desafíos y oportunidades para Bolivia

“A PROPÒSITO DE LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL ACCESO A LA
JUSTICIA: DESAFIOS Y OPORTUNIDADES PARA BOLIVIA”
Arturo Yañez Cortes
“El acceso a la justicia es el principal derecho -el más importante de los derechos humanos- en
un moderno e igualitario sistema legal que tenga por objeto garantizar y no simplemente
proclamar el derecho de todos”. Mauro CAPPELETTI
I. INTRODUCCION
Universalmente, el derecho de acceso a la justicia ha sufrido en los últimos años
importantes evoluciones que partiendo de entendimientos circunscritos
inicialmente en lo estrictamente jurídico y por tanto sumamente limitados, han
mudado hacia otros de corte mucho más amplio y hasta integral, ahora más
vinculados con lo social y cultural, asentado en un tratamiento inclusivo y
pluralista.
En esa línea como pone de manifiesto ROBLES1 citando a varios otros autores,
correspondiera visualizar el acceso a la justicia a partir de un punto común: “la
confrontación entre la igualdad jurídico formal y la desigualdad socio-económica”, lo que
llevará interrogarnos sobre las condiciones del tránsito de un Estado formal a un
Estado real de Derecho en el que la causa de uno sea escuchada por las Cortes y
Tribunales. Así entonces, implicaría: “el acceso a todos los beneficios de la justicia y del
asesoramiento legal y judicial, en forma adecuada a la importancia de cada tema o asunto,
sin costos o costos accesibles, por parte de todas las personas físicas y jurídicas, sin
discriminación alguna por sexo, raza, religión o nacionalidad”. 2 Con estos puntos de
vista, ROBLES puntualiza la conveniencia de considerar aspectos
organizacionales, tanto de estructura como de los procesos de justicia, es decir se
refiere a una concepción mucho más amplia que la estrictamente jurídica e incluso
jurisdiccional.
Entrando al caso específico boliviano, si se analizan las concepciones existentes
acerca del derecho de acceso a la justicia en los últimos años, es posible por un lado
advertir que partiendo de una situación práctica muy próxima a su
desconocimiento -al menos como derecho humano operativo-, en la última década
1
ROBLES, Diego Américo. “El concepto de acceso a la justicia. Evolución, vigencia y actualidad”.
En “Acceso a la justicia. Las estrategias de los pobres frente a los conflictos en barrios de La Plata y
Gran Plata”. Universidad Nacional de La Plata.
2
LINCH, Horacio. “Acceso a la justicia y profesión legal”. International Bar Association, Abril de
2007
se suscitaron interesantes avances -escasamente normativos pero especialmente
jurisprudenciales- y, por el otro, aunque parezca contradictorio con la idea anterior,
que incluso con todos esos avances, todavía existe en la práctica no sólo forense
sino social, un tratamiento significativamente limitativo del instituto que, a la luz
de la doctrina sobre el tema denota una sentida contradicción con sus tendencias y
desarrollos contemporáneos.
Ahora, con base al nuevo panorama jurídico social e incluso normativo traducido
en este último caso en la reciente normativa constitucional, es posible analizar
hasta donde llegamos en el tema en Bolivia e, intentar descubrir algunas
oportunidades y vislumbrar los desafíos inmediatos.
II. EL PUNTO DE PARTIDA
Conforme se destacó en anteriores trabajos, en la práctica forense (y peor en otros
ámbitos) el concepto sobre el derecho de acceso a la justicia incluso en términos
tradicionales y por tanto sumamente limitados, fue prácticamente inexistente o en
el mejor de los casos, meramente tangencial al ser encarado a partir de institutos de
corte procesal (régimen impugnaticio especialmente o en el mejor de los casos,
derecho general de petición).
Es más, no fue abordado como un derecho operativo establecido en favor de los
ciudadanos, sino más bien su tratamiento tradicional estuvo fuertemente
influenciado por la tendencia inquisitiva autoritaria del medio, lo que generó sea
abordado como una suerte de mera formalidad procesal fácilmente desdeñable,
apoyado precisa y paradójicamente, en consideraciones simplemente formalistas,
que nublaron el tratamiento del instituto y lo que es peor, restringieron el ejercicio
de ese derecho.
Prueba de mis anteriores juicios y remarcando nuevamente que obedecen todavía al
concepto tradicional del instituto muy ligado con lo meramente jurisdiccional,
constituye las múltiples formalidades exigidas a los ciudadanos para acceder al
sistema traducido en exigencias tales como el pago de valores, uso de papeles
valorados y del idioma “oficial”, entre otras. Incluso, si nos adentramos dentro del
proceso, podremos también reconocer similares tendencias; por ejemplo, con
mucha fuerza en el sistema de recursos, mucho más en el orden civil que en el
penal (esto como efecto del sistema contenido en el Código de Procedimiento
Penal) de donde la sola admisión del recurso deducido (versus su declaratoria de
improcedencia o inadmisibilidad) parecían -con esa lógica- constituir victorias
procesales en sí mismas sin importar el resultado posterior. Para ello bastará revisar
los informes estadísticos contenidos en los informes anuales brindados por la Corte
Suprema de Justicia de Bolivia usualmente al inicio del año judicial, que denotan
claramente la tendencia del sistema impugnaticio para rechazar por meras
cuestiones de forma ingresar a considerar la resolución de fondo de los recursos
deducidos, con la consiguiente negación del derecho del recurrente a obtener tutela
judicial efectiva respecto de su pretensión.
Y es que esa práctica pareciera corresponder con el estado normativo de la cuestión
la cual, fue en el ámbito interno prácticamente inexistente y por tanto, al influjo de
las corrientes garantistas muy bien desarrolladas por la doctrina del Tribunal
Constitucional de Bolivia y en menor medida de las Salas Penales de la Corte
Suprema, tuvo que ser deducido de los instrumentos internacionales ratificados por
Bolivia y de los principios y garantías generales de nuestra legislación interna,
aunque siempre con una concepción todavía restringida a lo jurisdiccional.
En efecto, del análisis de las últimas Constituciones Políticas del Estado desde 1967
hasta la inmediatamente anterior a la actual, resulta fácil concluir que ninguno de
esos textos contempló el derecho de acceso a la justicia de los ciudadanos
bolivianos, el que con base a una interesante interpretación proveniente de la
doctrina del Tribunal Constitucional tuvo que resultar deducido del art. 7 inc. d) de
aquellas Constituciones, es decir el derecho de petición individual o colectivo y con
base a una interpretación amplia del debido proceso según el art. 16-IV del anterior
texto constitucional, toda vez que en la economía jurídica boliviana no existía una
base normativa precisa sobre el derecho en cuestión.
En ese sentido, recuérdese la línea jurisprudencial inaugurada y desarrollada por el
Tribunal Constitucional boliviano que al respecto, razonó: “…conviene precisar que
del contenido del art. 16. IV CPE, en conexión con los arts. 14 y 116. VI y X constitucionales,
se extrae la garantía del debido proceso, entendida, en el contexto de las normas
constitucionales aludidas, como el derecho que tiene todo encausado a ser oído y juzgado con
las debidas garantías, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, instituido
con anterioridad al hecho y dentro de los márgenes de tiempo establecidos por ley. A su vez,
del texto de los referidos preceptos constitucionales, en conexión con el art. art. 6.I
constitucional, se extrae la garantía de la tutela jurisdiccional eficaz, entendida en el sentido
más amplio, dentro del contexto constitucional referido, como el derecho que tiene toda
persona de acudir ante un juez o tribunal competente e imparcial, para hacer valer sus
derechos o pretensiones, sin dilaciones indebidas. A su vez, de ambas garantías se deriva el
principio pro actione, que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios
impugnativos, desechando todo rigorismo o formalismo excesivo, que impida obtener un
pronunciamiento judicial sobre las pretensiones o agravios invocados.…”. (SSCC Nº s.
1044/03-R de 22 de julio; 1707/03-R de 24 de noviembre y 1496/05-R de 22 de
noviembre y muchas otras subsiguientes).
Con esa base, la doctrina del acceso efectivo a la justicia y su cara de la moneda
plasmada en la aplicación del principio pro actione fue sosteniblemente aplicada
hasta nuestros días en Bolivia, a partir de la señalada Sentencia Constitucional Nº.
1044/2003-R de 22 de julio (sentencia fundadora de la línea jurisprudencial) y las
otras subsiguientes anotadas. A su vez, la línea fue continuada esta vez mediante la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que inicialmente vota el Auto
Supremo 599/03 de 27 noviembre del mismo año; 71/04 de 9 de febrero; 93/04 de
17 de febrero y otros posteriores que, cuantitativamente hablando, hoy en día
constituyen la inmensa mayoría de su producción jurisprudencial, al extremo que
si se analiza la jurisprudencia votada por sus salas penales, la aplicación del
principio pro actione previsto en el art. 399 del NCPP, constituye por lo menos el
75% de toda la jurisprudencia penal.
En su momento, el Auto Supremo fundador de la línea había sostenido:
“…DOCTRINA LEGAL APLICABLE. Que el espíritu de la nueva normativa procesal
penal en consonancia con la doctrina contemporánea sobre la apelación restringida que
constituye el único medio para impugnar la sentencia, enseñan que el propósito de los
requisitos de forma exigidos por los arts. 407 y 408 del Código de Procedimiento Penal
radican en facilitar a la autoridad el conocimiento cabal y objetivo de la pretensión
impugnatoria del recurrente, por lo que para lograr ese propósito, el art. 399 del Código de
Procedimiento Penal obliga al Tribunal de alzada a conminar al recurrente para que subsane
los defectos u omisiones de forma que contiene su recurso, bajo apercibimiento de rechazo; por
lo que en ningún caso el Tribunal está facultado a rechazar el recurso así formulado in limine,
es decir, sin haberle previamente dado la oportunidad de subsanar las formalidades
extrañadas.
Lo contrario, implicaría vulnerar las normas del debido proceso, en sus
componentes del derecho de defensa y derecho a obtener tutela judicial efectiva, en el caso,
mediante un fallo o segunda opinión que resuelva su pretensión impugnatoria. POR
TANTO: La Sala Penal de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia de la Nación, en
aplicación del art. 419 del Código de Procedimiento Penal, DEJA SIN EFECTO el Auto de
Vista impugnado cursante a fs. 68 y vlta. de obrados, disponiendo que la Sala Penal Primera
de la Corte Superior de Santa Cruz, cumpla con la doctrina legal aplicable establecida al
respecto…”. (AS 599/03 de 27 noviembre)
En consecuencia, si bien este entendimiento fue para ese momento un gran avance
en la línea del efectivo acceso a la justicia dando lugar a la sostenible aplicación del
principio pro actione en la práctica forense penal boliviana a partir de las líneas
jurisprudenciales desarrolladas sucesivamente por ambos altos tribunales de
justicia, no es menos evidente que este entendimiento sobre el derecho de acceso a
la justicia estuvo indiscutiblemente signado por las siguientes notas: a) se trataba de
un instituto sólo de índole procesal, sin mayores vinculaciones ulteriores; b)
incluso, únicamente vinculado al derecho procesal penal y no a otras ramas del
derecho; c) y en concreto, con el sistema impugnaticio penal; y d) e incluso dentro
de ese régimen, sólo al de procedencia del recurso de casación penal.3
3
Puede consultarse al respecto mi postura formulada en “Las repercusiones del derecho de acceso a la
justicia para los Tribunales Ad Quem”, en “DIALOGO JURIDICO” Nº 5/2008. Corte Suprema de
Justicia; Sucre, enero de 2009.
Por tanto, con base a lo inmediatamente destacado, sostengo que el tratamiento del
derecho de acceso a la justicia en Bolivia si bien de su prácticamente inicial
desconocimiento tanto normativo expreso como jurisprudencial, evolucionó
mostrando su mejor comprensión por el principio pro actione en función al avance
impreso con motivo del Nuevo Código de Procedimiento Penal (especialmente su
art. 3994), esa evolución quedó constreñida sólo en sus más rudimentarios
entendimientos, esto es, los que lo vinculaban con el ámbito estrictamente
jurisdiccional e incluso, sólo a la materia penal y dentro de ella, al sistema recursivo
e incluso aún más reducido, a lo que hace al recurso de casación penal. Podría
decirse entonces que su tratamiento fue claramente limitado a lo estrictamente
jurisdiccional.
III.
LAS NUEVAS TENDENCIAS QUE MARCAN LA EVOLUCION
DEL ENTENDIMIENTO
No obstante el avance relievado para el caso boliviano, cabe ahora aterrizar en las
nuevas tendencias doctrinales del ahora considerado derecho humano de acceso a
la justicia y que propongo con base a la normativa tanto específica como general
introducida a la NCPE, otorgan el soporte necesario (oportunidad) para encarar un
desarrollo mucho más amplio (desafío) del derecho de acceso a la justicia en
Bolivia. Para ello será necesario empezar por ampliar los horizontes y entender el
tema no sólo a partir de lo estrictamente jurisdiccional, sino utilizar otros conceptos
que aunque vinculados con lo jurídico, parecieran haber estado algo distanciados
del tema. Es decir, el tema pasa por huir de los entendimientos restringidos.
Como ponen de manifiesto ROMERO BOSSA5 y también LA ROSA CALLE6
existen diversos enfoques respecto del acceso a la justicia, los que nos servirán
además para mostrar la evolución del entendimiento. Así, el primer enfoque
tradicional, llamado restringido: “se limita sólo a la posibilidad de acceder a la función
jurisdiccional por parte de la población”.
Otro, del mismo corte, denominado institucionalista plantea encarar el problema de
las necesidades jurídicas mediante más tribunales, mejor equipamiento y mayores
recursos humanos, entendiendo que de esa manera se ampliará la atención y
cobertura estatal. Es también reduccionista y ha sido a mi juicio hasta el momento
4
“Artículo 399º.- (Rechazo sin trámite). Si existe defecto u omisión de forma, el tribunal de alzada lo hará saber
al recurrente, dándole un término de tres días para que lo amplíe o corrija, bajo apercibimiento de rechazo. Si el
recurso es inadmisible lo rechazará sin pronunciarse sobre el fondo”.
5
ROMERO BOSSA, Nelson Uriel. “Concepto y fundamentos de acceso a la justicia”. Documentos
de trabajo del curso “Pluralismo jurídico, interculturalidad y acceso a la justicia”. Comisión Andina
de Juristas – AECID. 2010
6
LA ROSA CALLE, Javier. La Rosa Calle, Javier. Acceso la justicia en el mundo rural. Instituto de
Defensa Legal - Área acceso a la justicia. Lima: 2007. 240 p. También disponible en:
http://www.idl.org.pe/webpanel/informes/170340file_acceso%20rural.pdf
la tradicional manera de encarar el tema por la administración del Poder Judicial
boliviano.
Mientras, el enfoque denominado amplio: “consiste en brindar la posibilidad a todas las
personas por igual de acceder al conocimiento, ejercicio y defensa de sus derechos y
obligaciones, mediante servicios de justicia cercanos a los usuarios, centrados en sus
necesidades prioritarias, que reconozcan su protagonismo e incorporen a los sectores más
vulnerables de la población entre sus beneficiarios”.
Finalmente, surge la propuesta del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo) que propone el denominado enfoque integral de acceso a la justicia,
consistente en: “un instrumento para la transformación de las relaciones de poder que
perpetúan la exclusión, la pobreza y la subordinación de grupos tales como mujeres, presos,
indígenas, migrantes, discapacitados, niños, ancianos, población de bajos ingresos, etc.” o
también: “como un derecho de las personas sin distinción de sexo, raza, edad, identidad
sexual, ideología política o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus
necesidades jurídicas”7. En ese sentido y con esa base, se desafía a los Estados
transformar sus sistemas de justicia, modificando los mecanismos perpetuadores de
la desigualdad a instancias de participación y empoderamiento, mediante la
adopción de estrategias judiciales basadas en: “1) la ampliación de la cobertura estatal;
2) incorporación al sistema de justicia de los mecanismos tradicionales y comunitarios de
resolución de conflictos; 3) fiscalización de las políticas públicas en los grupos más vulnerables
y desprotegidos de la sociedad”.8
No resulta ajeno entonces entender estas nuevas posturas doctrinales a partir de
nociones directamente vinculadas con la igualdad y no discriminación, los que
parecen ser los ejes rectores del nuevo tratamiento al respecto que, para tener
beneficios a mediano plazo, deben ser plasmados en políticas públicas que aunque
suene obvio, no están a cargo sólo del órgano judicial, sino también de los otros que
integran el Estado boliviano.
IV. LOS DESAFIOS Y LAS OPORTUNIDADES PARA BOLIVIA
Ahora bien: ¿En qué medida la novísima legislación constitucional boliviana ha
recogido todos estos entendimientos? ¿Será que se ha mantenido en el enfoque
tradicional limitado o tiende hacia el amplio o mejor hacia el integral? ¿Será posible
descubrir ciertas bases -por el momento normativas- para encarar un tratamiento
integral en lo que hace al diseño de políticas públicas?
La NCPE boliviana de febrero de 2009, prevé la siguiente normativa al respecto:
7
Programa de las NNUU para el Desarrollo: “Manual de políticas públicas para el acceso a la
justicia”. Buenos Aires; 2005.
8
Obra citada, página 2.
 Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva,
sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el
ejercicio del derecho no se exigirá más requisito que la mera identificación
del peticionario (art. 24).
 Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y
tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (art. 115.I).
Hasta aquí podría sostenerse que si bien la NCPE realiza un tratamiento más
puntual del tema, marcando diferencia con las anteriores normas del mismo rango
que o no lo consideraron o lo hicieron de manera sumamente general (derecho a la
petición, simplemente), pareciera –con base a los nuevos entendimientos
transcritos- aún así, traslucir una posición todavía tradicional o restringida a lo
estrictamente jurisdiccional.
Empero -y aquí surge el desafío-, cabe anotar también que la NCPE al menos
desde el punto de vista normativo contiene una cantidad importante de
declaraciones que si se las entiende a partir de concepciones amplias y no las
restringidas antes resaltadas, pueden convertirse en el soporte para avanzar del
enfoque restringido o limitado, hacia uno amplio o mejor integral. Ahí la
oportunidad.
En esa línea entonces y con base a lo antes anotado en sentido que el eje rector de
las nuevas tendencias en la materia apuntan a evitar tratos discriminatorios en el
acceso al sistema integral de justicia, destaquemos por ejemplo el conjunto de
prohibiciones del trato discriminatorio, así: su art. 8.I refiere que el Estado asume y
promueve como sus principios, valores y fines, entre otros, los de igualdad,
inclusión, dignidad, respeto e igualdad de oportunidades, a partir de la ya clásico
principio proveniente de anteriores Constituciones respecto a que la dignidad y la
libertad de la persona son inviolables y, que respetarlas y protegerlas es deber
primordial del Estado.
También, cabe señalar que el art. 9 indica como fines y funciones esenciales del
Estado: 1) Construir una sociedad justa y armoniosa, sin discriminación; 2)
Garantizar la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas; y el 5)
Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo (llama la
atención la omisión sobre la justicia).
Además, entre los derechos fundamentales y garantías, se tiene el art. 14.I que
señala todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las
leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción
alguna. Luego, su párrafo II, nuevamente prohíbe y sanciona toda forma de
discriminación que tenga por objetivo o resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, los derechos de toda
persona; y su pfo. III reitera que el Estado garantiza a todas las personas, sin
discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en la
Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.
Con ese importante soporte general pero perfectamente aplicable para todos los
ciudadanos, cabrá también puntualizar para el caso concreto de las denominadas
naciones y pueblos indígena originarios campesinos, que uno de sus varios
derechos consiste en el ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos,
acorde con su cosmovisión (art. 30.II inc. 14º); de donde se reconoce la jurisdicción
indígena originaria campesina que establece el marco constitucional para ejercer sus
funciones jurisdiccionales y de competencia a través de sus autoridades y la
aplicación de sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios
(art. 190.I).
En consecuencia en el inmediato futuro, todo ese soporte normativo declarativo
contenido en la NCPE se propone sea utilizado para suplir la clásica y limitada
concepción sobre el acceso a la justicia que la misma norma constitucional ha
impreso manteniéndola todavía dentro de lo estrictamente jurisdiccional y, a mi
juicio constituye a la vez un desafío pero también una fabulosa oportunidad para
construir un enfoque integral de políticas públicas sobre este derecho humano
operativo que, tienda, más allá de poses meramente superficiales y demagógicas,
abandonar la clásica concepción restringida del derecho de acceso a la justicia que
caracterizó al Poder Judicial boliviano y su administración desde hace varios años,
de forma que ahora se puedan construir reales oportunidades pero también lograr
seguridades para todos los ciudadanos bolivianos en lo que hace a la satisfacción de
sus necesidades jurídicas, pero también las sociales y culturales vinculadas.
Como sostiene Paúl AUSTER: “Si la justicia existe, tiene que ser para todos; nadie
puede quedar excluido, de lo contrario ya no sería justicia” y respecto de la seguridad,
SAVATER aconseja: “aumentar los beneficios que cada cual obtiene de las
instituciones y leyes, mejorando por tanto su aquiescencia racional a ellas, es una
garantía de seguridad colectiva. Cuanto mayor es el equilibrio de una comunidad, su
justicia, el reconocimiento que concede a las demandas razonables de sus miembros y a la
diversidad de sus proyectos, más seguro resulta vivir en ella”.
Sucre, CAPITAL de Bolivia, julio de 2010
BIBLIOGRAFIA
LA ROSA CALLE, Javier. “Acceso a la justicia: elementos para incorporar un
enfoque integral de política pública”. Documentos de trabajo del curso “Pluralismo
jurídico, interculturalidad y acceso a la justicia”. Comisión Andina de Juristas –
AECID. 2010
LINCH, Horacio. “Acceso a la justicia y profesión legal”. International Bar
Association, Abril de 2007
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.
“Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia”. Buenos Aires; 2005.
ROMERO BOSSA, Nelson Uriel “Concepto y fundamentos de acceso a la
justicia”. Documentos de trabajo del curso “Pluralismo jurídico, interculturalidad y
acceso a la justicia”. Comisión Andina de Juristas – AECID. 2010
YAÑEZ CORTES, Arturo. “Ratio Decidendi”. Talleres Gráficos Gaviota del Sur;
Julio, 2007, Sucre – Bolivia
YAÑEZ CORTES, Arturo. “Régimen de Impugnación en el Sistema Acusatorio
Oral Boliviano”. Talleres Gráficos Gaviota del Sur; Enero, 2005, Sucre – Bolivia
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