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ML 20155010103671
Bogotá D.C., 21 de septiembre de 2015
MINISTERIODEVIVIENDA, CIUDADY TERRITORIO2B4J8-201618:67
ORIGEN
Al Contestar Cile Este No.: 2015ER0102380 Fol:36Anex:1 FA:3
ILVA NUE3IA HERRERA OALVE21 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ
DESTINO 73' 0-DIRECCIONDE DESARROLLO SECTORIAL/ JAVIERORLANDOMORENO MÉNDEZ
ASUNTO SOLICITUD OBSERVACIONES PROYECTO LEY 1753 DE 2015
OBS
VENTANILLA DE RADICACIÓN
Ministro
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2015ER0102380
LUIS FELIPE HENAO CARDONA
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Carrera 6 8-77
Bogotá - D.C.
Asunto: Observaciones al Proyecto de Decreto del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio "Por
el cual se reglamenta el Parágrafo 2 Del Artículo 88 De la Ley 1753 de 2015 en lo Relativo Con el
Esquema Operativo y la Transitoriedad, y se dictan otras disposiciones"
Respetado Ministro Henao:
En mi calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos
UAESP de la Alcaldía Mayor de Bogotá, nombrada mediante Decreto 331 de 2014 y
posicionada por Acta 288 (cuyas copias se anexan) de la Unidad (UAESP), y estando
dentro del término legal, por medio del presente escrito, radico ante su despacho las
observaciones de fondo al Proyecto de Decreto del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio "Por el cual se reglamenta el Parágrafo 2 Del Artículo 88 De la Ley 1753 de
2015 en lo Relativo Con el Esquema Operativo y la Transitoriedad, y se dictan otras
disposiciones" para que sean tenidas en cuenta y se proceda hacer los ajustes con base en
las mismas que se presentan a continuación:
CONCEPTO
DE
CARÁCTER
TÉCNICO
DE
LA
UNIDAD
ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS UAESP, FRENTE AL PROYECTO DE
DECRETO DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
"POR EL
CUAL SE REGLAMENTA EL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 88 DE LA LEY 1753 DE
2015 EN LO RELATIVO CON EL ESQUEMA OPERATIVO Y LA TRANSITORIEDAD, Y
SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"
CONTENIDO
PRECISIONES DE PUNTOS DE PARTIDA POR PARTE DE LA UAESP
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II.
OBSERVACIONES AL ARTÍCULADO DEL PROYECTO DE DECRETO
III.
CONCLUSIONES
El presente documento recoge los principales comentarios al proyecto de Decreto emitido por el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por parte de la Unidad Administrativa Especial de
Servicios Públicos -UAESP-, en el marco del proceso de participación ciudadana y con el fin de
dar a conocer la posición institucional de la Unidad y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, como ente
territorial en concordancia con el Estatuto Orgánico de la Ciudad, ante las distintas instituciones y
actores interesados, en tanto que la Unidad es la entidad rectora en la Ciudad de Bogotá del proceso
de inclusión de la población recicladora de oficio, dando cumplimiento a las órdenes inmersas en el
Bloque de Constitucionalidad a partir de la Sentencia de Tutela T-724 de 2003 emitida por la
Honorable Corte Constitucional.
I. PRECISIONES DE PUNTOS DE PARTIDA POR PARTE DE LA UAESP
1. En primera medida es preciso que la UAESP de a conocer al Ministerio de Vivienda información
relevante relacionada con la caracterización de la población recicladora de oficio, para que sirva de
sustento a la posición de la Ciudad y que evidentemente permite revaluar el supuesto del Ministerio
frente a las capacidades organizativas y empresariales que le permitirían a los recicladores,
identificados por el Registro Único de Recicladores de Oficio, entrar en un proceso inmediato de
formalización como prestadores del servicio, toda vez que este es uno de los principales riesgos que
son evidentes en cuanto a que el Ministerio de Vivienda parte del desconocimiento de las altas
condiciones de informalidad que ostenta la población recicladora de oficio.
Se debe señalar que la población de Recicladores de Oficio, por sus condiciones socioeconómicas,
niveles de educación y sus altos índices de necesidades básicas insatisfechas, es una población en
condiciones de vulnerabilidad que debe ser objeto de Acciones Afirmativas1 por parte de las
entidades del estado a todo nivel, especialmente el nacional, como bien lo reconoce la H. Corte
Constitucional desde la Sentencia T-724 de 2003, los autos de impulso y particularmente el Auto
275 de 2011.
Teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP- tiene
como misión en el Distrito ser "una entidad que garantiza a la población de Bogotá la prestación de
servicios integrales de aseo, alumbrado público y servicios funerarios en los equipamientos del
*En laSentencia T-724/2003 se resuelve, en el tercer ítem, prevenir a la UAESP "[...] paraque en ocasiones
futuras incluya acciones afirmativas a favor de los recicladores de Bogotá, [...]".
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Distrito Capital, en condiciones dignas e incluyentes, contribuyendo en la construcción de una
Bogotá humana con sostenibilidad ambiental" (Puente: Resolución 172 de 2013)2, que por órdenes
de la H. Corte Constitucional en el Auto 275 de 2011, exhortó "Ordenar a la Alcaldía Mayor de
Bogotá, a través de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) -o la entidad
que haga sus veces-, que defina un esquema de metas a cumplir en el corto plazo con destino a la
formalización y regularización de la población de recicladores, que contenga acciones concretas,
cualificadas, medibles y verificables, [...], esta entidad ha venido desarrollando un proceso en el
cual se reconoce la organización de la población recicladora de oficio como Organizaciones de
Recicladores Habilitadas por la UAESP para la prestación del servicio público de aseo en los
componentes de aprovechamiento y reciclaje, proceso desarrollado con base en las Resoluciones
UAESP 061 de 2013, 571 de 2014 y 354 de 2015.
De acuerdo con la información levantada por la UAESP en relación con el proceso de formalización
y de acuerdo con la ruta de formalización de la UAESP presentada en el Plan de Inclusión (Auto
084 de 2012) se tiene los siguientes indicadores:
NUMERO DE ORGANIZACIONES HABILITADAS
67
NUMERO DE ORGANIZACIONES EN PROCESO
.70.
NÚMERO
51
DE
RECICLADORES
(ORG- HABILITADAS)
NUMERO
DE
ORGANIZADOS
HHHHHH
RECICLADORES
ORGANIZADOS
17
(ORG EN PROCESO DE HABILITACIÓN)
NÚMERO DE RECICLADORES INDEPENDIENTES
17702
Fuente: Subdirección de Aprovechamiento UAESP
Con base en el modelo operativo definido, las organizaciones habilitadas que se encuentran en
proceso de formalización de cara vista a convertirse en un futuro en prestadores AUTORIZADOS,
han cumplido los pasos apropiados de inscripción ante Cámara de Comercio, su objeto está
enfocado hacia la prestación del servicio público de aseo en los componentes de reciclaje y
aprovechamiento, poseen el RUT de la organización y demuestran que sus asociados son
recicladores de oficio debidamente incluidos en el Registro Único de Recicladores de Oficio
RURO. La UAESP luego de hacer la verificación documental pertinente procede a adelantar una
verificación en campo de la organización para comprobar que el listado de asociados corresponde
con el remitido por la organización a la entidad, que realmente opera el servicio en una zona
específica de la ciudad y que sus recicladores asociados cumplen con frecuencias y horarios de
recolección, adicionalmente se verifica información respecto a la operación del servicio, los medios
2UAESP, (2015). Misión. Recuperado el 24de Septiembre de 2015, de,
http://www.uaesp.gov.co/uaespJo/index.php?option=com_content&view=art¡cle&id=20&ltemid=36
3Honorable Corte Constitucional, (2011). Auto 275 de 2011. Recuperado el 24 de Septiembre de 2015, de,
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2011/a275-ll.htm
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Al oonSKUr. por f»or ote tí radicado
no-20155010103671
y las infraestructuras que utilizan los recicladores asociados a cada Organización. Una vez
verificada toda esta información si la organización cumple con los criterios establecidos se procede
a su HABILITACIÓN mediante acto administrativo. Por otra parte las organizaciones en proceso
son aquellas que si bien han radicado documentos, no cuentan con el trámite correspondiente
surtido de manera satisfactoria.
No obstante con estos elementos claramente se observa el esfuerzo de la población de recicladores
por organizarse para prestar el servicio en la ciudad ya que la línea base de población organizada en
2012 era estimado en apenas 2.000 personas, a la fecha se habla de un proceso que pudiera abarcar
acerca de 7.000 recicladores es decir casi el 30% de la población si se toma como referencia el total
de la población identificada. Y que puede llegar al 50% de la población si se tiene como referencia
la población activa es decir aquella que permanentemente realiza pesaje de material aprovechable.
No obstante en los dos escenarios se tiene que los niveles de informalidad aún son de entre el 50 y
el 70% de la población.
Es importante resaltar que el proceso da cuenta de los avances en la formalización documental de
las organizaciones sin embargo no evidencia el avance en la consolidación de una empresa
prestadora del servicio público ni de una organización autorizada para prestar el servicio.
Las débiles condiciones de formalidad se suman a las condiciones propias del estado de
vulnerabilidad social de los recicladores, que ya han sido ampliamente presentados a las entidades
del orden nacional, y que han sido reconocidos por la H. C. C. Entre otros limitantes para la
prestación del servicio de aseo por parte de los recicladores se encuentran los siguientes:
1.* Falta de claridad para la certificación de las organizaciones por parte de la autoridad nacional:
Superintendencia de Servicios Públicos y Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento
Básico.
2. Fragilidad para el cumplimiento de obligaciones tributarias, parafiscales y laborales por parte
de la organización
3.
Falta de capacidad para la Adopción de Criterios de Fijación de Precios según tipo de material
recolectado
4. Inexistencia de bodegas de la organización con el tamaño, condiciones sanitarias y dotación
requerida por la organización acorde con los volúmenes de material que disponen.
6. Falta de dotación con los equipos requeridos que debe poseer la organización para los procesos
que adelanta en cada línea de negocios.
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7.
Ausencia generalizada de competencias comerciales y financieras en las organizaciones en
proceso de organización.
8.
Ausencia generalizada de sistemas de información que les permitan a los recicladores
garantizar el seguimiento y control de la operación de aseo
9.
Debilidad organizativa y poca capacidad de gestión en las juntas directivas de las
organizaciones.
2. Para la UAESP por otra parte, es claro el desarrollo y avance en el proceso de inclusión de la
población recicladora de oficio que ha venido siendo acompañado tanto por la H. Corte
Constitucional, la cual mediante Auto 366 de 2014 consideró que la UAESP viene cumpliendo con
el proceso, así como por la Procuraduría General de la Nación, que a su vez ha certificado un nivel
de avance en el alcance de metas del Plan de Inclusión de la Población Recicladora del 88%.
Por otra parte, el estado avanzado en la definición del esquema operativo para la prestación del
servicio de aseo en el componente de aprovechamiento por parte de los recicladores de oficio, en el
marco de la actualización del PGIRS, es coherente con las definiciones de la Resolución 0754 de
2014 de los Ministerios de Vivienda y Ambiente, así como con el Decreto 2981, donde el municipio
tiene la competencia de definir su esquema operativo propio, máxime si nos referimos a la Ciudad
de Bogotá, que requiere de un tratamiento especial por sus características poblacionales y de ciudad
capital. Llama la atención que el Ministerio de Vivienda se abrogue la potestad en la definición de
un esquema operativo que no toma en consideración las particularidades de las entidades
territoriales y realiza tabula rasa una política alejada de los desarrollos relacionados con la Gestión
Integral de Residuos Sólidos propios de cada ente territorial.
3. En tercer lugar se presenta la línea de acción normativa que ha marcado el proceso de inclusión
de la población recicladora de oficio por parte de la UAESP, los cuales son precedentes normativos
fundamentales tanto por el principio de progresividad de los derechos que han venido siendo
reconocidos a los recicladores, como porque se considera que se ha venido cumpliendo con las
obligaciones impuestas por la Honorable Corte Constitucional en los fallos judiciales proferidos.
Aspectos estos que son inobservados por el Ministerio de Vivienda en el proyecto de Decreto. Es
entonces necesario, a manera de recorderis para el Ministerio de Vivienda, traer a colación las
normas constitucionales, especialísimas para el D.C., en concordancia con el bloque de
constitucional ¡dad:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
Régimen especial:
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"ARTICULO 322. Bogotá, Capital de la República y el Departamento de Cundinamarca, se
organiza como Distrito Capital.
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes
especiales que parael mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo a iniciativa del Alcalde, dividirá
el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y
hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la
ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los
asuntos propios de su territorio." (Subrayas fuera del texto).
SENTENCIAS DE LA H. CORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia T - 724 de 2003, Auto 275 de 2011, el Auto 084 de 2012, el Auto 366 de 2014 y el Auto
089 de 2015, T-291 de 2009
Sentencia C - 793 de 2009 manifestó que: "Los recicladores informales constituyen un grupo social
que, como alternativa de supervivencia, se dedica al reciclaje de basuras, en condiciones de
marginamiento y discriminación, razón por la cual, el Estado, no solamente está obligado a adoptar
las acciones positivas que sean necesarias para ayudarles a superar la condición de exclusión social
en la que viven, sino que debe abstenerse de adoptar medidas que, aunque, con carácter general y
abstracto, pretendan impulsar finalidades constitucionalmente legítimas, tengan un impacto
desproporcionado sobre la actividad que, como medio de subsistencia, realizan los recicladores
informales, sin ofrecerles de manera simultánea, alternativas adecuadas de ingreso."
El avance del modelo avalado por la H. Corte Constitucional mediante Auto 084 de 2012, se
encuentra en un estado de avance de 88%, certificado por la Procuraduría General de la Nación,
pero aun así insiste este órgano de control en que es deficitario, unido a que es evidente desde una
mirada objetiva que la población recicladora en general no ha superado las condiciones de
vulnerabilidad y sigue siendo objeto de especial protección y de acciones afirmativas.
De igual forma Bogotá en cabeza de la UAESP y orientado por lo contenido en el decreto nacional
2981 y la resolución que incluye la metodología PGIRS 754 de 2014, ha adelantado un proceso
amplio de participación con la población recicladora de oficio, de lo cual resulta el esquema
operativo propio para la ciudad de Bogotá el cual será incorporado al PGIRS con metas de corto,
mediano y largo plazo, en el marco de lo ordenado por el Auto 275 de 2011.
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ESTATUTO ORGÁNICO DE BOGOTÁ
DECRETO 1421 DE 1993. "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá"
ARTÍCULO lo. Santafé de Bogotá, Distrito Capital. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 322 de la Constitución Política, la ciudad de Santafé de Bogotá, Capital de la República y
del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital y goza de autonomía para la
gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
ARTÍCULO 2o. Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al
régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el
presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En
ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes
para los municipios.
ARTICULO 8o. Funciones generales. El Concejo es la suprema autoridad del Distrito Capital. En
materia administrativa sus atribuciones son de carácter normativo. También le corresponde vigilar y
controlar la gestión que cumplan las autoridades distritales.
ARTÍCULO 35. Atribuciones principales. El Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá es el jefe del
gobierno y de la administración distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al
Distrito Capital.
Como primera autoridad de policía en la ciudad, el alcalde mayor dictará, de conformidad con la ley
y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adoptará las medidas y
utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de
los derechos y libertades públicas.
ARTÍCULO.- 38. Atribuciones. Son atribuciones del Alcalde Mayor:
Cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo.
ACUERDOS DEL CONCEJO DE BOGOTÁ
ACUERDO 287 DE 2007. (Junio 28). "Por el cual se establecen lincamientos para aplicar las
acciones afirmativas que garantizan la inclusión de los recicladores de oficio en condiciones de
pobreza y vulnerabilidad en los procesos de la gestión y manejo integral de los residuos
sólidos"
ARTÍCULO Io. Objeto. El presente Acuerdo tiene como finalidad orientar las acciones
afirmativas que garantizan la participación de los recicladores de oficio en condiciones de pobreza y
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vulnerabilidad, en los procesos vinculados a la gestión y manejo integral de los residuos sólidos de
Bogotá.
ARTICULO 2o. Población objetivo. Lo establecido en este Acuerdo tiene como población
beneficiaría a los recicladores de oficio en condición de pobrezay vulnerabilidad.
Se entiende por reciclador de oficio la persona natural que alista o recupera los residuos
para su
aprovechamiento.
Se entiende por reciclador de oficio en condiciones de pobreza la persona natural que deriva su
sustento y el de su familia del reciclaje de residuos sólidos y que tiene su lugar de residencia en
inmuebles clasificados en los estratos 1 ó 2.
PARÁGRAFO: El estado de vulnerabilidad del reciclador de oficio encondición de pobreza será
establecido por la administración distrital en función de su política social y la normativa aplicable.
ARTÍCULO 3o. Definición de acciones afirmativas. De acuerdo con el artículo 13, incisos 2 y 3
de la Constitución Política, se entienden por acciones afirmativas las políticas o medidas dirigidas a
favorecer a determinadas personas o grupos sub representados, con el fin de eliminar o reducir las
desigualdades de tipo social, cultural, político o económico que las afectan.
Acuerdo 515 de 2012. (Diciembre 24). "Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 417 De
2009, "por el cual se reglamenta el Comparendo Ambiental en el Distrito Capital"
ARTÍCULO 1. Objeto. La finalidad de este Acuerdo es la de aplicar los instrumentos legales y
normativos en el Distrito Capital para el Comparendo Ambiental como instrumento de cultura
ciudadana, sobre el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del
medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas
personas Naturales o Jurídicas, que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos
sólidos, así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas.
Se protegerá desde la fraternidad social, y la recuperación ambiental, a los hombres y mujeres que
trabajan en la actividad del reciclaje excluyendo el ejercicio arbitrario de la facultad sancionatoria
frente a la población vulnerable y garantizando plenamente el derecho al trabajo. En tal sentido se
organizará en el Distrito Capital la actividad del reciclaje, se incentivará la cultura de la separación
en la fuente, se estimulará a la sociedad bogotana a entender y proteger la actividad del reciclaje y
la recuperación ambiental. Se incentivará la asociatividad y formalización dentro de la población de
recicladores y/o recuperadores ambientales de oficio y se materializarán los esfuerzos oficiales para
la protección de esta población determinando al mismo tiempo los procedimientos y procesos que
deberán realizar los recicladores y/o recuperadores ambientales de oficio y sus asociaciones de
manera que garanticen la recolección de los residuos sólidos aprovechables en forma organizada y
limpia."
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ARTICULO 2. Adiciónese un artículo nuevo al Acuerdo 417 de 2009 así:
ARTÍCULO NUEVO. COMPETENCIA. Es responsabilidad del Alcalde Mayor ypor delegación
suya, de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP- y de la Secretaría
Distrital de Ambiente, organizar la actividad de reciclaje, incentivar la cultura del consumo
responsable, la separación en la fuente y estimular a la sociedad a entender y proteger la actividad
del reciclaje y la recuperación ambiental, así como propender por incentivar la asociatividad y
formalización dentro de la población de recicladores y/o recuperadores ambientales de oficio y
hacer expresos esfuerzos en la protección de esta población, la cual deberá hacer la recolección de
los residuos sólidos aprovechables en forma organizada y limpia. Para tales efectos la
Administración aplicará los siguientes lincamientos:
1. Consolidar la política ambiental con relación al reciclaje y aprovechamiento de los residuos
sólidos.
2. Promover a la población recicladora y/o recuperadores ambientales de oficio como el actor
principal para la ejecución, en forma regularizada y formalizada, de la actividad del reciclaje y el
aprovechamiento de los residuos sólidos.
3. Aplicar criterios de sostenibilidad económica, ambiental, de respeto y conservación del espacio
público.
4. Garantizar el pleno de los derechos de la población recicladora y/o recuperadores ambientales de
oficio, incluyendo el derecho a una vida digna y propender porque dicha población ejerza su
actividad de manera responsable con la ciudad."
"PARÁGRAFO 2. La Alcaldía Mayor a través de la Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos -UAESP-, informará a la ciudadanía los criterios para la separación en la fuente de
residuos sólidos y su recolección de la que trata el numeral 18 del presente artículo.
ARTICULO 5 Adiciónese un artículo nuevo al Acuerdo 417 de 2009. La Alcaldía Mayor, a través
de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP-, diseñará y realizará
campañas educativas, tendientes a capacitar a la ciudadanía para la adecuada separación en la fuente
de los residuos reciclables y no reciclables"
ACUERDO 489 DE 2012. POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO
ECONÓMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ D.C.
2012-2016. BOGOTÁ HUMANA
Artículo 25. Estrategias
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no. 20159010103671
Para consolidar un territorio capaz de enfrentar el cambio climático y ordenado alrededor del agua
se implementarán las siguientes estrategias:
8. Regularizar y formalizar el reciclaje, dignificar el trabajo de la población recicladora de la ciudad
y fomentar su organización empresarial autosostenible. Diseñar e implementar un modelo de
gestión eficiente y sostenible de los escombros que produce la ciudad, mediante un esfuerzo
público-privado que incorpore tecnologías modernas para el aprovechamiento de los escombros.
Artículo 30. Programa Basura Cero
Se orienta a minimizar el impacto de los escombros y los residuos sólidos, incluyendo los especiales
y peligrosos, generados por la ciudad sobre el ambiente y la salud de ciudadanos. Implica un
cambio cultural, educativo y de políticas públicas sobre el manejo de residuos, que involucra al
Estado, la ciudadanía y el sector productivo. Comprende acciones de estímulo a la producción de
bienes de consumo reutilizables o biodegradables, construcción de una cultura de separación de
residuos en la fuente, recolección separada, procesos industriales de reciclaje y aprovechamiento
final y minimización de la disposición en relleno sanitario. Las acciones se dirigen hacia cumplir en
el mediano y largo plazos, la meta de reducir la generación de basuras, elevar de manera constante
la cantidad de residuos aprovechados y suprimir la segregación social, la discriminación ambiental
y la depredación del ambiente causados por la estructura actual del servicio de aseo.
Los proyectos prioritarios de este programa son entre otros:
2. Cultura de reducción de basuras y separación en la fuente. Está orientado hacia la formación
y sensibilización de los ciudadanos y ciudadanas usuarios de servicio de aseo, mediante campañas
masivas sobre los beneficios del reciclaje, la separación en la fuente y la disposición diferenciada de
residuos sólidos. Se incluyen intervenciones diferenciadas según tipo de usuario: colegios y
universidades, hogares, conjuntos residenciales, negocios y locales comerciales e industrias. A
través de medios institucionales y comunitarios se definirá con la ciudadanía el día del buen vecino
con el propósito de convocar a los bogotanos y las bogotanas a reciclar y a mejorar sus frentes,
fachadas, andenes y entorno barrial.
3. Modelo de reciclaje para Bogotá. Regularizar y formalizar el reciclaje como componente del
servicio de aseo, a cargo de empresas integradas y administradas por organizaciones de recicladores
de oficio, generando procesos de inclusión de esta población.
El proyecto pretende implementar un diseño técnico y financiero del modelo de reciclaje, que
articula las rutas de recolección diferenciada, los centros de acopio y los parques industriales de
transformación de residuos sólidos recuperados. Como parte integral de este modelo, se busca
organizar a los recicladores de oficio y acompañarlos en el proceso de creación de empresa,
regularizando y formalizando el proceso de reciclaje como un componente del servicio de aseo a
cargo de empresas de recicladores.
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II. OBSERVACIONES AL ARTÍCULADO DEL PROYECTO DE DECRETO
Inicia el proyecto de decreto con ladefinición de su objeto:
El presente decreto tiene como objeto definir el esquema operativo de la actividad de
aprovechamiento y la transitoriedad para el cumplimiento de las obligaciones que deben atender
los recicladores de oficio, formalizados como personas prestadoras de la actividad de
aprovechamiento, en el servicio público de aseo, para todo el territorio nacional.
En primer lugar, se identifica una extralimitación de las funciones del Ministerio ya que en el
mismo decreto reglamentario del servicio público de aseo que este proyecto pretende modificar,
Decreto 1077 de 2015, se define explícitamente que la definición del esquema operativo del
servicio públicoes una de las responsabilidades del ente territorial:
ARTICULO 2.3.2.2.3.95 Obligaciones de los municipios y distritos
Definir el esquema deprestación del servicio de aseo y sus diferentes actividades de acuerdo con
las condiciones del mismo.
No solo se advierte que el proyecto de decreto contraviene el orden legal sino que atenta contra el
espíritu de la descentralización consagrado en la constitución política colombiana, toda vez que
busca establecer parámetros generales para el esquema de aprovechamiento desconociendo las
particularidades de ciudades y municipios. Lo que es aún más problemático para el caso de Bogotá,
dadas sus características únicas con respecto al resto del país en términos de dimensiones,
población, actividad económica y generación de residuos.
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II
La propuesta del Ministerio no aplica en su perspectiva del aprovechamiento, como actividad del
servicio público de aseo, un enfoque integral de la gestión de los residuos, como lo establece el
documento CONPES 3530, según el cual:
Lapolítica nacional para el manejo de los residuos sólidos se fundamenta en la gestión integral
que articula el componente ambiental con la prestación del servicio público de aseo, estableciendo
los requisitos ambientales mínimos que se deben cumplir en cada uno de los componentes. Con lo
anterior se busca generar las condiciones necesarias para el manejo integral de los residuos
sólidos, a partir de las estrategias de minimización en lafuente, el aprovechamiento, la utilización
de rellenos sanitarios como alternativa técnica para la disposición de residuos no aprovechados, el
cierre de botaderos a cielo abierto, la eliminación de disposición de residuos en cuerpos de agua y
enterramientos, entre otros. (CONPES 3530, pg. 7)
La ausencia de un enfoque ambiental es evidente en todo el articulado de la propuesta, pues
desconoce la mitigación de impactos en la salud humana y en los ecosistemas urbanos y rurales (y
en términos globales de mitigación de emisión de gases de efecto invernadero) que genera el
adecuado aprovechamiento de los residuos; lo cual debería expresarse de manera explícita dentro de
los "Criterios Orientadores" del decreto en cuestión.
III
La implementación de la política nacional de gestión de residuos, a la que se hacía mención, está a
cargo de los entes territoriales mediante la formulación, implementación, evaluación, seguimiento y
control y actualización del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), instrumento de
planeación orientado a reducir la generación de residuos, a realizar el aprovechamiento teniendo en
cuenta sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento con fines de valorización
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energética, posibilidades de aprovechamiento y comercialización; también incluye el tratamiento y
disposición final de los residuos noaprovechables4.
A su vez, la prestación del servicio público de aseo debe estar articulada con las disposiciones del
PGIRS:
Artículo 7. Articulación de la Prestación del Servicio Público de Aseo con los PGIRS. Una vez
adoptado el PGIRS por parte de la entidad territorial, las personas prestadoras del servicio
público de aseo deberán articular sus Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo con
los objetivos, metas, programas, proyectos y actividades definidos en el PGIRS del municipio,
distrito o región dondeprestan el servicio (^Res. 754 de 2014, MVCT).
Es así que el aprovechamiento, como actividad del servicio público de aseo, debe seguir los
lincamientos que el ente territorial (en este caso el Distrito) establezca en su PGIRS. Sin embargo,
el esquema propuesto en el proyecto de decreto no hace referencia alguna a dicho Plan5, ni si quiera
a la política nacional de gestión integral, por tanto no se incluyen dentro de los criterios que lo
orientan, y sobrepasando sus competencias legales define -de manera implícita- el rol del ente
territorial en éste.
IV
Dentro de las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento se incluye al reciclador de
oficio formalizado, definido como la persona natural vinculada auna organización de recicladores
de oficio que se haya formalizado como persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, de
conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. Se advierte el carácter
tautológico de la definición por cuanto ésta remite a la vinculación a una organización de la cual no
se dice nada con respecto a su composición: "¿Quién es un reciclador de oficio? Aquella persona
* Decreto 1077 de 2015.
sSalvo para referirse a lasestrategias orientadoras de lascampañas educativas, a laobligación delente territorial de destinar recursos
cuando se defina un programa de aprovechamiento, cuando se refiere al "programa de indusión de recicladores" y los recursos para
financiarlo, y cuando hace mención a las características de los residuos sólidos para el aprovechamiento. En últimas, en el proyecto de
decreto el PGIRS pierde su papel rector en el manejo integral de residuos a nivel municipal/distrital, para convertirse en subsidiario del
esquema definido a nivel central.
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que esté vinculada a una organización de recicladores de oficio." Pareciera que es irrelevante para el
Ministerio el comprobar que efectivamente tal persona se ha desempeñado en el oficio para ser
considerado como reciclador de oficio6. Cabe por tanto la pregunta: ¿Qué define una organización
de recicladores de oficio?
El Proyecto de Decreto, sin definirlas, establece simplemente que éstas deben organizarse bajo
alguna de las formas previstas en la Ley 142 (ESP, Productor marginal u Organizaciones
Autorizadas) y registrarse como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento ante la
SSPD, quien deberá expedir un sistema de registro simplificado para tal fin. Salvo la última
consideración, estas son las mismas condiciones exigidas a cualquier persona que esté interesada en
prestar el servicio público de aseo.
Lo anterior es de la mayor importancia dado que las consideraciones especiales que tiene el Decreto
hacia los recicladores y recicladoras de oficio no es un acto de benevolencia por parte del
Ministerio, sino el cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional quien consideró que esta
población es vulnerable y por tanto sujeta a especial protección constitucional7. Protección que se
debe traducir en acciones afirmativas tendientes a la transformación de las condiciones materiales
que reproducen la marginación de la población recicladora. Acciones que deben ser temporales y
eficaces, esto es, al cabo de un plazo definido haber garantizado el objetivo de inclusión social,
entendida como garantía de igualdad real y efectiva.
La eficacia de las medidas adoptadas dependerá, entre otras cosas, recuerda la Corte, de la
delimitación clara de la población objetivo; de otra manera se haría inoperante la discriminación
positiva ("especial protección") que fundamenta la acción afirmativa8.
6Porel contrario, dentro de lasacciones adelantadas por el Distrito en cumplimiento de las órdenes de la H.C.C., se haverificado la
permanencia en el oficio de aquellos registrados en el censo de recicladores y se incluyó dentro de los criterios para habilitar
organizaciones un porcentaje mínimo de recicladores dentro de su composición.
Por su lado, las mismas organizaciones han formulado su propia definición: "Persona Natural que históricamente ha realizado la
selección, recolección, transporte y aprovechamiento de los residuos sólidos potencialmente reciclables y con opción de retoma y
reuso, que son sujetos de especial protección, por sus condiciones de vulnerabilidad, conforme a lo dispuesto en el Auto 275 de 2011
de la Corte Constitucional y que se organizan como personas jurídicas de acuerdo con lo definido en el artículo 15.4 de la Ley 142 de
1994 (Organizaciones Autorizadas) para prestar la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos."
7Auto 275 de 2011 de la H.C.C.
8"La acción afirmativa, como medida que genera unadiferenciación que le otorgaprevalencia a determinada comunidad sobreel resto
de la sociedad, rompe de manera tajante con el principio de igualdad que rige en los Estados constitucionales actuales, y
específicamente en el Estado Social de Derecho en Colombia, por expreso mandato del articulo 13 de la Carta. Así, la acción afirmativa
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Por otro lado, el censo de recicladores, como instrumento de identificación de la población sujeta a
especial protección por parte del Estado, no es un criterio para laconstitución de organizaciones de
recicladores formalizadas, por tanto no limita la entrada a personas que no hacen parte de esta
población. Lo anterior evidencia que la definición adoptada por el Ministerio de reciclador de oficio
formalizado desdibuja el sentido del fallo de la Corte y diluye su objetivo, en lo referido a los
recicladores como destinatarios últimos del aprovechamiento y su permanencia en el oficio como la
más importante de las acciones afirmativas9. Precisamente, el permitir la libre entrada de
prestadores sean o no recicladores, invocando la igualdad formal y la libre competencia, desconoce
las desigualdades materiales existentes en la sociedad y la discriminación histórica que ha sufrido la
población recicladora, reproduciendo la marginación y atentando contra los objetivos políticos del
Estado colombiano como Estado social de derecho.
Por su parte, el Auto 275 establece frente a las organizaciones de recicladores formalizadas:
Estas organizaciones bienpueden responder al esquema de organizaciones de economía solidaria
previstas en la Ley 454 de 1998, entre las cuales se encuentran los organismos de segundo y tercer
grado que agrupen formas asociativas y solidarias, sin ánimo de lucro, en las cuales sus afiliados
son simultáneamente aportantes y gestores o corresponder a simples formas asociativas civiles
también sin ánimo de lucro.
fractura la igualdadformal que debe existirentre todos los ciudadanos y ciudadanas y le otorga a determinado grupo beneficios
específicos que le permitan trascender la situaciónde discriminación a la cual ha sido históricamentesometido. Esta excepción que la
acción afirmativa hace ante el principio de igualdad, se deriva de un análisis material de la realidad social afectada, trascendiendo las
consagraciones formales de equidad que puedan existir en el ordenamiento. Sólo por medio de un diagnóstico de las condiciones
prácticas de igualdad en determinada sociedad, es que se convierte en una realidad la aplicación de acciones afirmativas, que
entienden el limitado rol que juega la consagración formal de derechos cuando se trata de modificar situaciones históricas de
discriminación. Laacción afirmativa depende de aquello que ocurre en la vida real, su construcción y aplicación debe ser un reflejo de
este estudio y por tanto se aleja estructuralmente de las consagraciones formales que puedan hacerse en pro de la igualdad de los
grupos discriminados." Auto 275
"(...)el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro que el que la operación del servicio público complementario de
aprovechamiento esté en cabeza de sus destinatarios naturales -los recicladores" Auto 275.
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isw sw calidad de corporaciones o asociaciones de naturaleza civil sin ánimo de lucro, persiguen
una utilidadcomún dirigida a un grupo específico de la comunidad, en este caso los recicladores
del Distrito. A la luz de la jurisprudencia constitucional, los incentivos o apoyos que estas
asociaciones reciban -y esto aplica tanto para las de base como para las de segundo nivel- deben
servirpara mejorar las condiciones del grupopoblacional objeto de la acción afirmativa.
Persiguiendo el mismo objetivo que señala la Corte, los principios y fines de la economía solidaria,
y ciñéndose a los parámetros de la Ley 142, las organizaciones de recicladores han apelado a la
figura de Organizaciones Autorizadas con miras a su formalización. En este sentido, la misma Corte
orienta:
Para efectos de lograr la regularización del servicio de aseo en los componentes de reciclaje,
tratamiento y aprovechamiento, el Distrito podrá hacer uso, entre otras, de la figura legal de
"organizaciones autorizadas"para la prestación de servicios públicos domiciliarios, consagradas
por el Legislador en el artículo 15, numeral 4 de la Ley 142 de 1994, las cuales en términos de la
sentencia C-741 de 2003, no sólo puedenprestar servicios a municipios menores, en zonas rurales
y en zonas urbanas específicas, sino competir en cuanto a la prestación de servicios públicos
domiciliarios en cualquier lugar del territorio nacional, aspecto al cual fue condicionada la
exequibilidad de la citada norma.
Es así que la naturaleza jurídica de las organizaciones de recicladores formalizadas, es la de
personas jurídicas sin ánimo de lucro, según lo establece, además de la jurisprudencia señalada, el
Decreto 421 de 2000 respecto a las comunidades organizadas para prestar los servicios de agua
potable y saneamiento básico. No obstante, en el articulado no hay referencia explícita al respecto
ni se consideran sus implicaciones en términos normativos, por ejemplo, en lo referido al sistema de
registro simplificado que debe expedir la SSPD para que las organizaciones de recicladores de
oficio se formalicen como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento.
También es importante señalar que la propuesta de Decreto no fomenta ninguna forma de economía
solidaria como la promoción de la asociatividad o el cooperativismo. De hecho, en la sección del
régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, donde se podría generar un
tipo de propuesta con un enfoque de economía solidaria, el escenario se plantea exclusivamente en
términos de las empresas regidas por el Código de Comercio.
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VI
Dentro de los considerandos del Decreto propuesto no se tiene en cuenta la sentencia T-724 de la
Corte Constitucional ni ningún elemento de los Autos de seguimiento10, fundamentales para
argumentar la gradualidad en la implementación de un esquema que debe garantizarle a la
población recicladora los derechos al mínimo vital, al acceso cierto y seguro a los materiales y a la
organización para participar en la prestación del servicio público de aseo. En cambio, el articulado
mantiene los considerandos del Decreto 1077, donde se define el esquema de libre competencia
para la prestación del servicio, y enfatiza en el artículo 365 de la C.P. referido a su prestación
eficiente (cobertura, calidad y precios o tarifas razonables a todos los habitantes del territorio
nacional).
Hay que anotar que es precisamente en la jurisprudencia de la Corte donde se encuentra la
obligatoriedad11 de incluir a las organizaciones de recicladores en el esquema de prestación del
servicio público de aseo y la transitoriedad en el cumplimiento de sus obligaciones en tanto
prestadoras del mismo, lo que corresponde con el objeto del proyecto de Decreto. Sin embargo, al
no considerarse las sentencias de la Corte ni asumirse íntegramente sus contenidos, lo que resulta es
un reconocimiento parcial de los derechos ahí consagrados -como se mostrará adelante- y una
estrategia ineficaz, sino un obstáculo, para su materialización. Es así que los invocados principios
de libre competencia y eficiencia en la prestación del servicio (donde el mínimo costo monetario
prima como criterio de "inclusión" en el mercado del aprovechamiento, tanto en libre competencia
-compitiendo con otros prestadores por los usuarios- como en áreas de servicio exclusivo -vía
licitación-) se impondrán como barreras insalvables para garantizar los derechos del conjunto de la
población recicladora.
Especialmente los Autos 275 de 2011 y 084 de 2012. En este último, ia H.CC avala las medidas adoptadas por la UAESP en
cumplimiento de las órdenes proferidas por esta corporación e insta a la Unidad a continuar el proceso.
Asi lo establece la sentencia T-724:"(...) las diferentes autoridades del Estado están obligadas, cuando se encuentran en presencia de
grupos en condiciones de marginalidad y discriminación, a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr una mayor igualdad
sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con tales situaciones. Pasar por alto ese mandato, no contemplando
medidas afirmativas a [favor] de grupos que pueden verse afectados por las decisiones adoptadas, (...) significa quebrantar el derecho a
la igualdad, que impone, precisamente, su adopción".
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Lo anterior debido a que el Ministerio supone que la 'formalización' de las organizaciones de
recicladores es requisito suficiente para competir en igualdad de condiciones con cualquier persona
que se organice para la prestación del aprovechamiento. El Ministerio parece obviar las difíciles
condiciones particulares de la población recicladora de oficio, las mismas que motivaron los
pronunciamientos de la Corte, de las cuales consta en los distintos censos elaborados al respecto, y
donde se hace evidente que esta población además de haber sido objeto de discriminaciones
históricas, ni siquiera cuenta con la garantía de sus derechos fundamentales, como la salud y la
educación. Del mismo modo desconoce que un porcentaje considerable de la población recicladora
no se encuentra aún vinculada con alguna organización1' y que la mayoría de organizaciones
presentan debilidades técnicas, operativas, administrativas y financieras con miras a la prestación
del servicio y la competencia en el mercado13.
La propuesta de esquema no busca subsanar tales inequidades sino por el contrario, apelando a la
igualdad formal, las profundizará14. Queda claro que el Ministerio vela por el derecho de nacionales
y extranjeros al lucro mientras perpetúa la situación de vulnerabilidad de la mayoría de la población
recicladora.
VI
12 Lo cual dejaen una particular situación de indefensión a miles de recicladores/as independientes, quienes una vez promulgado este
decreto, perderían de inmediato el reconocimiento víatarifa que vienen recibiendocomo resultado de los mandatos de la Corte
Constitucional. Estosrecursos pasarían a ser únicamente privilegio de una minoría de organizaciones capaces de formalizarse para
prestar el servicio público de aseo en un esquema de librecompetencia por lasfuentes de material. Deesta manera se vulnera tanto el
reconocimiento de la laborque desempeñan los/as recicladores/as de oficio comoel acceso ciertoy seguroa lasfuentes, ambas
medidas de protección que han sido estipuladas por las Corte.
13 Capacidades imprescindibles para, por ejemplo, recolectar y sistematizar lainformación que debe ser reportada ante laSSPD y los
prestadores de recolección y transporte de no aprovechables.
14 Al respecto, laCorte Constitucional advierte: Tratándose delprincipio deigualdad, siguiendo losmandatos genéricos enunciados enel
artículo 2» de la Constitución, asi como en sus artículos 13, 33430 y36631, lajurisprudencia de esta Corporación ha establecidoque
existen dos deberes diferenciables, aunque enocasiones concomitantes delEstado: por una parte, se encuentran losdeberes de
abstención, queconllevan laprohibición de generar situaciones dediscriminación o ahondar enaquellas existentes - yaseademanera
directa o indirecta - y,porlaotra, losdeberes de acción, queincluyen las denominadas acciones afirmativas.
Cabe precisar que esta Corporación expuso sobre loanterior, en lasentencia 7-291 de200932, que "(.••) existe un deber dela
administración de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas que conduzcan a agravar o perpetuar
la situaciónde exclusión, marqinamiento o discriminación de grupostradicionalmente desventajados en la sociedad (...)".
Adicionalmente, en esa providencia se destacó que "(...) la Constitución prohibe, tanto lasllamadas discriminaciones directas -actos que
apelan a criterios sospechosos o potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo depersonas del ejercicio deun
derecho o delaccesoa undeterminado beneficio, comolas discriminaciones indirectas - lasque se derivan de la aplicación de normas
aparentemente neutras, pero queen la práctica generan unimpacto adverso vdesproporcionado sobreungrupo tradicionalmente
marginado o discriminado"Auto 275 de 2011 (subrayado propio).
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El Decreto 1077, en su Artículo 2.3.2.2.3.95, define como parte de las responsabilidades de los
municipios:
Adelantar la actualización del censo de recicladores en su territorio, así como identificarlos y
carnetizarlos con el fin de identificar la población objetivo y focalizar las acciones afirmativas
para esta población vulnerable.
Sin embargo, el censo de recicladores sólo se menciona en el texto del proyecto para determinar la
población beneficiaría del programa de capacitaciones que deberá ser incluido en el PGIRS:
Responsabilidades de los Entes territoriales. Los entes territoriales deberán incluir, en el
''programa de inclusión de recicladores" del respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos
Sólidos (PGIRS), el proyecto de capacitaciones a los recicladores de oficio identificados en el
censo de la línea base y en sus actualizaciones posteriores.
El proyecto deberá diseñarse teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
1. Formación y asesoramiento para la formalización en alguna de las figuras contempladas en la
Ley 142 de 1994 para la prestación del servicio público.
2. Capacitación en aspectos administrativos, técnicos y operativos para la prestación del servicio
público de aseo en la actividad de aprovechamiento, de las estructuras organizacionales y de
emprendim iento empresarial.
3. Asesoramiento técnicoy operativopara el manejo de los residuos aprovechables, generación de
valor de los mismosy su incorporación en las cadenas productivas.
Parágrafo 1. Las acciones afirmativas a cargo del ente territorial de conformidad con el
2.3.2.2.3.95 del Decreto 1077 de 2015, deberán ser cubiertas con recursos del mismo y no con
recursos de tarifa, los cuales están destinados a remuneración de los costos de la actividad de
aprovechamiento en el servicio público de aseo. Por lo anterior, deberán ser tenidas en cuenta
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dentro de los recursos del plan financiero del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos
(PGIRS) y del Plan de Desarrollo Municipal.
Como lo señala el Decreto 1077, el fin del censo es identificar la población objetivo y focalizar las
acciones afirmativas. En la Propuesta de Decreto sólo se menciona para determinar la población
beneficiaría del programa de capacitaciones que deberá ser incluido en el PGIRS. De esta manera,
la interpretación que hace el Ministerio de las acciones afirmativas (expresión del derecho adquirido
por los recicladores, solo mencionadas una vez a lo largo del texto, en el fragmento citado) es
increíblemente reducida y distorsionada -como ya se había apuntado antes-, aún más, define una
muy limitada participación del ente territorial en la realización de dichas acciones, la de proveer
capacitaciones. En esta interpretación el Ministerio separa las acciones afirmativas del esquema de
aprovechamiento, donde las primeras (capacitaciones) están efectivamente dirigidas a la población
recicladora (corroborado por el censo), mientras el segundo está dirigido a cualquier persona que se
organice para la prestación del servicio.
Por otro lado, con respecto a los términos de la Licitación Pública 001 de 2011, con respecto a la
cual la Corte se pronunció profiriendo el citado Auto 275, la corporación precisa:
Si se tiene en cuenta que el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro que el que
la operación del servicio público complementario de aprovechamiento esté en cabeza de sus
destinatarios naturales -los recicladores-, este podría ser tenido en principio como una formal
acción afirmativa. Sin embargo, la eficacia de la medida radica en que este grupo se encuentre
materialmente preparadopara asumirla operacióndel servicio.
Como ya se expuso, el proyecto de decreto no persigue el mismo fin de las acciones afirmativas,
formular un esquema que asuma a los recicladores como destinatarios naturales del
aprovechamiento15, ni tampoco promueve medidas tendientes a preparar materialmente a sus
organizaciones, si se reconoce como lo demuestra la evidencia empírica que la formación y
capacitación son insuficientes para asegurar la viabilidad económica de una unidad productiva en
í5Más allá de un reconocimiento meramente formal.
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un contexto de informalidad, más aún si se tienen en cuenta las obligaciones que impone el decreto
para la prestación del servicio'6.
Por el contrario, las medidas que dispone la Corte para ser incluidas dentro de los parámetros
generales para la prestación de los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos
sólidos como "la separación en la fuente por parte de los usuarios, formalización de rutas y modelos
para la recolección, transporte y disposición de material aprovechable por parte de la población
recicladora; posibilidades de estímulos para la creación y funcionamiento de organizaciones
autorizadas (recicladores) prestadoras de los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento
de residuos; reglas de creación y funcionamiento de centros de acopio como intermediarios dentro
de los procesos de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento, así como para parques de
aprovechamiento"17 dejan de ser del resorte del Estado para recaer en los mismos recicladores y sus
organizaciones. Lo que además evidencia la errónea interpretación que separa las acciones
afirmativas del esquema de prestación del servicio.
VII
Efectivamente, en el proyecto de decreto el fortalecimiento de las organizaciones de recicladores
entendido como el conjunto de acciones dirigidas a garantizar las condiciones logísticas,
financieras, técnicas y administrativas requeridas para competir con otros prestadores y asumir la
prestación del servicio en los términos que impone la ley; es responsabilidad de los mismos
recicladores. Lo es asimismo la financiación de las inversiones que demanda la participación en la
propuesta de esquema.
Al respecto, el decreto establece en el marco del régimen transitorio que las organizaciones de
recicladores formalizadas deben crear un fondo de provisión de inversiones y formular un plan de
fortalecimiento empresarial.
16 Comoel levantamiento del catastro, actividadque debe estar a cargo de profesionales en la materia con equipos y software
especializados para tal fin.
17Estos son los elementosque debería contener el esquema para la prestación del aprovechamiento, según loordenó laCorte
Constitucional en el citado Auto de 2011. Las órdenes fueron dirigidas a la CRA quien, en su momento, respondió que no podía darles
cumplimiento porcuanto noera desucompetencia ladefinición del esquema. Tampoco escompetencia del Ministerio, noobstante, en
suproyecto de decretodondepretendedefinirlo tampoco incorpora dichos elementos.
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Fondo de provisión de inversiones. Las organizaciones de recicladores de oficio que se formalicen
como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán constituir un Fondo de
provisión de inversiones, el cual deberá incluir una provisión mensual de por lo menos el 22% de
los recursos de la facturación del servicio público de aseo correspondientes a la actividad de
aprovechamlento.
Estos recursos se destinaran a las inversiones requeridas de acuerdo con los respectivos planes de
inversión, y serán reportados a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Parágrafo. Los recursos del fondo no podrán considerarse como excedentes para ser repartidos
entre los asociados sino que su destinación debe ser de acuerdo con los objetivos de
fortalecimiento definidos.
Hay que señalar que esta es una exigencia que solo pesa sobre las organizaciones de recicladores,
mientras que a los demás operadores no se les plantea ningún tipo de requerimiento parecido. Ni
siquiera en términos de igualdad frente a la competencia este decreto resulta coherente, al imponer
fuertes requerimientos de provisión financiera únicamente a las organizaciones de recicladores,
sobre recursos que, como se insiste en la normativa del Gobierno Nacional, deben destinarse a
remunerar exclusivamente los costos en los que haya incurrido el prestador. Recursos que, en este
contexto, son el reconocimiento de un trabajo que la población recicladora viene realizando durante
décadas sin ningún tipo de apoyo y bajo condiciones de profunda discriminación y segregación.
Además, esta imposición no encuentra ningún sustento técnico ya que no se señala cómo se
determinó la cifra del 22% sobre los ingresos mensuales por tarifa para el aprovisionamiento del
Fondo. Aun desconociendo las particularidades de las unidades productivas de los recicladores, se
hace evidente que dicha imposición tiene fuertes repercusiones sobre la viabilidad financiera de la
operación. Nada más contrario a la condición de protección especial de derechos que la Corte ha
sentenciado que debe ser tenida en cuenta al regular esta materia.
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Planes de fortalecimiento empresarial Las organizaciones de recicladores de oficio que se
formalicen como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán formular un
plan de fortalecimiento empresarial, en el cual se definirán: objetivos, metas, actividades,
cronogramas, costos y fuentes definanciación.
Este plan deberá estar formulado dentro de los seis (6) meses siguientes al registro ante la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Deberá contemplar un horizonte de
planeación de corto cuatro (4) años, mediano ocho (8) años y largo plazo doce (12) años.
Una vez más, son estas las condiciones materiales que la acción pública debería impactar en aras de
garantizar la especial protección constitucional a que son sujetos los recicladores en tanto población
vulnerable que, de no hacerlo, reproduce su indefensión en un contexto de desigualdad manifiesta.
No resulta viable que estas organizaciones cumplan con estas condiciones sin ningún apoyo público
y de inmediato, toda vez que más allá de los tiempos definidos para el cumplimiento formal de
requisitos una vez expedido el decreto será el resultado de la competencia en el mercado la que
determine la posibilidad de permanecer en el oficio.
El Ministerio tampoco contempla alternativas para el fortalecimiento como un programa de
incubación empresarial para organizaciones de recicladores de oficio a través de "CENTROS DE
SERVICIO PÚBLICO DE RECICLAJE", donde se articule las actividades del recolección y
transporte selectivo con las actividades complementarias que se realizan en una ECA; así como las
de acompañamiento, seguimiento y control del proceso de incubación y de prestación del servicio.
VIII
El Artículo 88 de la Ley 1753, por el cual el Ministerio expide el presente proyecto de decreto,
señala la creación de un incentivo al aprovechamiento:
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Créase un incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos en aquellas entidades territoriales en
cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) se hayan definido proyectos de
aprovechamiento viables. El valor por suscriptor de dicho incentivo, se calculará sobre las
toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor
adicional al costo de disposición final de estos residuos. El Gobierno Nacional reglamentará la
materiay su implementación podrá ser deforma gradual.
Los recursos provenientes del incentivo serán destinados a la actividad de aprovechamiento del
servicio público de aseopara el desarrollo de infraestructura, separación en lafuente, recolección,
transporte, recepción, pesaje, clasificación y otras formas de aprovechamiento; desarrolladas por
los prestadores de la actividad de aprovechamiento y recicladores de oficio que se hayan
organizado bajo la Ley 142 de 1994 para promover su formalización e inclusión social. Dichos
recursos también se emplearán en la elaboración de estudios de pre-factibilidadyfactibilidad que
permitan la implementación deformas alternativas de aprovechamiento de residuos, tales como el
compostaje, el aprovechamiento energético y las plantas de tratamiento integral de residuos
sólidos, entre otros.
(...)
PARÁGRAFO lo. La Comisión de Regulación de Agua Potabley Saneamiento Básico definirá el
mecanismo de inclusión del paso de los incentivos mencionados en el presente artículo, en la tarifa
del usuario final del servicio de aseo; salvo aquellos usuarios ubicados en el municipio donde se
encuentra el relleno sanitario y/o la estación de transferencia,para los incentivos relacionados con
dicha infraestructura.
Igualmente, en la metodología tarifaria se establecerá un incentivo a los usuarios para promover la
separación en lafuente de los residuos (Subrayado propio).
En el fragmento citado se hace mención a dos incentivos distintos. El primero es el "incentivo al
aprovechamiento", para el cual se define la manera de calcularlo y se describe en extenso los
posibles destinos de los recursos recaudados por este medio. El segundo apenas se menciona y se
dirige a promover la separación en la fíjente de los residuos.
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no: 20155010103671
Con respecto al primero, los fragmentos subrayados del Artículo 88
pareciesen indicar que el
sentido de la palabra incentivo no es el mismo que el que tiene en la teoría económica, sino el de
una multa o impuesto por cuanto su monto corresponde con un valor adicional al costo de
disposición final de los residuos no aprovechables generados por el usuario. De ser así, habría una
clara señal regulatoria que induciría un cambio en las prácticas de los usuarios y la migración hacia
un esquema de gestión de residuos que prioriza el aprovechamiento; además de encontrar por este
medio los recursos necesarios para su financiación18. No obstante, éste no aparece en el proyecto de
decreto ni tampoco en el marco tarifario expedido por la CRA (Resolución CRA 720).
Frente al segundo incentivo, Incentivo a la separación en la fuente (DINC), el Decreto
responsabiliza al prestador del servicio de aprovechamiento de los errores de separación en la
fíjente, a! señalar que solamente se reconocerán para el pago de la Tarifa las toneladas de material
que efectivamente sean incorporadas a la actividad productiva en la industria, descontando todo el
material de rechazo, así este haya sido, de hecho, recolectado y transportado por la organización,
por tanto, habiendo sido necesario incurrir en costos que no serán cubiertos por la tarifa en
cumplimiento de sus obligaciones (recolectar y transportar el material presentado como
aprovechable).
Además le carga a las organizaciones la obligación de establecer metas de disminución del
porcentaje de material de rechazo y las campañas de educación a los usuarios con miras a cumplir
dichas metas, sin trasladar para este fin ningún recurso específico, ni proveniente de la tarifa ni del
presupuesto público. Esto representa un' retroceso si se tiene en cuenta que la separación en la
fuente no tiene por qué ser responsabilidad exclusiva de las organizaciones de recicladores y que se
trata de un proceso de educación ciudadana. Producto de este enfoque se excluyen posibles
sanciones a los usuarios por la no separación, y las consecuencias de la actuación de éstos recaerán
sobre los ingresos de los recicladores.
IX
18Como se lee en lacita, losrecursoscaptados por este mediodeberíanfinanciar, entre otras cosas, laformalización e inclusión de las
organizaciones de recicladores. Por el contrario, el Ministerio le inculca los compromisoseconómicosde este proceso a los mismo
recicladores.
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La transitoriedad en la implementación del esquema, parte del objeto del proyecto de decreto, se
asume como la obligatoriedad por parte de las organizaciones de recicladores de reportar
información al cabo de los plazos fijados. Habría que apuntar que no se presenta argumentación
alguna que justifique dichos plazos. Un análisis pormenorizado del diagnóstico de las
organizaciones de recicladores que dé cuenta de su heterogeneidad y necesidades puntuales de
fortalecimiento, cuestionaría su conveniencia y la viabilidad de su cumplimiento, más si se tiene en
cuenta que no se contemplan otras fuentes de recursos que apalanquen el proceso.
Por otro lado, el criterio de transitoriedad no contempla otros aspectos para la inclusión real de los
recicladores, como la formación y la separación en la fuente. No se reconoce en el régimen
transitorio articulación alguna entre la formación y capacitación de las organizaciones, a cargo del
ente territorial en el marco del PGIRS, y los plazos fijados para el cumplimiento de obligaciones.
No hay que perder de vista que la manera en que históricamente la población recicladora ha llevado
y lleva a cabo su oficio no corresponde con las prácticas exigidas a un prestador de un servicio
público. Solo es razonable que una vez finalizado un proceso de formación en este sentido, sea
aplicable el cumplimiento de dichas obligaciones19.
En segundo lugar, a pesar de ser la separación en la fuente una etapa fundamental para la gestión
integral de residuos, como lo señala la experiencia internacional y la literatura académica
especializada, así como para la implementación del esquema propuesto, no se aplica un criterio de
gradualidad que asuma una perspectiva realista de los tiempos requeridos para la transformación de
prácticas sociales. Un cambio cultural de esta naturaleza, que para el caso europeo tomó décadas, el
Ministerio pretende que sedé, al menos en una proporción significativa, a partir del próximo año.
Esto es así ya que el proyecto de decreto establece en el artículo denominado 'Recolección y
Transporte de residuos para aprovechamiento" que:
Aun reconociendo, como ya se hizo, que estas medidas son insuficientes para garantizar el éxito de la inclusión real.
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Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento solamente podrán transportar los
residuos presentados por los usuarios para esta actividad.
Regla que no admite gradualidad para su aplicación y que será verificada desde el momento mismo
en que entre en vigencia el decreto:
Parágrafo 2. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en ejercicio de sus
funciones, verificará que las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento no estén
operando rutas de residuos no aprovechables.
Así, el esquema propuesto ata la actividad de recolección y transporte de residuos aprovechables
con la de separación en la fíjente, tanto por los impedimentos expuesto como porque la
remuneración del aprovechamiento se hará con base a las toneladas de material efectivamente
aprovechado, esto es, descontando el rechazo. Interdependencia que se ve reforzada al impedir al
reciclador el acceso a los residuos presentados como no aprovechables. La importancia de la etapa
de separación en la fuente estriba en que de su efectividad depende la viabilidad entera del
programa de aprovechamiento. De no ser así, la mayor parte de residuos aprovechables seguirán
disponiéndose en el relleno y la cantidad de material gestionado por los recicladores hará inviable
económicamente la operación.
El que los usuarios entreguen los residuos separados depende, a su vez, de condiciones culturales,
operativas y de infraestructura, entre otras. Las campañas educativas a cargo del prestador del
aprovechamiento parecen insuficientes si el objetivo es transformar los hábitos de la ciudadanía en
tan corto plazo. Se requiere, además de una campaña comunicativa masivay sostenidaen el tiempo,
de una estrategia amplia que incluya una mirada diferencial por tipo de generador con lincamientos
técnicos precisos y una infraestructura adecuada, e incluso reformas normativas del orden nacional.
La medida debería, a contrapelo de lo dispuesto en el proyecto de decreto, partir del reconocimiento
del bajo nivel actual de separación en la fuente por parte de los usuarios, considerar la progresividad
en el cumplimiento de metas y el riesgo de impedir a los recicladores el acceso cierto y seguro al
material aprovechable.
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Al tratar este tema con referencia a la Licitación de aseo de 20ll, aplicable a la propuesta de
esquema para la prestación del aprovechamiento del Ministerio, la Corte concluía:
No se asegura que los usuarios del servicio público de aseo presenten de manera separada sus
residuos. Gran parte del éxito de la medida contemplada en el pliego de condiciones requiere de
una política seria en materia de separación en la fuente. Sin ella los recicladores seguirán
avocados a meter sus manos en los contenedores de basura mezclada y sin separación y, en
consecuencia, seguirán compitiendo con los grandes operadorespor los mismos residuos
Frente al material efectivamente aprovechado, el proyecto define:
Residuos efectivamente aprovechados. Residuos sólidos que han sido objeto de recolección,
clasificación y pesaje en una Estación de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) y que han sido
comercializados y/o incorporados a una cadena productiva y cuentan con soporte de venta a un
comercializador o a la industria. (Subrayado propio)
En consecuencia, se ordena que:
Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán realizar el pesaje de las
cantidades mensuales que ingresen a la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), las que
efectivamente se aprovechen por su incorporación a procesos productivos y los materiales de
rechazo. De este balance de masas deberá informarse a la ServiciosPúblicos Domiciliarios (SSPD)
en los términos y condiciones que ésta establezca.
Sin embargo, y a pesar de no nombrarse en el citado artículo referido a "Medición y Balance de
masas", para el cálculo del costo de la actividad, las organizaciones de oficio formalizadas deberán
diferenciar y reportar la cantidad de material comercializado con otras ECAS y las que se venden a
la industria:
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Parágrafo 1. La persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberá reportar de
manera independiente las toneladas de residuos sólidos comercializadas entre Estaciones de
Clasificación y Aprovechamiento (ECAS) y las toneladas efectivamente aprovechadas, de acuerdo
con lo que establezca la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Parágrafo 2. Para efectos de la facturación de la actividad de aprovechamiento del servicio
público de aseo, se reconocerán únicamente las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas
por las personasprestadoras de la actividad. (Subrayado propio)
Lo que se enfatiza en un artículo posterior:
Cobro no autorizado. Se considera como cobro no autorizado el reporte de las toneladas
comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECAS) como residuos
sólidos efectivamente aprovechados.
No solo se identifica una ambigüedad en el cuerpo del articulado sino lo pernicioso de sus
implicaciones. El remunerar el aprovechamiento con base en la segunda cantidad, implica que sólo
se reconocerá con fines tarifarios el material que se destine a la industria (lo que debe justificarse
con facturas de venta, bajo la supervisión de la SSPD), desconociendo la estructura del mercado del
reciclaje, sus agentes y formas de coordinación, donde existen distintos espacios de intermediación
y flujos de material y recursos entre pequeñas, medianas y grandes bodegas, que se apropian de
cantidades diferenciales del valor agregado en el proceso. Estructura en la que las organizaciones de
recicladores en su mayoría se encuentran en el primer eslabón, el más precario y peor remunerado.
Implica además que se desconocen los límites del servicio público de aseo, en la medida en que
imponer la obligación de vender el material a la industria lleva a que quien preste la actividad de
aprovechamiento deba cumplir con los requerimientos de ésta, es decir, debe llevar a cabo procesos
de alistamiento del material que no son cubiertos por la tarifa ni incluidas dentro de las obligaciones
del prestador.
La regulación aquí contenida induce así a la integración vertical de la actividad del
aprovechamiento20, lo cual sería deseable siempre y cuando estuviera dirigida exclusivamente a la
población recicladora y atendiera a la gradualidad de su formalización, buscando que ésta se
apropie de cantidades crecientes del valor agregado y escalar así en la cadena de valor hasta llegar a
20Esto se manifiesta de manera explícita en el artículo denominado "Integralidad de laactividad de aprovechamiento".
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comercializar directamente con la industria; de otra forma, la tarifa remunerará solamente a las
grandes bodegas dedicadas a la compra/venta de materiales, con pactos con la industria, que
terminarán subcontratando formal o informalmente a los recicladores (en el mejor de los casos) para
las actividades de recolección y transporte, impidiendo que éstos mejoren realmente sus
condiciones materiales.
XI
El Decreto dictamina que serán las empresas prestadoras del servicio de recolección y transporte de
residuos no aprovechables quienes recaudarán los recursos de la actividad de aprovechamiento, y
luego los trasladarán a las organizaciones que prestan el servicio. El Decreto señala que se deberá
constituir un comité de conciliación de cuentas, pero nada se menciona acerca de la forma como se
dirimirán posibles conflictos en torno a desacuerdos, demoras, o posibles dilaciones en la gestión de
los recursos. Es necesario señalar que tratándose de organizaciones incipientes se presenta una
manifiesta asimetría técnica, económica, y de poder entre grandes empresas que detentan la facultad
de recaudar los recursos, y quienes, de hecho, han incurrido en los costos de la prestación efectiva
del servicio.
Ya se han conocido ejemplos en otros sectores, como el de la Salud, donde este tipo de traslado de
recursos ha sido el blanco de prácticas rentísticas, como demoras, rechazos de pagos y otros
mecanismos, para evitar trasladar los recursos con profundos detrimentos sobre las organizaciones
prestadoras de servicios como los hospitales públicos.
En segundo lugar, el Decreto le endilga a las organizaciones parte del costo de tramitar las quejas y
reclamos de la ciudadanía, así como los costos ligados a la comercialización del servicio de
aprovechamiento, mientras que la totalidad de los recursos que dispone el marco tarifario para este
fin -reconocidos como Costo de Comercialización por Suscriptor-, lo traslada a las empresas que
prestan el servicio de recolección y transporte de residuos ordinarios. No se especifica la manera de
distribuir dichos recursos, lo que refuerza el riesgo moral que se presenta por esta disposición.
En tercer lugar, la relación entre prestadores de recolección y transporte de no aprovechables y las
organizaciones de recicladores estará mediada por un contrato de facturación. Contrato que estará
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sujeto a las normas del derecho privado, el cual otorga la libertad a los prestadores de suscribirlo o
no. Siendo así, sin un ente responsable de garantizar la inclusión real de las organizaciones de
recicladores en el esquema de prestación del servicio, nada obliga a que el prestador de la actividad
de aprovechamiento sea una organización de recicladores de oficio, como se anotaba al principio
del presente documento, y aún más, se le otorga la potestad al prestador del servicio de recolección
y transporte de residuos no aprovechables de incluir o no a los recicladores. Se transfiere de esta
manera la responsabilidad constitucional del Estado a un agente privado cuyo móvil es el beneficio,
lejos de los principios de igualdad real y solidaridad estipulados en la Constitución.
XII
Finalmente, es evidente el enfoque eminentemente urbano que se maneja en la propuesta de
Decreto, pues no sólo no diferencia, sino que desconoce las condiciones particulares de las zonas
rurales, lo cual significa omitir los lincamientos diferenciales que están definidos tanto en las
políticas de desarrollo sostenible como en las de desarrollo rural. Concretamente, esta propuesta no
tiene en cuenta las dificultades operativas para implementar rutas de recolección en áreas rurales; y
desconoce la importancia y las grandes posibilidades del aprovechamiento in situ, sobre todo de los
residuos aprovechables biodegradables.
Del mismo modo, habría que subrayar que el diseño de un plan de inclusión para la población
recicladora de oficio en lo urbano, no contempla las particularidades de las áreas rurales. Por lo
tanto se propone diseñar un modelo de inclusión de la población rural para que ésta pueda realizar
bajo las condiciones técnicas y ambientales adecuadas el aprovechamiento, sobre todo de los
residuos biodegradables.
También se propone revisar, implementando un enfoque territorial que distinga las zonas rurales de
las urbanas, artículos que definen el esquema operativo de la actividad de aprovechamiento. Como
el Artículo 2.3.4.2.2. "Metodología para la determinación del equilibrio", mediante el cual se busca
asegurar anualmente que para cada uno de los servicios, el monto total de las diferentes clases de
contribuciones sea suficiente para cubrir el monto total de los subsidios que se otorguen en cada
Municipio o Distrito por partedel respectivo concejo municipal o distrital, según sea el caso.
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Lo anterior, porque en las zonas rurales no se puede implementar una estratificación social cuyos
criterios son exclusivamente urbanos. En este sentido, habría que revisar y definir para las zonas
rurales la corresponsabilidad estatal y privada frente a los aportes solidarios que subsidian la
prestación de los servicios públicos a la población que no los puede financiar.
III. CONCLUSIONES
El Decreto del Ministerio de Vivienda deja en una particular situación de indefensión a miles de
recicladores/as independientes, quienes una vez promulgado este acto, perderían de inmediato el
reconocimiento vía tarifa que vienen recibiendo como resultado de los mandatos de la Corte
Constitucional. Según el Decreto, estos recursos pasarían a ser únicamente privilegio de una
minoría de organizaciones capaces de formalizarse para prestar el servicio público de aseo en un
esquema de libre competencia por las fuentes de material. De esta manera se vulnera tanto el
reconocimiento de la labor que desempeñan los/as recicladores/as de oficio como el acceso cierto y
seguro a las fuentes, ambas medidas de protección que han sido estipuladas por las Corte en sus
distintas sentencias y autos sobre la población recicladora.
Como tal, el Decreto del Ministerio de Vivienda representa un abierto retroceso frente a la ya
deteriorada situación de esta población, que no obstante, ha sido declarada como sujeto de
protección especial de derechos por el más alto tribunal colombiano.
Por otra parte, en vez de acatar las medidas afirmativas que ha ordenado la Corte Constitucional y
proteger el servicio de aprovechamiento para que sean los recicladores de oficio quienes lo operen,
el Ministerio abre a la libre competencia esta actividad, y con ello pone a competir a las incipientes
organizaciones de recicladores con cualquier otra empresa privada que esté interesada en entrar a
hacer negocio con la actividad del reciclaje. El Ministerio parece obviar las difíciles condiciones
particulares de la población recicladora de oficio, de las cuales consta en los distintos censos
elaborados al respecto, y donde se hace evidente que esta población además de que ha sido objeto
de discriminaciones históricas, ni siquiera cuenta con la garantía de sus derechos fundamentales,
como la salud y la educación. Aún menos viable resulta para ellas contar de inmediato, y sin ningún
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apoyo público, con las condiciones logísticas, financieras, técnicas y administrativas que implicaría
competir con grandes consorcios interesados en el negocio de la basura. En un escenario como ese,
es evidente que solamente podrán subsistir una minoría de organizaciones, y se corre el riesgo de
que lasque sobrevivan lo hagan sobre los hombros de la mayor parte de la población recicladora. El
Min-Vivienda en vez de financiar y promover medidas coherentes para fortalecer las incipientes
organizaciones de recicladores, las pone a competir entre ellas, y las somete a los intereses de las
grandes empresasque llevan años extrayendo rentas del servicio público de aseo, lo que conducirá a
una mayor concentración en el sector, y una más profunda explotación de las mayorías de
recicladores.
Por si esto fuera poco, el Decreto estipula una serie de costes y cargas adicionales que deberán
asumir las organizaciones de recicladores que quieran continuar prestando la actividad de
aprovechamiento como parte del servicio público de aseo.
En primer lugar el Decreto responsabiliza al prestador del servicio de aprovechamiento de los
errores de separación en la fuente, al señalar que solamente se reconocerán para el pago de la Tarifa
las toneladas de material que efectivamente sean incorporadas a la actividad productiva en la
industria, dejando de lado todo el material de rechazo, así este haya sido, de hecho, recolectado y
transportado por la organización como obliga el servicio público de aseo. Además le carga a las
organizaciones la obligación de establecer metas de disminución del porcentaje de material de
rechazo y las campañas de educación a los usuarios con miras a cumplir dichas metas, sin trasladar
para este fin ningún recurso específico, ni proveniente de la tarifa ni del presupuesto público.
En segundo lugar, el Decreto le endilga a las organizaciones parte del costo de tramitar las quejas y
reclamos de la ciudadanía, así como los costos ligados a la comercialización del servicio de
aprovechamiento, mientras que la totalidad de los recursos que dispone el marco tarifario para este
fin, lo traslada a las empresas de que prestan el servicio de residuos ordinarios, es decir, los grandes
consorcios de recolección, barrido y limpieza (RBL). Esto, más que una medida afirmativa, es
precisamente todo locontrario, entregar recursos de la tarifa a grandes empresas, y cargar los costos
correspondientes a las incipientes organizaciones de recicladores. Una abierta contravención a los
mandatos de la Corte Constitucional.
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La operación del servicio implicaría la disponibilidad de un sistema de información y catastro para
poder facturar el servicio cuyos costos difícilmente pueden asumir las incipientes organizaciones de
recicladores.
En el régimen transitorio dirigido explícitamente a las organizaciones de recicladores de oficio, el
decreto impone una nueva medida en contra de su viabilidad, al exigir un fondo de
aprovisionamiento con el 22% de los ingresos mensuales por tarifa, para financiar inversiones
vinculadas al servicio público. Hay que señalar que esta es una exigencia que solo pesa sobre las
organizaciones de recicladores, mientras que a los demás operadores no se les plantea ningún tipo
de requerimiento parecido. Ni siquiera en términos de igualdad frente a la competencia este decreto
resulta coherente, al imponer fuertes requerimientos de provisión financiera únicamente a las
organizaciones de recicladores, sobre recursos que son el reconocimiento de un trabajo que ellos/as
vienen haciendo durante décadas sin ningún tipo de apoyo y bajo condiciones de profunda
discriminación y segregación. Nada más contrario a la condición de protección especial de derechos
que la Corte ha sentenciado que debe ser tenida en cuenta al regular esta materia.
El Decreto dictamina que serán las empresas prestadoras del servicio de residuos ordinarios,
generalmente grandes consorcios de RBL quienes recaudarán los recursos de la actividad de
aprovechamiento, y luego los trasladarán a las organizaciones que prestan el servicio. El Decreto
señala que se deberá constituir un comité de conciliación de cuentas, pero nada se menciona acerca
de la forma como se dirimirán posibles conflictos en torno a desacuerdos, demoras, o posibles
dilaciones en la gestión de los recursos. Es necesario señalar que tratándose de organizaciones
incipientes se presenta una manifiesta asimetría técnica, económica, y de poder entre grandes
empresas que detentan la facultad de recaudar los recursos, y quienes, de hecho, han incurrido en
los costos de la prestación efectiva del servicio. Ya se han conocido ejemplos en otros sectores,
como el de la Salud, donde este tipo de traslado de recursos ha sido el blanco de prácticas
rentísticas, como demoras, rechazos de pagos y otros mecanismos, para evitar trasladar los recursos
con profundos detrimentos sobre las organizaciones prestadoras de servicios como los hospitales
públicos.
Las medidas contenidas en el decreto de carácter regresivo en términos de derechos hacen inviable
la participación de la mayoría de las organizaciones de recicladores en la actividad de
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aprovechamiento tal y como este decreto pretende regularla. Se niega el reconocimiento de la tarifa
tanto a las organizaciones como a los recicladores independiente. Se niega el acceso cierto y seguro
a las fuentes. Se niega el reconocimiento de las rutas y zonas históricas donde ya operan desde hace
décadas recicladores independientes y sus organizaciones, prestando un servicio de utilidad pública.
En conjunto, el Decreto viola los mandatos precisos de la Corte Constitucional, y por ello, si se
tratara de cumplirla, debería ser modificado en su estructura y texto, o en caso contrario, ser
archivado.
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Anexos: Decreto 331 y Acta 288. (en tres folios)
Elaboró: Equipo técnico subdirección de Aprovechamiento
Aprobó: Ruth Quevedo. Subdirectorade Aprovechamiento.
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Corte Constitucional Sala Tercera
Procuraduría General de la Nación
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