La Resolución del Consejo de seguridad 2242 (2015) sobre

1
ENERO-MARZO
01/2016
Las opiniones contenidas en los siguientes artículos sólo
compromenten a sus autores y no constituyen posiciones oficiales
del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
OFICINA
DE INFORMACIÓ
DIPLOMÁTICA
José Lorenzo Outón1
OFICINA DE DERECHOS HUMANOS.
MINISTERIO DE DE ASUNTOS
EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN
L
La Resolución del
Consejo de seguridad 2242
(2015) sobre Mujeres,
Paz y Seguridad:
de la teoría a la práctica
España en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
a desigualdad entre mujeres y
hombres es una amenaza para
la paz y la seguridad internacionales”.
Con estas palabras el pasado 13 de
octubre de 2015, el presidente del Gobierno Sr. Mariano Rajoy Brey, prácticamente comenzaba su discurso ante
el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas2.
Se trataba de la primera vez que
un presidente del Gobierno español
presidía un debate en el Consejo de
Seguridad, marcando de esta manera
la importancia que España concedía
a la ocasión: la revisión de la llamada
Agenda Mujer, Paz y Seguridad, iniciada con la Resolución 1325 del año
2000.
En efecto, convencida de que la
igualdad entre mujeres y hombres es,
no sólo un pilar fundamental de las
sociedades democráticas, sino una
condición ineludible para la paz y seguridad internacionales, España ha
hecho de la Agenda Mujer, Paz y Seguridad una de las prioridades de su
política exterior, en el contexto de su
El autor desea agradecer a
Florencia Restom, colaboradora de
la Oficina de Derechos Humanos
su ayuda para la redacción de este
artículo.
1
2. Intervención disponible: en http://www.
spainun.org/2015/10/mariano-rajoy-preside-la-reunion-del-consejo-de-seguridad-en-la-que-se-aprueba-por-unanimidad-la-resolucion-2242-sobre-mujer-paz-y-seguridad/
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
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El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, junto al secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, posan con miembros de organizaciones de Mujeres, antes
de asistir a la sesión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que lleva por título “Mujeres, Paz y Seguridad”, celebrada en octubre de 2015.
membresía del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, durante el bienio 20152016.
Por esta razón, en octubre, durante su
presidencia del Consejo de Seguridad,
España impulsó, con la colaboración de
otros Estados miembros, la mencionada
revisión de la Agenda, en coordinación
con las otras dos revisiones de paz y seguridad en curso en 2015, Operaciones de
Paz y Arquitectura de consolidación de la
Paz.
En el caso de la Agenda Mujer, Paz y
Seguridad, dos eran los objetivos confesos de la revisión: reducir la distancia entre la teoría y la práctica y avanzar en la
puesta en práctica del marco normativo
ya existente en esta materia y, en segundo
lugar, completar este marco con referencia a nuevas circunstancias no tenidas en
cuenta en las resoluciones anteriores, tales como el importante papel de la mujer
en la lucha contra el terrorismo y la radicalización.
El primer objetivo: pasar de la teoría a
la práctica
La Agenda, Mujer, Paz y Seguridad se
inició en el año 2000 con la Resolución
1325. Desde entonces hasta octubre de
2015 un total de siete resoluciones del
Consejo de Seguridad han llamado la
atención sobre la necesidad de adoptar
una perspectiva de género en el análisis
de los conflictos, con referencia específica
a cuestiones tales como violencia contra
las mujeres en estas situaciones, en especial la violencia sexual o el nexo entre
la participación de las mujeres y la sostenibilidad de los procesos de paz. Y sin
embargo, esta participación sigue siendo
marginal, al ser considerada más como
una cuestión adicional, importante si se
quiere pero tangencial, que como un elemento esencial para la construcción de
una paz sostenible. Al tiempo, en las guerras, como señalaba el Presidente del Gobierno en su intervención ante el Consejo
de Seguridad, “es a veces y más peligroso
ser mujer que soldado”.
Se hacía por tanto necesario encontrar
los mecanismos para pasar de la teoría a
la práctica.
Escuchar a la sociedad civil
En la búsqueda de estos mecanismos
pronto la Diplomacia española se dio
cuenta de la necesidad de trabajar con
las organizaciones que operan en países
en conflicto, con los hombres y mujeres
que conocen de primera mano la realidad
a la que mujeres y niñas se enfrentan so-
bre el terreno, los obstáculos que frenan
su protección y las barreras que impiden
su participación. No en vano fue esa misma sociedad civil quien hace ya más de 15
años impulsara la adopción de la primera
resolución en esta materia, la mencionada
1325 del año 2000.
En consecuencia, durante los meses
previos a la revisión de la Agenda, se organizaron encuentros con representantes
de organizaciones no gubernamentales
que trabajan en esta materia, en especial
a través de la Misión ante Naciones Unidas en Nueva York, encuentros que culminaron con la reunión que el SEAEX,
Ignacio Ybáñez y el Director General de
Naciones Unidas, Javier Sanabria, mantuvieron, a finales de septiembre, en la sede
del Ministerio de Asuntos Exteriores y
de Cooperación, con más de 50 ONGs, al
objeto de compartir impresiones sobre el
proceso de revisión y asegurarse de que se
incorporaba al mismo el punto de vista de
la sociedad civil.
En este mismo contexto, no puede dejar
de mencionarse aquí el llamado Estudio
Global sobre la Implementación de la Resolución 1325. Encargado por el Secretario General de Naciones Unidas a Radhika
Coomaraswamyy, antigua Representante
Especial para los niños y los conflictos
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
armados y fruto de del trabajo de 17 expertas, sus análisis y recomendaciones
inspiraron la redacción de la nueva Resolución 2242 y continuarán durante mucho
tiempo siendo los cimientos para seguir
trabajando en este tema.
El debate del 13 de octubre
Antes de analizar los instrumentos a
través de los cuales la nueva Resolución
busca acelerar la aplicación de esta Agenda, se impone una referencia a las circunstancias que rodearon la aprobación de la
Resolución 2242.
Tanto España como el resto de los implicados en la revisión, entre los que es
obligado mencionar a ONU Mujeres y
al Reino Unido, relator en el Consejo de
Seguridad de la Agenda Mujer, Paz y Seguridad, eran conscientes de que una
nueva resolución no lograría el objetivo
de acelerar la aplicación de la Agenda sin
el compromiso de todos los implicados,
Estados, Organizaciones Internacionales,
incluso hombres y mujeres trabajando en
el terreno.
Por esta razón, el 1 de octubre, el Embajador Román Oyarzun, Representante
3
Permanente de España ante Naciones
Unidas, envió una carta a todos los Estados Miembros y Organizaciones Internacionales invitadas al debate del día 13 de
octubre instándoles a asumir compromisos concretos en esta materia.
Esta carta, la presencia del Presidente del Gobierno y de nuevo, el esfuerzo
conjunto de toda la Diplomacia española,
hicieron un éxito del Debate del 13 de octubre, que contó con 110 intervenciones,
el mayor en la historia del Consejo de Seguridad. Además, guiados por las palabras
de mujeres que trabajan en esta Agenda,
como la congolesa Julienne Lusenge, la
iraquí Yanar Mohammad y la activista
libio-canadiense Alaa Murabit, los dirigentes mundiales anunciaron compromisos concretos en la materia. Todos estos compromisos fueron compilados por
ONU Mujeres y posteriormente hechos
públicos como documento del Consejo de
Seguridad al objeto de poder fiscalizar su
cumplimiento.
La Resolución 2242 (2015): las principales novedades
La Resolución 2242 (2015), la octava del
Consejo de Seguridad sobre mujer, paz y
seguridad, es la que mayor número de copatrocinios ha obtenido (72), lo que prueba de nuevo la importancia de la Agenda y
el trabajo realizado en su preparación.
Como se ha señalado, su primer objetivo es la creación de mecanismos que
contribuyan a lograr la verdadera aplicación de la Agenda. Este artículo no estaría completo sin la inclusión aquí de estos
mecanismos, siquiera sea a modo simplemente enumerativo:
1. La creación, en el seno del Consejo
de Seguridad, de un Grupo Informal de
Expertos (IEG, según sus siglas en inglés)
que proporcione al Consejo de Seguridad
el marco analítico necesario para identificar, en relación con la situación de países de la Agenda del Consejo, los retos
existentes en materia de mujeres, paz y
seguridad, al objeto de su toma en consideración en el marco de operaciones de
mantenimiento de la paz, regímenes de
sanciones o durante los briefings, viajes
del Consejo o reuniones de sus órganos
subsidiarios.
2. Las múltiples referencias a la necesidad de trabajar con la sociedad civil y
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
las organizaciones de mujeres, en sede y
sobre el terreno, ya sea en relación a la
celebración de reuniones internacionales
sobre paz y seguridad y a la capacitación
de mujeres que participan en procesos de
paz;; en la elaboración de los Planes Nacionales de Acción; en las necesidades de
financiación de estas organizaciones; en
el trabajo sobre el terreno de las misiones
de paz; en el propio trabajo del Consejo
de Seguridad; en el trabajo de los órganos subsidiarios del Consejo, tales como
Comité contra el Terrorismo (CCT) y a
la Dirección Ejecutiva del Comité contra
el Terrorismo (DECT); o, por último, en
relación a la elaboración de las estrategias
de lucha contra el terrorismo.
3. La decisión de integrar los temas de
género en los análisis, por parte del Consejo de Seguridad, de las situaciones de
países concretos, teniendo en cuenta las
especificidades en cada uno de ellos y
dedicando de forma específica consultas
periódicas a la aplicación y desafíos que la
Agenda presenta en países determinados.
4. Los exhortos a incrementar la financiación para esta Agenda, con mención específica de la necesidad de proporcionar
más ayuda “en las situaciones de conflicto
y posteriores a los conflictos para programas que promuevan la igualdad entre los
géneros y el empoderamiento de las mujeres” (PO 3).
5. El mandato a todos los órganos de
NNUU, en especial a aquellos con competencias en relación a las misiones, para
que integren la perspectiva de género en
todas las fases de su labor, desde la planificación a la rendición de cuentas, con
previsión expresa de que el cumplimiento de metas relacionadas con el género se
tengan en cuenta como indicador de desempeño individual del personal directivo.
6. La previsión de que la perspectiva de
género sea tenida en cuenta al aprobar o
prorrogar las sanciones selectivas en situaciones de conflicto.
7. La previsión de mejoras relacionadas
con la estructura de la organización de
NNUU, como el llamamiento a una mayor cooperación entre el Departamento
de Asuntos Políticos, el Departamento
de Mantenimiento de la Paz y la propia
ONU-Mujeres o la necesidad de presupuestar los puestos de asesores de género
en el momento de su nombramiento y la
previsión de que todos los representantes
especiales de Secretario General cuenten
4
con uno de estos asesores.
8. Los exhortos, en fin, para que los países que aportan contingentes otorguen a
los mismos la capacitación necesaria para
evitar abusos sexuales y el hecho de que la
propia Resolución se haga eco de la decisión del Secretario General, en el contexto de su política de tolerancia cero frente
a los abusos sexuales, de que se prohíba
la participación en las operaciones a los
países que figuran en los anexos de sus informes sobre niños y conflictos armados y
sobre violencia sexual en conflictos.
Objetivo 2: completar el acervo
En cuanto a las cuestiones hasta la fecha fuera del marco normativo de esta
Agenda, la principal novedad reside en la
ya mencionada necesidad de integrar la
perspectiva de género en la lucha contra
el extremismo violento y el terrorismo.
Como señala la nota de concepto distribuida por España antes del debate, “ a
pesar de que la utilización de la violación,
la esclavitud sexual y otras formas de violencia sexual han sido identificadas como
parte de los objetivos estratégicos, ideología y las bases de grupos extremistas como
el ISIS (…) y Boko Haram, el análisis del
papel de las mujeres como víctimas (…)
así como perpetradoras y agentes de prevención y respuesta (…) continua sin ser
abordado de forma adecuada”.
Precisamente por esta razón, al objeto
de integrar la Agenda Mujer, Paz y Seguridad en la respuesta de la comunidad internacional frente al extremismo violento
y el terrorismo, la Resolución requiere a
los comités del Consejo de Seguridad que
trabajan en esta otra Agenda, tales como
el Comité contra el terrorismo (CCT) o la
Dirección Ejecutiva del Comité contra el
Terrorismo (DECT), que integren en sus
trabajos la perspectiva de género de forma
transversal e incluso celebren consultas
con las organizaciones de mujeres para
que “les orienten en su labor”, alentando
al Equipo Especial sobre la Ejecución de
la Lucha contra el Terrorismo a adoptar
este mismo enfoque.
Igualmente se exhorta a los Estados
Miembros y a entidades de Naciones Unidas para que realicen estudios y recopilen
datos con perspectiva de género sobre,
por ejemplo, el impacto de las estrategias
antiterroristas en los derechos humanos
de las mujeres y para que aseguren la
participación de las mujeres y las organi-
zaciones de las mujeres en la elaboración
de las estrategias de lucha contra el terrorismo y el extremismo violento, llamando de forma específica a la capacitación
y empoderamiento de las mujeres con el
fin de que puedan contra-argumentar con
eficacia frente al extremismo violento y
puedan abordar las condiciones que propician la propagación del extremismo violento y el terrorismo.
Un punto de partida
Todas estas previsiones sin embargo no
son un punto y final. Como ya se ha dicho,
la aplicación de la Agenda Mujer, Paz y
Seguridad exige el compromiso decidido
de Estados, Organizaciones Internacionales, órganos e instituciones del sistema
de Naciones Unidas y, en último término,
mujeres y hombres que trabajan en relación a zonas y países en conflicto, en sede
y sobre el terreno.
Por esta razón una parte importante de
la revisión lo constituye el ya aludido documento del Consejo de Seguridad en el
que se contienen los compromisos en esta
materia de todos los participantes, cuyo
cumplimiento deberá ser fiscalizado por
todos en los próximos años.
Y por esa misma razón es obligada la
referencia aquí a los compromisos asumidos por España, entre los que destacan los
siguientes:
- La actualización de nuestro Plan de
Acción Nacional, de 2007 y la aprobación
de informes periódicos de seguimiento,
presentando ambos en sede parlamentaria.
- El Incremento de los esfuerzos de la
cooperación española para dedicar una
parte creciente de nuestra Ayuda Oficial
al Desarrollo a la Agenda Mujeres, Paz y
Seguridad, tomando como punto de partida el 6% que ya destinamos a la aplicación
de la Resolución 1325 en el marco de las
aportaciones a la construcción de la paz.
- La profundización de los esfuerzos
de formación en esta materia, por parte
de los miembros de las Fuerzas Armadas y Cuerpos de Seguridad del Estado
especialmente los que se desplieguen en
Misiones Internacionales, impulsado iniciativas tales como el curso “Enfoque Integral de Género en Operaciones de Paz”,
que organizan en la actualidad cada tres
meses los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa de Países Bajos y España, en
Ámsterdam, Nairobi y Madrid. La XV edi-
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
ción de este curso se celebró en Ámsterdam en diciembre de 2015 y contó con 47
participantes de 17 países diferentes.
- El impulso de la presencia de mujeres
españolas en las misiones internacionales
en las que España participa, en especial
entre sus cuadros de mando, asegurando también su participación en los equipos de mediación (la participación en la
actualidad se acerca al 12%, porcentaje
prácticamente igual al de participación de
la mujer en las FFAA).
- La aplicación de una política estricta
de tolerancia cero en relación con acusaciones de violencia sexual que afecten
a miembros civiles y militares españoles
en misiones en el exterior, con el compromiso de repatriar de forma inmediata
a cualquier miembro de sus misiones en
el exterior objeto de denuncias por agresión sexual para que sea juzgado por un
tribunal español en el plazo máximo de
seis meses
- La realización de contribuciones por
un monto total de 1 millón de euros al
nuevo Instrumento de Aceleración Mundial, al Fondo Multiagencia UN Action
contra la violencia sexual en conflicto y
a al curso de aprendizaje electrónico que
lidera ONU-Mujeres en colaboración con
el Instituto de Formación de Operaciones
de la Paz.
- El compromiso, por último, de seguir
trabajando en el impulso en esta Agenda,
como evidencian el gran número de iniciativas y proyectos en esta materia que
en los últimos meses han sido impulsadas,
cuando no directamente llevadas a cabo,
por el Ministerio de Asuntos Exteriores
y de Cooperación. A título de ejemplo de
este esfuerzo, deben mencionarse aquí las
siguientes: el evento organizado por la Representación Permanente de España ante
la UE el 16 de diciembre, dedicado al papel de la mujer en el extremismo violento
y su prevención; el impulso al foro en el
que en la UE se trabajan estas cuestiones,
la “Task Force” Informal de la 1325, la inclusión de referencias al papel de la mujer en negociaciones en paz en curso (vgr,
Colombia); la participación en el nuevo
Grupo de amigos de la 1325 con sede en
Ginebra; la organización en los próximos
meses, de un evento preparatorio de la
Cumbre de Estambul sobre Acción Humanitaria, dedicado al nexo entre estas
otras dos Agendas, en cumplimiento de
lo previsto en la propia Resolución; y so-
5
bre todo, la co-presidencia (con el Reino
Unido) e impulso del mencionado Grupo Informal de Expertos del Consejo de
Seguridad sobre Mujer, Paz y Seguridad,
instrumento clave para la puesta en práctica de todos los mecanismos descritos,
siquiera someramente, a lo largo de este
artículo.
Conclusión
Pocos temas ilustran el nexo entre seguridad y respeto de los derechos humanos
como el de la discriminación de mujeres
y niñas.
Con frecuencia alejadas de las luchas de
poder que presiden las acciones de beligerantes e insurgentes y con preocupaciones más centradas en el bienestar de sus
comunidades, estudios recientes demuestran, por ejemplo, los efectos positivos
de la participación de las mujeres en los
procesos de paz. El ya mencionado Estudio Global para la Aplicación de la Resolución 1325 señala que la participación de
las mujeres aumenta hasta en un 20 por
ciento la sostenibilidad de los procesos
de paz, 35, si hablamos de que el proceso
dure por lo menos 15 años. Lo cual por
otro lado no deja de ser una obviedad si
tenemos en cuenta que lo contrario significaría dejar fuera de estos acuerdos, con
frecuencia, a más del 50 por ciento de la
población afectada.
Fue precisamente la evidencia empírica
de ese nexo entre paz y seguridad e igualdad entre mujeres y hombres, la que llevó
a España a elegir, el pasado mes de octubre, este tema como uno de los ejes de su
presidencia del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas.
Con la adopción en ese contexto de la
Resolución 2242 (2015) se completa el
marco normativo del Consejo de Seguridad en esta Agenda y se incluyen mecanismos destinados a reducir las diferencias entre la norma y la realidad sobre el
terreno, a menudo diferente de lo que dicen los papeles. Entre estos mecanismos
destaca el impulso de la participación de
la sociedad civil y la creación de un grupo
informal de expertos en el Consejo de Seguridad que sirva de nexo entre este y la
realidad sobre el terreno.
Todos estos mecanismos serían sin embargo estériles en ausencia de la voluntad
política para aplicar efectivamente esta
Agenda. Todos nosotros, Estados, Organizaciones e individuos que las integramos
debemos colocar el respeto de los derechos de la mujer, el respeto de los derechos humanos, en un lugar prioritario
en nuestras propias agendas, en nuestras
acciones, en el convencimiento de que ese
respeto, no sólo es un fin en sí mismo, sino
también una exigencia de seguridad.
Por eso España ha enviado a ONU Mujeres una lista de compromisos nacionales
en esta materia; por eso la cooperación
española en 2015 tiene proyectos en ejecución en esta Agenda por valor de más de
20 millones de euros; por eso el Presidente del Gobierno anunció el 13 de octubre
un millón de euros adicional y por eso, en
fin, hemos adquirido el compromiso de
aprobar antes de octubre de 2016 un nuevo Plan de Acción Nacional para la aplicación de esta Agenda. Porque además de
tratarse de uno de los pilares en los que
se asientan las sociedades democráticas,
la seguridad internacional, nuestra seguridad, está en juego.
REVISTA DE LIBROS | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
6
¿Qué Unión Europea?
Ricardo López-Aranda
OFICINA DE ANÁLISIS Y PREVISIÓN
Which European Union?
Sergio Fabbrini
Cambridge University Press, 2015
H
ace unos meses Sergio Fabbrini
presentó en el Real Instituto Elcano su libro Which European
Union? (ver https://www.youtube.com/
watch?v=pLUsecS7Qhk). En él parte de la
constatación de que en la UE no coexisten
diversas percepciones en cuanto al ritmo
más adecuado de integración, sino tres
uniones distintas que responden a lógicas
en parte contradictorias.
Está en primer lugar la concepción de
la Unión como comunidad económica,
defendida por los países de la primera integración, y en particular en Reino Unido.
Para Fabbrini, esta concepción no se compadece ya, si es que alguna vez lo hizo, con
la realidad del proceso de integración europeo, en que, como han recordado otros,
los Estados integrantes han pasado de ser
Estados soberanos a ser Estados miembros
de una Unión que ha alanzado un nivel de
institucionalización incompatible con una
concepción en la que cada Estado pueda
elegir las políticas de su conveniencia.
La segunda de las concepciones que
coexisten en la actual Unión, concepción
cuyo predominio se inicia con el Tratado
de Maastricht, se confirma con el Tratado
de Lisboa y se refuerza con los mecanismos puestos en pie para hacer frente a la
crisis del Euro, es la intergubernamental,
defendida tradicionalmente por Francia
y, tras Helmut Kohl, por Alemania. Esta
unión se caracteriza por la cooperación
entre Estados, en el marco del Consejo y
sobre todo, a partir del Tratado de Lisboa,
del Consejo Europeo. Para Fabbrini, dado
que en ella el peso específico de cada Estado es crucial para determinar su capacidad
de influencia, la unión intergubernamental
desemboca indefectiblemente en un directorio, primero franco-alemán, y ahora
sólo alemán. Fabbrini considera que, en
su manejo de las diversas crisis a las que
se ha enfrentado la Unión estos últimos
años, y en particular la crisis del Euro, este
método, que viene a suponer la imposición
de los intereses de los más fuertes frente a
los más débiles, ha demostrado su incapacidad para resolver problemas básicos, ni
en cuanto al fondo (eficacia) ni en cuanto a
la aceptación de las soluciones propuestas
(legitimidad).
La tercera concepción es la unión parlamentaria, que pone el énfasis en el papel
de la Comisión y el Parlamento europeo en
el proceso de toma de decisiones, en una
transposición al nivel europeo de la lógica
democrática de los Estados nacionales. Sin
embargo, para Fabbrini esta lógica choca
con la realidad de las profundas diferencias demográficas y culturales existentes
entre los Estado miembros, que no se pueden reducir a un esquema ideológico de
oposición izquierda y derecha. Esta unión
resulta insuficiente para acomodar el papel
necesario de los gobiernos nacionales en el
proceso de toma de decisiones.
A partir de esta constatación Fabbrini
se atreve a hacer una propuesta de salida
del actual callejón en el que se encuentra
la Unión, propuesta que pasa por una combinación de las perspectivas intergubernamental y parlamentaria, que llama unión
compuesta, mientras que la opción de comunidad económica quedaría extramuros,
limitada al andamiaje institucional mínimo (que no es pequeño) necesario para el
funcionamiento del mercado único, andamiaje que sería compartido con la unión
compuesta.
El embrión de esta última podría ser
una Eurozona en la que la responsabilidad
presupuestaria de cada Estado miembro
se viera completada por la existencia de
una política fiscal común. La clave para
el funcionamiento de esta unión sería la
aplicación del principio de separación de
poderes de tal manera que se evitara el
predominio tanto de la lógica interguber-
namental como de la lógica exclusivamente parlamentaria. Para ello sería necesario
un pacto fundacional que no descansara en
el principio de unanimidad de los Estados
miembros, sino en el de mayoría reforzada,
a ejemplo del procedimiento de reforma
constitucional estadounidense. Fabbrini
no deja de reconocer las dificultades para
pasar a esa unión compuesta, que requeriría una reforma de los Tratados: la complejidad del nuevo esquema, la tendencia a la
inercia y al mantenimiento del satus quo y
la necesidad (y falta) de un liderazgo capaz
de llevar adelante una agenda de tal envergadura, que requeriría, desde una perspectiva comparada, un pacto fundacional a la
altura del que alumbró la constitución de
los EEUU.
Más allá de la dificultad técnica y política de lo que propone Fabbrini, resulta
relevante su crítica de la situación actual y
cómo pone en evidencia que la incapacidad
de la Unión para dar soluciones eficaces y
legítimas a los retos a los que se enfrenta
no obedece a su mal funcionamiento, sino
a un diseño que no ha acabado de cohonestar los diversos proyectos que coexisten en la Unión. En la Europa actual nadie
quiere ni oír hablar de una reforma de los
Tratados, y sin embargo resulta difícil ver
cómo podrán resolverse los problemas que
acosan a la Unión en el actual marco institucional (predominantemente intergubernamental). En última instancia, apunta Fabbrini, se trata de que la valentía y la visión
política estén a la altura de la crisis a la que
la UE se enfrenta.
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
7
Mucho que celebrar…
Defensa del 12 de Octubre como Fiesta
Nacional de España y consideración de posibles
alternativas.
Luiz Zaballa
[email protected]
L
a última celebración de la Fiesta
Nacional estuvo marcada por diversas críticas expresadas en los
medios de comunicación contra la significación histórica del 12 de Octubre. Su
idoneidad como motivo de celebración
fue cuestionada tanto desde presupuestos
éticos como políticos. Todo apunta a que
en futuras ediciones de la Fiesta Nacional
se reproducirá la misma polémica, con el
consiguiente ensombrecimiento de un día
concebido precisamente para unir a todos
los españoles por encima de las diferencias de opinión.
No parece aceptable que los ciudadanos españoles tengan que vivir la Fiesta
Nacional como una experiencia anual de
bochorno, o defendiéndose de acusaciones gruesas sobre la supuesta responsabilidad histórica de España; mucho menos
en un momento en que la unidad política
del país está siendo cuestionada, y se hacen más necesarios que nunca los actos de
reforzamiento de la conciencia nacional.
Ante esta situación, sólo caben dos posibles líneas de actuación por parte de los
poderes públicos: una defensa bien articulada del 12 de Octubre como motivo de
la Fiesta Nacional de España, o un examen
de posibles fechas alternativas que pudieran conectar mejor con los valores de la
ciudadanía española, tanto en términos
de profundidad (reflejando los valores
más queridos por los españoles) como de
amplitud (reflejando los valores más extensamente aceptados). El propósito de
este artículo no es otro que el de examinar
brevemente estas dos líneas de actuación.
No desarrolla la posibilidad de dejar las
cosas como están por entenderse manifiestamente contraria al interés público.
Oposición al 12-0
Las manifestaciones de rechazo del 12
de Octubre, así como las ausencias de líderes políticos importantes en los actos
protocolarios de ese día, encuentran su
contexto más amplio en un sentimiento de
oposición a esta fecha que ha venido extendiéndose especialmente en el hemis-
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
ferio americano a lo largo de las últimas
décadas. Muchos de los países que, con
un nombre u otro, han venido celebrando
el 12 de Octubre desde el siglo XIX, ven
cómo el día se convierte en motivo de
polémica e incluso de confrontación. Es
el caso del Columbus Day, por ejemplo,
conmemorado en EEUU desde 1907, y que
ahora es denunciado anualmente por las
organizaciones de nativos norteamericanos como ‘la celebración de un exterminio’, contando, entre otros apoyos, con el
respaldo del National Council of Churches
de EEUU.3
Algunos países han dado un nuevo
nombre a la fiesta del 12 de Octubre con el
fin de transformar lo que tradicionalmente era una fiesta de la hispanidad en una
fiesta del mestizaje cultural iniciado en
1492. Es lo que ha hecho Chile, por ejemplo, que en el año 2000 le dio el nombre
de Día del Encuentro de Dos Mundos; de
Perú, que en 2009 adoptó el nombre de
Día de los Pueblos Originarios y del Diálogo Intercultural; o de Ecuador, que en 2011
instauró el Día de la Interculturalidad y la
Plurinacionalidad.
Otro grupo de países ha tendido más
bien a suprimir cualquier forma de celebración de la hispanidad, como es el caso
de Cuba, que no festeja el 12 de Octubre
de ningún modo; o Uruguay, que celebra
el Día de las Américas, aunque en este caso
la decisión se remonta a 1915.
Finalmente, hay otros países que han
cambiado el nombre de la fiesta del 12
de Octubre con objeto de celebrar la oposición a la presencia hispana, como es el
caso Venezuela y Nicaragua, que en 2002
adoptaron el nombre de Día de la Resistencia Indígena; o de Bolivia, que desde
2011 celebra el Día de la Descolonización.
Puede entenderse que estos nombres no
reflejan necesariamente una oposición a
la presencia hispana propiamente dicha,
sino a la dominación hispana, pero no
cabe duda de que con ellos se interrumpe
abruptamente la tradicional celebración
de una cultura compartida.
Aunque otros tantos países latinoamericanos siguen celebrando el día de la
hispanidad en sus diversas modalidades,
8
se advierte una clara tendencia a limitar
o suprimir las referencias a la hispanidad
en la celebración al 12 de Octubre, lo que
puede atribuirse a dos factores fundamentales: uno de orden político y otro de
orden ideológico. El factor político sería
la proliferación de gobiernos de izquierda antiimperialista surgidos en la estela
de Hugo Chávez a lo largo de las últimas
décadas, cuyas bases sociales tienen un
mayor componente indígena; el factor
ideológico sería el auge de los llamados
estudios poscoloniales en todas las universidades occidentales desde los años 80,
orientados a la emancipación cultural de
las sociedades ya políticamente descolonizadas. Ambos factores habrían tenido
una incidencia directa en la formación
de una oposición externa al 12 de Octubre,
que a su vez parecen haber ejercido una
notable influencia en la oposición interna
a esa celebración.
Defensa del 12-0
Las diatribas públicas expresadas el
pasado 12 de Octubre vinieron a reproducir las críticas históricas conocidas
sobre el descubrimiento y la conquista
de América. La más radical, sin duda, es
la afirmación de que en esa fecha España
estaría celebrando un ‘genocidio’. Es una
acusación fácil de rebatir, ya que la Ley de
1987 que establece el 12 de Octubre como
Fiesta Nacional justifica explícitamente
la elección de esa fecha porque en ella se
‘inicia un periodo de proyección lingüística y cultural más allá de los límites europeos’. Y en esta materia lo declarativo es
constitutivo; si los españoles se dan democráticamente una ley en la que dicen celebrar su ‘proyección lingüística y cultural’,
pues eso es lo que celebran, punto, sin que
quepa una atribución externa de intenciones por parte de nadie.
Con esto queda definitivamente resuelta la cuestión de qué celebra España el
12 de Octubre, así como la cuestión de la
legitimidad moral de esa celebración, que
es inatacable, pero deja sin respuesta la
acusación de que en esa fecha se inició un
proceso de genocidio. Se trata de un asunto lateral, ya que no afecta rigurosamente
al objeto de la celebración, pero no cabe
duda de su importancia sustancial, ni del
impacto real que una valoración de este
tipo puede tener sobre la percepción del
12 de Octubre por parte de la propia ciudadanía española. Resultaría conveniente,
en este sentido, que los poderes públicos
asumieran una labor de pedagogía, empleando todos los instrumentos a su disposición (como RTVE o el sistema educativo) para que los españoles tuvieran
el necesario conocimiento de la realidad
histórica.
No es una cuestión que pueda resolverse brevemente en unos párrafos, pero
resulta imprescindible entender y hacer
entender algo fundamental, y es que para
poder hablar realmente de genocidio debe
identificarse necesariamente una política
genocida, y que el Estado español nunca
ha adoptado una política de este tipo. Hay
millones de documentos oficiales de la administración de las Indias disponibles en
los archivos históricos, y ningún historiador ha podido encontrar un solo documento oficial que revele una política explícita
o tácitamente genocida. Y no es el caso
de otros imperios coloniales, donde esa
política está perfectamente documentada. Por el contrario, pueden encontrarse
innumerables documentos oficiales que
revelan una política exactamente opuesta,
es decir, dirigida a evitar la extinción de la
población colonizada, algo que carece de
precedentes históricos.
Los instrumentos jurídicos más notables a este respecto son las Leyes de Burgos de 1512 y las Leyes Nuevas de 1542-3.
Las Leyes de Burgos establecieron una
normativa laboral humanitaria para los
indígenas en régimen de encomienda,
disponiendo unas mínimas condiciones
de vida y de trabajo, un calendario de descanso, y una exención de los trabajos más
exigentes para las mujeres embarazadas
y los niños. Junto a eso creó un sistema
de ‘visitadores’ encargados de registrar a
todos los trabajadores con el fin de saber
‘si aumentan o disminuyen los dichos indios’. Las Leyes Nuevas fueron más lejos
en todos los sentidos, llegando incluso a
disponer que las menguadas poblaciones
3. La polémica por el Columbus Day se inscribe en el contexto de la pugna entre comunidades étnicas que caracteriza la historia de EEUU. Su celebración fue promovida desde
medios italianos como reivindicación de la presencia originaria de latinos y católicos en el Nuevo Mundo. No debe extrañar, por tanto, que desde su institución encontrase el
rechazo de otras iglesias, como las evangélicas o las ortodoxas, que hoy se integran precisamente en el National Council of Churches, y piden la supresión de Columbus Day del
calendario de fiestas oficiales.
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
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indígenas de Cuba, La Española y San
Juan (de Puerto Rico), sencillamente
dejasen de trabajar para poder recuperarse demográficamente. Que ‘se dejen
holgar—decía el texto literalmente—para
que mejor puedan multiplicar’. Es difícil
que alguien conozca estos documentos de
primera mano y siga sumido en el mito del
genocidio.
Otras críticas se centran en el hecho mismo de la conquista y el dominio colonial
ejercido sobre los indígenas americanos, y
es algo que debe admitirse naturalmente,
siempre que no se intente singularizar arbitrariamente a España por esas prácticas,
que eran comunes a todos los imperios
del Viejo y del Nuevo Mundo, y que ningún estado rechazaba en términos de principio. Hubo, de hecho, un estado que se lo
planteó seriamente, que fue España, hasta
el punto de considerar la paralización de
toda la empresa colonial en respuesta a
las denuncias de ciertas figuras éticas de
dimensión excepcional, como Francisco
de Vitoria o Bartolomé de Las Casas, que
concibieron por primera vez una comunidad internacional regida por el Derecho, y
no por la ley del más fuerte. En virtud de
esa nueva visión, Vitoria negó la legitimidad de la conquista americana, y Las Casas
proclamó el ‘derecho de autodeterminación’—literalmente—de los pueblos americanos ya colonizados. Tiene interés resaltar estos hechos en la medida en que ponen
de relieve una práctica dialéctica común
consistente en denunciar enconadamente
a España como nación histórica desde categorías éticas y jurídicas aportadas precisamente por España a la conciencia universal
moderna.
En todo caso, la defensa de la Fiesta
Nacional debe ir más allá de la mera argumentación, y dirigirse a asegurar una amplia participación de la ciudadanía en sus
actos de celebración—algo que constituye
una grave debilidad del 12 de Octubre en
comparación con otras fiestas nacionales.
Hay que reconocer, a este respecto, que
los últimos gobiernos han tenido iniciativas interesantes. El gobierno del Presidente Zapatero dispuso la gratuidad total
de las visitas a museos y monumentos
históricos, y el del Presidente Rajoy promovió el año pasado un espectáculo de
luz y sonido, con fuegos artificiales, en el
Palacio Real. Son pasos en la buena dirección, aunque la segunda de las iniciativas
tamientos. Si el evento tuviese éxito en
España, podría incluso proyectarse hacia
países iberoamericanos, con el consiguiente reforzamiento de los vínculos culturales.
Finalmente, habría que sopesar un
cambio de fecha para el desfile militar,
que refleja unos valores que sólo comparte un sector de la sociedad española, y que
suscita un rechazo considerable en otro
sector nada desdeñable. Es comprensible
la voluntad de realizar algún acto anual
de encuentro entre las Fuerzas Armadas
y la ciudadanía, pero no es necesario que
ese acto tenga lugar precisamente el día
de la Fiesta Nacional, cuya debilidad en
términos de arraigo popular no le permiten soportar eventos que puedan generar
desafección en parte de la ciudadanía.
Francisco de Vitoria.
FOTO: JACOB BURCKHARDT
necesitaría extenderse de algún modo a
toda España, para lo que habría que disponer la necesaria dotación presupuestaria del Estado.
Aun así, habría que encontrar algún
modo de involucrar a la juventud española, de modo semejante a como los jóvenes
franceses participan en los bailes del 14 de
Julio en las plazas públicas, o los estadounidenses en los picnics del 4 de Julio. Hay
una manifestación cultural de carácter festivo que podría llenar este vacío brillantemente gracias a su poder para identificar
y vincular a los pueblos iberoamericanos,
y que al mismo tiempo es apreciada en el
resto del mundo: los bailes iberoamericanos (tango, merengue, sevillanas, etc.), que
podrían ser el motivo de fiestas y conciertos al aire libre organizados por los ayun-
FOTO: GARRY KNIGHT
Alternativas al 12-0
Es justo reconocer que, junto a los
exabruptos políticos, hubo también propuestas constructivas en la polémica del
pasado 12 de Octubre, destinadas fundamentalmente a sugerir fechas alternativas.
Así, por ejemplo, el Coordinador de
Izquierda Unida, Cayo Lara, propuso el
2 de Mayo como fecha capaz de suscitar
el consenso de la ciudadanía, a semejanza
de otros muchos países que han adoptado
la lucha por la independencia como motivo fundamental de su fiesta nacional. La
fecha podría tener, en efecto, una amplia
aprobación social, especialmente en Madrid, pero tampoco sería invulnerable
ante eventuales críticas que identificasen
esa fecha con el ‘vivan las caenas’ de la
‘España Negra’ en oposición al supuesto esfuerzo civilizador francés. También
habría que valorar los efectos internos y
externos de celebrar una guerra contra
Francia, con la que España desea mantener las relaciones más estrechas posibles.
Pero, sobre todo, cabe preguntarse por
la suficiencia de celebrar simplemente la
independencia política de un país como
España, que ha tenido una proyección y
una significación histórica universales.
(EEUU celebra el Independence Day, pero
en su caso la independencia está ligada a
una revolución política de indudable alcance universal.)
El periodista Pedro J. Ramírez, por su
parte, sugirió el 6 de Diciembre como fecha simbólica del logro de la convivencia
política en España, uniendo el Día de la
ARTÍCULO | ANÁLISIS | ENERO-MARZO 2016
Constitución y la Fiesta Nacional
en una sola celebración. Es una
idea razonable, sin duda, pero
tampoco cabe esperar que suscite un especial entusiasmo popular, ya que esa fecha no lo suscita en su formato actual. Por otra
parte, y como reconoce el propio
Ramírez, la propuesta responde a
la filosofía del ‘patriotismo constitucional’, formulada por el filósofo
Jurgën Habermas para cimentar
un nuevo sentimiento nacional
alemán ligado a la Ley Fundamental de 1949. Pero la situación de la
España actual difiere radicalmente
de la de la Alemania de posguerra.
Alemania era una potencia vencida que había adoptado una constitución que muchos politólogos
actuales no dudan en calificar como
una carta otorgada—por las potencias vencedoras. De ahí derivaba una
renuncia tácita a la nación histórica
de Alemania, y la consiguiente reducción del sentimiento nacional a una
adhesión ciudadana al texto constitucional. España, en cambio, no tiene
que renunciar a sí misma como nación
histórica, y no hay motivo para limitarse a celebrar el pacto político vigente, que puede seguir celebrándose como
hasta ahora, separadamente.
Otra propuesta sugerente fue la formulada a título particular por el Secretario
de Podemos, Íñigo Errejón. Su idea sería
fijar el 19 de Marzo como día de la Fiesta Nacional para conmemorar la aprobación de la Constitución de 1812, también
en el entendido de que el evento sería
capaz de congregar la adhesión general
de la sociedad española. Y, en efecto, los
valores plasmados en ese texto coinciden
en buena medida con los valores compartidos por la actual sociedad española.
Pero tampoco puede olvidarse que esa
constitución supuso una victoria de la España liberal sobre la España tradicional,
en línea con la costumbre constitucional
española—sólo superada en 1978—de intentar imponer una España sobre otra. A
la propuesta puede subyacer, además, la
narrativa política de que España fue salvada de sí misma por la Europa ilustrada,
que a veces se lleva al extremo de situar en
1812 el origen mismo de la nación española. Pero nuestro país tiene una rica histo-
10
Frontispicio de las Leyes Nuevas.
FOTO: ARCHIVO EL COMERCIO
ria anterior a esa fecha, con expresiones
políticas y culturales de origen autóctono
y de dimensión global—como el humanismo ético universal del Renacimiento—a
las que no tiene por qué renunciar, y que
identifican mejor su contribución al mundo moderno.
Hay otras posibilidades, esbozadas desde diferentes sectores de la sociedad española, como la fecha del 8 de Septiembre para conmemorar la conclusión de la
Primera Vuelta al Mundo en 1522, o el 22
de Abril para conmemorar la muerte de
Cervantes en 1616. La primera fecha sería
interesante si se concibiese como símbolo
del proceso de globalización renacentista
protagonizado por España, junto a Portugal, en los siglos XV y XVI, aunque tiene
el pequeño inconveniente de que ese viaje
incluyó también la conquista de Filipinas, lo que podría suscitar las habituales
críticas contra el imperialismo español.
La segunda parece inspirarse en la fiesta
nacional de Portugal, que conmemora la muerte de Camoens en 1580, y
tiene el atractivo de dar a la Fiesta Nacional un sentido netamente cultural,
libre de polémicas políticas. En todo
caso, habría que sopesar la idoneidad
de fusionar la Fiesta Nacional con el
Día del Libro que se celebra precisamente ese día, así como la posibilidad de que esa elección proyectase
involuntariamente la imagen internacional de España como país de un
solo escritor.
Hubo, finalmente, una propuesta
para celebrar un referéndum en el
que los españoles pudieran escoger
la fecha de la Fiesta Nacional, formulada por la diputada de Podemos Carolina Bescansa. No es en
absoluto una idea disparatada, ya
que el motivo de la Fiesta Nacional es un reflejo de los valores de
la ciudadanía, y su sometimiento
a la soberanía popular facilitaría
su aceptación general. Pero sería
contraproducente que los partidos se posicionasen públicamente por una u otra fecha, ya
que podrían generar en otros
partidos automatismos competitivos que dificultarían el consenso en
torno a una fecha. Lo ideal sería que se
propusiese al electorado una fecha con un
amplio consenso parlamentario, capaz de
atraer a los españoles tanto como el 12 de
Octubre, y que ellos elijan entre esas dos
fechas.
Una propuesta adicional: el 4 de Junio
El 4 de Junio de 1543 es la fecha en que
se firmó en Valladolid la segunda de las
ordenanzas que integran las Leyes Nuevas
de 1542-3 (la primera se firmó en Barcelona el 20-N de 1542). Inspiradas e impulsadas por Bartolomé de Las Casas, las Leyes
Nuevas fueron el primer instrumento jurídico de protección de los derechos humanos
jamás aprobado.
Tuvieron, en efecto, como fundamento
filosófico, la doctrina de los derechos naturales, articulada inicialmente por Vitoria,
y desarrollada después por otros miembros de la Escuela de Salamanca, como
Domingo de Soto, Vázquez de Menchaca,
Francisco Suárez, y el propio Las Casas.
Estos autores acuñarían la expresión ‘derechos naturales’, e identificarían cada uno
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de esos derechos (a la vida, la libertad, la
igualdad, etc.) sobre la base de una naturaleza humana universalmente compartida.
Así entendidos, los derechos naturales
se verían reflejados en el texto de las
Leyes Nuevas, y dos siglos después en la
Declaración de Independencia de EEUU
de 1776, culminando con la Declaración
de Derechos del Hombre de 1789. Esta última emplearía literalmente la expresión
‘derechos naturales’ alternándola con la
de ‘derechos del hombre’, sin hacer ninguna distinción. Los derechos naturales
no son, como a veces se afirma, ‘antecedentes’ o ‘precursores’ de los derechos humanos. Son los derechos humanos.
Entre los argumentos en favor de la
adopción de esta fecha cabría mencionar
los siguientes:
-La Fiesta Nacional tendría como motivo la celebración de los derechos humanos, que constituyen, sin duda, el valor más ampliamente compartido y más
profundamente arraigado en la sociedad
española.
-Serviría para dar a conocer una de las
mayores contribuciones de la cultura española al mundo moderno, tanto hacia
adentro (para una población que desconoce el hecho y su significación histórica)
como hacia fuera (para una comunidad
internacional que lo desconoce igualmente).
-Mantendría el carácter iberoamericano
de la Fiesta Nacional, aunque escogiendo
cuidadosamente de la historia de Iberoamérica aquello que se considera más
digno de ser celebrado (y evitando o minimizando la posibilidad de que se atribuya
a España la celebración de cualquier otro
aspecto de esa historia).
-Tendría lugar en primavera, que es la
estación ideal para salir a la calle y celebrar la fiesta en los espacios públicos. No
es casualidad que las fiestas nacionales
más celebradas, como el 4 de Julio de
EEUU o el 14 de Julio de Francia, tengan
lugar en fechas de buen tiempo. En Espa-
11
ña, el 4 de Junio sería generalmente un
día soleado y no demasiado caluroso.
Sólo cabría señalar un inconveniente
aparente, y es el hecho de que el motivo de
la celebración sea desconocido para el público en general. Pero si se considera esta
idea con detenimiento, se comprenderá
que esto no es un verdadero inconveniente, ya que el Estado no tiene realmente
una dificultad para ‘posicionar su producto’ entre el público, como lo tendría
un emprendedor privado que quisiera
posicionar un producto o concepto en el
mercado. Basta con discutir públicamente
la decisión, y adoptarla finalmente, para
poner en marcha una enorme maquinaria
mediática que la daría a conocer a todo el
público. Y la celebración anual de la Fiesta serviría para extender y profundizar
su conocimiento. Cabría entender más
bien que se le presenta a España una gran
oportunidad de transformar sustancialmente su autoimagen, así como su imagen
internacional, con un coste mínimo.
Conclusión
La identidad nacional de un país moderno no se construye ni se mantiene por
sí sola, sino que requiere la acción de los
poderes públicos. La fecha y el motivo de
la Fiesta Nacional constituyen un instrumento esencial en la formación y preservación de esa identidad, por lo que reclaman un tratamiento político que sea a la
vez imaginativo y responsable. Corresponde naturalmente a los representantes
políticos de la sociedad española interpretar el momento histórico, y determinar si
la cuestión ha de tener prioridad.
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