Monográfico

icade
NÚMERO
90
SEPTIEMBRE | DICIEMBRe [2013]
Monográfico
El futuro del Estado de bienestar
tras la Crisis
PRESENTACIÓN DEL MONOGRÁFICO
La crisis del Estado de bienestar lleva siendo un tema recurrente en la literatura académica desde los años 70 pero los sistemas de bienestar parecían haberse
acomodado a vivir en ese estado permanente de crisis adaptándose a la misma y
en cierto modo superando con éxito las sucesivas fracturas económicas que en
estas décadas se han sucedido. La que vivimos parece que es de una naturaleza
bien diferente. No sólo porque es mucho más profunda, sino porque se está llevando por delante el mundo tal y como lo conocíamos hasta ahora. Si el siglo
XXI comenzó con el ataque de las Torres Gemelas en 2001, su continuación con
la crisis financiera de 2008 ha supuesto dos grandes conmociones en un periodo
de tiempo demasiado breve que se ha llevado por delante el mundo tal y como
se había logrado construir tras la también muy convulsa primera mitad del siglo XX. Una crisis que está afectando a la democracia, al Estado, al trabajo, al
concepto de ciudadanía, al medio ambiente y a todo lo que podíamos imaginar.
El mundo, sin duda, ya no volverá a ser igual después de esta crisis. La cuestión
reside en qué mundo queremos construir una vez hayamos sido capaces de reponernos de la misma.
Los artículos que conforman este número de la Revista icade forman parte de
un proyecto de investigación titulado “Sostenibilidad del Estado de Bienestar en
España. Nuevas estrategias de financiación de las políticas sociales” financiado
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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por el Ministerio de Economía y Competitividad (DER2011-23543) que venimos
desarrollando desde comienzos del 2012 un grupo de profesores de Comillas junto
con un profesor de la Universidad de San Louis y de la Universidad Católica de
Lovaina. Suponen, por tanto, los resultados de investigación a algo más de la
mitad del camino de la vida del proyecto. Deben tomarse, por tanto, como resultados parciales.
Cuando este grupo de profesores nos presentamos a la convocatoria del Plan
Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental No Orientada teníamos
como objetivo, conociendo ya a fondo la gravedad de la crisis, hacer una propuesta constructiva y creativa que nos permitiera, por un lado, conocer los aspectos
más relevantes de la crisis y cómo ésta afectaba en España y en Europa a los índices de pobreza, exclusión y cohesión social y, por otro, intentar encontrar una
vía para lograr la sostenibilidad y viabilidad de las políticas sociales. Ello se hace
desde el convencimiento de que las políticas de inclusión social y de bienestar
son necesarias, no sólo en un contexto de crisis sino también en un contexto de
crecimiento económico pues son las que permiten distribuir los recursos y así
lograr la garantía de los derechos sociales y una mayor cohesión y justicia social.
El título del monográfico “El futuro del Estado de bienestar tras la crisis” quiere
hacer hincapié precisamente en la idea de que ahora es el momento de poner las
bases para un futuro en el que, superados los momentos difíciles, podamos construir un modelo de sociedad distinto que nos permita crecer de otra manera sin
renunciar al objetivo de justicia social que está detrás de la aspiración a la defensa
de los derechos humanos y contribuir así a la esperanza y la fe en un mundo mejor.
Los artículos que conforman el monográfico tienen un carácter multidisciplinar como el propio proyecto de investigación. Se pueden dividir en tres bloques:
el primero posee enfoque teórico político, el segundo económico y el tercero
tiene una perspectiva jurídica, en concreto se aborda la cuestión desde el estudio
del Derecho financiero y tributario.
Dentro del primer bloque, el artículo que firmo yo, parte de la idea de que
lo que se conoce como Estado de bienestar es únicamente un modelo de garantías a los derechos sociales y, por tanto, se pueden idear diversas garantías a esos
modelos de bienestar, garantías que frente a las reformas que se están llevando a
cabo en la mayor parte de los países, que ponen el acento en el selectivismo y la
condicionalidad, deberían ir extendiendo la universalidad y la incondicionalidad
porque el selectivismo debería ir en el lado del ingreso a través de reformas fiscales que hagan el sistema mucho más progresivo de lo que es ahora. Intento desde
esa idea, apuntar algunas ideas sobre la posible reforma del Estado de bienestar
en nuestro país. Por su parte, Yannick Vanderborght en su trabajo titulado “The
European Social Model and The Shortcomings of the Active Welfare” analiza
los principios que rigen las llamadas políticas de activación y cómo estas se han
venido aplicando en Bélgica con escasos o pocos efectos.
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En el segundo bloque, A. Javier Ramos analiza en su artículo “Distribución
regional de la renta familiar en España en el período 2008-2010” los efectos de
la crisis económica, en su período inicial, en la renta de los hogares de las Comunidades Autónomas en nuestro país así como la actuación redistributiva de
la misma por parte del Sector Público. Constata que incluso antes de la propia
crisis existían considerables disparidades regionales que persisten en el período
estudiado y que la crisis ha reducido significativamente la renta familiar por habitante, antes y después de la intervención pública, en todas las Comunidades
Autónomas. Estos datos son muy relevantes pues constituyen el punto de partida
que hay que tomar ante cualquier reforma que se quiera hacer.
El tercer y último bloque está integrado por el trabajo de Pilar Navau, profesora de Derecho financiero, que analiza como las reformas impositivas llevadas a cabo en España desde el comienzo de la crisis han supuesto una mayor
regresividad en el sistema. Por ello propone recuperar algunos impuestos como
el impuesto sobre el patrimonio o el impuesto sobre sucesiones como figuras
impositivas adaptadas al contexto en el que vivimos y que pueden contribuir en
gran medida a reducir el déficit fiscal al que nos enfrentamos.
Podemos afirmar sin ninguna duda que la crisis está sirviendo de pretexto a
los intereses financieros para recortar y privatizar la provisión de bienestar y así
desmantelar los derechos sociales. Hoy la ciudadanía necesita más que nunca
mecanismos e instituciones que les protejan de la voracidad de los mercados.
Aquellos que compartimos la preocupación por la pobreza y la exclusión como
uno de los más graves problemas sociales a los que tenemos que hacer frente, nos
vemos obligados a hacer propuestas constructivas y creativas que logren articular
un sistema de garantía del bienestar posible y sostenible. Para ello hacen falta
decisiones valientes, originales y poco conservadoras.
José Luis Rey Pérez
Madrid, septiembre 2013
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The european social model and the shortcomings
of the active welfare state*
Autor: Yannick Vanderborght1
Professor of Political Science
Université Saint-Louis Brussels & Chaire Hoover Louvain
Abstract
Since 2008, the European Union, and especially the Eurozone, is hit by a
deep economic crisis that translates into rising unemployment, rising poverty
rates, and rising inequalities. Even if some countries, like Italy, Greece, Portugal,
and Spain, face more serious social challenges than others, similar trends occur
almost everywhere. However, we should remember that even before the crisis the
social situation was deteriorating in many European countries, despite the fact
that an “open method of coordination” (OMC) on social inclusion had been
launched by the European Commission in 2000.2
*
The author is part of the project “Sostenibilidad económica del Estado de bienestar en España:
Nuevas estrategias de financiación de las políticas sociales“ (Ministerio de Economía y Competitividad.
Gobierno de España (DER2011-23543)).
1
[email protected]
2
On the “social OMC” and its aftermath in Europe 2020, see PeÑa-Casas, R. « Europe 2020
et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale », in D. Natali & B. Vanhercke (eds.), Bilan social de
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Of course, one could hardly deny the fact that the crisis actually amplifies
these social problems. In this paper, I will nevertheless argue that it would
be too simplistic to have an exclusive focus on the current economic downturn. Indeed, in order to think about new welfare strategies, we need to look at
what has failed in the policies that have been designed so far. When they do
so, an increasing number of researchers now conclude that some of the social
policies that were implemented during the 2000s, i.e. during the first decade of
the OMC on social inclusion, had a very limited impact – or even a negative
impact – on social justice across Europe.3 My modest aim is to look at some of
these policies, first at a general level (section 1), and second at a more specific
level, through some illustrative examples in one member-state, Belgium (section 2). The following sections are not based on first-hand research, but are
rather aimed at reviewing the most interesting features of the current academic
discussion in Belgium. The paper relies especially – although not exclusively –
on research conducted by experts at Belgium’s most advanced research centre
in social policy, the Herman Deleeck Centre for Social Policy at the University
of Antwerp4.
Key Words: European Social model, activation policies, Welfare State, redistribution, unemployment.
El Modelo Social Europeo y las deficiencias de las Políticas Activas de Bienestar
Resumen
Desde 2008, la Unión Europea, y en particular, la Eurozona, ha sido golpeada por una profunda crisis económica que se ha traducido en un crecimiento
del desempleo, las tasas de pobreza y las desigualdades. Aunque algunos países
como Italia, Grecia, Portugal y España hacen frente a cambios sociales más
serios, éstos se están produciendo con idéntico sentido en todas partes. No
obstante, se debe recordar que incluso antes de la crisis, la situación social se
había deteriorado en muchos países europeos, a pesar de que “el método abierto
l’Union européenne 2011. Brussels: Observatoire Social Européen, 2012, pp. 171-198.
3
It is not part of the purpose of this paper to discuss the idea of “social justice” in detail. I will assume
here that social justice refers to the priority given to the situation of the worst-off following a maximin
principle. See Rawls, J., A Theory of Justice. Oxford: Oxford University Press, 1971.
4
This paper is based on a presentation given on December 17th, 2012 at Universidad Pontificia
Comillas, Madrid. The main goal of the presentation was to foster a discussion with the audience by
referring to the most interesting features of the discussion about the “European social model” in Belgium.
Hence, the paper refers to many publications from researchers at the Herman Deleeck Centre for Social
Policy at the University of Antwerp. For working papers and further information, see http://www.centrumvoorsociaalbeleid.be/
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de coordinación” (OMC) se había puesto en marcha por la Comisión Europea
en el año 2000.
Nadie puede negar que la crisis haya acentuado e intensificado estos problemas sociales. En este artículo, sin embargo, se tratará de argumentar que resulta
demasiado simplista centrarse exclusivamente en la actual crisis. De hecho, de
cara a idear nuevas estrategias de bienestar, es necesario saber qué es lo que ha
fallado en las políticas diseñadas tiempo atrás. Muchos investigadores sostienen
que algunas de las políticas sociales implementadas durante los 2000, esto es,
durante la primera década del OMC sobre inclusión social, han tenido un impacto muy limitado o incluso unas consecuencias negativas en Europa. El modesto
propósito de este trabajo, es analizar algunas de estas políticas, primero a nivel
general (sección 1), y en segundo lugar a un nivel más específico, a través de
ejemplos ilustrativos de un Estado miembro: Bélgica (sección 2). Este trabajo no
está basado en investigaciones de primera mano, pero sí en las investigaciones
más relevantes de la discusión académica que hoy está presente en Bélgica. El documento se basa especialmente - aunque no exclusivamente - en la investigación
llevada a cabo por expertos en el centro de investigación en política social más
avanzado de Bélgica, el Herman Deleeck Centre for Social Policy de la Universidad
de Amberes.
Palabras clave: Modelo social europeo, políticas de activación, Estado de bienestar, redistribución, desempleo.
Recibido: 27-09-2013
Aceptado: 30-10-2013
1. The European social model in crisis: high poverty
rates despite new policies
The discussion about the idea of the “European social model”, and its failures,
is especially lively in my country of origin, Belgium. Despite its small size, for various reasons Belgium has had a significant impact on Europe’s social agenda since
the late 1990s.5 Some of its most prominent policy-makers and top civil servants
have been involved in the design of the OMC on social inclusion, and they have
pushed for the idea of a “social model” at many occasions, especially during the
Belgian presidencies of the European council in 2001 and 2010 respectively. In
For further details, see Vanhercke, B. ; Vanderborght, Y. & Verschraegen, G.,
‘L’Europe sociale en Belgique: emploi et inclusion sociale au prisme de l’européanisation’, Revue belge de
sécurité sociale, (vol. 53, núm. 4, 2011), pp. 745-774.
5
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the early 2000s, one of the main figures of this discussion was the former Federal
Minister for social affairs (1999-2003), Frank Vandenbroucke (Flemish Socialist
Party). Interestingly, in 2011 he left the political scene and decided to re-focus
on teaching and researching. Within Belgium’s academic circles, and beyond, he
is currently one of the leading figures in this discussion about the “European Social Model” and its shortcomings. As will be made clear below, even if there is no
general consensus on this issue, the case of Frank Vandenbroucke is quite illustrative of the current mood among researchers: despite some progress, observers
are disappointed by the poor results of this decade of ambitious efforts in favour
of social inclusion. As Vandenbroucke himself wrote it in a 2011 article, “disappointment prevails”6. At the same time, despite this disappointment, in another
paper co-authored with Anton Hemerijck and Bruno Palier, he also argues in
favour of a new “social investment pact”7.
1.1. From “passive” policies to the “active welfare state”
One of the most important developments in the past 15 years has been the
promotion of new social policies under the label of the so-called “active welfare
state”. In some cases, especially on the left, the alternative label of “social investment state” was used: it referred to a renewed focus on investment in human
capital, through employment and training, rather than social protection itself.
In its most extreme form, it consisted in saying that social investment had to
become a substitute for social protection.
The active welfare state is often justified on moral grounds. Old-fashioned
“passive” transfers are then criticized under the assumption that they violate
some sort of duty of reciprocity: in exchange for a benefit, recipients have a moral
duty to be active, be it only in searching for a job8. But there are also pragmatic
reasons to support such move towards active policies, as all industrialized countries are faced with the emergence of “new social risks”. In other words, according
to this pragmatic view welfare states need to be reformed because of the increasing rate of divorce and the growing number of single households, because of the
necessity to facilitate a better conciliation of work and family life, or because of
the shift towards a knowledge economy in which skills and human capital are of
paramount importance.
6
VANDENBROUCKE, F. & VLEMINCKX, K., ‘Disappointing poverty trends: is the social investment state to blame?’, Journal of European Social Policy, (vol. 21, núm. 5, 2011), p. 450.
7
VANDENBROUCKE, F ; HEMERIJCK, A. & PALIER, B., ‘The EU Needs a Social Investment
Pact’, OSE Paper Series, Opinion Paper (núm. 5, May 2011), 25 p.
The discussion of the idea of an unconditional basic income is interesting in this respect. For an
overview, see WIDERQUIST, K.; NOGUERA, J. A.; VANDERBORGHT, Y. & DE WISPELAERE, J.,
Basic Income: An Anthology of Contemporary Research. New York : Wiley-Blackwell, 2013.
8
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As has been shown by another Belgian social policy expert, Bea Cantillon9,
the active welfare state has been mainly causing two important and complementary new trends.
First, there is a trend towards new resource allocation, or resource re-allocation. Since welfare states have to cope with limited resources – even more
in times of economic downturn – budget for social investment in the broad
sense has often been found via cuts in social protection “old style”. In concrete terms, it means that resources have moved away from passive benefits
(especially in unemployment or social assistance) to new programmes aimed
at addressing the new risks: childcare, vocational training, job subsidies, etc.
Interestingly, data show that on average social spending is not lower today
than 10 years ago; but part of this spending has been re-allocated to new
programmes.
Second, there is a trend towards some form of re-commodification of labour.
The active welfare state, contrary to the “passive” one, focuses on labour and the
idea of “making work pay”. The aim of the de-commodifying welfare state, which
consists in giving individuals an exit option from the labour market through
more or less generous transfers, is considered as highly problematic, again from
a moral and pragmatic point of view. Numerous examples of the move towards
re-commodification can be found across Europe, as it is truly at the core of the
active welfare state.
1.2. The active welfare state: new social policies but less redistribution
The re-allocation of resources and the re-commodification of labour are obviously connected, be it only because within the active welfare state re-commodification necessarily implies some form of re-allocation.
The main consequence of the re-allocation of resources towards “new policies” is the fact that social policy became less aimed at direct transfers (or “passive benefits”), and increasingly aimed at providing services and active benefits.
As Frank Vandenbroucke himself puts it, the idea was that welfare states should
“become more service-oriented and less transfer-oriented”10. This relates to the
idea that policies should focus on social investment, rather than direct provision
or income maintenance; on moral grounds, it relates to a focus on equality of opportunities, rather than equality of outcomes11.
CANTILLON, B., ‘The Paradox of the social investment state : growth, employment and poverty
in the Lisbon era’, Journal of European Social Policy, (vol. 21, núm. 5, 2011), pp. 432-449.
9
10
VANDENBROUCKE, F. & VLEMINCKX, K., ‘Disappointing poverty trends: is the social investment state to blame?’, cit., p. 452.
11
CANTILLON, B., ‘The Paradox of the social investment state : growth, employment and poverty
in the Lisbon era’, cit., p. 441.
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In this respect, the basic trend throughout Europe, within individual countries or at EU-level through the European Employment Strategy (EES), has been
a new focus on “employment-related social spending”. The most obvious example are services aimed at facilitating the combination of work and family life by
providing better childcare facilities especially, but also with new forms of longer
and better paid parental leave. As the position of mothers on the labour market
is a key factor in social policies, supporters of the active welfare state could hardly
be blamed for this development. Furthermore, since gender equality is now a key
objective in welfare reform, well-designed policies should help us to achieve this
goal. However, the graph below comparing the percentage of households doing
own care by social category indicates why such a trend can have negative effects
on the worst-off.
Graph 1: Own care through non-work differentiated according
to the educational level of the mother12.
From this graph, which only shows some of most egalitarian welfare states
in Europe, one can easily see that a re-allocation of resources aimed at facilitating the combination of work and family life through childcare will obviously tend to “flow to higher income groups”. These higher income groups
12
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Íbid.
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will make an intensive use of the new services, certainly in comparison with
single households. As is stressed by Bea Cantillon, “this implies that Matthew
effects [i.e. regressive effects] can be at work in the distribution of the budgets
for childcare”13. She also insists on the fact that similar problems might arise
from other employment-related spending, such as in-work benefits, tax credits, subsidies etc. Of course, this spending will not always benefit the highest
income group, but they will hardly benefit jobless households, and worst-off
individuals, since one needs to have a job, or to get one, in order to be eligible
for such benefits. Again, illustratively, Cantillon also concludes on a disappointing note: in the active welfare state “the redistributive aspect of social
spending has been relegated to the background”14.
Whereas in terms of re-allocation of resources most reforms are aimed at implementing positive incentives, re-commodification is rather focused on negative incentives through retrenchment in passive benefits. The main goal then
consists in incentivizing behaviour through cuts in benefits, shorter duration of
payment, tightened eligibility rules, and increased emphasis on close administrative control and monitoring of recipients. During the past decade, this has been
especially striking in unemployment insurance across the EU. Once again, this
second dimension of the active welfare state is highly problematic, at least if one
agrees with the idea that social justice has to do with an absolute priority given
to the maximization of the situation of the worst-off. Negative incentives, even
when they have some concrete impact on the willingness to work, contribute to
increase financial poverty among those who cannot access the labour market.
According to Belgian social policy experts who were committed to its implementation, the disappointing results of the OMC on social inclusion are partly
due to these two dimensions. Ironically, in the early 2000s proponents of the
active welfare state were truly convinced of the progressive character of their
strategy: they were relying on the emergence of a virtuous circle through the implementation of a whole package of reform. Even if the redistributive downside already mentioned was to be anticipated, experts were expecting a redistributive upside through massive job creation. The latter would then lift the worst-off out of
unemployment and poverty; hence they would not suffer from welfare retrenchment, but would rather benefit from the new service-oriented welfare state15.
In fact, it seems that experts were partly right indeed: between 2000 and 2008,
there was a significant job growth in Europe, and one can hardly deny that it had
some positive effects on the living conditions of many Europeans. However, the
13
Íbid.
14
CANTILLON, B., ‘The Paradox of the social investment state´, cit., p. 442.
VANDENBROUCKE, F. & VLEMINCKX, K., ‘Disappointing poverty trends: is the social investment state to blame?’, cit.
15
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trouble is that the growth did not benefit to the worst off, as there was no “trickle
down”: in sum, it mainly benefited to “employment-rich” households, not to jobless households (or only marginally in most countries). In most cases, there was
an increase in working time for individuals who already had a job or, more importantly, a “conversion of one-earner families into two-earner families”16, i.e.
mainly women entering the labour market as their partner is already at work. As
women’s position on the labour market was a focus of the European Employment
Strategy (EES) – and for fundamental normative reasons as well – we should
not be unhappy about the rise in female employment as such. At the same time,
however, one needs to pay attention to the fact that it did not translate into an
improvement of the situation of the least well-off households.
Hence, rather than a virtuous circle, welfare reform then tended to set a vicious
circle in motion, in a worst-case scenario which Vandenbroucke and Vleminckx
describe in the following terms: “(1) average income of the work-rich households
increases, (2) the relative proportion of the number of work-poor households does
not change, (3) the poverty threshold increases because median household income
increases, and (4) social programmes become less redistributive as the new riskprogrammes mainly benefit work-rich households and unemployment benefits are
cut”17.
Needless to say, Vandenbroucke, Cantillon, and other Belgian social policy
experts, sketch a gloomy picture of the social investment state in its current form.
This is the reason why in their paper on a “new European social investment
pact”, Vandenbroucke, Hemerijck & Palier now insist on the fact that social investment should not be considered as a substitute for social protection. “Adequate
minimum income protection,” for instance, “is a critical precondition for an effective social investment strategy”18. In yet another paper, Vandenbroucke again
stresses this point, in very concrete terms as he insists that the EU “requires all
Member States to introduce a system of minimum income protection that would
eradicate poverty below a threshold set at 60% of the national median income”19.
In other words, it is now clear that in its 2.0 version, the social investment state
will necessarily rely on a strong social safety net20.
16
CANTILLON, B., ‘The Paradox of the social investment state´, cit., p. 439.
VANDENBROUCKE, F. & VLEMINCKX, K., ‘Disappointing poverty trends: is the social investment state to blame?’, cit., p. 454.
17
18
VANDENBROUCKE, F ; HEMERIJCK, A. & PALIER, B., ‘The EU Needs a Social Investment
Pact’, cit., p. 6.
19
VANDENBROUCKE, F., ‘Europe: The Social Challenge. Defining the Union’s social objective is
a necessity rather than a luxury’, OSE Paper Series, Opinion Paper (núm. 11, July 2012), p. 21.
See also VANDENBROUCKE, F. ; CANTILLON, B. ; VAN MECHELEN, N. ; GOEDEME, T. &
VAN LANCKER, A., ‘The EU and Minimum income Protection : Clarifying the Policy Conundrum’,
CSB Working Paper, (12/05, 2012), 49 p.
20
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2. The active welfare state in Belgium
Despite these disappointing results and worrying trends, that are now well
documented, the EU institutions and most member states still strongly support
the social investment strategy through the reallocation of resources and the focus
on re-commodification. In this respect, Belgium – one of Europe’s oldest and
most generous welfare states – is quite illustrative of the trends that were briefly
described in section 121.
2.1. Re-allocation of resources: childcare services
Traditionally, the employment rate of women has always been low in Belgium.
In 2002, it was at 55,8%; in 2012, it was at 61,7%. This is still much higher than
in Spain (54% in 2012), but lower than in the Netherlands and the Nordic countries22. Even if it improved significantly in the past decade, the growth in female
employment in Belgium has mainly benefited to employment-rich households.
One of the policies that have been designed to achieve this growth is the gradual
expansion of childcare facilities, massively subsidized by public authorities. Ghysels & Van Lancker23, from the Herman Deleeck Centre for Social Policy, have been
researching this for the year 2005. Their research was focused on Flanders only,
i.e. the Dutch-speaking part of Belgium24.
In 2005, over €200 millions were spent on direct or indirect (fiscal) expenditures for childcare (pre-school daycare under the age of 3) facilities by local,
regional, and federal authorities. Ghysels & Van Lancker took into account the
fact that richer families have to pay higher fees to use these facilities; by contrast,
low-income families pay much lower fees. This payment mechanism has a positive
distributive impact. Overall, however, even when this mechanism is taken into
account, results show that in childcare facilities public spending massively benefit to the middle-class and even to high-income groups. In fact, on average, the
top 20% gets “more than twice as much from the public support for childcare”
than families in the bottom 20% of the income distribution25. This is obviously
21
Vandenbroucke, F. & Vleminckx, K., ‘Disappointing poverty trends: is the social investment state to blame?’, cit., p. 456, are especially critical of the “inconsistency” of Belgium’s social
investment package.
22
Figures: Eurostat 2012.
Ghysels, J. & Van Lancker, W., ‘The unequal benefits of activation: an analysis of the
social distribution of family policy among families with young children’, Journal of European Social Policy,
(vol. 21, núm. 5, 2011), pp. 472-85.
23
24
In Belgium, childcare is a competence of the linguistic communities, not the Federal State. However, the Federal state subsidies it indirectly through tax deductions.
25
Ghysels, J. & Van Lancker, W., ‘The unequal benefits of activation”, cit., p. 480.
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partly due to the tax deductions (unsurprisingly, these deductions mainly benefit
rich households), but also to the fact that they make a more intensive use of
daycare facilities. If one takes all households with a child below the age of 3, only
15% of the bottom 20% use childcare facilities, whereas 61% of the highest 20%
make use of it26.
These results clearly show that any re-allocation of resources focused on childcare facilities might have a negative effect on the redistributive impact of social
policy. This is especially worrying as an increasing number of policy-makers argue
that one should cut the cash child benefit (a “passive” benefit), and perhaps turn
it into a selective scheme where it is still universal.
2.2. Soft re-commodification: social assistance
Belgium has implemented a minimum income scheme since the mid-1970s.
In the 1974 law, the scheme was called ‘Minimex’ in French, which stands for
‘Minimum de moyens existence’ (basic means of living). It was, very obviously,
designed to be a redistributive transfer aimed at the very poor, under the form
of a “passive” cash programme. Since its very start, however, it already included
a soft form of work requirement, as the recipients were expected to show some
willingness to find an occupation27.
Even if its current amount is below the poverty threshold, it is still quite high
in comparison with many other EU-countries, at 817€ per month for a single
individual28. Note that a proportion of the minimum income, up to 50% in some
cases, in financed by the municipalities themselves, which raises a tremendous
problem of distributive justice between rich and poor municipalities.
What is illustrative here is the fact that under the impulse of the then Minister of Social Integration Johan Vande Lanotte (Flemish Socialist Party), the
whole system was transformed in 2002, and the Minimex was turned into a new
‘Revenu d’intégration sociale’, or ‘social integration income’. Very clearly, without any ambiguity, political actors at the time have stressed the fact that what
was needed was a change from social assistance to social action.
Hence, since 2002 there is a new focus on employment: beneficiaries are
required to sign some sort of ‘integration contract’, and show how they are
going to get out of exclusion. The focus here is on social integration, but the
26
Ídem, p. 476.
DUMONT, D., ‘Du minimex au droit à l’intégration sociale : beaucoup de bruit pour rien?’ in V.
van der Plancke (ed.), Les droits sociaux fondamentaux dans la lutte contre la pauvreté. Brussels: La Charte,
2012, pp. 141-144, and DUMONT, D. , La responsabilisation des personnes sans emploi en question. Une
étude critique de la contractualisation des prestations sociales en droit belge de l’assurance chômage et de l’aide
sociale, Brussels: La Charte, 2012, p. 124.
27
28
54-59
Amount in September 2013.
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
The european social model and the shortcomings of the active welfare state
main goal remains employment itself, as it clearly appears in the political discussions that preceded the vote of the law. The political climate, including on the
left, was very much focused on individual responsibility, on the balance between
rights and duties, and policy-makers stressed the fact that new sanctions were
made possible.
In practice, however, the whole reform remains quite soft in comparison to
the Hartz IV reforms in Germany, for instance. There is increasing pressure on
recipients, but very few individuals have lost the benefit entirely because they
did not manage to find a job. Sanctions remain limited, but discretionary power
of local administrations allow for some variation across the country. This is, perhaps, the main problem: Belgium currently has 589 municipalities, each with
their own administration for social assistance. In some cases, sanctions will be
implemented, whereas in other cases they will not29.
In any case, since 2002, at political level the discourse has not changed significantly. The current Federal Minister of Employment, Ms. Monica De Coninck
(again from the Flemish socialist party) was formerly the President of Antwerp’s
social assistance office. In a 2012 interview, reflecting on her past experience, she
argued that a significant proportion of the beneficiaries were “socially ill-adapted
persons with several handicaps. Sometimes they are not too smart, or they are too
old, or addicted to alcohol or drugs”.30 This triggered some harsh reactions off at the
left-side of the political spectrum, and she was blamed for stigmatizing the poor.
2.3. Strong re-commodification: Unemployment insurance
The unemployment insurance in Belgium has some specific features. Among
them is the fact that it is organized along the lines of a Ghent System, with the
trade unions playing a key role in the payment of benefits31. But the most exceptional feature is the fact that, in principle, the payment of unemployment benefits is not limited in time. Provided one is entitled to it, one can keep receiving
the benefit for a very long period of time, even if the replacement rate is quite
low by comparative standards (around 60% during the first period of unemployment). This has triggered many proposals for reforms in recent years, as several
For a detailed and balanced analysis, see CARPENTIER, S. & NEELS, K., ‘What Drives Local
Variation in Social Assistance Exit: Population Composition, Municipality Characteristics or Policy
Choices? A Multilevel Event History Analysis for Belgium’, Research in Labour Economics Series, Special
Issue of the IZA/OECD/World Bank Conference on Safety Nets and Benefit Dependence: Evidence and
Policy Implications (21-22 May 2013, Paris).
29
30
‘Monica De Coninck : contrats flexibles pour chômeurs de longue durée’, La Libre Belgique, 24
janvier 2012.
See VAN RIE, T.; MARX, I. & HOREMANS, J., ‘Ghent revisited: Unemployment insurance and
union membership in Belgium and the Nordic countries’, European Journal of Industrial Relations, (vol.
17, núm. 2, 2011), pp. 125-139.
31
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
55-59
Yannick Vanderborght
right-wing parties have advocated the suppression of this Belgian exceptionalism. Until now, the political compromise has consisted in re-commodifying the
unemployed through closer administrative control.
Consequently, in the past decade the duties of the unemployed have been emphasized like never before. Since 2004, close monitoring of the recipients means
that the unemployed need to prove that they are actively searching for a job. On
a regular basis, they are requested to go to the unemployment office, and give
details about their efforts in finding a job, for instance by showing the letters
that they have sent to potential employers. In sum, they are asked to show their
motivation to enter the labour market.
In theory, this trend can obviously be considered as a welcome form of administrative support. However, contrary to the case of social assistance (see above),
sanctions are implemented at a large scale in all three regions of the country
(Brussels, Flanders, and Wallonia). On average, the most vulnerable among the
unemployed are those who have to face the sanctions: they lose the benefit, be
it for a few months or forever, because they are not able to argue with the unemployment officer, to explain their situation, or to show their willingness to find
an occupation – not an easy task for the low-skilled given the current state of
the labour market. Needless to say, this has a negative impact on their individual
situation, but also – mechanically – on the poverty rate.
Daniel Dumont, who has been researching this issue with great details, summarizes this as follows: in the first place, those who have to face the sanctions are
“the illiterate, the ill-informed, the naïve, the clumsy, the marginal – in short,
those who are sometimes said to be ‘unemployable’”32.
What happens with these unemployed, once they face such sanctions? They
move from the unemployment insurance (federal budget) to social assistance
(mainly local budget), which undoubtedly increases the pressure on local social
assistance offices33. For instance, between October 2010 and October 2011, there
was an increase of 13% in the number of former recipients of unemployment
benefits who applied for social assistance across Wallonia. Over six years between
2005 and 2011, the net increase was no less than… 1408%34.
In principle, provided they prove that they are actively searching for a job,
hence managing to escape the sanctions, the unemployed remain entitled to the
unemployment benefit for an unlimited period of time. However, since November 2012 another re-commodifying measure has been implemented: basically, it
consists in reducing the benefit in time at a much higher tempo. This reform,
32
DUMONT, D., La responsabilisation des personnes sans emploi en question, cit., p. 372.
33
Ídem, pp. 389-392.
CHERENTI, R., ‘Les sanctions ONEM: le coût pour les CPAS. Etude 2012’, Union des villes et
communes de Wallonie, may 2012, 6-7.
34
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
The european social model and the shortcomings of the active welfare state
again the product of a compromise between left-wing and right-wing parties, will
especially affect the long-term unemployed.
3. CONCLUSION
As such, one could hardly argue that the idea of “social investment” is a bad
move. But the form it took in European countries, through a combination of reallocation and re-commodification, clearly had some counter-productive effects
if one pays specific attention to the situation of the worst-off. As is acknowledged
by one of the key supporters of the active welfare state, Frank Vandenbroucke,
the reforms did generate a vicious circle instead of a virtuous one. This is an important lesson to be learnt if one thinks of new welfare policies, be it within the
Europe 2020 strategy or at member-state level.
Of course, the concrete challenges faced by individual member-states vary
from case to case. The very idea of a single “European social model” does not
sound very appealing, at least if it means that EU institutions should have a say
on the whole structure of social protection across Europe. In its most attractive
version, the “European social model” will rather combine minimal requirements
such as the obligation to implement a minimum scheme at 60% of the national
median income (see above), or the obligation to set up a cash child benefit35,
with a renewed open method of coordination focused on social investment. The
latter would be devoted to key objectives identified by Vandenbroucke, Hemerijck and Palier36 in terms of child-centred social investment strategy, work and
family life balance, flexible retirement, migrants’ integration, and capacitating
service provision. Sadly, the social dimension is virtually absent from the current
Europe 2020 strategy37, as the policy agenda is clearly dominated by financial and
monetary imperatives. In this context, despite a lively and self-critical academic
discussion, policy innovation looks rather unlikely…
BIBLIOGRAPHY
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VANHERCKE, B., ‘Is ‘The Social Dimension of Europe 2020’ an Oxymoron?’, cit., and PEÑACASAS, R., ‘Europe 2020 et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale’, cit.
37
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Yannick Vanderborght
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_ La responsabilisation des personnes sans emploi en question. Une étude critique
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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Distribución regional de la renta familiar
en España en el periodo 2008-2010*
Autor:Antonio Javier Ramos Llanos1
Departamento de Economía
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad Pontificia Comillas
Resumen
La grave crisis económica iniciada en 2008 ha dado lugar en muchos países
a reducciones en la renta disponible de los hogares. En este trabajo se trata de
analizar desde una perspectiva regional cómo la crisis económica ha afectado a la
renta de los hogares y al papel redistributivo del Sector Público.
*
Este trabajo forma parte del Proyecto de Investigación “Sostenibilidad del Estado de bienestar en
España. Nuevas estrategias de financiación de las políticas sociales” financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (DER2011-23543).
1
[email protected]
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
61-84
Antonio Javier Ramos Llanos
Palabras clave: renta familiar, redistribución, comunidades autónomas, índice de
divergencia.
Regional distribution of household incomes in Spain from 2008 to 2010
Abstract
The Great Recession that followed the financial crisis of 2008 has given rise
in many countries to declining household disposable incomes. The impact of
economic crisis on the household incomes and the redistributive role of the Public Sector are analiyzed in this paper from a spatial point of view.
Key words: household incomes, redistribution, per capita income, autonomous
regions, divergence index.
Recibido: 27-09-2013
Aceptado: 29-10-2013
1. INTRODUCCIÓN
La renta surge como resultado de la producción (creación de valor añadido). La
renta permite el gasto y este el propio proceso productivo.
La inquietante crisis económica y financiera que estamos padeciendo desde 2008,
sin precedentes cercanos en intensidad, está afectando gravemente a la economía financiera y a la economía real, por tanto, al gasto, al producto, al empleo y a la renta.
El objetivo de este trabajo es mostrar cuantitativamente los efectos de la crisis
económica en su periodo inicial 2008-2010 en la evolución y distribución de la
renta de los hogares en las diversas Comunidades Autónomas (CCAA) y valorar
la redistribución de la misma llevada a cabo por el Sector Público en este periodo.
La solidaridad interterritorial en un país con el nivel de descentralización como
el nuestro requiere llevar a cabo rigurosos y continuos estudios sobre las condiciones
de vida de la población en las distintas regiones.
Para realizar el análisis se dispone de datos regionales hasta el periodo 2010. Por ello, se
ha estimado que el periodo a analizar podría ser el de 2008-2010 para ver los impactos iniciales de la crisis económica en la renta regional de los hogares españoles y los efectos redistributivos de la actuación pública, fundamentalmente a través del sistema tributario y
las prestaciones sociales. Sería interesante continuar el estudio en los próximos años pues
a partir de 2010 se aplican importantes medidas de austeridad (recortes en prestaciones
sociales, incrementos impositivos y reducciones tanto en el número como en la cuantía
de salarios en el Sector Público) dirigidas al control y reducción del déficit público y que
han limitado, sin duda, las posibilidades de utilizar el sistema tributario y, principalmente,
62-84
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Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
el gasto público social para desarrollar la imprescindible función redistributiva del Sector
Público. Y aunque ya hay estudios al respecto, también resultaría de gran interés analizar
la evolución de los diversos componentes de la renta familiar en las diferentes CCAA.
2. DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LA RENTA FAMILIAR
POR HABITANTE (2008-2010)
La crisis económica está afectando intensamente a las distintas CCAA en nuestro país. La tabla 1 muestra el valor del producto interior bruto (PIB) por habitante
expresado en precios corrientes (PIB nominal) durante el periodo de referencia. Ya
en esta primera tabla podemos observar importantes diferencias entre CCAA. Madrid, País Vasco, Cataluña y Navarra sobrepasan ampliamente la media nacional,
mientras que en sentido negativo destacan Extremadura, Andalucía y Castilla-La
Mancha, que presentan valores de producción por habitante en torno a un 20%
inferior a la media española. Asimismo podemos ver como en términos nominales el
PIB se reduce, aunque con distinta intensidad, en todas las CCAA durante el periodo 2009 y en seis de ellas también en 2010 (así como en Ceuta y Melilla).
La tabla 2 presenta los datos del crecimiento económico por CCAA en nuestro
país (tasas de variación del PIB en términos reales). Todas las CCAA tienen crecimiento medio negativo entre 2008 y 2012. Las tasas de crecimiento entre 2008 y
2009 y entre 2011 y 2012 son negativas también en todas las CCAA, aunque en
cuantías considerablemente distintas. Entre 2009 y 2010 se reduce la intensidad de
la caída en nuestro país y entre 2010 y 2011 se observa a nivel nacional un ligero
avance. En estos dos periodos algunas CCAA experimentan crecimiento económico.
En cualquier caso, la tabla también refleja una gran disparidad en el comportamiento económico de las diversas CCAA. Castilla–La Mancha, Comunidad Valenciana y Principado de Asturias son las que más caída sufren, mientras que los
menores efectos recesivos se producen en Madrid, Navarra y País Vasco.
Junto con los datos de crecimiento económico territorial en este periodo, resulta
de especial interés mostrar la evolución de las tasas de pobreza en las distintas CCAA
para observar también en relación con esta variable las importantes diferencias territoriales existentes. En este caso, se ha considerado adecuado ampliar el periodo temporal
para poder explicar algunas conclusiones relevantes. La tabla 3 muestra las tasas de
pobreza de las CCAA desde 2004 hasta 2011. En ella podemos observar:
–– La existencia de una elevada tasa de pobreza a nivel nacional durante todo
el periodo considerado2.
2
El dato nacional correspondiente a 2012 muestra una ligera reducción: 21,1 (INE). No se dispone
de datos por CCAA en 2012.
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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Antonio Javier Ramos Llanos
Tabla 1. PIB (a precios de mercado) precios corrientes por habitante
CCAA
2008
2009
2010
Andalucía
Valor
Miles
euros
18,37
Índice
España
= 100
77,0
Valor
Miles
euros
17,48
Tasa de
Índice
España Variación
= 100 Interanual
76,6
-4,8
Valor
Miles
euros
17,30
Tasa de
Índice
España Variación
= 100 Interanual
76,0
-1,0
Aragón
26,54
111,2
25,14
110,2
-5,3
25,33
111,3
0,8
Asturias
22,35
93,7
21,15
92,7
-5,4
21,21
93,2
0,3
Balears, illes
25,63
107,4
24,34
106,7
-5,1
24,04
105,6
-1,2
Canarias
20,46
85,8
19,36
84,8
-5,4
19,49
85,6
0,7
Cantabria
23,11
96,9
22,04
96,6
-4,6
22,16
97,3
0,5
Castilla y león
22,54
94,5
21,81
95,6
-3,2
22,00
96,6
0,9
Castilla-La Mancha
19,50
81,7
18,40
80,6
-5,6
18,14
79,7
-1,4
Cataluña
27,62
115,8
26,52
116,2
-4,0
26,64
117,0
0,4
Com. Valenciana
21,70
91,0
20,16
88,3
-7,1
20,15
88,5
0,0
Extremadura
16,33
68,4
15,88
69,6
-2,7
15,86
69,7
-0,2
Galicia
21,12
88,5
20,44
89,6
-3,2
20,63
90,6
0,9
Madrid
30,94
129,7
30,22
132,4
-2,3
29,58
129,9
-2,1
Murcia
20,34
85,3
19,05
83,5
-6,4
19,00
83,5
-0,2
Navarra
29,92
125,4
28,68
125,7
-4,1
28,87
126,8
0,7
País Vasco
30,95
129,7
29,64
129,9
-4,2
30,16
132,5
1,7
Rioja, la
26,37
110,5
24,92
109,2
-5,5
25,28
111,0
1,4
Ceuta
20,99
88,0
20,79
91,1
-1,0
20,24
88,9
-2,7
Melilla
19,48
81,6
19,14
83,9
-1,7
18,42
80,9
-3,8
ESPAÑA
23,86
100,0
22,82
100,0
-4,4
22,77
100,0
-0,2
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística –INE
(Contabilidad Regional de España).
–– Hasta 2007 nuestra economía experimentó un extraordinario creci-
miento económico. Sin embargo, ello no redujo apenas la tasa de pobreza3. Por el contrario, la crisis económica sí ha incrementado la tasa
de pobreza.
3
Cabe recordar que se está utilizando el concepto de pobreza relativa, es decir, se considera umbral de
pobreza el 60% de la mediana de los ingresos anuales por unidad de consumo (escala OCDE modificada),
tomando la distribución de personas. Los ingresos por unidad de consumo se obtienen dividiendo los
ingresos totales del hogar entre el número de unidades de consumo (INE).
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icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Tabla 2. PIB (a precios de mercado) variaciones de volumen por habitante
2009/2008
2010/2009
2011/2010
2012/2011
Crecimiento
medio
2012/2008
Andalucía
-3,6%
-1,5%
0,0%
-1,7%
-1,71%
Aragón
-3,7%
0,0%
0,3%
-1,5%
-1,26%
Asturias
-5,1%
-0,6%
-0,1%
-2,5%
-2,09%
Balears, illes
-3,6%
-1,4%
1,6%
-0,3%
-0,97%
Canarias
-4,1%
0,5%
1,7%
-1,0%
-0,77%
Cantabria
-3,9%
-0,5%
0,5%
-1,3%
-1,29%
Castilla y león
-2,8%
-0,2%
1,1%
-1,8%
-0,94%
Castilla-La Mancha
-3,7%
-1,6%
-0,4%
-3,0%
-2,21%
Cataluña
-3,9%
0,4%
0,6%
-1,0%
-1,01%
Com. Valenciana
-6,0%
-1,0%
-0,2%
-1,5%
-2,17%
Extremadura
-3,1%
-0,4%
-0,9%
-2,2%
-1,67%
Galicia
-3,4%
0,0%
-0,1%
-0,9%
-1,11%
Madrid
-2,4%
-0,3%
0,6%
-1,3%
-0,86%
Murcia
-4,7%
-0,5%
0,0%
-1,7%
-1,72%
Navarra
-3,7%
0,8%
1,4%
-1,8%
-0,84%
País Vasco
-4,2%
1,2%
0,8%
-1,4%
-0,93%
Rioja, la
-4,8%
0,0%
0,9%
-2,1%
-1,52%
Ceuta
-1,9%
1,1%
0,1%
-1,1%
-0,47%
CCAA
Melilla
-1,5%
0,3%
-0,6%
-1,5%
-0,82%
ESPAÑA
-3,7%
-0,3%
0,4%
-1,4%
-1,28%
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
–– Existen considerables diferencias en las tasas de pobreza entre CCAA
y, además, las que tradicionalmente ocupaban los peores puestos en
la clasificación continúan en esas posiciones durante todo el periodo: Andalucía, Extremadura, Canarias, Castilla-La Mancha, Murcia y
Castilla y León. En cambio, Navarra y País Vasco presentan las tasas
más bajas.
–– Al principio de la crisis no en todas las CCAA se produjo un aumento
de la tasa de pobreza, como puede observarse en las columnas correspondientes a 2008 (en la que se utiliza la renta total de 2007) y 2009
(en la que se usa la renta total de 2008). Como indica Pérez Mayo
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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Antonio Javier Ramos Llanos
Tabla 3. Tasas de pobreza por CCAA (%), 2004-2011
CCAA
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Andalucía
31,10
27,70
29,70
29,20
28,90
29,30
30,10
31,70
Aragón
12,50
16,20
12,90
14,00
13,30
12,70
13,60
16,60
Asturias
12,60
15,20
13,20
13,80
12,50
12,80
12,30
9,90
Balears, illes
15,20
16,80
11,50
16,00
13,80
17,30
20,60
18,50
Canarias
24,10
28,50
28,30
26,80
24,80
27,50
31,10
33,80
Cantabria
11,90
14,90
13,30
13,60
12,00
13,90
17,20
20,30
Castilla y león
25,10
25,50
24,70
22,60
20,40
19,20
21,00
23,50
Castilla-La Mancha
29,40
29,60
29,30
28,10
28,00
27,40
27,80
31,70
Cataluña
12,50
12,70
12,10
13,40
12,80
12,90
15,30
16,60
Com. Valenciana
19,60
20,00
17,10
16,30
20,20
17,30
20,10
19,00
Extremadura
37,00
34,60
38,60
39,30
38,40
36,20
38,20
31,90
Galicia
21,20
19,70
23,20
20,90
21,00
19,10
16,80
18,80
Madrid
9,50
12,00
12,90
13,30
14,50
13,60
13,60
15,90
Murcia
24,50
24,70
26,40
25,40
25,00
28,60
29,20
26,40
Navarra
12,70
9,90
9,80
6,30
6,50
7,40
7,30
8,80
País Vasco
11,20
9,50
9,80
11,60
8,50
9,40
11,60
10,80
Rioja, la
18,50
19,60
20,20
19,40
19,30
22,70
20,50
24,40
ESPAÑA
19,90
19,80
19,90
19,70
19,60
19,50
20,70
21,80
Fuente: elaboración propia con datos del INE.
(2013) parece ser la persistencia de la crisis, una vez que se ha sufrido el
fuerte impacto recesivo de 2009, una causa más relevante para la mayor
incidencia de la pobreza tanto a nivel nacional como en el caso de la
mayoría de las CCAA.
–– Como indica también Pérez Mayo (2013), algunas CCAA como Asturias,
Baleares, Comunidad Valenciana, Extremadura o el País Vasco, ven como
sus tasas de pobreza se reducen en 2011 respecto al año anterior e incluso
en los casos de Asturias y Extremadura las tasas de 2011 están claramente
por debajo de las que tenían en el periodo (de intenso crecimiento económico) anterior a la crisis. Estas aparentes mejoras se deben a la caída
del umbral de la pobreza a partir de 20094 por la crisis económica, lo que
4
Según el INE el umbral de pobreza se situaba en 2008 en 7.700 euros, en 2009 en 7.980 euros, en
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icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Gráfico 1. Tasa de pobreza por CCAA (%). Año 2011
Fuente: elaboración propia con datos del INE.
hace que un grupo de hogares que antes de ese año estaban por debajo del
umbral pero cercano a él lo hayan sobrepasado. Según apunta Pérez Mayo
(2013) este parece ser uno de los principales efectos de la crisis económica
sobre la tasa de pobreza de la mayoría de las CCAA: “la mejora relativa de
grupos poblacionales anteriormente situados justo por debajo del umbral
de la pobreza”.
El gráfico 1 refleja las diferentes tasas de pobreza en 2011 en nuestro país. Diez
CCAA, casi todas del norte peninsular, presentan tasas más bajas que la media
nacional, mientras que siete, casi todas del sur peninsular, tienen tasas más desfavorables a la media española.
2010 en 7.818 euros y en 2011 en 7.509 euros. Citado en Pérez Mayo (2013).
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Antonio Javier Ramos Llanos
Tabla 4. Tasas de desempleo por CCAA 2007-2013
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
País Vasco
6,12
6,45
11,04
10,55
12,01
14,88
15,87
Navarra
4,76
6,72
10,89
11,85
12,94
16,21
18,67
Rioja, La
5,66
7,78
12,76
14,27
17,01
20,46
19,86
Madrid
6,30
8,68
14,04
16,08
16,73
18,99
19,94
Cantabria
5,91
7,16
11,99
13,87
15,29
17,73
21,63
Castilla y León
7,18
9,51
13,78
15,79
16,74
19,74
21,99
Aragón
5,24
7,14
12,82
14,77
17,09
18,58
22,14
Galicia
7,64
8,72
12,60
15,40
17,41
20,67
22,38
Cataluña
6,55
9,00
16,25
17,75
19,25
22,65
24,19
Balears, Illes
7,03
10,21
18,07
20,43
21,96
23,26
24,80
Asturias
8,48
8,45
13,43
15,98
17,86
21,76
24,86
ESPAÑA
8,26
11,33
18,01
20,07
21,64
25,03
26,71
Com. Valenciana
8,76
12,11
21,24
23,30
24,49
27,66
29,13
Murcia
7,56
12,62
20,74
23,34
25,40
27,89
29,75
Castilla - La Mancha
7,61
11,57
18,81
20,99
22,92
28,48
30,90
Canarias
10,44
17,35
26,19
28,70
29,69
33,00
33,98
Extremadura
13,06
15,20
20,55
23,05
25,10
33,04
34,63
Andalucía
12,76
17,80
25,36
27,97
30,39
34,59
36,33
Notas: – Las CCAA están ordenadas conforme a los datos de 2013 (de menor a mayor tasa).
– Los datos se corresponden a la media de los cuatro trimestres del año
correspondiente, salvo en el caso de 2013, en el que se recoge la media de los dos
primeros trimestres.
Fuente: elaboración propia con datos de INE (Encuesta de Población Activa-EPA).
Podríamos fijarnos también en otros indicadores de condiciones de vida
de los hogares en las diversas CCAA así como en el trascendente e intenso
deterioro sufrido por el mercado laboral en todas las regiones. Conviene
recordar que la incidencia de lo que ocurre en el mercado de trabajo es una
de las principales causas del deterioro de la renta de los hogares en nuestro
país; la pérdida de empleo de alguno o todos los miembros del hogar y las
reducciones de los salarios de los miembros ocupados reducen los ingresos
familiares. La tabla 4 muestra las tasas de desempleo por CCAA desde 2007
hasta 2013.
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icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
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Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Se observan dos importantes cuestiones:
a) En todas las CCAA la tasa ha aumentado intensamente.
b) Existen grandes diferencias entre CCAA. Con datos de 2013, Andalucía y
Extremadura (que presentan los datos más desfavorables) duplican la tasa del
País Vasco (que presenta los mejores resultados).
A continuación se analizará el objeto de estudio de este trabajo: la renta de
los hogares de acuerdo a la distinción que establece la Contabilidad Nacional de
España (CNE) entre renta primaria, renta disponible y renta disponible ajustada.
2.1. Renta primaria de los hogares
La renta primaria de los hogares sería la suma de rentas obtenidas por los hogares por la aportación de factores productivos.
Siguiendo la CNE5 sería igual:
Renta primaria de los hogares = remuneración de los asalariados +
excedente bruto de explotación y rentas mixtas – rentas de la propiedad netas6.
La tabla 5 recoge la renta primaria de los hogares en las diversas CCAA, tanto
en valor total como por habitante. También se indica la tasa de variación anual
acumulativa exponencial (Tvae)7 para ver la evolución de los datos en este periodo. En la citada tabla se constata que:
–– existen grandes diferencias en la renta primaria por habitante entre las di-
versas CCAA, y
–– la crisis económica ha supuesto en todas ellas, tanto en valor total como
por habitante, una reducción de la renta primaria de los hogares (todas las
CCAA presentan Tvae negativas).
En la tabla 6 se recogen ordenados de mayor a menor los datos de las CCAA
de la renta primaria de los hogares por habitante, correspondientes a los años
2008 (inicio de la crisis) y 2010 (ya en plena crisis). También se expresan esos
datos en números índice (España=100). En esta tabla podemos ver que:
5
La renta primaria es el saldo de la cuenta de asignación de la renta primaria. Con signo positivo (+)
serían los recursos y con signo negativo (-) los empleos.
6
Diferencia entre recursos y empleos de las rentas de la propiedad.
Tasa constante a la que crece una variable desde un momento inicial (en este caso 2008) hasta un
determinado periodo (en este caso 2010), para alcanzar al final del periodo un determinado valor.
7
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Tabla 5. Renta primaria de los hogares por CCAA. 2008-2010
TOTAL (en miles de euros)
POR HABITANTE (en miles de euros)
2009
2010
Tvae
(%)
20182010
109.325.939
106.007.730
101.944.193
-3,50
13,25 12,72
12,14
-4,37
Aragón
25.780.953
24.724.821
23.769.635
-4,06
19,29 18,37
17,65
-4,45
Asturias
17.438.864
16.428.289
15.964.116
-4,42
16,11 15,14
14,74
-4,43
Balears, Illes
19.804.462
19.028.770
18.270.613
-4,03
18,27 17,29
16,47
-5,19
Canarias
30.389.768
29.073.926
28.314.070
-3,54
14,54 13,77
13,34
-4,31
Cantabria
10.023.233
9.491.527
9.097.290
-4,85
17,11 16,07
15,35
-5,44
Castilla y León
42.234.872
40.567.489
39.349.898
-3,54
16,50 15,84
15,38
-3,51
Renta primaria
2008
Andalucía
Castilla - La Mancha
2008 2009
2010
Tvae
(%)
20182010
28.912.357
27.978.668
27.154.885
-3,14
14,02 13,39
12,89
-4,21
148.307.234
143.276.508
139.056.097
-3,22
19,99 19,12
18,48
-3,93
Com. Valenciana
78.757.596
73.985.365
71.235.474
-5,02
15,56 14,50
13,93
-5,53
Extremadura
13.389.487
12.907.473
12.627.875
-2,93
12,17 11,68
11,39
-3,30
Galicia
42.135.239
40.499.845
39.420.572
-3,33
15,10 14,48
14,10
-3,44
Madrid
141.903.852
139.882.096
135.397.365
-2,35
22,42 21,78
20,91
-3,48
Murcia
21.047.223
20.099.936
19.568.303
-3,64
14,65 13,82
13,35
-4,67
Navarra
13.695.982
13.232.958
12.916.437
-2,93
21,90 20,88
20,20
-4,04
País Vasco
48.602.924
46.007.766
44.987.015
-3,87
22,45 21,15
20,62
-4,25
Rioja, La
5.998.611
5.668.209
5.492.618
-4,41
18,77 17,60
17,02
-4,89
Ceuta
1.171.793
1.170.113
1.155.614
-0,70
15,02 14,70
14,18
-2,86
Melilla
1.035.985
1.031.671
1.021.899
-0,68
14,30 13,80
13,23
-3,89
17,23 16,46 15,87
-4,14
Cataluña
ESPAÑA
800.571.000 771.689.000 747.385.000 -3,44
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
–– Existen importantes diferencias entre CCAA. Por ejemplo, en la Comu-
nidad de Madrid y en el País Vasco la renta por habitante es superior a
la media nacional en torno al 30% mientras que en el extremo opuesto
Extremadura y Andalucía presentan datos entre el 25 y 30% inferiores a
la media española.
–– La crisis ha reducido la renta primaria familiar por habitante en todas las
CCAA y se ha mantenido prácticamente el orden entre CCAA.
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Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Tabla 6. Renta primaria de los hogares (por habitante). Años 2008 y 2010
2008
Miles Índice euros por
España=100
habitante
2010
Miles Índice euros por
España=100
habitante
País Vasco
22,45
130,28
Madrid
20,91
131,81
Madrid
22,42
130,09
País Vasco
20,62
129,98
Navarra
21,90
127,05
Navarra,
20,20
127,30
Cataluña
19,99
115,98
Cataluña
18,48
116,45
Aragón
19,29
111,95
Aragón
17,65
111,25
Rioja, La
18,77
108,90
Rioja, La
17,02
107,28
Balears, Illes
18,27
105,99
Balears, Illes
16,47
103,78
ESPAÑA
17,23
100,00
ESPAÑA
15,87
100,00
Cantabria
17,11
99,30
Castilla y León
15,38
96,92
Castilla y León
16,50
95,71
Cantabria
15,35
96,74
Asturias,
16,11
93,46
Asturias
14,74
92,91
Com. Valenciana
15,56
90,27
Ceuta
14,18
89,39
Galicia
15,10
87,62
Galicia
14,10
88,84
Ceuta
15,02
87,13
Com. Valenciana
13,93
87,79
Murcia
14,65
85,03
Murcia
13,35
84,13
Canarias
14,54
84,37
Canarias
13,34
84,07
Melilla
14,30
82,96
Melilla
13,23
83,37
Castilla - La Mancha
14,02
81,35
Castilla - La Mancha
12,89
81,24
Andalucía
13,25
76,87
Andalucía
12,14
76,51
Extremadura
12,17
70,62
Extremadura
11,39
71,81
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
2.2. Renta disponible de los hogares
La renta disponible de los hogares es la renta primaria más las transferencias
corrientes monetarias recibidas (pensiones, prestaciones por desempleo, etc.),
menos las transferencias corrientes pagadas al sector público (impuestos directos
y cotizaciones) y a otros sectores. En esta variable se recogería parte de la actuación redistributiva de las Administraciones Públicas a través de prestaciones
monetarias e impuestos.
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71-84
Antonio Javier Ramos Llanos
Siguiendo la CNE8 sería igual:
Renta disponible de los hogares = renta primaria + prestaciones sociales
distintas de las transferencias sociales en especie9 + otras transferencias
corrientes - impuestos corrientes sobre la renta, patrimonio, etc. cotizaciones sociales efectivas - cotizaciones sociales imputadas10 – otras
transferencias corrientes.
Como en el caso de la renta primaria, en el de la renta disponible de los
hogares se puede apreciar (tabla 7) como en todas las CCAA se produce
una reducción en el periodo 2008-2010, tanto en valores totales como en
valor por habitante. E igualmente se observan importantes diferencias entre
regiones.
La tabla 8 muestra ordenadas las CCAA según la renta disponible de los hogares por habitante en 2008 y en 2010, tanto en miles de euros como en número
índice (España=100).
En este caso podemos ver que hay más CCAA por encima de la media nacional que en el anterior. Asimismo, se aprecia que el orden no varía significativamente pero que hay CCAA en las que se observa un cambio considerable (por
encima de la media nacional Madrid y por debajo Andalucía y Extremadura).
2.3. Renta disponible ajustada de los hogares
La renta disponible ajustada de los hogares incluiría además de la renta
disponible de las familias las transferencias en especie percibidas (sanidad
pública, educación pública, etc.). Es decir, en esta variable se recogerían
además de las prestaciones monetarias y los impuestos las prestaciones en
especie. Por ello, y como veremos con más detalle en el próximo apartado,
este indicador mostraría cuantitativamente la acción redistributiva de las
AAPP.
Siguiendo la CNE11 sería igual:
Renta disponible ajustada de los hogares = renta disponible de los hogares
+ transferencias en especie
8
La renta disponible es el saldo de la cuenta de distribución secundaria de la renta. Con signo positivo (+) serían los recursos y con signo negativo (-) los empleos.
9
Diferencia entre recursos y empleos.
10
Diferencia entre empleos y recursos.
La renta disponible ajustada es el saldo de la cuenta de redistribución de la renta en especie. Con
signo positivo (+) serían los recursos y con signo negativo (-) los empleos.
11
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Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Tabla 7. Renta disponible de los hogares por CCAA. 2008-2010
TOTAL (en miles de euros)
Renta primaria
2008
2009
2010
Andalucía
101.630.205 102.697.078
99.251.168
Aragón
22.657.508
22.796.707
21.878.347
Asturias
17.151.751
16.695.926
16.310.978
Balears, Illes
17.059.244
17.058.362
16.317.838
Canarias
26.876.637
26.713.500
26.046.796
Cantabria
9.218.320
9.144.620
8.743.523
Castilla y León
39.392.097
38.988.968
37.863.765
Castilla - La Mancha
25.997.784
26.252.333
25.537.338
Cataluña
127.083.133 128.665.496 125.141.484
69.897.239
69.046.343
66.731.696
Com. Valenciana
Extremadura
12.852.646
12.724.692
12.491.538
Galicia
40.023.571
39.715.767
38.671.288
Madrid
114.487.634 118.376.370 113.631.008
Murcia
18.653.530
18.636.371
18.243.270
Navarra
11.972.647
12.006.866
11.848.004
País Vasco
44.108.153
43.593.705
42.831.221
Rioja, La
5.245.229
5.204.489
5.028.695
Ceuta
1.083.691
1.090.535
1.068.157
Melilla
964.055
963.604
945.775
ESPAÑA
706.686.000 710.736.000 689.226.000
Tvae
(%)
20182010
-1,18
-1,75
-2,51
-2,22
-1,57
-2,64
-1,98
-0,89
-0,77
-2,32
-1,42
-1,72
-0,38
-1,11
-0,52
-1,47
-2,11
-0,72
-0,96
-1,25
POR HABITANTE (en miles de euros)
Tvae
(%)
2008 2009 2010
20182010
12,31 12,32 11,82 -2,06
16,96 16,93 16,25 -2,14
15,84 15,39 15,06 -2,52
15,74 15,50 14,71 -3,38
12,86 12,65 12,27 -2,34
15,74 15,48 14,75 -3,24
15,38 15,22 14,80 -1,95
12,61 12,56 12,12 -1,96
17,13 17,17 16,63 -1,48
13,81 13,53 13,05 -2,83
11,68 11,52 11,27 -1,80
14,34 14,20 13,83 -1,83
18,09 18,43 17,55 -1,51
12,99 12,82 12,44 -2,14
19,14 18,95 18,53 -1,63
20,38 20,04 19,63 -1,86
16,41 16,16 15,58 -2,59
13,89 13,70 13,11 -2,88
13,31 12,89 12,24 -4,17
15,21 15,16 14,63 -1,95
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
La tabla 9 nos muestra en este caso reducciones generalizadas en el inicio de
la crisis económica. En términos de renta disponible ajustada de los hogares por
habitante, todas las CCAA presentan Tvae negativas. Lo mismo ocurre en términos totales, salvo en los casos de Navarra y Ceuta.
La tabla 10 recoge ordenadamente la renta disponible de los hogares por habitante de las distintas CCAA. Se observa como la acción redistributiva reduce
significativamente las diferencias entre las CCAA12. Lo veremos con más detalle
en el próximo apartado.
12
Sobre todo si excluimos la Comunidad Foral de Navarra y País Vasco, comunidades en las que se regulan sus relaciones tributarias y financieras con la Administración Central a través del Concierto económico.
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
73-84
Antonio Javier Ramos Llanos
Tabla 8. Renta disponible de los hogares (por habitante). Años 2008 y 2010
Miles Índice euros por
España=100
habitante
2008
2010
Miles Índice euros por
España=100
habitante
País Vasco
20,38
133,94
País Vasco
19,63
134,19
Navarra
19,14
125,82
Navarra
18,53
126,63
Madrid
18,09
118,90
Madrid
17,55
119,96
Cataluña
17,13
112,58
Cataluña
16,63
113,64
Aragón
16,96
111,46
Aragón
16,25
111,03
Rioja, La
16,41
107,88
Rioja, La
15,58
106,51
Asturias
15,84
104,13
Asturias
15,06
102,94
Cantabria
15,74
103,46
Castilla y León
14,80
101,13
Balears, Illes
15,74
103,43
Cantabria
14,75
100,83
Castilla y León
15,38
101,13
Balears, Illes
14,71
100,51
ESPAÑA
15,21
100,00
ESPAÑA
14,63
100,00
Galicia
14,34
94,29
Galicia
13,83
94,51
Ceuta
13,89
91,29
Ceuta
13,11
89,60
Com. Valenciana
13,81
90,76
Com. Valenciana
13,05
89,18
Melilla
13,31
87,46
Murcia, Región de
12,44
85,05
Murcia
12,99
85,37
Canarias
12,27
83,87
Canarias
12,86
84,53
Melilla
12,24
83,67
Castilla - La Mancha
12,61
82,87
Castilla - La Mancha
12,12
82,84
Andalucía
12,31
80,95
Andalucía
11,82
80,78
Extremadura
11,68
76,80
Extremadura
11,27
77,03
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
3. INTERVENCIÓN REDISTRIBUTIVA TERRITORIAL DEL SECTOR
PÚBLICO
Recordemos que en este trabajo se trata de valorar cuantitativamente los efectos redistributivos de la actuación pública a nivel territorial. No se trata, por
tanto, de analizar los distintos instrumentos redistributivos.
Para estudiar cuantitativamente la intervención redistributiva de las AAPP
(tanto a través de los impuestos como de las prestaciones monetarias y sociales)
y su incidencia en la renta familiar es útil volver a la distinción que establece la
CNE entre renta primaria, renta disponible y renta disponible ajustada.
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icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Tabla 9. Renta disponible ajustada de los hogares por CCAA. 2008-2010
TOTAL (en miles de euros)
Renta primaria
Andalucía
Aragón
Asturias
Balears, Illes
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla - La Mancha
Cataluña
Com. Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Rioja, La
Ceuta
Melilla
ESPAÑA
2008
2009
2010
124.494.861
26.694.891
20.351.851
20.016.279
33.140.301
10.996.391
47.016.414
32.362.607
148.592.508
83.122.258
16.306.957
48.149.549
131.581.358
22.941.127
13.927.348
51.809.616
6.198.540
1.327.677
1.209.929
840.573.000
126.625.500
27.055.832
20.005.645
20.143.309
33.285.739
11.174.273
47.194.216
33.083.467
151.399.024
84.004.259
16.390.428
48.212.576
136.569.655
23.278.695
14.091.375
51.923.824
6.217.831
1.353.137
1.226.245
853.601.000
122.819.043
26.083.904
19.560.941
19.373.032
32.494.510
10.660.289
45.593.956
32.401.460
148.020.874
81.771.551
16.139.767
47.118.493
131.529.740
22.938.548
14.000.238
51.216.696
6.084.941
1.333.936
1.208.366
830.996.000
Tvae
(%)
20182010
-0,68
-1,16
-1,98
-1,63
-0,98
-1,55
-1,54
0,06
-0,19
-0,82
-0,52
-1,08
-0,02
-0,01
0,26
-0,58
-0,92
0,24
-0,06
-0,57
POR HABITANTE (en miles de euros)
Tvae
(%)
2008 2009 2010
20182010
15,09 15,19 14,63 -1,55
19,98 20,10 19,37 -1,55
18,80 18,44 18,06 -1,99
18,46 18,30 17,46 -2,79
15,86 15,77 15,31 -1,76
18,78 18,92 17,99 -2,15
18,36 18,42 17,82 -1,51
15,69 15,83 15,38 -1,01
20,03 20,20 19,67 -0,90
16,42 16,46 15,99 -1,33
14,82 14,84 14,56 -0,89
17,26 17,24 16,85 -1,20
20,79 21,26 20,32 -1,15
15,97 16,01 15,65 -1,03
22,27 22,23 21,89 -0,85
23,93 23,87 23,48 -0,96
19,39 19,31 18,86 -1,40
17,01 16,99 16,37 -1,93
16,70 16,41 15,64 -3,27
18,10 18,21 17,64 -1,27
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
Como se ha visto en el apartado anterior, la diferencia entre la renta primaria
familiar de una CCAA y la renta disponible ajustada familiar correspondiente
a esa CCAA vendrá dada fundamentalmente por los flujos monetarios (prestaciones monetarias e impuestos) y en especie (prestaciones en especie) entre los
hogares y las AAPP.
En la tabla 11 se muestran en números índice (siendo España=100) los valores
de la renta familiar primaria y de la renta disponible ajustada para 2008 (año del
inicio de la crisis) y 2010.
La diferencia entre los valores de la renta primaria y la renta disponible ajustada nos permite ver en ambos periodos el considerable efecto redistributivo regioicade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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Antonio Javier Ramos Llanos
Tabla 10. Renta disponible ajustada de los hogares (por habitante).
Años 2008 y 2010
Miles Índice euros por
España=100
habitante
2008
2010
Miles Índice euros por
España=100
habitante
País Vasco
23,93
132,27
País Vasco
23,48
133,09
Navarra
22,27
123,05
Navarra
21,89
124,10
Madrid
20,79
114,89
Madrid
20,32
115,16
Cataluña
20,03
110,67
Cataluña
19,67
111,49
Aragón
19,98
110,40
Aragón
19,37
109,79
Rioja, La
19,39
107,18
Rioja, La
18,86
106,89
Asturias
18,80
103,88
Asturias
18,06
102,39
Cantabria
18,78
103,76
Cantabria
17,99
101,96
Balears, Illes
18,46
102,03
Castilla y León
17,82
101,00
Castilla y León
18,36
101,48
ESPAÑA
17,64
100,00
ESPAÑA
18,10
100,00
Balears, Illes
17,46
98,97
Galicia
17,26
95,37
Galicia
16,85
95,51
Ceuta
17,01
94,03
Ceuta
16,37
92,81
Melilla
16,70
92,28
Com. Valenciana
15,99
90,63
Com. Valenciana
16,42
90,74
Murcia
15,65
88,70
Murcia
15,97
88,27
Melilla
15,64
88,66
Canarias
15,86
87,63
Castilla -La Mancha
15,38
87,18
Castilla - La Mancha
15,69
86,72
Canarias
15,31
86,78
Andalucía
15,09
83,37
Andalucía
14,63
82,91
Extremadura
14,82
81,92
Extremadura
14,56
82,55
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
nal de la actuación del Sector Público: la actuación pública reduce notablemente
las diferencias interregionales (las diferencias en los índices o coeficientes de divergencia13 son 5,74 puntos porcentuales y en 5,29 puntos porcentuales en 2008
y en 2010, respectivamente).
El índice o coeficiente de divergencia es la media ponderada, por el peso de la población de las
desviaciones de 100 de los índices regionales de renta por habitante. Como veremos más adelante, lo
vamos a calcular sumando las contribuciones regionales a la divergencia.
13
76-84
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Tabla 11. Índices de renta familiar por habitante y renta familiar disponible
por habitante (2008 y 2010)
Renta familiar por habitante
2008
Renta familiar por habitante
2010
CCAA
Primaria Disp. Diferencia Primaria Dispon. Diferencia
(1) ajust. (2) (2)-(1)
(3) ajust. (4) (4)-(3)
Andalucía
Aragón
Asturias
Balears, Illes
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla - La Mancha
Cataluña
Com. Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra,
País Vasco
Rioja, La
Ceuta
Melilla
ESPAÑA
Índice de divergencia13
76,87
83,37
111,95 110,40
93,46 103,88
105,99 102,03
84,37
87,63
99,30 103,76
95,71 101,48
81,35
86,72
115,98 110,67
90,27
90,74
70,62
81,92
87,62
95,37
130,09 114,89
85,03
88,27
127,05 123,05
130,28 132,27
108,90 107,18
87,13
94,03
82,96
92,28
100,00 100,00
18,14
12,40
6,50
-1,55
10,42
-3,96
3,26
4,46
5,77
5,37
-5,31
0,47
11,29
7,74
-15,20
3,24
-4,00
1,99
-1,73
6,89
9,32
0,00
-5,74
76,51
82,91
111,25 109,79
92,91 102,39
103,78
98,97
84,07
86,78
96,74 101,96
96,92 101,00
81,24
87,18
116,45 111,49
87,79
90,63
71,81
82,55
88,84
95,51
131,81 115,16
84,13
88,70
127,30 124,10
129,98 133,09
107,28 106,89
89,39
92,81
83,37
88,66
100,00 100,00
18,54
12,53
6,39
-1,45
9,48
-4,81
2,70
5,22
4,08
5,94
-4,96
2,84
10,74
6,66
-16,65
4,57
-3,20
3,11
-0,39
3,41
5,29
0,00
-6,01
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
3.1. CCAA que se benefician
Como se puede observar en la tabla 11, entre las CCAA que más se beneficiaban en 2008 por la acción redistributiva de las AAPP, diferencia (2)-(1),
destacan Extremadura, Asturias, Galicia, Andalucía, Castilla-León y Castilla-La
Mancha (también Ceuta y Melilla). Todas ellas con niveles de renta primaria por
habitante inferiores a la media nacional.
En 2010, diferencia (4)-(3), vemos que varía el orden: Asturias, Galicia, Extremadura, Andalucía, País Vasco, Castilla-León y Cantabria. Es llamativo el
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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Antonio Javier Ramos Llanos
Grafico 2. Diferencias en los índices regionales de renta primaria familiar
por habitante y renta disponible ajustada familiar por habitante. 2008 y 2010
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
caso del País Vasco pues es la segunda CCAA con mayor índice de renta familiar
primaria por habitante, después de Madrid.
3.2. CCAA que empeoran
La tabla 11 nos muestra como la Comunidad de Madrid es la que más empeora
por la acción redistributiva pues posee en ambos años una renta primaria familiar
superior al 30% de la media nacional y, después de la intervención pública se
reduce pasando a ser un 15% mayor. A cierta distancia se encuentran los casos de
Cataluña, Navarra y Baleares en los dos periodos.
El gráfico 2, basado en la tabla 11, recoge de forma ordenada las diferencias
para cada CCAA, en 2008 y 2010, entre los índices de renta disponible ajustada
por habitante y de renta primaria de los hogares por habitante. Las CCAA que
presentan datos negativos empeoran su situación tras la redistribución de renta y
aquellas que tienen diferencias positivas mejoran.
3.3. Contribuciones a la divergencia interregional de cada CCAA y coeficiente de divergencia interregional de renta por habitante
La contribución de una CCAA a la divergencia está en función de la desviación de su índice renta familiar por habitante respecto al nacional (=100) y de la
participación de la región en la población total.
78-84
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Contribución de una comunidad (c) a la divergencia:
CDc= |IR/h(c)-100|. (hab(c)/hab(Esp)
(diferencia del índice de renta/habitante regional respecto de 100, en
valor absoluto, multiplicada por la participación de la población de la región
en la población total)
La tabla 12 muestra las contribuciones de las CCAA a la divergencia de la
renta familiar por habitante. Se observa también en este indicador una gran
diferencia entre las CCAA y como tanto los valores como las diferencias en
las contribuciones se tienden a reducir a medida que pasamos de renta primaria familiar por habitante a renta disponible por habitante y a renta disponible ajustada familiar por habitante, es decir, según se van incorporando las
actuaciones públicas de redistribución con impuestos, prestaciones monetarias
y prestaciones sociales.
Sin embargo en el periodo analizado de inicio de la crisis, la acción redistributiva de las Administraciones Públicas no ha reducido estas disparidades regionales (los índices de divergencia de la renta disponible familiar por habitante y de
la renta disponible familiar por habitante no se han reducido en este periodo, han
aumentado 0,44 y 0,19 respectivamente).
Además, en este periodo tres CCAA destacan sobre las demás en participación en la población total: Andalucía (aprox. 18%), Madrid (aprox. 14%) y
Cataluña (aprox.16%). Entre las tres alcanzan casi el 50% de la población nacional. Por ello, del nivel y evolución de la renta familiar por habitante de estas
tres CCAA depende en gran parte la evolución de la divergencia interregional
de la renta familiar por habitante (primaria, disponible y disponible ajustada). A
continuación de estas tres figurarían con contribuciones algo menores País Vasco
y Comunidad Valenciana.
Como se puede apreciar en la tabla 13, Madrid, Cataluña y Andalucía (conjuntamente) explican más de la mitad de la divergencia regional. En el caso de
la renta primaria familiar de los hogares suponen entre las tres aprox. El 60% de
la divergencia. En los casos de la renta disponible familiar por habitante y renta
disponible ajustada por habitante, la cifra está en torno al 55%.
Por último, observando el gráfico 3, podemos obtener varias conclusiones:
–– El índice de divergencia de la renta primaria familiar por habitante dismi-
nuye hasta 2007 y con la crisis aumenta ligeramente.
–– El índice de divergencia de la renta disponible ajustada familiar por ha-
bitante disminuye hasta 2004, lo cual indica que el efecto redistributivo
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2009
2010
4,11 4,05 4,19
0,34 0,33 0,32
0,15 0,18 0,16
0,14 0,12 0,09
0,70 0,74 0,72
0,01 0,03 0,04
0,24 0,21 0,17
0,83 0,83 0,84
2,55 2,58 2,63
1,06 1,30 1,33
0,70 0,68 0,66
0,74 0,72 0,66
4,10 4,43 4,37
0,46 0,50 0,49
0,36 0,36 0,37
1,41 1,32 1,39
0,06 0,05 0,05
0,02 0,02 0,02
0,03 0,03 0,03
0,00 0,00 0,00
18,02 18,47 18,53
2008
Variación
2008-10
0,08
-0,02
0,01
-0,05
0,01
0,03
-0,07
0,01
0,08
0,27
-0,03
-0,08
0,27
0,03
0,01
-0,02
-0,01
0,00
0,00
0,00
0,51
2009
2010
3,38 3,33 3,43
0,33 0,34 0,32
0,10 0,04 0,07
0,08 0,05 0,01
0,70 0,74 0,73
0,04 0,03 0,01
0,06 0,02 0,06
0,76 0,76 0,77
2,01 2,12 2,18
1,01 1,17 1,18
0,55 0,57 0,54
0,34 0,38 0,33
2,58 2,96 2,74
0,45 0,48 0,47
0,35 0,34 0,36
1,58 1,49 1,58
0,05 0,05 0,04
0,01 0,02 0,02
0,02 0,02 0,03
0,00 0,00 0,00
14,41 14,90 14,85
2008
Variación
2008-10
0,04
-0,01
-0,03
-0,07
0,03
-0,03
0,00
0,01
0,17
0,17
-0,01
-0,02
0,17
0,01
0,01
0,00
-0,01
0,00
0,01
0,00
0,44
Renta disponible familiar por habitante
2009
2010
2,96 2,95 3,05
0,30 0,30 0,28
0,09 0,03 0,06
0,05 0,01 0,02
0,56 0,60 0,60
0,05 0,05 0,02
0,08 0,07 0,05
0,59 0,58 0,57
1,70 1,75 1,84
1,01 1,04 1,02
0,43 0,44 0,41
0,28 0,32 0,27
2,03 2,30 2,08
0,36 0,37 0,35
0,31 0,30 0,33
1,50 1,44 1,53
0,05 0,04 0,05
0,01 0,01 0,01
0,01 0,02 0,02
0,00 0,00 0,00
12,36 12,62 12,56
2008
Variación
2008-10
0,09
-0,02
-0,04
-0,02
0,04
-0,02
-0,03
-0,02
0,13
0,01
-0,02
-0,01
0,06
-0,01
0,02
0,03
0,00
0,00
0,01
0,00
0,19
Renta disponible ajustada familiar por habitante
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
(*) Índice de divergencia o Coeficiente de divergencia interregional= ∑cCDc (suma de las contribuciones regionales a la divergencia).
Andalucía
Aragón
Asturias
Balears, Illes
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Com. Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Rioja, La
Ceuta
Melilla
ESPAÑA
Índice de divergencia (*)
CCAA
Renta primaria familiar
por habitante
Tabla 12. Contribuciones a la divergencia interregional de cada CCAA
y coeficiente de divergencia interregional de renta por habitante
Antonio Javier Ramos Llanos
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
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Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
Tabla 13. Contribución conjunta a la divergencia de Madrid, Cataluña y Andalucía
Renta primaria familiar por habitante
Renta disponible familiar por habitante
Renta disponible ajustada familiar por habitante
2008
2009
2010
2008
2009
2010
2008
2009
2010
Índice de
divergencia
18,02
18,47
18,53
14,41
14,90
14,85
12,36
12,62
12,56
Contribución
conjunta de
Andalucía,
Madrid y
Cataluña
10,76
11,05
11,19
7,97
8,41
8,35
6,69
7,00
6,97
% del Índice
de divergencia
conjunto de
Andalucía,
Madrid y
Cataluña
59,72
59,86
60,39
55,32
56,43
56,22
54,09
55,46
55,48
Fuente: elaboración propia con datos del INE (Contabilidad Regional de España).
Grafico 3. Índices de divergencia de la renta familiar por habitante primaria
y disponible ajustada. 2000-2010
Fuente: elaboración propia con datos del INE.
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Gráfico 4. Índices de renta primaria de los hogares por habitante, renta
disponible de los hogares por habitante y renta disponible ajustada de los
hogares por habitante de las CCAA. Años 2008 y 2010
2008
2010
Renta
Primaria de
los hogares
Renta
disponible
de los
hogares
Renta
Disponible
Ajustada de
los hogares
España=100
Alto (mayor de 110)
Medio (entre 90 y 110)
Bajo (menor de 90)
Fuente: elaboración propia con datos del INE.
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Distribución regional de la renta familiar en España en el periodo 2008-2010
aumenta entre 2000 y 2004, se reduce entre 2004-2006 (aumenta el índice)
y desde 2007 se mantiene más o menos estable.
A modo de resumen final se incluye el gráfico 4, que recoge los índices de
renta por habitante en las diversas CCAA (España=100), correspondientes a
los años 2008, en el que se inicia la crisis económica y 2010, año en el que ya se
han manifestado los primeros efectos recesivos en nuestra economía. En este gráfico podemos observar por filas (en horizontal) los efectos producidos en los tres
conceptos de renta familiar por habitante en esos primeros años de crisis y por
columnas (en vertical) los efectos redistributivos durante este periodo.
En los mapas se observa como las CCAA con mayor índice de renta por habitante (índices por encima de 110), salvo Madrid, están situadas en la parte
noroeste de la península. Por el contrario, las que menores índices presentan (por
debajo de 90) se encuentran en el sur del país.
4. CONCLUSIONES
Al analizar la distribución de la renta de los hogares desde el punto de vista territorial durante el periodo inicial de la crisis económica, se obtienen importantes
conclusiones, entre las que podemos destacar:
1. Lógicamente las CCAA con más alto PIB por habitante (País Vasco, Navarra, Madrid y Cataluña) son las que tienen un nivel más alto de renta
familiar por habitante.
2. Las CCAA del sur (Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia)
presentan una renta familiar por habitante muy inferior a la media nacional.
3. La crisis económica ha supuesto en todas las CCAA una reducción de la renta
primaria familiar y de la renta disponible familiar, tanto en valores totales como
por habitante. En el caso de la renta disponible ajustada familiar por habitante,
también se observa una reducción en todas las CCAA; sin embargo, en el valor
total se producen ligeros avances en Navarra, Castilla-La Mancha y Ceuta.
4. Las actuaciones redistributivas, medidas por las diferencias entre la renta
disponible ajustada de los hogares por habitante y la renta primaria de los
hogares por habitante, reducen la renta por habitante fundamentalmente
en Madrid y Cataluña y la incrementan principalmente en Extremadura,
Principado de Asturias, Castilla–La Mancha y Andalucía.
5. Existen (ya existían antes de la crisis) grandes diferencias en la renta por habitante entre las regiones españolas, antes y después de la actuación pública.
En el periodo analizado de inicio de la crisis, la acción redistributiva de las
Administraciones Públicas no ha reducido estas disparidades.
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La reducción de las disparidades regionales de renta es una tarea pendiente de
la sociedad española y exige un mayor nivel de coordinación entre las políticas
sociales regionales y entre estas y las nacionales.
Asimismo, los profundos cambios estructurales que precisa nuestra economía
para afrontar los desajustes que la crisis económica ha originado o intensificado,
que deben incidir en el patrón de gasto, en los mecanismos que influyen en la
distribución primaria y en la redistribución secundaria de la renta, y en el modelo
productivo (dimensiones todas ellas mutuamente implicadas) deben contribuir
a reducir las disparidades regionales en la producción por habitante, la tasa de
pobreza, la tasa de paro, la tasa de actividad, la renta por habitante,… y, en definitiva en las condiciones de vida de los ciudadanos.
BIBLIOGRAFÍA
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INE. Instituto Nacional de Estadística. www.ine.es
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto
de crisis económica y disciplina presupuestaria:
el papel de la imposición patrimonial
Autora: Pilar Navau Martínez-Val1
Profesora Propia Adjunta
Área de Derecho Financiero y Tributario. Facultad de Derecho
Universidad Pontificia Comillas
Resumen
El endurecimiento de la disciplina presupuestaria en el ámbito de la Unión
Europea ha condicionado las reformas tributarias implantadas en España en los
tres últimos años. Éstas han llevado a que el coste de la crisis presupuestaria
haya recaído de manera más intensa sobre las rentas del trabajo. Para compensar ese mayor esfuerzo de los asalariados medios, se sugiere la revisión y posible restablecimiento de los impuestos patrimoniales en nuestro país –al menos
hasta que España sitúe su déficit público por debajo del 3 por 100 del PIB-. A
mayor abundamiento, la crisis económica y sus causas han puesto en entredi1
[email protected]
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cho algunos de los argumentos que se esgrimieron en su día para suprimir estos
gravámenes.
Palabras clave: crisis económica, disciplina presupuestaria, déficit, reforma tributaria, equidad tributaria, impuestos sobre la riqueza, impuesto sobre las herencias
Welfare State and Tax Policy in a context of economic and budgetary crisis: the role
of wealth taxation
Abstract
A more stringent framework of Budget Discipline within the European Union
has conditioned tax reforms passed in Spain over the last three years. These tax
reforms have led to an inequitable distribution of the costs of the budgetary crisis.
These costs burden more severely middle class workers, in opposition to betteroff sectors of society. From a tax justice point of view, wealth taxes should be
reinstated, at least as long as Spain achieves the deficit target of 3 percent of
GDP. Moreover, economic crisis and its causes have questioned the arguments
that led to wealth taxes abolition.
Key Words: economic crisis, budget discipline, deficit, tax reform, tax justice,
wealth taxes, inheritance taxes
Recibido: 27-09-2013
Aceptado: 7-11-2013
1. INTRODUCCIÓN
Desde finales del año 2011, las instituciones de la Unión Europea han abordado
una serie de importantes reformas dirigidas a reforzar los mecanismos de supervisión de la disciplina presupuestaria de los Estados miembros, especialmente para los
pertenecientes a la zona del euro. Se trata de reformas que endurecen las sanciones
contra los Estados incumplidores, y que incrementan el control de la Comisión y el
Consejo sobre los presupuestos de los Estados miembros. Esto ha afectado especialmente a España, cuyas cifras de déficit público, desde 2009, se han situado muy por
encima de los valores de referencia marcados por el Derecho comunitario.
Ante el riesgo de ser sancionados, el gobierno de España se ha visto obligado a
implantar, junto a importantes recortes en sus políticas de gasto público, reformas
tributarias dirigidas a incrementar la recaudación, elevando de manera notable los
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
niveles de presión fiscal. En las Exposiciones de Motivos de estas reformas –prácticamente todas ellas bajo el paraguas del controvertido instrumento normativo del
Real Decreto-Ley-, el logro de los objetivos de déficit marcados por la Comisión y el
Consejo de la Unión Europea se ha convertido en un leit motiv que justificaría las sucesivas reformas. De su examen de conjunto, se deduce un riesgo de regresividad en
reparto de los costes de la crisis presupuestaria. En este contexto debería replantearse
el papel de la imposición patrimonial, relegada durante las dos últimas décadas,
para determinar si un restablecimiento –aunque fuera transitorio- de estos impuestos
podría compensar el efecto regresivo de las otras reformas.
Este trabajo se estructura así en tres partes claramente diferenciadas. En una
primera parte, examinamos las reformas implantadas en el Derecho de la Unión
Europea en materia de disciplina presupuestaria, para determinar cómo ha podido
afectar a la política fiscal española este nuevo y más severo marco normativo. En una
segunda parte, se analizarán las principales modificaciones tributarias aprobadas por
el gobierno desde diciembre de 2011, y se realizará una valoración de su impacto, a
la luz de datos socioeconómicos, como los proporcionados por el último Informe del
Consejo Económico y Social acerca de la distribución de la renta y riqueza en nuestro país. Finalmente, se expondrá la situación actual de la imposición patrimonial española –Impuesto sobre el Patrimonio e Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones-, y
se realizará una valoración y propuestas de reforma de cara al logro de un reparto más
equitativo de los costes de la actual crisis económica y presupuestaria.
2. LA POLÍTICA FISCAL ESPAÑOLA EN UN CONTEXTO
DE CRISIS ECONÓMICA Y DE DISCIPLINA PRESUPUESTARIA
2.1. La Unión Europea y el reforzamiento de la disciplina presupuestaria
Como es sabido, España se encuentra en los momentos actuales duramente
afectada por la Gran Recesión que, iniciada en el año 2008, ha azotado desde
entonces con especial intensidad a los países desarrollados. Se trata de una crisis
que, desde finales de 2009, se ha manifestado de manera especial en los Estados
europeos pertenecientes a la Unión Económica y Monetaria. Algunos de estos
países han precisado la ayuda financiera de la propia Unión Europea y del Fondo
Monetario Internacional para refinanciar su deuda pública, la cual ha llegado a
alcanzar niveles alarmantes2. Esto, como es sabido, provocó ataques especulativos
2
En 2011, catorce de los veintisiete países de la Unión Europea declararon una proporción de deuda pública en relación con su PIB superior al 60 por 100. Entre ellos, España, donde dicha proporción
alcanzó en 2011 el 68,5 por 100. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Government_finance_statistics/es.
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Pilar Navau Martínez-Val
en los mercados financieros contra la deuda soberana de otros países periféricos
de la zona euro, entre los que se encuentra España3. Al déficit excesivo de varios
Estados de la eurozona Sur, como España, se unía así la pérdida de credibilidad
de su deuda soberana, lo cual a la vez acentuaba el desequilibrio presupuestario,
debido al incremento de los intereses a satisfacer por aquélla.
Esta situación puso de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina presupuestaria consagrados, hasta ese momento, en el ordenamiento jurídico comunitario, y derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante,
PEC) aprobado en Ámsterdam en 19974. Es por ello que las instituciones comu3
Fue a finales de 2009 cuando la deuda pública de Grecia alcanzó el 113,4 por 100 de su Producto Interior Bruto, y cuando la agencia Fitch rebajó la calificación de los títulos de deuda griegos de A- a BBB+.
En la primavera del año siguiente, 2010, la Unión Europea, junto con el Fondo Monetario Internacional,
aprobó la primera ayuda financiera para Grecia. A partir de ese momento, empezaron a intensificarse
los ataques especulativos contra la deuda de otros países periféricos, los cuales se incrementaron con los
“rescates” de Irlanda (octubre de 2010) y de Portugal (primavera de 2011).
En el caso de España, los diferenciales de rendimiento de la deuda soberana a diez años contra el bono
alemán se incrementaron desde entonces de manera notable, alcanzando máximos históricos en el último
trimestre de 2011, más allá de los cuatrocientos puntos básicos. Vid. un repaso de los principales hitos de
estos ataques especulativos y sus consecuencias en CARBÓ VALVERDE, S., “La crisis de la deuda soberana y el sistema financiero europeo”, Quincena Fiscal Aranzadi núm. 8/2013 (Estudio), pp. 4-5.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) es a la vez un documento estratégico y un conjunto
normativo aprobado por el Consejo Europeo el 17 de junio de 1997 (cfr. BAR CENDÓN, Antonio, “La
reforma constitucional y la gobernanza económica de la Unión Europea”, Teoría y realidad constitucional,
núm. 30, 2012, p. 71). Mediante este documento, los Estados miembros se comprometieron a alcanzar,
como objetivo presupuestario a medio plazo, situaciones próximas al equilibrio presupuestario o superávit.
Para el logro de este objetivo, se introdujeron en el ordenamiento jurídico comunitario –tanto a nivel
de Derecho originario como de Derecho derivado- disposiciones dirigidas a asegurar la disciplina presupuestaria de los Estados miembros. Así, primero en el art. 104 C del Tratado de la Comunidad Europea, reformado por el Tratado de Maastricht el 7 de febrero de 1992, y luego, desde 2007, en el hoy vigente Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) se incluyó el mandato a los Estados miembros
de evitar déficits excesivos (art. 126.1 TFUE). Para garantizar el cumplimiento de este mandato, se creó un
mecanismo de supervisión de los presupuestos de los Estados miembros, que es competencia de la Comisión
(art. 126.2 TFUE), la cual debe examinar la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a si la
proporción entre el déficit público y la deuda pública, en relación con el producto interior bruto, sobrepasan
unos valores de referencia (con ciertas salvedades que aquí no concretamos). Estos valores de referencia,
como es sabido, se precisaron ya en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo
de Anejo al Tratado de Maastricht y hoy se encuentran en el Protocolo núm. 12 Anejo al TFUE, sobre el
Procedimiento aplicable en los casos de déficit excesivo, y se fijaron en el 3 por 100 del PIB para el déficit
público previsto o real, y el 60 por 100 del PIB para la deuda pública.
Junto con estas disposiciones de Derecho originario, se promulgaron, en el ámbito del Derecho derivado, dos Reglamentos. El Reglamento (CE) 1466/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, sobre el
reforzamiento de las situaciones presupuestarias y supervisión y coordinación de las políticas económicas,
que obliga a los Estados miembros pertenecientes a la Unión Económica y Monetaria (UEM) a presentar
cada año un Programa de Estabilidad, y a los Estados miembros no pertenecientes a la UEM, a presentar
Planes de Convergencia, menos rígidos que los Programas de Estabilidad. Y el Reglamento (CE) núm.
1467/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento
a seguir contra un Estado miembro que incurra en un déficit excesivo (previsto en el art. 126 TFUE),
y que concreta las sanciones por incumplimiento de la disciplina presupuestaria. Vid. DÍEZ MORENO,
Fernando, Manual de Derecho de la Unión Europea, Madrid: Cívitas, 2012, pp. 709-715.
4
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
nitarias han abordado, desde 2011, un complejo conjunto de reformas dirigidas
a mejorar la disciplina presupuestaria. Estas medidas se enmarcan en el marco
de un proceso más amplio y complejo de reformas encaminadas a reforzar la gobernanza económica de la Unión Europea, con el objetivo de atajar los ataques
especulativos de los mercados financieros sobre la deuda soberana de los Estados
miembros y de reforzar el euro como moneda y la zona euro en su conjunto5.
Las nuevas medidas dirigidas a reforzar el PEC y la disciplina presupuestaria
son el llamado “Six Pack”, consistente en seis normas jurídicas: cinco Reglamentos6 y una Directiva7. Lo más destacable de este conjunto normativo, en lo que
atañe al presente trabajo, es que se crea un nuevo sistema de sanciones –dotado
de mayor rapidez y automatismo- para potenciar el cumplimiento del PEC en los
Estados de la zona del euro, y que se añade al ya existente.
El PEC fue reformado en 2005, ya que los mecanismos implantados no evitaban el crecimiento excesivo de la deuda soberana y dio lugar a déficits excesivos en Estados miembros tan señalados como Francia
y Alemania. Se procedió a la flexibilización del mismo y a la definición de la estabilidad presupuestaria
en términos cíclicos, es decir, en función de unos objetivos presupuestarios formulados a medio plazo,
teniendo en cuenta varios ejercicios.
España fue, paradójicamente, el primer Estado miembro en introducir mecanismos de estabilidad
presupuestaria en su legislación nacional. Así, en 2001 se aprobó la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria, para los presupuestos del Estado y de las Entidades Locales, y se
complementó con la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, para los presupuestos de las Comunidades
Autónomas. Posteriormente, la Ley 18/2001 se refundió en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de
diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Como
indica GARCÍA ROCA, las previsiones de esta normativa han resultado claramente insuficientes, pues
han permitido que, en 2009, España alcanzara el mayor déficit público de la Historia de nuestra democracia: el 11,2 por 100 del PIB (vid. GARCÍA ROCA, Javier, “El principio de estabilidad presupuestaria y
la consagración constitucional del freno al endeudamiento”, Crónica Presupuestaria, núm. 1/2013, p. 76).
5
Entre estas otras reformas para la mejora de la gobernanza económica de la Unión Europea se
encuentran el Semestre Europeo, aprobado por el Ecofin el 7 de septiembre de 2010; el Pacto Euro Plus,
aprobado por los Jefes de Estado o de Gobierno de la Eurozona el 11 de marzo de 2011; la reforma del art.
136 del TFUE, aprobado por el Consejo Europeo de 24-25 de marzo de 2011; y el Tratado por el que se
establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), de 2 de febrero de 2012. Vid. BAR CENDÓN,
A., op cit, pp. 71-76.
6
Se trata, en primer lugar, del Reglamento (UE) núm. 1173/2011, del Parlamento Europeo y el
Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la
zona del euro.
El Reglamento (UE) núm. 1174/2011, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 16 de noviembre
de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos
excesivos de la zona euro.
El Reglamento (UE) núm. 1175/2011, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 16 de noviembre de
2011, que modifica el Reglamento (CE) núm. 1466/1997.
El Reglamento (UE) núm. 1176/2011, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 16 de noviembre de
2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos.
El Reglamento (UE) núm. 1177/2011, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 8 de noviembre de
2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) núm. 1467/1997, relativo a la aceleración y clarificación
del procedimiento de déficit excesivo.
7
Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los
marcos presupuestarios de los Estados miembros.
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Bajo la antigua normativa, las sanciones sólo se imponían al final del procedimiento por déficit excesivo. En cambio ahora se crea un sistema de sanciones
“preventivas”, anteriores incluso a la apertura del procedimiento por déficit excesivo. Esto implica un control exhaustivo –de carácter preventivo- que ejercen la
Comisión y el Consejo sobre el cumplimiento de los objetivos presupuestarios a
medio plazo –es decir, teniendo como horizonte temporal el año 2016- específicos
para cada Estado. Una novedad importantísima es que el cumplimiento de estos
objetivos de equilibrio presupuestario constituye la condición para que los Estados puedan elevar su nivel de gasto público por encima de la tasa de crecimiento
estimada del PIB a medio plazo. Es decir, si un Estado no cumple con el objetivo
de estabilidad presupuestaria, tendrá un tope máximo al crecimiento anual del
gasto público, tope que varía en función de la tasa de crecimiento prevista a medio plazo para cada Estado8. Además, si se detecta que el Estado en cuestión se
desvía de forma significativa de estos objetivos a medio plazo, el Consejo formulará una recomendación al Estado en cuestión, y si el Consejo constata que dicho
Estado no ha seguido dicha recomendación, la Comisión puede recomendar al
Consejo que obligue a dicho Estado, como sanción “preventiva”, a formalizar
ante la Comisión , un depósito, con intereses, equivalente al 0,2 por 100 del
Producto Interior Bruto (en adelante, PIB) del ejercicio económico precedente.
Junto a esta vertiente preventiva del PEC, se refuerza la vertiente propiamente sancionadora, es decir, el procedimiento por déficit excesivo. En este sentido,
una novedad importante es que, según el Reglamento (UE) nº 1177/2011, también un Estado puede ser sometido a este procedimiento, a pesar de que su déficit
esté por debajo del 3 por 100 de su PIB, si su deuda pública supera el 60 por 100
del PIB y ese exceso no se reduce a un ritmo de una veinteava parte anual como
media en un ciclo de tres años.
Por otro lado, el Reglamento (UE) nº 1173/2011 endurece las medidas sancionadoras del procedimiento por déficit excesivo, favoreciendo su aplicación
casi automática. Así, por la mera apertura del procedimiento, según el art. 126.6
TFUE, se puede obligar al Estado miembro a constituir ante la Comisión un depósito sin intereses equivalente al 0,2 por 100 de su PIB correspondiente al ejercicio precedente9. Si, una vez iniciado el procedimiento, a juicio del Consejo,
8
Según la propia Comisión Europea, “este instrumento mejorará la planificación presupuestaria y
los resultados de los Estados miembros, asegurando que los planes de gasto público son financiados adecuadamente por recursos financieros equivalentes de carácter permanente. Sin embargo, no condiciona,
en modo alguno, el nivel de gasto público, siempre que se financie adecuadamente”. http://europa.eu/
rapid/press-release_MEMO-11-898_en.htm. A pesar de estas palabras, estamos ante un “nuevo sistema
de gobernanza restrictiva y asimétrica que pasa por restringir al máximo la autonomía presupuestaria de
algunos países”, especialmente los más afectados por la recesión, como España. Vid. RORÍGUEZ ORTIZ,
F. “Crisis de la deuda y nueva gobernanza económica”, cit, p. 244.
9
Las sanciones se adoptan por mayoría inversa cualificada. Sobre el sistema de mayorías para la
votación de estas sanciones, en el seno del Consejo, víd. CALVO VERGÉZ, Juan, “La imposición de san-
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
el Estado no ha adoptado medidas efectivas para corregir el déficit excesivo, se
prevén multas, además, de importe equivalente al 0,2 por 100 del PIB. Si, en
una fase ulterior del procedimiento, el Estado vuelve a fallar en el cumplimiento
de las recomendaciones del Consejo para atajar el déficit excesivo (dictadas de
acuerdo con el art. 126.8 TFUE), puede ser nuevamente sancionado con multa
equivalente al 0,2 por 100 del PIB, Finalmente, se crea una nueva sanción para
los Estados miembros (de la zona euro) que intencionalmente o por negligencia
grave tergiversen datos relativos al déficit y a la deuda10.
Junto al “Six Pack”, más recientemente se ha adoptado el llamado “Two Pack”,
que son dos Reglamentos encaminados, por un lado, a obligar a los Estados miembros del euro a presentar cada año sus presupuestos respetando los mismos plazos, permitiendo que la Comisión se pronuncie sobre su contenido y, en su caso,
solicite a los gobiernos que los modifiquen11. Y, por otro lado, permitir una supervisión reforzada de los Estados miembros de la zona euro que reciban ayuda
financiera o corran el riesgo de encontrarse con serias dificultades financieras12.
Finalmente, y a modo de “guinda” a todo este “pastel” normativo, el 3 de marzo de 2012, todos los países de la Unión Europea, a excepción de Reino Unido
y la República Checa, firmaron el Tratado para la Estabilidad, la Coordinación
y la Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (en adelante TECG)13.
Se trata de un tratado internacional que tiene como objetivo “reforzar el pilar
económico de la Unión Económica y Monetaria” (art. 1 TECG). Para ello, se
adoptan normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria mediante un
pacto presupuestario, reforzar la coordinación de las políticas económicas de los
Estados firmantes y mejorar la gobernanza de la zona del euro (art. 3 TECG).
El TECG no es un conjunto normativo nuevo, sino que lo que hace es reforzar las previsiones que, en materia de disciplina presupuestaria, ya existían en el
ordenamiento jurídico de la UE. Así, en su art. 3, el TECG contiene un pacto
en el que los Estados firmantes van más allá del art. 126 TFUE y del Protocolo
nº 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. Mediante
ciones por déficit excesivo en el ámbito de la zona euro. El llamado «six-pack»”, en Aranzadi Doctrinal,
núm. 10/2013 (Comentario).
10
Artículo 8 del Reglamento (UE) 1173/2011.
Reglamento (UE) núm. 473/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013,
sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. Vid. BAR
CENDÓN, op. cit., p. 80.
11
12
Reglamento (UE) núm. 472/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013,
sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona
del euro cuya estabilidad financiera experimente o corra el riesgo de experimentar graves dificultades.
Mediante su publicación en el BOE (BOE núm. 29, de 2 de febrero de 2013), este Tratado se ha
incorporado al ordenamiento español, de acuerdo con el art. 96.1 de la Constitución Española. Su entrada en vigor, al haber sido ratificado por doce de los Estados firmantes, se produjo el 1 de enero de 2013.
13
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este pacto, se comprometen a mantener una situación presupuestaria de equilibrio o superávit14, y a incorporar esta exigencia a sus legislaciones nacionales15.
El Estado incumplidor puede ser llevado ante el Tribunal de Justicia de la UE,
y ser sancionado de acuerdo con el art. 260 TFUE, es decir, con el pago de
una suma a tanto alzado o con una multa coercitiva. Se prevé un mecanismo
corrector si se observa que un Estado firmante se desvía de manera significativa
de su objetivo presupuestario a medio plazo: el Estado afectado estaría obligado
a aplicar las medidas que se le indiquen y en el plazo que se le especifique, para
atajar esta desviación16. De negarse a cumplir con estas recomendaciones, el
Estado podría ser denunciado ante el TJUE, y, en caso de negarse a ejecutar la
decisión que adoptara el TJUE, podría ser denunciado de nuevo, pudiendo desembocar el proceso en la imposición de una multa, por el TJUE, que no podría
exceder del 0,1 por 100 de su PIB.
2.2. El procedimiento por déficit excesivo y su influencia en las reformas
tributarias
Pues bien, todas las reformas del marco de disciplina presupuestaria acometidas por la Unión Europea y que se acaban de exponer cobran especial importancia cuando tratamos de las últimas reformas tributarias aprobadas en nuestro país,
las cuales han estado condicionadas por la imperiosa necesidad de cumplir con el
nuevo marco de disciplina presupuestaria de la Unión Europea.
En 2008 el déficit español ya se situó en el 3,4 por 100 del PIB, por encima
del límite del 3 por 100 del PIB marcado en el Protocolo nº 12 Anejo al TFUE.
Como se preveía que España –como así ha sido- continuaría superando el umbral
del 3 por 100 del PIB en ejercicios sucesivos, el 14 de febrero de 2009 la Comisión
Europea presentó el informe al que se refiere el art. 126.3 TFUE, y el 27 de abril
de 2009, el Consejo, declaró la existencia de un déficit excesivo en España, y
dirigió a este país una recomendación para su corrección en 2012 a más tardar17.
14
No obstante, este objetivo presupuestario se considera cumplido si el saldo estructural anual de las
Administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 por 100 del PIB a
precios de mercado (art. 3.1.b) TECG).
15
En España nos adelantamos, como señala el Profesor GARCÍA ROCA, “con la celeridad propia
del converso a unas nuevas ideas”, esto ya se hizo antes de la firma del TECG mediante la más que conocida reforma del artículo 135 de la Constitución Española. Y con la aprobación ulterior de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Vid. el magnífico trabajo
de GARCÍA ROCA, Javier, “El principio de estabilidad presupuestaria y la consagración constitucional
del freno al endeudamiento”, Crónica Presupuestaria, núm. 1/2013, pp. 40-93.
16
Cfr. BAR CENDÓN, A., op cit, p. 83.
Decisión del Consejo 2009/417/EC, de 29 de abril de 2009 (DOUE de 30 de mayo de 2009).
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/spain_en.htm
17
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
No obstante, la dureza de la recesión ha hecho que la Comisión y el Consejo entiendan que, en el caso de España, han aparecido “factores económicos adversos
e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública”
española, circunstancia que permite al Consejo adoptar una recomendación revisada, en la que se puede ampliar el plazo concedido al Estado afectado para
corregir el déficit excesivo18. Por eso, a pesar del elevado déficit público con el
que, año tras año, se han ido cerrando los presupuestos de las Administraciones
Públicas en nuestro país19, el Consejo ha ido concediendo a España prórrogas
sucesivas para la corrección del citado déficit excesivo. Hasta que, en la última
recomendación, se sitúa en 2016 la fecha límite concedida a España para reducir
el déficit público por debajo del 3 por 100 del PIB20.
Cada una de estas prórrogas, no obstante, se encontraba condicionada al cumplimiento de una serie de medidas por parte de España, medidas contenidas en las
recomendaciones del Consejo. Por tanto, la adopción de estas medidas constituye
un requisito para conseguir, en su caso, una nueva prórroga. A mayor abundamiento, en caso de no seguir la recomendación del Consejo, España se enfrenta
al riesgo de, según el Reglamento (UE) nº 1173/2011, efectuar un depósito ante
la Comisión equivalente al 0,2 por 100 del PIB español del último ejercicio económico21.
18
Art. 3.5 del Reglamento (CE) núm. 1467/97 del Consejo relativo a la aceleración y clarificación
de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo.
En 2009 el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas se situó en España en el 11,1%
del producto interior bruto (PIB). En 2010, el Gobierno consiguió reducirlo hasta el 9,24% del PIB. De
nuevo se redujo en 2011 hasta el 8,9 % del PIB. No obstante, España acabó 2012 con el nivel de déficit
público más elevado de toda la UE: el 10,6% de su PIB. Vid. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_
explained/index.php/Government_finance_statistics
19
20
Bruselas, 29.5.2013 COM(2013) 383 final. Recomendación del Consejo encaminada a poner fin a
la situación de déficit público excesivo de España.
En la última recomendación, se insta a España a conseguir una mejora anual del saldo presupuestario estructural del 1,1 % del PIB en 2013, del 0,8 % del PIB en 2014, del 0,8 % del PIB en 2015 y del 1,2
% del PIB en 2016. Para ello, España debe “reforzar la estrategia presupuestaria a medio plazo mediante
las medidas estructurales para 2014-2016 que sean necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo de aquí
a 2016. (4) El Consejo fija el plazo del 1 de octubre de 2013 para que el Gobierno español adopte medidas
eficaces y para que, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) núm. 1467/97,
informe en detalle de la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos”.
Según el art. 3.4 bis. del citado Reglamento “Como máximo en el plazo fijado en el apartado 4, el
Estado miembro de que se trate presentará al Consejo y a la Comisión un informe sobre las medidas tomadas
en respuesta a la recomendación del Consejo formulada de conformidad con el artículo 126, apartado 7, del
TFUE. El informe incluirá, en relación con el gasto y los ingresos públicos y las medidas discrecionales por el lado
tanto del gasto como de los ingresos, objetivos coherentes con la recomendación del Consejo, así como información sobre las medidas adoptadas y la naturaleza de las medidas previstas para el logro de los objetivos. El
Estado miembro hará público el informe”. Subrayado nuestro.
Finalmente, el art. 6.1 del Reglamento (UE) 1173/2011 establece que “Si el Consejo, de conformidad con el artículo 126, apartado 8, del TFUE, decide que un Estado miembro no ha adoptado
medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, la Comisión, en el plazo de veinte días a partir de
21
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Es por ello que la política tributaria de los últimos tres años ha estado condicionada por las recomendaciones del Consejo, en el contexto del procedimiento
por déficit excesivo, así como en el marco del Semestre Europeo22. De ahí que, en
general, en estas reformas tributarias, adoptadas al albur de la urgencia recaudatoria, presenten, como han señalado algunos autores, cierto grado de improvisación23. Se examinan a continuación algunas de las más importantes.
2.3. Las reformas tributarias españolas del último trienio
2.3.1. El Gravamen Complementario del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas
Una de las medidas transitorias y excepcionales para incrementar los ingresos
fiscales adoptadas por el gobierno, mediante el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30
de diciembre, ha sido la creación de este Gravamen que, en un principio, solo iba
a estar vigente en los ejercicios 2012 y 2013 (pero que ya se anuncia su prórroga
para 2014 en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, art. 64,
BOCG de 2 de octubre de 2013). Se trata de una escala complementaria, que
afecta exclusivamente a la cuota íntegra estatal del IRPF. Esta escala aparece
regulada en la Disposición Adicional 35ª de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre,
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas24.
dicha decisión, recomendará al Consejo que imponga, en virtud de una nueva decisión, una multa al
Estado miembro equivalente al 0,2 % del PIB del Estado miembro correspondiente al ejercicio precedente”.
Subrayado nuestro.
Además, las autoridades españolas deben: i) mejorar la eficacia del marco institucional aumentando más
la transparencia en la aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, así como creando un Consejo
Fiscal independiente que analice, asesore y supervise que la política fiscal cumple las normas presupuestarias nacionales y de la UE, ii) adoptar medidas concretas para frenar el creciente déficit estructural del
sistema de la Seguridad Social, y iii) hacer mayor hincapié en que el saneamiento propicie el crecimiento
(incluidas la realización sistemática de revisiones del gasto y del sistema tributario)”. Vid. Bruselas, 29.5.2013
COM(2013) 383 final, p. 9.
22
Vid. nota el pie núm. 4 de este trabajo. Las implicaciones del Semestre Europeo no se abordan en
este trabajo. Implica que los Estados miembros sigan recomendaciones elaboradas por la Comisión Europea en lo relativo a las políticas económicas, en aras de una mayor coordinación. Vid. http://ec.europa.eu/
europe2020/making-it-happen/
23
Así lo ha visto, por ejemplo, ADAME MARTÍNEZ: “no existe ningún tipo de de planificación ni coordinación a la hora de aprobar esas medidas. Sería conveniente que todos los Estados y
Administraciones remasen en la misma dirección, pues de otra forma será muy difícil luchar de forma
efectiva contra la profunda crisis económica global que estamos viviendo”. En ADAME MARTÍNEZ,
Francisco, “Política fiscal y lucha contra la crisis económica: análisis de las medidas fiscales adoptadas
por el Estado y las Comunidades Autónomas y perspectivas de futuro”, Quincena Fiscal Aranzadi núm.
6/2012, BIB 2012\493.
24
Gravamen complementario a la cuota íntegra estatal para la reducción del déficit público en los
ejercicios 2012 y 2013:
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
En la Base Imponible General –en la que se incluyen los rendimientos del trabajo y de actividades económicas-, en los tramos de rentas del trabajo que agrupa
a un mayor número de declarantes25, la suma del Gravamen Complementario a
la escala estatal26, más los correspondientes a los tipos de gravamen autonómicos,
puede situar los tipos de gravamen a los que finalmente se encuentra sometido el
contribuyente en torno al 24,75 y el 30 por 10027.
Base liquidable
general
Hasta euros
0
17.707,20
Incremento en cuota
íntegra estatal
Euros
0
Resto base liquidable general
Hasta euros
17.707,20
Tipo aplicable
Porcentaje
0,75
132,80
15.300,00
2
33.007,20
438,80
20.400,00
3
53.407,20
1.050,80
66.593,00
4
120.000,20
3.714,52
55.000,00
5
175.000,20
6.464,52
125.000,00
6
300.000,20
13.964,52
En adelante
7
25
Según la última estadística de declarantes publicada por la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria (en adelante, AEAT), correspondiente al ejercicio 2011, los tramos de retribuciones dinerarias
del trabajo brutas donde existía una mayor concentración de declarantes eran los que declaraban entre
los 6.000 y los 12.000 euros anuales (el 18,38%), y los que declaraban entre los 12.000 y los 21.000 euros
anuales (el 27,35%). Los declarantes con retribuciones del trabajo brutas situadas entre los 21.000 y los
60.000 euros anuales sumaban el 32,39 por 100 de los declarantes.
http://www.agenciatributaria.es/AEAT/Contenidos_Comunes/La_Agencia_Tributaria/Estadisticas/
Publicaciones/sites/irpf/2011/home.html.
26
Artículo 63 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF:
Base liquidable
Hasta euros
Cuota íntegra
Euros
Resto base
liquidable
Hasta euros
17.707,20
Tipo aplicable
Porcentaje
0
0
17.707,20
2.124,86
15.300,00
12
14
33.007,20
4.266,86
20.400,00
18,5
53.407,20
8.040,86
66.593,00
21,5
120.000,20
22.358,36
55.000,00
22,5
175.000,20
34.733,36
En adelante
23,5
27
Según el art. 74.1 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre,” A la base liquidable general se le aplicarán los tipos de la escala autonómica del Impuesto que, conforme a lo previsto en la Ley 22/2009, por
el que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades
con Estatuto de Autonomía, hayan sido aprobadas por la Comunidad Autónoma”.
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En la Base Imponible del Ahorro, a la que también se aplica el Gravamen
Complementario, para los tramos de renta más elevados (los correspondientes
a los titulares de grandes patrimonios)28 la suma de las escalas de los arts. 66.1 y
76 de la Ley 35/2006 (un 19 por 100 para las rentas del ahorro hasta 6.000 euros
anuales y un 21 por 100 para el exceso sobre esos 6.000) y el Gravamen Complementario29 arroja tipos nominales entre el 25 y el 27 por 100.
Como consecuencia del Gravamen Complementario, se observa que los tipos
de gravamen nominales a los que se encuentran sometidas las rentas del capital
más elevadas son similares, o incluso más bajos, que los correspondientes a las
rentas del trabajo de los escalones más bajos de renta. Esta situación, si bien es
conforme con las doctrinas más recientes favorables a la neutralidad fiscal, se aleja de la los argumentos clásicos a favor de un tratamiento tributario más favorable
para las rentas del trabajo, por su condición de rentas obtenidas con esfuerzo30.
Similares son los efectos que ha tenido el Gravamen Complementario sobre
los tipos de retención a aplicar a las distintas rentas, en el momento de su perLa titularidad de activos distintos a la vivienda habitual, como acciones u otros activos financieros,
susceptibles de generar rentas del ahorro superiores a los 6.000 euros anuales, se concentra en el tramo
del 10 por 100 de la población con rentas más altas. Vid. Informe CES 3/2013, Distribución de la renta
en España: desigualdad, cambios estructurales y ciclos. Consejo Económico y Social, Madrid, 2013, p. 75.
28
29
Disposición Adicional 35ª de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre:
Base liquidable del
ahorro
Hasta euros
0
Incremento en cuota
íntegra estatal
Euros
0
Resto base liquidable del ahorro
Hasta euros
6.000
Tipo aplicable
Porcentaje
2
6.000,00
120
18.000
4
24.000,00
840
En adelante
6
Una idea clásica entre los hacendistas keynesianos de los años sesenta y setenta era que las rentas
del trabajo debían tener un tratamiento más favorable que las rentas del capital, debido a que la renta del
trabajo no es duradera –en tanto que desaparece con la vejez y la muerte- mientras que la renta del capital
sí lo es. Las rentas del capital son compatibles con una vida de ocio o pueden ser aumentadas por la renta
del trabajo, mientras que esta última ni ofrece las mismas oportunidades de ocio ni puede ser aumentada
con otra renta (cfr. Comisión MEADE, Estructura y reforma de la imposición directa, Madrid: Instituto
de Estudios Fiscales, 1980, pp. 118-120). Esta idea es la que fundamenta la actual reducción aplicable a
las rentas del trabajo (art. 20 de la Ley 35/2006), si bien la misma queda limitada a tan solo 2.652 euros
anuales para la gran mayoría de los asalariados.
Frente a esta idea clásica de discriminación a favor de las rentas del trabajo, desde finales de los
años noventa la tendencia se ha dirigido a otorgar prioridad a la neutralidad impositiva e incentivar la
actividad económica y el ahorro. Vid., en España, el Informe de la Comisión para el estudio y propuesta de
medidas para la reforma del IRPF, de 13 de febrero de 1998, pp. 62-63. Idea en la que profundiza el Informe
para la reforma del IRPF, de 3 de abril de 2002, y su defensa del impuesto dual, en el que se separaba el
tratamiento fiscal de las rentas del trabajo frente a las rentas del ahorro, buscando para estas últimas un
tratamiento acorde con “la elevada elasticidad de la oferta de capital en comparación con la más reducida
elasticidad de la oferta de trabajo” (Informe cit, p. 60).
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
cepción. El impacto del Gravamen Complementario para las rentas del trabajo
se refleja en la cuota de retención. Ésta, como consecuencia de la Disposición
Adicional 35ª de la Ley del IRPF, se eleva a través de una escala que es idéntica a
la que se emplea para hallar la cuota íntegra estatal, con incrementos que, donde
se concentra el mayor número de declarantes, se sitúan entre el 2 y el 3 por 10031.
Para un asalariado de clase media sin cargas familiares esto implica que el tipo
de retención puede superar el 30 por 100 de su sueldo bruto mensual32. Mientras tanto, para intereses y dividendos los tipos de retención se sitúan en niveles
sensiblemente inferiores, pues están sometidos al tipo –incrementado en 2012 y
2013- del 21 por 10033.
2.3.2. Incremento en los tipos de gravamen del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
Junto al fuerte incremento –en principio transitorio- experimentado por el
IRPF, otro de los impuestos a los que ha acudido el gobierno, en aras de la suficiencia presupuestaria, ha sido el Impuesto sobre el Valor Añadido, principal
impuesto sobre el consumo existente en España. Desde el estallido de la Gran
Recesión, los tipos de gravamen del IVA se han incrementado en dos ocasiones.
Mediante la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, ya se elevó el tipo general del 16
al 18 por 100 y el reducido del 7 al 8 por 100. Mediante el Real Decreto-Ley
31
DA 35ª, apartado 2, de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre: “En los períodos impositivos 2012
y 2013, la cuota de retención a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 85 del Reglamento del
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, se incrementará en el importe resultante de aplicar a la
base para calcular el tipo de retención los tipos previstos en la siguiente escala”
Base para calcular el
tipo de retención
Hasta euros
0
Cuota de retención
Euros
0
Resto base para calcular
el tipo de retención
Hasta euros
17.707,20
Tipo aplicable
Porcentaje
0,75
17.707,20
132,80
15.300,00
2
33.007,20
438,80
20.400,00
3
53.407,20
1.050,80
66.593,00
4
120.000,20
3.714,52
55.000,00
5
175.000,20
6.464,52
125.000,00
6
300.000,20
13.964,52
En adelante
7
32
Vid. art. 101.1 de la Ley 35/2006 y arts. 82 a 86 del Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, por el
que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Disposición Adicional 35ª de la Ley 35/2006, apartado 4. “En los períodos impositivos 2012 y
2013, los porcentajes de pagos a cuenta del 19 por ciento previstos en el artículo 101 de esta Ley y el
porcentaje del ingreso a cuenta a que se refiere el artículo 92.8 de esta Ley, se elevan al 21 por ciento”.
33
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20/2012, de 13 de julio, pasan, respectivamente, del 18 al 21 por 100 y del 8 al
10 por 100, con efectos desde 1 de septiembre de 2012. En total, por tanto, en los
últimos cuatro años el tipo general del IVA ha subido en cinco puntos porcentuales. Precisamente estos incrementos en el IVA, unidos a otras medidas, han
permitido que el Consejo de la UE concluyera, en el procedimiento por déficit
excesivo seguido contra España, que nuestro país, a pesar del deterioro del déficit
público, sí estaba adoptando medidas efectivas para atajarlo34.
Aunque la regresividad de la imposición sobre el consumo sea hoy día aún
una cuestión abierta35, la proporción que representa el pago del IVA, en relación
con la renta anual disponible de los distintos estratos de contribuyentes, es mayor
cuanto menor es el citado nivel de renta, de modo que existe un riesgo de que el
incremento en cinco puntos porcentuales del impuesto haya tenido mayor impacto sobre las familias de menor renta disponible.
2.3.3. Creación de nuevas tasas por servicios públicos esenciales e incremento
de las ya existentes.
Otra de las medidas adoptadas en el último trienio ha consistido en el reforzamiento de la figura de la tasa, frente al impuesto, como figura tributaria necesaria para allegar recursos públicos. Así, servicios públicos tradicionalmente
financiados con cargo a impuestos, se han visto reforzados, desde el punto de vista
financiero, con el establecimiento de una nueva tasa, o con el incremento de las
ya existentes. Es lo que ha sucedido, por ejemplo, con la prestación farmacéutica
del Sistema Nacional de Salud. Mediante el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de
abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional
34
Vid. Recomendación del Consejo del 11 de noviembre de 2009.
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/104-07_commission/2009-11-11_es_104-7_commission_en.pdf
En la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 20/2012, se indica, respecto del incremento de
tipos de gravamen del IVA, y de otras medidas tributarias que las mismas “dan cumplimiento a buena
parte de las recomendaciones específicas formuladas por el Consejo Europeo a España en el mes de junio
y como colofón al Semestre Europeo: ampliación de las principales bases impositivas, eliminación de
desgravaciones y exenciones y sustitución parcial de la imposición sobre el trabajo por la imposición
indirecta”. Respecto del incremento de tipos del IVA, la misma Exposición de Motivos indica: “La Comisión Europea ha venido manteniendo en distintos informes la necesidad de que España eleve los tipos
de gravamen y amplíe la base del tributo, a fin de buscar el alineamiento de nuestro país con la del resto
de socios europeos”.
Aunque el punto de vista convencional sobre los efectos distributivos de los impuestos sobre ventas es que son regresivos, hay autores, como ROSEN, que indican que, en lugar de valorar el efecto del
impuesto en relación con la renta “anual”, se debería adoptar la perspectiva de la renta “de ciclo vital”.
Desde esta última perspectiva, hay evidencias de que “la proporción de la renta que se destina al consumo
es aproximadamente la misma para todos los niveles de renta”, de donde se extraería la consecuencia de
que los efectos de la imposición sobre el consumo no tendrían que ser necesariamente regresivos. Cfr.
ROSEN, Harvey S., Hacienda Pública, Madrid: Mac Graw Hill, 2002, p. 439.
35
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
de Salud, se establecía un baremo para la llamada “Aportación de los beneficiarios en la prestación farmacéutica ambulatoria”, mediante el cual un porcentaje
del precio de los medicamentos dispensados mediante receta del Sistema Nacional de Salud debía ser financiado directamente por el usuario. Este porcentaje es
creciente en función del nivel de ingresos declarados en el IRPF, aunque los tramos de renta son ciertamente anchos. Los beneficiarios con rentas entre 18.000
y 100.000 euros anuales deben satisfacer el 50 por 100 del precio del citado medicamento36. Esta medida se ha visto ampliada mediante el Real Decreto-Ley
28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema
de la Seguridad Social, que amplía la aportación del usuario también a una lista
de medicamentos dispensados a nivel hospitalario37.No siendo el objeto de este
trabajo profundizar en la naturaleza jurídica de esta prestación, lo que sí resulta
claro en una primera aproximación es su naturaleza tributaria, pues de una tasa y
no de otra cosa se trata esta prestación38.
Asimismo, se ha producido un incremento de otras tasas ya existentes, como la
que atañe a los servicios de administración de Justicia, mediante la Ley 10/2012, de
20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la admiSegún el art. 4.Trece del citado Real Decreto-Ley 16/2012, “Con carácter general, el porcentaje
de aportación del usuario seguirá el siguiente esquema: a) Un 60 % del PVP para los usuarios y sus
beneficiarios cuya renta sea igual o superior a 100.000 euros consignada en la casilla de base liquidable
general y del ahorro de la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. b) Un 50 %
del PVP para las personas que ostenten la condición de asegurado activo y sus beneficiarios cuya renta
sea igual o superior a 18.000 euros e inferior a 100.000 euros consignada en la casilla de base liquidable
general y del ahorro de la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. c) Un 40 %
para las personas que ostenten la condición de asegurado activo y sus beneficiarios y no se encuentren
incluidos en los apartados a) o b) anteriores. d) Un 10 % del PVP para las personas que ostenten la
condición de asegurado como pensionistas de la Seguridad Social, con excepción de las personas incluidas en el apartado a).
36
37
Vid. Resolución de 10 de septiembre de 2013, de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, por la que se procede a modificar las condiciones de
financiación de medicamentos incluidos en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud
mediante la asignación de aportación del usuario.
Según el art. 2.2.a) de la Ley 58/2003, General Tributaria, una tasa es un tributo “cuyo hecho
imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la
prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran,
afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no
sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el
sector privado”.
La prestación farmacéutica es un servicio incluido en el catálogo de la Ley 16/2003, de 28 de mayo,
de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (art. 8ter.2.a), que se presta en régimen de Derecho
público, siendo las oficinas de farmacia colaboradoras en el ejercicio de la misma (arts. 16 y 33 de la Ley
16/2003). Y que, huelga decirlo, no resulta en la gran mayoría de los casos de solicitud voluntaria por parte del ciudadano. Ahora mismo se encuentra en tramitación un recurso de inconstitucionalidad (número
419-2013) contra el artículo 2 del RDL 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
38
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nistración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses39.
Merece la pena destacar también, a los efectos de este trabajo, el Real Decreto Ley
14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público
en el ámbito educativo, con un importante incremento de las tasas académicas en
las Universidades públicas que, en el caso de los Másteres, ha llegado a triplicar el
importe de las mismas40.
La tasa, como es sabido, es un tributo cuyo fundamento descansa en el principio del beneficio o equivalencia, y no en el principio de capacidad económica. Es
este último el principio que nuestra Constitución (artículo 31.1) reconoce como
reflejo de la equidad en el reparto de la financiación de los servicios públicos. Por
ello, la oportunidad del incremento de los ingresos públicos vía tasas debería ser
valorada en relación con la equidad global del sistema tributario, tal y como ha
quedado diseñado tras las últimas reformas41.
2.3.4. Incremento transitorio del Impuesto sobre Bienes Inmuebles
Mediante el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, se aprobó un
incremento transitorio y excepcional –en principio solo vigente para los ejercicios 2012 y 2013, pero de nuevo se prevé su prórroga también para 2014- del
tipo de gravamen de este Impuesto sólo para los inmuebles urbanos. Este aumento se fundamentaba, según la Exposición de Motivos, en la necesidad de
que “la situación financiera de las Corporaciones Locales no ponga en peligro la
consecución del principal objetivo en materia presupuestaria, que es la reducción del déficit público del Reino de España con arreglo a la senda prevista en el
Programa de Estabilidad 2011-2014”. Se eleva así la horquilla mínima del tipo
de gravamen para los inmuebles urbanos prevista en el art. 72 del Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
Como indica el Preámbulo, la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional ya aparecía prevista
por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. La Ley
10/2012 lo que hace es ampliar los supuestos de hecho que dan lugar al hecho imponible e incrementar
sustancialmente sus cuantías.
39
40
Según la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 14/2012, “se adecúa el régimen económico y
financiero de las Universidades públicas al principio de estabilidad presupuestaria; se fijan umbrales en los
precios públicos para aproximar gradualmente su cuantía a los costes de prestación del servicio, tomando
asimismo en consideración el esfuerzo académico”.
41
Todo ello, sin perjuicio de que en la configuración de la tasa se pueda –y deba- tener presente
también el principio de capacidad económica, tal y como ha quedado expuesto al describir la aportación por la prestación farmacéutica (vid. supra nota núm. 36). No obstante, se comparte en este trabajo la idea de que “no se puede perder de vista el carácter regresivo que, por principio, presentan las
tasas frente a los impuestos (…) sin que la aplicación correctora del principio de capacidad económica
baste para eliminarlo, sino sólo para atenuarlo”. BARQUERO ESTEVAN, Juan Manuel, La función
del tributo en el Estado social y democrático de Derecho, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
2002, pp. 135-136.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
de marzo), que es el 0,4 por 100, a aplicar sobre el valor catastral del inmueble42.
Esta subida de tipos del IBI se va a prorrogar también para el año 2014, tal y
como ha anticipado el Real Decreto-Ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación,
el desarrollo y la innovación43.
A la hora de valorar esta subida impositiva, habría que tener en cuenta, en mi
opinión, que el IBI es un tributo real, y no personal, sobre el patrimonio. Es decir,
no tiene en cuenta la situación económica global de la persona –ni las deudas o
otras obligaciones que pueda tener- ni sus circunstancias personales y familiares
(edad, número de hijos....). En este sentido, no habría que olvidar que incide,
entre otros, sobre un activo, como es la vivienda, sin tener en cuenta el nivel de
endeudamiento en que han incurrido los titulares de la misma para su adquisición, que, por los datos publicados por la Encuesta Financiera de las Familias del
Banco de España, podría llegar a representar un elevado porcentaje de la renta
anual de las familias44. De ahí que quizá hubiera resultado más aconsejable, a la
hora de cumplir con las recomendaciones del Consejo de la UE, otras alternativas
en este Impuesto, como la creación de un recargo, para los titulares de inmuebles
urbanos de gran valor económico –por ejemplo, para inmuebles de valores superiores al millón de euros-, que ha sido considerada en otros países45.
42
Los incrementos se modulan en función de si los valores catastrales de los inmuebles urbanos del
respectivo municipio han sido o no actualizados, de acuerdo con la el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo). De este modo, para los municipios
cuya ponencia de valores fuera anterior al año 2002, el incremento se fija en el 10 por 100 (y un tipo
mínimo del 0,5 por 100 en 2012 y del 0,6 por 100 en 2013). En el caso de municipios cuyas ponencias
hayan sido aprobadas entre 2002 y 2004 el incremento se fija en el 6 por 100 (y el tipo mínimo en el 0,5
por 100) y en los aprobados entre 2008 y 2011 el incremento es del 4 por 100. No se aplica el incremento
a los inmuebles residenciales a los que les resulte de aplicación una ponencia de valores total aprobada en
el año 2002 o en un año posterior y que pertenezcan a la mitad con menor valor catastral del conjunto
de los inmuebles de dichas características del municipio, y a los municipios cuyas ponencias hayan sido
aprobadas entre 2005 y 2007 puesto que se elaboraron en un momento de elevados valores de mercado.
43
El cual establece los mecanismos necesarios para que los Ayuntamientos puedan solicitar, para
2014, coeficientes de actualización para los valores catastrales de sus inmuebles urbanos, de acuerdo con
el art. 32 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (Real Decreto Legislativo 1/2004, de
5 de marzo).
44
Vid. Informe CES 3/2013, Distribución de la renta en España: desigualdad, cambios estructurales y
ciclos, pp. 74-75. De las Encuestas Financieras de las Familias examinadas, desde el año 2002, se concluye
que, “para todos los tramos de renta, más del 70 por 100 de los hogares son propietarios de la vivienda
principal, pero, necesariamente, no en todos los tramos esta adquisición condiciona de la misma manera
el resto de renta disponible y de posibilidades de consumo. En el conjunto de la población se ha doblado,
entre las familias endeudadas, el porcentaje de aquellas en las que los pagos de deuda suponen más de un 40 por
100 de su renta, hasta alcanzar el 16,5 por 100 de los mismos. Entre los hogares con menor renta que tienen
deudas, este porcentaje asciende al 46,5 por 100”. Subrayados nuestros.
En Gran Bretaña, el Partido Liberal propuso ya en 2006 el establecimiento de un impuesto sobre la
riqueza inmobiliaria que recaería sobre inmuebles valorados en más de un millón de libras esterlinas. En
el Informe Mirrlees se exponen las ventajas que tendría un impuesto así. Cfr. BOADWAY, R., CHAM45
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2.3.5. La llamada “declaración tributaria especial”
Una de las reformas tributarias más polémicas del último cuatrienio ha sido
la aprobación de la llamada “declaración tributaria especial”, mediante la Disposición Adicional Primera del Real Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo, “por
el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la
reducción del déficit público”. La Ley 35/2006, de 28 de noviembre, reguladora
del IRPF, contiene una disposición mediante la cual, se gravarán como ganancia
patrimonial no justificada “los bienes o derechos cuya tenencia, declaración o
adquisición no se corresponda con la renta o patrimonio declarados por el contribuyente, así como la inclusión de deudas inexistentes en cualquier declaración
por este impuesto o por el Impuesto sobre el Patrimonio, o su registro en los libros
o registros oficiales”46. Estas ganancias patrimoniales, que se corresponden por
tanto con bienes ocultos o no declarados por el contribuyente, se integran en la
Base Imponible General del Impuesto, es decir, junto a las rentas que experimentan una mayor progresividad.
Pues bien, el Real Decreto-Ley 12/2012, abrió la posibilidad de que los contribuyentes del IRPF, Impuesto sobre Sociedades o Impuesto sobre la Renta de
los No Residentes que fueran titulares de bienes o derechos que no se correspondieran con las rentas declaradas en dichos impuestos, podrían presentar una
declaración extraordinaria con el objeto de regularizar su situación tributaria,
siempre que hubieran sido titulares de tales bienes o derechos con anterioridad a
la finalización del último período impositivo cuyo plazo de declaración hubiera finalizado antes de la entrada en vigor de esta norma, es decir, a una fecha anterior
al 31 de diciembre de 2010. Mediante esta declaración tributaria especial – que
debía presentarse antes del 30 de noviembre de 2012-, si se declaraban esos bienes o derechos, se eximía a estos contribuyentes de la exigibilidad de sanciones,
intereses de demora y recargos, a cambio de satisfacer el resultado de aplicar al
valor de adquisición de dichos bienes o derechos un tipo de gravamen reducido
del 10 por 100, frente a los tipos nominales de la escala que, según lo explicado
en el subepígrafe 2.3.1, se pueden situar entre el 24,75 por 100 y más del 50 por
100 en los tramos más altos.
Se trata, pues, de una auténtica condonación de la deuda tributaria para defraudadores fiscales, con el propósito de obtener recaudación e incentivar el afloramiento de bases imponibles que permanecían ocultas para la Administración.
En el contexto de endurecimiento de la disciplina presupuestaria analizado en la
primera parte de este trabajo, esa finalidad recaudatoria podría justificar, hasta
BERLEIN, E., EMMERSON, C., “Taxation of Wealth and Wealth Transfers”, en Mirrlees Review,Vol. I
Dimensions of Tax Design, Londres: Oxford University Press, 2011, p. 807.
46
Art. 39 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
cierto punto, la medida47. No obstante, junto a los problemas técnicos que ha
planteado la regulación de la declaración tributaria especial48, no se puede obviar su contradicción con los principios de generalidad, igualdad y progresividad
tributarias consagrados en el art. 31.1 de la Constitución Española en tanto que,
consideraciones recaudatorias aparte, el resultado final arroja un tratamiento fiscal más benévolo para los contribuyentes de mayor capacidad económica49.
2.3.6. Las reformas en el Impuesto sobre Sociedades
En el ámbito del Impuesto sobre Sociedades, las reformas han ido encaminadas a mantener el tipo nominal -el 30 por 100- si bien se ha tratado de incrementar el tipo de gravamen efectivo, especialmente para las grandes compañías, cuyas
estrategias de planificación fiscal, junto con la aplicación de deducciones, llevan
a que los gravámenes que de manera efectiva recaen sobre la cuenta de resultados
se sitúen muy por debajo de ese tipo nominal del 30 por 100. Lo que se ha hecho
es evitar el vaciamiento de bases imponibles mediante estrategias de planificación fiscal agresiva, de modo que se ha limitado la deducibilidad de ciertos gastos,
y la compensación de bases imponibles negativas generadas en ejercicios anteriores, se ha reducido la aplicación de deducciones, y se ha incrementado el importe
de los pagos a cuenta, de manera similar al incremento de los tipos de retención
que se ha efectuado en el IRPF50.
47
Vid. VELASCO, Sonia, “Luces y sombras de la declaración tributaria especial”, en Actualidad
Jurídica Aranzadi núm. 847/2012, para quien “La declaración tributaria especial se instrumentaliza como
un incentivo excepcional y con efectos limitados en el tiempo a aquellos que hayan incumplido con sus
obligaciones tributarias y que decidan corregir su insolidario comportamiento. Si bien lo anterior podría
parecer injusto para aquellos contribuyentes al corriente de sus obligaciones tributarias con una factura
fiscal mucho más elevada, no es menos cierto que la declaración tributaria especial permitirá a la administración tributaria acceder a gravar rentas y patrimonio antes fuera de su alcance”.
48
Importantes son los problemas que ha suscitado en relación con la responsabilidad penal por delito
fiscal. Vid., entre otros, HERRERA MOLINA, P. Mª, “El nuevo régimen de la regularización tributaria
penal en la Ley General Tributaria y su relación con la amnistía fiscal”, Crónica Tributaria. Boletín de Actualidad, núm. 3/2012, p. 27.
O con el instrumento normativo elegido, como es el Real Decreto-Ley, en lugar de una Ley formal
aprobada en Cortes, por no hablar del hecho de que la regularización afecte exclusivamente a la imposición sobre la renta, y no se haya previsto su aplicación en relación con otros impuestos, como el Impuesto
sobre Sucesiones y Donaciones (vid. R. FALCON y TELLA, “De nuevo sobre la “declaración especial”
prevista en el Decreto-Ley 12/2012 (I): la regularización del dinero en efectivo”, Quincena Fiscal Aranzadi
núm. 13/2012).
49
Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, H., CAMPIONE, R., “La regularización tributaria prevista en el Real
Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo: una amnistía fiscal contraria a la justicia distributiva y manifiestamente ineficaz”, Economía. Revista en Cultura de la Legalidad, núm. 3, septiembre 2012-febrero
2013, p. 14.
Ya el Real Decreto-Ley 9/2011, de 19 de agosto, elevó el porcentaje aplicable para el cálculo de los
pagos fraccionados en el Impuesto sobre Sociedades. El Real Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo, con
el fin de “conseguir un incremento recaudatorio del Impuesto sobre Sociedades, esfuerzo recaudatorio que
50
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El problema es que todas estas medidas, que reforzaban la equidad en el reparto de coste económico del ajuste presupuestario, se han acompañado, en el
Impuesto sobre Sociedades, de dos gravámenes especiales sobre rentas de fuente
extranjera, gravámenes en virtud de los cuales se permite repatriar dividendos y
rentas procedentes de la transmisión de participaciones en entidades situadas en
paraísos fiscales, a cambio de un gravamen del 8 por 100 (frente al tipo al que tributan las demás rentas, que como se acaba de recordar, en el Impuesto sobre Sociedades es del 30 por 100), si las rentas proceden de actividades empresariales, y
del 10 por 100, si las rentas no proceden de actividades empresariales. Es decir, se
permite disfrutar de este tipo reducido –veinte puntos porcentuales más bajo que
el tipo general- a rentas pasivas cuya licitud, teniendo en cuenta la opacidad característica de los paraísos fiscales –podría ser en algunos casos más que dudosa51.
2.4. Balance de estas reformas e impacto sobre la progresividad del sistema
Un análisis global de todas estas medidas revela una tendencia potencial hacia
la regresividad en el reparto del coste de la actual crisis presupuestaria. La severidad de las reformas tributarias afectan de manera más directa a los asalariados52.
Éstos no pueden eludir el Gravamen Complementario, mientras que los titulares
de rentas del capital sí disponen de estrategias de optimización fiscal, susceptibles
de soslayarlo. Se trata, por ejemplo, del recurso a instituciones de inversión colectiva, en cuyo patrimonio podrían acumularse las rentas de capital o ganancias
patrimoniales que, de obtenerse de manera directa por una persona física, se grase recaba, fundamentalmente, de las grandes empresas, poseedoras de la capacidad contributiva necesaria
para coadyuvar al sostenimiento de las finanzas públicas” (Exposición de Motivos), limita la deducción
de los gastos financieros, y la del fondo de comercio; se reduce la posibilidad de aplicar las deducciones
en la cuota; se elimina la libertad de amortización de la Disposición Adicional 11ª; y se establece un
importe mínimo del pago fraccionado. Unos meses después, y con el objetivo expreso de “la consecución
de los objetivos de déficit público que vienen impuestos desde el ámbito comunitario”, se aprueba el Real
Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, el cual limita temporalmente la compensación de bases imponibles
negativas, así como la deducción de activos intangibles, se vuelve a limitar la deducibilidad de los gastos
financieros y se refuerza, una vez más, el importe de los pagos fraccionados.
51
Los dos gravámenes especiales fueron introducidos, respectivamente, por el Real Decreto-Ley
12/2012, de 30 de marzo, y por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio. Vid. LÓPEZ LÓPEZ, H.,
CAMPIONE, R., “La regularización tributaria…”, cit., pp. 4-6.
Como indica ADAME MARTÍNEZ: “Si analizamos los datos ofrecidos por el Gobierno sobre
cómo se distribuyen entre las diversas modalidades de rentas sujetas al tributo esos 6.275 millones de
euros adicionales que aproximadamente se van a recaudar [con el Gravamen Complementario] observamos que las rentas del trabajo contribuirán con algo más de 4.000 millones mientras que las del capital
apenas si aportarán 1.200 millones. De esta forma se hace descansar el peso del ajuste fundamentalmente
sobre las rentas del trabajo que son las que se controlan con mayor facilidad como es bien sabido”. ADAME MARTÍNEZ, Francisco, “Política fiscal y lucha contra la crisis económica: análisis de las medidas
fiscales adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas y perspectivas de futuro”, Quincena Fiscal
Aranzadi núm. 6/2012, apdo. 2.1.B.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
varían en la Base Imponible del Ahorro con un tipo de gravamen máximo –resultado del Gravamen Complementario- del 27 por 100. Como ganancia de una
institución de inversión colectiva, por ejemplo una SICAV, estarían sometidas al
tipo de control del 1 por 10053, a la espera de que el Gravamen Complementario
deje de estar en vigor, momento en el cual se podría recuperar la inversión.
Por otro lado, si bien es cierto que los asalariados situados en los escalones de
renta más elevados se encuentran sometidos, como consecuencia del Gravamen
Complementario, a tipos de gravamen que algunos podrían considerar “cuasiconfiscatorios”, que pueden superar, en los tramos superiores a los 175.000 euros
anuales, el 50 por 10054, también es verdad que las remuneraciones de altos directivos, consejeros y administradores de sociedades resultan más susceptibles de
ser objeto de estrategias de planificación fiscal, mediante su transformación en
rentas en especie de distinto pelaje o en rentas irregulares, con el fin de eludir los
elevados tipos de los escalones más altos de la tarifa55.
A ello se une la potencial regresividad de otras medidas tributarias examinadas más arriba: el incremento del IVA, la creación e incremento de nuevas tasas,
y el incremento del IBI, tributos todos ellos en los que el principio de capacidad
económica se encuentra presente de manera mucho más imperfecta que en los
impuestos directos y personales. Todos estos incrementos impositivos afectan de
manera más intensa a las familias con menores recursos económicos y aumentan
el esfuerzo que éstas hacen para lograr el equilibrio presupuestario.
Frente a esta situación, las declaraciones tributarias “especiales” y los gravámenes también “especiales”, aprobados en el ámbito del IRPF, del Impuesto sobre
Sociedades y del Impuesto sobre la Renta de los No Residentes, pueden socavar
la progresividad del sistema, al sancionar un trato fiscal más suave para los defraudadores y para las empresas que han hecho uso de estrategias de planificación
fiscal internacional al amparo de paraísos fiscales y territorios de nula tributación.
Todo ello quizá no tendría excesiva importancia si nuestro país, con anterioridad al estallido de la Recesión, hubiera contado con bajos niveles de desigualdad
Art. 28.5.a) Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (Real Decreto Legislativo
4/2004, de 5 de marzo).
53
54
Véanse las notas al pie núms. 25 a 27 de este mismo trabajo. Los tipos de retención a aplicar a las
retribuciones a consejeros y administradores se han elevado al 42 por 100 para los ejercicios 2012 y 2013.
Vid. Artículo 101.2 y 4 Ley 35/2006, de 28 de noviembre.
De hecho, ya antes de que se aprobase el Gravamen Complementario, mediante la Ley 39/2010, de
22 de diciembre, se tuvo que limitar a 300.000 euros la cuantía máxima de los rendimientos del trabajo
irregulares susceptibles de beneficiarse de la reducción del 40 por 100 del art. 18.2 de la Ley 35/2006,
reguladora del IRPF, debido al abuso que se estaba efectuando, por los titulares de rentas más altas, de la
citada reducción. No obstante, nada impide a los titulares de retribuciones entre los 120.000 y 300.000
euros anuales, sometidos a tipos nominales de gravamen (con el Gravamen Complementario) superiores
al 50 por 100, su obtención, si la empresa así lo consiente, de manera irregular, pudiéndose de este modo
reducir el tipo efectivo de gravamen, eludiendo así la excesiva severidad del Gravamen Complementario
en estos tramos.
55
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económica y social. No obstante, éste no ha sido el caso. Los estudios muestran
cómo ya en el período comprendido entre mediados de los noventa y 2007, caracterizado por una fuerte expansión económica e intenso crecimiento del empleo
en España, la desigualdad en la distribución de la renta se mantuvo estable. Es
decir, la desigualdad en este periodo no se redujo pese a haberse registrado un crecimiento económico notable. Una vez desatada la Gran Recesión, el incremento
de la desigualdad se ha disparado, de modo que “las consecuencias de la crisis en
términos de pérdida de rentas estarían recayendo, sobre todo, en los grupos de
rentas inferiores”56.
Todo ello, en un país como España en el que, según el Informe del Consejo
Económico y Social Distribución de la renta en España: desigualdad, cambios estructurales y ciclos, publicado en mayo de 2013, España se encuentra “a la cabeza de la
desigualdad en la UE. Y es que España, junto a Irlanda, es el país de la UE que ha
experimentado el aumento más acusado en términos de desigualdad en el último periodo
de crisis”57.
Si a esta situación, añadimos los efectos de las reformas tributarias aprobadas
en los tres últimos años, la salida de la recesión se podría ver acompañada en
nuestro país por un incremento más notable aún de la desigualdad en el reparto
de los recursos. Esta desigualdad no solo puede generar tensiones sociales sino que
podría afectar de manera profunda a la igualdad de oportunidades, pilar básico del
Estado social, favoreciendo la estratificación de clases sociales.
Ante esta situación, cabe realizar la pregunta de si procede revisar la imposición patrimonial –impuesto personal sobre el patrimonio e impuesto sobre las
herencias- en este nuevo contexto, preguntándonos si la fundamentación de los
mismos, así como las críticas que han recibido desde finales del siglo XX, con la
globalización económica y financiera y el auge de las políticas neoliberales, mantienen o no su vigencia.
3. IMPOSICIÓN PATRIMONIAL Y CRISIS ECONÓMICA
Y PRESUPUESTARIA
3.1 Decadencia de los impuestos patrimoniales
Tanto el impuesto sobre las herencias como el impuesto personal sobre la riqueza, que habían gozado de buena salud en los Estados occidentales en los dos
primeros tercios de siglo XX, experimentaron una fuerte crisis a partir de la dé56
Informe CES 3/2013, Distribución de la renta en España: desigualdad, cambios estructurales y ciclos.
Consejo Económico y Social, Madrid, 2013, pp. 53-54.
57
Informe CES 3/2013, cit, p. 55.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
cada de los años ochenta, crisis que se agudiza más aún durante la década de los
años noventa y primeros años del siglo XXI.
La causa de esta crisis ha sido doble: económica e ideológica. Desde el punto
de vista económico el fenómeno de la globalización tuvo un impacto decisivo
en la política fiscal. En un contexto internacional de enorme movilidad de los
capitales, se creía que una imposición fuerte sobre las rentas del capital provoca
la “huida” de aquéllos a Estados con fiscalidad más ventajosa. Como han señalado diversos autores, fue esta liberalización del mercado de capitales el factor
clave que contribuyó enormemente al arrinconamiento de los impuestos sobre
la riqueza58.
Pero junto a la globalización económica, hay que destacar un factor ideológico
que ha contribuido a la situación de decadencia de los impuestos patrimoniales.
Desde la década de los ochenta del siglo pasado el consenso entre liberales y socialdemócratas, en el que se había forjado el Welfare State, empieza a desgastarse
y tomaron el relevo nuevas corrientes de pensamiento neoliberal59, que tienen
como punto común la idea de que los valores del Estado de bienestar comprometen en exceso, o incluso atacan, la libertad y los derechos individuales. Desde
estas corrientes de pensamiento adquiere una importancia esencial la acumulación individual de la riqueza. Frente al recelo del Estado de bienestar hacia las
concentraciones de patrimonio, las nuevas tendencias consideran que “la concentración de la riqueza es un resultado natural y necesario de un contexto en el
que se incentiva la iniciativa empresarial y la acumulación de capital, elementos
clave del éxito macroeconómico”60. Se rechaza, por consiguiente, toda intervención pública en el proceso de acumulación privada de riqueza y, por consiguiente,
también a los impuestos sobre el patrimonio y sobre las herencias, cuyos efectos
redistributivos han constituido una de las razones de su existencia.
A finales de los años noventa del siglo pasado, estos nuevos planteamientos
ideológicos se vieron avalados por el votante de clase media, y se tradujeron en
leyes, con reformas fiscales tendentes al recorte y supresión de estos impuestos.
Esto fue debido, en gran parte, al hartazgo por parte de la clase media pagadora de
impuestos progresivos, la cual no percibía una correspondencia entre el esfuerzo
fiscal que realizaba y el beneficio que estaba obteniendo de las instituciones del
bienestar61. Para estos votantes resulta injusto que se les exijan fuertes impues58
Vid. DE PABLOS ESCOBAR, L., “La imposición personal sobre la riqueza: su papel en los sistemas
tributarios actuales”, Hacienda Pública Española, Monografía, núm. 10, 2001, p. 290. Asimismo, en DURÁN CABRÉ, J. Mª., ESTELLER MORÉ, A., “La imposición sobre la riqueza: ¿una forma de gravamen
en caída libre?”, Revista de Economía, núm. 4, septiembre 2010, p. 78.
59
Vid. W. KYMLICKA, Filosofía política contemporánea, Barcelona, Ariel, pp. 109-111.
W. KOPCZUK y E. SAEZ, “Top Wealth Shares in the United States, 1916-2000: Evidence from
Estate Tax Returns”, National Tax Journal, núm. 2-2, junio 2004, p. 445.
60
61
REY PÉREZ, José Luis, El derecho al trabajo y el ingreso básico. Dykinson: Madrid, 2007, pp. 45-47.
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tos progresivos -que, además, pueden ser eludidos por los titulares de las grandes
rentas y patrimonios mediante la deslocalización de la riqueza hacia territorios de
baja o nula tributación- pero se les excluía de algunas de las prestaciones sociales
que se financian a través de los mismos.
Como consecuencia de todos estos factores -globalización económica, liberalización del mercado de capitales y crisis ideológica del Estado de bienestar- se
experimenta un cambio radical en las políticas fiscales caracterizado por la sustitución de las políticas redistributivas vía impuestos, inspiradas en consideraciones de equidad, por la neutralidad impositiva, basada en el principio de eficiencia62. De ahí que los impuestos patrimoniales, tanto el sucesorio como el impuesto
personal sobre el patrimonio, tradicionales instrumentos del Estado de bienestar
para la reducción de las desigualdades, fueran relegados durante las décadas de los
ochenta y los noventa, y primeros años del siglo XXI, llegándose a la supresión de
los mismos en muchos Estados occidentales.
3.1.1. El caso español: la supresión fáctica de los Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones
y sobre el Patrimonio
España no ha permanecido ajena a esta fuerte corriente de política fiscal. En
nuestro país la supresión del Impuesto sucesorio constituyó uno de los asuntos
más debatidos de la campaña para las elecciones autonómicas de 2003, con la
propuesta del Partido Popular63 de suprimir el gravamen gradualmente. Se trataba, no de una derogación formal, sino de que, gracias a las competencias normativas atribuidas a las Comunidades Autónomas de régimen financiero común
sobre este Impuesto64, éstas aprobaran, progresivamente, la práctica exención de
las adquisiciones gratuitas mortis causa que tuvieran lugar entre cónyuges y entre
ascendientes y descendientes. Ya la Comunidad de Cantabria fue la pionera -al
sentirse perjudicada, según los dirigentes políticos, por el efecto frontera con los
Territorios Históricos del País Vasco65. Desde entonces, y en los años subsiguientes, muchas Comunidades Autónomas han aprobado leyes que exoneraban en la
62
Vid. K. MESSERE, Tax Policy in OECD Countries (Choices and Conflicts), IBFD, Amsterdam, 1993,
pp 29-33.
63
El anuncio público de este programa electoral tuvo lugar en enero de 2003. Vid. diario El Mundo,
12 de enero de 2003.
64
Competencias normativas amplísimas en materia de beneficios fiscales. Vid. art. 40 de la Ley
21/2001 de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de
las Comunidades Autónomas, en vigor en aquellos momentos, y art. 48 de la actualmente vigente Ley
22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas
tributarias.
65
Ley cántabra 11/2002, de 23 de diciembre, de medidas fiscales en materia de tributos cedidos.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
práctica de gravamen a los cónyuges y a los parientes en línea recta66. Según indican estudios con datos de panel, los contribuyentes pertenecientes a estos grupos
de parentesco suman alrededor del 85 por 100 del total de la riqueza imponible
sometida a gravamen en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, por lo que
estas medidas legislativas implican, en consecuencia, una suerte de eliminación
del impuesto sucesorio en gran parte de España67.
Respecto del Impuesto sobre el Patrimonio, fue la Ley 4/2008, de 23 de
diciembre, por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio68, la que procedió a la eliminación del gravamen, mediante la introducción
de una bonificación del 100 por 100 en la cuota íntegra, y la supresión de la
obligación de presentar declaración por este Impuesto, tanto para residentes
como para no residentes. Según la Exposición de Motivos, las razones para
dicha supresión fueron “las transformaciones, tanto del entorno económico
internacional como las mismas modificaciones introducidas en el tributo, han
hecho que pierda su capacidad para alcanzar de forma eficaz los objetivos para
los que fue diseñado”.
Con datos del ejercicio 2012, las Comunidades Autónomas de régimen financiero común que habrían “desfiscalizado” las herencias –y también las donaciones- a favor de cónyuges, ascendientes y descendientes son Aragón (Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de septiembre, TR de las disposiciones dictadas por
la CA de Aragón en materia de Tributos Cedidos, reformado por la Ley 3/2012, de 8 de marzo), Illes Balears
(Ley 22/2006, de 19 de diciembre , de reforma del impuesto sobre sucesiones y donaciones, modificada por
la Ley 1/2009, de 25 de febrero , de medidas tributarias para impulsar la actividad económica en las Illes
Balears , y por Decreto-Ley 6/2011, de 2 de diciembre, de medidas tributarias urgentes), Canarias (Decreto
Legislativo 1/2009, de 21 de abril , TR de las disposiciones legales vigentes dictadas por la CA de Canarias
en materia de tributos cedidos), Castilla la Mancha (Ley 9/2008, de 4 de diciembre de Medidas en materia
de tributos cedidos), Castilla y León (Decreto Legislativo 1/2008 , de 25 de septiembre, TR de las Disposiciones Legales de la C. de Castilla y León en materia de Tributos cedidos por el Estado), Cataluña (Ley
19/2010, de 7 de junio, de regulación del Impuesto sobre sucesiones y donaciones modificada por la Ley
3/2011, de 8 de junio y por la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales y administrativas (Reglamento
del ISD, Decreto 414/2011, de 13 de diciembre), Madrid (Decreto Legislativo 1/2010, de 21 de octubre, TR
de las Disposiciones Legales de la C. de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado).
La Rioja y la Comunidad Valenciana suprimieron fácticamente el gravamen sólo para las transmisiones gratuitas mortis causa, manteniéndolo para las donaciones (Ley 7/2011, de 22 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas para el año 2012, de la Rioja, y Ley 12/2009, de 23 de diciembre, de Medidas
Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat, de la C. A. de
Valencia). La C. A. de Cantabria, tras experimentar un cambio de gobierno, restableció el gravamen,
estableciendo un sistema de mínimos exentos, para los parientes de los Grupos I y II, que oscilan entre los
175.000 y los 325.000 euros por causahabiente (vid. Decreto Legislativo 62/2008, de 19 de junio, TR de
la Ley de Medidas Fiscales en materia de Tributos cedidos por el Estado, modificado por la Ley 6/2009 y
por Ley 5/2011, de 29 de diciembre, de medidas fiscales).
66
67
Vid. BARBERÁN LAHUERTA, Miguel Ángel y MELGUIZO GARDE, Marta, “Análisis redistributivo de las reformas autonómicas en el Impuesto sobre Sucesiones”, Cuadernos de Información
Económica, núm. 201, 2007, p. 39.
El nombre completo es Ley 4/2008, de 23 de diciembre, por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio, se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor
Añadido y se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria.
68
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Es decir, el legislador pareció basarse en dos argumentos. El primero, el relativo a
“las transformaciones del entorno económico internacional”, parece aludir a la liberalización del mercado de capitales69. Se trata de un argumento, al que se ha hecho
referencia un poco más arriba, clásico a la hora de eliminar los gravámenes sobre la
riqueza personal, relacionado con la necesidad de reducir o suprimir estos gravámenes, para hacer más atractivas las inversiones de capital extranjero en nuestro país70.
El segundo argumento, “las modificaciones introducidas en el tributo”, hay que presumir que se refiere a la introducción, y progresiva ampliación, de la exención de la
empresa familiar, especialmente cuando reviste forma societaria. En efecto, fue la Ley
22/1993, de 29 de diciembre, la que introdujo en el Impuesto sobre el Patrimonio los
apartados uno y dos del artículo 4.Ocho de la Ley 19/1991, previendo la exoneración
de gravamen de la empresa familiar, son el objetivo inicial de favorecer el desarrollo
de la inversión empresarial en nuestro país71. No obstante, con el paso del tiempo, distintas reformas, como la que en 2002 redujo al 5 por 100 del capital social el porcentaje mínimo de participación en una sociedad mercantil, para que ésta pasar a tener
la consideración de sociedad “familiar”, ampliaron considerablemente el ámbito de
aplicación de la exención72. A ello se une la laxa interpretación que ha efectuado la
Dirección General de Tributos de sociedad “operativa” o, lo que es igual, sociedad que
lleve a cabo una actividad económica real, frente a las sociedades pasivas o de cartera
que, en principio, deberían quedar excluidas de la exención. Y es que la redacción
actual del artículo 4.Ocho.Dos de la Ley 19/199173 da pie a que se interprete, como ha
69
A nivel de la Unión Europea, como es sabido, toda restricción al libre movimiento de capital y
a los pagos fue abolida con efectos desde 1 de enero de 1994 no sólo entre los Estados Miembros, sino
también entre los éstos y los terceros Estados. Cfr. Ben J. M. TERRA, Peter J. WATTEL, European Tax
Law, Wolters Kluwer, The Netherlands, 2012, p. 71.
70
Véase, más arriba, nota al pie núm. 58.
En palabras de SIMÓN ACOSTA, “En el año 1993 se le inoculó un virus letal disfrazado como
«exención de los útiles de trabajo». Una exención que dejó fuera del impuesto a las empresas familiares,
a las participaciones societarias significativas y a las conocidas fiscalmente como sociedades holding, es
decir, el impuesto dejó de molestar a las grandes fortunas. A partir de ese momento el impuesto quedó
tocado de muerte porque no es tolerable que sólo lo sufran los patrimonios medianos y pequeños”. SIMÓN ACOSTA, Eugenio, “Réquiem por el Impuesto sobre el Patrimonio”, Actualidad Jurídica Aranzadi,
núm. 759/2008.
71
72
Como indica CALVO VÉRGEZ, “a la vista de esta última modificación la práctica totalidad de las
empresas podrán calificarse como familiares respecto de alguno de sus socios”. Si bien este autor matiza
que “tratándose de medianas o de grandes empresas y, sobre todo, de aquellas que cotizan en mercados organizados, la tenencia de un 5% del capital no solamente otorga una posición preeminente al accionista
o partícipe que ostente tal cuantía, sino que podría incluso conceder a éste el control de la misma. Ahora
bien, esta afirmación no resulta válida respecto de las pequeñas y medianas empresas, en las que para
obtener el control suele ser necesario tener más de la mitad de las acciones o participaciones”. CALVO
VÉRGEZ, Juan, Jurisprudencia Tributaria Aranzadi núm. 22/2007. “En torno a la pretendida aplicación de
la exención de las participaciones en entidades prevista en el Impuesto sobre el Patrimonio a las procedentes de instituciones de inversión colectiva”, nota núm. 35.
73
Con efectos 1 de enero de 2007, el art. 4.Ocho.Dos de la Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto
sobre el Patrimonio, fue modificado por la Disposición Final 4ª de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre,
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
hecho de facto la Dirección General de Tributos74, que la exención alcanza también
a las participaciones en sociedades pasivas –por ejemplo, SICAVs- que existan en el
activo de una sociedad matriz que cumpla los restantes requisitos que establece el artículo 4.Ocho.Dos de la Ley 19/1991, y que el precio de adquisición de la participación
en la citada SICAV no haya superado el importe de los beneficios no distribuidos por
la matriz, siempre que los mismos procediesen de actividades económicas, y con el
límite de los beneficios obtenidos en el propio año y en los diez anteriores75.
En la práctica, por lo tanto, con este marco normativo, un gran patrimonio
podría elaborar una estrategia de planificación fiscal mediante la cual, si invierte
los beneficios obtenidos por las sociedades productivas –las que sí realizan una
actividad empresarial real- en sociedades pasivas, la exención podría llegar a amparar también a estas últimas76. Teniendo en cuenta que los grandes patrimonios
están constituidos principalmente por acciones, es fácil deducir que, con esta
legislación, la intensidad del gravamen puede ser eludida de manera relativamente sencilla por las grandes fortunas, frente a los patrimonios medios, que no tendrían a su alcance estas oportunidades de optimización fiscal77. Esta desigualdad
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las Leyes de los Impuestos
sobre Sociedades, sobre la Renta de No Residentes y sobre el Patrimonio.
74
Vid. Consultas de la Dirección General de Tributos de 11 de diciembre de 2000 y de 28 de febrero
de 2007, citadas por CALVO VÉRGEZ, en Jurisprudencia Tributaria Aranzadi núm. 22/2007.
La misma línea siguen las Consultas Vinculantes de 24 de marzo de 2006 y de 30 de julio de 2007
(V490-06 y V1682-07), de la Dirección General de Tributos.
Dice el art. 4.Ocho.Dos.2º de la Ley 19/1991: “No se computarán como valores ni como elementos
no afectos a actividades económicas aquellos cuyo precio de adquisición no supere el importe de los beneficios
no distribuidos obtenidos por la entidad, siempre que dichos beneficios provengan de la realización de actividades
económicas, con el límite del importe de los beneficios obtenidos tanto en el propio año como en los
últimos 10 años anteriores. A estos efectos, se asimilan a los beneficios procedentes de actividades económicas
los dividendos que procedan de los valores a que se refiere el último inciso del párrafo anterior, cuando los
ingresos obtenidos por la entidad participada procedan, al menos en el 90 por ciento, de la realización de
actividades económicas”. Vid. Consultas Vinculantes de la Dirección General de Tributos de 24 de marzo
de 2006 y de 30 de julio de 2007 (V490-06 y V1682-07).
75
76
Como señala CALVO VÉRGEZ, aunque el Real Decreto 1704/1999, que desarrolla la exención de
la empresa familiar en el Impuesto sobre el Patrimonio, indica que “en ningún caso será de aplicación esta
exención a las participaciones en instituciones de inversión colectiva”, ello no impide (máxime cuando la
prohibición que se acaba de trascribir tiene rango reglamentario) que dichas participaciones “no puedan, en
determinados supuestos, considerarse afectas a la actividad desarrollada por la entidad a través de la cual se
poseen dichas participaciones”. Que es lo que sucede cuando se han adquirido con cargo a beneficios no distribuidos del año corriente y los diez anteriores, como se indica en el texto. Vid. CALVO VÉRGEZ, Juan, cit.
77
Según las estadísticas de la AEAT, en 2007 el volumen de acciones (tanto las negociadas como
las no negociadas) que se declararon en el Impuesto sobre el Patrimonio en la C. A. de Madrid alcanzó
los 145.884.764.178 euros, es decir, el 76 por 100 del patrimonio total declarado en esa C.A. (que fue de
191.825.434.695 euros). De estas acciones, quedaron cubiertas por la exención de la que hablamos un
total de 52.594.890.086 euros, es decir, el 36 por 100 de las acciones totales declaradas. Para hacernos
una idea del impacto de esta exención, hay que resaltar que estos 52.594.890.086 euros en acciones que
quedaron exentos tenían un valor muy superior a los inmuebles totales declarados por los contribuyentes
madrileños, que en el caso de los inmuebles urbanos “sólo” ascendieron a 33.678.966.877 euros..
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de trato fue, por tanto, una de las razones que motivaron la supresión fáctica del
gravamen. En cualquier caso, un sector doctrinal se mostró favorable a la citada
supresión, abundando en el argumento de las desigualdades y asimetrías que generaba el Impuesto, tal y como estaba configurado, en el tratamiento fiscal de los
contribuyentes, en función de la composición de su patrimonio78.
3.2. Los impuestos patrimoniales y el nuevo contexto de crisis actual
3.2.1. Razones de equidad a favor de los impuestos patrimoniales, hoy
La crisis económica, y el nuevo contexto internacional, en el que la autonomía tributaria del Estado español –y de las CCAA- se encuentra limitada por las
recomendaciones del Consejo de la Unión Europea, en el marco del Semestre
Europeo y del procedimiento por déficit excesivo, podrían sugerir un replanteamiento de estos impuestos en nuestro país.
Como se ha expuesto más arriba, renunciar a la recaudación que estos tributos
pueden proporcionar, plantea un problema ético, pues, como se ha expuesto a lo
largo de este trabajo, las reformas tributarias implantadas por el gobierno desde 2012
tienden a situar el mayor esfuerzo fiscal sobre las rentas del trabajo. Si se desea cumplir
el mandato del artículo 31.1 de nuestra Constitución, y que el sistema tributario, más
que nunca en momentos como éste, sea verdaderamente justo, ese esfuerzo que se
está solicitando a los asalariados debería ser compensado con una mayor aportación
desde quienes se encuentran mejor dotados económicamente. Como se ha tratado
de demostrar en la primera parte de este trabajo, frente al sobre-esfuerzo que se está
exigiendo a los rendimientos del trabajo, la tributación del capital y de sus rentas
apenas se ha modificado. Esto plantea un problema de equidad, pues el patrimonio
(riqueza), es un índice de capacidad de pago directo, que por sí mismo, como ha resaltado la doctrina clásica de la Hacienda, revela una capacidad económica distinta y
adicional a la manifestada por la obtención de renta79. Y, por otro lado, el gravamen
78
Por ejemplo, FALCÓN y TELLA se mostraba favorable a la supresión porque “aparte de los tipos
de gravamen resultan demasiados elevados en la situación actual, su configuración no es compatible con
la Constitución, entre otras cosas porque discrimina a los contribuyentes en función de la composición
de su patrimonio, ya que mientras determinados bienes se gravan por su valor de cotización o de mercado,
en otros se aplican criterios a tanto alzado (el valor catastral, por ejemplo), inferiores a los valores de mercado”. FALCÓN y TELLA, Ramón, “El RDLey 2/2008, de 21 de abril (I): la (anunciada) supresión del
impuesto sobre el patrimonio y la deducción de 400 euros”, en Quincena Fiscal Aranzadi núm. 10/2008. La
misma idea la reitera este autor en Quincena Fiscal Aranzadi núm. 18/2011 parte Editorial.
También señala, como argumento a favor de la eliminación del gravamen, la desigualdad de tratamiento
fiscal entre contribuyentes, ENCISO DE YZAGIRRE, Vicente, en “El Impuesto sobre el Patrimonio: análisis
y perspectivas”, Documentos de Trabajo, núm. 12/2009, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2009, pp. 35-36.
Comisión MEADE, Estructura y reforma de la imposición directa, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1980, p. 119. En contra de esta idea, por entender que se trata de una capacidad económica eventual,
y no real, ENCISO DE YZAGUIRRE, op cit, p. 9.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
del patrimonio personal podría contribuir a aumentar la progresividad del sistema,
incrementando los tipos efectivos de gravamen de determinadas rentas del capital80.
Finalmente, conviene no olvidar que durante las décadas finales del siglo XX, y
primera del siglo XXI, las reformas fiscales se han caracterizado por reducir los impuestos directos, especialmente los impuestos patrimoniales, demasiado “visibles”
y poco populares de cara al electorado. Esta pérdida de recaudación –recaudación
que, por otro lado, resultaba imprescindible para mantener el gasto social- se sustituyó, para equilibrar el presupuesto, con la emisión de deuda pública. Y este excesivo endeudamiento público ha constituido una de las causas de la grave crisis económica y presupuestaria actual, que ha obligado a reducir sustancialmente el gasto
social. Este hecho refuerza aún más la necesidad de recuperar esos impuestos patrimoniales, si no se quiere agravar la situación de desventaja en la que una política
fiscal inadecuada ha dejado a los ciudadanos más vulnerables económicamente81.
De este problema de justicia tributaria parece que están empezando a ser conscientes los gobiernos del Estado y de algunas CCAA. Precisamente estas consideraciones hicieron que el Estado “reimplantara” el gravamen por el Impuesto sobre el
Patrimonio menos de tres años después de su supresión. En efecto, mediante el Real
Decreto-Ley 13/2011, de 16 de septiembre, por el que se restablece el Impuesto
sobre el Patrimonio, con carácter temporal, se suprime la bonificación del 100 por
100 en la cuota íntegra del Impuesto sobre el Patrimonio, y se restablece la obligación de presentar declaración por este Impuesto82.
Según el Preámbulo del Real Decreto-Ley 13/2011 “La necesidad de asegurar la
estabilidad de nuestra economía y favorecer la recuperación y el empleo aconseja
la adopción de nuevas medidas tributarias que refuercen los ingresos públicos. En
la configuración de estas medidas, que complementan otras ya adoptadas, resulta
esencial la aplicación del principio de equidad para que haya una mayor contribución a
la salida de la crisis por parte de quienes tienen una mayor capacidad económica. Así, las
circunstancias actuales y los efectos de la crisis económica hacen necesario el restablecimiento efectivo del Impuesto sobre el Patrimonio, de tal manera que quienes
80
Vid. la demostración empírica en DE PABLOS ESCOBAR, Laura, La imposición personal sobre la
riqueza: incidencia y carga efectiva, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2002, pp. 4 y ss.
En contra de esta idea, por entender que se vulnera la neutralidad y que se corre el riesgo de incurrir
en confiscatoriedad, ENCISO DE YZAGUIRRE, op cit, pp. 31 y 39.
81
Son varios los trabajos en los que se comenta el recurso a la deuda pública, como alternativa a
los impuestos directos y progresivos, y su relación con la crisis presupuestaria actual. Vid. RODRÍGUEZ
ORTIZ, Francisco, “Crisis de la deuda y nueva gobernanza económica: una alternativa conservadora al
gobierno económico europeo”, Revista de Economía Mundial, núm. 31, 2013, p. 236; NAVARRO FAURE,
Amparo, “El Gobierno económico de la Unión Europea y los principios de justicia del gasto público en
una hacienda plural”, Crónica Presupuestaria núm. 1, 2013, p. 125.
Para una postura crítica con este restablecimiento, así como con el vehículo normativo adoptado
(el Real Decreto-Ley, en lugar de una Ley formal), véase FALCÓN y TELLA, Ramón, “La ‘recuperación’
del Impuesto sobre el Patrimonio”, Quincena Fiscal Aranzadi núm. 18/2011, parte Editorial.
82
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más tienen contribuyan en mayor medida a la salida de la crisis reforzando el cumplimiento
de los objetivos de estabilidad presupuestaria asumidos por España” (subrayado nuestro).
Se introdujeron como novedades la ampliación del mínimo exento de tributación,
que se elevó a los 700.000 euros, cantidad a la que podría sumarse el umbral exento de
la vivienda habitual, que pasaba a 300.000 euros83. El restablecimiento del Impuesto
sobre el Patrimonio, que el Real Decreto-Ley 13/2011, preveía inicialmente solo para
los ejercicios 2011 y 2012, fue prorrogado también para 2013 por la Ley 16/2012, de
27 de diciembre y se prorrogará también para 2014, según el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 (art. 70, BOCG de 2 de octubre de 2013).
No obstante, este restablecimiento transitorio del Impuesto sobre el Patrimonio,
plantea dos problemas importantes. El primero es el de las competencias normativas
de las CCAA, que según la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el
sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de
Autonomía, se extienden al mínimo exento, el tipo o tarifa y las deducciones y bonificaciones en la cuota. Haciendo uso de estas competencias, hay CCAA que se han
negado a reimplantar el Impuesto sobre el Patrimonio en sus territorios, regulando
una bonificación autonómica del 100 por 100 en la cuota del Impuesto, de manera
que la medida estatal queda sin efecto en estas partes de nuestro país.
Es el caso de la CA de Illes Balears84, de Madrid85 y de la Comunidad Valenciana, aunque en esta última Comunidad la supresión del Impuesto se ha limitado
83
A pesar de que, sorprendentemente, hay quien opina que un millón de euros no es ser rico (“Cualquiera que esté en la realidad de la vida económica sabe que los titulares de un patrimonio de un millón
de euros son las clases medias”, CAZORLA PRIETO, L. Mª, “Los llamados impuestos sobre los ricos”,
Revista Española de Derecho Financiero, núm. 154, abril-junio 2012, p. 38), hay que tener en cuenta los
datos objetivos de la realidad española, y es que, según la Encuesta Financiera de las Familias de 2008 la
riqueza media de los hogares españoles era de 285.800 euros. Vid. Consejo Económico y Social, Informe
CES 3/2013, Distribución de la renta, cit, pp. 72 y 73 (cuadro núm. 12).
84
Ley 3/2012, de 30 de abril, de medidas tributarias urgentes, cuyo art. 5 reza “Se establece una bonificación
autonómica del cien por cien a favor de los sujetos pasivos por obligación personal de contribuir que residan habitualmente en las Illes Balears”. Según el Preámbulo de la Ley “Con el fin de paliar los efectos de la crisis económica
sobre la hacienda pública de la comunidad autónoma de las Illes Balears, es necesario, paralelamente a los recortes
en el gasto público, aumentar, en la medida que lo permita la capacidad normativa en materia tributaria de la comunidad autónoma de las Illes Balears, los ingresos por la vía indirecta de reactivar la actividad económica introduciendo
diversas modificaciones en la normativa tributaria balear, básicamente mediante beneficios fiscales a las actividades empresariales favorecedoras de la inversión y del mantenimiento o el incremento del empleo”. Es decir, que esta CA renuncia al
gravamen por el Impuesto sobre el Patrimonio por la vía “indirecta” de crear inversión y empleo.
Resulta inevitable preguntarse si el legislador balear ha leído el art. 4.Ocho de la Ley 19/1991, del
Impuesto sobre el Patrimonio, que declara exoneradas de gravamen las empresas tanto individuales como
societarias de las que sea titular una persona física y su familia más cercana, y que convierten en redundante la bonificación del 100% que se introduce con esta justificación. Si lo que se pretende es, como dice
el Preámbulo, “reactivar la actividad económica”, y no otra cosa.
85
Decreto Legislativo 1/2010, de 21 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
Disposiciones Legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado, cuyo
artículo 20, en materia de Impuesto sobre el Patrimonio, reza “Con posterioridad a las deducciones y bonificaciones reguladas por la normativa del Estado se aplicará, sobre la cuota resultante, una bonificación
autonómica del 100 por 100 de dicha cuota si esta es positiva”.
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al ejercicio 201186. En el caso concreto de la CA de Madrid, donde, en el último
ejercicio en que el Impuesto sobre el Patrimonio estuvo en vigor (2007), se recaudaron por este Impuesto un total de 634.394.471 euros, se ha preferido renunciar
a estos ingresos, a cambio de rebajar gastos como los que describe el Plan Económico Financiero 2012-2014 de la citada Comunidad Autónoma87.
El segundo de los problemas que plantea este restablecimiento del Impuesto
sobre el Patrimonio, es que no se ha modificado la redacción del art. 4.Ocho.
Dos de la Ley 19/1991, cuyos problemas de equidad se han planteado más arriba.
Mientras se mantenga la redacción vigente para esta exención –que facilita el
acceso a la misma de grandes holdings familiares, incluidas, bajo ciertos requisitos,
las sociedades pasivas- la efectividad del gravamen, para coadyuvar a una mayor
contribución por parte de quien más tiene, es realmente limitada. Y esto es lo que
a su vez seguirá generando discriminaciones entre contribuyentes, en función de
la composición de su patrimonio, de modo que patrimonios con idéntica cuantía
pero distinta composición (inmuebles, por ejemplo, en un caso, y acciones en
sociedades familiares, en otro caso), tributarán de manera ciertamente desigual,
con la consiguiente vulneración del principio de igualdad tributaria.
En lo que respecta al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, también son ya
algunas las CCAA de régimen común las que han restablecido el gravamen ante
el rigor de los ajustes presupuestarios, y la falta de equidad en el reparto de los
costes de la crisis económica. Así, en la C. A. de Valencia, se acaba de aprobar el
Decreto Ley 4/2013, de 2 de agosto, del Consell, por el que se establecen medidas
urgentes para la reducción del déficit público y la lucha contra el fraude fiscal en
la Comunitat Valenciana, así como otras medidas en materia de ordenación del
juego. Según su Preámbulo, “los principales objetivos de las medidas fiscales incluidas en el presente Decreto Ley, son, por un lado, que, en el actual contexto de
crisis económica y déficit público en nuestra Comunitat, contribuyan más los que
más tienen”. Y, en ese sentido, en relación con el Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones, se reduce la bonificación del 99 por 100, que estaba vigente para las
86
En esta CA se introdujo, con efectos para el ejercicio 2011, una bonificación del 100 por 100 en
la cuota del Impuesto sobre el Patrimonio (Disposición Adicional Décima de la Ley 13/1997, de 23 de
diciembre). No obstante, el art. 64 de la Ley 10/2012, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat, “en el marco del Plan económico
financiero de reequilibrio presupuestario de la Comunitat Valenciana 2012-2014, y con la finalidad de que,
en la actual coyuntura económica, contribuyan más los que más tienen”. Lo cual resulta coherente con
el resto del contenido de esta Ley valenciana 10/2012, que prevé un aumento de las tasas por servicios
académicos y sanitarios.
87
Entre otras partidas se reducen en 26 millones de euros las becas destinadas a libros y comedores
escolares. Vid. Plan Económico Financiero 2012-2014 de la CA de Madrid, p. 59. http://www.madrid.org/
cs/Satellite?blobcol=urldata&blobheader=application%2Fpdf&blobheadername1=Content-disposition
&blobheadername2=cadena&blobheadervalue1=filename%3D20120504ComunidadMadridPEF4_5_1
2con+adendapublicado.pdf&blobheadervalue2=language%3Des%26site%3DInversor&blobkey=id&bl
obtable=MungoBlobs&blobwhere=1352807225742&ssbinary=true.
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adquisiciones mortis causa recibidas por cónyuges, ascendientes y descendientes,
hasta alcanzar el 75 por 100, y se establece un mínimo exento de 100.000 euros
para estos mismos parientes.
Y en la C. A. de Murcia, la reciente Ley 6/2013, de 8 de julio, de medidas en
materia tributaria del sector público, de política social y otras medidas administrativas modifica el régimen de deducciones existente en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, eliminando la deducción para sujetos pasivos incluidos en el
grupo II del artículo 20.2.a) de la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto
(es decir, cónyuges, ascendientes y descendientes de veintiún o más años), aunque se mantiene la deducción del 99 por 100 aplicable a los sujetos pasivos incluidos en el grupo I, esto es, descendientes y adoptados menores de veintiún años.
3.2.2. Los argumentos tradicionalmente esgrimidos en contra de los impuestos patrimoniales
no son válidos en este nuevo contexto
Junto a las razones de equidad ya expuestas, otras consideraciones que se pueden alegar a favor del restablecimiento de los impuestos patrimoniales descansan
sobre el hecho de que algunos de los argumentos tradicionalmente esgrimidos en
su contra, expuestos en el sub-epígrafe 2.1.1., se han revelado como inexactos.
Así, una de las razones de la decadencia de los impuestos patrimoniales ha sido el
auge de las ideas neoliberales que abogaban por otorgar prioridad a la neutralidad
impositiva, frente a las consideraciones de equidad. Desde este punto de vista,
los impuestos patrimoniales serían malos porque crean importantes distorsiones
en el comportamiento económico, desincentivando el ahorro y la inversión y, en
consecuencia, lastrando el crecimiento económico. Según esta línea de pensamiento, “gravar las ganancias de la inversión en capital a tipos semejantes a los
de otras rentas reduce los incentivos a arriesgar el capital, y limita el crecimiento
económico”88.
No obstante la recesión económica que atravesamos sugiere revisar esta idea,
pues, aun suponiendo que los impuestos patrimoniales tuvieran efectos des-incentivadores del ahorro89, hay que analizar qué tipo de ahorro es deseable in88
PRIZER, Charles J., “Risk deserves reward”, New York Times, 13 de marzo de 1997, citado por
ROSEN, Harvey S., Hacienda Pública, op cit, p. 339.
No se ha logrado demostrar la certeza de esa afirmación. Los estudios empíricos muestran que los
efectos desincentivadores dependen de la motivación del titular del patrimonio para ahorrar, y éste es un
factor extremadamente subjetivo, por lo que no se puede afirmar taxativamente que siempre vaya a ocurrir un efecto contrario al ahorro. Por el contrario, la existencia del impuesto puede estimular a aumentar
aún más el ahorro, con el fin de que ese mayor ahorro compense el efecto económico del impuesto.
Es más, en el caso del impuesto sobre las herencias, si en un individuo el único incentivo para acumular capital es garantizarse el mismo poder adquisitivo y de consumo durante toda su vida, y no tiene
intención de acumular capital para dejarlo a su muerte a alguien (vgr. porque no tiene ni hijos ni cónyuges que se puedan beneficiar de su herencia, o porque los tiene pero no desea dejarles herencia alguna),
89
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centivar socialmente hablando. Porque lo que la crisis ha podido demostrar es
que las exenciones fiscales en los impuestos patrimoniales, y los tipos de gravamen más favorables –frente a los de las otras rentas- de las rentas el ahorro, lo
que han incentivado es un ahorro mediante el recurso al endeudamiento. Como
han señalado representantes de la doctrina económica, “la causa fundamental de los desequilibrios actuales del sector público se halla en la tendencia al
sobre-endeudamiento de los agentes privados”, y no en la supuesta indisciplina
presupuestaria”90.
En segundo lugar, otra característica de la “acumulación de capital” que se ha
producido en España en los últimos años, ha sido que su origen no ha estado en
la acumulación de rentas del trabajo no consumidas, sino en la revalorización
ficticia de los activos, principalmente activos inmobiliarios. Así, según el Consejo Económico y Social, “los años de bonanza económica en España se han visto
acompañados de un fuerte aumento de la riqueza que no ha venido dado sino por la
revalorización de los activos financieros y reales, especialmente la vivienda. La disociación entre la evolución de la renta y la riqueza durante los años de prosperidad
da muestra de la naturaleza en gran medida ficticia de la misma, que no obstante
incide sobre las decisiones de consumo y endeudamiento de los hogares”91. Este
hecho desactiva uno de los argumentos tradicionales en contra de los impuestos
patrimoniales, que es la idea de que estos tributos implican una doble imposición
injusta: primero en el momento de obtención de la renta, que es gravada en el
IRPF, y luego en un segundo momento cuando es acumulada, en forma de ahoentonces un impuesto sobre herencias del 100 por 100 sería totalmente neutral y no tendría efecto alguno
sobre la tasa de ahorro del hipotético individuo. Sobre eficiencia e imposición patrimonial, veáse CREMER, Helmuth, Commentary, en “Taxation of Wealth and Wealth Transfers”, en Mirrlees Review. Vol. I.
Dimensions of Tax Design, Londres: Oxford University Press, 2011, pp. 819 y ss.
Por último, hay estudios empíricos, los basados en la hipótesis o modelo del ciclo vital, que muestran
cómo los impuestos sobre las rentas del capital tienen pocos o ningún efecto sobre el ahorro (AUERBACH, A., “Tax Reform, Capital Allocation, Efficiency and Growth” 1997, citado por ROSEN, Harvey S.,
Hacienda Pública, op cit,. p. 385).
90
Para lo cual se basan en hechos como el siguiente: “Desde 1999 hasta 2007, cuando estalló la
crisis financiera, las familias de la eurozona aumentaron su grado de endeudamiento desde alrededor
del 50% del PIB hasta el 70%. El crecimiento de la deuda bancaria en la eurozona fue aún más espectacular, y llegó a superar el 250% del PIB en 2007. Lo que se oculta tras los problemas de deuda en la
eurozona es la acumulación insostenible de deuda en los sectores económicos de muchos países de la
eurozona”. RODRÍGUEZ ORTIZ, Francisco, “Crisis de la deuda y nueva gobernanza económica: una
alternativa conservadora al gobierno económico europeo”, Revista de Economía Mundial, núm. 31,
2013, pp. 232-233.
En el caso de España, este endeudamiento de las familias ha sido descrito por el Consejo Económico
y Social en su último Informe: “en 2002, coincide con el año en que por primera vez el gasto en consumo
e inversión de las familias fue superior a la renta bruta disponible, por lo que la necesidad de inversión
de las mismas se ha cubierto recurriendo a diferentes modalidades de crédito. El porcentaje de familias
con algún tipo de deuda ha ido creciendo desde entonces, cuando se situaba en el 43,6 por 100, hasta un
50 por 100 en 2008”. Informe CES 3/2013, Distribución de la renta en España: desigualdad… op cit, p. 74.
91
Informe CES 3/2013, Distribución de la renta en España: desigualdad… op cit, p. 70.
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rro, y sufre el gravamen patrimonial. Pues bien, si es cierto que gran parte de la
riqueza –especialmente la inmobiliaria- existente en España se ha revalorizado no
por efecto de una acumulación de rentas del trabajo, sino como consecuencia de
la famosa “burbuja”, entonces los impuestos patrimoniales no están gravando el
producto del esfuerzo y de una abstención del consumo, sino una revalorización,
que, de no gravarse en estos tributos escaparía a otra forma de contribución92.
Finalmente, el argumento clásico de que los impuestos patrimoniales ahuyentan el capital e impiden a España competir en un contexto internacional fiscalmente competitivo, hay que replantearlo también a la luz del nuevo contexto en
el que nos encontramos. Cuando hablamos de “huida” nos podemos estar refiriendo a dos cosas muy distintas. Una es el fraude y la evasión fiscal internacional.
Alude a que los individuos muy ricos residentes en algún Estado de la UE pueden
decidir, manteniendo su residencia (en España o en Francia, por ejemplo) invertir su capital en otros Estados sin impuestos patrimoniales. Pero, lógicamente, si
el individuo mantiene su residencia en España seguirá estando bajo la soberanía
fiscal española, por mucho que localice sus inversiones en el extranjero, salvo que
localice sus activos con opacidad, opacidad originada o porque el Estado de destino de la inversión no comparte información con España o porque simplemente
no los declare. Pues bien, estos comportamientos son precisamente los que están persiguiendo de manera cada vez más estricta las instituciones comunitarias.
Concretamente, varias iniciativas recientes de la Comisión Europea dirigen sus
esfuerzos a reforzar la lucha contra el fraude y la evasión fiscal internacional93.
Como indica la Comisión, “en tiempos de dificultades económicas, no resulta
equitativo que los contribuyentes honestos deban realizar mayor esfuerzo para
compensar lo que dejan de ingresar los defraudadores”94.
En esta línea, se puede situar la nueva obligación específica de información
en materia de bienes y derechos situados en el extranjero instaurada en nuestro
ordenamiento tras la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para
la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude95.
92
Cfr. WEALE, Martin. Commentary, en “Taxation of Wealth and Wealth Transfers”, en Mirrlees
Review. Vol. I. Dimensions of Tax Design, Londres: Oxford University Press, 2011, p. 834. Cfr. CAZORLA PRIETO, L. Mª, “Los llamados impuestos sobre los ricos”, cit, p. 37: “el patrimonio ya constituido
procede de la renta no gastada y ahorrada, gravada ya generosamente en el Impuesto sobre la Renta de
las Personas Físicas”.
93
Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo y al Consejo sobre formas concretas de reforzar la
lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal, también en relación con terceros países. COM (2012) 351 final,
de 27 de junio de 2012.
94
Ibid, p. 2. Véase también la Recomendación de la Comisión de 6 de diciembre de 2012 sobre la planificación fiscal agresiva (2012/772/UE), DOUE de 12.12.2012.
95
El desarrollo reglamentario de esta nueva obligación de información ha sido introducido por el
Real Decreto 1558/2012, de 15 de noviembre.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
Por tanto, en este sentido los impuestos patrimoniales no son distintos de otros
impuestos, que también están sometidos a ese riesgo de evasión, contra el cual las
instituciones públicas tienen mecanismos legales.
La otra cara de la “huida” de capitales son los movimientos migratorios
ocasionados por motivos claramente fiscales. Se trataría, en el supuesto del
impuesto sobre las herencias, de la creación de “cementerios fiscales”: países o
territorios donde se domicilian los muy ricos en los últimos años de vida con el
fin último de que sus herederos no deban pagar impuesto alguno por heredar.
Pensemos en el famoso caso del actor Gerard Depardieu, y su migración de
Francia a Bélgica, relativamente reciente96. Aquí sí estamos ya claramente en
el terreno de la competencia fiscal entre jurisdicciones. La cuestión es: ¿dejan
los ricos de residir en sus países de origen por motivos exclusivamente fiscales?
¿determina realmente la fiscalidad patrimonial movimientos migratorios? Hay
estudios empíricos que han demostrado que la respuesta es negativa y que,
en cualquier caso, los movimientos migratorios por motivos fiscales se deben,
no a estos tributos, sino a la elevación de tipos de gravamen en los impuestos
personales sobre la renta97.
No obstante, también los pasos de la Comisión Europea se dirigen a poner
coto a este tipo de prácticas, al menos dentro del ámbito de la Unión Europea.
Así, el 6 de diciembre de 2012, la Comisión presentó el Plan de Acción para
lograr una respuesta más efectiva de la UE hacia el fraude y la evasión fiscal.
Incluía un paquete de medidas, entre las cuales, “Se prevé mejorar el trabajo dentro de la UE sobre competencia fiscal perniciosa: se urge a los Estados
miembros a reactivar el trabajo del Código de Conducta sobre Fiscalidad de las
Empresas y, a estos efectos, la Comisión recomienda que se amplíe su ámbito de
aplicación para incluir regímenes fiscales especiales para individuos ricos”98. Esta,
de momento, tímida (al articularse mediante un instrumento de Soft Law)
apelación de la Comisión hacia una coordinación en materia de imposición
directa sobre los ciudadanos más dotados económicamente, podría, hasta cierto punto, alejar el fantasma de la huida de capitales como argumento contrario
a estos tributos.
96
Gérard Depardieu huye a Bélgica. El actor se suma a la lista de artistas como Alain Delon, Emmanuelle
Béart y Johnny Hallyday que dejan Francia por sus altos impuestos.
http://elpais.com/elpais/2012/12/10/gente/1355144960_454193.html
97
Se trata de un estudio llevado a cabo en Suiza, en relación con la competencia fiscal entre cantones
por rebajar el impuesto sobre las herencias. Las conclusiones de este estudio dicen: “However, we find these
cuts to have had no discernible impact on migration patterns of elderly taxpayers overall, possibly a small impact
on residential choices by the wealthiest elderly, and unambiguously negative implications for inheritance tax revenues. The alleged forces of tax competition do not in fact seem to have been at work”. BRULHART, Marius,
PARCHET, Raphael, Alleged Tax Competition: The Mysterious Death of Inheritance Taxes in Switzerland,
Lausana: Universidad de Lausana, 2010, p. 14.
98
http://ec.europa.eu/taxation/tax_fraud_evasion/index_en.htm.
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4. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE REFORMA
El endurecimiento de los mecanismos de supervisión de la disciplina presupuestaria vigentes en el ordenamiento de la Unión Europea, así como el procedimiento por déficit excesivo iniciado contra España desde 2009, han limitado
la autonomía del Estado español en las políticas de ingreso y gasto público. El
Estado se enfrenta con la posible imposición de severas sanciones, si las instituciones de la UE –principalmente, Comisión Europea y Consejo- consideran que
no está adoptando medidas efectivas para reconducir el déficit. Es por ello que el
afán por equilibrar los presupuestos públicos se ha convertido para el gobierno en
una prioridad a la hora de legislar, frente a otras consideraciones como la equidad.
Este hecho ha servido al Ejecutivo para fundamentar importantes reformas tributarias que han desembocado en un escenario de potencial reparto inequitativo
de los costes del equilibrio presupuestario, afectando estos costes de manera más
intensa a los sectores sociales de menor capacidad económica, señaladamente las
rentas del trabajo frente a los ciudadanos mejor dotados económicamente. Además, la tributación del ahorro –tanto de las rentas derivadas del mismo como de
la misma titularidad del capital- se ha reforzado de manera menos intensa que la
de otras manifestaciones de capacidad económica.
La potencial regresividad de las reformas tributarias introducidas en España
desde finales de 2011 pueden acentuar aún más la desigualdad en la distribución
de la renta, que con ocasión de la crisis se ha disparado, situando a España como
el país de la UE en el que más está creciendo la desigualdad. El crecimiento de la
desigualdad puede traer, entre otras consecuencias indeseables, un retroceso en la
igualdad de oportunidades, pilar básico del Estado social consagrado por nuestra
Constitución.
Ante esta situación, razones de equidad sugieren la conveniencia de restablecer,
con modificaciones, los impuestos patrimoniales en nuestro país. Estos impuestos,
por sus rasgos (carácter directo y naturaleza progresiva), y por recaer sobre índices
de capacidad económica que no han sido apenas afectados por las últimas reformas
tributarias, pueden compensar la falta de equidad que, hasta estos momentos está
teniendo el reparto de los costes económicos de la crisis presupuestaria. Esta idea se
refuerza por el hecho de que los argumentos tradicionalmente esgrimidos en contra
de estos tributos, y que han llevado a su supresión fáctica en nuestro país, han quedado en entredicho con ocasión de la actual recesión.
Concretamente para el caso de España, se sugieren las siguientes reformas en
relación con los impuestos patrimoniales:
a) Impuesto sobre el Patrimonio. Mantenimiento transitorio mientras las restricciones presupuestarias no permitan incrementar el gasto social. Es decir, hasta que España haya alcanzado el equilibrio presupuestario necesario, según
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
la última reforma del PEC, para poder elevar sus niveles de gasto por encima
de la tasa de crecimiento prevista a medio plazo. Solo entonces se habrá
estabilizado la financiación de servicios públicos esenciales y, en consecuencia, se habrá podido derogar el Gravamen Complementario del IRPF y el
incremento transitorio del IBI, los cuales, como se ha indicado más arriba,
tienden a intensificar el esfuerzo fiscal sobre los asalariados medios. Una vez
alcanzado ese punto de suficiencia financiera, podría, desde mi punto de vista, derogarse formalmente el Impuesto sobre el Patrimonio y ser sustituido,
en caso de que se considere necesario aumentar la contribución de los mejor
situados, por un recargo en el IBI para inmuebles de muy elevado valor ( por
ejemplo, por encima del millón de euros)99.
Sí resultaría recomendable, para mantener la vigencia del Impuesto sobre el Patrimonio mientras dure la crisis presupuestaria, modificar la actual
redacción de la exención prevista en el art. 4.Ocho.Dos de la Ley 19/1991
para la empresa familiar societaria. Como se ha explicado más arriba, no solo
causa situaciones injustas contrarias a la equidad horizontal, al discriminar
a favor de ciertas materializaciones del ahorro frente a otras no incentivadas (cuentas bancarias, fondos de inversión, inmuebles no residenciales….),
sino que constituyen una poderosa herramienta de planificación fiscal que
permite la elusión del gravamen por parte de los grandes patrimonios.
b) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Sería precisa una profunda revisión de este tributo con vistas a su mantenimiento –y reforzamiento- en
el sistema como parte de una política integral centrada en la igualdad
99
Las razones por las que personalmente no abogo por el mantenimiento indefinido de este tributo
en nuestro sistema se deben a mi preferencia por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones para desempeñar el papel de impuesto progresivo sobre la riqueza. El mantenimiento simultáneo de ambos tributos
sí podría llevar a situaciones desaconsejables desde el punto de vista de la no confiscatoriedad y la armonización con los países de nuestro entorno.
El Impuesto sobre el Patrimonio se expandió en los años cincuenta y sesenta del siglo pasado
como instrumento para reducir la concentración de la riqueza personal, por entender que una excesiva
concentración podría poner en peligro el juego democrático. Sin embargo, resulta más adecuado en los
tiempos actuales un impuesto patrimonial que se centre más en la igualdad de elevación, o igualdad de
oportunidades, redistribuyendo la riqueza que no se ha ganado con esfuerzo que es lo que se logra con
el impuesto hereditario. (vid. ALSTOTT, Anne L., “Equal Opportunity and Inheritance Taxation”,
Harvard Law Review, Vol. 121: 469, 2007, pp. 477 y 500).
Se comparte, por ello, la opinión del Profesor CAZORLA PRIETO, quien se manifiesta en contra
del Impuesto sobre el Patrimonio pero a favor del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones: “así como el
Impuesto sobre el Patrimonio siempre me ha parecido una afrenta al principio de capacidad económica
y a la no confiscatoriedad, la supresión o extremada reducción de la imposición sobre incrementos de
patrimonio gratuitos, ya sean mortis causa o inter vivos, me parece que vulnera el principio de capacidad
económica del artículo 31.1 de la Constitución. ¿Por qué? Porque deja prácticamente al margen de la
contribución al sostenimiento de los gastos públicos a un incremento de capacidad económica sobrevenida que, en sede de quien la recibe, o sea, del sujeto pasivo, no ha tributado previamente”. L. Mª
CAZORLA PRIETO, “Los llamados impuestos sobre los ricos”, Revista Española de Derecho Financiero,
núm. 154, abril-junio 2012, p. 41.
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de oportunidades, tan dañada con el crecimiento de las desigualdades
que se han documentado en este trabajo. Esta forma de imposición patrimonial sería, además, respetuosa con valores propios del liberalismo,
como el esfuerzo y el mérito. De manera que sólo se gravaría la riqueza
que una persona obtiene no como consecuencia de su trabajo o éxito
empresarial, sino la que es fruto de una circunstancia azarosa, como el
origen familiar.
El principal problema que presenta hoy este tributo es la cesión de las
competencias normativas a las CCAA de régimen común, lo cual no solo
tiene efectos perversos en cuanto a la igualdad territorial, sino que dificulta
su supervivencia. Voces más autorizadas, a las que me uno, sugieren como
una de las posibles soluciones a este problema el establecimiento de una
imposición estatal mínima, a modo de mínimo común aplicable a todo el
territorio de régimen financiero común, “de forma que sea el Estado el que
recaude el tributo allí donde sea suprimido”100.
Si se establece este impuesto mínimo a nivel estatal, lo deseable sería
vincularlo a una política de gasto público directamente relacionada con la
igualdad de oportunidades, preferiblemente política educativa y, más concretamente, a la creación de un fondo de becas101.
Este no es lugar donde extenderse acerca de cuál sería la estructura adecuada para un impuesto así, pero sí se puede apuntar que el impuesto debería ser progresivo, y que dicha progresividad debería depender tan solo del
importe de la adquisición, no del grado de parentesco ni de otros factores
como el vigente criterio del patrimonio previo102. Se debería articular un
mínimo exento objetivo, de carácter vitalicio, de manera que solo quedaran gravadas las adquisiciones gratuitas recibidas a lo largo de la vida que
superasen esta cantidad. Esta cantidad exenta debería ser suficiente para
cubrir regalos o herencias con valor afectivo –que el tributo no gravaríapero que no afectaran realmente a las oportunidades reales de comenzar
una carrera, pues de otro modo de malograría el objetivo del Impuesto de
LASARTE, J, FACES, F., DURBÁN, S., F. D. ADAME, “Respuestas ante la crisis: posibles medidas fiscales y financieras”, Estudios Financieros, núm. 317-318, 2009, p. 23.
100
101
Vid. propuestas similares en ALSTOTT, Anne L.,“Equal Opportunity and Inheritance Taxation”,
Harvard Law Review. Vol. 121: 469, 2007, y S. WHITE, Stuart, “What, if anything, is wrong with Inheritance Tax?”, The Political Quaterly, Vol. 79, núm. 2, 2008, para quien este sistema consiste en “un modelo
de herencia socializada en el que la comunidad toma la riqueza dejada a la muerte de un individuo y la
emplea para financiar el pago de una beca en forma de capital para todos en el momento de su nacimiento
o de su llegada a la edad adulta”.
102
En efecto, si se trata de que el impuesto compense desigualdades de partida, especialmente las
que tienen su origen en el estatus familiar, el gravamen no debería ser menor para las adquisiciones
procedentes de padres y otros ascendientes, que son precisamente las más dañinas para la igualdad de
oportunidades. Vid. ALSTOTT, Anne, op cit, p. 507.
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Estado Social y Política Fiscal en un contexto de crisis económica y disciplina presupuestaria
garantizar que todo ciudadano comenzara su carrera laboral o profesional
con un nivel equivalente de oportunidades103.
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Revista Española de Derecho Financiero (núm. 154, abril-junio, 2012).
103
Se trataría de un modelo similar al propuesto por la COMISIÓN MEADE, en Estructura y reforma
de la imposición directa, op cit, pp. 473-497.
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SEPTIEMBRE | DICIEMBre [2013]
Miscelánea
NÚMERO
90
La Reforma del Sistema Financiero y Monetario
Internacional. Comentario a un Documento de
Justicia y Paz
Autor: Raúl González Fabre.
Departamento de Gestión Empresarial
Facultad Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad Pontificia Comillas
Resumen
El pasado 24 de octubre de 2011 el Consejo Pontificio para la Justicia y la
Paz publicó un documento titulado: “Por una reforma del sistema financiero y
monetario internacional en la perspectiva de una autoridad pública con competencia universal”. El papel, de largo título, pretendía desarrollar las intuiciones
de Benedicto XVI en la encíclica Caritas in Veritate, aplicándolas a la reforma del
sistema financiero global.
En este artículo intentaremos estudiar algunos significados subyacentes al
documento. Presentaremos los contenidos del mismo en lo imprescindible, y
dedicaremos la mayor parte del espacio a discutir cómo conectan con algunas
tradiciones intelectuales vigentes.
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Raúl González Fabre
Palabras clave: Globalización, finanzas, política monetaria, autoridad mundial,
Vaticano.
Reforming the International Financial and Monetary Systems. Comment to a document of the Pontifical Council for Justice and Peace.
Abstract
On the past October 24th, 2011, the Pontifical Council for Justice and Peace
published a document under the title: “Towards Reforming the International Financial and Monetary Systems in the Context of Global Public Authority”. The
paper intended to develop the intuitions presented by Benedict XVI in his encyclical Caritas in Veritate, applying them to the reform of the global financial system.
In this article we shall atempt to study some meanings underlying this document. We shall present its contents as much as imprescindible, and we shall focus
on their connection with some related intellectual traditions.
Keywords: Globalization, finance, monetary policy, mundial authority, Vatican.
Recibido: 20-03-2013.
Aceptado: 27-09-2013.
1. La visión de la crisis
In material goods markets, natural factors and productive capacity as well
as labour in all of its many forms set quantitative limits by determining relationships of costs and prices which, under certain conditions, permit an efficient allocation of available resources.
In monetary and financial markets, however, the dynamics are quite different. In recent decades, it was the banks that extended credit, which generated money, which in turn sought a further expansion of credit. In this way,
the economic system was driven towards an inflationary spiral that inevitably
encountered a limit in the risk that credit institutions could accept. [10-11] 1
1
Para referencias, utilizaremos la versión oficial inglesa (no hay versión oficial española, aunque
abundan las extraoficiales), que se encuentra en:
http://www.vatican.va/roman_curia/pontifical_councils/justpeace/documents/rc_pc_justpeace_
doc_20111024_nota_en.html. Dado que incluso esa versión carece de números, emplearemos una numeración por párrafos, comenzando en el prefacio y saltando los títulos y subtítulos. Así, el último párrafo,
que comienza “The spirit of Babel...” es el número 83.
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La Reforma del Sistema Financiero y Monetario Internacional
El documento que nos ocupa sostiene una visión de la crisis basada en el
exceso privado, como podemos ver en la cita anterior. La clave no es pues la
intervención pública en la fijación del precio del dinero, según ha sido sugerido
por algunos economistas liberales2. Se trata de un exceso ‘objetivado’ en forma
de dinero, por el hecho de que la economía financiera se ha independizado en
las últimas décadas de la economía real, que le prestaba su sentido intrínseco
de los límites.
La economía financiera consiste finalmente en una cadena de deudas con diferente grado de garantía, desde quien arriesga su dinero en una capital venture
hasta quien lo preserva en oro o en una divisa fuerte. Puede por tanto crecer
sin límite a partir de una determinada economía real. Siempre (que se consiga
prestatario, claro está) es posible prestar una cantidad de dinero, obtener una
rentabilidad de ella (arriesgándose a que el prestatario no pague) y traspasar por
un precio el riesgo (de que ese impago efectivamente ocurra).
Esto puede hacerse un número potencialmente muy grande de veces en cadena
(unos prestan a otros, que a su vez prestan el mismo dinero a terceros, etc.) hasta
agotar la rentabilidad original, enraizada en la economía real: alguien financió la
operación real que produce esa rentabilidad original, con un dinero que obtuvo
quizás endeudándose… y eso da lugar a la cadena de deudas que mencionamos.
Tal rentabilidad original a su vez es incierta en virtud de que ocurre en el futuro, así que la economía financiera correspondiente a la operación de la economía
real, posee un potencial de crecimiento grande. Todo depende de cómo se evalúe
el futuro de la operación real en cuestión, que a su vez incluye una evaluación
del futuro en general y una más específica apuntada a la operación y sus factores
particulares de éxito.
La visión de la crisis contenida en el documento estriba en que esas evaluaciones cambiaron súbitamente en virtud de la caída de Lehman Brothers, transformando deudas tenidas por buenas en tenidas por malas de la noche a la mañana
[17]. A partir de ahí, comienzan los reflejos de ida y vuelta entre la economía real
(falta de financiamiento y de demanda) y la economía financiera (falta de rentabilidad y sobrada de riesgo) que constituyen un círculo vicioso en que parece estar
atrapada la economía occidental [19].
Ello ocurre sobre un fondo anterior de desigualdad entre los países, al mismo
tiempo agudizado por la globalización de la economía y modificado por ella, en
cuanto que el crecimiento del producto y las capacidades que la globalización
ha permitido, afectan de manera diferente a distintos países, llevando a algunos
más cerca del desarrollo y alejando a otros. La globalización no es canonizada ni
satanizada en el documento: se reconoce que supone a la vez mayor desarrollo y
mayor desigualdad [19-24]. Sobre ella se abate, sin embargo, la crisis.
2
Véase por ejemplo lo que ha venido escribiendo Juan Ramón Rallo en Libertad Digital.
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2. Etica y política
The economic and financial crisis which the world is going through summons everyone, as individuals and peoples, to examine in depth the principles
and the cultural and moral values that underlie social coexistence. What is
more, the crisis engages private actors and competent public authorities on the
national, regional and international level in serious reflection on causes and on
solutions of a political, economic and technical nature. [3]
El tercer párrafo del documento, que antecede, da el índice para nuestro trabajo: El problema planteado por la crisis financiera es social, y por eso requiere
de soluciones políticas, económicas y técnicas que deben ser tomadas, prima facie,
por actores con poder en cada escala. Pero al mismo tiempo es también un problema cultural y moral, de manera que requiere soluciones basadas en el discernimiento de los valores subyacentes a la vida social. Y siguiendo a ese discernimiento, requiere una conversión que afecta a todos, incluso a actores con menos
poder (pero todavía con el poder de decidir en qué banco ponen sus ahorros, por
ejemplo).
La dinámica entre lo moral y lo cultural es compleja. Por una parte, la cultura, evento social, da la base de la moralidad, resultado de las opciones éticas
individuales. La cultura es, por así decirlo, lo que damos por ‘normal’, asentado
e indiscutido, en materia de comportamientos humanos. Si hemos nacido en
un mundo en que observamos la esclavitud como algo corriente a nuestro alrededor, no será difícil que la aceptemos como ‘lo natural’, quizás con un poco de
ayuda de algún filósofo. Nuestro punto de partida en la vida incluirá la esclavitud en cuanto fenómeno culturalmente aceptado. Y así seguirá siéndolo –como
lo es ahora el trabajo asalariado– si no hacemos una opción ética personal de
ir contra la cultura de nuestro tiempo, intentando por ejemplo cambiarla con
medidas políticas.
Porque a su vez la cultura es sensible a las decisiones éticas de los sujetos que
participan de ella. Incluso si la mayoría lo considera ‘lo natural’, por tanto algo
sobre lo que no es preciso decidir, puede ocurrir que para algunos sea simplemente ‘lo dado’ pero cambiable por una opción ética, que establece una nueva
moralidad y, al generalizarse esta, una nueva cultura sobre la que pueden apoyarse
nuevas reglas políticas. Los abolicionistas serán pocos al principio y serlo contracorriente requerirá una gran fuerza moral, pero aspiran, al final, a transformar la
cultura generalizada, haciéndonos a todos abolicionistas donde detectemos una
forma de esclavitud, y a transformar también la vida política, prohibiendo legalmente la esclavitud. En ese momento en que la moralidad se hace cultura, ya no
es precisa una opción ética para ser abolicionista: basta con dejarse llevar por ‘lo
normal’ a nuestro alrededor.
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3. Un cambio radical
Esta complejidad está presente en todos los documentos pontificios, que nunca aceptan la independencia de los fenómenos macrosociales –la cultura y la política, por ejemplo – respecto de la moralidad y la calidad ética micro de los sujetos
que operan en un determinado campo. Tal escisión, que cuando nos ponemos
‘científicos’ puede parecernos lo normal, es propia únicamente del pensamiento
moderno desde Maquiavelo3 en adelante. Solo allí, en la teoría, los vicios privados pueden volverse virtudes públicas, por seguir la expresión de Mandeville4, de
manera que cada una de las dos esferas (la pública y la privada) parece seguir una
dinámica propia. Estudiar la sociedad es estudiar la dinámica de lo macro, por así
decirlo independizada de la ética de las personas5. Y es que lo macro dicta a las
personas la única ética posible, la ética del éxito, en que una de dos: o se asume
y entonces uno mismo puede ser el exitoso, o uno resulta apartado por otro más
apto para ese éxito. En cualquiera de los dos procesos, quien ha asumido la ética
precisa para el éxito termina teniéndolo probabilísticamente. Una tras otra, las
diversas éticas modernas acaban sacrificando el individuo al sistema.
La moral cristiana se opone a esta escisión que deja fuera de los cambios a
la conciencia moral y utiliza la racionalidad de una manera puramente instrumental, para detectar en cada momento los parámetros del éxito a fin de poder
seguirlos mejor. Por el contrario, cualquier ética cristiana –incluida la del mismo
Cristo– parte de la capacidad humana para imaginar un mundo distinto al que
hay. Es, en el fondo, platónica. Un mundo diferente es un mundo cuyos criterios
de éxito son distintos a los actuales. Se trata pues de transformar los criterios de
éxito en nombre de una racionalidad –que incluye una sensibilidad– diferente y
superior a la que prevalece6. Ya no es pues una racionalidad instrumento de éxito
en el mundo que hay, sino una racionalidad que nos guía hacia el mundo que debe
haber a fin de que tenga éxito lo que debe tenerlo.
3
Especialmente expresivo es el cap. XV de El Príncipe (1513).
4
Ver Mandeville (1714), desde el mismo título.
La división entre antiguo y moderno en Ética puede hacerse por otros parámetros, pero si se miran
bien guardan cierta relación. Por ejemplo, Sandel (2010: cap. 1) lo expresa así: “Does a just society seek
to promote the virtue of its citizens? Or should law be neutral toward competing conceptions of virtue,
so that citizens can be free to choose for themselves the best way to live? According to the textbook
account, this question divides ancient and modern political thought.” Evidentemente, ‘promover la
virtud’ significa pronunciarse sobre la vida privada; mientras que la libertad personal para desarrollar
cualquier concepto de virtud, implica meramente el éxito funcional de la vida pública.
5
Francisco Gómez Camacho nos ha advertido de la, por lo demás muy optimista, cita de Keynes
(1963: 372) en los Essays on Persuasion en que muestra su percepción de esta diferencia: “For at least
another hundred years we must pretend to ourselves and to everyone that fair is foul and foul is fair; for
foul is useful and fair is not. Avarice and usury and precaution must be our gods for a little longer still. For
only they can lead us out of the tunnel of economic necessity into daylight”.
6
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Esta posición no es solo de la Iglesia, sino de todo el que mantenga las raíces
de su ética en el mundo propiamente antiguo. Esto incluye cualquier ética del
sentido común, el cual se violenta al aceptar el principio de la ética moderna.
Para notarlo, no tenemos más que mirar a nuestro alrededor: el discurso ético
contra la corrupción solo tiene sentido si propone un cambio interior, una conversión, de buena parte de los sujetos involucrados: los que tienen que ver con
la construcción, la política, la banca, la judicatura... Si la cultura de estos sujetos
fuera la del éxito en la sociedad realmente existente en vez de la obediencia a
la ley, ¿tenemos alguna duda sincera de que encontrarían la manera de hacer la
misma trampa con una nueva ley? ¿De qué servirían, sin cambio interior, los cambios legales que se proponen? ¿De qué han servido en otros países cercanos, los de
América Latina por ejemplo?
Lógicamente, esta perspectiva influye sobre la visión de la crisis del documento,
enfatizando los aspectos culturales y éticos como quizás no lo haría un economista
estándar (aunque sí lo hacen cada vez más economistas): “The grave economic and
financial crisis gripping the world today springs from multiple causes. Opinions on the number and significance of these causes vary widely. Some commentators focus above all on
certain errors that they consider to be inherent in the economic and financial policies. Others
stress the structural weaknesses of political, economic and financial institutions. Still others
say that the causes are ethical breakdowns occurring at all levels of a world economy that is
increasingly dominated by utilitarianism and materialism. At every stage of the crisis, one
might discover particular technical errors intertwined with certain ethical orientations”. [9]
3.1. El adversario.
What has driven the world in such a problematic direction for its economy
and also for peace?
First and foremost, an economic liberalism that spurns rules and controls.
Economic liberalism is a theoretical system of thought, a form of “economic apriorism”. It purports to derive the laws for how markets function from theory,
these being laws of capitalistic development, but it exaggerates certain aspects
of markets and downplays or ignores others. [25-26]
El adversario del documento es claro y está explicitado en los párrafos precedentes: es el liberalismo dominante en los círculos de la élite de las finanzas y la
política occidentales. Estos círculos pueden no ser llamados en su mayor parte,
sobre todo en la política, liberales o neoliberales, pero sí es cierto que todos son
más liberales que hace veinte o treinta años.
El liberalismo viene a ser una respuesta a la pregunta secular de cómo conciliar el interés individual con el colectivo. Esa respuesta combina dos principios
fundamentales: la aserción radical de la propiedad individual; y la proposición
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empírica, utilitarista, de que afirmar la propiedad individual de la mayor parte de
los bienes en el marco institucional adecuado, conduce necesariamente al mejor
interés colectivo.
El marco institucional adecuado consiste en un sistema de mercados competitivos, con un Estado mínimo que se encargue casi únicamente de garantizar el
respeto de la propiedad y el cumplimiento de los contratos libres. Se trata, en el
extremo, de una solución técnica a la pregunta planteada: cada sujeto puede considerarse libre para perseguir su propio interés según sus preferencias porque el
sistema institucional se encargará de producir el bien colectivo, que no es, en este
caso, un bien común sino la mera suma de los bienes individuales. Lo esencial es
pues un buen diseño de los mercados y del Estado complementario.
Podría argüirse con razón que cierta ética es precisa incluso para que este esquema funcione: la que respeta la propiedad ajena, los contratos, y las funciones básicas
del Estado al respecto. Eso es cierto, pero nada hace suponer que se trate de una moral interiorizada por convicción, y en ese sentido, de una ética personal. Podría ser
una moral interiorizada por influencia ajena incluso contra el propio interés (Becker & Murphy, 2000), o simplemente resultar de una presión social que opera sobre
el sujeto por su fuerza exterior, por su capacidad para encerrarnos en una cárcel.
En última instancia, puesto que no existe un conjunto distinto a la sumatoria
de los individuos que lo forman, no tiene sentido preocuparse por el bien del
inexistente conjunto (el bien común) ni en realidad tampoco por el bien de cada
uno de los demás (que ya lo procurará cada cual) sino solo por el bien propio de
uno mismo: “(…) it cannot be ignored that individual utility – even where it is legitimate – does not always favour the common good. In many cases a spirit of solidarity is
called for that transcends personal utility for the good of the community.” [28]
3.2. Hazañas de los años pasados.
En los años anteriores a la crisis, la versión liberal de los acontecimientos
estaba en boga. Según esa forma de entender, la economía vivía un momento
de florecimiento precisamente gracias a la regulación disminuida de las finanzas.
Permitir la titulización de buena parte de las deudas, facilitar la expansión de
los productos derivados y dejar en la sombra los contratos privados, eran todos
procedimientos que permitían situar cada riesgo en quienes más capacitados y
deseosos estaban de tomarlo por un precio. Así, se incrementaba la utilidad total
del sistema porque había partners que deseaban incrementar cada uno su utilidad
haciendo el intercambio de dinero por riesgo.
De esa parcial desregulación se jactaba Alan Greenspan7 antes de arrepentirse
delante de la correspondiente comisión del Congreso americano. Sin embargo,
7
Greenspan (2008): http://www.elmundo.es/mundodinero/2008/10/23/economia/1224792294.html
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una parte de ese arrepentimiento era perfectamente previsible, en cuanto que
derivaba de una falsedad. Con mucha frecuencia quienes asumían los riesgos que
luego salieron mal, eran distintos de quienes tomaban la decisión de asumir esos
riesgos. Estos últimos, los traders y sus jefes, ganaban personalmente con cada comisión y cada dólar de beneficio, pero no perdían proporcionadamente con cada
pérdida. Asumían pues riesgos muy distintos a los de los depositantes, inversionistas, etc. en cuyo nombre y con cuyo dinero actuaban. Identificar sus intereses
con los del público requería una fe que afirmara tal identidad, de alguna manera
impermeable a desmentidos históricos: el liberalismo la proveyó.
Se argüirá certeramente que este es un uso espurio del liberalismo, en última
instancia sesgado por parte de quienes tienen sus intereses asociados a los perceptores de comisiones y demás. Sin embargo, ese uso espurio no deja de ser típico, y
en ese sentido menos raro de lo que pudiera parecer: es el uso parcial del liberalismo, que aspira a reducir el poder del Estado, en sus dos vertientes de gasto/ingreso
(disminuyendo por tanto los impuestos sobre las empresas y los adinerados) y
de control (disminuyendo por tanto la regulación pública de precios, calidades,
variedad, etc.), pero no a aumentar la competencia en los mercados. Ella está
bien así, o sea consistiendo más bien en un oligopolio donde pueden obtenerse
beneficios extraordinarios sin más que alguna negociación. Este es ciertamente el
liberalismo parcial favorito de los empresarios, de los políticos asociados a ellos
en virtud de la ‘puerta giratoria’ que los comunica con las grandes empresas, e
incluso de los académicos que comparten la misma visión del mundo8.
Por otra parte, si como dice Alan Ferguson9 y repite Frederick Hayek (1988:6)
la dinámica social del mercado es fruto de la acción humana pero no de la intención humana, resulta difícil encontrar responsables por las dinámicas macro
dentro de ella. Esa ha sido una línea de defensa común a traders, banqueros, aseguradores y calificadores, en el contexto de la crisis. Ellos daban, a sus clientes o al
público según los casos, la mejor opinión de que eran capaces con la información
disponible. Otra cosa es que, por su misma naturaleza, esa información fuera limitada, y el sistema para el que se daba complejo, lo que hace cualquier predicción
incierta.
De nuevo, esta es una afirmación verdadera que hubiera valido la pena decir
antes. En primer lugar, porque el atractivo del liberalismo consiste precisamente
en la sencillez con que responde a una de las preguntas más difíciles de la existencia humana: la conciliación del interés personal con el bien común. Es útil saber
que tal sencillez es falsa, que la complejidad del sistema evita que haya una relación unívoca entre los dos términos de la ecuación, con poco más que la mediación de un aparato simple y descentralizado. Por supuesto siempre podrá argüirse
8
Sobre esto es interesante el documental: Charles Ferguson (2010), Inside Job.
9
Cfr. Heath & Merolle (2009: cap. 9 “Ferguson on the unintenden emergence of social order”).
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que el sistema no era suficientemente libre, y así hacen los liberales al afirmar que
el precio del dinero, cuya base fijan los bancos centrales, no es consecuencia de
un mercado sino del Estado.
Nunca hay un sistema enteramente fundado en el individuo, ni enteramente
fundado en el colectivo. Todos los sistemas son híbridos; así que si la hibridez
descalifica al liberalismo como doctrina, entonces queda descalificado. Lo que
sí hay son sistemas que se mueven hacia mayor libertad individual y sistemas
que se mueven hacia mayor regulación o incluso intervención pública; y sistemas que fallan en un lugar u otro. El documento vaticano coincide con el señor
Greenspan en afirmar que el sistema falló precisamente por donde se movía hacia
una mayor libertad de los agentes poderosos en él, y que hubiera necesitado una
mayor regulación.
La complejidad que se reconoce al sistema financiero global tiene una implicación práctica de importancia, además de la doctrinal que acabamos de mencionar: pone en cuestión no solo la responsabilidad de los diversos operadores y
directivos por los malos resultados, sino también por los buenos. Al fin, el control
que parecían tener era ficticio, los beneficios que obtenían de la buena marcha de
la economía provenían de la casualidad, y por tanto los bonos, las comisiones, las
acciones o las opciones sobre ellas con que se les remuneraba, resultan muy difíciles de justificar. ¿Cómo aceptaron beneficiarse de las ganancias quienes ahora
niegan su control sobre las pérdidas?
4. El consumismo y el endeudamiento
4.1. Consumismo y tecnocracia.
In 1991, after the failure of Marxist communism, Blessed John Paul II
had already warned of the risk of an “idolatry of the market, an idolatry which
ignores the existence of goods which by their nature are not and cannot be mere
commodities”. Today his warning needs to be heeded without delay and a road
must be taken that is in greater harmony with the dignity and transcendent
vocation of the person and the human family. [36]
Al afirmar el carácter ético de la crisis, el documento de Justicia y Paz no solo
se dirige a quienes tienen poder, sea político, sea en los mercados, sino al conjunto de la población. En términos morales, es difícil pensar en esta población
como una víctima pura, en vez de como un participante, al menos parcialmente
voluntario, en la dinámica de la que acabó siendo también víctima.
La principal de esas participaciones tuvo lugar a través del consumismo. Al aceptar la narración de la empresa, necesitada de demanda para su productividad siempre
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creciente, un número cada vez mayor de necesidades personales fue proyectado sobre un consumo individual industrialmente motivado. De la motivación industrial
no cabe duda, porque hay tanto un saber acerca de cómo construir una marca que
venda más (el marketing) como una industria dedicada a ello (la de la publicidad y
adjuntos). Charles Kettering, manager de la Consumer-Research Division de General
Motors, ya lo dijo a finales de los años ‘20: «La clave para la prosperidad económica
consiste en la creación organizada de un sentimiento de insatisfacción.»10
A esto solemos llamarlo consumismo. El documento de Justicia y Paz lo envuelve en el término más amplio (y de alguna manera extraño para nosotros) de
“tecnocracia”. La tecnocracia consiste en suponer que los aspectos decisivos de
cada problema social pueden resolverse gracias al progreso técnico y/u organizativo. Resultan así en última instancia dependientes de una tecnología. En el documento se menciona la informática como técnica que, aplicada a las finanzas, ha
permitido realizar físicamente las operaciones que han llevado a la crisis; y luego
el liberalismo, como ideología que nos dice que si puede hacerse y es en beneficio
de algunos hacerlo sin perjuicio de otros, entonces se hará.
4.2. Una ética frente al consumismo, el endeudamiento y el liberalismo.
La alternativa ética que propone el documento comienza constatando que un
número grande de los bienes necesarios para la buena vida de las personas no se
obtiene en el mercado11. Hacer de ellos commodities sujetas a compra y venta sería
una aberración. Luigino Bruni (2012), economista cercano a los Focolarini y a
Benedicto XVI, coloca en este capítulo los llamados merit goods, bienes derivados
de las relaciones humanas, incluso las que se dan en el mercado, sin ser, sin embargo, objeto del mismo mercado.
Al reconocer que ni todos, ni de hecho los más importantes, de los bienes para
la felicidad humana tienen su clave en “variables técnicas”, el manejo que se haga
de ellos dependerá de la ética con que se aborden. La posibilidad ética de un crecimiento en la prudencia, por ejemplo, llevará a un menor consumo a escala incluso
personal. A escala colectiva, es moralmente posible ser más solidarios y ayudar a
los países más pobres a erradicar la pobreza. Hacerlo requiere a su vez cierto valor,
porque esos países se volverán nuestros proveedores y/o competidores.
Si bien el problema moral depende de variables como la prudencia y la solidaridad, el problema económico no es en realidad uno de gasto sino de déficit de
las familias, que les lleva al sobreendeudamiento. El gasto que tiende a crecer por
10
Rifkin y Heilbroner (1999: 42)
La dependencia del texto respecto a la moral aristotélico-tomista de la vida buena se encuentra a
menudo, impregnándolo. Por ejemplo, en [72] encontramos: “As Benedict XVI exhorts us, agents on all
levels – social, political, economic, professional – are urgently needed who have the courage to serve and
to promote the common good through an upright life”.
11
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efecto del marketing se acopla con un ingreso disminuido como proporción del
producto nacional. La porción que corresponde al trabajo en la remuneración de
los factores disminuye en los países desarrollados, incluido España. Según Estrada
y Valdolivas (2012: 50) del 61,15% del producto en 1980 se ha pasado al 54.51%
en 2010. El desempleo y el aumento relativo de los beneficios empresariales han
acentuado esta tendencia desde entonces12. Lógicamente, para incrementar o
mantener el nivel de gasto con menos remuneración es preciso endeudarse, como
se hacía hasta 2008, lo que se halla en la raíz económica de la crisis.
Un mundo más austero en el gasto, más justo en el ingreso y más solidario en
el reparto, daría lugar a países ricos con poblaciones menos endeudadas y países
en vías de desarrollo con poblaciones más productivas. El problema no es pues
meramente técnico, como si las aspiraciones y las posibilidades pudieran considerarse dadas y se tratara únicamente de conjuntarlas, sino, según el documento,
también un problema cultural de raíces morales, que necesita ser abordado al
nivel ético de esas aspiraciones y posibilidades.
Ese cambio es por cierto posible. La gente cambia de manera de pensar y de
actuar a partir de la experiencia histórica. De hecho, hemos visto que ello ocurrió
(y en pocos años) respecto a la esclavitud, que ahora no es formalmente aceptable
por nadie y hace tres siglos lo era prácticamente por todos. Lo hemos visto también respecto al mismo liberalismo, que paradójicamente ha ganado terreno para
su afirmación de que las personas no cambian, su naturaleza es sustancialmente la
misma y debe ser siempre obedecida por el arreglo institucional. Por supuesto, la
gente cambia por efecto de sus opciones morales, se hace más liberal y cree menos
en ese cambio a nivel macro, o se hace más moral y cree más. La crisis supone una
de esas ocasiones de creer más en las posibilidades morales de la Humanidad, y de
ahí el documento de Justicia y Paz.
4.3. Las dificultades de una ética de las finanzas.
Por supuesto, una cosa es moverse a nivel de los principios y otra distinta dar
a esos principios la forma de una ética concreta que pueda seguirse ahora, en la
situación y con los compañeros de viaje que hay. En ese sentido, la ética de las
finanzas ofrece especiales dificultades, que llevan al extremo dificultades comunes
a la ética de los negocios. Enumeramos algunas:
•La toma de decisiones es impersonal, con escaso contacto humano con los
stakeholders. En muchos casos, es tan impersonal que la realizan ordenadores
usando programas (los cuales tal vez contemplan las presentes circunstancias, tal vez no).
12
http://economia.elpais.com/economia/2013/02/28/actualidad/1362079622_855263.html
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•Hay asimetría de información y de análisis entre operadores profesionales
y sus clientes, y en ambos casos, entre los grandes y los pequeños. Desde el
punto de vista moral, los distintos precios pueden corresponder legítimamente a diferentes percepciones del futuro, sin duda. Pero esa legitimidad
moral queda puesta en cuestión cuando la diferencia entre unos y otros afecta también a la información sobre el pasado o el presente.
•Hay asimetría en la distribución de riesgos entre profesionales / instituciones y sus clientes, un tema del que hemos hablado arriba.
•Tanto los contratos como el sistema pueden ser complejos y opacos: es por
tanto difícil saber quién debe a quién y cuánto valen los productos. Conocer las cadenas completas de deudas sería importante para poder evaluarlas
cuantitativamente, pero ni siquiera los actores más poderosos y con más
capacidad de proceso tienen acceso a toda la información sobre ellas.
•Como consecuencia de los tres puntos anteriores, aparecen en las finanzas numerosos conflictos de intereses (agente-principal), proporcionados al
volumen de recursos en juego que, como mencionamos, puede ser mucho
mayor que el financiamiento recibido por la economía real.
•Las finanzas presentan un potencial de riesgo sistémico: al funcionar como
‘corazón’ del sistema, un fallo suyo no es sectorial sino global. Basadas como
están en la confianza, cualquier fallo se contagia con facilidad. Y fundadas
como están en la creación de deuda, son inevitablemente vulnerables a los
movimientos masivos. Todo ello lleva a la necesidad de intervención del
Estado en caso de necesidad, y así a la posibilidad de ‘privatizar las ganancias
y socializar las pérdidas’, como se ha visto repetidamente en la crisis.
El documento no aborda estas dificultades que se presentarían a cualquier ética de las finanzas, sino que se limita a realizar las afirmaciones precisas para sostener su propuesta política. Esas afirmaciones son, sobre todo, una crítica a la ética
liberal prevalente, hecha cultura en la economía global. Frente a ella, y frente a
los mercados impersonales de los cuales es heraldo, se trata de levantar una ética
amiga de la persona humana [31], una ética del bien común, intencionalmente
procurado en la solidaridad y la concordia [35], una ética de la responsabilidad
opuesta a la confianza ciega en los mercados [59].
Ello implica el reconocimiento de los requisitos de la dignidad humana, más
allá de la justicia en los mercados [35]. Los mercados no son más que uno de los
mecanismos relacionales a través de los cuales las personas obtienen lo que necesitan: uno entre otros. La dignidad de la persona está por encima de su desempeño
en los mercados. Se trata pues de encontrarle expresión en alguna combinación
de esos mecanismos. Ello requiere, como ya había dicho hace tiempo Amartya
Sen (1987), la re-unión de la competencia técnica con el compromiso moral [69].
Solo a partir de una vida moralmente recta, recuperarán quienes lo necesiten la
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capacidad que la crisis nos abre de ver más allá de lo real existente, hacia lo posible nunca experimentado [72].
5. La política de una ética
On the way to building a more fraternal and just human family and, even
prior to that, a new humanism open to transcendence, Blessed John XXIII’s
teaching seems especially timely. In the prophetic Encyclical Letter Pacem in
Terris of 1963, he observed that the world was heading towards ever greater
unification. He then acknowledged the lack of correspondence in the human
community between political organization “on a world level and the objective
needs of the universal common good”. He also expressed the hope that one day
“a true world political authority” would be created. [37]
Las definiciones de ética realizadas requieren de una política apuntada a levantar y construir instituciones capaces de controlar las finanzas globalizadas.
Podría decirse que el núcleo del documento consiste en trazar algunos rasgos de
esas instituciones y proponer que deben expresar una ética y no meramente constituir un arreglo funcional: “In this process, the primacy of the spiritual and of ethics
needs to be restored and, with them, the primacy of politics – which is responsible for
the common good – over the economy and finance. Economics and finance need to be
brought back within the boundaries of their real vocation and function, including their
social function, in consideration of their obvious responsibilities to society – for example,
that of nourishing markets and financial institutions which are really at the service of the
person and are capable of responding to the needs of the common good and universal
brotherhood. Clearly, this vocation, this function has nothing to do with the shallow
and crass economism for which money and marketplace success are the only measure
of social value.” [64]
Explícitamente se declara, como vemos, la primacía de la política sobre la economía y las finanzas. Es una consecuencia no querida, diríamos, del liberalismo:
si la economía se define como un terreno de mecanismos impersonales de funcionamiento semi-automático, no extrañará que volvamos la mirada hacia donde
todavía parece que se puede dialogar y decidir juntos: la política. No extrañará
que pensemos que la política ha de conducir la economía y no al revés, si se quiere
que ambas sean humanas, por tanto sometidas a la razón, al diálogo, a la decisión
y el planeamiento conjunto de las personas. Tanto impersonalizar a la economía,
termina por despersonalizarla.
Se trata así de desarrollar para las finanzas lo que ya estaba, menos detallado,
en la encíclica Caritas in Veritate de Benedicto XVI (2009). En esa encíclica,
como en el magisterio anterior, se afirman como principios fundamentales de
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cualquier construcción política los de solidaridad y subsidiaridad. Sobre los textos anteriores de Paulo VI y Juan Pablo II, la carta de Benedicto XVI avanza en
pedir expresamente una autoridad política mundial con características, aunque
no necesariamente con la misma forma jurídica, de un gobierno: “deberá estar
reconocida por todos, gozar de poder efectivo para garantizar a cada uno la seguridad,
el cumplimiento de la justicia y el respeto de los derechos. Obviamente, debe tener la facultad de hacer respetar sus propias decisiones a las diversas partes, así como las medidas
de coordinación adoptadas en los diferentes foros internacionales” (CV, 67).
Esta idea ya se encontraba in nuce en Pacem in Terris de Juan XXIII, pero no
había sido mayormente desarrollada después, quizás porque se pensaba que quedaba un largo recorrido por hacer a través de tratados internacionales. La crisis
financiera, con sus características cuasi-mundiales y su intratabilidad por los medios políticos habituales, sugiere sin embargo la necesidad de ir más allá, hacia
alguna forma mundial de gobierno y no meramente de acuerdo entre gobiernos
enteramente soberanos por lo demás.
Debe decirse que solo en el Papa, de entre todas las personas de significación
política global, se encuentra esta propuesta. Ese aspecto de la encíclica tuvo resonancia en los medios pero no entre los políticos, tal vez porque ellos dependen de
elecciones y por tanto de electores nacionales, tal vez porque su poder se extiende
solo al Estado-nación, tal vez porque consideran una cesión de soberanía como
algo demasiado lejano para constituir un horizonte viable.
Cuando la propuesta de una autoridad política mundial se concretó en el documento que nos ocupa, encontró tanto silencio como fuerte resistencia incluso
dentro de la misma Iglesia, entre quienes no criticarían al Papa pero sí al Consejo
de Justicia y Paz. La suerte del G-20, y de la fallida Constitución Europea antes,
parecen dar la razón a estos ‘resistentes’ a cualquier avance práctico hacia esa autoridad mundial; sin embargo, las dificultades para abordar los problemas globales
desde soberanías nacionales estrictas, parecen quitársela. Este es un punto con el
que ha de lidiar el documento de Justicia y Paz.
5.1. Solidaridad.
Presuposition: Every individual and every community shares in promoting
and preserving the common good. To be faithful to their ethical and religious
vocation, communities of believers should take the lead in asking whether the
human family has adequate means at its disposal to achieve the global common
good. [8]
Como decíamos, el documento se articula alrededor de las ideas de solidaridad
y subsidiaridad. Las consideraremos en ese orden, empezando por la solidaridad,
de la que trata el párrafo anterior bajo el solemne epígrafe de “Presupuesto”.
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La respuesta a la pregunta planteada en ese epígrafe es negativa: los medios
políticos necesarios para alcanzar el bien común global no están disponibles. La
crisis financiera es solo una muestra de ello. Algunos bienes comunes de alcance
más que nacional están en riesgo, de la misma manera que otros pueden encontrarse amenazados por las diversas crisis medioambientales o sociales de nuestro
tiempo [38]. Conforme aumenta la interrelación propia de la globalización, aparecen más y más problemas que no encuentran respuesta con las solas herramientas del Estado nacional. La más internacional de esas herramientas, el tratado
multinacional, todavía concede en la mayor parte de los casos (normas dispositivas) diversas formas de relatividad que impiden aplicar el tratado o algunas de sus
claúsulas a quien no ha consentido explícitamente en ellas.
El documento de Justicia y Paz propone el paso progresivo a una autoridad
política mundial que se ocupe del bien común universal de la estabilidad monetaria y la limitación del riesgo sistémico generado por las finanzas [53-54]. Las
instituciones basadas en el Tratado de Breton Woods han demostrado su pérdida
de eficacia al respecto, conforme la economía financiera se hacía más grande y
compleja. Empieza a ser necesario un banco central mundial [62] que desempeñe
funciones análogas a las de los bancos centrales de las áreas monetarias (aunque
estas difieren de uno a otro banco: sobre ello no se pronuncia el documento).
Bien a nuestro pesar, en Europa hemos venido aprendiendo que una política
monetaria común requiere de una política fiscal también común. Si en la zona
euro esta última es impuesta por los países de menor relación déficit/PIB, que son
los que están en capacidad de financiar a los demás y por tanto de hacer viable
cualquier política fiscal, en la propuesta del documento se espera que la política
fiscal común emane del principio de solidaridad y no solo del interés particular
de cada país.
El mismo progreso ético es requerido para algunas otras de las propuestas de
política monetaria y fiscal global contenidas en el documento:
•Unas reglas comunes para los mercados financieros mundiales, que recupe-
ren su conexión con la economía real y, con ello, la calidad del crédito. [54]
•La recapitalización de los bancos, incluso con fondos públicos, condicionada
a comportamientos virtuosos y al financiamiento de la economía real. [67]
•La diferenciación entre banca comercial y de inversión, y el disciplinamiento de los mercados paralelos más o menos opacos. [68]
•Un impuesto a las transacciones financieras, con el cual financiar bienes
comunes globales. [66]
La presencia de una autoridad política mundial, de la cual un cuerpo con las
características de un banco central mundial se especifica con más detalle y algo
equivalente a un ministerio mundial de hacienda se deja adivinar, no sustituye
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a los mercados globales. Al revés, les permite funcionar de manera realmente
transparente y competitiva, de manera que el determinante del éxito o el fracaso
en ellos no sean las ventajas espurias de la opacidad, la hiperprotección de los
gobiernos, la manipulación de las tasas de cambio, etc. [45] En última instancia,
ello implica pensar en una autoridad super partes que exprese la “comunidad de
naciones” [44], no la correlación existente de fuerzas entre los países más fuertes
y los más débiles [42]. Obviamente, esto a su vez expresa un progreso moral en
la “caridad en la verdad” de los gobernantes y de los ciudadanos que los eligen.
5.2. El problema de la solidaridad y la subsidiaridad.
La solidaridad plantea un problema teórico interesante que, en este documento, parece resolverse de una cierta manera para el pensamiento católico. Se trata
del problema del nacionalismo y el cosmopolitanismo: hasta qué punto debe concederse valor moral sustantivo a la realidad indudable de la nación definida por la
presencia de un Estado sobre ella; y hasta qué punto debe pensarse que la nación
es la creación artificial precisamente de ese Estado, en su rol de producir y reproducir el sentir nacional a través de la escuela, los medios, el discurso político…
Ese no es un problema solo para los católicos o los creyentes en general. El
pensamiento político liberal lo tiene también. Por solo mencionar su exponente
más conocido, John Rawls (1971) escribe su Teoría de la Justicia como si los principios que allí se hallan hubieran de aplicarse a una persona abstracta, sin determinaciones personales como la nacionalidad o el lugar de nacimiento. En ello sigue
al cosmopolitanismo liberal. Pero cuando es atacado por ese flanco, entre otros
por los comunitaristas que consideran la cultura y la nacionalidad como parte de
la identidad, y por tanto imposibles de abstraer, el mismo Rawls (1999) produce
en The Law of Peoples una segunda versión en que una justicia considerablemente menos exigente tiene lugar entre naciones, no ya entre personas. Puede uno
preguntarse entonces legítimamente: ¿por qué la justicia económica liberal tiene
requisitos distintos en lo nacional y en lo internacional? ¿Y por qué tiene sujetos
distintos?
La respuesta pragmática, a la que muchos filósofos se sumarían, es que en lo
internacional ha de contarse con los Estados. No es posible entonces más que una
ley en dos niveles: nacional, o sea intra-estatal, con verdadera redistribución; e
internacional, o sea inter-estatal, hecha principalmente de igualdad normativa,
completada a lo más por la “confederación política de los pueblos” (no de los Estados) que pedía Rawls (1999:42). Pero un criterio de justicia es una afirmación
sobre lo deseable, no sobre lo posible con los instrumentos existentes. De hecho,
los principios rawlsianos de 1971 constituyen un ejemplo de criterio de justicia:
no extraídos de la realidad sino de un razonamiento abstracto que, precisamente,
no se da nunca.
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La misma tensión entre nacionalismo y cosmopolitanismo ocurre en el pensamiento católico. Por una parte, es obvio que la lectura cristiana de las palabras
de Jesús y San Pablo, da lugar a una religión universal en que la nacionalidad es
del todo secundaria (Gál. 3, 28); más todavía entendida al modo moderno, por
relación a un Estado que la reproduce. Por otra parte, también de antiguo, desde
San Agustín (1958:1052) al menos, se reconoce como esencial para la virtud
cristiana un ordo amoris que incluye en el círculo cercano no solo a la familia sino
también a los conciudanos y más tarde a los compatriotas.
Esa tensión se observa asimismo en documentos recientes. El Paulo VI de
Populorum Progressio (1967) es ciertamente más internacionalista que el Juan Pablo II de Sollicitudo Rei Socialis (1987), quien se muestra más preocupado por el
“imperialismo” soviético que afecta a su Polonia natal (González Fabre (2011)).
En la misma encíclica de Benedicto XVI, Caritas in Veritate [58 ss], la solidaridad
internacional es concretada en torno a la ayuda al desarrollo, la cooperación para
la educación universal y cierta (tímida) internacionalización sindical, sin llegar a
más propuestas de redistribución sistemática. Y, sin embargo, se incluye la idea de
una autoridad política mundial [67] que da lugar, en el documento que comentamos, a una visión de lo posible y de lo necesario mucho más cosmopolita.
En última instancia, la solución católica a la tensión entre el universalismo
dirigido por igual a todas las personas y las particularidades nacionales, se encuentra en el principio de subsidiaridad. Este viene a decir que cada problema debe
tratarse en el nivel más bajo (más particular) en que sea posible resolverlo. Como
el documento se ocupa precisamente de uno de los problemas en que no hay solución posible en los niveles locales o nacionales, se dirige al nivel más universal, el
global, y, según hemos visto, lo que encuentra allí no le basta en materia política.
Por eso se empeña no solo en proponer objetivos globales sino también una nueva institucionalidad mundial y, como veremos a continuación, algunas pistas de
un camino para construirla.
5.3. Subsidiaridad.
It is a matter of an Authority with a global reach that cannot be imposed
by force, coercion or violence, but should be the outcome of a free and shared
agreement and a reflection of the permanent and historic needs of the world
common good. It ought to arise from a process of progressive maturation of
consciences and advances in freedoms as well as awareness of growing responsibilities. Consequently, reciprocal trust, autonomy and participation cannot
be overlooked as if they were superfluous elements. Consent should engage an
ever greater number of countries that adhere with conviction, through a sincere
dialogue that values the minority opinions rather than marginalizing them. So
the world Authority should consistently involve all peoples in a collaboration
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in which they are called to contribute, bringing to it the heritage of their virtues
and their civilizations. [42]
El documento termina explicando cómo puede pasarse de la situación actual
a una nueva en que los objetivos que acabamos de enunciar, por tanto el bien
común de la Humanidad en materia financiera, estén al alcance de la mano. La
solución es obviamente política, pero no pasa por el Imperio (la dominación
de los más débiles por los más fuertes, que explícitamente se niega) sino por la
construcción de una “comunidad de naciones” que supone un avance ético de la
conciencia humana.
No extrañará entonces que el punto de partida no sea la unificación liberal del
mundo del primer Fukuyama (1992) ni el reconocimiento mutuo de civilizaciones bajo control interno de los respectivos hegemones que proponía Huntington
(1996). La primera idea ha sido rechazada por irrealista por su propio autor, pero
la segunda en cierta manera ha inspirado al G-20, el cual se aprueba en el documento como paso intermedio si acaso, no como punto de llegada [57]. Tampoco
puede reducirse la gobernación del mundo a su gobernanza, entendida en el sentido de la autorregulación y la regulación horizontal que ocurre en la competencia,
sea de los mercados, sea entre las naciones. Es preciso además que haya un verdadero gobierno compartido –super partes, como mencionamos arriba– [51].
No se arranca de cero en esa tarea; por el contrario habrá de comenzarse con
las instituciones y los foros multilaterales ya existentes [60], particularmente los
de Naciones Unidas [49], por tres razones que se enuncian:
•La amplitud de sus responsabilidades.
•La universalidad de su representación.
•La diversidad de tareas y agencias que incluyen.
La construcción de una autoridad política mundial propuesta en el documento
pasa pues por la reforma de Naciones Unidas para dotarla de una mayor capacidad de adopción de políticas y opciones vinculantes [49]. De ese multilateralismo
basado en coincidencias, en que cada cual está todavía más atento a sus intereses
particulares [43], se pasaría a una fase preliminar de concertación global, seguida
de una dinámica de transferencia gradual y equilibrada de competencias [78], en
la cual el bien común financiero pasaría al primer plano.
Detrás de ese movimiento, el documento propone una necesidad práctica
(pues es verdad que el sistema financiero, y no digamos el ecológico, no alcanzan
a gobernarse con los instrumentos políticos existentes) y un desafío ético que responde a esa necesidad, el cual puede encontrarse resumido en Caritas in Veritate:
“Para no abrir la puerta a un peligroso poder universal de tipo monocrático, el gobierno
de la globalización debe ser de tipo subsidiario, articulado en múltiples niveles y planos
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diversos, que colaboren recíprocamente. La globalización necesita ciertamente una autoridad, en cuanto plantea el problema de la consecución de un bien común global; sin
embargo, dicha autoridad deberá estar organizada de modo subsidiario y con división de
poderes, tanto para no herir la libertad como para resultar concretamente eficaz”. (CV,
57) El documento de Justicia y Paz apunta a las naciones, con sus agrupaciones y
sus divisiones ya existentes, como el sujeto de esa subsidiaridad. Y, sin embargo,
afirma la necesidad de superar la particularidad nacional o regional, cada vez que,
como con las finanzas, los objetivos del bien común global lo exigen.
6. Conclusión: el documento de Justicia y Paz
en perSpectiva histórica
Under the current uncertainties, in a society capable of mobilizing immense
means but whose cultural and moral reflection is still inadequate with regard to
their use in achieving the appropriate ends, we are urged to not give in. We are
asked above all to build a meaningful future for the generations to come. We
should not be afraid to propose new ideas, even if they might destabilize preexisting balances of power that prevail over the weakest. These ideas are seeds
thrown to the ground that will sprout and hurry towards bearing fruit. [71]
El documento de Justicia y Paz se sabe osado. Lo es por los dos capítulos que
acabamos de mencionar: porque se atreve a proponer –con el Papa, pero con
nadie más de primera línea– una autoridad política mundial para las finanzas; y
porque se atreve a decir que si no la hay ya pese a su obvia necesidad, el problema
y la transformación necesarias son, ante todo, éticas. Con otras palabras: contra
la modernidad y a favor del sentido común, la Iglesia religa ética y política una
vez más.
¿Es esta una opción que requiere un extraordinario salto de fe? Seguramente
no. Una mirada a la historia nos muestra que nos hallamos ante un desafío, el
del capital que se sale fuera de control político, el cual no es la primera vez que
ocurre. En el siglo XII empezó a establecerse la red del capitalismo comercial en
Europa, a la que pronto siguió el capitalismo financiero. Estas redes amenazaron
volverse los poderes determinantes en el Continente. Sin embargo, más despacio,
la política fue construyéndose también, hasta llegar a los Estados nacionales del
siglo XVI, con su poder para limitar las aventuras mercantiles y la circulación
de metales preciosos. Las cabras económicas estaban de nuevo dentro del corral
político. La Revolución Industrial volvió a sacarlas en el siglo XVIII, generando
una dinámica que hizo pensar a los socialistas en el fin del sistema por sus propias
contradicciones. Sin embargo, el sistema no se suicidó sino que terminó controlando políticamente al capital industrial en el Estado de Bienestar del siglo XX.
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Raúl González Fabre
Estas experiencias del pasado muestran que la relación económica resulta más
ligera que la política, y por tanto más rápida de entablar. Hacer un negocio con
otro solo requiere la habilidad de comunicarse respecto a lo que doy y lo que
entrego, y solo necesito confiar en él por el periodo en que se completa el intercambio. Por el contrario, ponerse bajo las mismas reglas políticas y aceptar
un organismo común de gobierno, requiere tanto una comunicación como un
compromiso mayores con el otro; más aún si el fundamento de todo ello es una
concepción compartida del bien común y una ética hecha cultura que ofrezca
confianza. Es pues lógico que tome más tiempo, quizás décadas o centurias más.
Ahora, de nuevo, el capital parece haberse escapado de control político, en
forma principalmente de capital financiero. El resultado, como en los episodios
anteriores, es al principio de una gran inestabilidad. Ese es el periodo que vivimos. Sin embargo, con el tiempo se irán tejiendo las instituciones políticas, necesariamente globales como global es el capital, que controlen a este. El documento
de Justicia y Paz pretende constituir un jalón importante en el camino, afirmar un
par de cosas en último término negadas por el liberalismo corriente.
La Iglesia católica sabe pensar en plazos hasta de siglos. Lo importante para Ella,
como vuelve a mostrarse en este documento de Justicia y Paz, no es la factibilidad de
cierto esquema a corto plazo, sino saber hacia dónde caminamos a largo plazo. Eso
puede hacer la diferencia entre tardar un siglo o tardar tres en llegar allí. Cuanta menos
confusión de ideas, más probabilidad de que encontremos pronto la puerta de salida.
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Estrategias de Desarrollo Profesional para puestos
de dirección en empresas multinacionales
Autores: Abel Mínguez López1
Departamento de Gestión Empresarial
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad Pontificia Comillas
Antonio Núñez Partido2
Departamento de Gestión Empresarial
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad Pontificia Comillas
Resumen
Si nos atenemos a las evidencias empíricas actuales, estas nos dicen que las
personas, en los albores del siglo XXI, sobreviven a la edad media de supervivencia de las empresas. De esta realidad se deriva una implicación decisiva en lo
que concierne a las estrategias de desarrollo profesional para alcanzar puestos de
1
[email protected]
2
[email protected]
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alta dirección en empresas multinacionales. Dicha implicación es que debe ser
la propia persona la que ha de tomar las riendas de su desarrollo profesional y no
sólo la empresa que le contrate. Por ello en el presente artículo proponemos a las
personas interesadas en un desarrollo profesional integral que hagan lo siguiente:
a) Indagar si poseen las motivaciones y capacidades personales para emprender
una carrera internacional hacia la dirección.
b) Identificar las etapas a seguir para desarrollar capacidades directivas y diferenciar los entornos empresariales más adecuados para adquirirlas.
c) Y, a modo de conclusión, aprender a afrontar la adversidad del camino mientras actúan con carácter e integridad.
Palabras clave: Empresas Multinacionales, Auto-desarrollo y Carrera Profesional, Desarrollo Directivo, Etapas para llegar a la Alta Dirección
Strategies of Professional Development for Reach the Top in International Business
Abstract
In the start of XXI century, it became clear from the available empirical facts
that people survive to the average age of the business in which they began their
professional careers. The main implication of this reality is for the development
of professional careers with the purpose of reaching the top in international business. Is the individual who has to take charge of their own professional career
and not only the business which takes them on. For that reason, in this paper we
suggest to the people interested in a comprehensive professional development
the following actions:
a) Look inside themselves in order to know if they have the motivations and
capabilities to undertake a professional career with a view to reaching the
top.
b) Identify the stages to follow for developing management capabilities and to
choose the most suitable business environments in which to achieve them.
c) And, by way of conclusion, learn to face up the adversity in the way up while
behaving with character and integrity.
Key Words: Multinational Enterprises, Self-development and Professional Career, Managerial Development, Stages for Reaching the Top
Recibido: 11-02-2013
Aceptado: 13-06-2013
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Estrategias de Desarrollo Profesional para puestos de dirección en empresas multinacionales
1. INTRODUCCIÓN
El verdadero trabajo de un futuro directivo, cuyo deseo sea hacerlo en empresas multinacionales, es planificar y gestionar su desarrollo profesional, puesto que
ninguna otra persona puede ser responsable de su desarrollo. La realidad, que viven las empresas ahora con la crisis de principios del siglo XXI, está demostrando
que no se puede contar con que éstas, una vez le hayan contratado, le puedan asegurar la continuidad con un diseño de carrera o que un mentor lo tome consigo y
le enseñe a realizar su trabajo con una metodología más adecuada. La situación es
que ahora la supervivencia media de una empresa multinacional es de unos 40-50
años3 y la cifra sigue cayendo a medida que el entorno global se está volviendo
más complejo, paradójico e incierto.
Por ello, partiendo de las experiencias obtenidas de personas que han vivido
las vicisitudes de la realización de una carrera directiva en empresas multinacionales, se propone aquí una metodología que aconseja seguir un proceso de reflexión sobre lo que uno desea hacer con su vida4 para después comprobar el nivel
actual de conocimiento e información disponible en tres ámbitos para actuar en
consonancia con el fin que se persigue.
Estos ámbitos son:
•Indagar en las motivaciones y capacidades personales para emprender una
carrera internacional hacia la dirección.
•Identificar las etapas seguir para desarrollar capacidades directivas y diferenciar los entornos empresariales más adecuadas para adquirirlas.
•Aprender a afrontar la adversidad, mientras se actúa con carácter e integridad.
2. EL PRIMER ÁMBITO DE ACTUACIÓN
El interesado ha de analizar motivaciones personales y descubrir cuáles son las
características de las capacidades personales, sus puntos fuertes y sus posibilidades
de desarrollo. Y cuanto antes se haga, mejor. Un modo de hacerlo es participar en
seminarios y sesiones de trabajo específicos para obtener feed-back que suelen organizar las consultoras de RR. HH. o profesionales experimentados y cualificados
3
DE GEUS, A., The Living Company. Boston: Harvard University Press, 2002, 1-12. Las grandes
compañías, que figuran en la lista de Fortune 500 o equivalentes, sólo duran en torno a 40-50 años. No
obstante, el autor relata que a expectativa de vida de una empresa, sea pequeña, mediana o grande, es
de 12,5 años, citando un estudio de Ellen de Rooij del Stratix Group, Amsterdam 1996, investigando la
supervivencia de empresa tanto en Japón como en Europa.
4
CHRISTENSEN, C. M., “¿How will you measure your life?”, Harvard Business Review, (July–August, 2010), 2-7.
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para orientar; no obstante existe la posibilidad de seguir un método personalizado
para el que no se necesita apoyo externo.5
Se trata de indagar en aspectos tales como:
a) Motivaciones personales y profesionales.6
b) Fortalezas:
•Competencias que se poseen: conocimientos, capacidades y mentes.7
•Nivel de desempeño actual en lo académico y/o profesional, caso de estar
ya trabajando.8
•Estilo personal para comunicar, trabajar, producir y aprender.9
c) Estrategias para la búsqueda de oportunidades de desarrollo que estén en
consonancia con el propio esquema de valores.10
d) Orientación de especialista o generalista, que se quiera dar a la carrera.11
e) Y ¿cómo afrontar las situaciones de posible fracaso y generar confianza en
uno mismo? Aprender del fallo, y salir airoso de las críticas malintencionadas, es uno de los activos más importantes para hacer carrera directiva.12
DRUCKER, P. F., El Management del Siglo XXI. Barcelona: Editorial Edhasa, Biblioteca de Empresa,
2000, 232-280. En el capítulo 6 titulado La gestión de uno mismo, el autor describe un método muy eficaz
para obtener feed-back. Consiste en fijar qué se quiere lograr a un año vista. Finalizado el año dedicar un
tiempo a evidenciar qué se consiguió con respecto a lo fijado. Se comprueban los avances logrados, se
detecta en lo que uno es bueno y en lo que y se identifican las fortalezas sobre las que construir para el año
siguiente que lleven a los objetivos de desarrollo fijados
5
6
PINK, D. H., DRIVE: The surprising Truth About What Motivates Us. New York: First Riverhead
Books, 2011.
7
GARDNER, H., Las Cinco Mentes del Futuro. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica SA, 2008. Identifica las mentes que serán necesarias para afrontar la complejidad social, política, económica y tecnológica que deberá aprender a conjugar cualquier persona que desee ocupar con éxito puestos de dirección.
Libro altamente recomendable para jóvenes que deseen emprender una carrera directiva en empresas
multinacionales del siglo XXI.
8
GROVE, A. S., Como Aumentar el Rendimiento de los Directivos. Barcelona: Plaza & Janés Editores SA, 1984. El autor describe, a partir de su experiencia, como desarrollar la capacidad directiva de
personas orientadas a posiciones de responsabilidad mientras fue, primero, Director de Operaciones y,
posteriormente, Presidente Ejecutivo de Intel. En él describe enfoques, prácticas y técnicas que hubo de
desarrollar para hacer productiva la gestión de personas altamente cualificadas y desarrollar capacidad
directiva de algunas de ellas. Fue un autodidacta de la gestión.
9
DRUCKER, P. F., El Ejecutivo Eficaz. Barcelona: Ediciones Apóstrofe SL, 1993; DRUCKER, P. F.,
El Ejecutivo Eficaz en Acción. Barcelona: Ediciones Deusto. Planeta De Agostini Profesional y Formación
SL, 2007. Describe un conjunto muy bien fundamentado de prácticas de gestión a seguir para desempeñar
con eficacia puestos de dirección.
DRUCKER, P. F., El Management del Siglo XXI. Barcelona: Editorial Edhasa, Biblioteca de Empresa, 2000, 251-256.
10
11
Ver Anexo I. Se describen capacidades intrapersonales a considerar para desarrollar capacidad
directiva.
12
LAFLEY, A. G., “I Think of My Failures as a Gift”, Harvard Business Review, (April, 2001), 86-89.
A. G. Lafley hizo toda su carrera profesional en Procter&Gamble. En sus inicios de carrera ocupó distin-
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Después, a partir de los conocimientos obtenidos del proceso de evaluación,
empezar a trabajar en cuatro áreas que detallamos para cómo incrementar la confianza en uno mismo. Estas son:
•Con toda la información de que dispongo: ¿qué conozco de mí y de qué me
siento capaz de hacer? ¿Cuáles son mis fortalezas? ¿Soy un trabajador más bien
cerebral o de acción? ¿Cómo rindo bajo presión? ¿Cómo aprendo del error?
¿Qué impacto tiene el éxito o el fracaso en la conformación de mi carácter?
•Por otro lado, ¿cuáles serían las empresas multinacionales o instituciones internacionales en las que mejor encajaría? De estas empresas multinacionales
o instituciones internacionales que a priori más me interesan: ¿cuáles tienen
un proyecto de futuro próximo claro, conocido y valorado como tal por los
expertos en valoración de empresas? Es importante buscar información en
diversas fuentes y contactos, para conocer cuáles son las oportunidades que
ofrecen a largo plazo la empresa multinacional o institución internacional
que a priori nos interesa.
•A continuación, ¿la escala de valores de las empresas multinacionales o instituciones internacionales que me interesan y mi escala de valores encajan?13
Se aconseja que, cuando se busca empleo o cambio de carrera profesional,
sea mejor hacerlo en términos del tipo de empresa multinacional o institución internacional en la que uno quiere trabajar, su cultura y en cómo
gestiona los momentos de dificultad y, por lo tanto, gestiona y valora a las
personas.
•Finalmente, condición “sine qua non” es la de poder conocer, antes de incorporarse a la empresa multinacional o institución internacional, al que
va a ser el futuro jefe o jefa14. Interesa saber cómo presenta la empresa, su
tas asignaciones internacionales en Asia y la culminó como Presidente Ejecutivo, entre los años 2000 y
2009. Durante estos años siguió directamente la carrera de las 500 personas que ocupaban puestos relevantes en Procter&Gamble, centrándose especialmente en aquellas 150 que mostraban potencial para
asumir puestos de presidentes o responsables máximos de áreas funcionales de la compañía. Habitualmente dedicaba a esta actividad en torno a un 30% de su tiempo de trabajo como Presidente Ejecutivo. No
sólo admite que cometió fallos y equivocaciones de gestión durante su trayectoria, sino que al admitirlo se
convirtieron en el alimento para su crecimiento y desarrollo posterior. “Sin ellos no sería posible aprender”.
Un joven directivo debe estar dispuesto a aprender de sus errores, así que será crítico que identifique al
inicio de su carrera a jefes que entiendan y respalden que el fallo forma parte del bagaje de experiencias
adversas que son necesarias para desarrollar capacidad directiva.
13
DRUCKER, P. F., El Management del Siglo XXI. Barcelona: Editorial Edhasa, Biblioteca de Empresa, 2000.
14
BBC News (10 de noviembre 2009). Desgraciadamente cuando se inicia una carrera internacional muchas de las veces los jóvenes se dejan deslumbrar más por el nombre de la empresa y no
tanto por el tipo de jefe que se pudieran tener. Este es un error que demasiada gente comete. A este
respecto véase el artículo “Bad bosses force staff to quit”, publicado en la sección de negocios de la
BBC. Dicho artículo refleja los hallazgos de la encuesta llevada a cabo por el Chartered Institute of
Management entre una muestra de directivos y empleados del Reino Unido. Los tres más relevante
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unidad, área y/o departamento y cómo contribuye su unidad, área o departamento a los resultados globales de la organización, presiones a las que él o
ella tiene que hacer frente para obtener dichos resultados.
Por lo tanto, si se ha podido conseguir una entrevista con dicha persona, se
aconseja conseguir que informe sobre los siguientes aspectos:
•¿Cuál es el propósito por que el que existe el puesto o posición que ofrecen?
¿Concreta los contenidos de trabajo a realizar y los niveles de resultados a
obtener?
•¿A qué tipo de presiones o exigencias externas se ve expuesto el puesto?
También, y eso dará idea de hasta qué punto el potencial jefe o jefa ha pensado detenidamente en los requerimientos de la posición que ofrece, problemas previsibles que haya de afrontar y superar el ocupante de la asignación
internacional, así como qué tipo de ayuda que puede esperar de él o ella en
dichos momentos o situaciones de dificultad.
•¿Hasta qué punto es imprescindible la cooperación con otras áreas o grupos
para producir el rendimiento del área o departamento que él o ella supervisa? ¿Cuáles son esas áreas y quiénes son los directivos que las dirigen?
•¿Cuáles van a ser los criterios de éxito en el desempeño del puesto y cómo
será el seguimiento de los resultados? No menos importante es que informe
de qué competencias se evalúan en el puesto que ofrece y, en general, cómo
se evalúa y se facilita feed-back sobre el rendimiento en la unidad, área o
departamento que dirige.
Resumiendo, se hace imprescindible hacer indagaciones previas a cualquier
entrevista y lo más aconsejable es no incorporarse a una empresa multinacional
dónde el futuro jefe o jefa no aclara estos aspectos, en la medida de lo deseable.
Aunque a corto plazo uno puede obtener un empleo bien remunerado y unas
perspectivas aparentemente buenas de desarrollo para una carrera directiva, a
medio plazo la experiencia puede acabar en fracaso. Dicho fracaso, sin duda, dejará una profunda herida en la autoestima personal, familiar y profesional del joven
que inicia una carrera internacional para puestos de dirección.
son: (1) el 49% de las personas encuestadas manifestaron que la principal razón para dejar su anterior
empresa fue por el trato inadecuado que recibieron de sus jefes; (2) más del 40% de todos los directivos encuestados admite que no quiere tener responsabilidades en la gestión de personas y (3) el 65%
de los encuestados admite que llegó a una posición directiva por casualidad, no por elección. Son
datos que deben hacernos reflexionar. Ruth Spellman, la Directora Ejecutiva del Chartered Institute
of Management, a través de un manifiesto firmado por PricewaterhouseCoopers urge al Gobierno
británico a que tome cartas en el asunto por el impacto que tiene en la economía y en el bienestar
de las personas del Reino Unido. Esta noticia se puede consultar en http://www.peplow.org.uk/
wp-content/uploads/2011/03/The-Peplow-Group-Newspaper1.pdf.
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En el primer empleo, por lo tanto, es más importante y deseable encontrar un
buen jefe o jefa de los que se pueda aprender a producir resultados en situaciones
de complejidad y dificultad crecientes y a gestionar las relaciones humanas dentro de dicha empresa. Es decir, ¿con esta persona como jefe/a voy a tener la oportunidad de aprender y progresar profesionalmente de acuerdo con mis objetivos
de carrera para posiciones directivas?
3. El segundo ámbito de actuación
Este suele ser el menos tratado, sin embargo, disponer de una descripción de
las etapas para llegar a puestos de dirección es crucial para la gestión del propio
desarrollo. El desarrollo profesional para puestos de dirección en empresas multinacionales se puede describir en cuatro etapas, cada una con sus trampas y sus
posibilidades, de acuerdo con un esquema, que está aceptado por una mayoría de
los expertos15.
3.1. Primera etapa: mitad de los 20 a mitad de los 30.
La clave en esta etapa está en trabajar en el mayor número de situaciones y en
distinto tipo de actividades como sea posible al objeto de practicar e incorporar
un repertorio básico de habilidades, técnicas y conocimientos prácticos en áreas
funcionales específicas junto con habilidades y técnicas de gestión, cuando sea
posible. Es decir, tratar de probarse tantos sombreros como sea factible, trabajando con diferentes tipos y grupos de personas y buscando oportunidades nuevas y
potenciales de desarrollo profesional y directivo.
Durante décadas, el mejor lugar para obtener tal cartera de conocimientos y
capacidades directivas16 ha sido en una gran empresa o grupo empresarial multinacional, con diferentes divisiones y, si es posible, bajo la supervisión de un buen
tutor o mentor.
Las pequeñas y medianas empresas multinacionales, que operan en entornos
donde la ventaja competitiva reside en actualizar el conocimiento exacto de
cómo van cambiando los gustos de los consumidores son, igualmente, recomendables. Lo son porque permiten aplicar dicho conocimiento especializado en el
diseño del producto o servicio y/o en el proceso productivo que lo genera, al igual
que en aprender a anticipar el impacto económico y de gestión de nueva tecno15
HANDY, C., La Edad de la Paradoja. Dar Sentido al Futuro. Barcelona: Ediciones Apóstrofe SL,
1996, 192-206. Capítulo 11: Vidas Entretejidas.
MINTZBERG, H., Managing. New York: Berret-Koehler Publishers Inc., 2009, 87-90. En Anexo
II aparece un cuadro que resume cinco capacidades de gestión que el autor identifica como necesarias para
desarrollar capacidad directiva eficaz.
16
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logía aplicada en dicho proceso productivo, etc. O que, además, exijan contactos
continuos con personas internas y externas a la organización buscando recursos,
negociando contratos, implantando proyectos de mejora en situaciones de trabajo que requieran equipos interdisciplinares.
Por ejemplo, una persona “con talento”, que comienza en fabricación, lo mejor
que puede hacer es tratar de conocer todo acerca de lo último en tecnología de
sistemas flexibles de fabricación, al igual que un joven “mago del marketing” debe
aprender dónde y cómo encontrar la mejor empresa de investigación de mercados
y sobre las técnicas más avanzadas de conocimiento del consumidor. Es mejor olvidarse de una carrera directiva y dedicarse a otra actividad que no implique gestión,
si para la edad de los 38 a 40 no se tiene una base técnica de un área. Es importante
en esta etapa, haber asumido responsabilidades en la gestión de un presupuesto de
gastos, en un presupuesto de ingresos o en un proyecto de inversión.
No obstante, evitar la sobre especialización. Probablemente se consiga ser el
genio número uno del mundo si uno dedica toda su carrera a aprender a cómo
rentabilizar los valores peor posicionados en las bolsas de Shanghai o Tokio. Para
evitarlo, el que comienza ha de apañárselas para conseguir nuevos trabajos o misiones y tan a menudo como le dejen, de modo que le aña­dan nuevos conocimientos, habilidades y experiencias. Pero, atención para los que quieran ir demasiado rápido, se necesitan de 6 a 10 años hasta que se consigue profundizar en el
conocimiento y dominio de un área de especialización donde uno haya sido capaz
de producir resultados tanto en épocas buenas como en épocas malas.
Además, se ha aprendido a trabajar tanto con personas jóvenes como con
personas maduras, de distintas nacionalidades y bagajes culturales, o con personas desmotivadas y no integradas, pero que han acabado altamente motivadas
y comprometidas. O, también, sin el apoyo explicito del jefe inmediato que ha
acabado siendo el mayor apoyo, sin la colaboración de otros departamentos pero
que ahora siempre reclaman la participación de personas de la unidad o grupo que
se dirige, que empezó la andadura sin un presupuesto, pero que ahora al cabo de 6
a 10 años siempre preguntan al responsable cuánto va gastar, ingresar y/o invertir,
etc. Es decir, se necesita demostrar resultados crecientes, aunque posiblemente
irregulares, en una serie temporal de mediciones.
Por ejemplo, un ingeniero de diseño de nuevos productos, que tenga la oportunidad de trabajar con un grupo de ventas, podría contestar también llamadas
telefónicas de clientes y visitarles para aprender cuáles son sus necesidades del
producto, para qué y cómo lo utilizan, cuáles mejoras introducirían o usos alternativos que darían al producto. La clave está en comenzar acumulando experiencias horizontalmente y pedir oportunidades para responsabilizarse de proyectos
y/o unidades de negocio donde aprender a dirigir equipos multinacionales de personas y a administrar recursos materiales y financieros y, por supuesto, a obtener
resultados concretos. La persona, que haya reunido más aprendizajes consolida158-171
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dos de dos o tres áreas clave de la empresa u organización en distintos enclaves
geográficos e internacionales de esta, habrá incorporado más valor añadido a su
potencial de desarrollo como directivo.
Ser un competente generalista tampo­co es suficiente, aunque parezca paradójico decirlo. El perfil de alguien alrededor de los 38 a 40 años sería el que reuniera
una experiencia en forma de T: es decir, que posee un abanico amplio de habilidades generales de dirección en distintas áreas con, al menos, una base sólida de
conocimiento experto en un área funcional.
Por ejemplo, un joven que llega a director de producción de una gran empresa
multinacional de bienes de equipo debería haber conseguido una sólida reputación
en saber conjuntar sistemas flexibles de fabricación y estar bien versado en marketing, financiación de proyectos, ingeniería, diseño y en la gestión de equipos humanos de dichos departamentos, habiendo pasado por al menos 2 o 3 asignaciones internacionales. También, la experiencia en marketing y ventas ofrece a un generalista
las mejores oportunidades para obtener responsabilidades gerenciales; de hecho, es
probablemente el camino más rápido hacia la dirección en empresas multinacionales, pero por ello el más difícil de desempeñar y el más expuesto al fracaso.
Los consejeros en desarrollo de carreras directivas destacan que los titulados
supe­riores (licenciados en empresariales, economistas, ingenieros, etc.) que iniciaron su andadura profesional en posiciones de responsables de producto o de
vendedores de servicios, y que hayan demostrado un desempeño y un aprendizaje
sobresalientes en el trabajo de marketing y/o comercial, son escogidos para posiciones de responsabilidad en marketing-ventas, finanzas o en el área de gestión de
personas, como ocurre ya en muchas empresas multinacionales japonesas.
La razón está en que estas personas han:
•Adquirido experiencia profesional en primera línea, peleando con la com-
petencia por el mismo cliente y adaptándose los gustos y demandas cambiantes de los consumidores (usuarios y/o clientes) para conseguir la venta.
•Logrado un conocimiento de primera mano de los productos de la empresa
en sus puntos fuertes y débiles.
•Incorporado vivencias concretas de cómo opera el negocio en distantes
áreas geográficas y/o países y las habilidades requeridas para responder a las
incertidumbres y vaivenes económicos del sector de actividad de la empresa.
•O, también, vivido en propia carne las deficiencias de gestión y planificación, las restricciones de recursos, las dificultades de aprendizaje y uso de
los equipos de trabajo, las carencias y limitaciones económicas, técnicas,
logísticas y administrativas que experimentan los equipos de producción,
el personal comercial, el personal administrativo de apoyo, el de soporte
técnico y las redes de aprovisionamiento y distribución en la realización de
su trabajo, entre otros.
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En resumen, la experiencia de muchos profesionales que han llegado a posiciones de responsabilidad directiva en empresas multinacionales corrobora que
se necesita de 6 a 10 años para manifestar, con un cierto grado de fiabilidad, que
una persona tiene potencial para crecer profesionalmente como futuro directivo.
Es decir, ha demostrado un registro suficiente de resultados previos que permite pronosticar que tiene experiencia suficientemente contrastada, y avalada por
otros directivos para los que se haya trabajado, como para asumir responsabilidades de dirección. Al mismo tiempo, esa persona ha aprendido a utilizar los
sistemas de gestión de personas para su área de responsabilidad (reclutamiento,
entrenamiento, evaluación desempeño, feeback-360º, compensación, promoción,
comunicación, negociación, etc.) y ha demostrado el impacto que en una cuenta
de explotación tiene una adecuada gestión de personas. También ha aprendido
a identificar los dilemas, las paradojas y perversiones que llega implícita dicha
gestión de personas. Por ello decimos que es muy importante el jefe que se tiene
en la primera etapa profesional porque es determinante para fijar altos estándares
tanto de rendimiento como de conducta ética.17
Dado lo anterior, el problema está en identificar el tipo de empresa o grupo empresarial multinacional que posibilite y permita conseguir la experiencia
necesaria en los primeros años de actividad laboral. Un grupo internacional de
empresas puede ser una buena elección, pues posibilita una soberbia formación
práctica para un titulado superior que comienza su desarrollo profesional hacia
puestos de dirección.
Puesto que saber seleccionar el conjunto correcto de empresas o grupos multinacionales se ha hecho un tanto complicado para una persona no experta en el
tema, a continuación se da una clasificación de empresas por sectores. Para ello
hemos tomado, como criterio diferenciador, su potencial para ofrecer oportunidades a una persona que desee iniciar una carrera directiva internacional. También
se identifican sus diferentes puntos fuertes y débiles para propiciar el desarrollo
de dicha carrera directiva.
A este respecto se emite una opinión sobre su eficacia cara al logro del objetivo de hacer carrera para la dirección. Se describen cuatro tipos de organizaciones:
a) Las empresas o grupos de empresas multinacionales que se caracterizan por
la generación de la novedad, la moda, las nuevas tec­nologías e innovación.
Empresas de publicidad, de gestión del ocio, de inversión bancaria especializada, de servicios de consultoría especializada, de desarrollo de software,
de diseño industrial, de inves­tigación en biotecnología, en nuevos materiales, etc. están entro de esta categoría.
17
LIVINGSTONE, S. J. (2006), “Pigmalión in Management”, Harvard Business Review (January,
2006), 5-12.
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Estrategias de Desarrollo Profesional para puestos de dirección en empresas multinacionales
La ventaja para un joven que comienza está en que estas firmas tienden a ser receptivas a nuevas ideas y permiten a sus cachorros de directivos a moverse libremente dentro de la organización. El inconveniente
está en que el joven que comienza es bien visto en tanto fue buena su
última idea.
Conclusión: son las menos recomendables para una formación directiva
fiable a largo plazo.
b) Las empresas o grupos de empresas multinacionales que se caracterizan
porque tradicionalmente han venido generando productos y servicios que
atienden a las necesidades básicas de los consumidores, algunas de ellas en
posiciones monopolista u oligopolista.
Grupos industriales del petróleo, las empresas productoras de energía, de
transporte de mercancías, líneas aéreas, aseguradoras y bancos, al igual que
empresas e instituciones internacionales de servicios de la administración
pública, están dentro de esta categoría.
La ventaja para un joven que comienza está en que producen competentes generalistas. El inconveniente está en que con frecuencia actúan como
islas y no generan suficientes desafíos para la especialización, pero en la medida en que ya están entrando a actuar en regímenes de competencia, también ofrecerán buenas oportunidades para la especialización.
Conclusión: recomendables para una sólida formación directiva.
c) Las empresas o grupos empresariales multinacionales que se caracterizan por
un proceso productivo que se basa en la aplicación de conocimiento técnico
altamente especializado.
Empresas internacionales de telecomunicaciones, de electrónica de consumo y de equipamiento de oficinas, los grupos de productos farmacéuticos,
los fabricantes de vehículos automóviles y las empresas multinacionales de
productos de gran consumo caen dentro de esta categoría.
La ventaja para un joven que comienza está en que estas empresas dan
una formación especializada que genera profesionales altamente cualificados. El inconveniente está en que a menudo el desarrollo de la carrera todavía se basa en el viejo modelo de estilo jerárquico, y los directivos jóvenes
que inician su carrera raramente consiguen suficientes oportunidades para
moverse dentro de la empresa.
Conclusión: más recomendables para obtener una formación especializada, pero no directiva.
d) Las empresas o grupos de empresas multinacionales que se caracterizan por
su dominio de grandes cantidades de recursos naturales, centros logísticos y
cana­les de distribución, asentamientos geográficos privilegiados, etc.
Empresas audiovisuales, editoriales, cadenas hoteleras, empresas textiles y
de extracción de recursos naturales están dentro de esta categoría.
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La ventaja para una persona que comienza su andadura profesional para
puesto de dirección reside en que puede aprender a responder rápidamente
a las fuerzas del mercado, a llevar un férreo control de costes y a efectuar
cambios de rumbo del negocio debido a cambios en los gustos de los consumidores y en las tendencias sociales. El inconveniente, y grande, está en
que tales empresas con frecuencia responden precipitadamente a las crisis a
corto plazo, desplazando a sus aprendices de directivos del proceso de toma
de decisiones.
Conclusión: estas empresas ofrecen menos oportunidades para un adecuado desarrollo directivo, debido a la fuerte dependencia de contingencias
externas poco controlables por las mismas.
3.2. Segunda etapa: mitad de los 30 a mitad de los 40.
No importa en qué tipo de empresa multinacional en la que se ha comenzado,
puesto que en algún punto su carrera habrá de acelerarse, si se desea llegar a los 40
siendo un “jugador clave” de la empresa donde presta sus servicios.
Se sabe que se ha llegado porque dicho “jugador”:
•Conoce y conecta con las necesidades de los distintos segmentos de la base
de clientes de la empresa.
•Sabe detectar todas las extravagancias de los consumidores y anticipar los
cambios que se producen en un mercado concreto.
•Desarrolla todas las posibilidades comerciales de los nuevos productos/ser-
vicios.
•En resumen, trabaja aportando y recogiendo ideas de sus iguales, de sus co-
laboradores y de los clientes o de los proveedores para actualizar las metas
estratégicas de la empresa y proponer cambios en las políticas y los procesos
de producción, de comercialización o distribución, promoción de personas
y asignación de recursos, etc.
Más claramente, se debe estar en un puesto que permita formular las pre­guntas
clave para el éxito del negocio en sus distintas áreas internacionales. Porque si
no se está, es evidente que se está siendo apartado del proceso de cómo ganar capital intelectual directivo; es decir, de adquirir el conocimiento y las habilidades
derivadas de gestionar:
•Patentes industriales y marcas comerciales.
•La incorporación de nuevas tecnologías al proceso productivo.
•La investigación y desarrollo de nuevos productos/servicios.
•Información útil proveniente de proveedores y clientes.
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Estrategias de Desarrollo Profesional para puestos de dirección en empresas multinacionales
•Sistemas de dirección en finanzas, recursos humanos, aprovisionamiento,
producción, marketing, logística y distribución, sistemas de información,
etc., que aplica la empresa.
•La experiencia acumulada por los directivos veteranos.
Dado que todo ese conocimiento se utiliza cada vez más para conseguir ventajas diferenciadoras en un mercado concreto, ésta es una de las razones por lo que
es peligroso mirarse el ombligo en esta etapa. En realidad es el momento de, por
ejemplo, conocer no sólo como su empresa hace las cosas en la actualidad, sino
cómo debería estar haciéndoles a cinco años vista.
Es importante, igualmente, conocer cómo se es percibido por otros que van a
decidir sobre su futuro, asegurándose que las personas que controlan la empresa
reconocen el valor añadido que uno, en base a su capital intelectual, aporta al
negocio. Es decir, hacer que la alta dirección de la empresa sepa con exactitud
como uno puede contribuir al éxito de la empresa en alguno de sus distintos negocios internacionales.
Pero, trabajar con tenacidad y generar un desempeño sólido no es suficiente.
Uno debe ser visto como un talento confirmado: alguien con una personalidad
suficientemente fuerte como para conseguir que los trabajos casi imposibles se
hagan. En esta etapa ninguna empresa multinacional puede permitirse el lujo de
tener descansando su inversión en capital humano de ese nivel de calificación
directiva, si es que la tiene. No obstante, el directivo capaz y ambicioso no debe
creer que lo que ha logrado ha sido sólo debido a su esfuerzo y tenacidad, ha de
ser lo suficientemente humilde para asumir que sin el apoyo de otras personas no
hubiera conseguido dichos logros.18
Normalmente, hay personas que piensan que la obsesión por la apariencia física es una pérdida de tiempo, sobre todo cuando lo que cuenta son los
resultados. Pero, muy a nuestro pesar, es frecuente que dichas personas no se
den cuenta que se están quedando fuera de juego. Los consejeros en carreras y
los expertos en imagen aconsejan asegurarse de que uno viste y mantiene las
formas de alguien que está en ascenso. Incluso algunos van más allá y aconsejan cerciorarse de cuáles son las nor­mas de la empresa al respecto y tratar de
llevarlas a cabo.
Ser coherente con uno mismo es importante, pero a veces también perju­
dicial. Usar “Formula Grecian” para ocultar unas canas prematuras puede ser útil
para la carrera de uno. Para uno de los autores de este artículo, “desprenderse de
un reloj Swatch de 50 € y comenzar a vestir un reloj más acorde con su estatus”
fue un consejo muy útil que le dio un amigo “head-hunter” cuando le dijo que
quería ser tomado más en serio por sus jefes mientras trabajaba para una empresa
multinacional de informática de gran consumo. Un consejo para las mujeres que
18
ROSENWIG, P., The Halo Effect. New York: Free Press, 2007.
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dan los especialistas es que suavicen su maquillaje y vistan con sencilla elegancia.
En definitiva, nos dicen que el directivo es un producto que necesita estar adecuadamente empaquetado para ser aceptado. Pero cuidado, no confundir que el
continente sea más importante que el contenido.
3.3. Tercera etapa: mediados de los 40 y finales de los 50.
El cenit de la carrera gerencial se alcanza en esta etapa. Dado que existen realmente pocos puestos en la alta gerencia, lógicamente la gran mayoría se queda
uno o unos peldaños más abajo. En realidad, la meta en esta tercera etapa, para
dicha mayoría, es mantener la posición hasta que se decide que es el momento
de marcharse.
Para mantenerse como un miembro valorado y productivo del equipo antes
de retirarse, el primer paso es reconocer que el mundo que nos rodea cambia muy
rápidamente. Ahora se trata de evaluar como uno es considerado en cuanto que
empleado veterano. Pero, en esta etapa, es importante hacerlo desde el punto
de vista de la empresa multinacional. Un modo seguro de conseguir que los altos
jefes sepan y reconozcan que uno todavía se halla comprometido con su trabajo
es dirigirse directamente a ellos y preguntarles qué necesitan. Las personas, en
los últimos años de sus carreras profesionales, deberían tratar de mantener un
desempeño alto en su trabajo, centrándose en los desafíos y responsabilidades
concretas a los que la empresa se enfrenta en el presente, al tiempo que evitar
lamentaciones sobre cosas efímeras tales como la denominación del puesto o las
recompensas que no les dieron.
Siempre será infeliz aquel que trate de relacionar el éxito profesional con los
símbolos de estatus, en vez de relacionarlo con la solución de los problemas que
las empresas multinacionales a­frentan en la actualidad. Eso es ya historia de “inolvidables primeros 2000”. En esta etapa, desarrollar y mantener unas relaciones
estrechas y duraderas dentro y fuera de la empresa es más importante que nunca
para un directivo veterano. Visto el proceso en términos más amplios, se trata de
procurar mantener buenas relaciones con todo tipo de personas de su industria o
sector en cualquier parte del globo.
Puede ocurrir que un día este pidiendo trabajo a alguien que ahora se sienta
al otro lado de la mesa. Dicho de otro modo, tratar amablemente al personal de
ventas si uno es el comprador y no olvidar que se podría estar trabajando con
ellos codo con codo un tiempo después, si las cosas no fueran bien en la actual
empresa.
Los directivos veteranos deberían trabajar duro en dotarse y/o mejorar sus
habilidades de mentor/tutor, asegurándose que la alta dirección comprende que
ellos tienen la clarividencia y sabiduría que se ha de impartir entre los nuevos
“talentos” que la empresa necesita asignar a distintos cometidos en posiciones
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internacionales. No hay que olvidar que las personas que desarrollan bajo sus
alas a estos “talentos en potencia” son siempre muy bien valoradas por la alta dirección. La razón está en que no sólo entregan docenas de personas jóvenes bien
entrenadas y eficaces para la compañía, sino que también están enviando aliados
por todos los rincones del globo donde de esta hace negocios.
Si ninguna de estas tácticas funciona en su empresa, dado que vivimos tiempos duros y turbulentos, y si se piensa que uno puede ser considerado objetivo
de los planes de jubilación anticipada de su empresa actué antes de que caiga el
hacha. Es decir, diríjase a la alta dirección, anticipándose a que ella se dirija a
Ud., ofreciéndole sus servicios a tiempo parcial o como consultor. Los jefes pueden quedar complacidos por conseguir talentos a precio reducido, y Ud. tendrá
tiempo para explorar otras oportunidades.
3.4. Cuarta etapafinales de los 50
El que llega trabajó duro para conseguirlo. Como es ambicioso y demostró
capacidad de gestión en momentos difíciles con resultados sobresalientes, el consejo de administración ha pensado que es el hombre o mujer que la empresa necesita para afrontar una nueva etapa y unos objetivos acordes con ella.
En realidad se fijaron en él/ella porque fue el/la que mejor impulsó y fomentó
entornos de trabajo que ofrecen soluciones eficaces a los problemas de los clientes
y detectan oportunidades en el día a día del negocio y, al mismo tiempo, luchó
por desechar viejas políticas, procesos, productos y/o servicios y crear nuevas políticas, procesos, productos y/o servicios con una visión a medio y largo plazo.
Además, luchó para que fueran compartidos y asumidos por otros que ahora serán
sus colaboradores en el equipo de dirección. Es decir, ha identificado el posicionamiento de la empresa y potenciado al máximo sus capacidades organizativas y
sus fortalezas estratégicas.
En esta etapa, no importa el tipo de empresa o grupo empresarial multinacional en el que se esté, el consejo de administración pedirá al máximo responsable,
y a su equipo directivo, que mantengan rentable la empresa y generen las condiciones que hagan emerger oportunidades de aprender y, por lo tanto, generar
pautas de por dónde hay que llevar el negocio a medio/ largo plazo. También que
se dedique a identificar y desarrollar a aquellas personas con potencial para directivos, al objeto de anticiparse a las incertidumbres del cambio y las presiones
competitivas globales.
Tendrá el poder para decidir quién o quiénes formarán parte del equipo directivo. Dichas personas habrán de desarrollar la organización, sus recursos y procesos para que den valor añadido a los clientes y logren los objetivos estratégicos.
Es decir, siempre estará atento/a en cómo mejorar la cadena de valor añadido y
en dar la mejor calidad a sus clientes de la forma más rentable para la empresa en
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cualquier área geográfica o país del mundo en la que opera. Para ello establecerá
mé­todos de medición de resultados más precisos y fiables que le permitirán tomar
decisiones de forma más adecuada y realista. Asumirá el riesgo de tomar decisiones en tiempos difíciles.
Y, también, deberá de preocuparse y ocuparse por buscar siempre un equilibrio,
inestable, por supuesto, entre diferentes demandas legítimas provenientes de:
•Los clientes por un trato y servicio presentes justos y por productos y servi-
cios futuros saludables y/o asequibles.
•Los empleados por un empleo presente digno y un desarrollo futuro satis-
factorio.
•Los accionistas por un dividendo presente razonable y que mantenga la em-
presa viable para el futuro.
•La sociedad para que le aporte beneficios en forma de impuestos para
cumplir con sus responsabilidades para con los ciudadanos y para que
sus actividades presentes y futuras no hagan daño al entorno y/o a las
personas. Dichas personas son los empleados y/o los clientes de hoy o
pueden ser los empleados y/o clientes de mañana de su empresa en un
mundo globalizado19.
4. El tercer ámbito de actuación
Consiste en tener en cuenta que seguir una carrera directiva internacional
requiere de fortaleza de ánimo ante el infortunio y/o el fracaso y el carácter y la
integridad necesarios para no sucumbir ante los difíciles dilemas20 que plantea la
19
DRUCKER, P. F. with MACIARIELLO J. A., Management. Revised Edition. New York: HarperCollins Publishers, 2008, 97-112. Chapter 9: The Purpose and Objectives of a Business. En dicho capítulo
se describe la necesidad de responder a las diferentes demandas que los stakeholders -constituyentes o
interesados- hacen a la empresa u institución con el objeto de asegurar el futuro para todos.
20
En el Anexo III se identifican los cuatro dilemas más relevantes que desde nuestra experiencia
profesional entendemos hay que hacer aflorar para desarrollar criterios de referencia que aporten valor
a sus carreras profesionales, a las empresas en las que trabajan y a la sociedad en las que estas empresas
operan.
Al fin y al cabo, siguiendo el pensamiento de Peter F. Drucker, las instituciones empresariales son
creaciones de la sociedad para servir a los fines de la sociedad en el presente y en el futuro. Si en cuanto
directivo no se actúa para asegurar un presente viable y un futuro factible para la empresa en la que trabaja no habrá futuro ni para la sociedad ni para los individuos que las dan vida, ya sea como consumidores,
proveedores, empleados o financiadores y tampoco, por lo tanto, para la empresa, sea o no multinacional.
A modo de ejemplo, cualquiera puede acceder a la revista empresarial Forbes y buscar la lista de las 500
empresas más importantes del mundo en 1975 y compararla con la lista del 2005, para acabar percatándose de que sólo se mantienen un 12% de las empresas, al cabo de 30 años.
Desde hace tiempo sabemos que lo que más compromete a una persona con una empresa u institución es cuando esta visualiza que dicha institución u organización tiene un propósito de futuro claro
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gestión. Es decir, no se debe olvidar que la capacidad directiva se desarrolla cuando la persona se enfrenta a los momentos de dificultad y adversidad. Al hacerlo
acaba aprendiendo a tomar las decisiones adecuadas para su empresa pues ha
incorporado el hábito de reflexionar y de extraer conclusiones de aprendizaje de
aquellas singladuras o acciones en las que no tuvo éxito.
5. Conclusiones
La única diferencia real entre los que llegan a la cumbre directiva de una
empresa multinacional y los que se quedan por el camino está en que los primeros aprenden a controlar su miedo al posible fracaso, sometiéndose a pruebas de
complejidad creciente en las que:
a) Tratan de desarrollar siempre al máximo sus puntos fuertes: conocimiento,
capacidades y mentalidades, estilo de aprendizaje y en qué áreas uno hace
sus mejores aportaciones. Aprenden a canalizar su tiempo y energía hacia
actividades productivas.
b) Demuestran ambición por hacer algo sobresaliente en su vida. Es decir, buscan influir de forma positiva en aquéllos que tienen en sus manos las oportunidades y los recursos que se necesitan para asegurar los resultados que han
de producirse. Muestran humildad para aprender de sus errores y fortaleza
de ánimo para superar las adversidades sin culpar a otros. Cuando actúan lo
hacen contagiando su entusiasmo a otros.
c) Son conscientes de que asegurar el futuro de la organización para la que
trabajan es asegurar el futuro de su carrera profesional, además de dejar un legado mejor que el recibido. Saben que dicho legado debe ser campo abonado
para que las futuras generaciones puedan arraigar y prosperar.
d) No obstante, mantienen el carácter y la integridad suficientes para tratar de
conseguirlo sin que el fin justifique los medios, sobre todo en los momentos
de crisis y adversidad.21
y factible, que encaja claramente con las necesidades de las personas y comunidades en las que opera.
Este es otro criterio que los jóvenes deberían tener claro a la hora de identificar en qué tipo de empresa
multinacional iniciar una carrera directiva.
21
A este respecto véase BING, S. Crazy Bosses. New York: Harper Collins. 2007; COLLINS, J., How
the Mighty Fall, London: Random House, 2009; HOGAN, R., Personality and Fate of Organizations. New
Jersey: Lawrence Erlbaum Publishers, 2007; KRAMER, R. y NEALE, M. (Eds), Power and Influence in
Organizations. Thousand Oaks: Sage Publications, 1988; LENCONI, P., The Five Temptations of a CEO,
San Francisco: Jossey-Bass, 1998; MACCOBY, M. Narcissistic Leaders: who succeeds and who fails. Boston:
Harvard Business School Press, 2003.
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Bibliografía
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Review, (July-August, 2010), 2-7.
COLLINS, J.: How the Mighty Fall. London: Random House, 2009.
De GEUS, A.: The Living Company. Boston: Harvard University Press, 2002,
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DRUCKER, P. F.: El Ejecutivo Eficaz. Barcelona: Ediciones Apóstrofe SL.,
1993.
_ El Management del Siglo XXI, Barcelona: Editorial Edhasa, 2000, 251-256 y
232-280.
_ El Ejecutivo Eficaz en Acción. Barcelona: Ediciones Deusto, 2007.
DRUCKER, P. F. y MACIARIELLO, J. A.: Management, Revised Edition. New
York: HarperCollins Publishers, 2008, 97-112.
GARDNER, H.: Las Cinco Mentes del Futuro. Barcelona: Ediciones Paidós
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GROVE, A. S.: Como Aumentar el Rendimiento de los Directivos. Barcelona:
Plaza & Janés Editores SA, 1984.
HANDY, C.: La Edad de la Paradoja, Dar Sentido al Futuro. Barcelona: Ediciones Apóstrofe SL, 1996, 192-196.
KRAMER, R. y NEALE, M. (Eds): Power and Influence in Organizations.
Thousand Oaks: Sage Publications, 1998.
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LENCONI, P.: The Five Temptations of a CEO. San Francisco: Jossey-Bass,
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MACCOBY, M.: Narcissistic Leaders: who succeeds and who fails. Boston: Harvard Business School Press, 2003.
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2009, 192-206.
PFEFFER J & SUTTON, R.: Hard Facts, Dangerous half-truths and total nonsense. Boston: Harvard Business School Press, 2006, 224.
PIN K, D.: DRIVE: The surprising Truth About What Motivates Us. New York:
First Riverhead Books, 2011.
ROSENWEIG, P.: The Halo Effect. New York: Free Press, 2007.
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ANEXO I
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ANEXO II
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ANEXO III
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171-171
La gestión privada de los servicios sanitarios públicos:
los modelos Alzira y Madrid *
Autor: José Manuel López Saludas1
Profesor Asociado del Departamento de Economía y Empresa
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad Pompeu Fabra
Profesor de Administración de Empresas y Finanzas del Instituto
“Escola de Treball” de Granollers
Resumen
Hay unanimidad en la comunidad científica respecto a las inevitables reformas que deben emprenderse para hacer sostenible el Sistema Nacional de Salud
(S.N.S.), pero, sin embargo, existen notables divergencias en el contenido de
dichas reformas como consecuencia de los juicios de valor diferentes de las personas o instituciones que las formulan: ¿qué políticas deberían implementarse para
que el S.N.S. funcionara con mayor dosis de eficacia y eficiencia y, por tanto,
contribuyera a su sostenibilidad?.
*
Este trabajo es un resumen de una parte de la Tesis Doctoral: “Producción pública, gestión privada
y eficiencia del Servicio Nacional de Salud”, dirigida por el Dr. Leopoldo Gonzalo González, Catedrático
de Hacienda Pública de la UNED.
1
[email protected]
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173-193
José Manuel López Saludas
El objetivo de este trabajo es analizar las reformas innovadoras que se están
llevando a cabo en España desde los años 90 y si las mismas son aplicables al
conjunto del S.N.S con el propósito de que la provisión pública de los servicios
sanitarios públicos sea más eficaz y eficiente.
Palabras clave: bienes preferentes, eficacia, eficiencia, ineficiencia, productividad, sanidad
Private Management of Public Health Services: Alzira and Madrid models
Abstract
There is unanimity in the scientific community regarding the inevitable reforms to be undertaken in order to sustain the National Health System (NHS),
however, there are notable differences in the content of these reforms as consequence of different value judgments from the persons or institutions that formulate them: what politics should be implemented in order that the S.N.S. were
working with higher dose of efficiency and efficiency and, therefore, they could
contribute to sustainability?
The aim of this work is to analyze the innovative reforms being carried out in
Spain from the 90s and if they are applicable to the entire NHS with the intention of make the provision of public health services more effective and efficient.
Key words: preferential goods, efficiency, efficiency, inefficiency, productivity, health.
Recibido: 29-01-2013
Aceptado: 29-06-2013
1. INTRODUCCIÓN
No todos los bienes y servicios que se deben producir para satisfacer las necesidades humanas son privados o públicos, ya que existen otros tipos de bienes o
servicios que satisfacen necesidades preferentes (necesidades individuales y sociales, cuyo consumo genera beneficios individuales y sociales).
Los bienes y servicios que satisfacen las necesidades preferentes o meritorias se
denominan bienes y servicios preferentes o de mérito2 (merit goods).
2
En lo sucesivo, se utilizará indistintamente las palabras bienes preferentes, mixtos o de mérito, ya
que son sinónimas.
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La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
Cuando se dice que los “bienes públicos son provistos públicamente”, significa
que son puestos a disposición de los ciudadanos y se financian3 por medio del
presupuesto público, siendo irrelevante si son producidos por el sector público o
privado (Rosen, 2002: 59).
Toda intervención o decisión política (por ejemplo, proveer los servicios sanitarios gratuitamente a todas las personas) tienen consecuencias económicas
porque implica una reasignación de los recursos. La provisión de un bien de esta
naturaleza implica el conocer (deducir) cuál será la redistribución resultante y si
dicho bien se producirá al menor coste posible (eficiencia).
La sanidad es un bien de mérito porque beneficia de una manera individual y
divisible a quien directamente lo consume, pero también al conjunto de la sociedad de forma indivisible. La administración de una vacuna antigripal beneficia
de forma directa y divisible a la persona que la recibe, quien queda inmune frente
a la enfermedad, y este mismo beneficio personal constituye a su vez un beneficio
social o colectivo (indivisible), desde el momento en que la persona vacunada
deja de ser potencial transmisora de la epidemia. La naturaleza de la sanidad
como un bien de mérito (es un bien público y privado al mismo tiempo) implica
importantes consecuencias de carácter económico-financiero. La producción de
los servicios sanitarios no tiene por qué ser exclusivamente pública ni privada
y, en el primero de ambos supuestos, caben perfectamente fórmulas de cofinanciación (privada y pública) al margen de la oportunidad de las mismas desde el
punto de vista político (Gonzalo y González, 2008: 111-113).
En relación con lo anterior, el sistema sanitario español tiene problemas similares al resto de los países de la OCDE, ya que los gastos sanitarios totales han
aumentado considerablemente en los últimos años (relación de dichos gastos
con respecto al PIB), pero dicha tendencia alcista, si no se abordan reformas profundas, a medio o largo plazo será insostenible.
Las causas de dicho incremento son, principalmente, las siguientes: a) el aumento de la esperanza de vida, b) el coste más elevado de las nuevas tecnologías
médicas, c) una mayor demanda de servicios sanitarios como consecuencia de
que los ciudadanos exigen más y mejores prestaciones (están mejor informados),
d) la cobertura universal y gratuita de dichas prestaciones provoca que se demanden más servicios sanitarios de los que, desde la racionalidad económica, serían
deseables, e) la demanda no puede ser atendida por la oferta, lo cual provoca
que las listas de espera crezcan paulatinamente, y, por tanto, los usuarios están
descontentos, f) a pesar de que el gasto sanitario por capita se haya incrementado
cada año, los usuarios están descontentos con los servicios que han recibido (se3
Cuando se dicen frases estereotipadas como “se financiación a través del presupuesto”, ello no
implica necesariamente que quien recibe la prestación no pague nada (gratuito), ya que el poder político
puede decidir que pague una parte (por ejemplo: las tasas universitarias, los medicamentos, etc.) o la
totalidad del coste.
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gún acreditan diversos estudios) y g) los servicios sanitarios son producidos mayoritariamente por el sector público (empresas de propiedad y gestión pública) y,
lógicamente, la ausencia de competencia real entre dichos productores públicos
de los servicios sanitarios, impide que el sistema sea eficiente.
El objetivo de este trabajo es analizar las reformas innovadoras que se están
llevando a cabo en España con el propósito de que la provisión pública de los servicios sanitarios públicos sea más eficaz y eficiente. Dichas reformas innovadoras
consisten, esencialmente, en que la provisión pública de los servicios sanitarios
se realiza a través de concesiones administrativas al sector privado, el cual presta
dichos servicios gratuitamente a los usuarios y como contraprestación recibe una
prima per cápita (el modelo “Alzira” de la Comunidad Valenciana y el modelo “Madrid” de la Comunidad de Madrid). Asimismo, desde hace muchos años,
existe el modelo “MUFACE”, el cual es elegido por el 85% de los funcionarios
porque es más eficaz (a juicio de los funcionarios) y más eficiente para la Administración Pública que debe soportar el coste de dicha prestación sanitaria.
¿Estos modelos son más eficientes y, por consiguiente, contribuyen a la sostenibilidad del S.N.S?
2. LA PRODUCCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS Y DE MÉRITO:
¿EMPRESAS PÚBLICAS Y/O PRIVADAS?
Como decíamos anteriormente, la provisión pública de un bien público o de
mérito no implica necesariamente que estos sean producidos por el sector público, ya que determinados servicios públicos pueden ser producidos por empresas
privadas a través de diversas modalidades contractuales. Por consiguiente, se elegirá el “productor” que minimice el coste de la producción del bien público o de
mérito en cuestión.
La producción pública de los bienes y servicios que satisfacen las necesidades
publicas, a juicio de Musgrave (1969: 48), sólo está justificada en aquellas situaciones en las que la eficiencia económica de la empresa pública es superior a la
producción privada bajo control público.
Aun cuando pudiera existir acuerdo entre los miembros del poder político
respecto a la necesidad de proveer determinados bienes preferentes, no obstante, existen profundas divergencias (de naturaleza ideológica) sobre quién debe
producir dichos bienes. Es decir, ¿la producción debe ser a través de empresas
públicas o privadas?
Hay una opinión o pensamiento ideológico que hace hincapié en la necesaria
intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, consideran que los
bienes preferentes los deben producir las empresas (públicas) del Estado. Para
fundamentar dicha tesis, continuamente apelan, explícita o implícitamente, a
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La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
la mayor calidad del servicio que prestan las empresas públicas, entre otras razones, porque no aspiran a conseguir beneficios y sirven con mayor objetividad a
la comunidad. Las huelgas y manifestaciones que se han realizado en el mes de
noviembre y diciembre del año pasado, apelan a los eslóganes: “defendamos la
sanidad pública”, “la sanidad no es un negocio”, etc.
Sin embargo, existe otra opinión o corriente de pensamiento contrario a la
anterior, la cual hace hincapié en la minimización de costes como criterio de
elección (producirán dichos bienes las empresas más eficientes), sin obviar la calidad mínima exigible en la producción de cualquier bien preferente. La calidad
que el Estado exige en la producción de un bien preferente a la empresa productora (pública o privada) se puede regular en un contrato, en el cual se especifiquen
los controles o supervisiones que debe realizar el Estado.
Un postulado esencial de la Economía Pública es la aplicación del principio
de la racionalidad económica: se debe elegir el método de producción de cualquier bien público o de mérito que minimice el coste (criterio de eficiencia), sin
perjuicio de la evaluación de la calidad a la que debe producirse dicho bien o
servicio público (criterio de eficacia).
En resumen, la producción de un bien preferente la realizará la empresa que
lo haga al menor coste posible, es decir, la empresa que sea más eficiente en la
asignación de recursos, ya que “se trata de un proceso técnico y, por tanto, debe
producirlos el agente económico, público o privado, que sea más eficiente” (Barea
y Gómez, 1999: 78).
En España, en el período 1970-1978, el coste estimado de los servicios públicos fue un 42,6% superior al que se hubiera generado si se hubieran utilizado
los mismos recursos que el sector de servicios privado. “Dicho exceso de coste es
debido, en el 18,28%, a la retribución del factor trabajo y, en el 24,3%, a la mayor
eficiencia en el uso de los recursos” (Valle, 1989). La metodología utilizada se conoce como “costes privados de la producción pública” (es un modelo frontera4),
la cual consiste en comparar el coste5 en que ha incurrido las Administraciones
Públicas en producir un determinado bien o servicio con el coste de la producción que se obtendría si el bien o servicio lo realizara una empresa privada, utilizando ésta los mismos factores productivos que utilizan aquéllas. Es decir, se trata
de conocer el exceso de coste en que incurre el sector público respecto al privado
y este exceso se atribuye a la menor eficiencia de las Administraciones Públicas.
Las investigaciones posteriores que se han realizado utilizando la misma metodología corroboran las conclusiones del profesor V. Valle. Así por ejemplo,
4
La técnica o modelo “frontera” consiste en la estimación del comportamiento óptimo o asignación
óptima de los recurso productivos (en este caso, Valle toma como referencia el sector privado de cada país).
5
El valor de la producción pública es el coste de producción (consumo intermedio + remuneraciones
de asalariados + consumo de capital fijo).
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N. Rueda estudió6 el período 1996-1998 y el exceso de coste del conjunto de
las Administraciones Públicas (sector público) frente al privado fue del 27,40%
aproximadamente. Es decir, “en el sector público es un 27,40% más caro producir los servicios públicos que en el sector privado, bajo la hipótesis de que éste
empleara para ello los mismos factores productivos de titularidad pública” (N.
Rueda, 2006: 68).
La empresa privada utiliza una metodología semejante: los costes standards.
Un coste standard es una estimación de lo que debería ocurrir bajo un conjunto
de supuestos, es decir, es el coste medio en el que incurriremos, en condiciones
normales, al producir o fabricar una unidad de un producto determinado. Si se
fija el “coste standard” como punto de referencia para producir un bien o servicio, luego, a posteriori, se pueden comparar los resultados reales con el standard
(“análisis de desviaciones”) y sacar conclusiones en cuanto a si lo que ha ocurrido
es “bueno” o “malo” y tratar de averiguar sus causas. Si se ha incurrido en un coste
(real) superior al previsto (standard), lógicamente, se ha incurrido en una desviación desfavorable o ineficiencia (Ballarin, E. y otros, 1979: 227-228).
3. MODELOS SANITARIOS ALTERNATIVOS A LA GESTIÓN
DIRECTA DE LOS SERVICIOS REGIONALES DEL SNS: ALZIRA
Y MADRID
3.1. El “modelo ALZIRA”
El llamado “modelo ALZIRA” fue impulsado por el Gobierno de la Comunidad Valenciana a mediados de los 90, siendo Presidente de dicha Comunidad
Autónoma, D. Eduardo Zaplana, y el Consejero de Sanidad de la misma, D. Rafael Blasco Castany. El “modelo ALZIRA” es un modelo de gestión sanitaria que
difiere sustancialmente del modelo de producción y gestión pública.
Este modelo sanitario es un modelo mixto de colaboración público-privada,
que, ante todo, garantiza la universalidad de la atención, ya que como establece la
Constitución Española, “los poderes públicos mantendrán un régimen público de
Seguridad Social para todos los ciudadanos” (art. 41). Además, el art. 43 otorga a
los poderes públicos la competencia para organizar y tutelar la salud.
El “modelo ALZIRA” cuando se diseñó tuvo en consideración las recomendaciones del “Informe de la Comisión Abril”, especialmente en “alcanzar un mayor
grado de responsabilidad de los gestores del sistema para lograr una mayor eficien6
Para evaluar la eficiencia de las Administraciones Públicas existen dos tipos de estudios. Unos
tienen como objetivo el conocer el grado de eficiencia de un determinado servicio público (por ejemplo,
educación y sanidad) y otros son para conocer el grado de eficiencia global del conjunto de las Administraciones Públicas.
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La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
cia en el uso de los recursos humanos y materiales”, y, asimismo, en que el sistema
funcione “con mayor satisfacción subjetiva” y “promover una conciencia de coste
de los servicios”. La Ley 15/1997, de 25 de abril, permitió que los servicios sanitarios sean prestados por personas jurídicas privadas, siempre que se mantenga
la naturaleza pública en cuanto a la responsabilidad última de la protección del
servicio sanitario, es decir, la Administración mantiene la titularidad del servicio.
Por tanto, además del modelo tradicional de gestión directa (los servicios sanitarios públicos son gestionados directamente por las Administraciones Públicas
bajo distintas formas: Consorcio, Fundación privada, Fundación pública sanitaria, etc.) la Ley 15/1997 permite la gestión indirecta (Cooperativa, Sociedad laboral, Sociedad mercantil de titularidad privada y Fundación privada), la gestión
mixta (gestión encomendada a una sociedad mixta) y otras formas de gestión
(Convenio, Concierto, Concesión y Arrendamiento).
Las Concesiones7 han sido un “modelo” muy utilizado en España, por ejemplo,
para la construcción y explotación de autopistas (el concesionario cobra un “peaje” por la utilización de un servicio), pero, sin embargo, no se había utilizado en
España para gestionar los servicios públicos sanitarios. El “modelo ALZIRA” fue
la primera concesión administrativa de servicios sanitarios, la cual consistió en
que el concesionario (la empresa adjudicataria) cobra de la Generalidad Valenciana una cantidad fija por cada usuario 8 (prima per cápita). El “modelo ALZIRA”, aunque su filosofía es muy similar al “modelo MUFACE”, según F. Martínez,
se inspiró en “las teorías económicas de un profesor de Chicago”9 (Martínez, F.,
2007: 11-19).
La Concesión administrativa se instrumentalizó a través de un “Pliego de cláusulas administrativas particulares para la contratación de la gestión de servicios
públicos por concesión mediante concurso por procedimiento abierto relativo a
la asistencia sanitaria en el área de Salud de la Comunidad Valenciana”, las cuales
regulan: a) elementos del contrato (régimen jurídico, objeto del contrato10, presu7
Según el profesor Ramón Parada, “el contrato de gestión de un servicio público es aquél mediante el cual
el Estado encomienda a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio público…..”. Asimismo, “la
concesión por la que el empresario gestionará el servicio a su riesgo y ventura, es la modalidad clásica…… El
carácter público del servicio obliga, asimismo, a una constante presencia controladora de la Administración,
muy superior a la que pueda estar justificada en los contratos de obra o de suministro” (pp. 355-358).
Este tipo de Concesión es muy similar al Concierto entre Muface y las Empresas aseguradoras
privadas. Así opina la empresa aseguradora DKV, ya que, a su juicio, “el Modelo Sanitario Valenciano
…. básicamente consiste en la cesión temporal, desde la Administración Pública a una empresa sanitaria
privada, de la gestión de todos los centros sanitarios públicos de una zona geográfica y del aseguramiento
de todas las coberturas sanitarias públicas de la población con derecho a esta zona. Conceptualmente es
un modelo similar al de MUFACE…”:
(http://www.dkvseguros.com/newsletterdkv/documentos/revistas/interior311_62.htm9).
8
9
Se refiere a Milton Friedman.
Dice que “el presente Pliego tiene por objeto regular la contratación de la Gestión del Servicio
Público por concesión de la asistencia sanitaria integral en el Área de Salud 10 ….. El objeto contractual
10
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puesto del contrato y existencia de crédito11, condiciones económicas12, plazo de la
concesión (15 años) y de ejecución de las obras), b) licitación y forma de adjudicación (capacidad para contratar, licitación, mesa de contratación, apertura de proposiciones, propuesta de adjudicación, criterios de adjudicación, devolución de la
documentación y garantía provisional), c) formalización del contrato (documento
de formalización y plazo, garantía definitiva13), d) ejecución del contrato (proyecto técnico y ejecución de las obras, obligaciones del contratista y gastos exigibles
respecto del plan de inversiones y de la construcción del nuevo Centro de Salud,
obligaciones del contratista y gastos exigibles respecto de la Gestión del Servicio
Público, abonos al Contratista, revisión de precios, incumplimiento de los plazos y
penalidades, subcontratación y cesión, resolución del contrato, reversión, órganos
de control, jurisdicción y recursos).
El Pliego de Condiciones Administrativas del “modelo ALZIRA” (37 páginas), regula exhaustivamente la “licitación” (empresas que pueden realizar
“propuestas o proposiciones” y criterios para la adjudicación de la concesión) y
los derechos obligaciones de las partes (la Generalidad Valenciana y la empresa
concesionaria o adjudicataria) y, es un “modelo” de relación contractual que ha
servido de fundamento a todas las demás concesiones administrativas, tanto en
la Comunidad Valenciana como la Madrileña. Por tanto, dada la trascendencia
que este Pliego ha tenido y, previsiblemente, tendrá en las sucesivas concesiones
sanitarias, a nuestro juicio, es conveniente comentar algunas cláusulas de dicho
Pliego:
1ª. El precio se establece sobre “bases capitativas”, es decir, se fija una prima
por persona y año (379 € para el año 2.003). Dicho precio incluye los
costes de prestación de la asistencia sanitaria, así como los costes de la
construcción y financiación del nuevo Centro de Salud, así como las inversiones, tanto en asistencia especializada como en atención primaria.
Asimismo, la empresa concesionaria se compromete al mantenimiento de
dichas inversiones, así como las ya existentes en todos los centros sanitacomprende la prestación de los servicios de Atención Primaria y Asistencia sanitaria Especializada, tanto
hospitalaria como ambulatoria, de acuerdo con el catálogo básico de servicios incluido en el anexo I del
Real Decreto 63/1995 de 20 de enero, sobre ordenación de prestaciones sanitarias del Sistema Nacional
de Salud y demás disposiciones aplicables. El concesionario no asumirá las prestaciones de Farmacia y
Oxigenoterapia, ni será de su cuenta el coste de las Prótesis y el Transporte Sanitario. … El concesionario
se obliga a la construcción de un nuevo Centro de Salud en Alzira…
Dice: el importe del presupuesto de licitación formulado por la Administración asciende a 379
euros por persona para el año 2.003.
11
12
Se establece un “Incentivo por ahorro en la prestación ambulatoria de farmacia”, el cual consiste
en que si el concesionario genera un gasto menor que la media, recibirá un 30% del ahorro generado.
13
Dice: “El adjudicatario está obligado a construir la garantía definitiva por un importe de 10.000.000
euros”.
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rios dependientes de la “concesión” y, por supuesto, la empresa concesionaria sufraga el coste del personal dependiente de la Consejería de salud
que presta sus servicios en centros gestionados por la empresa concesionaria. (cláusula 4ª. 1 y 2).
Los “procesos y actos médicos” realizados por centros dependientes de
la Consejería de Sanidad (por ejemplo, una intervención quirúrgica realizada en un Hospital público de Castellón a una persona “protegida” que
está adscrita al Área objeto de la concesión), se facturarán al concesionario y, de forma recíproca, el concesionario facturará a la Consejería de Sanidad los servicios sanitarios prestados a los pacientes que no pertenecen
a la población “protegida” del Área de la concesión administrativa. En la
facturación “intercentros”, el coeficiente de “transferencia de servicios”
será para la empresa concesionaria igual o inferior a 0,85, es decir, cuando
la Consejería facture a la empresa concesionaria por cada “proceso o acto
médico” que ha realizado, lo hará de acuerdo con el precio estipulado14 ,
pero, sin embargo, cuando la empresa concesionaria facture a la Consejería, dicho precio será el 85 % o incluso menor (cláusula 4ª. 6).
2ª. Se limita la rentabilidad que se pueda obtener por la concesión, es decir,
la Tasa Interna de Rentabilidad (T.I.R.) sobre la inversión realizada por la
empresa concesionaria no podrá ser superior al 7,5 % anual, teniendo en
consideración la duración de la concesión. El cálculo de la T.I.R la realizará la empresa concesionaria de acuerdo con los cash-flows15 previstos para
cada año de la concesión, pero, dicho cálculo requerirá de la aprobación
de la Consejería de Sanidad. Un auditor externo (nombrado por consenso
entre la Administración y la empresa concesionaria) revisará cada cinco
años la rentabilidad conseguida por el concesionario en ese período, y las
variaciones de rentabilidad (T.I.R.) que hubiere se ajustarán mediante la
programación de inversiones (cláusula 4ª. 9).
3ª. Se establece como fórmula de actualización de la prima per cápita “su referencia con el crecimiento anual del presupuesto sanitario expresado en los
Presupuestos de la Generalidad Valenciana”. Por tanto, hay que calcular el
“presupuesto capitativo anual”16, cuyo dato sirve de índice para el cálculo
de la prima. “El resultado de la aplicación de la fórmula de actualización
del precio prevista, en ningún caso podrá ser inferior a la actualización en
14
Regulado por la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Valenciana.
El cash-flow positivo es el beneficio neto (beneficio bruto menos impuesto de sociedades) más
todas las dotaciones (amortizaciones y fondo de reversión). El cash-flow negativo son las inversiones.
15
16
Es la cantidad resultante de dividir el “Presupuesto de asistencia sanitaria de la Generalidad Valenciana entre la “Población de derecho de la Comunidad Valenciana”. El “Presupuesto de asistencia
sanitaria” incluye: “Atención Primaria”, “Asistencia Especializada”, “Prestaciones externas, exceptuando
Oxigenoterapia y Servicios de Ambulancias” y “Atención Socio-sanitaria y Salud Mental”.
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función del IPC, ni superior al porcentaje de incremento anual del Gasto
sanitario público consolidado del Estado para dicho ejercicio (cláusula 19ª).
4ª. “Finalizado el plazo de la concesión el servicio revertirá a la Administración, así como la propiedad libre de cargas del hospital y todo su equipamiento. El adjudicatario entregará el edificio, instalaciones y equipamiento a que este contrato le obliga, en el estado de conservación y
funcionamiento adecuados. Igualmente revertirán en las mismas condiciones el resto de centros y equipamientos gestionados por el concesionario, así como todas las inversiones realizadas por el mismo, de acuerdo
con los programas aprobados por la Consejería de Sanidad” (cláusula 23ª).
5ª. Las cuestiones litigiosas sobre la interpretación, modificación, resolución
y efectos administrativos que puedan surgir entre las partes, se dirimirán
en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (cláusula 25ª).
El “modelo ALZIRA” fue la primera experiencia en España que tuvo como
objetivo el “desburocratizar” el funcionamiento de los servicios sanitarios públicos
en aras de la eficacia y la eficiencia, es decir, aumentar el grado de satisfacción de
los usuarios y, a la vez, hacerlo más económico. Hay una clara separación entre
el agente “financiador” (la Generalidad Valenciana) y el agente “productor” (la
empresa adjudicataria). Además, las prestaciones sanitarias que realiza la empresa
adjudicataria a los ciudadanos son gratuitas. La Administración controla permanente a la empresa concesionaria a través de un funcionario de la Consejería de
Sanidad (el Comisionado de la Consejería de Sanidad17). Todas las construcciones
y reformas que preveía la concesión (por ejemplo, la construcción del Hospital
La Ribera) son sufragadas por la empresa adjudicataria, pero, cuando finalice la
concesión, aquéllas revertirán íntegramente a la Generalidad Valenciana. Además, la prima capitativa inicial fue sustancialmente inferior al coste medio por
cada ciudadano de la Comunidad Valenciana, lo cual obligaba a prestar mejores
servicios (aumentar el grado de satisfacción de los usuarios) y ser más eficientes
(producir, aproximadamente, a un coste inferior al 30% del coste de la “producción pública directa”). Además, era la primera vez en España que, trabajadores
Las funciones del funcionario que ejerce la representación de la Consejería como comisionado
en el Hospital de La Ribera y centros dependientes, entre otras, son: a) controlar, aceptar y denegar las
propuestas de ingreso programado de los enfermos no pertenecientes a la población de referencia, b) recibir las sugerencias, quejas y reclamaciones de los usuarios del Hospital, informando a éste., c) solicitar y
recibir las estadísticas de actividad que considere necesarias, con numeración de los pacientes pendientes
de atención de cada una de las especialidades, d) vigilar la conservación de las obras del equipamiento
sanitario de cualquier naturaleza, e) ejercer la jefatura orgánica del personal dependiente de la Consejería en los centros gestionados por el concesionario, f) verificar y, en su caso, devolver la facturación del
concesionario por los actos médicos realizados a pacientes no correspondientes a la población protegida
por el contrato, g) comprobar la veracidad de la facturación de pacientes ajenos a la población protegida
por el contrato, dando conformidad a la misma.
17
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estatutarios (funcionarios de la Comunidad Valenciana) y trabajadores laborales
(contratados por la empresa adjudicataria) realizaban o prestaban los mismos servicios sanitarios. Las localidades de Alzira y de Sueca contaban con un centro
de especialidades que fueron absorbidos por el Hospital de La Ribera, incluido su
personal. La mayoría de los facultativos decidieron integrase en la estructura de la
empresa y firmar un contrato laboral. Por el contrario, un elevado porcentaje de
los profesionales de enfermería decidieron mantener su condición de estatutarios,
aunque incorporados funcionalmente a la plantilla del Hospital de La Ribera. La
implantación de un sistema retributivo por objetivos, contribuyó decisivamente a
aumentar la productividad con respecto a la “producción pública directa” y, asimismo, a mejorar la calidad. Por tanto, se pudo demostrar, por la vía de los hechos,
que las críticas mordaces contra el “modelo ALZIRA” eran infundadas. La estrategia que permitió el éxito del “modelo”, consistió, principalmente en posicionarse18
en la mente de los ciudadanos como la primera o la mejor alternativa para dar
solución a cualquier problema de salud y, para ello, era necesario diferenciarse
(positivamente) del modelo de gestión pública (de Rosa, A., 2007: 23-34).
La estrategia competitiva que permitió la diferenciación consistió, principalmente, en:
a) El Hospital de La Ribera ofreció una amplia cartera de servicios (casi todas
las especialidades médicas y quirúrgicas), la cual era superior a la de cualquier
hospital público de sus dimensiones. El objetivo era la “fidelización” (evitar
la fuga de pacientes).
b) Un factor esencial de la diferenciación fue que todas las habitaciones del
hospital eran individuales, con todo tipo de comodidades para el paciente
como para el acompañante (el objetivo era lograr un alto grado de satisfacción del paciente).
c) Ser innovadores19 con respecto a la “producción pública directa”, es decir,
simplificar los procesos, ampliar los horarios de atención sanitaria (desde las
8 hasta las 22 h), facilidad para conseguir cita, planificar los recursos humanos y materiales para evitar las listas de espera, a través de la reasignación de
recursos (se asignan más recursos a quien más lo necesita).
Aplicando esta “filosofía” o estrategia empresarial, el Hospital de La Ribera, desde su creación, ha sido distinguido en varias ocasiones como el mejor Gran Hos18
El posicionamiento es una herramienta del marketing que consiste en conseguir que los usuarios
“perciban” los servicios que presta la empresa de una determinada forma, es decir, cada empresa debe
preguntarse: ¿cómo queremos ser vistos o percibidos por los usuarios?. Se suele decir en los manuales
de Marketing algo parecido a lo siguiente: Si se consigue que los usuarios nos perciban como queremos,
podemos decir, que “hemos dado en el clavo”.
19
La innovación es cambiar la forma de hacer las cosas con el fin de mejorar el resultado final.
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pital General de España y, además, ha conseguido que los usuarios “perciban” que
el Hospital de La Ribera presta servicios de “calidad”. Cuanto mayor sea la calidad
“percibida”, mayor será el grado de satisfacción de los usuarios. Hay que tener en
consideración que la producción de un hospital es intrínsecamente difícil de definir,
ya que es un servicio menos tangible que cualquier otro bien: únicamente puede ser
experimentado u observado en tiempo real. Según diversos estudios realizados por
empresas externas, los índices de satisfacción global del “modelo ALZIRA” son elevados, “donde el 91 % de los encuestados se declara satisfecho o muy satisfecho, y un
índice global de fidelidad del 92 %” (Quirós, T., 2007: 55-61 y Delgado S., 2007: 6374). Asimismo, el 94 % desconoce el modelo de gestión del hospital (De Rosa, A)20.
Ahora bien, si bien es cierto que el modelo es eficaz y está en constante expansión, sin embargo, ¿es eficiente con respecto a otros modelos de gestión de los
servicios sanitarios públicos?
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Prima capitativa global de la
547 €
606 €
660 €
714 €
781 €
812 €
825 €
Consejería de sanidad (1)
Prima capitativa del "modelo
413 €
455 €
495 €
535 €
572 €
598 €
607 €
ALZIRA"
Proporcionalidad ( prima
"modelo ALZIRA / prima
75,5% 75,1% 75,0% 74,9% 73,2% 73,6% 73,6%
Consejería
Ineficiencia (exceso coste
"Consejería Sanidad" respecto
32,45% 33,19% 33,33% 33,46% 36,54% 35,79% 35,91%
a la concesión “modelo
ALZIRA”)
(1) Sin incluir: farmacia, prótesis, oxigenoterapia, transporte sanitario e inversiones
Fuente: elaboración propia con datos de la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana
Aunque no está reflejado el ahorro en medicamentos que le reporta a la Consejería de Salud como consecuencia de los “incentivos” establecidos contractualmente, es evidente que el “modelo ALZIRA” es más eficiente que la “producción
pública y gestión directa” del Servicio Regional Valenciano, ya que éste es ineficiente en torno al 35 % con respecto al “modelo ALZIRA”. Lógicamente, este
modelo se ha expansionado a otras Áreas de la Comunidad Valenciana (Torrevieja, Denia, Manises y Elche) y a otras CC.AA. (principalmente, en la Comunidad de Madrid).
20
http://d14aafm5ckv3lj.cloudfront.net/n132/entrevista.pdf
184-193
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La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
En todas las concesiones que se han realizado en la Comunidad Valenciana,
en el accionariado de la empresa adjudicataria siempre existe una empresa aseguradora privada21: Adeslas (Alzira), DKV (Denia), Asisa (Torrevieja y Elche) y
Sanitas (Manises). Es necesario resaltar la concesión que se otorgó en Denia22, la
cual consistió en “la concesión integral de atención sanitaria” (como en Alzira
y el resto), pero, sin embargo, se hizo en un Área sanitaria en la que ya existía
un Hospital en funcionamiento. Por consiguiente, la novedad en la “concesión
de Denia” consistió en la transformación23 de las organizaciones de los servicios
sanitarios públicos (de modelos burocráticos de gestión pública a modelos empresariales). Dicha concesión fue adjudicada a Marina Salud, SA (65% de DKV y
35% Ribera Salud). La gestión consistió en asumir toda la red sanitaria pública24
(centros de salud, ambulatorio de especialidades, hospital actual, etc.), así como
el personal que prestaba los servicios. El personal que tenía la condición de funcionario se adscribió con dependencia funcional al centro en el que prestaba los
servicios y el personal contratado laboralmente (o interinos) pasaron a formar
parte de la plantilla de la empresa adjudicataria. Al igual que las concesiones
de Alzira y Torrevieja, la empresa adjudicataria asumió todos los costes de funcionamiento de la red sanitaria, excepto: prótesis, transporte sanitario, oxigenoterapia domiciliaria y prestación farmacéutica extrahospitalaria (Campoy, L. y
Santacreu, J., 2008: 297-321).
3.2. El “modelo MADRID”
Aunque es, a nuestro juicio, muy similar al “modelo ALZIRA”, tiene algunas
peculiaridades, lo cual permite que se le considere como otra forma de “colaboración público-privada” en el sector sanitario.
El “modelo Madrid” consiste en dos submodelos:
a) “Modelo VALDEMORO”. Es similar al “modelo ALZIRA”, pero la concesión administrativa es sólo para los servicios hospitalarios y especializados
21
Además de una aseguradora, en todas las concesiones participa la empresa Ribera Salud (50%
del capital es de la CAM y el otro 50% de Bancaja), la cual es una empresa especializada en la gestión
sanitaria. Dicha empresa se creó en 1997 para desarrollar iniciativas sanitarias de colaboración públicoprivadas.
Fue la tercera concesión que se otorgó en la Comunidad Valenciana por un importe de 570 € (para
el año 2008). Las anteriores concesiones fueron Alzira (1997) y Torrevieja (2003).
22
23
La empresa adjudicataria se comprometió a: a) adaptar el viejo hospital de Denia como centro
de cuidados para la tercera edad, b) construir un nuevo hospital en Denia (280 camas y 42.500 metros
cuadrados) , c) adaptar el centro ambulatorio de Denia y d) gestionar todos los servicios de la sanidad
pública: 12 Centros de salud, 12 Consultorías auxiliares, 3 Centros integrales de salud y 1 Hospital
de Denia.
24
La empresa adjudicataria paga un canon por el uso de la infraestructura sanitaria pública que se cede.
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(excluidos los trasplantes, oxigenoterapia y transporte sanitario), es decir, no
incluye la asistencia primaria.
Bajo esta modalidad se han otorgado las concesiones administrativas de la Gestión del servicio público “Atención sanitaria especializada” de diversas zonas geográficas y a diversas empresas: “Valdemoro” (Capio), “Torrejón de Ardoz” (Rivera Salud y Asisa), “Móstoles”
(Capio) y “Collado Villalba” (Capio). La primera concesión que se
otorgó fue la de “Valdemoro” (año 2005) y licitaron por la Gestión
del servicio sanitario diversas empresas: Adeslas-Ribera Salud, Sanitas
y Capio, las cuales ofrecieron una prima per cápita anual por prestar
el servicio sanitario de 397 €, 447 € y 330 €, respectivamente 25. La
concesión, obviamente, fue adjudicada a la empresa Capio y ofreció
la posibilidad de que los funcionarios del Servicio Madrileño de Salud
pudiesen escoger entre incorporarse a la empresa adjudicataria (recibirían incentivos por productividad) o bien seguir manteniendo la condición de funcionario.
Por ejemplo, en la concesión de “Collado Villalba”26 licitaron (año
2010) varios empresas (el Grupo Capio y Ribera Salud - Adeslas). Dicha
licitación consistió (objeto del contrato) en la “prestación del servicio
público de atención sanitaria especializada correspondiente a la población protegida de los municipios de…” y en “la redacción del proyecto
de construcción y la ejecución de las obras del Nuevo Hospital de Collado Villalba”. Además, los licitadores debieron acreditar su solvencia
para hacer frente a inversiones de más de 100.000.000 euros. Respecto
al “Pliego de Cláusulas Administrativas” que regulan la Gestión de la
atención sanitaria especializada, dichas cláusulas son muy similares a las
del “modelo ALZIRA”, es decir: a) los criterios objetivos de licitación,
b) adjudicación y formalización del contrato, c) ejecución del contrato,
d) derechos y obligaciones del contrato y e) extinción del contrato. En
definitiva, cada licitador debe presentar una “documentación técnica” y
una “proposición económica” y, el “órgano de contratación adjudica el
contrato al licitador que, en su conjunto, presente la oferta económicamente más ventajosa, mediante la aplicación de los criterios objetivos
establecidos….” (cláusula 16).
25
http://www.cincodias.com/articulo/empresas/sueca-capio-gana-primer-hospital-privado-madrid/20
051201cdscdiemp_6/
Aunque dicha concesión se le conoce como “Collado Villalba”, en realidad, la Gestión de los
servicios sanitarios son también para los municipios de Alpedrete, Moralzarzal, Cercedilla, Navacerrada, Los Molinos, Becerril de la Sierra y Collado-Mediano. La población asignada por la concesión
asciende, aproximadamente, a 110.000 personas y la inversión prevista para la construcción del Hospital a 108 millones de euros.
26
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
La Gestión del servicio público se adjudicó a la empresa sueca Capio27
por una prima per cápita anual de 580 €28. (se excluyen los trasplantes, oxigenoterapia y transporte sanitario). El porcentaje medio de los servicios hospitalarios y especialidades del conjunto de las CC.AA. en 2.009, según el
Ministerio de Sanidad, fue un 57,08% (817,23 €/persona) del gasto sanitario
público total de las CC.AA. (1.431,74 €, año 2.009). Por tanto, el coste de
la concesión a Capio es el 71%29 del coste de producción pública directa, o
dicho en otros términos, el sector publico es ineficiente (exceso de coste)
con respecto al Grupo Capio en el 41%30 (falta “ajustarlo” por el factor de
los trasplantes31).
Los coeficientes de facturación intercentros son: 0,8 para los desplazados
de otras zonas a Valdemoro y 132 para los desplazados de Valdemoro a centros
sanitarios públicos.
b) “Modelo MAJADAHONDA”. Consiste en un método de financiación
de las infraestructuras sanitarias (PFI = Project Financial Initiatives). Es un
“Contrato de concesión de obra pública” en virtud del cual la empresa adjudicataria construye y financia una infraestructura (por ejemplo, un hospital) y como contraprestación la Comunidad de Madrid paga un canon por
el uso de la misma durante la vigencia de la concesión. Cuando finaliza la
concesión (30 años), la obra revierte a la Comunidad sin derecho a contraprestación.
La multinacional sueca también gestiona la Clínica de la Concepción (Fundación Jiménez Díaz).
La empresa sueca gestiona centros sanitarios en Reino Unido, Francia, Suecia, Noruega, Dinamarca,
Finlandia y Suiza. El Grupo Capio compró, en el año 2005, la empresa Ibérica de Diagnóstico Cirugía por
importe de 330 millones. Asimismo, gestiona la Fundación Jiménez Díaz. Capio Sanidad son líderes en la
prestación de servicios sanitarios, cuya dotación asistencial asciende a 1.451 camas y un equipo humano
formado por más de 6.300 profesionales en 25 centros (http://www.capiosanidad.es/carta-ceo.jsp).
27
28
La otra empresa (Ribera Salud) que compitió por la adjudicación ofreció 640 € por prestar los
servicios sanitarios objeto de la concesión.
29
(580/817,23 *100) = 70,97 %
30
((817,23 – 580) / 580) = 40,90 %
No disponemos de datos respecto al coste medio de un trasplante, pero, no obstante, se puede
realizar una estimación del coste medio per cápita a partir de los datos que proporciona la página web de
la Organización Nacional de Trasplantes. El número de trasplantes realizados en el 2.011 fueron: renales
(2.230), hepáticos (1.085), cardiacos (260), pulmón (166), páncreas (84), intestino (8). Por tanto, el
número total asciende a 3.883, lo cual representa 8,12 personas por cada 100.000 (3.833 * 100.000 /
47.150.819). Asimismo, si estimamos un coste medio por trasplante de 1 millón de euros, lo que representa per cápita asciende a 81,29 € (3.833 * 1.000.000 / 47.150.819).
31
En algunas casos y/o concesiones, este coeficiente puede llegar a ser el 1,20, como dijo el ex
Consejero D. Juan José Güemes: “En caso contrario –continuó- cualquier paciente que quiera ser atendido en
otro hospital puede hacerlo y es la concesionaria la que tiene que retribuir al sistema madrileño de salud con un
120 por ciento del coste del proceso”. http://terranoticias.terra.es/sociedad/articulo/consejero_sanidad_madrid_2503483.htm.
32
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La empresa adjudicataria también presta los servicios no sanitarios33 (mantenimiento, gestión de residuos, lavandería, archivo de documentación clínica,
esterilización, restauración, etc.) y también como contraprestación recibe un
canon.
Por tanto, es un modelo de gestión privada de los servicios no sanitarios y de
gestión pública de los servicios sanitarios34. A juicio de C. Navarro35, “la Comunidad de Madrid está implantando nuevas formas de gestión de sus servicios (no
sanitarios) para mejorar su calidad y su eficiencia. Y así, hemos construido ocho
hospitales mediante el modelo de colaboración público-privada PFI, que permiten aplicar criterios de gestión privada a servicios públicos financiados con recursos públicos. Las ventajas de este modelo, a nuestro juicio, son evidentes. Por un
lado, la disponibilidad inmediata que tienen las inversiones. Otra de las ventajas
es la eficiencia económica, ya que se aprovecha la experiencia que tiene el sector
privado en la prestación de servicios como lavandería, restauración o limpieza. Y
así se produce una transferencia de riesgos al concesionario… y la obra pública
debe revertir al término de la concesión, en nuestro caso 30 años, en condiciones
óptimas de utilización…”.
Los hospitales que se han construido bajo esta modalidad son: Infanta Sofía/
San Sebastian de los Reyes, Henares/Colsada, Infanta Leonor/Vallecas, Sureste/
Arganda del Rey, Tajo/Aranjuez, Infanta Cristina/Parla, Puerta del Hierro/Majadahonda (así como el de Majadahonda).
La construcción y apertura de estos hospitales ha descongestionado los Grandes Hospitales (Gregorio Marañón, 12 de Octubre, La Princesa, Getafe y La
Paz). El resto de los Hospitales de Madrid son de gestión directa. Dicha gestión
directa se ha transformado, ya que muchos servicios se han externalizado (limpieza, jardinería, repografía, servicio alimentación pacientes, archivo historias
clínicas, mantenimiento instalaciones, electromedicina, …). En definitiva: la financiación, la prestación y la gestión de los servicios sanitarios es pública, pero
la gestión de los servicios no sanitarios es privada. Un ejemplo de este proceso de
evolución del modelo de gestión directa es el Hospital Doce de Octubre.
A pesar de que, según la Comunidad de Madrid, el grado de satisfacción global
de los usuarios de los hospitales del modelo Valdemoro y Majadahonda es similar
al de los usuarios de los hospitales de gestión directa, no obstante, como hemos
podido constatar en los últimos meses, existe una fuerte oposición de los profesionales sanitarios respecto a la privatización de la gestión del resto de los hospitales
33
Unas concesiones similares se han adjudicado en Palma de Mallorca, Burgos, Vigo y Pontevedra.
Infraestructuras Sanitarias Comunidad de Madrid 2004-2011: www.cercleinfraestructures.cat/files/
juan.guemes.ppt
34
Directora General de Gestión Económica y Compras de Productos Farmacéuticos y Sanitarios
de la Comunidad de Madrid: www.riberasalud.com/Noticia_Ampliada.asp?pid=5&id=24&notid=904
(23-10-2009)
35
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La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
públicos, ya que, a juicio de éstos, “la privatización de la sanidad” disminuye la
calidad de los servicios sanitarios que se presta (prestará) a los ciudadanos.
Según la Federación de Asociaciones de Defensa de la Sanidad Pública, los
modelos de colaboración público-privada y la gestión de la sanidad por empresas
privadas “implican una merma en la calidad asistencial que reciben los ciudadanos y conlleva necesariamente la pérdida de miles de puestos de trabajo y como
consecuencia mayor precariedad y menor calidad asistencial”36. En parecidos términos se expresan los profesionales sanitarios que se oponen a la gestión privada de los hospitales públicos, ya que, la gestión privada (modelo Alzira), “lejos
de abaratar los costes, los encarece” y “puede acarrear un deterioro de calidad
asistencial con una reducción de plantillas y una reordenación que conlleva un
despido encubierto de interinos y eventuales”37. Según los sindicatos, “tomando
como base el decremento del presupuesto destinado a salarios en 2013, se perderán unos 8.000 puestos de trabajo”38.
Según el IDIS39, la gestión privada de los hospitales públicos ahorra un 27%
al erario público porque la productividad es un 37% superior a la gestión directa y, además, todos los indicadores de calidad asistencial (índice de mortalidad,
complicaciones y readmisiones) son mejores en la primera. Es decir, como dice el
consejero Lasquetty, “los centros de gestión privada ofrecen mejores resultados y
a menor coste para el contribuyente”40.
Ahora bien, ¿son más eficientes los “modelos Madrileño y Valenciano” que
otros modelos implantados otras Comunidades Autónomas, como por ejemplo,
el “modelo Catalán”?
4. ANÁLISIS COMPARATIVO DEL COSTE SANITARIO PÚBLICO
DE DIVERSAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Como se puede constatar, en el año 2.009, el Gasto per cápita menor es
la Comunidad de Madrid (1.290 €) y la de Andalucía (1.307, 96 €), a pesar
de la gran diferencia en la densidad de habitantes por kilómetro cuadrado.
El que la Comunidad de Madrid sea la más eficiente es atribuible, a nuestro
juicio41, a las economías de escala que genera la mayor densidad de población
36
elEconomista, 2012, nº 10, p. 5.
Publicado el día 19/12/2012 en el periódico Público.es: http://www.publico.es/447630/seis-razonespara-una-huelga
37
38
Publicado el día 26/11/2012 en El País: http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/11/25/madrid/1353866
529_045293.html
39
Instituto para el Desarrollo y la Integración de la Sanidad
40
elEconomista, 2012, nº 10, pp. 3-4.
41
Es un análisis realizado, desde la perspectiva lógica, con la información que se dispone.
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
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Mutualistas.
Población
emp. privatotal
das.
8.302.923
436.989
1.095.426
33.920
7.475.420
165.213
Andalucía
Baleares
Cataluña
Comunidad
Valenciana
Comunidad
de Madrid
País Vasco
Canarias
Población Gasto Sanit.
SNS
CC.AA (1)
Gasto per
capita
Personas/
Km
7.865.934
1.061.506
7.310.207
10.288.319
1.379.365
10.527.040
1.307,96 €
1.299,44 €
1.440,05 €
96,17
222,98
234,83
5.094.675
175.366
4.919.309
6.649.981
1.351,81 €
220,05
6.386.932
344.558
6.042.374
7.797.323
1.290,44 €
809,00
2.172.175
2.103.992
38.712
33.920
2.133.463
2.070.072
3.606.720
2.993.846
1.690,55 €
1.446,25 €
301,99
285,59
(1) en miles de euros
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Ministerio Sanidad, INE y Memoria 2009 Servicio
Madrileño de Salud
y, asimismo, a la introducción paulatina, desde el año 2.003, de las diferentes
modalidades de colaboración publico-privada, las cuales mejoran la eficiencia
respecto a la producción y gestión pública. El menor gasto per cápita de Andalucía, a nuestro juicio, puede ser atribuible (en gran parte) a lo siguiente: a) las
retribuciones del personal sanitario de dicha Comunidad son inferiores42 con
respecto a la mayoría del resto de CC.AA., b) la ratio43 de personal sanitario
por habitante es inferior a la mayoría de las CC.AA. y c) hay 17 hospitales
gestionados privadamente44.
Si comparamos las CC.AA. que tienen una densidad similar (200-300 habitantes/km. cuadrado), se observa que existe una gran diferencia del gasto sanitario
público per capita, siendo las más eficientes la Comunidad de las Islas Baleares45
(1.299,44 €) y la Comunidad Valenciana (1.351,81 €) y la menos eficiente es el
País Vasco (1.690,55 €), incurriendo éste en un exceso de coste con respecto a la
42
http://d14aafm5ckv3lj.cloudfront.net/n60/analisis.pdf
http://www.libertaddigital.com/sociedad/andalucia-esta-peor-que-la-media-espanola-en-37-de-las43-especialidades-medicas-1276352589/
43
44
El Presidente de la Comunidad de Madrid, Ignacio González, declaró el 29/11/2012, que en Andalucía hay 17 hospitales gestionados con el modelo que se quiere extender en Madrid y “no he oído a
nadie del PSOE, ni del PCE, ni a los sindicatos, ni a nadie decir que los andaluces matan en sus hospitales a los
andaluces, ni que están cobrando”.
http://www.libertaddigital.com/espana/2012-11-27/gonzalez-recuerda-que-17-hospitales-andalucestienen-gestion-privada-y-nadie-dice-nada-1276475398/
45
Existe también gestión privada en diversos hospitales.
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La gestión privada de los servicios sanitarios públicos: los modelos Alzira y Madrid
Comunidad de Madrid de 400,11 € por persona (31 % de ineficiencia46 el modelo
del País Vasco con respecto al modelo de Madrid).
Asimismo, si la comparación la realizamos entre las CC.AA. de Valencia y
Cataluña, las cuales tienen una población y densidad similares, podemos observar
que es más eficiente la de Valencia en 88,24 € per cápita (6,53 % de ineficiencia
de Cataluña respecto a Valencia). No sabemos las causas de la mayor eficiencia
de Valencia, pero no es ningún disparate el manifestar que una parte de la misma
es atribuible al “modelo ALZIRA” porque, como hemos visto con anterioridad,
dicho modelo de gestión privada es más eficiente que la producción y gestión
pública directa. Se estima que las diversas concesiones administrativas que funcionan bajo el “modelo ALZIRA” prestan servicios sanitarios a casi 1.000.000 de
valencianos (20,33 %47 de la población protegida por la Consejería de Salud), por
lo que, haciendo una simple extrapolación, si el “modelo ALZIRA” se extendiera
a la totalidad de la población, la ineficiencia del modelo Catalán con respecto
al Valenciano sería, aproximadamente, del 32,12 %48 (cifra similar del “modelo
ALZIRA” con respecto a la producción y gestión pública de la Consejería de
Sanidad de Valencia).
Es un hecho incontrovertible que la experiencia del modelo Alzira ha significado un considerable ahorro para el erario público de la Comunidad Valenciana.
Por tanto, si se implantara o extendiera un modelo sanitario de gestión privada
en todos los Servicios Regionales de Salud de España similar a Alzira y Madrid,
el ahorro anual49 que supondría para el erario público sería de 9.762,45 millones
de €, ya que la producción y gestión directa del Servicio Regional Valenciano
es 825 € per cápita (año 2.010), mientras que el coste de producir los mismos
servicios sanitarios (ambulatorios y hospitalarios) a través de la gestión privada es
607 € per cápita (año 2.010), lo cual significa que la producción y gestión pública
incurre en un exceso de coste de 218 € per cápita, es decir, una ineficiencia del
35,91% respecto a la gestión privada.
5. CONCLUSIONES
La mayoría de la comunidad científica considera que, cuando los poderes públicos deciden que la provisión de un determinado bien o servicio debe ser pública, se debe elegir quién lo producirá (empresa pública o privada) y el criterio
único o preferente de elección será la eficiencia económica, o sea, el Estado de46
((1.690,55 – 1.290,44) / 1.290,44) * 100 = 31 %.
47
(1.000.000 /4.919.309) * 100 = 20,33 %
48
(100/20,33) * 6,53 = 32, 21%
49
44.781.878 * 218 = 9.762,45 millones de euros
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berá elegir al productor que le reporte un coste menor por la provisión del bien o
servicio, ya que los recursos públicos son escasos y cualquier ahorro implica menores impuestos o menor endeudamiento o, alternativamente, destinar el ahorro
a otras necesidades públicas que no se satisfacen o bien de forma insuficiente.
La gestión privada de de los servicios sanitarios públicos es más eficiente que
la gestión directa. La evidencia empírica acredita que aquellas Comunidades Autónomas que han implantado modelos similares a Alzira y Madrid tienen un coste
sanitario público per cápita inferior al resto.
Todas las Comunidades Autónomas han sido obligadas a reducir el déficit
público durante los años 2.011 y 2.012, y la reducción deberá ser aún mayor a
lo largo de 2.013 y 2.014. Una de las medidas que contribuiría a reducir dicho
déficit sería la implantación (en las Comunidades que aún no lo han hecho) y la
expansión (en la Comunidad Valenciana y Madrid50, principalmente) de dichos
modelos o bien otros similares que redujeran el coste sanitario público per cápita.
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50
La Comunidad de Madrid tiene previsto implantar la gestión privada (modelo Valdemoro) en 6
hospitales y 25 Centros de Salud, ya que, por ejemplo, el nuevo Hospital Rey Juan Carlos de Móstoles
(gestión privada de los servicios hospitalarios) tiene un coste para la Comunidad de Madrid de 594 € per
cápita, mientras que el otro Hospital de Móstoles (gestión pública) el coste per cápita es de 917 €, lo
cual supone un ahorro para el erario público de 58 millones de euros al año (la población protegida es de
180.000 habitantes).
http://www.libremercado.com/2012-04-19/cuando-los-hospitales-no-son-gestionados-por-politicossino-por-empresarios-1276456227/
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nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
193-193
Responsabilidad Civil dimanante del incumplimiento
de contrato por deportistas profesionales o la
denominada “cláusula de rescisión”
Autor: Víctor Manuel Seligrat González1
Beneficiario del Programa FPU del Ministerio de Educación
Resumen
Las relaciones entre deportistas profesionales y sus clubes son muy complejas. En los
contratos celebrados entre ellos, es habitual incluir cláusulas en orden a reparar los daños infligidos al club, en caso de incumplimiento contractual generado por el deportista
cuando deciden abandonar su antiguo club, y ser fichados por otro club diferente del
mismo deporte. Intento abordar aquellas estipulaciones que cuantifican los daños causados por un futuro incumplimiento contractual por deportistas, y tratar de identificar
su naturaleza. A través de este estudio, concluiré que la naturaleza de este tipo de cláusulas está conectada a las reglas generales del derecho civil, más que al derecho laboral.
Palabras Clave: Deportistas, profesionales, responsabilidad civil, incumplimiento contractual, cláusula penal liquidatoria.
1
[email protected]
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
195-225
Víctor Manuel Seligrat González
Civil liability arising from the breach of contracts by professional sportsmen or the so
called “cláusula de rescisión”
Abstract
The relationships between sportsmen and their sports clubs are very complex.
In the contracts signed between them, it is usual to include clauses in order de
repair de damages inflicted to the club, in case of a breach of contract caused by
the sportsmen when they decide to leave their previous club and get hired by
another club of the same sport. I intend to assess those stipulations which quantifies the damages causes by a future breach of contract of the sportsmen, and try
to identify is nature. By this study I will conclude that the nature of this type of
clauses is linked to the general rules of the civil Law, more than to the labor Law.
Key Words: sportsmen, professionals, civil liability, punitive clauses.
Recibido: 17-05-2013
Aceptado: 03-09-2013
1. LAS MAL DENOMINADAS “CLÁUSULAS DE RESCISIÓN”,
DE LOS CONTRATOS DE DEPORTISTAS PROFESIONALES. ¿UN
DERECHO DE DESISTIMIENTO, UNA EXTINCIÓN AD NUTUM
O UNA CLÁUSULA PENAL LIQUIDATORIA DE DAÑOS Y
PERJUICIOS? LA DIFICULTAD DE SU CONFIGURACIÓN JURÍDICA
Una de la causas de extinción de la relación laboral especial de los deportistas profesionales, es la recogida en el artículo 16.1, párrafo 1º del Real Decreto
1006/1985, referente a la extinción por voluntad del deportista profesional sin
necesidad de alegar causa alguna, que dispone: “La extinción del contrato por
voluntad del deportista profesional, sin causa imputable al club, dará a este derecho, en su caso, a una indemnización que en ausencia de pacto al respecto
fijará la jurisdicción laboral en función de las circunstancias de orden deportivo,
perjuicio que se haya causado a la entidad, motivos de ruptura y demás elementos
que el jugador considere estimable.” Como puede observarse, otorga al club de
origen un derecho de indemnización. Esta indemnización es discutida, en cuanto
a si supone una cláusula penal por incumplimiento de contrato, un derecho de
desistimiento, una extinción ad nutum o una figura sui generis.
El argumento mayoritario, que se manifiesta contrario a la consideración de
que el artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985 contiene una cláusula penal, se
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centra en la afirmación de que el deportista que extingue su contrato por la vía
del citado artículo, no está incumpliendo dicho contrato. Por ello, autores como
RUBIO SÁNCHEZ y BARRIUSO IGLESIAS2, consideran que no puede hablarse de cláusula penal, ya que en los casos de extinción unilateral del contrato
por parte del deportista profesional, no nos encontramos ante un incumplimiento
contractual sino ante un derecho de desistimiento reconocido de modo expreso
en el Estatuto de los Trabajadores y en la normativa laboral específica que regula
esta relación laboral especial, Opinión compartida, por LLEDÓ YAGÜE3, que
considera que el deportista que dimite no incumple, sino que ejercita un derecho de revocación o desistimiento explícitamente reconocido, y en modo alguno
supone una ruptura antijurídica y culpable del contrato; y también por LIMÓN
LUQUE4, que entiende que el trabajador (esto es, el deportista profesional), no
incumple el contrato cuando extingue éste conforme al artículo 16.1 del Real
Decreto 1006/1985, sino que está ejerciendo una facultad que deriva del propio
contrato. De este modo, los autores que sostienen esta tesis, consideran que en
realidad, el deportista profesional que hace efectivo el abono de la cuantía fijada en la cláusula del artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, no incumple el
contrato, lo cual, les conduce a señalar, que dado que no hay incumplimiento,
tampoco puede existir la cláusula penal.
Contra esta postura, es mucho más coherente la que afirma que el deportista
profesional que extingue ante tempus y sin causa imputable a su club su contrato,
está incumpliendo el mismo, puesto que (y es en este punto, donde considero que
está la clave para entender que estamos ante un incumplimiento contractual y
no ante una facultad del deportista), porque la extinción ad nutum sólo resulta de
aplicación a los contratos indefinidos, mientras que la ruptura anticipada en los
contrato de duración determinada (como es el caso del contrato de trabajo de deportista profesional, como deja claro el artículo 6 del Real Decreto 1006/19855),
2
RUBIO SÁNCHEZ, F. Y BARRIUSO IGLESIAS, M.C., “El mercado de trabajo del deporte profesional: gestión empresarial, mediación en la contratación y cláusula de rescisión”, Aranzadi Social (noviembre 1999), p. 46.
3
LLEDÓ YAGÜE, F., “El caso Téllez: La cláusula de rescisión de los futbolistas y su aplicación judicial”, Aranzadi Social (núm. 15, diciembre 1998).
4
LIMÓN LUQUE, M.A., “La dimisión del deportista profesional y la indemnización a favor de la
entidad deportiva”, Revista Española del Derecho del Trabajo (núm. 101, septiembre-diciembre 2000), p. 217.
Artículo 6 del Real Decreto 1006/1985: “La relación laboral especial de los deportistas profesionales
será siempre de duración determinada, pudiendo producirse la contratación por tiempo cierto o para la
realización de un número de actuaciones deportivas que constituyan en conjunto una unidad claramente
determinable o identificable en el ámbito de la correspondiente práctica deportiva.
Podrán producirse prórrogas del contrato, igualmente para una duración determinada, mediante sucesivos acuerdos al vencimiento del término originalmente pactado.
Solamente si un convenio colectivo así lo estableciere podrá acordarse en los contratos individuales
un sistema de prorrogas diferente del anterior, que en todo caso se ajustará a las condiciones establecidas
en el convenio”.
5
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estamos ante un incumplimiento. En defensa de esta tesis, se manifiestan ALONSO OLEA Y CASAS BAAMONDE6, que estiman que los contratos de duración
determinada, precisan de causa para su resolución lícita por el trabajador, sin la
cual nos hallamos ante un incumplimiento por parte de éste, determinando que
es técnicamente un abandono, la resolución anticipada sin causa de un contrato de duración determinada. Igualmente, MONTOYA MELGAR7, opina que
“aunque el Estatuto de los Trabajadores no lo diga expresamente, la extinción ad
nutum (sin necesidad de causa), sólo es aplicable por naturaleza a los contratos
indefinidos; la ruptura ante tempus de los de duración determinada es, por definición, un incumplimiento, como corrobora un ya venerable tradición jurídica,
en efecto, tanto el artículo 299 del Código de Comercio8, como el artículo 1586
del Código Civil9, como el artículo 10 del Código del Trabajo de 192610, ilustran
claramente sobre la intención del legislador de vincular la necesidad de alegación de justa causa al contrato de duración determinada, pues su resolución ante
tempus supone un incumplimiento contractual inadmisible en vista de los daños
y perjuicios que el propio empresario alegue y pruebe”.
Personalmente, considero que las mal denominadas cláusulas de rescisión
del artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, está en mayor conexión con los
efectos derivados de un resolución de contrato e indemnización por incumplimiento, que con otras figuras puestas en relieve por la doctrina laboralista, tales
como un derecho de desistimiento o una extinción del contrato ad nutum. En
este sentido, me parece apropiado traer a colación, el artículo 1596 del Código
Civil, relativo a los contratos de ejecución de obra, que dispone: “El dueño puede desistir, por su sola voluntad, de la construcción de la obra aunque se haya
empezado, indemnizando al contratista de todos sus gastos, trabajo y utilidad
que pudiera obtener de ella.” Este precepto, alude a un derecho de desistimien6
ALONSO OLEA, M. Y CASAS BAAMONDE, M.E., “Derecho del Trabajo”. Madrid: Thomson
Civitas, 2005, pp. 519 y ss. No obstante, ambos autores añaden que tal vez la solución indicada sea demasiado rígida, por lo que quizás la solución se encuentre en una aplicación analógica del artículo 21.4
del Estatuto de los Trabajadores, donde se fija que el pacto de permanencia en la empresa no puede ser
superior a dos años; concluyendo, que debería admitirse “la virtualidad de la dimisión en los contratos de
duración determinada superior a dos años, transcurridos éstos”.
7
MONTOYA MELGAR, A., “Derecho del Trabajo”. Madrid: Tecnos, 2006, p. 458.
Artículo 299 del Código de Comercio: “Si el contrato entre los comerciantes y sus mancebos y
dependientes se hubiere celebrado por tiempo fijo, no podrá ninguna de las partes contratantes separarse,
sin consentimiento de la otra, de su cumplimiento, hasta la terminación del plazo convenido. Los que
contravinieren a esta cláusula quedarán sujetos a la indemnización de daños y perjuicios, salvo lo dispuesto en los artículos siguientes.”
8
9
Artículo 1586 del Código Civil: “Los criados de labranza, menestrales, artesanos y demás trabajadores asalariados por cierto término para cierta obra, no pueden despedirse ni ser despedidos antes del
cumplimiento del contrato, sin justa causa.”
10
Artículo 10 del Código del Trabajo de 1926: “Celebrado el contrato por tiempo determinado, ninguna de las partes podrá darlo por terminado antes de su vencimiento, a no mediar justa causa.”
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to, pero en realidad esconde una previa fijación de los daños y perjuicios derivados de incumplimiento contractual en el contrato de ejecución de obra. Y esto
es lo que entiendo que ocurre con las mal llamadas cláusulas de rescisión de deportistas profesionales (cuyos motivos expongo en el apartado dedicado al efecto), pues, en los casos en que las partes deciden acudir a ellas, lo que en realidad
están haciendo, es prever los efectos de un incumplimiento contractual del
deportista, así como el derecho de indemnización del club o entidad deportiva,
fijando específicamente los criterios de valoración de los perjuicios ocasionados
en caso de ausencia de pacto al respecto (es decir, en caso de ausencia de una
cláusula penal liquidatoria). En contra de este argumento, podría decirse que
no estamos ante un verdadero incumplimiento contractual, ya que no resultaría
de aplicación el artículo 1124 del Código Civil que permite a la parte cumplidora optar entre la resolución o el cumplimiento del contrato (además de la
indemnización que corresponda), pues el club deportivo nunca podría exigir al
jugador el cumplimiento de su contrato, pues la coerción que ello conllevaría,
supondría una vulneración tanto el Estatuto de los Trabajadores, como el artículo 35 de la Constitución, en cuanto a la libertad de elección de profesión u
oficio. No obstante, en mi opinión considero que esta circunstancia, no obsta
para que resulte procedente aplicar el artículo 1124 del Código Civil, ya que
la única peculiaridad que existe, se basa en que la exigencia del cumplimiento
contractual no puede ser coercible, ya que la prestación laboral está amparada
en la referida libertad constitucional; pero seguiría siendo aplicable con todo
rigor, la solicitud de resolución contractual unida al abono de la indemnización
por los perjuicios irrogados del incumplimiento contractual.
De tal modo que, considero que existe un incumplimiento de contrato y no
un derecho de desistimiento, pues estimo que el contrato de deportista profesional (así como también, el contrato de deportista no profesional, aunque la
mal denominada cláusula de rescisión sólo se prevé expresamente en el régimen
jurídico de los profesionales), contiene unas obligaciones de hacer a cargo del
deportista profesional, las cuales constituyen un hacer personalísimo, por lo que,
no pueden cumplirse a cargo del incumplidor, las obligaciones derivadas del contrato a través de otro deportista. Igualmente, considero que no puede equipararse
con la figura de la extinción ad nutum, pues existen claras diferencias. En efecto,
el artículo 49.1 d) Estatuto de los Trabajadores11, prevé la posibilidad de dimisión
del trabajador, con la única exigencia de mediar un preaviso en caso de venir
estipulado por la costumbre del lugar o por convenio colectivo. Sin embargo, no
se exige indemnización a cargo del trabajador común alguna, con la excepción
Artículo 49.1 d) del Estatuto de los Trabajadores: “El contrato de trabajo se extinguirá: d) Por
dimisión del trabajador, debiendo mediar el preaviso que señalen los convenios colectivos o la costumbre
del lugar”.
11
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de que hubiera contravenido un pacto de permanencia en la empresa12, en cuyo
caso, será el trabajador el que deba indemnizar al empleador. En cambio en la
normativa aplicable a los deportistas profesionales, sí surge un derecho indemnizatorio a favor del club o entidad deportiva empleadora, por lo que me parece
inadecuado hablar de un derecho de desistimiento del jugador, pues estimo que
tal desistimiento no es libre, sino que viene supeditado al abono de una indemnización al club o entidad deportiva de origen, circunstancia que asemeja la figura
más a un incumplimiento contractual que a un hipotético derecho de desistimiento o dimisión del deportista profesional.
En definitiva, y en conjunción con lo anterior, personalmente soy partidario
de considerar al artículo 16 del Real Decreto 1006/1985, una figura sui generis, con
elementos conjuntos de responsabilidad civil derivados de incumplimiento contractual y cláusula penal para los casos donde expresamente se prevea una cláusula
con función liquidatoria de los perjuicios (pero no considerarlo como un derecho
de desistimiento o extinción ad nutum, pues el deportista incumple claramente su
contrato ante tempus). Asimismo, el motivo por el cual considero que estamos ante
una figura sui generis, es la concurrencia de una peculiar circunstancia, definida en
el artículo 16.1 párrafo 2º, cual es el traslado de la obligación de indemnización en
el supuesto de que el deportista profesional que ejercita la denominada “extinción
voluntaria de su contrato sin causa imputable al club de origen”, contrate sus servicios con otro club o entidad deportiva, en cuyo caso, el club de destino, se haría
responsable subsidiario del pago de la indemnización correspondiente13.
Esta configuración del artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985 como una
cláusula penal, y no como otro tipo de derecho, resulta de gran importancia, especialmente debido a la facultad moderadora de la indemnización contenida en
las cláusulas penales que concede el artículo 1154 del Código Civil, para los casos
de cumplimientos contractuales parciales o irregulares. No obstante, existen algunos Tribunales que no aceptan esta naturaleza de cláusula penal, negando de este
modo, la facultad moderadora del juzgador en atención al grado de cumplimiento
(o incumplimiento) contractual del deportista profesional. En esta línea, se postula la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de marzo de
199914, donde se atribuye al artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, la naturale12
Artículo 21.4 del Estatuto de los Trabajadores: “Cuando el trabajador haya recibido una especialización profesional con cargo al empresario para poner en marcha proyectos determinados o realizar un
trabajo específico, podrá pactarse entre ambos la permanencia en dicha empresa durante cierto tiempo. El
acuerdo no será de duración superior a dos años y se formalizará siempre por escrito. Si el trabajador abandona el trabajo antes del plazo, el empresario tendrá derecho a una indemnización de daños y perjuicios.
13
Artículo 16.1 párrafo 2º del Real Decreto 1006/1985: “En el supuesto de que el deportista en el
plazo de un año desde la fecha de extinción, contratase sus servicios con otro club o entidad deportiva,
estos serán responsables subsidiarios del pago de las obligaciones pecuniarias señaladas.”
14
(AS1999, 447)
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za de “pena de arrepentimiento”. Al respecto, señala el Tribunal que “no comparte
esta Sala la naturaleza de cláusula penal que el Juez «a quo» atribuye al indicado
pacto para moderar su cuantía con cobertura en el art. 1154 del Código Civil”; y
en orden a reafirmarse en su apreciación, expresa a continuación que “La doctrina
jurisprudencial viene sosteniendo que si se pacta que el deudor puede liberarse
pagando la pena, estamos en presencia de una obligación facultativa o pena de
arrepentimiento (SSTS de 21-2-1969, 13- 6-1962 y 28-12-1946). La reserva de
la facultad de resolución a cambio del pago de una cantidad no es el estricto concepto de pena convencional, sino de «dinero de arrepentimiento», producto de
la expresa voluntad de las partes, cuya licitud resulta indiscutible en virtud de lo
establecido en el art. 1255 del Código Civil, y si los contratantes se reservaron la
facultad de resolución a cambio del pago de una cantidad de dinero, es obvio que
mediante la entrega puede cualquiera de las partes hacer uso de dicha facultad sin
quebrantar el aforismo «pacta sunt servanda» ni infringir los arts. 1091, 1256 y
1258 del Código Civil”. En mi opinión, una de las claves para dilucidar si la naturaleza del artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, se asemeja más a una cláusula
penal que a un derecho de desistimiento, estriba en decidir si la voluntad de las
partes ha sido la de conceder al deudor la posibilidad de liberarse pagando la cantidad pactada o no. Personalmente, considero que no. Los clubes y los jugadores
cuando establecen las mal llamadas cláusulas de rescisión, no buscan conceder al
deportista la posibilidad de desistir de la obligación pagando la pena. Más bien,
lo contrario, pues se pretende asegurar la continuidad del jugador, al saber éste
con antelación, la cuantía indemnizatoria que habría de abonar al club en caso de
abandonarlo y fichar por otro, por los perjuicios irrogados con este incumplimiento contractual. Así, de lo que se trata es de garantizar la obligación de prestación
de servicios deportivos del jugador profesional, por medio de la estimación de una
elevada cuantía indemnizatoria para caso de que se abandonara el club o entidad
deportiva. Por tanto, considero que la finalidad buscada por el club, consiste en
reducir al máximo que el deportista incumpla su contrato deportivo. En definitiva, estimo que la mal denominada “cláusula de rescisión”, no se incluye en los
contratos de trabajo de los deportistas profesionales in facultate solutionis, dado que
no se configura para posibilitar al deudor desligarse de la obligación principal con
su pago sino que, por el contrario, garantiza y cuantifica el daño que supone su
incumplimiento. En otras palabras, la diferencia respecto del artículo 16.1 con lo
que sería una obligación facultativa, radicaría en que, mientras que con la “cláusula de rescisión” lo que trata es de garantizar y fortalecer el cumplimiento de la
obligación principal, con la obligación facultativa, se produciría el efecto contrario, esto es, lejos de fortalecer la obligación principal, la debilitaría, al conceder al
deudor la posibilidad de cumplir la obligación o pagar la cantidad pactada.
Por tanto, y a la luz de lo expuesto, entiendo justificada mi afirmación sobre
que podemos calificar a la “cláusula de rescisión” recogida en el artículo 16.1 del
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Real Decreto 1006/1985, como una figura que se acerca en gran medida a una
auténtica stipulatio poenae, aunque con ciertas matizaciones que la convertirían
en una figura sui generis, como es el hecho de la obligación subsidiaria impuesta
ex lege, en el nuevo club de destino en el cual el deportista se inserta tras el previo
incumplimiento contractual con su antiguo club. Al respecto, cabe decir que esta
figura, la de la pena convencional. no es desconocida por la jurisdicción laboral,
en donde la Sala cuarta del Tribunal Supremo así como la Sala de lo Social de los
distintos Tribunales Superiores de Justicia, han tenido ocasión de pronunciarse
sobre la validez de las cláusulas penales en el orden social, tanto para supuestos de
pactos a favor de los empresarios como de los trabajadores, siempre que no vulneren derechos sociales básicos. En esta línea, encontramos la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 199515, donde se afirma que “no está de más sostener
la posibilidad de una cláusula penal que no ha sido declarada nula o ineficaz,
como tampoco lo ha sido la obligación principal de la que aquélla es dependiente
o accesoria (artículo 1155 del Código Civil). Porque no repugna al campo de la
autonomía de la voluntad que también existe en el contrato de trabajo, siempre,
claro está, que no perjudique otros derechos básicos laborales”. Esta postura, fue
reafirmada posteriormente en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio
de 200116; cuya línea de razonamiento, es asimismo seguida por denominada jurisprudencia menor, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
de 30 de marzo de 199317, donde admite la existencia de una cláusula penal en el
pacto de no competencia para después de extinguido el contrato, por lo que, no
ve obstáculo en la moderación de la pena establecida en virtud del artículo 1154
del Código Civil) al cumplirse parcialmente ese deber, así como en las Sentencias
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 14 de octubre de 199218 y de 2
de enero de 199119, las cuales siguen la misma pauta.
Debo resaltar, que desafortunadamente, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo no ha entrado a analizar expresamente si la naturaleza del artículo 16.1 del
Real Decreto 1006/1985 es una cláusula penal, pero sí lo ha hecho sobre circunstancias análogas, en las que la Jurisprudencia de lo social no ha tenido inconveniente en admitir la naturaleza penal de los pactos de no competencia y de
permanencia en la empres. Muestra de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo
de 16 de diciembre de 198920. Así como tampoco ha habido problemas en esta
calificación, en los casos de pacto de exigencia de preaviso, como demuestra la
15
(RJ 1995, 2920)
16
(RJ 2001, 7795)
17
(AS 1993, 1384)
18
(AS 1992, 5034)
19
(AS 1991, 46)
20
(RJ 1989, 9245)
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Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 5 de marzo de 1999.
Por ello, considero que no existiría obstáculo para considerar que el pacto entre
deportista y club basado en el artículo 16.1 donde se fije una cuantía indemnizatoria, como una cláusula penal liquidatoria, y más aún, si tomamos en consideración que a pesar de que la razón en los tres casos análogos (pacto de no competencia, de permanencia y de exigencia de preaviso) es diferente a la del artículo
16.1, la finalidad de los diversos pactos es la misma, esto es, asegurar los deberes
laborales de las partes y cuantificar el perjuicio sufrido por el incumplimiento
de los mismos, Esta idea parece corroborarse, si atendemos a la Sentencia del
Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo/Pontevedra de 23 de septiembre de 199821,
la cual sobre este punto, señala que “debe entrar en juego la indemnización de la
que habla el art. 16.1 RD, cuya determinación se deja a la autonomía de las partes, dando lugar a las llamadas «cláusulas de rescisión», cuya naturaleza jurídica
entronca con la de una cláusula penal con función liquidatoria, que, salvo pacto
en contrario, es el régimen ordinario de la cláusula penal en el art. 1152 del Cc.[...]- Matizar que, probablemente, el pacto en contrario no valdría en el ámbito
de una relación laboral, ya que, una cláusula penal con función punitiva, permitiendo reclamar la pena y cumulativamente el cumplimiento de la obligación,
chocaría con el principio de libertad de trabajo -plasmado en el art. 49-1º d) ET”.
Al margen de lo anterior, es importante destacar que este derecho indemnizatorio (cuyo fundamento entiendo, que se encuentra en una previa tasación de
la responsabilidad civil, por los daños y perjuicios ocasionados al club, derivados
de un incumplimiento contractual) a favor del club o entidad empleadora, no
surgirá en caso de que el deportista profesional extinga el contrato, y no continúe en la actividad deportiva. Por tanto, si el jugador decide abandonar el club
o entidad deportiva para dedicarse a cualquier actividad distinta de la deportiva
carece de sentido imponerle el pago de la indemnización, circunstancia ésta que
también debería ser tenida en cuenta por los tribunales a la hora de determinar
el importe de aquélla, ya que la finalidad de la indemnización prevista en el artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985 consiste por un lado en resarcir al club o
entidad deportiva de los perjuicios que pueda sufrir con la marcha del deportista
y, al mismo tiempo, evitar una competencia desleal derivada de la militancia en
un nuevo equipo rival del anterior. De ahí que un nuevo empresario que no sea
un club o entidad deportiva tampoco deba ser responsable subsidiario del pago de
la indemnización, como cabe inferir del tenor literal del párrafo segundo del artículo 16.1 del Real Decreto 1006/198522. Asimismo, hay que puntualizar que esta
responsabilidad subsidiaria del eventual club de destino, plantea dudas en cuanto
a su constitucionalidad, como señala LLEDÓ YAGÜE, el cual expone que “la
21
(AS 1998, 3111)
22
LLEDÓ YAGÜE, F., “El caso Téllez:…” cit., p. 34.
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traslación a otro club de la responsabilidad subsidiaria constituye un gravamen
desproporcionado que atenta contra el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución Española”.
2. LA INADECUADA CONSIDERACIÓN DEL ARTÍCULO 16.1 DEL
REAL DECRETO 1006/1985 COMO SUPUESTO DE RESCISIÓN
CONTRACTUAL. SU MÁS CORRECTA INTERPRETACIÓN COMO
CLÁUSULA PENAL SUSTITUTIVA DE LOS DAÑOS DERIVADOS
DE INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL
Continuando con el análisis del artículo 16.1, debe reseñarse, que este incumplimiento del contrato por parte del deportista profesional, dentro del cual, se
había incluido una estipulación negocial (la cual considero que es una cláusula
penal liquidatoria), a través de la que se tasan a priori los eventuales daños producidos con dicho incumplimiento, es lo que comúnmente se conoce como “cláusulas de rescisión” de los deportistas profesionales. Al margen de la controversia
en su calificación jurídica (en cuanto a los previamente analizado, sobre si implica un derecho de desistimiento, una extinción ad nutum, etc.), creo necesario
aclarar que, a pesar de que es comúnmente aceptado el nomen iuris de “cláusula
de rescisión”, esta denominación es incorrecta, puesto que no estamos ante una
verdadera rescisión de contrato. Ello es debido, a que el Código Civil fija en su artículo 1291 fija las causas de rescisión de los contratos, y el artículo 16.1 del Real
Decreto 1006/1985 no recoge un supuesto de rescisión contractual, sino una resolución de contrato, respecto de la cual, se permite pactar entre deportista y club
empleador, una pena convencional para la valoración de los perjuicios. Además,
el efecto del ejercicio del derecho del artículo 16.1 genera un efecto indemnizatorio a favor del club deportivo, el cual podrá venir fijado en cuanto a su importe
en el propio contrato (a través de una cláusula penal), o fijarse a posteriori por los
Tribunales, pero en ningún caso, produce los efectos propios de la rescisión de
contratos, recogidos en el artículo 1295, párrafo 1º del Código Civil, que indica:
“La rescisión obliga a la devolución de las cosas que fueron objeto del contrato
con sus frutos, y del precio con sus intereses; en consecuencia, sólo podrá llevarse
a efecto cuando el que la haya pretendido pueda devolver aquello a que por su
parte estuviese obligado.” Por tanto, es inadecuado hablar de rescisión contractual, pues resulta totalmente imposible devolver “las cosas objeto del contrato”,
dado que el deportista profesional y el club no pueden devolverse recíprocamente
sus prestaciones. ¿O acaso resulta imaginable que el club tenga que devolver premios recibidos gracias al esfuerzo del deportista?, lo cual es imposible, y más aún
en deportes colectivos, donde tendría que dilucidarse qué porcentaje del premio
se debe al deportista que “rescindiera” su contrato.
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Responsabilidad Civil dimanante del incumplimiento de contrato por deportistas profesionales
Este artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, se encuadra dentro de la regulación del la relación laboral especial de los deportistas profesionales. Esta norma
adolece de cierta parquedad, lo cual justifica su expresa remisión en su artículo
final, al Estatuto de los Trabajadores en todo lo no regulado en su interior. Sin
embargo, en lo que concierne al objeto de este estudio, el Estatuto de los Trabajadores tampoco viene a colmar las lagunas y problemas de interpretación que
se derivan del artículo 16 del Real Decreto 1006/1985. Por ello, como fuente
supletoria de todo el Derecho privado, debemos acudir al Código Civil, a fin de
solventar los problemas que puedan plantearse. De este modo, ya que considero
que estamos ante un incumplimiento contractual, deberemos acudir a los artículos 1101 y siguientes de nuestro Código Civil, y más concretamente, debido a que
estimo que estamos ante una cláusula penal liquidatoria, será necesario aplicar los
artículo 1152 y siguientes del Código. Este último apunte, además viene refrendado por la posición de nuestros Tribunales, los cuales acuden al artículo 1154 del
Código Civil, en orden a moderar judicialmente la cláusula penal, en los casos de
cumplimiento parcial o irregular del deportista profesional.
Así las cosas, el fundamento de la indemnización prevista en el artículo 16 del
Real Decreto 1006/1985, parece encontrarse en los gastos económicos de inversión realizados por el club deportivo en la formación del deportista profesional, el
cual tiene derecho a extinguir anticipadamente su contrato sin alegar causa imputable al club, pero debiendo abonar en este caso una indemnización, que en la
gran mayoría de los casos vendrá establecida en el propio contrato (pudiendo ser
moderada por los Tribunales) o en su defecto, fijada por el juzgador que conozca
del litigio. Del mismo modo, puede observarse la ya apuntada conexión con las
cláusulas penales de los artículos 1152 y siguientes del Código Civil, lo cual viene
conformado por la práctica judicial. Muestra de ello es la Sentencia del Juzgado
de lo Social núm. 3 de Pontevedra de 23 de septiembre de 199823, referente al
litigio conocido como “caso Téllez”, donde se dice que la naturaleza jurídicas del
artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985 “entronca con la de una cláusula penal
en el art. 1152 del Código Civil (la pena sustituirá a la indemnización de daños y
al abono de intereses en caso de falta de cumplimiento)“24.
23
(AS 1998, 3111)
En este momento, resulta oportuno indicar las tres clásicas funciones que puede tener una cláusula
penal. La primera modalidad de cláusula penal es aquella que constituye una función cumulativa, la cual
supone que incumplida la obligación, puede exigirse la pena además del cumplimiento forzoso en forma
específica (cumplimiento in natura) o equivalente (aestimatio rei), es decir, adicionalmente pude reclamarse indemnización por daños y perjuicios. Esta es la modalidad más gravosa para el deudor, y según la
Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1969 solamente ella merece, en sentido estricto,
el nombre de cláusula penal. No obstante, esta modalidad, según se indica ut infra, no sería ajustada a
derecho en el régimen contractual laboral especial de deportistas profesionales. La segunda modalidad,
es la pena con función sustitutiva o liquidatoria, la cual se pacta en sustitución de la indemnización por
incumplimiento, no en calidad de valoración anticipada de los daños, puesto que habrá de pagarse la
24
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De este modo, la aludida Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 3 de Pontevedra de 23 de septiembre de 1998, hace referencia a la función de sustitución de
la valoración de la indemnización de daños y perjuicios, interpretación que considero la más adecuada, con la matización de que podría hacerse sobre el extremo
de que, probablemente, el pacto en contrario, cuya finalidad fuera convertir la
cláusula penal en su modalidad cumulativa, no valdría en el ámbito de una relación laboral, pues dejaríamos de estar ante una función sustitutiva de la valoración ex ante de los daños derivados del incumplimiento contractual, para pasar a
estar ante una “pena añadida” a la indemnización que resultara procedente. Así
que, entiendo una cláusula penal con función punitiva estricta, permitiendo reclamar la pena y acumulativamente el cumplimiento de la obligación, colisionaría con el principio de libertad de trabajo plasmado en el art. 49.1.d) del Estatuto
de los Trabajadores. Además, debería tenerse en cuenta, si ello no implicaría un
enriquecimiento injusto por parte del club, pues además de la indemnización que
legítimamente le corresponde por los daños irrogados del incumplimiento del
deportista, obtendría un lucro adicional que excede de los daños efectivamente
causados.
Otro de los argumentos por los cuales soy partidario de entender la indemnización prevista en el artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, como una cláusula
penal sustitutiva de la valoración de los daños y perjuicios ocasionado al club
deportivo, se sustenta en la interpretación de dicha cláusula penal, puesto que
no es preceptivo para que ésta exista, el convenio expreso sobre la misma (es
decir, la propia mención en el contrato de que la indemnización que recoge el
artículo 16.1, sea una cláusula penal), ya que, al contrario, puede apreciarse su
existencia a través de la mera constancia de la sumisión de una estipulación al
régimen de los artículos 1152 y siguientes del Código Civil, en cualquier otra
estipulación que conlleve el mismo resultado. En otras palabras, no existe ningún
requisito formal en cuanto a su adopción, pues no necesario ninguna fórmula especial como requisito ad solemnnitatem (ello al margen de que, con una finalidad
ad probationem, se deje mención expresa en contrato, de que en caso de incumcantidad establecida en la pena, aun en el caso de que los daños sean menores o no existan, de modo
que se configura como un forfait que en caso de incumplimiento, evita tener que investigar sobre la
valoración de los daños, ya que sustituye a la indemnización y la discusión sobre ella. Tiene la ventaja
para el acreedor (en este caso, el club o entidad deportiva), de que le dispensa de probar los daños y su
cuantía (Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1991 y de 12 de abril de 1993). En mi
opinión, avalada por resoluciones judiciales al respecto, éste es el tipo de cláusula que se contiene en el
artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985. Por último, está el tercer tipo de cláusula penal, que es la pena
facultativa, la cual permite liberarse de la obligación, pagando una pena, y constituye una modalidad de
obligación facultativa. Considero que este tipo de pena no es la recogida en el artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, ya que el contrato entre deportista profesional y club deportivo o entidad empleadora,
es un único contrato (al margen de la posible existencia de precontratos anteriores), en el cual se incluye
una cláusula penal, accesoria al contrato principal, que permite la extinción anticipada por parte del
deportista sin causa imputable al club, a cambio de una indemnización a favor de este último.
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plimiento, la indemnización se regirán por estas cláusula penal). Esta la postura
mantenida por el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 6 y 9 de febrero de
1906, 24 de marzo de 1909, 3 de marzo de 1956, 4 de noviembre de 1958, entre
otras, en las cuales, se indica que, no obstante, dado el carácter punitivo de la estipulación, debe constar clara y terminantemente la voluntad de los contratantes,
y de no ser así, hay que resolver e interpretar, en cuanto a su alcance y contenido,
con criterios restrictivos. Muestra clara de aplicación e interpretación restrictiva,
encontramos la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 1982, donde
se expresa que “la cláusula penal, por su naturaleza, debe ser objeto de específico
pacto para que pueda ser vinculatoria para las partes, de tal forma que, si no consta su existencia de un modo claro y determinante, no puede ser exigible, máxime
que esta Sala tiene reiteradamente establecido que las cláusulas penales deben ser
interpretadas restrictivamente”.
En cuanto a la forma de constituir la cláusula penal, nada se exige ni en el
propio Real Decreto 1006/1985, ni en el Código Civil, por lo que será libre si
se pacta en el mismo acto que la obligación principal (es decir, el contrato de
trabajo del deportista profesional), mientras que si se pactara en un acto distinto
posterior, para que habría de revestir la misma forma que el primero, realizando
una interpretación extensiva del artículo 1230 del Código Civil25.
3. LA RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA DEL NUEVO CLUB
QUE CONTRATA CON EL DEPORTISTA PROFESIONAL,
TRAS EL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL DE ÉSTE
El último párrafo del artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, estipula que
“En el supuesto de que el deportista en el plazo de un año desde la fecha de extinción, contratase sus servicios con otro club o entidad deportiva, estos serán
responsables subsidiarios del pago de las obligaciones pecuniarias señaladas”. La
finalidad de esta previsión, es garantizar que el club de procedencia que vio incumplido su contrato de trabajo deportivo con su deportista profesional, pueda
hacer efectiva la indemnización que procede para este tipo de incumplimiento, a
saber, a través de la previa tasación de los perjuicios económicos en una cláusula
penal liquidatoria, o en su defecto, en aplicación de los artículo 1101 del Código
Civil y atendiendo a las circunstancias que rodean el incumplimiento señaladas
en el primer párrafo del artículo 16.1. Esta “garantía adicional” de aseguramiento
de la responsabilidad civil por daños ocasionados por el incumplimiento contractual del deportista, tiene como fin evitar que el club perjudicado vea frustrado
25
Artículo 1230 del Código Civil: “Los documentos privados hechos para alterar lo pactado en
escritura pública, no producen efecto contra tercero.”
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la reparación de su daño, ante la previsible falta de capacidad económica del
deportista. Asimismo, dicha falta de capacidad económica del deportista para
hacer frente a la responsabilidad por incumplimiento, se ve acrecentada por la
práctica de establecer en contrato cláusulas penales liquidatorias (mal denominadas como “cláusulas de rescisión”), donde se cifra un indemnización por incumplimiento del deportista de cuantías que, en ocasiones, resultan excesivas
(no existiendo, además reciprocidad, en cuanto a la tasación de los perjuicios en
caso de que el incumplidos sea el club o entidad deportiva). Al margen de que
dicha cláusula pueda ser tenida por no puesta en instancias judiciales, debido a
que los Tribunales puedan estimarla nula, en virtud de la prohibición de abuso
del Derecho de nuestro artículo 7.2 del Código Civil, no existe norma laboral ni
deportiva expresa (ni tácita) que fije un tope a la cantidad que las partes pueden
pactar para caso de incumplimiento contractual. En cambio, en otros países sí
existe esta previsión, como es el caso de Brasil, como apunta MELO FILHO26.
En este Estado, existe limitación a la autonomía de la voluntad de las partes a la
hora de acordar la cuantía indemnizatoria en estos supuestos. Concretamente, el
artículo 28.3 de la Lei número 9615, de 24 de marzo de 199827, establece que la
cantidad estipulada en la cláusula de rescisión (entiéndase como cláusula penal
liquidatoria de los daños y perjuicios), será libremente pactada por los contratante, si bien, no podrá superarse un límite máximo establecido en “cien veces
el montante de la retribución pactada”. Al mismo tiempo, el artículo 28.4 de la
citada Lei brasileña, configura un sistema de automática reducción de la cantidad
pactada, dependiendo del período de tiempo cumplido de contrato, de modo, que
si el deportista incumple su contrato una vez superado su primer año, el importa
de la cuantía indemnizatoria pactada se verá reducida en un 10%; si ha transcurrido el segundo año, la reducción será de un 20%; superado el tercer año, la reducción será de un 40%; y si ha supero el 40%, la reducción de la indemnización
pactada alcanzará el 80%. La “Lei brasileña” no continúa con sucesivos años de
cumplimiento de contrato, previos al incumplimiento, pues no tiene sentido, ya
que expresamente, dicha Lei fija un máximo de 5 años de contrato, por lo que al
quinto año, ya no habría lugar a indemnización alguna, pues el contrato habría
llegado a término. Asimismo, es digno de mención, la preocupación que mostró
el legislador brasileño, en relación con aquellos deportistas profesionales que
perciben menos ingresos, pues a fin de evitar que no puedan desarrollar su carrera
profesional por estar atados “de facto” con su antiguo club, a través de la fijación
de cuantías indemnizatorias desproporcionadas y que los clubes interesados (ni el
propio jugador) no estarían dispuestos o no podrían satisfacer, se establece unos
criterios indemnizatorios más laxos a favor del jugador. Concretamente el artícu26
MELO FILHO, A., Novo regime jurídico do desporto, Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p.123.
27
Dicha “Lei” tiene una nueva redacción, en virtud de la “Lei número 9981, de 14 de julio de 2000”.
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lo 28.6 de la “Lei brasileña”, estipula que en el caso de deportistas que perciban
una retribución inferior a la suma de diez salarios mínimos mensuales, el límite
de cuantía para la cláusula penal, no será el genérico (cifrado en cien veces el
montante de la retribución anual pactada), sino que será como máximo de diez
veces el valor de la remuneración anual pactada, o la mitad del valor restante del
contrato, aplicándose el que fuera menor.
El mencionado “tope indemnizatorio” que prevé la legislación brasileña, debe
ser puesto en valor, y desde un punto de vista de Derecho comparado, podemos
observar que no existe uniformidad tanto sobre la previa tasación de los perjuicios generados con el incumplimiento del contrato de deportista profesional,
como en la estipulación de una limitación a la cuantía fijada en concepto de
cláusula penal, en orden a evitar abusos del Derecho y situaciones de clara inferioridad negociadora de los deportistas profesionales. Es más, en algunos países,
que han demostrado una gran preocupación por el Derecho deportivo, y especialmente por los daños que pueden derivarse de la actividad deportiva, como
es el caso de Italia, no existe regulación expresa sobre la extinción del contrato
de deportistas profesionales. Este país, cuenta con Ley de 23 de marzo de 1981,
núm. 91, que regula la “normativa en materia de relaciones entre las sociedades
y los deportistas profesionales”, pero en su interior, no se refiere directamente
a las formas de extinción del contrato de trabajo del deportista profesional. Por
tanto, ni trata explícitamente el incumplimiento contractual del deportista profesional, ni tampoco prevé la regulación de la estipulación contractual donde se
fije previamente, el pago de cantidad en concepto de indemnización a favor del
club para caso de incumplimiento. No obstante, ello no supone que la legislación italiana no contenga una regulación afín que venga a desarrollar la misma
función que el artículo 16 del Real Decreto español 1006/1985. Así, la Ley de 23
de marzo de 1981 núm. 91, en su artículo 6, establece un derecho de preparación
y formación en beneficio de sociedad deportiva que vea extinguida su relación
con el deportista profesional. Dicha indemnización se establece para cualquiera que sea la forma de extinción de la relación, al prevenirse que “finalizada
como sea, una relación contractual, el atleta profesional queda libre de estipular
un nuevo contrato. Las federaciones nacionales pueden establecer, en tal caso,
que la nueva sociedad pague a la anterior una indemnización de preparación y
promoción del atleta profesional, determinada por las mismas federaciones, de
acuerdo con coeficientes y parámetros adecuados a la naturaleza y exigencias del
deporte concreto”. Por tanto, el elemento característico en Italia, consiste en
que su legislación recurre a los derechos de formación y preparación, en orden
a hacer responsable directo de los perjuicios sufridos con la marcha del deportista a un nuevo club contratante. Puede observarse, que este elemento implica
una clara diferencia de la regulación española, donde la responsabilidad directa
recaer sobre el deportista profesional, mientras que la responsabilidad de aquel
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club que lo contrate en el plazo de una año desde la extinción contractual, es de
carácter subsidiario. Además de ello, en España se permite la fijación previa del
quantum indemnizatorio a través de las mal denominadas cláusulas de rescisión,
mientras que en Italia, su regulación se remite a las federaciones deportivas respectivas, a fin de su determinación.
Un país que sí cuenta con regulación expresa, es Bélgica, donde se cuenta con
la Ley de 24 de febrero de 1978, sobre el contrato de trabajo del deportista remunerado. En el artículo 4 de esta Ley, se previene que “la rescisión unilateral del
contrato de duración determinada antes de la fecha de expiración y sin motivo
grave, da a la parte perjudicada el derecho a una indemnización equivalente a la
remuneración debida hasta la expiración del contrato. Esta indemnización no
podrá exceder del doble del montante previsto en el art. 5-2º”. Y el artículo 5 al
que se remite, dispone que “si el contrato de trabajo de deportista remunerado ha
sido concluido por un período indeterminado, cada una de las partes puede poner
fin al mismo por medio de carta certificada [...]. En este caso, la parte que rescinde
el contrato sin causa grave o sin respetar las disposiciones del párrafo primero del
presente artículo, está obligada a pagar una indemnización a la otra parte cuya
cuantía será fijada por el Rey sobre la base de la opinión de la Comisión Paritaria
Nacional competente. A falta de Decreto Real, la cuantía de la remuneración
será igual al montante de las pagas debidas hasta el final de la temporada deportiva, con un mínimo igual al 25 por 100 de la remuneración anual debida”.
Como punto negativo de esta legislación, hay que resaltar que implica sustraer a
las partes y a la jurisdicción laboral, la fijación del “quantum” indemnizatorio que
deberá percibir el club deportivo que vio su contrato incumplido. No obstante,
ello también depende del enfoque con el que se analice esta legislación, pues aunque supone una disminución de la capacidad negociadora de las partes, conlleva
un refuerzo de la seguridad jurídica, por el hecho de que la legislación impone
unos límites indemnizatorios. Además, podría favorece la posición de aquellos
deportistas profesionales que no fueran grandes estrellas del deporte, pues salvo
éstos, el resto contará con un “hándicap” negociador respecto del eventual club
contratante, extremo que parece evitar en parte el legislador belga.
En cuanto al derecho francés, también dispone de regulación expresa del
contrato de deportista profesional, distinguiendo entre contratos por duración
indeterminada, de aquellos otros que, en caso de cumplirse determinados requisitos, pueden establecerse por duración determinada (L. 122-1º), entre los que se
encuentra el del deportista profesional. de este modo, el Derecho francés se asemeja a nuestra regulación, ya que en España el contrato de deportista profesional,
en virtud del artículo 6 del Real Decreto 1006/1985, “será siempre de duración
determinada”. Sin embargo, el Derecho del país galo, se aparte del nuestro en
cuanto a la responsabilidad subsidiaria y la posibilidad de estipulación negocial
previa sobre el perjuicio generado por incumplimiento.
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En el Derecho suizo, parece que existe una preocupación en orden a evitar
abusos en la negociación con deportistas profesionales, sino que se favorece la
posición de los clubes, pues se prevé un mínimo indemnizatorio, que puede ser
aumentado por las partes. La regulación del contrato de estos profesionales del
deporte, viene recogida, fundamentalmente, en los artículos 319 a 362 del Código de las Obligaciones, y en la Ley Federal de 13 de marzo de 1964, sobre el
trabajo en la industria, la artesanía y el comercio y el derecho cantonal. De este
modo, el artículo 337d al. 1 del Código de Obligaciones recoge el mínimo indemnizatorio a favor del club empleador, al señalar que, “cuando el trabajador no
preste sus servicios o abandonase a su empleador bruscamente sin justos motivos,
el empleador tendrá derecho a una indemnización igual a un cuarto del salario
mensual”. Por ello, estaríamos ante una indemnización máxima establecida que
se asemeja a la pena convencional que tenemos en España, aunque con la peculiaridad de que el deportista la puede reducir, pero no suprimir, si el empleador no
sufre ningún perjuicio o si el perjuicio es inferior a la indemnización (en virtud
del artículo 337d al. 2 Código de Obligaciones). Además de lo anterior, el empleador podría reclamar la reparación de otros daños, si su perjuicio es superior al
establecido legalmente (a la luz del artículo 337d al. 1 Código de Obligaciones),
aunque deberá probar tales perjuicios.
Por último, en cuanto a los países de nuestro entorno que regulan expresamente este contrato, señalar que un caso particular, viene representado por la
normativa de Holanda. Este país, dispone de la denominada como flexwet. Con
este término, se alude a una Ley que entró en vigor el 1 de enero de 1999, donde
se protege a los trabajadores con contratos temporales, entre los que se incluiría
a los deportistas profesionales). Así, al amparo de este Ley, tras tres años de relación contractual, los deportistas profesionales, pueden preavisar con un mes de
antelación su deseo de dar por extinguida la relación, quedando así libres en el
mercado sin precio de traspaso. Los efectos de la norma operan para las contrataciones pretendidas a su entrada en vigor, y para los casos de renovación, no para
los primeros contratos. El punto más positivo de este regulación novedosa, se da
en que ambas partes pueden salir beneficiadas, pues, además de la libertad que
pueden adquirir con facilidad los deportistas en el mercado de fichajes, también
las entidades deportivas pueden resolver los contratos de los deportistas llamados
de “segunda línea” que no hayan cumplido con las expectativas deseadas.
Volviendo a nuestro país, y continuando con la responsabilidad subsidiaria
del club adquirente en virtud del artículo 16.1 párrafo segundo del Real Decreto
1006/1985, hay que decir que este precepto es criticado por LLEDÓ YAGÜE28,
quien considera que la traslación de la responsabilidad, aunque sea a nivel subsidiario, que se contempla en el artículo 16.1, constituye un gravamen despropor28
LLEDÓ YAGÜE, F., Las denominadas cláusulas de rescisión, Madrid: Editorial Dykinson, 2000, p. 69.
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cionado, que atenta contra el derecho a la libertad de empresa, preconizado en
nuestro artículo 38 de la Constitución. En concreto, afirma que “lo que se produce en la traslación a otro club de la responsabilidad subsidiaria, es un gravamen
desproporcionado que atenta contra el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa (artículo 38 de la Constitución29) y a tenor del artículo 53.1 esta
restricción a un derecho fundamental establecido en una norma reglamentaria,
infringe la jerarquía normativa y la reserva de Ley”. Personalmente no comparto
que se conculque el derecho constitucional de la libertad de empresa, aunque
sí reconozco que pueda tener cierta incidencia en la misma (justificada en todo
caso, como garantía de la viabilidad de las competiciones deportivas), por lo que
sí me parece acertada la indicación de que la regulación debería venir dada en
virtud de Ley (ordinaria), y no a través de desarrollo reglamentario, ahorrándose
el control parlamentario que supone la aprobación de toda Ley. Además, debemos tener en consideración, que la redacción del artículo 38 de nuestra Carta
Magna, permite una interpretación muy amplia del contenido de este derecho a
la libertad de empresa, por lo que considero que la fijación ex lege (o más bien a
través de una norma reglamentaria, pues vuelvo a mostrarme partidario de que
todo este tipo de cuestiones sean objeto de debate parlamentario, del cual sea
fruto la correspondiente Ley, y no se tomen atajos por la vía de normas aprobadas
por el Gobierno) de una responsabilidad subsidiaria del club de destino que contrata al deportista que incumplió previamente su contrato con el antiguo club,
no implica un atentado contra este derecho constitucional. Y sobre esta amplitud
interpretativa del concepto, se manifestó la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1981, de 16 de noviembre, la cual expresó que la Constitución permite la
existencia de diversos modelos económicos, desde una economía liberal, hasta
una economía intervenida e incluso planificada, subrayando de esta manera las
correcciones que puede experimentar una economía basada en la propiedad privada y en la libertad de empresa en el marco de un Estado social y democrático
de derecho.
En cuanto a la posible vulneración de la libertad de empresa que no comparto,
debe de señalarse que dicha libertad implica la falta de coacción para concurrir
en el mercado de bienes y servicios, si bien habrá de ser entendida en términos
de competencia económica, de conformidad con la regulación que el mercado
pueda ser objeto y dentro de la igualdad jurídica. Asimismo, como ya reconoció
el Tribunal Constitucional en su Sentencia 225/1993, de 8 de julio, el derecho a
la libertad de empresa, dista de configurarse como un derecho absoluto, pues se
admiten limitaciones, señalando expresamente que: “la doctrina de este Tribunal
ya ha establecido que este derecho constitucional -en el que predomina «el carácArtículo 38 de la Constitución: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía
de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de
acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.”
29
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ter de garantía institucional» [SSTC 83/1984 y 123/1991]-, al ser la economía de
mercado el marco obligado de la libertad de empresa (STC 88/1986), de un lado
«viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse
los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad»”, aunque a continuación matiza que existe una doble
garantía en relación con estos límites, consistente en “la reserva de ley y la que
resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo que el legislador
no puede disponer, de un contenido esencial (art. 53.1 CE)”30. Sin embargo, esta
libertad de empresa, no puede ser entendida únicamente en lo que a Derecho
interno concierne, pues la misma, se deberá configurar conforme a las directrices
que se establezcan en el ámbito competencial de la Unión Europea.
En relación con el ámbito de la Unión Europea, las restricciones a la competencia que pudiera suponer la responsabilidad subsidiaria del club que contrata en
el plazo de un año a un deportista que incumplió su contrato con su antiguo club,
estarían permitidas en caso de que la finalidad última estuviera justificada al perseguir un objetivo legítimo con los Tratados constitutivos de la Unión Europea.
Como se señaló en la emblemática Sentencia del antiguo Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas (actual Tribunal de Justicia de la Unión Europea) en
el “Caso Union royale belge des sociétés de football association ASBL y otros
contra Marc Bosman y otros” de 15 diciembre 1995, más conocida como la Sentencia del “Caso Bosman”31, las medidas restrictivas de libertades contempladas
en los Tratados constitutivos de la Unión Europea (actualmente en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea), sólo podrán ser aceptadas si se persigue
un objetivo legítimo que sea compatible con los principios fundamentales de los
Tratados, unido a la justificación por la existencia de un interés general en esa
medida restrictiva. En concreto, se afirmo en su fundamento 104 que: “(…) las
normas relativas a las transferencias constituyen obstáculos a la libre circulación
de los trabajadores prohibidos, en principio, por el artículo 48 del Tratado. Ello es
así salvo si dicha medida persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado
y se justifica por razones imperiosas de interés general. Pero, en tal caso, también
sería necesario que la aplicación de dichas normas sea adecuada para garantizar
la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que es necesario
para alcanzar dicho objetivo (véase, en especial, sentencia Kraus, antes citada,
30
De todos modos, debemos tener en cuenta que el Derecho a la libertad de empresa, así como sus
límites, admiten un gran abanico de interpretaciones, por lo que resulta prácticamente imposible realizar
definiciones taxativas de este Derecho y de sus límites, sino tan sólo meras aproximaciones. Esta dificultad en su definición, es reconocida en la propia Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al afirmar la
referida Sentencia que: “este Tribunal ha afirmado ulteriormente que tanto el contenido de la libertad
de empresa como los límites que pueden establecerse por las normas que regulen su ejercicio constituían
una cuestión que «no está exenta de graves dificultades de definición a priori con carácter abstracto y de
general aplicación» (STC 37/1987)”.
31
(TJCE 1995, 240)
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apartado 32, y Sentencia de 30 noviembre 1995, Gebhard, C-55/1994, aún no
publicada en la Recopilación, apartado 3732)”.
La Sentencia del “Caso Bosman”, analizaba si se vulneraba la libertad de circulación de trabajadores, del artículo 48 del Tratado Comunidad Económica Europea (actual artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea)
consecuencia de la exigencia de la mencionada indemnización por formación a
favor de clubes que invierten en formación de deportistas, y estos últimos, tras
finalizar su contrato por transcurso temporal del mismo, contratan con un club
diferente, que se ve obligado a abonar una indemnización “por formación” invertidos en el jugador y de los que se va a aprovechar a partir de ese momento. Pero
a pesar de que se refiera a otra libertad fundamental de los Tratados constitutivos,
su causa de justificación es perfectamente trasladable a otros supuestos conflictivos, donde se duda acerca de la adecuación a derecho de la Unión Europea, como
sería la analizada libertad de empresa.
Sin embargo, no puedo dejar de matizar que el terreno competencial del la UE,
se restringe a las relaciones entre Estados, en este ámbito, a fin de garantizar la libertad de empresa. Pero la Unión Europea no puede entrar a valorar si normativa
interna, que es de aplicación exclusivamente “de fronteras para dentro” de un Estado, vulnera alguna libertad comunitaria. Por tanto, aun en caso de estimar que se
vulnerara la libertad de empresa a nivel de la Unión Europea, sólo podría prohibirse
la aplicación del artículo 16.1 párrafo 2 del Real Decreto 1006/1985, en contrataciones con clubes que tuvieran nacionalidad distinta al club de origen con el que el
deportista incumplió su contrato. En otras palabras, si ambos clubes implicados estuvieran dentro del mismo Estado, la Unión Europea no tendría competencia para
indicar que es una conducta contraria a los Tratados constitutivos de la Unión Europea. De este modo, en el “Caso Bosman”, las indemnizaciones prohibidas por esta
sentencia serían exclusivamente las que puedan tener lugar entre Estados miembros
y no las de carácter interno, si tenemos en cuenta la jurisprudencia expuesta en la
Sentencia “Caso Bekaert” de 20 de abril de 198833 y reiterada años después en la
Sentencia del “Caso Batista Morais”, de 19 de marzo de 199234, según la cual las
disposiciones del antiguo Tratado Comunidad Económica Europea en materia de
libre circulación de personas no contemplarían los eventuales obstáculos que la
legislación de un Estado pudiera imponer a los nacionales dentro de su propio territorio, si la supuesta discriminación no tuviese ningún vínculo de conexión con
situaciones contempladas por el derecho comunitario (o empleando el término más
correcto y actual, Derecho de la UE, ya que los Tratados constitutivos, no hablan de
Comunidad Europea, sino de Unión Europea).
32
(TJCE 1995, 212)
33
(AS 294, 1987)
34
(AS 60, 1991)
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En definitiva, y en cuanto al ámbito de la libertad de empresa, ésta no sería vulnerada por la prescripción del artículo 16.1 párrafo 2 del Real Decreto 1006/1985,
sobre la responsabilidad subsidiaria del nuevo club contratante, si entendemos,
como así hace GONZÁLEZ DEL RÍO35, que está justificada al perseguir el objetivo legítimo requerido y compatible con los Tratados de la Unión Europea, que
sería la viabilidad de la competición; debiéndose, en todo caso, garantizar unos
criterios de proporcionalidad e igualdad en interés legítimo, en la restricción a la
libertad de empresa que pudiera suponer la responsabilidad subsidiaria del nuevo
club, lo cual no existiría en caso de que la cláusula penal liquidatoria expresamente prevista en el artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985 como posibilidad de
pacto entre el deportista y el club originario (con la consiguiente responsabilidad
subsidiaria del club que le contratare en el plazo de un año, desde el incumplimiento del contrato) resultare abusiva por cuantía excesiva. De este modo, como
en otros muchos ámbitos, a la hora de establecer restricciones, se permite siempre
que se persiga un interés legítimo que primaría sobre tal restricción (que en este
ámbito sería la viabilidad de la competición, y el aseguramiento de resarcimiento
de un club que puede verse en plena temporada sin los servicios de un deportista
del cual dependa en gran medida, y que sin mediar causa, incumple su contrato
para “fichar” con otro club), y que se adopte tal restricción de modo proporcional.
Además de la anteriormente expuesta línea jurisprudencial en el ámbito del
Derecho de la Unión Europea, relativa a la libertad de empresa, el artículo 16.1
del Real Decreto 1006/1985 también plantea dudas (o mejor dicho ha planteado, ya que la opinión generalizada de nuestros Tribunales es homogénea), sobre
su adecuación con el derecho al trabajo reconocido en el artículo 35 de nuestra
Constitución. En una interpretación genérica de este derecho constitucional, sin
referencia expresa al deporte profesional, es abundante la Jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional. Destacable sería la Sentencia del Tribunal Constitucional 22/1981, de 2 de julio, donde se destaca la doble dimensión que contiene
el derecho al trabajo, afirmando lo siguiente: “El derecho al trabajo no se agota
en la libertad de trabajar, supone también el derecho a un puesto de trabajo, y
como tal presenta un doble aspecto: individual y colectivo, ambos recogidos en
los arts. 35-1º y 40-1º de nuestra Constitución, respectivamente. En su aspecto
individual, se concreta en el igual derecho de todos a un determinado puesto de
trabajo si se cumplen los requisitos necesarios de capacidad, y en el derecho a la
comunidad o estabilidad en el empleo, es decir, a no ser despedidos sin justa causa. En su dimensión colectiva, el derecho al trabajo implica además un mandato a
los poderes públicos para que lleven a cabo una política de pleno empleo, pues en
otro caso el ejercicio del derecho al trabajo por una persona de la población lleva
35
GONZÁLEZ DEL RÍO, J.M., El deportista profesional ante la extinción del contrato de trabajo deportivo, Madrid: la Ley, 2008, p. 436.
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consigo la negación de ese mismo derecho para otra de la misma”. Asimismo, y
dadas las características del deporte profesional, donde confluyen deportistas de
nacionalidad extranjera, resulta también importante la Sentencia del Tribunal
Constitucional 107/1984, de 23 de noviembre36, la cual consideró que no resulta
exigible la igualdad de trato entre los extranjeros y los españoles en materia de
acceso al trabajo, aunque se matiza que ello no significa que los extranjeros carezcan de este derecho sino que el mismo, no se encuentra un plano de igualdad
que en relación con el del trabajador nacional, con la excepción de que exista
ley o tratado que así lo establezca (lo cual conlleva que en el ámbito de la Unión
Europea, sí que sea exigible esta igualdad, pero no con otros Estados ajenos al
ámbito comunitario, que no tengan establecido Tratado con España). En definitiva, el derecho al trabajo está garantizado constitucionalmente, pero como ha
tenido oportunidad de señalar la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1990,
de 15 de marzo, no se configura como un derecho absoluto e ilimitado sino que,
cabe su acotamiento a través de ley, cuando existan razones suficientes que así lo
justifiquen y no se limite mas allá de lo imprescindible guardando, en todo caso,
una proporción entre el derecho que se limita y el bien que se quiere proteger.
Por tanto, de aquí se deduce, que en el ámbito de los deportistas profesionales,
podría incluso restringirse este derecho sí hubieran suficientes razones que así
los justificaran. No obstante, estimo que vuelve a existir el mismo problema que
en relación a las dudas sobre el eventual quebranto del derecho a la libertad de
empresa por el artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985, esto es, que la posible
restricción de derechos constitucionales, se realiza por la vía de una norma reglamentaria, sustrayendo todo control parlamentario en orden a la aprobación de
una norma, que debería de gozar de rango de Ley.
Más concretamente, y centrando la cuestión en los deportistas profesionales, los
Tribunales consideran que el artículo 16.1, en sí mismo considerado, no vulnera el
precepto constitucional recogido en el artículo 35. En otras palabras, el establecimiento en contrato, de una cláusula penal para caso de incumplimiento, no atenta
contra el derecho al trabajo (ni tampoco contra otros derechos también recogidos
y relacionados con el mundo laboral, especialmente el de la libertad de elección
de profesión u oficio), sino que sólo se plantea la posibilidad de que aquello que
contravendría el artículo 35 de la Constitución, sería pactar un “quantum” indemnizatorio tan elevado, que implicara quebrantar este derecho constitucional. No
obstante, se suele afirmar que en virtud del principio de libertad de contratación
36
Esta doctrina constitucional, también es seguida por nuestro Tribunal Supremo, lo cual es resaltable, pues no son pocos los casos donde existe disparidad de opiniones entre nuestro Alto Tribunal y
el Tribunal Constitucional. Sobre la interpretación del Tribunal Supremo, vid. Sentencias del Tribunal
Supremo de 8 de junio de 1987 (RJ 1987, 4139), de 30 de diciembre de 1988 (RJ 1988, 9725), de 24 de
noviembre de 1991 (RJ 1991, 334), de 1 de julio de 1991 (RJ 1991, 6616) o de 21 de enero de 1993 (RJ
1993, 316) entre otras.
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del artículo 1255 del Código Civil que habilita que los contratantes establezcan
los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por convenientes, siempre que no
sean contrarios a las Leyes, a la moral, ni al orden público, el deportista profesional
aceptó voluntariamente el monto indemnizatorio, por lo que no le vino impuesto al
estilo de las cláusula no negociadas individualmente (o los más comúnmente conocidos como “contratos de adhesión”). Muestra de esta interpretación, la hallamos
en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2 de febrero de
200437. En esta Sentencia, se afirma que “Dado que el establecimiento de tal cláusula es fruto de la negociación entre las partes, y goza de plena licitud conforme al
artículo 16 del RD 1006/85, difícilmente puede admitirse que la misma vulnere uno
de los derechos reconocidos por el artículo 35 de la Constitución Española, dado
que el derecho a la libre elección del trabajo que, aplicado al caso que nos ocupa, se
traduciría en la libre elección de club, no está reñido con el respeto a la voluntad de
los trabajadores en orden a orientar sus intereses personales y profesionales, renunciando a la perspectiva de cambio de club durante un determinado período de tiempo por otro tipo de conveniencias, siendo totalmente lícita la limitación voluntaria
de esa voluntad con sujeción a las normas generales de la contratación”, reafirmando su adecuación con el artículo 35 de la Constitución, dado que el establecimiento
del monto indemnizatorio para caso de incumplimiento contractual del jugador, es
fruto de un proceso de negociación entre las partes, con intervención directa del
representante del jugador, de manera que según la apreciación del Tribunal, no
existe duda de que se encuentra ante una cláusula resultado de la autonomía de la
voluntad de las partes, y que debe ser respetada por aplicación del principio “pacta
sunt servanda” que consagra el artículo 1255 del Código Civil, sin que la validez
y cumplimiento de la misma pueda dejarse al arbitrio de una de las partes, según
establece el artículo 1256 del mismo texto legal. Por tanto, puede decirse que, la
tendencia judicial generalizada afirma que no existe vulneración de este precepto,
pero en mi opinión, ello no resulta tan claro. La estipulación de indemnizaciones
millonarias, a las cuales no pueda hacer frente el deportista profesional, sí podrían
en ciertos casos, atentar contra su libertad de elección de profesión u oficio y contra el derecho a la promoción en el trabajo. Piénsese que un jugador que no puede
desvincularse de su club, sino es abonando una indemnización por incumplimiento
millonaria, que ciertamente excede de los gastos invertidos en su formación y en los
perjuicios realmente irrogados al club, vulneraría su derecho a la libertad reconocido en el artículo 35 de la Constitución (además de poder implicar “de facto”, una
aplicación del derogado derecho de retención). Y ello con independencia de que el
jugador haya negociado individualmente el contrato, y la cláusula indemnizatoria
sea resultado de una aparente aplicación del artículo 1255 del Código Civil; pues
a pesar de que en teoría existe una capacidad negociadora de ambas partes, depor37
(AS 2004, 1463)
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tista y club o entidad deportiva, la realidad refleja que en la práctica no existe una
igualdad de planos en la negociación, pues salvo en contadas excepciones como
serían los deportistas denominados como “estrellas” en su modalidad deportiva, lo
cierto es que los clubes ostentan una mayor fuerza negociadora, que puede anular
la del jugador, obligándole a aceptar cláusulas indemnizatorias abusivas en su cuantía. Así, este tipo de estipulaciones abusivas, no sólo iría en contra de las cláusulas
abusivas del artículo 7.2 del Código Civil que determina su nulidad, sino también
contravendría el artículo 35 de la Constitución En contra, se argumenta que esta
vulneración, no sería tal, por cuanto el jugador sólo ve limitado su derecho constitucional en caso de que pretenda seguir ejerciendo como deportista profesional,
no así si incumple su contrato con el club deportivo, con la finalidad de dedicarse
profesionalmente a otra actividad.
Al margen de lo anterior, es necesario resaltar que la responsabilidad subsidiaria del nuevo club o entidad deportiva contratante del artículo 16.1 del Real
Decreto 1006/1985, es una norma de “ius cogens” o derecho imperativo. De tal
forma que no estamos ante un norma dispositiva, que pueda modificarse por las
partes, por lo que el pacto privado entre el deportista con el nuevo club o entidad
deportiva, por el cual se exima a este último de la responsabilidad subsidiaria
a que se refiere el mencionado artículo 16.1, deberá reputarse como nulo. Es
decir, el eventual club o entidad deportiva responsable subsidiario de la indemnización prevista a favor del club de origen para el caso del incumplimiento del
deportista profesional, no puede exonerarse de dicha responsabilidad pactando
con el deportista incumplidor, además de su exoneración, que el deportista se
haga responsable directa y totalmente del pago de las indemnizaciones a las que
pueda estar obligado a satisfacer a su anterior club. Esto revela la semejan que a
continuación indicaré que creo que existe, en relación con la responsabilidad por
hecho ajeno del artículo 1903 del Código Civil, pues, por ejemplo, en la responsabilidad del empresario por actos de sus empleados, el primero no puede pactar
con los segundos, que se exime de responsabilidad por aquellos actos en los que
no empleen toda la diligencia debida. La naturaleza imperativa de la previsión
final del artículo 16.1 del Real decreto 1006/1985, fue afirmada en la Sentencia
del Juzgado de lo Social núm. 1 de Mataró de 21 de marzo de 200338, en el conocido como “Caso Miralles”39, donde se precisa que un pacto de tal característica,
38
(AS 2003, 683)
La Sentencia es conocida con este nombre porque hace alusión al deportista, en este caso demandado, Albert Miralles. Este baloncestista profesional incumplió su contrato, tal y como dice la Sentencia
en su Fundamento Jurídico Quinto, “«por las buenas» y «sin más»” con el Club Joventut de Badalona,
celebrando nuevo contrato en plazo inferior al año, con un nuevo club, el Club Baloncesto Orense, en
cuyo contenido se estipuló una cláusula por medio de la cual el deportista se hacía único responsable del
total de la indemnización que su nuevo club pudiera estar obligado a abonar al antiguo club, en virtud de
la responsabilidad subsidiaria del artículo 16.1 párrafo 2 del Real Decreto 1006/1985.
39
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estaría realizado en fraude de tercero, que en sería el club de origen que ve mermadas sus opciones de resarcimiento por un pacto en el cual no ha intervenido.
En concreto, la Sentencia señala que: “En primer lugar, teniendo en cuenta el
principio de jerarquía normativa arts. 9.3 CE, 3.1 ET y 21 RD 1006/1985, resulta
manifiesto que el contrato privado no puede derogar un precepto heterónomo
de origen estatal precepto que tiene todos los visos de tener carácter imperativo
y no dispositivo por las partes. Por otra parte no puede obviarse que esta norma jurídica que establece la subsidiaridad en la responsabilidad ante la rescisión
del contrato de trabajo a instancia del deportista, tiene dos claras finalidades,
la primera de las cuales es implicar en orden a la responsabilidad de la entidad
deportista que provoca la ruptura del contrato laboral vigente con la oferta de un
nuevo contrato. La segunda finalidad que persigue tal norma es la de garantía, se
trata de que el club que ha provocado la ruptura del vínculo laboral ofreciendo
un nuevo contrato de trabajo al deportista profesional, se convierta en garante o
avalador frente al club acreedor de la deuda contraída por la ruptura prematura
del contrato de trabajo. Pues bien, parece bastante evidente que la eficacia que
esta norma garantiza no puede ser neutralizada por un pacto privado celebrado sin
la concurrencia del tercero que resulta directamente perjudicado por sus eventuales efectos, puesto que con dicho pacto se suprime la garantía adicional que
ofrece el club que provoca la ruptura del contrato de trabajo precedente. Parece
pues manifiesto que un pacto de estas características es fraude de tercero y, en
consecuencia debe reputarse nulo y sin efectos”.
Por otro lado, esta Sentencia es también de interés porque el demandado,
alegaba que la mal denominada habitualmente como “cláusula de rescisión”, pactada con el Club Joventut de Badalona para caso de incumplimiento sin causa imputable al club, no era una cláusula penal liquidatoria (donde no se exige
prueba ni cuantificación de los daños), sino ante un mero pacto resarcitorio, que
exige la acreditación de los daños inferidos al antiguo club con la marcha del baloncestista. El Juzgado citando una Sentencia del Tribunal Supremo, argumenta
que lo relevante no es la calificación de tal pacto, sino la facultad moderadora
que ostenta el juzgador en ambos casos, amparado, por un lado, por el artículo
1154 del Código Civil (“El Juez modificará equitativamente la pena cuando la
obligación principal hubiera sido en parte o irregularmente cumplida por el deudor”), y por otro, el artículo 1103 del mismo cuerpo legal (“La responsabilidad
que proceda de negligencia es igualmente exigible en el cumplimiento de toda
clase de obligaciones; pero podrá moderarse por los Tribunales según los casos”).
Sobre este extremo, el juzgador manifestó que: “Por parte del deportista demandado se ha argumentado que no se estaba ante una cláusula penalizadora sino
ante un pacto de carácter resarcitorio, y se ha sostenido que para su efectividad
es imprescindible que se acrediten los daños producidos al Club. En cuanto a esta
cuestión suscitada entre las partes debe recordarse, en primer lugar, que para la
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Sala IV del Tribunal Supremo STS 4-11-199940 no se trata de distinguir si se está
ante una cláusula penal arts. 1152 y ss. Código Civil o ante cláusula de indemnización de responsabilidad contractual arts. 1101 y ss. Código Civil lo realmente
importante para el alto Tribunal es que: «... debe tenerse en cuenta, además, que
la facultad de los juzgados y tribunales de modificar “equitativamente” la cuantía
de las penas convencionales (art. 1154 del Código Civil) o la propia facultad de
moderar la indemnización por responsabilidad contractual (art. 1103 del código Civil) depende en gran medida de las circunstancias de cada caso. Y no son
evidentemente las mismas, a efecto de valoración de daños, las de un “jugador
aficionado”, inédito todavía en las competiciones de la Liga de fútbol profesional,
que las de un futbolista de primera división» (F. 4)”
En mi opinión, la diferencia no es baladí, y soy partidario de considerar el
pacto previsto en el artículo 16.1 entre deportista y el club contratante, dentro
de la naturaleza jurídica de las cláusulas penales. La razón es que en caso de considerarlo un mero pacto resarcitorio, rigiéndose en exclusiva por los artículos 1101
y siguientes del Código Civil, no podría haber moderación de la responsabilidad,
como sí se puede respecto de la cláusula penal, en caso de cumplimiento parcial
o irregular del deudor. Ello es debido, a que considero que el incumplimiento
contractual del deportista que procede a “fichar” con otro club, no puede ser calificado como un incumplimiento negligente, sino que debe de ser tenido como
doloso, ya que el jugador entiende y quiere incumplir su contrato. Y al estar ante
un incumplimiento doloso, no podrá moderarse por los Tribunales al igual que
sucedería en un incumplimiento por negligencia, pues el artículo 1107 párrafo 2
del Código Civil, prevé que “En caso de dolo responderá el deudor de todos los
que conocidamente se deriven de la falta de cumplimiento de la obligación”.
Otro de los conflictos que surgen en la aplicación de la responsabilidad subsidiaria del nuevo club contratante, radica en el carácter objetivo de esta responsabilidad, ya que el nuevo club no puede argumentar desconocimiento de la
situación en que se encontraba el deportista, a fin de exonerarse de su responsabilidad subsidiaria. Sobre este particular la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León (Valladolid) de 15 de octubre de 200141, estimó que el
club que contrata a un deportista no puede ampararse en una pretendida buena fe
derivada del desconocimiento de que el deportista no ha cumplido con su obligación de resarcimiento a favor del antiguo club, al señalar que el club ostenta una
responsabilidad subsidiaria “sin que pueda ser exonerado de la misma en base a
la creencia de que el jugado-codemandado estaba libre”. De tal forma que, la responsabilidad subsidiaria del nuevo club, en virtud del artículo 16.1 párrafo 2 del
Real Decreto 1006/1985, tiene un carácter objetivo y no depende de la conducta
40
(RJ 2000, 2028)
41
(AS 2001, 4287)
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subjetiva del nuevo club contratante. En este sentido, resulta necesario señalar
la práctica habitual de las Federaciones deportivas, consistente en la denegación
de expedición de la licencia deportiva de un jugador, que haya incumplido previamente sus obligaciones contractuales con el anterior club deportivo. Por ello,
en el caso citado, el club deportivo de destino demandado, pretendía exonerarse
de la obligación subsidiaria que impone el artículo 16.2 párrafo segundo del Real
Decreto 1006/1985, por el hecho de que la Federación deportiva no había denegado la expedición de la licencia del deportista profesional, por lo que en su defensa argumentaba que actuaba dentro del desconocimiento del incumplimiento
contractual del jugador que estaba fichando, debido a que se había expedido su
licencia deportiva, lo cual no se habría hecho en caso de existir obligaciones
pendientes con el anterior club. Sin embargo, el Tribunal razonó que el club de
destino no puede sustentar su pretensión de eximirse de su condición de responsable subsidiario del pago de la indemnización, debido a que no puede exonerarse
de responsabilidad por el hecho de que la federación le “hubiera concedido la
licencia federativa, pues ello es un trámite administrativo que no incide en la
voluntad de las partes y que por ello no puede enervar la obligación indemnizatoria establecida en el contrato, ni tampoco la responsabilidad subsidiaria para
el club que contrató al demandado y que viene fijada por Ley”. Todo ello, revela
que la obligación impuesta al club de destino, adquiere una naturaleza objetiva,
es decir, resulta independiente del desconocimiento del previo incumplimiento
contractual del deportista profesional que contrata, y de la buena fe, que puede
acreditarse en mayor o menor medida, respecto de dicho desconocimiento de
obligaciones pendientes con el anterior club o entidad deportiva, impidiendo
basar dicha buena fe, en la expedición de la licencia deportiva por la Federación
deportiva correspondiente.
Personalmente considero que, este precepto al presentar una naturaleza de
carácter objetivo, pues el club que contrata al deportista que previamente incumplió su contrato con el antiguo club, no puede exonerarse de responsabilidad en
virtud de una actuación de buena fe desconocedora del incumplimiento, se asemeja a la responsabilidad por hecho ajeno del artículo 1903 del Código Civil42.
42
Artículo 1903 del Código Civil: “La obligación que impone el artículo anterior es exigible, no sólo
por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder.
Los padres son responsables de los daños causados por los hijos que se encuentren bajo su guarda.
Los tutores lo son de los perjuicios causados por los menores o incapacitados que están bajo su autoridad y habitan en su compañía.
Lo son igualmente los dueños o directores de un establecimiento y empresa respecto de los perjuicios
causados por sus dependientes en el servicio de los ramos en que los tuvieran empleados, o con ocasión
de sus funciones.
Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo
en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias.
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Aunque en este caso, lo denominaría como “responsabilidad por (incumplimiento de) contrato ajeno”, ya que el artículo citado del Código Civil, se enmarca
dentro de la responsabilidad extracontractual, no en la contractual, que sería el
caso del artículo 16.1 párrafo 2 del Real Decreto 1006/1985.
Por último, y al margen de lo anterior, traer a colación un aspecto de la Sentencia del “Caso Zubiaurre”, resuelto a través de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 20 de diciembre de 200543, que es objeto de
análisis en el presente trabajo de modo específico, pero contiene un extremo
relacionado con la responsabilidad subsidiaria del nuevo club contratante, que
considero relevante resaltar en este epígrafe. En este caso, el Tribunal afirmó que
no es requisito imprescindible para que se genere la responsabilidad subsidiaria
del nuevo club contratante, la existencia de una perfecta relación de trabajo posterior, dado que la redacción del Real Decreto 1006/1985 es relativa a “contratare sus servicios”. Con ello, se derivaría que no se alude en exclusiva a vínculos
estrictamente contractuales, sino que también incluye los estados previos de la
contratación, es decir, permitiendo englobar en el precepto sobre la responsabilidad subsidiaria, una “relación jurídica precontractual o prenegocial, equivalente
a un precontrato de trabajo que participa de la naturaleza laboral”.
4. CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Real Decreto 1006/1985, prevé expresamente en varios de sus
preceptos, la posibilidad de pactar en contrato cláusulas penales. En concreto, los
artículos 16.1, 15.1 y 15.2 de la norma reglamentaria contienen la posibilidad de
pactar en contrato, cláusulas penales liquidatorias. Esto asemeja los daños ocasionados por incumplimiento contractual, al régimen general del Código Civil,
más que al Estatuto de los Trabajadores, ya que no existe regulación expresa sobre
estos extremos, siendo necesario aplicar los artículos 1152 y siguientes del Código
Civil, reguladores de las cláusulas penales, así como los artículo 1101 y siguientes,
sobre responsabilidad civil contractual general.
SEGUNDA.- En lo referente a la mal denominada “cláusula de rescisión”,
debe de concluirse que la naturaleza jurídica de esta figura, recogida en el artículo
16.1 del Real Decreto 1006/1985, es claramente la de una cláusula penal liquidatoria. Debe descartarse que sea una rescisión contractual, pues no se encuadra en
los supuestos de rescisión del artículo 1290 del Código Civil (ni tampoco a través
de la cláusula de cierre del apartado 5 del mencionado artículo de “Cualesquiera
La responsabilidad de que trata este artículo cesará cuando las personas en él mencionadas prueben
que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño.
43
(AS 2006, 1464)
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otros en que especialmente lo determine la Ley”), ni tampoco genera los efectos
de la rescisión del artículo 1295 del Código Civil, pues es inviable que ambas
partes de restituyan recíprocamente “ las cosas que fueron objeto del contrato con
sus frutos, y del precio con sus intereses”. También debe desecharse la idea de que
constituya una extinción ad nutum del contrato, ya que esta figura se entiende
que es aplicable a los contratos de duración determinada, y el contrato de trabajo
deportivo, por expresa disposición del artículo 6 del Real Decreto 1006/1985, es
de duración determinada. En consecuencia, hemos de concluir que el artículo
16.1 del Real Decreto 1006/1985, contiene una cláusula penal liquidatoria en
previsión de un eventual de incumplimiento contractual.
TERCERA.- La responsabilidad subsidiaria del nuevo club contratante del
deportista profesional recogida en el artículo 16.1 párrafo 2º del Real Decreto
1006/1985, es una norma de “ius cogens” o de carácter imperativo, lo cual implica
que el deportista profesional y el nuevo club contratante, no pueden pactar en
el nuevo contrato de deportista profesional, que del previo incumplimiento contractual del deportista, éste será el único responsable de los perjuicios irrogados
al antiguo club.
CUARTA.- La posibilidad de pactar en concepto de cláusula penal, la indemnización procedente para caso de incumplimiento contractual del deportista, así
como responsabilidad del nuevo club contratante, revela que la norma española
se preocupa especialmente por la posición en la que queda el antiguo club deportivo que el cual se ve prescindido de un jugador de su plantilla. Sin embargo,
debemos plantearnos si los deportistas profesionales que no son “estrellas del deporte”, sufren que su posición se vea claramente perjudicada en beneficio del club
deportivo, el cual goza de una fuerza negociadora muy superior que le permite imponer en contrato cláusulas penales de cuantías millonarias. A pesar de que estas
cifras indemnizatorias pueden ser declaradas abusivas en virtud del artículo 7.2
del Código Civil, así como moderadas equitativamente por los Tribunales en caso
de cumplimiento parcial o irregular del deportistas (artículo 1154 del Código Civil), debemos preguntarnos, si no sería oportuno, establecer normativamente un
límite máximo, que las partes pudieran pactar en concepto de cláusula penal del
artículo 16.1 del Real Decreto 1006/1985.
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225-225
Recensiones
Finance and the good
society. Primera edición
Autor: Robert J. Shiller
Editorial: Princeton University Press,
abril, 2012.
ISBN: 978-0-691-15488-6
Robert James Shiller (nacido
en Detroit, Michigan, 29 de marzo
1946), es un economista estadounidense, académico y autor de best-seller.
Actualmente es profesor de Economía
en la Universidad de Yale y miembro
del Centro Internacional de Finanzas
de Yale, Yale School of Management.
Shiller ha sido investigador asociado
del National Bureau of Economic Research (NBER), desde 1980, fue vicepresidente de la American Economic
Association en 2005, y el presidente
de la Asociación Económica del Este
para el período 2006-2007. También
es el co-fundador y principal economista de la firma de gestión de inversiones MacroMarkets LLC. Escribe
una columna, “Finanzas en el Siglo
21”, para Project Syndicate, cuyas publicaciones son reconocidas mundialmente.
Shiller se encuentra entre los 100
economistas más influyentes del mundo y su obra escrita comprende una
gama de temas como mercados financieros, innovación financiera, economía conductual, macroeconomía,
bienes raíces, métodos estadísticos, y
actitudes públicas, opiniones y juicios
morales respecto de los mercados.
232-233
En su décimo libro, Finance and
the good society (traducido al español como Las finanzas en una sociedad
justa), el autor nos muestra cómo las
finanzas están hechas para servir a
los objetivos de la sociedad; es decir,
ponen a disposición de las personas,
empresas o Estados las herramientas
financieras necesarias para el alcance de sus objetivos, como pueden ser
el pago de la educación de tus hijos
o la apertura de un nuevo hospital.
Hace un llamamiento para que nos
demos cuenta de ello y de que, siendo
conscientes de que los avances financieros, en muchos casos, han servido
para incrementar la ausencia de ética de las personas que trabajan en el
sector financiero y para el estallido de
crisis económicas, las malas prácticas
se pueden evitar y se puede reconducir la creación de instrumentos financieros para servir a la sociedad de una
manera justa y ética.
En sus propias palabras, el profesor
Shiller justificó haber escrito Finance
and the good society porque pensó que
“la hostilidad hacia el sector financiero
está fuera de lugar. La gente puede estar
enfadada por lo que pasa pero necesitamos
las finanzas, y las necesitaremos en sus diferentes formas. Lo que la gente realmente debería estar haciendo, si están motivados por el 15M, Occupy Wall Street
o cualquier otro movimiento similar, es
aprender finanzas y participar en el debate
sobre la mejora de este sector fundamental
para la sociedad”.
Así, el autor no deja las críticas a
un lado. Entiende las posiciones de
indignación popular, pero se mantie-
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 90 septiembre-diciembre 2013, ISSN: 1889-7045
Recensiones
ne firme en la tesis de que es absolutamente necesario recuperar el sistema
financiero para el progreso económico
y el bienestar social, introduciendo un
conjunto de medidas para su democratización y humanización. De igual
modo, no oculta su defensa del capitalismo financiero como sistema, al que
atribuye un gran protagonismo en el
avance económico y social.
El libro se puede dividir en tres
partes diferenciadas. En la primera
parte, Shiller repasa las funciones
desempeñadas por un extenso elenco de profesionales en el campo de
las finanzas: consejeros delegados,
banqueros, reguladores, contables y
auditores, abogados e incluso profesores. Explica sus funciones y responsabilidades, uno por uno, para darnos
a entender por qué algunos de estos
puestos son tan controvertidos en
el sistema financiero. Shiller, curiosamente, critica de forma evidente
a sus compañeros de profesión, los
educadores, achacándoles un importante papel en la crisis financiera.
Esta crítica deriva del hecho de que
“muchos profesores parecían inculcar la
visión extrema de que los mercados son
perfectamente eficientes”, lo que ayudó
a contribuir a la formación de las burbujas especulativas.
La segunda parte del libro ofrece una visión más crítica del sistema
financiero, creado por las personas
descritas en la primera parte, y ofrece
algunas ideas de cómo puede éste mejorarse en el futuro. Así, por ejemplo,
defiende la hipoteca de desarrollo continuo, en la que se especificarían ajus-
tes en sus condiciones en el caso de
una contracción económica o de una
disminución del precio de la vivienda.
Shiller, en definitiva, propone extender, humanizar y democratizar el sistema financiero, lo que significa “dar a
las personas la capacidad de participar de
igual a igual en el sistema financiero, con
pleno acceso a la información y con los recursos, tanto humanos como electrónicos,
para hacer un uso activo e inteligente de
sus oportunidades”.
Shiller cierra el libro con un epílogo que ofrece sus pensamientos sobre
cómo se ejerce en verdad el poder en
las finanzas, sobre los sentimientos
negativos que tenemos acerca de la
concentración de poder que vemos
en el mundo financiero hoy día, y sobre cómo una democratización financiera, tal y como se ha definido en el
párrafo anterior, ha de ser instrumentada en consonancia con los valores
humanos.
En definitiva, Finance and the good
society es un libro que no puede dejar
indiferente a nadie. Este libro hace que
los lectores tomen conciencia de que
el sistema financiero es el cauce para
alcanzar las metas que la sociedad se
proponga y, además, invita a hacer una
reflexión crítica sobre el sistema financiero, lo que es una primera fase para
alcanzar su más preciada meta: la democratización del mismo.
Elaborado por Cristina Figaredo Sanjuán.
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