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TEMA
CUERPO SUPERIOR DE ADMINISTRADORES
DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA
REGIÓN DE MURCIA
TEMA 17. LA
17
COMUNIDADES AUTÓNOMAS: PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y ESTATUTARIOS. LA L.O.F.C.A. LOS ACUERDOS DEL
CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA SOBRE EL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN. LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL.
1
FINANCIACIÓN
DE
LAS
La financiación de las comunidades autónomas: principios
constitucionales y estatutarios. ............................................................ 1
1.1 Concepto y sistemas de autonomía financiera ........................................ 1
1.2 Recursos autonómicos. ....................................................................... 4
1.3 Principios constitucionales que informan el régimen de financiación de las
Comunidades Autónomas .................................................................... 5
1.4 Los principios estatutarios. .................................................................. 6
1.5 Los distintos sistemas de financiación. .................................................. 7
1.5.1 Peculiaridades del sistema de financiación de las Comunidades de
Régimen Foral frente a las de régimen común. ............................. 7
1.5.2 Los regímenes especiales por razón del territorio. ......................... 9
1.6 Problemática de las Comunidades Uniprovinciales. .................................. 9
2
La L.O.F.C.A......................................................................................... 11
2.1 Principios rectores del sistema de financiación autonómica ..................... 13
2.2 Los recursos financieros de las Comunidades Autónomas ....................... 16
2.2.1 Tributos propios de las Comunidades Autónomas ........................ 17
2.2.2 Los tributos cedidos por el Estado............................................. 17
2.2.3 Recargos sobre impuestos del Estado ........................................ 19
2.2.4 Las participaciones en los ingresos del Estado: el Fondo de
Suficiencia Global. .................................................................. 19
2.2.5 El producto de las operaciones de crédito................................... 22
2.2.6 Los precios públicos................................................................ 22
2.2.7 Asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado... 23
2.2.8 Las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial. ..... 24
3
Los acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre el
sistema de financiación....................................................................... 24
3.1 Evolución hasta el actual modelo de financiación. ................................. 25
3.1.1 Etapa del coste efectivo. ......................................................... 27
3.1.2 Etapa de autonomía del gasto. ................................................. 28
3.1.3 Etapa de autonomía del ingreso. .............................................. 29
4
Los Fondos de Compensación Interterritorial...................................... 30
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4.1 Normativa vigente............................................................................ 32
4.2 Propósito y cuantía........................................................................... 32
4.3 Determinación del fondo de compensación........................................... 33
4.3.1 Base de cálculo. ..................................................................... 33
4.3.2 Beneficiarios.......................................................................... 34
4.3.3 Fórmula de distribución. .......................................................... 34
4.4 Destino y determinación de los proyectos de inversión. ......................... 35
4.5 Cobro de los fondos.......................................................................... 36
4.6 Control. .......................................................................................... 36
TEMA
CUERPO SUPERIOR DE ADMINISTRADORES
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TEMA 17. LA
17
COMUNIDADES AUTÓNOMAS: PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y ESTATUTARIOS. LA L.O.F.C.A. LOS ACUERDOS DEL
CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA SOBRE EL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN. LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL.
1
FINANCIACIÓN
DE
LAS
La financiación de las comunidades autónomas: principios
constitucionales y estatutarios.
1.1 Concepto y sistemas de autonomía financiera
Es difícil imaginar una autonomía política sin el soporte de una autonomía
financiera. La existencia de Comunidades Autónomas o de Estados miembros de
una federación con poderes propios y competencias para ejercerlos no es sostenible
sin una autonomía, al menos, en el gasto público.
El concepto de autonomía financiera no es pacífico en la doctrina ni en la
jurisprudencia. Su objeto puede ser cifrado sólo en el gasto público o bien en el
gasto y en los ingresos o fuentes de financiación, tesis que admiten posturas
intermedias.
Ahora bien, aun centrando el objeto de la autonomía financiera en el gasto,
debe existir un sistema de ingresos que garantice de forma suficiente la libre
elección de los objetivos políticos en los que se va a concretar dicho gasto. A este
respecto, J. J. Ferreiro Lapatza señala dos sistemas básicos y enfrentados: el de
unión y el de separación:
a) El sistema de unión refiere a los poderes centrales la titularidad
exclusiva para establecer el sistema tributario en todo el territorio
nacional. Estos recaudan los recursos y asignan a los territorios
autónomos los que le sean necesarios y suficientes.
b) El sistema de separación atribuye potestad tributaria tanto a los
poderes centrales como a los autonómicos, así como también su
respectiva gestión presupuestaria.
El primer sistema tiene la ventaja, según la doctrina, de que garantiza mejor
la igualdad de trato fiscal, es más fácil, barato y rentable en su aplicación y evita
mejor la evasión y la sobreimposición; y el inconveniente de su posible falta de
adecuación a las características de cada territorio. Las ventajas y los inconvenientes
del segundo sistema pueden deducirse de los anteriores en contrario sentido. Pero
interesa destacar que no hay correspondencia entre sistema de unión y Estado
centralista, de un lado, y sistema de separación y Estado federal o autonómico, de
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otro. El primer sistema puede ser aplicado a un Estado autonómico, puesto que,
como dice J. M. Perulles, el termómetro de la autonomía financiera no se encuentra
en los ingresos sino en la decisión sobre el gasto y en la aprobación del
Presupuesto.
La autonomía financiera es instrumento necesario de la autonomía política.
Por ello, el artículo 156 de la Constitución establece: "Las Comunidades
Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus
competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y
de solidaridad entre todos los españoles.
Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o
colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los
recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos."
El Tribunal Constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que la
autonomía financiera "exige la plena disposición de medios financieros para poder
ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias
propias, en especial las que se configuran como exclusivas".
La autonomía
financiera en su vertiente de gasto -ha recordado la STC 68/1996 "no entraña sólo
la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y
orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del
mismo dentro del marco de sus competencias".
La Constitución reconoce la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas en el artículo 156, pero la regula y limita en otros muchos preceptos.
Las líneas maestras del marco básico que establece son las siguientes:
1. Las Comunidades Autónomas gozan de las siguientes facultades:
a) Establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes
(art. 133.2).
b) Actuar como colaboradoras o delegadas del Estado para la
recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios de aquél,
de acuerdo con las leyes y los Estatutos (art. 156.2).
c) Elaborar y aprobar sus propios Presupuestos (art. 153.d).
d) Percibir los ingresos contemplados en la Constitución (artículos 156 y
157).
2. Las Comunidades Autónomas carecen de las siguientes facultades:
a) Configurar una Hacienda propia que pueda significar un privilegio
frente a las otras Comunidades Autónomas (art. 138.2).
b) Adoptar medidas tributarias que supongan un obstáculo para la libre
circulación de mercancías o servicios (art. 157.2).
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3. El Estado puede actuar en el ámbito de las Haciendas propias de las
Comunidades Autónomas en los siguientes supuestos:
a) Regular por medio de Ley Orgánica todas las competencias financieras
de las Comunidades Autónomas en materia de ingresos. Es el caso de
la LOFCA.
b) Establecer mediante Ley Orgánica normas reguladoras de conflictos y
normas de colaboración (art. 157.3). También lo hace la propia
LOFCA.
c) Establecer mediante Ley ordinaria los principios armonizadores en
aras del interés general (art. 150.3).
d) Controlar los presupuestos autonómicos por medio del Tribunal de
Cuentas (art. 153.d).
e) Planificar mediante Ley la actividad económica general que equilibre
el desarrollo y el crecimiento regional (art. 131.1).
De cuanto hemos expuesto se desprende que la autonomía financiera de las
Comunidades Autónomas no se formula como un valor absoluto. El legislador
constituyente quiso, desde un principio, configurar dicha autonomía con unos
perfiles delimitadores de importancia sustancial.
El ya citado artículo 156.1 de la Constitución recoge como límites a la
autonomía financiera el principio de coordinación con la Hacienda estatal y el de
solidaridad entre todos los españoles que, a su vez, es principio inspirador, como
sabemos, del modelo de Estado. A ellos hay que añadir la prohibición (artículo
157.2) de adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o
que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
La Constitución prevé, además, en el artículo 157.3 el marco en el que esos
límites deben actuar al disponer que una Ley Orgánica podrá regular el ejercicio de
determinadas competencias financieras, así como las normas para resolver los
conflictos que pudieran surgir, y las posibles formas de colaboración financiera
entre Comunidades Autónomas y el Estado. Su función es permitir que una Ley
Orgánica -la LOFCA- pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad
delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia
financiera". Esa Ley aparece, pues, como punto de referencia para determinar la
extensión y limites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y las
facultades que al respecto se reservan a los órganos centrales del Estado.
Otra cuestión que se plantea es la relativa a los recursos financieros
previstos en la Constitución. Se contemplan dos sistemas de financiación de las
Comunidades Autónomas, con independencia de los regímenes especiales de Ceuta
y Melilla: el común o general, en el que de modo preferente nos vamos a referir en
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el presente tema, y el foral, implantado en el País Vasco y Navarra, al amparo de la
Disposición Adicional Primera de la Constitución.
1.2 Recursos autonómicos.
El sistema común o general se contiene en el artículo 157 de la
Constitución, que enumera los recursos financieros de las Comunidades
Autónomas:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre
impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado;
b) Tributos propios: impuestos, tasas y contribuciones especiales;
c) Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras
asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado;
d) Rendimientos patrimoniales e ingresos de derecho privado;
e) Productos de operaciones de crédito.
Aclara el artículo 158 el contenido del apartado c) antes trascrito. El Fondo
de Compensación Interterritorial se constituye para gastos de inversión
destinados a corregir los desequilibrios económicos existentes entre las diversas
partes del territorio nacional y hacer así efectivo el principio de solidaridad; los
recursos de este Fondo son distribuidos por las Cortes Generales entre las
Comunidades Autónomas con el criterio mencionado. Por otra parte, en los
Presupuestos Generales del Estado debe figurar una asignación a las
Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades
que hayan asumido y para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los
servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
Examinanda la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas desde
la perspectiva constitucional, concluiremos que tiene un carácter puramente
instrumental: allegar fondos para el correcto funcionamiento de los servicios cuya
responsabilidad han asumido. En otras palabras, si el contenido sustantivo de la
autonomía es el desarrollo de sus competencias funcionales, la cuestión siguiente
es resolver su financiación del modo menos perturbador posible.
En función de la respuesta que se dé, la suficiencia financiera de las
Comunidades Autónomas puede garantizarse de dos maneras: o bien
atribuyéndoles la facultad de legislar, gestionar y administrar tributos propios o,
alternativamente, transfiriéndoles parte de los impuestos establecidos y
gestionados por el Gobierno Central.
En suma, lo que se plantea es si hacer coincidir la descentralización del
gasto con la descentralización del ingreso o, por el contrario, atribuirles un
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protagonismo decisivo a la hora de establecer el gasto público y una escasa
responsabilidad en la recaudación impositiva. La primera alternativa supone que la
Hacienda se organice bajo un modelo centralista, en que la Administración Central
adquiere la responsabilidad de proveer el gasto público y los recursos de su
financiación; la segunda supone que la Hacienda se organice como un modelo
descentralizado, en que las competencias que no sean de ámbito internacional
deben correr a cargo de las Haciendas descentralizadas que, asimismo, se
responsabilizarán de los correspondientes medios financieros.
Los diversos modelos de financiación que se han ido sucediendo se han ido
desplazando desde la primera alternativa a la segunda.
1.3 Principios constitucionales que informan
financiación de las Comunidades Autónomas
el
régimen
de
El modelo financiero previsto en la Constitución para las CCAA se dibuja de
forma un tanto imprecisa limitándose, en sus artículos 137, 138 y 156 a 158, a
enumerar los principios a que debe servir el sistema y los recursos con que podrán
contar sin dar un peso especifico a ninguno de ellos, abriendo así un gran número
de posibilidades en cuanto a modelos a desarrollar. Los tres principios básicos, de
acuerdo con el artículo 156.1, son: de autonomía, de coordinación y de solidaridad.
El principio de autonomía financiera se concreta en que las CCAA deben
disponer de libertad para tomar sus decisiones en cuanto al nivel global de ingresos
y gastos deseado y a la distribución de este nivel entre sus distintas políticas de
gasto y fuentes de financiación (artículo 156.1 CE y 1.1 LOFCA).
La coordinación es un principio básico de la Constitución económica y del
Estado autonómico. Por eso, lógicamente, lo es del régimen de financiación
autonómica. Así se percibe explícitamente no sólo en la propia Constitución, cuyo
artículo 156.1 exige la coordinación con la Hacienda central y la solidaridad entre
los españoles, sino también en la LOFCA. Por otro lado, el artículo 149.1.11.a
atribuye al poder central el establecimiento de las bases sobre la ordenación del
crédito, así como las bases y coordinación de la planificación general de la
economía. En su virtud, las Comunidades Autónomas necesitan autorización para
ciertas operaciones de crédito.
A estos efectos se creó como órgano consultivo, el Consejo de Política Fiscal
y Financiera, que informa las políticas autonómicas presupuestarias, de
endeudamiento, de inversiones públicas y de distribución de los recursos del Fondo
de Compensación Interterritorial con vistas precisamente a su coordinación con la
Hacienda central.
El principio de solidaridad implica que la diferente capacidad financiera de
las CCAA no lleve aparejadas diferencias en los servicios prestados, sino que estas
diferencias en los bienes y servicios deben obedecer a las distintas preferencias y
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esfuerzo fiscal entre unas y otras, sin que se admitan privilegios derivados de los
distintos niveles de renta o desarrollo entre unos territorios y otros.
Con relación al principio de solidaridad, de importancia cardinal en el modelo
de organización territorial diseñado por la Constitución, debe integrarse también
con el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. El grado
de solidaridad del sistema vendrá determinado por la intensidad de la política de
redistribución de rentas. En este sentido, el artículo 158 de la Constitución
contempla dos instrumentos de compensación y redistribución: las
Asignaciones Presupuestarias estatales de Nivelación y el Fondo de Compensación
Interterritorial (en adelante, FCI).
Al primero de ellos se refiere el párrafo primero cuando prescribe que "en los
Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las
Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios públicos
fundamentales en todo el territorio español". (En la vigente LOFCA, esto se hace a
través del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales).
Al segundo de los instrumentos de solidaridad se refiere el párrafo segundo
al señalar que "con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y
hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación
con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes
Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias en su caso".
1.4
Los principios estatutarios.
El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, dedica su Título IV a
“Hacienda y Economía”. En el artículo 40 están contenidos los principios básicos
sobre la financiación de la región.
1. Autonomía financiera. De acuerdo con este principio el artículo 43
declara la competencia de la Comunidad Autónomas para La
administración de los tributos propios y, por delegación, la de los cedidos
por el Estado. En materia de reclamaciones económico administrativas se
establece la competencia de los órganos de la Comunidad cuando se trate
de tributos propios y la de los del Estado en el caso de tributos cedidos
por éste. Aunque hay que tener en cuenta que la Ley 3/2009, de
modificación de la LOFCA, otorga a las CCAA competencias sobre las
Reclamaciones Económico Administrativas en materia de tributos cedidos.
Los recursos de que dispone la Hacienda regional se regulan en el art. 42
en iguales términos que lo hacen la Constitución y la LOFCA.
Así mismo, en el ejercicio de la autonomía financiera, se reconoce la
facultad de la Asamblea Regional para establecer tributos propios,
exenciones y bonificaciones, recargos sobre los del Estado y autorizar la
emisión de deuda publica y otras modalidades de endeudamiento (dentro
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de los limites que le impone la LOFCA que se destinen a gastos de
inversión y que la carga financiera que se asuma no exceda del 25% del
presupuesto de ingresos).
2. Dominio público y patrimonio propio. El artículo 41, tras declarar que
el patrimonio autonómico está compuesto por los bienes y derechos
procedentes de la diputación provincial y del ente preautonómico, los
cedidos por el Estado y los que se adquieran, reconoce la capacidad de la
Administración regional para adquirir, administrar y disponer de dichos
bienes. El régimen jurídico de los bienes patrimoniales y de dominio
público de la esta regulado por la Ley 3/1992, de 30 de julio, de
Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
3. Coordinación orgánica y funcional. A este respecto se prevé la
colaboración entre las administraciones tributarias del Estado y de la
Comunidad Autónoma siempre que las necesidades lo aconsejen para el
mejor cumplimiento de los fines encomendados a ambas.
4. Solidaridad entre todos los Españoles.
1.5 Los distintos sistemas de financiación.
Antes de continuar con el tema hay que insistir en que no existe un único
sistema de financiación de las comunidades autónomas. Este varia, según nos
estemos refiriendo a Comunidades uniprovinciales o pluriprovinciales, pero las
diferencias fundamentales existen entre las sujetas al régimen común previsto en la
LOFCA y las sujetas al Régimen foral o de cupo.
1.5.1 Peculiaridades del sistema de financiación de las Comunidades de
Régimen Foral frente a las de régimen común.
La financiación de las Comunidades de régimen foral es completamente
distinta que la de las de régimen común. A las Comunidades de régimen foral se les
reconoce potestad tributaria y capacidad de gestión en tributos de carácter general.
La titularidad de la mayor parte de los tributos corresponde a los territorios forales,
titularidad que alcanza a la regulación normativa, la gestión y la recaudación y el
producto de dicha recaudación.
Por su parte, los territorios aportan una cantidad anual a la Administración
del Estado en concepto de financiación de las competencias no asumidas por la
Comunidad Autónoma y que, por tanto, sigue prestando la Administración Central.
La cantidad anual aportada es el "cupo", que se calcula como un porcentaje
del gasto que efectúa la Administración central por competencias no asumidas en el
conjunto del Estado, deducidos los ingresos que esta obtiene como consecuencia de
los tributos no concertados, los aranceles exteriores y la financiación del déficit
público.
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Desde la perspectiva de los ingresos, los niveles de autonomía y
responsabilidad fiscal de ambos tipos de comunidades son también muy diferentes:
muy notables en las comunidades de régimen foral y reducidos en las de régimen
común.
El sistema de financiación foral trae causa de la Disposición Adicional
Primera de la Constitución, según la cual: “La Constitución ampara y respeta los
derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho
régimen foral se llevara a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los
Estatutos de Autonomía.”
El Estatuto de Autonomía del País Vasco, (Ley Orgánica 3/1979), de 18 de
diciembre, en la que se establece como principio general que "el País Vasco
dispondrá de su propia Hacienda autónoma”, regulándose las relaciones de orden
tributario entre el Estado y el País Vasco "mediante el sistema foral tradicional de
Concierto económico o Convenios". (En términos similares se pronuncia el de
Navarra)
El contenido del régimen de Concierto implica que las Instituciones de los
Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio,
el régimen tributario atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, y
que la gestión, e inspección de todos los impuestos se efectuará, dentro de cada
Territorio Histórico, por las respectivas Diputaciones Forales.
La aportación del País Vasco al Estado consiste en un cupo global integrado
por los correspondientes a cada uno de sus Territorios, como contribución a todas
las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma. Para el señalamiento
de los cupos correspondientes a cada Territorio Histórico que integran el cupo
global antes señalado se constituirá una Comisión Mixta integrada, por
representantes de las Diputaciones Forales, del Gobierno Vasco y de la
Administración del Estado. El cupo así acordado se aprobará por Ley.
El actual Concierto Económico fue aprobado por la Ley 12/2002, de 23 de
mayo, modificada por la Ley 28/2007, de 25 de octubre.
El Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, fue
aprobado por Ley 28/1990, de 26 de diciembre y la Ley 25/2003, de 15 julio, por la
que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre el Estado y la
Comunidad Foral de Navarra
El conjunto de normas reguladoras de la financiación de las Comunidades
Autónomas forales les confiere "amplios poderes normativos, de gestión y sobre la
recaudación de la mayoría de los tributos establecidos en su territorio, incluidos los
que constituyen la espina dorsal de los sistemas fiscales modernos: el IRPF el
Impuesto sobre Sociedades y el IVA.
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La diferencia de autonomía financiera entre las Comunidades forales y las de
derecho común es más que notable, lo que ha provocado ciertas distorsiones
manifestadas por los responsables políticos de estas últimas.
Una aproximación entre ambos modelos y el aumento del nivel de
autonomía y corresponsabilidad fiscal de las CCAA de régimen común, ya se ha
venido produciendo desde modelo de financiación implantado a partir de 2002, ya
de que las Comunidades que lo deseen podrán modificar los tramos autonómicos de
las tarifas y ejercer algunas competencias normativas en los tributos que les son
cedidos por el Estado. Con el modelo de 2009, además de incrementarse los
porcentajes de cesión de tributos estatales y las competencias normativas, se
ceden a las Comunidades Autónomas competencias en materia de Reclamaciones
Económico Administrativas hasta ahora reservadas al Estado en el caso de las CCAA
de régimen común.
1.5.2 Los regímenes especiales por razón del territorio.
Junto a los regímenes forales o especiales por razones históricas, se
encuentran, dentro del régimen común, los regímenes especiales por razón del
territorio aplicables a la Comunidad Autónoma de las Canarias y a las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla.
Estos regímenes se justifican por las especiales características geográficas
de estos territorios, que en el pasado reciente motivaron la concesión de un
régimen económico y fiscal especial, cuya principal característica era la
consideración de estos territorios como puertos francos con la consiguiente
exclusión del territorio aduanero, que permitiese promover su desarrollo.
Las especialidades del régimen canario se centran, en el ámbito de la
imposición indirecta, en la no aplicación en su territorio del IVA, que es sustituido
por el IGIC (Impuesto General Indirecto Canario, que se gestiona y recauda por la
Junta de Canarias), la no aplicación de los impuestos especiales ni los Aranceles de
Aduaneros, aunque también existe un arbitrio de entrada de mercancías en el
archipiélago, titularidad de la Junta de Canarias.
En Ceuta y Melilla, existen además bonificaciones en la cuota de los
impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas y el de Sociedades
1.6 Problemática de las Comunidades Uniprovinciales.
El artículo 141 de la Constitución define la provincia como una entidad local,
con personalidad jurídica propia, obtenida por la agrupación de municipios y
encomienda su gobierno y administración a Diputaciones.
Respecto a la financiación de estos entes, el artículo 142 se limita a decir
que deberán disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones y
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que se nutrirán fundamentalmente de sus tributos y de participaciones en los del
Estado y las Comunidades Autónomas.
La concreción de estos medios la realiza el artículo 2 del Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en términos muy similares a como lo
hace la LOFCA para las CCAA. Estos medios son:
a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho
privado.
b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e
impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las
Comunidades Autónomas o de otras entidades locales.
c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades
Autónomas.
d) Las subvenciones.
e) Los percibidos en concepto de precios públicos.
f) El producto de las operaciones de crédito.
g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus
competencias.
h) Las demás prestaciones de derecho público.
Los artículos 131 a 149 de dicha Texto Refundido regulan detalladamente
estos recursos para el caso de las Diputaciones Provinciales.
El artículo 135 prevé la cesión de tributos del Estado (IRPF, IVA e IIEE) a las
provincias y CCAA uniprovinciales en similares términos a como lo hace la LOFCA
para todas las CCAA en general, si bien sin facultades normativas.
Se prevé un fondo complementario de financiación, con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado, para cubrir las insuficiencias financieras para
atender sus competencias básicas.
Entre las subvenciones se comprenden las destinadas a financiar los Planes
provinciales de cooperación en las obras y servicios municipales y la
participación en las Apuestas Mutuas Deportivas del Estado.
Para el caso de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, el artículo 62.7
de la Ley 21/86, de Presupuestos Generales del Estado para 1987, pasó a
considerar como ingresos propios de estas CCAA la participación en los ingresos del
Estado correspondientes a las Diputaciones Provinciales a las que sustituyen, con lo
que la financiación provincial ha venido a considerarse como parte de la
financiación autonómica para estas seis Comunidades.
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Las CCAA de Madrid y Cantabria, acogiéndose a lo previsto por el artículo 96
de la Ley 21/93, de 29 de diciembre, de Presupuesto Generales del Estado para
1994, optaron por integrar su financiación provincial en la participación general de
ingresos del Estado continuando las restantes (Asturias, Rioja, Murcia y Navarra) el
sistema tradicional de percepción diferenciada de sus participaciones como
Comunidades Autónomas y como Diputaciones Provinciales.
2 La L.O.F.C.A.
Como hemos expuesto, la Constitución española dedica muy pocos artículos
a la financiación de las Comunidades Autónomas: reconoce su autonomía financiera
(Art. 156); enumera los recursos con que cuentan para hacerla efectiva (Art.
157.1); les prohíbe establecer tributos sobre elementos patrimoniales, rentas o
negocios localizados fuera de su territorio (Art. 157.2); y, finalmente, les obliga a
ejercer su actividad tributaria con sujeción a los principios de coordinación con la
Hacienda Central y de solidaridad interterritorial (Art. 156.1).
El repaso de los debates parlamentarios demuestra como los constituyentes
eran conscientes de que no era prudente ir más lejos. En aquel momento sólo se
compartía la voluntad para transformar un Estado fuertemente centralizado en otro
altamente descentralizado, pero existían serias dudas sobre la extensión, el
contenido, el ritmo y el horizonte mismo de la descentralización. En estas
circunstancias no parecía posible diseñar al mismo tiempo un sistema de
financiación autonómico definitivo que hubiese hecho aflorar las contradictorias
pretensiones de unas Comunidades tan poco homogéneas económicamente como
las españolas. Por eso, se optó por ir transfiriendo a las Comunidades Autónomas
los créditos presupuestarios que necesitaban para ser una realidad y por remitir a
una ley posterior la labor de regular el ejercicio de las competencias financieras de
las Comunidades Autónomas y de establecer normas para resolver los conflictos
que pudiesen surgir, así como asegurar la colaboración financiera entre las
Comunidades Autónomas y el Estado (Art. 157.3).
El artículo 157 de la Constitución, en su apartado tercero autoriza a que,
mediante ley orgánica se regule el ejercicio de las competencias financieras de las
Comunidades Autónomas, las normas para resolver conflictos y las formas de
colaboración financiera entre estas y el Estado.
Al amparo de dicha previsión constitucional, dicho sistema fue desarrollado
mediante la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las
Comunidades Autónomas, si bien debe advertirse que el primer desarrollo del
citado sistema de recursos fue el llevado a cabo mediante el Estatuto de Autonomía
de Cataluña (Ley Orgánica 4/79), desarrollo que fue incorporado a la totalidad de
estatutos de autonomía aprobados posteriormente y a la propia LOFCA.
La LOFCA constituye pues la norma básica en la que se contiene el
Régimen general o común de financiación de las Comunidades Autónomas,
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excepción hecha de las que están integradas en “territorios históricos”, es decir País
Vasco y Navarra, cuyo régimen especial o foral difiere del resto de comunidades.
El contenido fundamental de esta ley es

Enumera y define los distintos recursos de que pueden disponer las
Comunidades Autónomas.

Reconoce la capacidad de éstas para establecer sus propios tributos

Reconoce la capacidad de éstas para establecer recargos sobre los
del Estado.

Fija la lista de los tributos estatales que podían ser objeto de cesión y
las potestades y competencias que pueden ser objeto de cesión.

Fija las bases para calcular la participación en los tributos no cedidos
por el Estado.

Fija los criterios para dotar el Fondo de Compensación Interterritorial
y para proceder a su reparto entre las Comunidades.

Fija los criterios para fijar las asignaciones para garantizar el nivel
mínimo de prestación de servicios públicos fundamentales.

Fija los límites y condiciones con que las comunidades pueden
recurrir al endeudamiento.

Crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
En resumen, la Ley Orgánica 8/1980, desarrolla el precepto constitucional al
definir "el marco del sistema de financiación” y enumerar una serie de instrumentos
financieros de tipo tributario (para permitir el ejercicio de la autonomía en la
vertiente de los ingresos), de canales de transferencias verticales (para asegurar la
suficiencia y solidaridad) y de condiciones para el uso del endeudamiento por parte
de las Comunidades Autónomas. La distinta intensidad relativa con que pueden
combinarse los instrumentos de financiación permite que, dentro del sistema
LOFCA, puedan plasmarse diferentes modelos de financiación.
Desde su entrada en vigor hasta 1996, la LOFCA, sirvió de marco para
articular el regular funcionamiento del sistema de financiación y a su amparo se
aplicaron sucesivos modelos, si bien en ocasiones debieron variarse, por el Consejo
e Política Fiscal y Financiera, los criterios para su aplicación, en una labor que
algunos autores han calificado como reinterpretativa. No obstante, en dicho año, se
hizo necesaria su reforma para poder reformar en profundidad dicho sistema,
precisamente para dar efectividad a los acuerdos de dicho órgano, a fin de permitir
la participación de las Comunidades en la recaudación del IRPF, impuesto que
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estaba excluido de los cedibles, y atribuirles competencias normativas que hasta
entonces no tenían en materia de tributos cedidos.
Dicha reforma se inició mediante la Ley Orgánica 3/96 que posibilitó la
aplicación del llamado modelo de corresponsabilidad fiscal, acordado por el
CPFF el 23/9/1996, para ello se ampliaron las posibilidades de cesión de tributos a
una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y se atribuyeron a
las Comunidades Autónomas algunas competencias normativas sobre los tributos
cedidos. Posteriormente, el Acuerdo de este mismo órgano de 27 de julio de 2001,
abundó en el principio de corresponsabilidad fiscal, ampliando la posibilidad de
cesión a nuevas figuras impositivas (Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuestos
Especiales de Fabricación, Impuesto sobre la Electricidad, Impuesto sobre
Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre las Ventas Minoristas de
Determinados Hidrocarburos) y atribuyendo nuevas competencias normativas,
dando lugar a una nueva modificación de la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001.
El ultimo paso en esta dirección lo ha dado la Ley Orgánica 3/2009, de 18
de diciembre, de modificación de la LOFCA. El Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del
Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas se propuso
seguir potenciando la corresponsabilidad y autonomía de las Comunidades
Autónomas, de aumentar el peso de los recursos tributarios sobre el total de la
financiación de las mismas, de ampliar las competencias normativas y la capacidad
legal para modificar el nivel o la distribución de los recursos tributarios.
Así mismo, la Ley introduce en la LOFCA dos nuevos principios: el de
garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos
fundamentales; y el de corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el
Estado, en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos
(nuevo artículo 2.uno, letras c y d).
2.1 Principios rectores del sistema de financiación autonómica
Antes hemos expuesto los principios rectores del sistema financiero que
sanciona el artículo 156.1 de la Constitución: autonomía financiera, coordinación y
solidaridad. La LOFCA, además de recoger tales principios, añade los de unidad de
la
política
económica,
equilibrio
económico,
corresponsabilidad,
suficiencia, neutralidad y lealtad institucional, cuyo responsable último es el
Estado. Así, el artículo 1 de la Ley atribuye a las Comunidades Autónomas
"autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que les
atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos". El artículo 2, por su parte,
contiene la plasmación de los demás principios generales cuando comienza diciendo
que "la actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en
coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios…”
que enuncia a continuación.
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Los principios de coordinación, equilibrio financiero y lealtad institucional
aparecen como instrumentos necesarios para vertebrar el sistema de financiación
de las distintas regiones de un Estado compuesto. Para hacer efectivo dichos
principios se crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera, del que nos ocuparemos
posteriormente.
El citado artículo 2 desarrolla los demás principios rectores de la financiación
en siete apartados.
El primero de ellos prescribe: “a) El sistema de ingresos de las Comunidades
Autónomas, regulado en las normas básicas a que se refiere el artículo anterior,
deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios
económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el
territorio español…”. Es necesario hacer dos observaciones.
En primer lugar, los privilegios económicos o sociales que repudia la LOFCA
(y también la Constitución, como sabemos, en el artículo 138.1) son aquellos que
proceden de un "sistema de ingresos" que colocaría inicialmente en situación de
prevalencia a unas regiones sobre otras. Ahora bien, cuestión completamente
distinta es que las Comunidades Autónomas, todas y en el ejercicio de su poder
tributario, tengan capacidad normativa para establecer tributos propios o para
decidir sobre sus tipos impositivos. De aquí no se colige necesariamente una ilícita
competencia fiscal, sino que se arbitra una fórmula que garantiza la financiación
autónoma de los servicios mínimos esenciales y de aquellos otros que demanden
los ciudadanos de cada Comunidad, los cuales respaldarán o reprobarán con su
voto las decisiones de ingresos y gastos del Gobierno Autonómico.
En segundo lugar, la prohibición de que el sistema de ingresos de las
Comunidades Autónomas pueda suponer la existencia de barreras fiscales tiene su
apoyo constitucional en el párrafo 2 del artículo 157, y encuentra desarrollo con
más detalle en la propia LOFCA a propósito del establecimiento de tributos propios
por parte de las Comunidades Autónomas.
El apartado b) del artículo que comentamos establece que "la garantía de
equilibrio económico, a través de la política económica general (...) corresponde
al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a
conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo
armónico entre las diversas partes del territorio español". Este principio da origen a
la llamada “Constitución Económica", es decir, al conjunto de normas destinadas a
proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de
la actividad económica en un Estado autonómico. El Tribunal Constitucional ha
matizado su alcance resaltando la importancia que en Estados de estructura
territorial compuesta, como el nuestro, adquiere la exigencia de que los principios
básicos del orden económico sean unos y los mismos en todo el territorio nacional,
y de modo particular, la libre circulación de bienes y personas y la igualdad de las
condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (STC 1/1982; STC
64/1990).
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