el conflicto socioambiental respecto de las antenas de telefonía móvil

EL CONFLICTO SOCIOAMBIENTAL RESPECTO DE LAS ANTENAS DE
TELEFONÍA MÓVIL. LOS CASOS DE LANÚS Y QUILMES
Aníbal DEL OLMO1
Resumen
Con el rápido avance del uso de las comunicaciones móviles en los últimos años, en
Argentina se pasó de 7.800.000 líneas móviles en 2003 a más de 58.000.000 en 2013,
vino el aumento de la infraestructura que las sustenta: las Estaciones Base, conocidas
popularmente como “antenas”. Su instalación, muchas veces de grandes estructuras,
generó temores en la población, particularmente de cáncer y posteriormente de otras
enfermedades y daños ambientales. En nuestro país la preocupación por su instalación
data de por lo menos principio de siglo y se ha expresado en múltiples movimientos
vecinales micro-locales, orientados a enfrentar estructuras particulares, buscando su
remoción total. Sin embargo, algunos de estos movimientos trascendieron el ámbito
inmediato y buscaron incidir en políticas locales (municipales) de regulación, forzando
efectivamente la agenda municipal y logrando la sanción de ordenanzas a medida de
los reclamos. Este es el caso de los municipios que nos interesan en este trabajo, Lanús
y Quilmes. El objetivo es analizar la dinámica de los conflictos en ambos municipios,
sus particularidades y resultados en el corto y largo plazo. Se analiza el surgimiento de
estos conflictos, su incidencia en las políticas municipales y el territorio, el rol de las
empresas y municipios.
Palabras clave: antenas; conflicto socio-ambiental; percepción del riesgo ambiental;
conurbano bonaerense.
Abstract
With the fast advancement of the use of mobile communications in recent years
(Argentina went from 7.800.000 mobile lines in 2003 to more than 58.000.000 in
2013) came the increase of the infrastructure that supports them: the base stations,
popularly known as "antennas". Their deployment, often of large structures,
generated fears in the population, particularly of cancer and other diseases and
environmental damage. In our country the concerns about antennas dates back to at
least the beginning of the century and has expressed itself in multiple micro-local
neighborhood movements, focused to obtain the total removal of particular
structures. However, some of these movements have transcended the immediate area
and sought to influence local policies (municipal), effectively forcing the municipal
agenda and achieving the sanctioning of laws tailored to their claims. This is the case
of the municipalities of interest in this work, Lanus and Quilmes. The objective is to
review the dynamics of conflicts in both municipalities, their peculiarities and results
in the short and long term. The emergence of these conflicts, their impact on
1
Lic. en Antropología Social UBA. [email protected].
Del Olmo, A. (2014), “El conflicto socioambiental respecto de las antenas de telefonía móvil. Los casos
de Lanús y Quilmes”, Cuadernos de Antropología, No. 12: 191-204. Julio-Diciembre. ISSN 0328-9478 (impreso). ISSN 2314-2383 (en línea).
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municipal policies and the territory and the role of companies and municipalities are
also analyzed.
Key words: masts; socio-environmental conflict; environmental risk perception;
Buenos Aires conurbation.
El problema
Contexto nacional e internacional
El presente trabajo aborda el conflicto socioambiental alrededor de las antenas de
telefonía móvil. En nuestro país el mismo posee características particulares y definidas:
es apolítico1, descentralizado, local, de objetivos muy específicos y fuertemente combativo.
No es un movimiento, sino un conjunto de grupos micro-locales, usualmente desconectados entre sí, aunque con características muy similares unos con otros. Todos
ellos son una reacción a la instalación de antenas de telefonía móvil en zonas urbanas
y suburbanas y se oponen a estas sobre el supuesto que las mismas causan daños a la
salud, principalmente cáncer, pero también otras enfermedades diversas.
En nuestro país estos grupos tienen alrededor de 15 años de existencia, han logrado el desmantelamiento de varias estructuras en diversas localidades y han forzado
agendas municipales con respecto a la reglamentación de las estaciones base de telefonía móvil, aunque no tuvieron mucha visibilidad mediática ni un éxito generalizado,
sino puntual.
No son grupos ecologistas, ya que su interés se circunscribe a la instalación de una
antena de telefonía particular y pocas veces se han extendido a otras estructuras o
generalizado en una zona (por ejemplo un municipio), así como la principal preocupación no es por el ambiente, sino la salud
Por la forma que suelen tener los reclamos, podrían considerarse una variante de
los reclamos definidos como NIMBY: “Not In My Back Yard” (Hubbard, 2009), en
dónde pobladores de un lugar se oponen a alguna obra en su zona, aduciendo efectos
negativos, pero comprenden su utilidad para la sociedad en su conjunto y generalmente no se oponen a su instalación en otro lugar.
Este tipo de conflictos con antenas tiene una larga historia en otros países, particularmente Inglaterra (en donde son pioneros en sus reclamos) y han recibido más atención desde las ciencias sociales (Burgess, 2004; Drake, 2006; Stilgoe, 2007).
En otros países el conflicto es similar, siendo la acción directa también la preferida.
Los temores son similares y hay un descrédito de los gobiernos y autoridades competentes a la hora de evaluar las medidas de protección y habilitaciones otorgadas. Los
conflictos son también intensos y en algunos países (como Inglaterra o España en
Europa y Chile y Perú en América del Sur) han generado modificaciones en las políticas públicas que rigen la instalación de infraestructura de telefonía 2.
Los grupos locales se ven fuertemente influidos por los activistas de otros países,
particularmente los españoles, de los que toman material informativo de todo tipo,
fundamentalmente por una cuestión idiomática.
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Contexto local
Una particularidad exacerbada en nuestro país es la actitud autónoma de los vecinos y activistas en conflicto frente al gobierno. La crisis política y social de 2001/02
que incluyó la renuncia del presidente Fernando De La Rúa con solo 2 años de mandato cumplido y el paso de 5 presidentes en un lapso de 12 días dejó en ebullición un
movimiento asambleario y autogestivo que venía creciendo en la crisis desde años
atrás (Campione, 2003; Scribano y Schuster, 2001; Svampa, 2008).
La población pasó a apoyarse mucho menos en el poder político y gubernamental
para solucionar sus problemas, dado el enorme descrédito de las capacidades y voluntad de estos para solucionar los problemas que la ciudadanía planteaba.
La solución de los problemas se busca fuera del marco institucional (Elizalde,
2011) y hay un resurgimiento de prácticas de autogestión del conflicto en dónde se
opta por encarar los problemas sin recurrir exclusiva o principalmente al gobierno.
Los grupos analizados tienen un claro perfil autogestivo, tanto de su misma organización como sobre el problema que los nuclea, por lo que actúan de forma directa sobre
este, utilizando la movilización como forma de presión y negociación con el gobierno
y las empresas.
Metodología
Para la realización de este trabajo se combinaron diferentes fuentes de información, tanto directas como indirectas, recopiladas desde 2008 a la actualidad y recortando particularmente lo sucedido en los municipios de Quilmes y Lanús entre 2008 y
2010.
Como fuentes directas contamos con: lo recopilado en el campo en zonas con
conflicto y movilizaciones, entrevistas y conversaciones informales así como el numeroso material generado por los propios protagonistas, tanto impresos como páginas
web, blogs y grupos y páginas en Facebook.
Como fuentes indirectas contamos con varias notas periodísticas publicadas durante este período en medios mayoritariamente locales en sus versiones online.
La información no fue recogida en el marco de una investigación, por lo que no
tiene la sistematicidad deseable, sin embargo lo que le falta en ese aspecto lo gana en
volumen, que es enorme y extendido en el tiempo, lo que permitió a posteriori el análisis aquí presentado.
La preocupación
Las antenas de telefonía móvil generan rechazo en sus vecinos inmediatos, aunque
las palabras más adecuadas son “miedo” e “incertidumbre”. Este miedo se debe a
varias cuestiones, entre las que se mencionan su tamaño, la desvalorización de las propiedades adyacentes y sus potenciales efectos sobre la salud. Este último punto, particularmente el temor a contraer cáncer, es lo que explica la inmensa mayoría de este
rechazo, aunque su aspecto físico sirve para reforzarlo.
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Los daños a la salud atribuidos a las antenas de telefonía móvil a su vez se sostienen en investigaciones científicas que avalan dichas afirmaciones 3, apelando a la validez social que tiene la ciencia como fuente de “la verdad” (Funtowicz y Hidalgo,
2008). Como es esperable, no media un criterio de aceptación de calidad científica de
algún tipo, sino que las piezas son consideradas válidas o descartadas como evidencia
de acuerdo a si son o no favorables a los argumentos esgrimidos.
Aunque hay incertidumbre desde la medicina y la biología sobre los posibles daños
a largo plazo por exposición a los campos electromagnéticos (CEM), casi no hay investigaciones que hablen de problemas a corto plazo y estos están prácticamente descartados. Sin embargo, es habitual que síntomas tan inespecíficos y variados como
dolores de cabeza, mareos, nauseas, aumento de presión, taquicardia, insomnio, alergias, angustia y depresión sean adjudicados al funcionamiento de instalaciones de telefonía móvil4.
Así, se conjugan varios elementos: alerta por la salud pública, temores personales,
desconfianza en empresas y gobierno y un componente de conflicto social, confluyendo en un proceso de lucha que busca incidir en políticas públicas para eliminar el
riesgo percibido y acabar con la incertidumbre.
Al debilitarse o romperse la credibilidad de la ciencia como garante de verdades absolutas, los riesgos, particularmente aquellos derivados del cambio tecnológico, ya no
se consideran aceptables y se rechazan rápidamente (Beck, 1998). Las antenas de telefonía celular son uno de aquellos riesgos, particularmente por la incertidumbre científica generada alrededor de las mismas y por lo novedoso que el funcionamiento de
esta tecnología todavía resulta para la ciudadanía.
¿Estamos frente a un movimiento social?
La definición de los grupos anti-antena como movimientos sociales, como organizaciones no gubernamentales (ONG) o como organizaciones de la sociedad civil
(OSC) es problemática y encuentra diversas dificultades.
En primer lugar encontramos que estos son micro-locales, de objetivos específicos
y puntuales (quitar una antena), no institucionalizados, usualmente ni siquiera se dieron una denominación, mucho menos tienen personería jurídica como ONG o una
sede física.
También distan de ser homogéneos hacia su interior, pudiendo identificarse dos
componentes: los activistas y los “vecinos”. Los primeros motorizan el reclamo, activan las protestas, llevan la voz de los demás en las reuniones con las otras partes e
invierten tiempo y hasta dinero en el conflicto. Los segundos acompañan el reclamo a
través de acciones como firmas en petitorios, marchas y la participación en algunas
reuniones, pero no activan el conflicto, siguen el liderazgo de los activistas.
Considerando las características mencionadas por Manzano (2008) y De Piero
(2005) en los estudios clásicos de movimientos sociales de mediados de los ochenta,
no encontramos en estos grupos una identidad compartida. Sus objetivos, muy específicos y circunscriptos, llevan a una asociación de hecho entre vecinos cercanos, pero
sin un sustrato identitario mayor o una articulación más extensa. Por otro lado, si con-
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sideramos otras características mencionadas por De Piero (ibid.), vemos que no poseen representatividad ni perduran, aunque sí poseen capacidad de incidencia.
Sí podrían considerarse como una variante de la “protesta social” (Manzano, ibid.;
Scribano y Schuster, ibid.): la acción no es el resultado necesario de un movimiento,
sino que puede serlo de algo contingente. En nuestro caso, el temor a las antenas de
telefonía móvil presentes en el vecindario.
Podemos encontrar un antecedente de esta forma de organización en el recorrido
que hace Ouviña (2003) sobre las asambleas barriales en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires post crisis de 2001. En su trabajo este autor plantea que el principal antecedente se encuentra en el fomentismo y lo que él denomina “vecinalismo de petición”:
acciones vecinales en reclamo de mejoras barriales, también mencionado por Manzano.
Generalmente el grado de organización de este tipo de grupos es incluso menor
que lo mencionado por ambos autores, aunque no así en los casos tomados para este
trabajo. En uno de estos, los grupos se autodenominaron como “vecinos autoconvocados” de la misma forma que sucedió durante la ebullición asamblearia post-2001
(Ouviña, ibid.). En el otro se consideraron a sí mismos como “Asambleas” y tuvieron
un grado de organización un poco mayor.
Con esa denominación claramente marcan su independencia, no sólo del poder
político, sino de cualquier poder fáctico o institución relevante que pueda actuar en la
zona (colegios, iglesias, unidades básicas, sociedades de fomento, etc.) a la vez que
tratan de marcar el carácter eminentemente vecinal-local del grupo. De hecho, una
parte importante de su legitimidad radica en la “pureza” de sus reclamos y la no “contaminación” con intereses externos a los “vecinales” (políticos, económicos, religiosos,
etc.). De la misma forma, la relación de estos grupos con los partidos políticos es
distante y de desconfianza, cristalizada en los mismos acontecimientos de 2001 ya
mencionados.
De esta forma, el escaso grado de organización interna, la falta identidad, la nula
institucionalización, la baja permanencia y la baja representatividad indican que no nos
encontramos ante un fenómeno de “movimiento social”, sino frente a algo más contingente y cercano al mencionado concepto de “protesta social”.
Relación con el gobierno local
A lo largo de su conflicto, estos grupos van forjando una relación con el municipio
al cual pertenecen, particularmente con el Poder Ejecutivo. Esta relación suele ser
tensa y atravesada de momentos de enfrentamiento abierto directo o mediado por los
medios locales. En esta relación es que el tema de las antenas de telefonía móvil entra
en la agenda pública y en la municipal.
Una cualidad que le permite a un problema “volverse público” es su grado de extensión. Un problema que no interesa más allá de un pequeño grupo difícilmente
llegue a captar la atención de la sociedad y no logrará lanzarse desde ahí a la arena
política y a la agenda institucional.
Llama la atención en los casos que nos convocan que el problema ha mostrado ser
de interés de un pequeño grupo y, sin embargo, ha logrado colocarse en un lugar privi195
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legiado de la agenda municipal. En ambos casos esto se debió a la presión efectiva y
hasta violenta sobre los concejales y la cobertura de medios locales con intereses políticos cruzados con el Poder Ejecutivo de turno. Sin embargo, esto fue más gravitante
en el caso de Quilmes, mientras que en Lanús las dos fuertes movilizaciones al municipio tuvieron más peso para impulsar la visibilidad del reclamo.
Los casos
Tomaremos como casos de estudio lo sucedido durante los años 2008, 2009 y 2010
en dos municipios del conurbano bonaerense, Quilmes y Lanús, con respecto al rechazo a la instalación y permanencia de estaciones base de telefonía móvil en el territorio municipal.
En ambos casos la presión de activistas y vecinos llevó a modificaciones en las ordenanzas municipales que rigen la instalación de antenas de comunicaciones móviles.
Estas ordenanzas modificadas fueron consideradas “imposibles de cumplir” por las
empresas de telefonía móvil y por esta razón, no sólo no fueron cumplidas, sino incluso enfrentadas judicialmente.
El marco normativo argentino regula las estaciones base de telefonía móvil en los
tres niveles de gobierno: Nacional, Provincial y Municipal. La Nación regula el uso de
radiofrecuencias (a través de varias resoluciones y decretos) y sus niveles de seguridad
a través de la Resolución 202/95 del Ministerio de Salud de la Nación. Las provincias
regulan los aspectos medioambientales del servicio, en el caso de la Provincia de la
Buenos Aires a través de la Resolución 144/07 del OPDS (actualmente reemplazada
por la Resolución 83/13). A nivel municipal se regulan solo los aspectos de obra y
construcción con códigos ordenamiento urbano y/o ordenanzas específicas, pero no
se puede legislar en los aspectos ya regulados en las dos instancias superiores de gobierno, por más que muchas veces se intente.
Analizando las demandas de estos grupos encontramos reclamos locales que corresponden por su contenido a lo legislado en el nivel nacional o provincial, pero que
se realizan al nivel más bajo: el municipal. La razón de esto es puramente pragmática:
el municipio es la instancia del Estado más cercana territorialmente y por ende aquella
sobre la que se trata de operar.
En ambos casos el conflicto avanzó desde un conjunto de casos dispersos en el territorio municipal hacia una estrategia de presión unificada, aunque no todos los conflictos puntuales estuvieron representados por el movimiento mayor.
El caso de Quilmes
Quilmes es un partido del gran Buenos Aires de gran extensión (125 km²) y muy
poblado (más de 580 mil habitantes según el censo de 2010), con grandes diferencias
sociales dentro su territorio, una intensa vida política y una profusión de medios locales con alta penetración.
Las protestas contra las antenas no son recientes en el partido, sino que tienen no
menos de 13 años de existencia, con diversa intensidad. Entre los activistas precursores de estas protestas, tanto por el tiempo de actividad, como por la constancia y resul196
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tados de sus reclamos, se encuentran los (auto)denominados “Vecinos Autoconvocados de
Las Barrancas de Quilmes”. A medida que pasó el tiempo y en parte gracias a la profusa
cobertura mediática local que los reclamos han tenido, se fueron sumando nuevos
grupos de otros barrios (Quilmes Oeste y Bernal entre los más destacados).
Al comienzo todo reclamo es sólo por la antena, aquella que está cerca de los vecinos movilizados. Sin embargo en Quilmes, a medida que avanzaron los diferentes
reclamos, los referentes de cada uno fueron entrando en contacto entre sí, transformándose en activistas de una causa y aunando esfuerzos para presionar al gobierno
local por la totalidad de las estaciones base instaladas en el municipio.
Las presiones vecinales fueron más fuertes y efectivas en el Honorable Concejo
Deliberante (HCD), dónde un edil opositor, presidente del bloque del ARI, se transformó de hecho en su principal representante5.
El reclamo vecinal elevado al Poder Ejecutivo y a los legisladores locales puede resumirse como un pedido por la erradicación de todas las antenas del municipio. Este
reclamo es más o menos explícito y se sostiene básicamente sobre dos pilares: los
daños a la salud que las antenas ocasionarían (principalmente cáncer) y en la supuesta
viabilidad técnica para las empresas de telefonía móvil de utilizar tecnologías diferentes y “seguras”. Los vecinos consideran inexcusable la existencia de antenas cuando hay
escuelas, hospitales, clubes o geriátricos en las inmediaciones, asumiendo como distancia “segura” un valor entre 100 y 300 metros, por ende los reclamos buscaron el alejamiento de las antenas de estos lugares como objetivo mínimo a lograr.
Las presiones de los activistas movilizados en Quilmes dieron como resultado la
Ordenanza 11.028/08, fuertemente restrictiva para las empresas. La misma no contempla la desaparición de las antenas (reclamo vecinal de máxima), pero si su ordenamiento territorial con arreglo a las instituciones “sensibles” mencionadas en el párrafo
anterior y entidades sociales de todo tipo, adicionalmente no se pueden instalar antenas a menos de 700 metros una de otra.
Mientras que el Poder Ejecutivo se posicionó con mayor o menor claridad en la
misma posición que las empresas de considerar la Ordenanza como de imposible
cumplimiento, la oposición se alineó con los vecinos y desestimó la posición el Poder
Ejecutivo. Dada la mayoría de la oposición en el HCD (luego de las elecciones de
2009), votar la ordenanza no tuvo mayores impedimentos. Una vez aprobada, el Artículo 7º de la misma6 fue vetado por el intendente en agosto de 2009, ya que se adujo
que no especificaba con claridad que regulaba antenas de telefonía móvil y no todo
tipo de antenas, lo que incluía a las de radio, televisión, bomberos, policía, entre otras.
Luego del veto se creó una comisión especial para analizar la ordenanza y se iniciaron nuevamente rondas de reuniones entre la oposición, los vecinos y el oficialismo,
no así las empresas, para considerar modificaciones posibles. El Poder Ejecutivo municipal abandonó la comisión luego de la primera reunión y se continuó sin representación del mismo, pero no se llegó a consensuar e impulsar una nueva ordenanza.
Los diferentes grupos de activistas del partido llegaron a realizar actividades en
conjunto, como volanteadas en la peatonal céntrica del mismo o visitas a sesiones del
HCD dónde se tocaba el tema de su interés. Asimismo, entraron en contacto con
activistas de otros lugares y se convirtieron en un punto de referencia para otros en su
lucha, sus métodos y el material generando. Pese a la gran fuerza y efectividad de los
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reclamos en el partido, la cantidad de vecinos movilizados no superó la centena, aunque la cobertura mediática (local) fue constante.
La principal forma de presión política de los vecinos movilizados fue el encuentro
cara a cara con los legisladores y funcionarios del ejecutivo, llegando al punto de fuertes cruces con varios de ellos. También hicieron un seguimiento permanente de los
avances y retrocesos de la norma y de las comisiones legislativas sobre el tema.
El diálogo de los vecinos con las empresas siempre estuvo cortado o, mejor dicho,
nunca se inició. Los argumentos de las empresas para sostener la imposibilidad técnica
de cumplir con la ordenanza fueron desestimados desde el principio. Este espíritu fue
tomado por el presidente del bloque del ARI y principal interlocutor de los vecinos en
el HCD a la hora de plantear su propia estrategia respecto al asunto, ya que tampoco
dialogó con las empresas en ningún momento.
Actualmente la ordenanza no se está cumpliendo, las empresas presentan recursos
de amparo a la Justicia Federal cada vez que alguna de sus instalaciones corre riesgo de
ser desmantelada y la oposición y los vecinos siguen buscando una ordenanza que
cumpla con las expectativas de estos últimos, sin importar la posibilidad o voluntad de
cumplirla que tengan las empresas.
La norma está vigente pese al veto del Artículo 7º y la Justicia de Faltas Municipal
clausura varias obras cada año. La vigencia de la norma y la actividad de la justicia de
faltas no frenaron ni las obras ni el conflicto asociado a ellas. Pero desde el fin del
diálogo vecinos-municipio y la vigencia de la ordenanza hacia 2010, no se volvió a
articular un movimiento municipal, sino que se volvió a los conflictos micro-locales
originales.
El caso de Lanús
Lanús es un partido pequeño del gran Buenos Aires (48,35 km²), pero densamente
poblado (más de 450 mil habitantes según el último censo del INDEC, 2010). Tiene
un claro perfil industrial, con muchas industrias pequeñas y medianas instaladas por
todo el territorio y una relativa homogeneidad social y territorial, más allá de algunos
bolsones de pobreza (como en los límites con el Riachuelo, y el margen con ciertas
partes de Lomas de Zamora y de Quilmes).
Mientras en el caso de Quilmes la organización vecinal fue particularmente atómica
a nivel movimientos, aunque colaborativa en la presión sobre el HCD y el ejecutivo
municipal, en Lanús la organización de los vecinos fue, desde su mismo comienzo,
mucho más orgánica.
Esto se expresó, por ejemplo, en que mientras en Quilmes los vecinos se identificaban claramente como vecinos autoorganizados, sin mayor profundidad en el armado
social, en Lanús se dieron nombre como Asambleas trascendiendo la localidad y usando nombres de fantasía, simbólicos, como una fecha o un nombre inventado, dando
lugar por ejemplo a las asambleas: “9 de Mayo” (Monte Chingolo), “26 de Septiembre”
(Remedios de Escalada Oeste), “4 de Agosto” (Remedios de Escalada Este), “7 de Noviembre” (Lanús Oeste) y “Por la Vida” (Gerli) entre otras.
De estas la principal fue la Asamblea 9 de Mayo de Monte Chingolo. Ésta se organizó alrededor de una estación base ubicada en la esquina de las calles Pirovano y
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Margarita Weild de esa localidad (actualmente desmantelada) y su disparador fue el
diagnóstico de Leucemia de un niño de la zona, tratado en el Hospital Gutiérrez. En el
hospital realizaron una encuesta de agentes de riesgo, entre los que mencionaron a las
antenas de telefonía móvil, razón por la que los familiares y vecinos asociaron este
caso de cáncer a la antena en cuestión, dado que la vivienda del chico se ubicaba a
pocos metros de la misma.
Al ser la Asamblea más activa en este sentido, la 9 de Mayo7 terminó liderando en la
práctica un movimiento originalmente acéfalo y actuando como referentes de toda la
organización.
Sus actividades se pueden dividir en dos grandes grupos: difusión y presión. Lo
primero para buscar apoyo vecinal en pos de lograr que lo segundo sea fructífero:
instalar en la agenda de gobierno sus inquietudes y lograr que las políticas municipales
sobre su tema de interés se ajusten a sus objetivos.
En el primer grupo de acciones podemos contar el despliegue territorial buscando
antenas y tratando de generar reacciones vecinales organizadas en su contra, la realización, junto con vecinos de Quilmes, de reuniones informativas en ese partido, el armado de espacios de difusión en la web y contacto con medios locales y alguno nacional.
En el segundo grupo encontramos la presión directa sobre miembros del ejecutivo,
particularmente el Intendente, a quién fueron a presionar a diversos actos y lograron
que les firme una carta de intención prometiendo ocuparse del tema de las antenas, y
sobre los concejales, con fuertes cruces en las sesiones del HCD. Gracias a esto lograron que se voten las Ordenanzas 10.518/08 y 10.674/09, fuertemente restrictivas con
los espacios para la instalación de antenas de telefonía móvil, limitando las zonas habilitadas y los tipos de estructuras permitidas. Asimismo realizaron dos marchas al municipio durante el año 2009, que contaron con casi 200 personas cada una provenientes de diversos puntos del partido, en reclamo del cumplimiento de las ordenanzas y
del retiro y/o relocalización de las antenas del municipio.
Aunque la letra de las Ordenanzas 10.518/08 y 10.674/09 surgió mayormente de
los mismos vecinos movilizados y pese a que estas estuvieron un tiempo vigentes,
aquellos siguieron oponiéndose a las instalaciones de telecomunicaciones con independencia de si cumplían o no con las mismas.
La reacción de las empresas a la ordenanza fue contestarla judicialmente a través de
recursos de amparo8 y negarse a acatarla ya que la consideraron imposible de cumplir,
presionando al municipio para que busque una solución. El municipio decidió llamar a
una audiencia pública en la Universidad Nacional de Lanús el día 23 de octubre de
2009, la primera desde que ese mecanismo fue creado en el partido, en dónde participaron diversos profesionales, representantes de las empresas, el municipio, CNC, SECOM, Ministerio de Salud, vecinos y activistas9, con posiciones encontradas.
Pese al éxito de movilización, participación y presión que estos grupos tuvieron en
el distrito, su fuerza ha caído considerablemente desde la última marcha en diciembre
de 2009. Las razones principales fueron el desmantelamiento de la estructura en Monte Chingolo, aglutinante de la Asamblea 9 de Mayo, que dejó de liderar la lucha, el revés
judicial sufrido por la ordenanza y el conflicto de poderes que enfrenta el municipio a
la hora de legislar sobre el tema.
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Al igual que en el caso de Quilmes, el éxito legislativo no diluyó las protestas micro-locales. Los vecinos siguieron enfrentados a las estructuras existentes y nuevas
obras con independencia de su cumplimiento o no de la ordenanza. La microlocalidad del conflicto perdura más allá del éxito de la incidencia en las políticas municipales.
Conclusiones
El problema tal como lo plantean los activistas, que son quienes tienen la iniciativa,
es eminentemente local. Pese a que varios de los aspectos sobre los que estos reclaman
respuestas no se regulan ni se controlan a nivel local, sino a nivel nacional: límites
“aceptables” de emisiones de radiofrecuencias y uso del espectro radioeléctrico.
El Poder Ejecutivo municipal se ve así presionado por los activistas, quienes exigen
cambios y acciones que solo se pueden tomar en niveles superiores al municipal. Esto
lo lleva al choque con los vecinos de su partido dado que no tiene poder ni jurisdicción para dar respuesta al reclamo y las medidas que puede tomar solo logran entorpecer el despliegue de infraestructura. Con una penetración de 151 teléfonos cada 100
habitantes (GSMA Intelligence, 2014) el teléfono móvil ya es un bien irrenunciable
para la mayor parte de la población. Esto lleva a otro tipo de problemas: con las asociaciones de consumidores.
Como los reclamos tienen un muy alto contenido emotivo, suelen tener una cobertura dramática en la prensa local y la oposición en el HCD suele ver una buena oportunidad de ganar rédito político apoyando a la parte débil enfrentada a multinacionales
con muy mala imagen y todo ello sin correr con el costo político de los resultados de
un reclamo exitoso: disminución de la calidad del servicio de telefonía móvil o su desaparición definitiva.
Las empresas, por su parte, consideran que el diálogo con los vecinos es prácticamente imposible (en algunos casos de hecho lo es), por lo que intentan negociar con el
Poder Ejecutivo municipal normas favorables al despliegue de red o bien la aplicación
“laxa” de las normas desfavorables. A la vez pueden buscar un amparo en la Justicia
Federal. También se les presenta como una situación pura y exclusivamente económica: por un lado, una antena menos es menos facturación, por otro lado, es una inversión perdida que deberá volver a hacerse; finalmente una zona sin cobertura implica
múltiples problemas por el incumplimiento de los contratos de licitación de frecuencias.
Los organismos de nivel provincial y nacional correspondientes sólo se involucran
si los convoca alguno de los actores, sea el Poder Ejecutivo municipal a una audiencia
pública, como el caso de Lanús, sean los vecinos para efectuar controles o sean las
empresas para expresar su malestar por no poder operar libremente en un territorio
para el que pagaron por las frecuencias licitadas. Sin embargo, su participación es baja
y su incidencia en los procesos locales también.
El actor central en esta problemática es, siempre, la protesta vecinal contra las antenas de telefonía móvil. Es ésta la que motoriza todo el proceso e incorpora a las
agendas pública y municipal a las antenas como un problema a resolver. Los vecinos
movilizados con los potenciales beneficiarios y afectados (simultáneamente) de la polí200
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tica pública resultante: beneficiarios por la desaparición de las antenas que combate,
afectados por la desaparición del servicio que utilizan directa o indirectamente.
Su estrategia de presión directa y personalizada sobre los decisores municipales
(ejecutivo y legislativo), genera cobertura mediática que interpela a los grupos-terceros
(el resto de los vecinos-usuarios) e ignora a las empresas de telefonía por considerarlas
parciales en sus opiniones (lo cual es real) y por ser el antagonista a enfrentar.
Esta forma de actuar del principal actor determina las relaciones subsiguientes con
el resto. Las empresas quedan vacías de toda credibilidad y fuera de la discusión (situación que no tratan de revertir), los grupos terceros sólo son incorporados pasivamente
a través de los medios como sujetos a informar y la solución del problema se configura en las relaciones entre los funcionarios y los vecinos movilizados.
Para un vecino cualquiera del municipio no importa si una estación base cumple o
no la ordenanza, ni si la ordenanza es o no restrictiva o fue consensuada con activistas
movilizados por el tema, sino si está o no cerca de su casa. El éxito general se vuelve
un fracaso en cada caso puntual, ya que el objetivo real es la desaparición de todas las
antenas instaladas y la no instalación de otras nuevas, algo imposible de lograr sin
desconectar a todo el municipio de la red móvil.
Discusión
El conflicto se presenta como de muy difícil abordaje para los actores institucionales, públicos y privados. Los activistas que reclaman lo hacen de forma organizada,
pero su capital social se sostiene en gran parte en la intransigencia. Luego de sostener
que las antenas son dañinas y los límites actuales inútiles, no hay una forma sencilla de
retractarse y pasar a aceptarlas sin perder credibilidad y el capital acumulado.
De esta forma, para los vecinos devenidos en activistas, no hay posibilidad de dar
marcha atrás con el reclamo sin perder todo el capital social que hayan acumulado y,
en el caso que lo hagan, otros pueden tomar la posta del mismo.
Para los actores institucionales, los activistas se presentan como interlocutores particularmente difíciles de abordar, no solo por su intransigencia, sino también por su
representatividad limitada e informal. No importa a qué acuerdos se llegue con un
grupo movilizado puntual, alrededor de cualquier antena puede surgir un nuevo conflicto que no estará representado en los acuerdos previos o paralelos. Eso desalienta
cualquier intento de acercar posiciones e iniciar el diálogo.
Por otro lado, tanto el gobierno como las empresas dan poco espacio a la participación social en sus decisiones y dejan a los vecinos movilizados poco margen de
negociación quieran usarlo o no. Lo mismo se puede decir de la oposición en el HCD
respecto de las empresas y el Ejecutivo municipal: los dejan efectivamente fuera del
proceso de toma de decisiones, llevando inevitablemente a un conflicto, pero con
forma diferente.
A medida que pasa el tiempo, un nuevo conflicto aparece en el horizonte: entre los
vecinos movilizados contra las antenas y los usuarios y asociaciones de usuarios molestos por la mala calidad del servicio de comunicaciones móviles.
Es más sonoro en la opinión pública el reclamo por una mejor calidad y mayor cobertura de estos servicios que el realizado contra las antenas. A tal punto es así, que la
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Secretaría de Comunicaciones de la Nación ha tomado el tema a nivel nacional, anunciando la necesidad de mayor cantidad de antenas y publicando junto con la Secretaría
de Asuntos Municipales del Ministerio de Interior una ordenanza modelo para ser
adoptada por los municipios de todo el país que así lo definan. Todo esto choca de
forma directa con los conflictos contra las antenas.
Para el Poder Ejecutivo local y para instancias de niveles superiores, la participación
ciudadana es la forma de transformar reclamos dispersos de grupos pequeños en un
diálogo más generalizado con la posibilidad de encontrar soluciones duraderas.
Queda claro que el problema no se puede solucionar tomando en cuenta sólo las
necesidades de un actor, sino que la búsqueda de una solución debe ser consensuada.
El Ejecutivo local tiene, como único camino, tomar el problema como propio e incorporar a los otros actores relevantes (vecinos movilizados, empresas y consumidores) a
una mesa de trabajo común.
Las empresas y el público en general deben ser actores activos, junto con el gobierno (en todos sus niveles) y los vecinos activistas, del proceso de definición de las
políticas públicas relevantes a la instalación de las estaciones base de telefonía móvil.
El camino para la solución del conflicto no es sencillo y requiere el compromiso de
actores públicos y privados diversos, que en este momento se presentan con posturas
irreconciliables. También requiere el fuerte compromiso de los actores de respetar los
resultados finales de cualquier proceso de decisión que se encare en este marco, que
puede o no corresponder con sus reclamos o expectativas.
El diseño de normas compatibles con lo reglamentado en los otros niveles de gobierno, sobre bases firmes y que no tengan impacto en la salud, la economía y la sociedad en su conjunto es la principal expresión de este desafío. Estas deben dar cuenta
de la intransigencia de las partes, de la incertidumbre científica sobre el asunto y de los
conflictos políticos que surgen alrededor de todo reclamo popular, considerando las
competencias de cada actor, sus recursos técnicos, humanos y científicos y su capacidad de maniobra política.
Notas
1. Generalmente, aunque no en todos los casos. Cuando hay una veta política en el
conflicto tiene que ver más con oportunismos que con convicciones genuinas.
2. En Chile a partir de conflictos aislados de gran virulencia, se incorporó el tema en
la agenda y se promulgó la Ley 20.599, llamada “Ley de Torres”, que fija límites de
exposición menores que los recomendados por organismos internacionales.
3. Con respecto a los daños a la salud de los campos electromagnéticos, la mayoría de
los investigadores coincide en que las evidencias de daños no son consistentes y solo
algunos consideran que las evidencias de daños son contundentes (Biointiative Working Group, 2012). La posición de la Organización Mundial de la Salud es de tranquilidad y no sugiere cambios en las normas adoptadas por ningún país (OMS, 2006), la
mayoría basadas en lo recomendado por la International Commission on NonIonizing Radiation Protection (ICNIRP, 1998, 2009).
4. Los efectos a corto plazo reportados incluso podrían deberse a razones psicológicas, dentro del efecto nocebo: efecto placebo inverso, frente a la idea de que algo es
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dañino se sufren efectos negativos aún en ausencia de elementos dañinos reales (Szemerszky, et. al, 2010).
5. Configurando así un escenario poco común para este tipo de conflictos en nuestro
país, ya que se puede considerar atravesado por disputas políticas locales.
6. Este indica: “No podrán instalarse estructuras de antena del tipo: Estructuras Auto Soportadas, Monopostes y Mástiles con Riendas y Pico Antenas, en un radio menor de 400 metros de hospitales, sanatorios o clínicas médicas de alta complejidad, y de establecimientos educacionales de todos los
niveles y modalidades de enseñanza públicos o privados. Las estructuras ya instaladas que no cumplan con el presente artículo quedarán a disposición del Municipio, para su relocalización en un plazo
de 60 días hábiles a partir de la promulgación de la presente Ordenanza como máximo.”
7. Entre sus actividades se cuenta la utilización de varios medios de difusión online,
incluyendo un grupo de Facebook para buscar apoyo entre los vecinos y darse a conocer.
8. Esto derivó en una resolución de la Sala Tercera en lo Contencioso Administrativo
que determinó que el municipio no tiene jurisdicción sobre un servicio autorizado por
la Secretaría de Comunicaciones de la Nación y que de su presentación no se desprende que se generen perjuicios a la salud.
9. Los activistas acusaron a la audiencia de ser una farsa y llamaron a no asistir, pese a
lo cual algunos de ellos estuvieron presentes hasta la mitad de la jornada.
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