necesariamente condicionada por los antecedentes y los intereses del investigador
y pretender que estos pueden desligarse y aislarse perfectamente del objeto de estudio de forma que no
influyan ni afecten a la objetividad resulta una apuesta muy arriesgada. Así pues, a pesar de todos los
esfuerzos por independizarlos, las creencias y los intereses de los investigadores condicionan y definen su
actividad investigadora al menos en la misma medida que ocurre en sentido inverso.
La búsqueda de la objetividad se extiende a los medios lingüísticos que emplea la comunicación
científica. Tradicionalmente se ha considerado que el lenguaje científico era exclusivamente referencial,
una mera descripción de los hechos experimentados, y que la actividad de escribir era independiente
de la actividad investigadora. Un mínimo análisis (Bazerman, 1988; Chandler, 1995), sin embargo,
demuestra que el lenguaje científico no deja de ser, principalmente, una estrategia retórica mediante la
que se enfatizan aquellos valores perseguidos por el método científico, especialmente la objetividad, pero
también el escepticismo o el orden.
. . . the standard format of the scientific paper is a case of the form (or rather its use) contributing subtly but
powerfully to the shaping of meanings. Its structure and style serve to promote epistemological assumptions of the
dominant paradigm in science. Its stylized formality, orderliness and apparent impersonality suggest disinterestedness and objectivity and its sequential tidiness suggests that following appropriate procedures leads to reliable
knowledge of the natural world, whereas the accumulated record of such reports shows that such knowledge is
routinely overturned.
Chandler (1995:121)
El lenguaje empleado en la comunicación científica ofrece unas características que enfatizan la separación entre sujeto y objeto de la investigación y el orden y organización secuencial de la demostración
lógica que, generalmente, no existen, o no son tan palpables, en el desarrollo del experimento. De hecho,
la ocultación de estas imperfecciones del experimento, generalmente inevitables, suponen una base muy
consistente para la crítica y la discusión de los resultados obtenidos. Por otra parte, en la medida en que
los valores del investigador se trasladan de una u otra forma a su trabajo investigador y a su comunicación literaria, es posible rastrear en sentido inverso, desde sus publicaciones, los intereses y las asunciones
metodológicas incorporadas a su actividad investigadora.
Paradigmas, géneros literarios y publicaciones científicas
La ciencia normal, la actividad en que, inevitablemente, la mayoría de los científicos consumen casi todo su
tiempo, se predica suponiendo que la comunidad científica sabe cómo es el mundo. Gran parte del éxito de la
empresa se debe a que la comunidad se encuentra dispuesta a defender esta suposición, si es necesario a un costo
elevado. Por ejemplo, la ciencia normal suprime frecuentemente innovaciones fundamentales, debido a que resultan
necesariamente subversivas para sus compromisos básicos. Sin embargo, en tanto esos compromisos conservan un
elemento de arbitrariedad, la naturaleza misma de la investigación normal asegura que la innovación no será
suprimida durante mucho tiempo.
Kuhn (1962:26)
El trabajo de Thomas S. Kuhn (1962) supuso en su día una auténtica revolución en cuanto a la
percepción de la actividad científica. En cierto modo rompió por primera vez el mito de la objetividad del
método científico moderno, recuperando la importancia del sujeto y, especialmente, de las comunidades
científicas y su influencia sobre la actividad investigadora. La investigación no se produce en mitad del
vacío, sino en medio de un entorno intelectual que viene definido, principalmente, por los métodos y las
teorías que son aceptados como científicos, así como los problemas que se pueden afrontar mediante dichos
instrumentos. Este conjunto de creencias compartidas por una comunidad constituyen un paradigma
en torno al cual se desarrolla toda la actividad investigadora. En cualquier caso, hay paradigmas muy
diversos, más o menos consolidados, en distintas fase de desarrollo, únicos o en competencia con otros, etc.
Este hecho influye decisivamente en la retórica que se emplea en la literatura de una determinada rama.
En el caso de que exista un único paradigma firmemente establecido, la mayor parte de las bases científicas
son aceptadas sin mayor discusión, por lo que la argumentación en la comunicación del experimento puede
centrarse exclusivamente en los aspectos concretos y novedosos del mismo; en el caso de paradigmas menos
consolidados o en competencia con otros, el primer nivel de la argumentación debe dirigirse a defender
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
la validez o utilidad del paradigma sobre el que se construye el experimento. La diferencia es sustancial,
ya que los paradigmas son objetos mucho más complejos que los experimentos y su defensa exige mayor
esfuerzo y espacio argumentativo.
Historically, in the sciences the writing of books was once important, but in modern times the publishing of
scientific papers in refereed journals is far more so. In the arts books (and book reviews) are a more prominent
feature than papers in academic life. There is an extreme contrast between physics and history, with physics rich
in papers and poor in monographs, and history the other way about (book reviews also being very prominent) . . .
The social sciences straddle the divide, with academics here showing no particular preference for books or papers.
Those involved in qualitative studies tend to favour books, whilst quantitative studies tend to be published as
journal papers (Becher, 1989:84).
Chandler (1995:189–190)
Conforme evoluciona un paradigma también lo hace la literatura mediante la que se difunde (Bazerman, 1988),
de forma que, en paralelo a la comunidad de investigadores no es raro que se consolide una estructura
editorial asociada. A lo largo del siglo XX se ha desarrollado todo un sistema de publicaciones periódicas
dedicadas a dar a conocer todos los avances de las ciencias en forma de artículos.
Por otra parte, el artículo científico como género literario impone serias restricciones, ya que su
extensión limitada acota estrictamente las posibilidades argumentativas, de forma que, siendo un medio
perfectamente adecuado para añadir información y ampliar el alcance de un paradigma ya aceptado,
suele resultar completamente insuficiente para poner en cuestión los paradigmas, ya que esta labor exige
normalmente una profundidad y extensión muy por encima de la que puede asumir el artículo científico.
De igual modo, el mismo sistema de revisión por pares, que restringe los métodos y procedimientos que
pueden aceptarse como científicos, tiene la consecuencia de que sólo puede atacarse a un paradigma desde
la aceptación del mismo, pues se corre el riesgo, en caso de hacerlo desde otros presupuestos teóricos,
de ser considerado no científico por la comunidad a la que va dirigida la crítica. En estos casos, señala
Kuhn (1962), se produce un serio problema de comunicación entre comunidades que defienden y usan
paradigmas distintos para definir lo que es científicamente aceptable.
El resultado es que las publicaciones científicas (ya sean revistas o series monográficas), como plataformas de difusión de los resultados de una comunidad de investigadores más o menos difusa, no constituyen
objetos independientes, sino que forman parte esencial de dicha comunidad, con sus mismas virtudes y
limitaciones. Por tanto, investigar las publicaciones supone investigar a las comunidades científicas que
las respaldan y, en consecuencia, la realidad siempre cambiante de cualquier disciplina científica.
La disciplina urbanística
Paradigmas en competencia
Dado que nuestra disciplina carece de una acotación clara y unívoca, es posible partir de una visión amplia
del urbanismo, esto es, como conjunto de discursos y formas de intervención sobre la ciudad y el territorio,
técnicas de ordenación y de actuación que, en castellano, llamamos urbanísticas. Formas, estrategias o técnicas
de intervención urbanística que incluirían así tanto el campo del planeamiento como el del diseño urbano y el
ambiguamente denominado proyecto urbano. Hace ya más de 30 años, Francoise Choay delimitaba dos grandes
tradiciones en el urbanismo: la culturalista-arquitectónica y la progresista o funcionalista. La hipótesis que aquí
se plantea es que, a pesar de los inevitables esquematismos que toda interpretación dual plantea, dicha visión
todavía resulta válida en lo esencial: la ciudad considerada como artefacto arquitectónico frente al énfasis en su
concepción como sistema socioeconómico y funcional. Ocurre que, con la perspectiva actual, resulta necesaria la
consideración de una tercera gran tradición urbanística, la paisajístico-ecológica, no menos difícil de delimitar ni
menos potente que las otras dos, como se comprueba en la recuperación de dicha dimensión en la reflexión y en
la práctica reciente.
Monclús (2000)
El urbanismo es una disciplina eminentemente práctica, en eso se distingue de otras disciplinas con las
que convive, como la geografía urbana, la sociología urbana, etc. Este carácter práctico ha condicionado
toda su historia como disciplina, ya que, para cumplir el objetivo que se ha propuesto, que podría
enunciarse como «ordenar la ciudad», ha incorporado todos los conocimientos especializados que en cada
momento de su desarrollo ha ido requiriendo, creando una amalgama de saberes prácticos y teóricos
dirigidos al ejercicio práctico. Este desarrollo histórico ha supuesto que la disciplina urbanística, más que
resultado de la especialización y la separación de saberes con un origen común, se haya construido a partir
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
237
de la suma y la confluencia de saberes de origen diverso. De esta manera, cada urbanista ha llegado a ser
tal a través de un camino propio, tanto desde el punto de vista intelectual como profesional.
Además de la diversidad de saberes integrados en la disciplina, al menos otro factor favorece la
multiplicidad de escuelas urbanísticas: la indefinición de su objetivo. Porque si admitimos que ordenar
la ciudad es el objetivo del urbanismo, caben muchos tipos de orden, en función básicamente del ideal
de ciudad que se maneje. Por tanto, además de una diversidad intelectual, nos encontramos con una
diversidad ideológica.
En este contexto no es raro que surjan una multitud de paradigmas confrontados a veces con cuestiones
metodológicas (enraizadas en la diversa formación de base de los urbanistas), a veces con cuestiones
ideológicas (derivadas de los distintos ideales urbanos, políticos, etcétera).
Los estudios regionales
Selection criteria for regional journals are the same as for international journals although citation analyses
play a somewhat different role in the outcome. For example, the importance of the regional journal would be
measured more in terms of the specificity of its content. Will it enrich our coverage of a particular subject or
provide studies with a specific regional perspective?
Many excellent regional journals target a local rather than an international audience. Therefore, the emphasis
on extensive international diversity is less than for internationally focused journals.
[. . . ]
Regional studies have special importance in the social sciences as topics of local rather than global interest
are often the subject of scholarly research.
Testa, s.f.
Otra de las peculiaridades específicas del urbanismo es su dependencia del entorno físico y social en
que se desenvuelve. Esto es así, en primer lugar, porque está llamado a resolver problemas inmediatos,
aquí y ahora; y en segundo lugar, porque las teorías más abstractas y generales que han pretendido
resolver el problema urbano al margen del contexto en que se producían no han logrado en la práctica
resultados concluyentes.
Teniendo en cuenta este arraigo al lugar, es preciso evaluar hasta qué punto resulta conveniente
centrarse en las experiencias desarrolladas en contextos próximos (o similares) o abrirse a experiencias
llevadas a cabo en lugares diferentes. Es de suponer que será igualmente útil conocer con todo detalle
problemas y soluciones urbanas directamente aplicables a otro contexto, como problemas y soluciones con
menor aplicación directa pero con capacidad de aportar ideas novedosas (aplicables con la correspondiente
adaptación).
Como puede verse, a diferencia de los problemas de física, no está garantizado que los problemas urbanos tengan una solución única, al menos mientras haya otros factores que los hagan únicos (localización
geográfica, realidad socio-económica, instituciones políticas, etcétera). De esta forma, investigaciones que
pueden ser de interés en un determinado contexto, no lo tienen para otros; en estos casos, la valoración
de un trabajo de investigación no puede ser única y universal, sino que habrá de juzgarse en función del
contexto en la misma medida que su utilidad.
Objetivos
Este trabajo pretende conocer con el mayor detalle posible la realidad contemporánea del urbanismo,
específicamente de la investigación urbanística, a través de las diversas publicaciones científicas que se
editan en el mundo. En particular persigue:
Ofrecer un panorama general de la investigación que se está realizando en la actualidad en el ámbito
urbanístico.
Realizar un mapa, aunque sea tosco, de las fuentes bibliográficas disponibles en el área de la investigación urbanística que sirva de guía para cualquier investigador de este campo.
Identificar y caracterizar los focos de interés de las diversas publicaciones existentes, describiendo,
si es que los hubiera, los sesgos de las distintas escuelas de pensamiento urbanístico.
238
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Metodología
Para hacer frente al gran volumen de información existente, se hace preciso aplicar un método cuantitativo y semi-automático que, con un esfuerzo asumible, nos ofrezca una mínima panorámica global.
El primer paso consistirá en la identificación del mayor número de fuentes bibliográficas, o al menos,
de un número significativo de las mismas. A partir de esta información inicial se seleccionará una muestra
sobre la que se hará un estudio más exhaustivo, consistente en la comparación de elementos bibliográficos,
como las palabras clave o las referencias, en la búsqueda de intereses comunes o similares que permitan su
posterior agrupación dentro de categorías temáticas (en función de la localización y de la escala, además
de la propia temática). Llegado a este punto, se debería contar con una base de datos donde estuvieran
relacionadas, al menos cuantitativamente, las distintas fuentes bibliográficas con las diversas temáticas
del urbanismo.
Identificación y selección del corpus
En primer lugar, para hacer viable este método cuantitativo y semi-automático, es preciso seleccionar,
entre las diversas fuentes bibliográficas disponibles, aquellas que presenten una uniformidad de formato
y un volumen de información suficientes.
La primera cuestión resulta imprescindible para poder comparar cuantitaviamente, aunque sea una
mera aproximación, el peso de cada unidad bibliográfica. Resulta bastante evidente que no se pueden
comparar directamente, sin un juicio cualitativo previo, obras tan diferentes como un manual de 500
páginas y un artículo de 20 páginas; la densidad de contenidos de uno y otro, así como la diversidad de
temas que tratasen exigiría otorgar, mediante un análisis más detallado, a cada obra un peso específico
dentro de nuestro mapa de la disciplina. (Por supuesto, bastaría una lectura detallada de ambos textos
para poder aislar la temática de cada uno y, hasta cierto punto, definir el peso que podría tener uno en
relación con el otro. Sin embargo, esto nos traería dos problemas: el esfuerzo necesario para leer toda
la bibliografía a analizar, y el añadido, a la subjetividad del juicio cuantitativo, de la subjetividad del
análisis cualitativo previo.)
La segunda cuestión no deja de ser igualmente fundamental: sean cuales sean las fuentes seleccionadas,
deben ser lo bastante representativas de la producción total de publicaciones sobre urbanismo como
para ofrecer una imagen mínimamente global de la disciplina. La elección de un enfoque cuantitativo
probablemente nos impida vislumbrar muchos detalles significativos, por lo que el principal objetivo de
la investigación es ofrecer una muestra de la globalidad.
De entre todas las fuentes bibliográficas existentes, parece que las que mejor cumplen los dos requisitos anteriores son los denominados artículos científicos, género específico de la labor científica que se
ha formalizado en los últimos trescientos años (a partir del intercambio epistolar entre investigadores)
llegando a un alto grado de estandarización. Estos artículos tienen una extensión limitada y relativamente
reducida y se supone que sintetizan una aportación concreta al cuerpo de una disciplina concreta. Nos
encontramos con una unidad de información relativamente uniforme y de un uso tan extendido que,
especialmente en las ciencias naturales durante el siglo XX, han llegado a cubrir la práctica totalidad
de las novedades de toda disciplina científica. (Un resultado posible de esta investigación podría ser la
confirmación o refutación de esta afirmación en el ámbito concreto del urbanismo.)
Por otra parte, la revista científica se convierte en el medio o intermediario (generalmente imprescindible) para la publicación de estos artículos científicos.
Así pues, el corpus de publicaciones sobre investigación urbanística más uniforme (formalmente) y
fácil de obtener, con la mínima representatividad exigible a este estudio, debería basarse en una selección
de artículos publicados en revistas científicas centradas en la temática.
Nótese, en cualquier caso, que, a pesar de todas las ventajas que presenta desde el punto de vista
cuantitativo, tal como se ha mostrado en el preámbulo, el análisis deja fuera documentos de mayor
extensión, como las monografías, en los que cabe esperar mayor crítica hacia los paradigmas establecidos.
Publicaciones periódicas
La organización editorial de las revistas científicas está pensada, en principio, para servir de filtro a
las diversas aportaciones, seleccionando las de mayor calidad y relevancia. De esta manera, cada revista
se convierte en muchos casos en portavoz de paradigmas o escuelas científicas, al asumir como aceptables
determinadas hipótesis y metodologías. El resultado es que, mientras el artículo científico se convierte,
por su propia dimensión y limitación, en un elemento relativamente autónomo e independiente, la revista,
en cuanto selección de un conjunto concreto de avances científicos dignos de ser publicados, se convierte
en un reflejo del hacer y el pensar de una comunidad de investigadores. Precisamente de este hecho
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
239
sociológico nace el principal interés de investigar el conjunto de revistas dentro de una disciplina, por la
posibilidad de identificar las diversas escuelas, con sus propios focos de interés y sus propias hipótesis y
metodologías de trabajo.
A partir de todo lo anterior, se propone un esquema de trabajo en el que los artículos sean las
únidades básicas a analizar, mientras que las revistas (y conjuntos de revistas) constituyan el entorno que
queremos caracterizar (identificar, distinguir, clasificar. . . ) a partir de la información aportada por los
artículos publicados en ellas. Para llevar a cabo este planteamiento, es preciso partir de una identificación
de las revistas disponibles, seleccionar una muestra representativa del conjunto y analizar un número,
también mínimamente representativo, de artículos de cada revista.
Índices bibliográficos
La identificación de publicaciones, a pesar de la sobreabundancia de datos que ofrece Internet (o
precisamente por ella), no resulta tarea trivial. La mayoría de las bases de datos son bastante opacas
a los buscadores web (tipo Google) y están planteadas para localizar artículos, no revistas. Para este
menester sólo es posible contar con diversos índices que catalogan, seleccionan y/o clasifican las diversas
publicaciones existentes según distintos criterios, más o menos excluyentes.
Para esta investigación, limitada en medios y en plazos, nos atendremos a publicaciones en inglés
(actual lengua franca de la ciencia) y en castellano.
Selección de publicaciones
Se ha recurrido a dos índices en inglés, el ‘prestigioso’ ISI web of knowledge (ISI), que ofrece una
selección exclusiva de publicaciones, teóricamente las de mayor impacto mundial o global, y el reciente
Scimago Journal & Country Rank (SJR), que desarrolla un indicador de impacto de publicaciones, para
lo que recurre a la base de datos Scopus, propiedad de Elsevier, la mayor empresa editora de revistas
científicas. Al comparar las listas sobre estudios urbanos se ha comprobado que ambos índices presentan
un significativo grado de solape, aunque no deja de ser importante el número de publicaciones que aparecen
en uno y no en otro.
Para las publicaciones en castellano se ha recurrido a un índice muy extensivo —Latindex— y a otro
más restrictivo —Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc).
A pesar de que el primero tiene un número abrumador de publicaciones, la mayoría de las publicaciones
del segundo no están en él, por lo que no puede considerarse, para nada, exhaustivo.
La siguiente dificultad reside en la diferente clasificación que presentan los distintos índices. Los dos
índices en inglés cuentan con una categoría denominada urban studies («estudios urbanos»), cuya tradición y contenido no se corresponde exactamente con la categoría urbanismo de los índices en castellano.
Mientras el primero se localiza inmediatamente dentro de la categoría de ciencias sociales, el segundo
hay que buscarlo asociado a ingeniería y arquitectura. Es decir, de principio encontramos una divergencia
que puede deberse a razones meramente históricas o encubrir diferencias epistemológicas significativas.
En el caso de SJR, nos encontramos además con la categoría Geography, Planning and Development
(con gran número y diversidad de publicaciones) donde se puede localizar un número nada desdeñable
sobre planificación urbana y metropolitana.
Por último, la categoría seleccionada en Redalyc se denomina estudios territoriales, lo cual muestra
una cierta similitud con la expresión inglesa de estudios urbanos, pero con una diferencia en cuanto a la
escala declarada del análisis.
Para reducir al mínimo el ruido, se ha optado por seleccionar exclusivamente revistas cuyo principal,
si no exclusivo, ámbito de interés sea el urbanístico. Al aplicar este filtro, el número de publicaciones en
castellano se ha reducido drástricamente. (La mayoría de las listadas en Latindex, por ejemplo, eran revistas de arquitectura y urbanismo, una asociación que se presenta en la mayoría de las revistas españolas
y en muchas latinoamericanas.)
La aplicación de este filtro a la publicaciones en inglés ha supuesto la eliminación de las publicaciones
dedicadas al tema de la vivienda, no porque dicho tema no sea de importancia para comprender la ciudad,
sino porque explícitamente restringen su interés a un subconjunto de los problemas urbanos.
A pesar del filtro anterior, la muestra de revistas en inglés sigue mostrando, a priori, una considerable
diversidad de temas y enfoques metodológicos y disciplinares, algo que no puede afirmarse de la muestra
de publicaciones en castellano, ya que todas ellas aparentan cubrir la totalidad del espectro de los temas
urbanísticos.
Finalmente ha sido preciso aplicar un último filtro por cuestiones meramente pragmáticas, la posibilidad de consultar los fondos (al menos los resúmenes) en Internet. Este filtro ha afectado exclusivamente
a las publicaciones en castellano, con una estructura editorial y tecnológica menos consolidada.
240
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Artículos por publicación
A la hora de seleccionar el número de artículos a analizar de cada revista nos encontramos con un
nuevo problema: el volumen de artículos publicados en un determinado plazo de tiempo en cada revista
puede ser muy diferente; aunque el número de artículos por número suele ser similar, hay desde revistas
bianuales a revistas semestrales. En este sentido hay que decidir si analizar un periodo concreto de
cada revista (con una gran diversidad en cuanto al volumen) o un número concreto de artículos (con
una gran disparidad en cuanto al tiempo transcurrido desde su publicación). La opción final, justificada
principalmente por las limitaciones de la propia investigación, ha sido analizar un número fijo de artículos
por revistas (unos 40), incluyendo siempre números completos (para evitar que quedaran fuera los últimos
o los primeros artículos de cada número). Con esta solución, hay revistas en las que se analizan artículos
del último año y otras en que se analizan de los últimos 5 años. En el cuadro puede verse un listado de
las revistas analizadas, con los números y artículos revisados.
Cuadro 1: Corpus analizado
Revista
Econ., Soc. y Territorio
EURE
Bitácora Urbano Territ.
Mundo Urbano
Ciudad y Territorio
Ciudades
Urban
Cidades
Cities
Habitat Int.
J. of Urb. Affairs
ASCE - J of Urb Plann & Dev
Landscape & Urb. Plann.
Urb. Aff. Review
Urb. Geography
Urb. Studies
City & society
Local Environment
ISSN
1405-8421
0250-7161
0123-8418
1515-8373
1134-4762
1133-6579
1138-0810
1645-0639
0264-2751
0197-3975
0735-2166
0733-9488
0169-2046
1078-0874
0272-3638
0042-0980
0893-0465
1354-9839
Muestra analizada
Números
N o art.
n.21-25
40
n.92-99
41
n.5-11
38
n.17-30
41
n.148-154
42
n.5-9
34
n.7-11
40
n.7-13
40
23(5)-25(1)
42
31(1)-32(1)
41
28(3)-30(1)
44
132(3)-134(1)
45
83(2)-84(4)
38
42(3)-43(4)
42
27(6)-28(8)
39
44(7)-44(10)
41
15(1)-19(2)
42
12(1)-13(1)
41
Elementos de análisis
Cualquier artículo tiene la complejidad suficiente para admitir toda una serie de niveles de lectura
en función de los intereses de cada lector. En este trabajo se pretende realizar una lectura superficial,
sacrificando aspectos cualitativos de los artículos particulares en favor de los aspectos cuantitativos del
conjunto. Los elementos de análisis de cada artículo serán el título y el resumen, que deberían incluir
todos los elementos que el autor considera fundamentales en su investigación. Si bien la lista de palabras
clave teóricamente también debería considerarse un elemento valioso de análisis, la práctica nos dice
que constituye un elemento conflictivo, debido principalmente a la ausencia de un sistema. (Análisis
semánticos cuantitativos también han llegado a conclusiones similares: Venegas, 2006.)
Leer exclusivamente el resumen de cada artículo implica que el análisis de cada investigación en
ningún caso podrá ser exhaustiva; a cambio, podremos centrarnos exclusivamente en aquellas cuestiones
que el propio autor considera centrales en su trabajo ya que, teóricamente, son las que necesariamente se
traslucen en estos elementos introductorios al cuerpo del artículo.
En cuanto al análisis en sí, consistirá en la agrupación por similitud, proximidad o semejanza, ya
sea geográfica, metodológica, de escala o de enfoque, de los artículos (y de las revistas) para definir una
serie de tendencias más o menos mayoritarias, más o menos homogéneas, más o menos convergentes o
divergentes entre sí, más o menos integradas o segregadas.
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
241
Categorías de clasificación
Teóricamente el propio análisis de las fuentes bibliográficas nos debería ofrecer las diferentes categorías
presentes en el corpus, pero no está de más plantear un esquema de categorías a priori, teórico, que
precisamente permita confrontar la teoría con la práctica, ofreciendo la posibilidad de localizar posibles
vacíos que quedarían ocultos en un análisis estrictamente de campo.
Para el establecimiento de una clasificación preliminar de los diversos focos de interés que caben dentro
de la disciplina urbanística, partiremos de las siguientes hipótesis:
El urbanismo trata tanto del estudio de la realidad urbana, como de la intervención sobre ésta. Este
estudio se plantea, en cualquier caso, con vocación de intervenir sobre esta realidad para modificarla.
De igual modo, entran dentro del objeto de estudio las propias intervenciones sobre la ciudad.
La ciudad, lo urbano, es una realidad compleja, con múltiples dimensiones. En un primer nivel hay
que distinguir la ciudad como objeto físico, con un emplazamiento y una historia determinados,
y como realidad social, integrada en un marco social más amplio. Ambas vertientes ofrecen una
complejidad importante, de forma que se puede estudiar la ciudad desde enfoques físicos, ecológicos,
geograficos, históricos, político, económicos, sociales, psicológicos, artísticos. . . y, por supuesto,
desde múltiples combinaciones interdisciplinares.
La intervención sobre la ciudad, igualmente, ofrece múltiples dimensiones, que van desde las posibilidades tecnológicas de modificar el medio físico hasta los instrumentos políticos de transformación
social.
En cualquier caso, y a falta de una teoría general de la urbanización que ponga en relación todas las
variables existentes, resultan fundamentales para la comprensión de realidad parciales, tanto para
el análisis urbano como para la intervención urbanística, dos variables: la escala y la localización.
Mientras que en la intervención sobre la ciudad parece que el urbanismo cuenta con un relativo
monopolio (en apariencia sólo compartido con la ingeniería civil, pero en realidad también con la política y
la economía), el estudio de lo urbano es un ámbito donde confluyen diversas ramas de las ciencias naturales
y sociales, por lo que en este aspecto nos encontraremos, necesariamente, con una mayor diversidad de
enfoques y también de publicaciones.
Recogiendo lo anterior, se propone una serie de variables a evaluar para cada artículo:
Localización (geográfica, histórica, social, económica, política. . . )
Escala del análisis (global, regional, metropolitana, urbana, barrial. . . )
Nivel de intervención (desde la mera observación a las propuestas concretas de intervención)
Nivel de generalización (desde las teorías generales hasta los estudios de caso)
Dimensión temporal del análisis (desde la ausencia de cualquier dimensión temporal significativa hasta los estudios históricos)
Dimensiones de análisis físico (geográfico, climático, ecológico, agrario. . . )
Dimensiones de análisis social (demográfico, político, económico, sociológico, psicológico. . . )
Mientras que todos los aspectos anteriores pueden hasta cierto punto asociarse con la forma de mirar
del investigador, es decir, no dejan de ser aspectos del método de investigación y por tanto cuestiones metodológicas, resulta igualmente fundamental analizar los problemas sobre los que se centra dicha
mirada.
La problemática urbana es lo bastante compleja como para que un mero listado de los problemas y
asuntos principales sea objeto de controversia. En este caso, para limitar el riesgo de que el mero listado de
temas pueda incorporar un sesgo a la investigación, se ha recurrido a un documento oficial y de consenso,
el Informe de Naciones Unidas sobre el Estado de las Ciudades (United Nations, 2001), de cuyo índice
se puede obtener el siguiente esquema:
Urban shelter
•
•
•
•
•
•
•
Housing
Security of tenure
Women’s property rights
Land
Housing finance
Basic services
Transport
242
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Urban society
•
•
•
•
•
•
Social capital
Spatial segregation
Education
Health
Security
Gender equity and equality
Urban environment
•
•
•
•
•
•
•
Consumption
Reducing the city’s footprint
Pollution
Waste
Food
Heritage conservation
Disasters
Urban economy
• Economic base
• Livelihood
• Urban-rural linkages
Urban governance
•
•
•
•
•
•
•
The role of government
Planning
Finance
Information
Leadership
Women in local leadership
Corruption
El esquema presenta dos niveles; el primero se refiere a los grandes temas de la ciudad, mientras
que el segundo especifica las cuestiones que se incluyen en cada apartado. Se ha optado por emplear
únicamente el primer nivel para clasificar los artículos analizados debido a dos motivos: primero, la
propia superficialidad del análisis supone una dificultad a la hora de determinar con precisión la temática
tratada; segundo, el empleo de un número reducido de apartados facilita la labor de agregarlos de forma
significativa teniendo en cuenta el número relativamente reducido de artículos a analizar.
La lista definitiva de temas ha quedado como sigue, incluyendo una sola modificación respecto al
índice de Naciones Unidas, la división del capítulo de gobernanza en función de los agentes principales
en desempeñarla (las administraciones o la comunidad):
Soporte físico (vivienda, infraestructuras. . . )
Sociedad y cultura urbana
Medio Ambiente urbano
Economía urbana
Gobernanza: administración
Gobernanza: participación
Resultados
En primer lugar, resulta conveniente mencionar algunas dificultades o situaciones imprevistas que han
surgido en el desarrollo de la investigación.
Para empezar, una situación imprevista pero al mismo tiempo muy significativa: un número no desdeñable de autores ha omitido en los títulos y resúmenes de sus artículos cualquier referencia a cuestiones
que habíamos considerado importantes en nuestras categorías. En ocasiones no existe ninguna referencia
geográfica (en estos casos, se ha rellenado el formulario con el valor global, suponiendo que la aplicación
de la investigación debía de ser universal), en otras no existe referencia a la escala de intervención (en
el formulario se ha incluido la escala lógicamente más plausible en función del fenómeno investigado) y,
más habitualmente, no existe referencia a la dimensión temporal del fenómeno estudiado (en estos casos
se ha asignado el valor más bajo: menor de 2 años).
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
243
Otro problema ha surgido con la ambigüedad o ambivalencia de ciertas categorías. En el grado de
intervención, hay en ocasiones dos intervenciones: aquella que es analizada en la investigación y aquella
que es propuesta por el investigador —por ejemplo, el análisis de una legislación determinada frente a
una propuesta de aplicación en casos concretos— (en estos casos, se ha incluido en el formulario el mayor
grado de intervención).
Las dimensiones físicas y sociales del análisis han sido uno de los principales problemas, incluso
fracasos, del método planteado. La superficialidad de la lectura ha hecho imposible especificar con un
mínimo grado de precisión el número de dimensiones del análisis, aparte de certificar su presencia o
ausencia. Incluso en este caso, resulta significativo que en la mayoría de los artículos y publicaciones
se preste una importancia decididamente mayor a la dimensión social frente a la dimensión física de la
ciudad, incluso en aquellas revistas en que, por su carácter más técnico y profesional, era previsible un
enfoque más ingenieril o arquitectónico.
Por último, la división en categorías temáticas ha resultado ser bastante adecuada en términos generales, aunque con algunas matizaciones. La inclusión en una misma categoría de todas las cuestiones
relacionadas con el soporte físico, como la vivienda o el transporte, ha resultado poco adecuada para
describir la especialización de algunas revistas en temas como, por ejemplo, los transportes. Del mismo
modo, la inclusión dentro de la categoría de sociedad urbana de temas relacionados con la cultura y,
específicamente, con la cultura urbanística, no parece totalmente satisfactoria.
Visión de conjunto
A partir del conjunto analizado se puede dibujar un perfil de la investigación típica en el ámbito del
urbanismo: se trata de un estudio de caso (como mucho una generalización a partir de casos), en una
escala relativamente grande (gran ciudad, zona metropolitana o región más extensa), con un grado de
intervención muy reducido (limitado a lo sumo a la enunciación de principios generales de actuación) y
sin tener en cuenta la dimensión temporal del problema; desde el punto de vista temático, se centra sobre
todo en cuestiones sociales y en el papel institucional de las administraciones, dejando totalmente de lado
los temas de participación y, en menor medida, las cuestiones relacionadas con el medio ambiente y con
el soporte físico de la ciudad (véase figura ).
Por supuesto, el anterior perfil admite muchas matizaciones. A continuación analizaremos cada categoría por separado. El cuadro presenta desglosados por revistas los valores relativos a localización y
temática, mientras que los cuadros y presentan los valores relativos a las cuestiones metodológicas.
Localización
Se ha tenido en cuenta el país o la zona geográfica sometida a estudio, sin tomar en consideración la
procedencia del equipo de investigación.
Las revistas regionales (latinoamericanas, españolas y una portuguesa en este estudio) muestran un
claro sesgo en favor de su propio origen, aunque con diferencias acusadas en cuanto a su apertura a otros
ámbitos.
Las revistas consideradas internacionales, recogidas del ISI web of Knowledge y del SJR, tenían un
sesgo menor, pero sin dejar de tenerlo; resulta destacable, sin llegar a ser sorprendente, la presencia abundante del mundo anglosajón, especialmente de Estados Unidos, mientras que apenas hay ningún artículo
sobre países árabes, con una presencia relativamente escasa de los países africanos y latinoamericanos
(Europa y Asia, por el contrario, sí tienen una cierta presencia).
Este sesgo existente en las revistas internacionales se corrige en gran medida al incorporar las revistas
españolas y latinoamericanas. Es probable que las revistas regionales recojan en sus páginas un volumen
significativo de las investigaciones urbanas que se desarrollan en su entorno geográfico. Otra opción es que
no existe realmente investigación urbanística en ámbitos muy extensos (como podría ser el caso de África
y los países árabes) que no cuenten con revistas regionales (y comunidades científicas que las respalden)
que complementen la actividad que se refleja en las revistas internacionales.
Sea cual sea la explicación, en una disciplina como la urbanística, tan dependiente de las peculiaridades
que aporta en entorno, las revistas internacionales, reconocidas como tales, están dejando de lado una
porción importante del problema urbano (bien porque otras publicaciones la cubren, bien porque no
existe ninguna comunidad científica que desarrolle tales investigaciones).
Temática
En cuanto a los temas tratados, cabe señalar la coincidencia casi plena entre todos los subconjuntos
analizados (revistas latinoamericanas, españolas e internacionales). Hay un primer grupo de tres temas
Esca
l a es
paci
al
ciuda barrio
gran d med.
ciu
metr dad
opol.
regió
n
Dim
. Tem
p or
<2 a al
ños
5 año
10 añ s
o
20 añ s
o
s
>30
años
Inte
rven
obser ción
ppios vació
gene n
r
norm ales
ativa
polít
ic
actua as
ción
Gen
era
estud lización
io
compde caso
gene . casos
ral
t a pa . casos
rtic
t a ge ular
neral
Artículos ( %)
Lo
País calizació
publ
n
ic
Área ación
Rest
c
o del ultural
mu
Sin d ndo
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T
medi emátic
a
o am
b
viv.
& in iente
fr
soc. aestr.
& cu
lt.
e
admi conomía
ni
parti stración
cipac
ión
Artículos ( %)
244
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Localización y temática:
100
75
50
25
0
Metodología:
100
80
60
40
20
0
Figura 1: Visión de conjunto del corpus analizado
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
245
tratados con relativa profusión: sociedad y cultura urbana, gobernanza-administración y economía urbana
(en este orden de prevalencia), otros dos temas tratados algo menos: soporte físico y medio ambiente
urbano; y un último tema casi olvidado: gobernanza-participación.
A pesar de este aparente consenso en los grandes números, analizada cada publicación por separado,
esta categoría es la que presenta, sin lugar a dudas, la mayor variabilidad de todas las estudiadas.
En el caso de las revistas internacionales, esto era de esperar, ya que el criterio de su selección era
precisamente la variedad temática (y también ése es el principal motivo de su existencia, su especialización
en determinados temas). Por el contrario, el criterio de selección de revistas regionales ha sido la diversidad
geográfica, y sin embargo se ha encontrado la misma variabilidad temática, sin que ésta se deje traslucir a
priori en los títulos o en los objetivos editoriales de las mismas. Este hecho puede deberse a la existencia
de distintos contextos urbanos o a la preeminencia de distintas escuelas de pensamiento urbanístico en
cada país.
Cuadro 2: Localización y temática
Revista
Econ., Soc. y Territorio
EURE
Bitácora Urbano Territ.
Mundo Urbano
Ciudad y Territorio
Ciudades
Urban
Cidades
Cities
Habitat Int.
J. of Urb. Affairs
ASCE: J of Urb Plann & Dev
Landscape & Urb. Plann.
Urb. Aff. Review
Urb. Geography
Urb. Studies
City & society
Local Environment
Revistas iberoamericanas
Revistas en inglés
Media total
Leyenda:
Localización
país área otros ning.
0,65 0,21
0,03
0,13
0,18 0,54
0,04
0,24
0,56 0,08
0,11
0,26
0,52 0,30
0,00
0,18
0,79 0,07
0,09
0,05
0,18 0,24
0,27
0,31
0,45 0,00
0,46
0,11
0,63 0,00
0,11
0,28
0,09 0,16
0,73
0,02
0,00 0,02
0,94
0,04
0,07 0,59
0,23
0,11
0,18 0,15
0,40
0,27
0,00 0,38
0,62
0,00
0,74 0,02
0,17
0,07
0,49 0,12
0,28
0,10
0,24 0,31
0,43
0,02
0,28 0,07
0,65
0,00
0,10 0,54
0,21
0,14
0,48 0,29
0,06
0,17
0,22 0,24
0,47
0,08
0,34 0,26
0,29
0,12
País de la publicación
Misma área lingüística
Otras regiones
Sin definir
Temática
viv
soc
m.a. econ
0,15 0,55 0,33 0,63
0,20 0,71 0,22 0,51
0,45 0,87 0,32 0,39
0,34 0,61 0,12 0,66
0,29 0,33 0,52 0,52
0,26 0,59 0,26 0,47
0,43 0,45 0,23 0,38
0,25 0,85 0,10 0,28
0,17 0,57 0,31 0,64
0,49 0,32 0,32 0,61
0,30 0,61 0,07 0,43
0,33 0,16 0,38 0,53
0,29 0,26 0,95 0,32
0,40 0,71 0,12 0,50
0,56 0,69 0,13 0,49
0,59 0,59 0,10 0,46
0,29 1,00 0,02 0,57
0,10 0,54 1,00 0,49
0,30 0,62 0,26 0,48
0,35 0,55 0,34 0,50
0,33 0,58 0,31 0,49
Vivienda e infraestructuras
Sociedad y cultura
Medio Ambiente
Economía
Admon. y gestión
Participación ciudadana
adm
0,48
0,37
0,55
0,73
0,88
0,74
0,93
0,58
0,71
0,49
0,48
0,38
0,50
0,60
0,33
0,41
0,26
0,66
0,66
0,48
0,56
part
0,13
0,10
0,08
0,37
0,12
0,09
0,10
0,35
0,29
0,17
0,43
0,02
0,03
0,31
0,08
0,02
0,26
0,27
0,17
0,19
0,18
Escala espacial
Las escalas más habituales para los trabajos de investigación analizados son las grandes ciudades y
las regiones más extensas que las áreas metropolitanas. Por el contrario la escala de barrio y de ciudad
pequeña reciben mucha menos atención. Al margen de que algunas publicaciones particulares se aparten
de este esquema, los subconjuntos analizados muestran muy pocas divergencias: las revistas españolas
muestran una mayor presencia de las ciudades pequeñas y las revistas latinoamericanas prestan algo más
de atención a las áreas metropolitanas, todo ello sin llegar a variar excesivamente las medias globales; las
revistas internacionales, una vez eliminada la presencia de las revistas españolas, prestan una atención
extremadamente reducida a las ciudades pequeñas.
Al igual que en el caso de la localización, sin llegar a una conclusión definitiva sobre el motivo,
resulta llamativo, y digno de futuras investigaciones, que determinadas escalas estén infrarrepresentadas
en la muestra; puede deberse a que las investigaciones sobre estas escalas se concentren en determinadas
publicaciones que, por azar, no han llegado a incluirse en la muestra, o, simplemente, que la investigación
sobre dichas escalas se encuentre realmente menos difundida.
246
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Dimensión temporal
En esta categoría el estudio no puede ser más claro: la dimensión temporal es obviada en la mayoría
de los estudios urbanísticos; muchos de ellos ni siquiera mencionan el marco temporal de su investigación.
En el otro extremo, existe una serie, minoritaria, de estudios históricos, que tienen una presencia algo
mayor en las revistas españolas.
Cuadro 3: Metodología: escala espacial y dimensión temporal
Revista
Econ., Soc. y Territorio
EURE
Bitácora Urbano Territ.
Mundo Urbano
Ciudad y Territorio
Ciudades
Urban
Cidades
Cities
Habitat Int.
J. of Urb. Affairs
ASCE: J of Urb Plann & Dev
Landscape & Urb. Plann.
Urb. Aff. Review
Urb. Geography
Urb. Studies
City & society
Local Environment
Revistas iberoamericanas
Revistas en inglés
Media total
Leyenda:
0:
1:
2:
3:
4:
Escala
0
0,08
0,02
0,13
0,10
0,02
0,06
0,03
0,28
0,14
0,07
0,41
0,24
0,05
0,17
0,03
0,12
0,29
0,20
0,09
0,17
0,14
espacial
1
2
0,05 0,10
0,07 0,39
0,16 0,45
0,22 0,15
0,10 0,07
0,32 0,29
0,20 0,18
0,13 0,13
0,02 0,39
0,00 0,24
0,07 0,30
0,02 0,31
0,05 0,24
0,19 0,46
0,08 0,56
0,07 0,32
0,07 0,54
0,20 0,17
0,16 0,22
0,08 0,35
0,11 0,29
Barrio
Ciudad media
Gran ciudad
Área metropolitana
Región
3
0,18
0,41
0,13
0,27
0,07
0,15
0,18
0,10
0,21
0,22
0,16
0,29
0,00
0,17
0,23
0,22
0,02
0,00
0,19
0,15
0,17
4
0,60
0,10
0,13
0,27
0,71
0,18
0,43
0,38
0,24
0,46
0,07
0,13
0,66
0,02
0,10
0,27
0,07
0,44
0,35
0,25
0,29
Escala
0
0,75
0,83
0,71
0,51
0,64
0,53
0,38
0,75
0,24
0,68
0,73
0,89
0,82
0,57
0,56
0,68
0,64
0,93
0,64
0,67
0,66
temporal
1
2
0,05 0,13
0,02 0,02
0,08 0,05
0,05 0,20
0,00 0,15
0,00 0,03
0,05 0,15
0,08 0,03
0,19 0,34
0,07 0,07
0,00 0,09
0,04 0,02
0,00 0,00
0,10 0,12
0,03 0,10
0,05 0,10
0,10 0,12
0,00 0,02
0,04 0,10
0,06 0,10
0,05 0,10
3
0,00
0,02
0,03
0,15
0,07
0,03
0,20
0,05
0,07
0,07
0,07
0,02
0,00
0,12
0,13
0,00
0,12
0,02
0,07
0,06
0,07
4
0,08
0,10
0,13
0,10
0,14
0,41
0,23
0,10
0,14
0,10
0,11
0,02
0,18
0,10
0,18
0,17
0,02
0,02
0,16
0,10
0,13
2 años o menos
5 años aprox.
10 años aprox.
15-20 años
30 años o más
Grado de intervención
En esta categoría los datos ofrecen un panorama bastante claro: priman sobre todo la observación de
la realidad y la enunciación de principios generales de actuación, los menores de grados de intervención.
Hablando de los subconjuntos analizados, este perfil tan claro se ve intensificado en el caso de las
revistas latinoamericanas (con una incidencia ligeramente superior a la media de los dos valores más
habituales, y una incidencia incluso menor a la media de los valores más intervencionistas), mientras
que se ve matizado en las revistas españolas (con una incidencia mucho menor de la mera observación y
una presencia bastante más significativa del análisis normativo); por último, es de destacar la muy baja
presencia de análisis de legislaciones y normativas entre las publicaciones internacionales.
Grado de generalización
En esta categoría, los valores más habituales son los estudios de caso y las generalizaciones de casos.
El valor intermedio, comparación de casos es bastante menos frecuente, al igual que las teorizaciones,
tanto de tipo particular como general. La mayor desviación, y única de cierta entidad, respecto a estas
cifras corresponde a las revistas latinoamericanas, que tienen una presencia de teorías generales muy
superior al resto, a pesar de lo cual, los artículos de esta categoría siguen siendo minoritarios; a este
respecto, las revistas internacionales, por el contrario, tienen una presencia incluso inferior a la media de
teorizaciones de carácter general. (Las revistas españolas no se apartan significativamente de la media en
este apartado.)
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
Cuadro 4: Metodología: grados de intervención y de generalización
Revista
Econ., Soc. y Territorio
EURE
Bitácora Urbano Territ.
Mundo Urbano
Ciudad y Territorio
Ciudades
Urban
Cidades
Cities
Habitat Int.
J. of Urb. Affairs
ASCE: J of Urb Plann & Dev
Landscape & Urb. Plann.
Urb. Aff. Review
Urb. Geography
Urb. Studies
City & society
Local Environment
Revistas iberoamericanas
Revistas en inglés
Media total
Leyenda:
0:
1:
2:
3:
4:
Intervención
0
1
0,43 0,40
0,46 0,41
0,21 0,45
0,22 0,29
0,12 0,24
0,12 0,35
0,00 0,30
0,20 0,38
0,17 0,14
0,07 0,37
0,39 0,30
0,18 0,20
0,37 0,42
0,40 0,38
0,74 0,15
0,73 0,12
0,60 0,07
0,05 0,41
0,22 0,35
0,37 0,26
0,30 0,30
2
0,05
0,05
0,08
0,02
0,44
0,09
0,28
0,23
0,02
0,15
0,05
0,00
0,08
0,07
0,00
0,02
0,02
0,05
0,16
0,05
0,09
3
0,10
0,05
0,13
0,17
0,10
0,15
0,18
0,13
0,17
0,17
0,18
0,11
0,05
0,12
0,05
0,05
0,14
0,27
0,13
0,13
0,13
Mera observación
Ppios. generales actuación
Normativa
Políticas
Aplicac. concreta
4
0,03
0,02
0,13
0,29
0,10
0,29
0,25
0,08
0,50
0,24
0,09
0,51
0,08
0,02
0,05
0,07
0,17
0,22
0,15
0,20
0,17
Generalización
0
1
2
0,30 0,05 0,50
0,37 0,05 0,37
0,42 0,03 0,21
0,51 0,02 0,22
0,81 0,02 0,12
0,44 0,15 0,12
0,73 0,03 0,18
0,23 0,05 0,50
0,38 0,19 0,32
0,32 0,07 0,32
0,23 0,16 0,43
0,38 0,07 0,31
0,61 0,05 0,34
0,29 0,10 0,54
0,26 0,23 0,41
0,32 0,07 0,51
0,57 0,12 0,32
0,34 0,05 0,51
0,48 0,05 0,28
0,37 0,11 0,40
0,42 0,08 0,35
Estudio de caso
Comp. de casos
Generaliz. de casos
Teoría particular
Teoría general
3
0,05
0,22
0,18
0,20
0,02
0,29
0,03
0,18
0,07
0,27
0,18
0,24
0,00
0,07
0,08
0,07
0,00
0,07
0,15
0,11
0,12
4
0,10
0,00
0,16
0,05
0,00
0,00
0,05
0,05
0,05
0,02
0,00
0,00
0,00
0,00
0,03
0,02
0,00
0,02
0,05
0,01
0,03
247
248
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
Homogeneidad y diversidad
En primer lugar es reseñable la relativa homogeneidad de los subconjuntos de publicaciones en todas
las categorías analizadas, pero sobre todo resulta destacable la distinta naturaleza de dicha homogeneidad.
Mientras que desde el punto de vista metodológico se puede perfilar claramente una investigación tipo
—un estudio de caso, sobre una escala mayor (gran ciudad o superior), con un grado de intervención
reducido y prácticamente sin tener en cuenta la dimensión temporal o histórica; que además tiende a ser
publicado en una revista de la misma área geográfica o cultural— de la que se apartan en mayor o menor
medida los trabajos publicados, desde el punto de vista temático, la homogeneidad global se establece
a partir de una gran diversidad individual: la suma de las revistas de cada ámbito ofrece un mix muy
similar en todos los casos.
Revistas latinoamericanas
El perfil de las publicaciones latinoamericanas ya se ha ido dibujando arriba. Más en detalle, puede
hablarse de publicaciones claramente orientadas hacia su entorno inmediato, el ámbito latinoamericano
y, generalmente, el mismo país en el que se editan. La mayoría de los artículos tratan sobre estudios de
caso (y en menor medida generalización de casos) en países concretos del área con un reducido grado de
generalización; sin embargo, también cuentan con un número reducido pero en cualquier caso significativo
(bastante por encima de la media) de artículos teóricos (teorías particulares o generales sobre el hecho
urbano) que no pueden adscribirse a un contexto geográfico concreto. La dimensión temporal es básicamente ignorada en la mayor parte de los estudios, mientras que la distribución temática se corresponde
casi a la perfección con la del conjunto total de revistas analizadas, aunque haya claras diferencias entre
cada una de las revistas.
La revista mexicana Economía, Sociedad y Territorio se distingue por una clara preferencia hacia
las escalas mayores (áreas metropolitanas y regiones), una preeminencia incluso superior a la media de
investigaciones con los mínimos grados de intervención, un número relativamente alto de artículos teóricos
y una escasa presencia de artículos sobre temas de vivienda o infraestructuras.
La revista chilena EURE: Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales se aparta claramente del perfil del resto de publicaciones latinoamericanas. Aunque mantiene su foco de atención en el
ámbito latinoamericano, la procedencia de sus artículos es mucho más diversa que en otras publicaciones
del entorno. Otro aspecto en el que se diferencia reside en una menor presencia de artículos teóricos en
comparación con otras revistas latinoamericanas (aunque no comparado con el conjunto internacional).
La temática tratada también presenta ciertas peculiaridades: los temas más tratados son los sociales,
por encima de la media, mientras que los temas económicos están en la media y los institucionales son
tratados con menor frecuencia. Además, los artículos son en general más específicos, es decir, tratan un
menor número de temas simultáneamente.
Los artículos de la revista colombiana Bitácora Urbano Territorial están especialmente centrados en
Colombia, a excepción de un número especialmente alto de artículos teóricos sin referencia geográfica
concreta; por otra parte, los temas sociales y de vivienda son tratados ligeramente por encima de la
media, mientras que el tema de la participación, por el contrario, tiene una presencia incluso por debajo
de la media (muy baja en su conjunto).
La revista argentina Mundo Urbano también se centra bastante en experiencias de su propio país,
aunque en menor medida que las revistas mexicana y colombiana analizadas. En cualquier caso presenta varias pecualiaridades reseñables. En primer lugar, la escala de la pequeña ciudad está mucho más
presente en esta publicación que en el resto de la muestra; de igual modo, siguiendo también la pauta
latinoamericana, los artículos teóricos son más habituales que en revistas de otros ámbitos; la dimensión
temporal también se estudia por encima de la media, al igual que el tema de la participación, que es el
tema más tratado en la revista.
Revistas españolas
Las tres revistas españolas analizadas son relativamente heterogéneas, aunque en conjunto sus valores
difieren poco de los correspondientes a la muestra total analizada. Cabe destacar que más de la mitad
de los artículos publicados se concentran en el territorio peninsular, con un número menor procedente de
otros países europeos o sin referencia geográfica concreta, y una cifra marginal de América Latina. Por
otra parte, son más frecuentes de lo habitual los artículos sobre ciudades medias y sobre normativa, así
como los estudios históricos o al menos con un cierto desarrollo temporal.
Según los datos, Ciudad y Territorio. Estudios territoriales se centra fundamentalmente en la escala
regional y en el análisis de la normativa; por otra parte, y de forma consecuente, los principales temas tra-
La investigación urbanística a través de las publicaciones científicas. Carlos Jiménez Romera
249
tados son los relacionados con la administración, aunque también cabe señalar que los temas ambientales
se sitúan por encima de la media.
La revista Ciudades de la Universidad de Valladolid presenta la mayor diversidad en cuanto a la
localización de los artículos publicados; aunque sigue bastante centrado en Europa, también presenta
un número significativo de artículos sobre América Latina, así como de artículos teóricos sin definición
geográfica definida. Entre sus peculiaridades cabe destacar la presencia muy por encima de la media de
la escala correspondiente a las ciudades medias, el estudio de actuaciones concretas, las comparativas de
casos y los artículos que plantean teorías particulares, así como los estudios históricos. Por último, en
cuanto a la temática tratada, sólo cabe señalar la escasa presencia de la participación, incluso por debajo
de la media.
Por último, la revista Urban muestra un carácter eminentemente europeo, con una mínima presencia de
artículos sobre Estados Unidos o sin referencia geográfica definida. La escala más habitual es la regional,
aunque la presencia de ciudades medias es superior a la media. Desde el punto de vista del grado de
intervención, sobresale principalmente en análisis normativo; en cuanto al nivel de generalización, se sitúa
entre dos extremos: tantos los estudios de caso como los artículos teóricos se encuentran por encima de la
media, aunque son los primeros los más habituales con diferencia. Uno de los aspectos más destacables es
la incorporación de la dimensión temporal en los artículos publicados, situándose claramente por encima
de la media, de forma que más de la mitad de los artículos hacen un análisis histórico más allá de los diez
años.
Conclusiones
Desde el punto de vista metodológico, al margen de la conveniencia de aplicar pequeños ajustes en
las categorías empleadas y de ampliar el corpus analizado, puede afirmarse que el estudio desarrollado ha
ofrecido un panorama ciertamente informativo sobre la disciplina urbanística en los ámbitos anglosajón
e iberoamericano. Aunque una muestra mayor permitiría afinar más los resultados, se pueden extraer
conclusiones significativas sobre las coincidencias y las divergencias entre publicaciones y grupos de publicaciones.
Los datos ofrecidos por el análisis permiten no sólo dibujar un perfil de la investigación urbanística, sino
también identificar ciertas peculiaridades de determinadas publicaciones y subconjuntos de las mismas.
En cualquier caso, el perfil resultante muestra con gran nitidez algunas cuestiones muy significativas
sobre la disciplina urbanística en conjunto: la preferencia por las grandes escalas, la ausencia de análisis
histórico, un reducido grado de intervención y de generalización, así como la preeminencia de los temas
más tradicionales frente a otros emergentes como el medio ambiente o la participación.
Por último es preciso señalar que el volumen de datos es muy elevado y permite varios niveles de
lectura. En este trabajo tan sólo se han analizado en detalle algunas publicaciones (españolas y latinoamericanas), pero puede aplicarse el mismo análisis al resto de publicaciones, con los mismos datos o con
una muestra mayor.
250
Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
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Libros
Hay que seguir diciendo ‘‘no’’
Mariano Vázquez
Barcelona (España), 7 de abril de 2011.
José Ardillo
2011 El salario del gigante.
Logroño: Pepitas de calabaza ed., 330 pp.
—Todo lo que ha dicho usted en esta sala reviste sin duda un
interés excepcional. Pero ahora olvide por un momento los termogeneradores, la megatécnica e incluso la justicia social. Imagínese que con el fin de
salvar la situación, les propusieran emplear a toda la población adulta y
activa en la siguiente tarea: un tercio de la población se dedicará a arrancar
todas las plantas de cultivo, energéticas o alimentarias; el segundo tercio
será empleado en tareas de vigilancia, asegurando una operación racional
y ordenada; y el tercio restante redactará informes indicando los progresos de la operación. ¿Qué pensaria usted de la Coordinadora si les hiciera
semejante propuesta?
El conferenciante miraba a Losán sorprendido e irónico. Se oyeron murmullos y cabezas que se giraban en busca de quién había hablado.
—Bueno, me deja usted un poco fuera de juego. . . desde luego pensaría
que alguien en la Coordinadora se ha vuelto completamente chiflado.
—Joven, su respuesta me parece rigurosamente exacta.
Un argumento muy común contra la crítica radical de la cultura es que tales críticas no ofrecen
alternativas a lo criticado. Sin alternativa que sustituya a lo criticado, se dice, hay que seguir aceptándolo.
El paradigma de esta actitud es la manida sentencia de que «la democracia [en realidad, la partitocracia]
es el menos malo de los sistemas políticos». Otro ejemplo del mismo jaez es aquello de que «nuestros
gobernantes son unos cabrones, pero son nuestros cabrones. . . ». Los ejemplos son innumerables.
Sin embargo, a día de hoy, entendemos la actividad científica como compuesta básicamente de dos
movimientos complementarios e imprescindibles: por un lado se imaginan, crean, deducen o inventan
teorías; por el otro se buscan contra-ejemplos que descarten las teorías, nuevas o viejas. Este doble
movimiento puede darse de muchas maneras: en el interior de una única mente (y es un modo habitual de
pensar que en no pocas ocasiones no sale de la intimidad si la teoría recien creada se descarta enseguida),
pero también en el exterior de una pluralidad de mentes, de manera que una o unas pocas crean teorías y
el resto de ellas buscan como socavar sus cimientos a fin de destruirlas; si estas últimas mentes tuvieran
que plantear teorías alternativas para tener derecho a criticar las existentes, la ciencia en su sentido radical
avanzaría muy, muy despacio. La razón de ello es que sólo en contadas ocasiones una mente alcanza el
admirable logro de destruir una vieja teoría formulando otra mejor. Galileo o Einstein y unas pocas
personas más pertenecen a ese selecto club.
Por tanto, nuestra tecnificada cultura debiera admitir con alegría a los críticos radicales (y desde luego
no condenarles al ostracismo como tan frecuentemente ocurre).
En la novela El salario del gigante, su autor, bajo el pseudónimo de José Ardillo, explora con
mucho detalle las posibles y nada agradables consecuencias de la renuncia a la crítica radical a cambio
de construir políticas ‘‘realistas’’.
La novela está construida fundamentalmente a base de monólogos y diálogos mentales, en los que la
acción de los personajes o la descripción de los lugares juegan un papel menor. Se trata de una novela
política en el mismo sentido que lo son el El informe Lugano o la muy poca conocida Resolución.
La novela transcurre en algo más de una docena de meses, a caballo entre 2098 y 2099, y por esta
circunstancia se emparenta con otras novelas de anticipación (Julio Verne o Jack London) y con
distopías bien conocidas (News from Nowhere, Fahrenheit 451, 1984, El jinete en la onda de shock). La
novela comienza con la descripción del edificio K1 en Madrid: un prodigio de la arquitectura orgánicoecológica que haría las delicias de los actuales partidarios del desarrollo sostenible. Por supuesto, parte
central de esta distopía consiste en una detallada descripción de la sociedad de entonces: sus extraordinarios avances en el uso de las energías renovables, su organización jerárquica y racional de la actividad
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Boletín CF+S 47/48. Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo
productiva, su estabilidad demográfica (son muchos menos millones de personas que en nuestro presente),
y naturalmente de sus problemas: las consecuencias de la elevación (inevitable) de las temperaturas y de
la más acusada irregularidad del régimen de lluvias, etc. Pero el autor, al revés que en otras utopías y
distopías en las que no se explica como se llega a la sociedad descrita (ni como esta se apaña para seguir
evolucionando), hace un especial hincapié en construir un hilo histórico que explique la evolución social
desde, digamos, 2030 hasta el presente del relato, a través de múltiples flashback, o de rememoraciones
de los personajes o del propio narrador.
Precisamente se trata de un relato. Porque lo que el autor quiere explicar acerca de nuestro presente
y de sus posibles devenires contigentes sólo puede explicarse mediante el relato (al igual que en las dos
novelas políticas citadas al principio).
Los ingredientes de la reflexión la hacen abarcadora: sin ningún orden especial me vienen ahora a la
memoria los siguientes. El peak-oil y el crecimiento urbano, el papel de los ‘‘técnicos’’, la diversidad de los
cultivos frente a los monocultivos, la publicidad, la ‘‘gran nube’’ (Internet como un archivo centralizado de
toda la producción intelectual humana), las razones de la guerra, las razones del antagonismo, automóviles
y gestión del transporte, la demografía, la relación de nuestra especie con el resto de ellas, ingeniería
genética, ecología industrial, la soledad humana, etc, etc, etc.
Quizás lo más sorprendente (y útil en el momento presente) de este relato es que, a pesar del fracaso
en el futuro novelado de distintas técnicas que se ven hoy como panaceas —cierta ingeniería genética,
el automóvil privado, un ordenador, móvil y/o iPod por persona, etc— y el advenimiento de otras —
energías ‘renovables’ especialmente—, la sociedad resultante es, en síntesis, la de un fascismo amigable
(user-friendly fascism, por así decir).
Y como cabe suponer de lo anterior, las mujeres siguen postradas bajo el poder de los hombres. Y no
por casualidad es un personaje femenino, Juana, quien nos hace abrigar alguna esperanza en el transcurso
del relato.
Tras cerrar la novela, obtuve un cierto consuelo prometiéndome seguir diciendo ‘‘no’’, pase lo que
pase. . . ¡basta de componendas!
Referencias
Susan George
1999 The Lugano report: on preserving capitalism in the twenty-first century.
London: Pluto Press.
Manuel Sáez Ponte
2010 Resolución.
s.c.: Gesbiblo, S.L., 172 pp.
Ciudades para un Futuro más Sostenible
http://habitat.aq.upm.es/
Compuesto con
haLATEX v0.64 y LATEX2ǫ
Carlos Jiménez Romera
Mariano Vázquez Espí
Edición del 31–3–2011