¿qué hizo el congreso en política social durante la década de los `90?
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¿QUÉ HIZO EL CONGRESO EN POLÍTICA SOCIAL DURANTE LA DÉCADA DE LOS ’90? Valeria Palanza* Documento 70 * Se agradece la colaboración de Vera Kors, Analía Melgar y Cecilia Hirschler. Junio 2002 ¿Qué Hizo el Congreso en Política Social Durante la Década de los ’90? Subyace a este estudio la preocupación por los determinantes de la calidad de las políticas sociales que lleva a indagar dónde y cómo es generada la política social en la Argentina. Así, el objetivo particular de este trabajo es interpretar el rol ejercido por el Congreso –en tanto arena para la negociación de acuerdos- en la determinación de la política social en Argentina durante la década de 1990. El diseño institucional argentino prevé que el Congreso Nacional sea el principal ámbito de discusión y transacción de preferencias, aún cuando el desarrollo de los acontecimientos políticos no siempre reproduzca los preceptos normativos. En el Legislativo confluyen intereses diversos y con poder para influir el proceso de toma de decisiones; se encuentran representados los distritos que conforman la Nación, al tiempo que los partidos que representan diferentes sectores sociales. Asimismo, la organización interna del Congreso, en comisiones temáticas, prevé un espacio para llevar adelante la discusión de políticas. Es sabido que en el sistema presidencialista argentino, el Poder Ejecutivo cuenta con recursos muy amplios para influir de manera especial en el proceso de formación de políticas. Tanto el poder de iniciar leyes en el Congreso, el de intervenir en su promulgación o veto, y la capacidad de realizar vetos parciales hacen que la balanza de poder se incline fuertemente a su favor. Si a ello se suma la prerrogativa de legislar por medio de decretos de necesidad y urgencia, la proporción de poder de decisión en manos del Ejecutivo Nacional argentino –al menos formal- es alta. Pero siendo cierto que no es posible gobernar las democracias sin un consenso mínimo, los instrumentos legislativos del Ejecutivo no alcanzan para que este pueda desoír las demandas que se plantean desde los diversos sectores y distritos. De manera que los Ejecutivos de turno se ven obligados a negociar sus políticas con los demás sectores o intereses afectados. Esta discusión puede ocurrir en el Congreso o en otros ámbitos, pero lo que es seguro es que de existir proyectos de políticas, algún nivel de debate se ha de producir. Buena parte del esfuerzo de estudiar el accionar del Congreso apunta a desentrañar cómo se producen estas transacciones cuando éste interviene, pero también es 2 importante develar en qué otras arenas se producen cuando éste no interviene. Además, se vuelca luz sobre los determinantes de que algunas discusiones simplemente no se produzcan. El Congreso en la Argentina y la política social Este trabajo analiza el rol del Congreso en materia de políticas sociales, principalmente durante el período 1990-2000. Se analiza el tipo de intervención que el Congreso tuvo en la delineación de las políticas sociales. Las principales preguntas propulsoras han sido si el Congreso fue mero catalizador de las propuestas del Poder Ejecutivo, si en cambio fueron suyos los proyectos aprobados o si –a mitad de camino entre las dos alternativas- el Legislativo se limitó a trabar proyectos del Poder Ejecutivo con los que no estaba de acuerdo, aún cuando no consiguiera (o no deseara) imponer proyectos propios. Para llevar adelante el estudio, han sido seleccionadas cuatro áreas de relevancia social, a saber: (1) Educación; (2) Trabajo; (3) Salud y (4) Acción / Desarrollo Social.1 La performance general y la baja iniciativa del Congreso durante la década en cuestión y en estas áreas pone en evidencia la debilidad de su rol en el proceso de toma de decisiones. Es lícito hablar de debilidad aún cuando en determinados sectores el Congreso ejerza poder de veto sobre las iniciativas del Poder Ejecutivo. Este poder de veto es estructurado en torno de las comisiones, constituyendo el sector laboral el ejemplo más claro de esto. El Congreso no ha sido impulsor de ninguna de las grandes reformas llevadas a cabo durante la década de 1990 en los sectores seleccionados, y tampoco ha sido exitoso en la propuesta de políticas en las áreas que no atravesaron reformas cabales. 1 Para observar la participación del Congreso en el proceso, se han seleccionado hitos en la decisión de normativa de los sectores. Es sabido que mientras que en algunas de estas áreas sobrevinieron grandes reformas durante el período en cuestión, los avances no fueron parejos entre sectores. En las áreas en que se impusieron reformas de peso, se presta atención a éstas a la hora de observar el rol del Congreso. En los sectores que no protagonizaron grandes reestructuraciones, la situación debió ser planteada en otros términos, ya que además de ser necesario interpretar el rol “regular” del Congreso en la promoción de políticas específicas, se impone comprender las causas del bloqueo a las reformas en los sectores en cuestión. De manera que en estos casos, al tiempo que se presta atención a los proyectos fallidos, también se observa lo que sucede con las políticas públicas de impacto menor, que signan el funcionamiento y la continuidad del sector. Así, la intervención del Congreso en el proceso de políticas públicas se mide: (A) por su participación en la sanción de leyes y, (B) por la imposición de un veto formal o informal a proyectos de ley, que obliga que estos sean (B.1) promovidos por vía de decretos o, en su defecto, (B.2) perezcan. 3 No obstante, a pesar de esta debilidad, el Congreso ha tenido relevancia durante la década. En cada una de las áreas, el gobierno se esforzó por procurar que el Legislativo brindara su apoyo a los proyectos de reforma. En los hechos, los proyectos trascendentes que fueron llevados adelante por medio de decretos, frente a la ausencia de apoyos –o la abierta contraposición de algunos actores– sufrieron la carga de ser anulados, ya por nuevos decretos, ya por fallos judiciales. Antes de indagar acerca de los motivos de la ausencia de protagonismo por parte del Congreso, conviene realizar un acercamiento a la organización interna y algunos indicadores de su performance en temas de política social. 1. Estructura interna y labor del Congreso Para evaluar el funcionamiento del Congreso y el impacto de éste en la conformación de políticas, conviene analizar la manera en que el Congreso se encuentra organizado internamente, y la naturaleza del trabajo de los legisladores, ya que el rol del Congreso en la conformación de políticas es el reflejo de la performance de los legisladores y la manera en que sus tareas se encuentran organizadas. Una primera aproximación a la estructura interna del Congreso argentino –bicameral y asimétrico- nos muestra que ambas cámaras se encuentran organizadas en comisiones. La teoría asigna importancia a los sistemas de comisiones por el rol que éstos están llamados a tener en la minimización del conflicto al interior del Congreso (que siempre es de esperar que sea alto en cuerpos colegiados). En este sentido, el beneficio aportado por la existencia de un sistema de comisiones sería función de su capacidad para favorecer las negociaciones y hacer cumplir los acuerdos entre legisladores. La existencia de un sistema de comisiones ha sido pensada como solución para agilizar y mejorar la concreción de acuerdos al interior del Congreso. Que se consiga el beneficio perseguido depende, según diveras teorías, de diferentes elementos: distributivos, informacionales o partidarios. La perspectiva distributiva asume que existe un ineludible conflicto sobre los productos que generan las comisiones y las ganancias a ser obtenidas del intercambio entre comisiones. Esto se debe a que los diferentes legisladores tienen distintos objetivos de política. Siempre que el sistema de comisiones establezca derechos de propiedad sobre 4 áreas específicas de política, los acuerdos entre legisladores (entre comisiones) serán creíbles y cada uno obtendrá la política que desea (de manera que el legislador que quiere recursos de impacto social para su distrito con creciente desempleo, puede negociar el apoyo de otro legislador al que esto le es indistinto y en cambio quiere una diferente política de subsidios al agro, actividad importante para su base electoral). El inconveniente que se le suele señalar a esta dinámica interna es que de verificarse, la legislatura estaría gastando en cada área de política más de lo que el miembro mediana desearía. De manera que la teoría distributiva asigna mucha importancia a la precisión con que estén definidas las jurisdicciones de las comisiones (evitándose las superposiciones), dado que esto permite que los compromisos tomados al interior de una comisión sean creíbles –no habiendo otras comisiones con jurisdicción sobre el mismo tema cuyos intereses se verían afectados por acuerdos que los excluyen (véase Weingast y Marshall, 1988). La perspectiva informacional, en discusión con el enfoque anterior, nos recuerda que existe incertidumbre en el proceso de producción de políticas y dicha incertidumbre se debe a la asimetría de información. También nos recuerda que es la mayoría de la cámara la que decide no sólo acerca de las reglas que gobiernan el funcionamiento y las votaciones en las comisiones, sino también acerca de las asignaciones de proyectos a comisiones (de manera que si los productos de las comisiones no respetaran los deseos del plenario en una medida considerable, las asignaciones serían modificadas). La teoría informacional hace hincapié en los costos de las decisiones congresionales en términos de sus outcomes de políticas, lo que determina que para el plenario sea deseable crear incentivos a que se produzca especialización individual en las comisiones para mitigar los costos de sus outcomes. Esto explica la deferencia hacia los privilegios otorgados por la antigüedad y hacia las reglas restictivas (que es sólo en parte aplicable al funcionamiento interno del Congreso Argentino). Según esta perspectiva, las debilidades de las transacciones distributivas serían saldadas por la adquisición de información. Otro acercamiento a la cuestión sugiere que el rol de las comisiones es el de canalizar la voluntad del partido mayoritario, sujeto a los intereses distritales de los legisladores y a la información sobre la cuestión. Se trata de la perspectiva partidaria, que sostiene que las comisiones son instrumentos de coordinación esgrimidos por el partido mayoritario. Cox y McCubbins (1993) argumentan que las comisiones son extensiones del poder de los 5 partidos, algo que en el caso argentino resulta razonable argumentar. Son instrumentos en manos del partido pero en especial, en manos del liderazgo del partido, que se vale de las comisiones para en su interior articular disciplina. En última instancia el poder está en manos de la mayoría, y las comisiones sirven a sus intereses específicos (en tanto buscan fortalecer vínculos del partido con las bases), buscan cierta especialización y todo, para atender las necesidades de los partidos, de los cuales los legisladores dependen en gran medida para avanzar en sus carreras. De más está agregar que aún cuando las tres perspefctivas teóricas aportan elementos que permiten un mejor análisis de la organización y funcionamiento del Congreso argentino, la perspectiva partidaria es la más sobresaliente. A la luz de estas teorías, lo que sigue analiza varios aspectos organizativos –y algunos estructurales- del Congreso Argentino, con énfasis en la Cámara de Diputados. Tras repasar características generales, se pone el foco sobre las particularidades de las comisiones que han sido seleccionadas vinculadas a la política social. En Argentina cada cámara legislativa cuenta con un número muy elevado de comisiones permanentes. El cuadro 1 muestra las comisiones de cada cámara; de allí se desprende que la Cámara de Diputados cuenta con 45 comisiones permanentes. La cantidad es muy elevada si se la compara con el número de comisiones que suelen tener otros cuerpos legislativos, como se muestra en el cuadro 2. 6 Cuadro 1 Comisiones Permanentes del Congreso Argentino, 1983-2002 (1) Comisiones Permanentes Cámara de Senadores Acuerdos Agricultura y Ganadería Asistencia Social y Salud Pública Asuntos Administrativos y Municipales Asuntos Constitucionales Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios Ciencia y Tecnología Comercio Comunicaciones Cultura De Asesoramiento del Mercosur De la Integración De la Inversión Defensa Nacional Deportes Derechos y Garantías Drogadicción y Narcotráfico Ecología y Desarrollo Humano Economía Economías Regionales Educación Fecha de Comisiones Permanentes Creación (2) Cámara de Diputados 15/Dic/83 15/Dic/83 Agricultura y Ganadería 15/Dic/83 Acción Social y Salud Pública (3) Análisis y Seguim. Del Cumplim. de las Normas Tribut. y Previs. 15/Dic/83 Asuntos Municipales (4) 15/Dic/83 Asuntos Constitucionales Asuntos Cooperativos y Mutuales 22/Feb/90 Legislación Penal 29/Sep/88 Ciencia y Tecnología 15/Dic/83 Comercio 15/Dic/83 Comunicaciones e Informática (5) 28/Mar/90 Cultura 04/Dic/96 Mercosur 02/Feb/95 01/Sep/93 Defensa del Consumidor 15/Dic/83 Defensa Nacional 15/Dic/83 Deportes (6) 15/Dic/83 Derechos Humanos y Garantías Discapacidad 22/Dic/90 Drogadicción 15/Dic/83 15/Dic/83 Economía 15/Dic/83 Economías y Desarrollo Regional 15/Dic/83 Educación Energía 15/Dic/83 Combustibles Familia y Minoridad 15/Dic/83 15/Dic/83 Industria Interior y Justicia Juicio Político 15/Dic/83 15/Dic/83 24/Feb/93 Legislación General Libertad de Expresión Micro, Pequeña y Mediana Empresa Minería Obras Públicas Pesca, Intereses Marítimos y Portuarios 15/Dic/83 22/Ago/90 04/Jul/90 15/Dic/83 15/Dic/83 29/Sep/88 Población y Desarrollo 05/Sep/90 Presupuesto y Hacienda Recursos Hídricos 15/Dic/83 29/Sep/88 Relaciones Exteriores y Culto Relaciones Internacionales Parlamentarias 15/Dic/83 15/Dic/83 Trabajo y Previsión Social Transportes Turismo Vivienda 15/Dic/83 15/Dic/83 15/Dic/83 15/Dic/83 Fecha de Creación (2) 7/Dic/93 13/Sep/90 30/Oct/91 21/Sep/95 28/Nov/73 5/Nov/97 01/Dic/93 05/Jun/96 11/Mar/98 19/Dic/91 30/Sep/92 03/Jun/98 21/Dic/87 21/Dic/87 09/May/84 Energía y Combustibles 01/Dic/65 Familia, Mujer y Minoridad Finanzas Industria Justicia Juicio Político Legislación del Trabajo Legislación General Libertad de Expresión Pequeñas y Medianas Empresas Minería Obras Públicas Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios Peticiones, Poderes y Reglamentos Población y Recursos Humanos 09/May/84 11/Mar/98 11/Mar/98 21/Dic/87 01/Dic/93 19/Dic/91 Presupuesto y Hacienda Recursos Naturales y Conservac. del Ambiente Humano Relaciones Exteriores y Culto 17/Nov/73 Seguridad Interior Tercera Edad Previsión y Seguridad Social Transportes Turismo (6) Vivienda y Ordenamiento Urbano (7) 11/Mar/98 01/Dic/93 (1) No se incluyen comisiones que habiendo existido en algún momento del período en cuestión (como la comisión de Recursos Naturales y Ambiente Humano 83-86) no existen a la fecha de confección del cuadro. (2) Se indica fecha de creación, para el Senado, siempre que la misma es posterior al 15/12/83 (en los casos de las comisiones creadas antes de esa fecha, se indica la fecha más reciente de iniciación de sus actividades, que es siempre el 15/12/83), para Cámara de Diputados, se indica fecha de creación siempre que fueran creadas luego de 1963. (3) Hasta el 7/Dic/93, esta comisión se denominaba Asistencia Social y Salud Pública. (4) Hasta el 30/Oct/91, esta comisión se llamaba Asuntos Municipales y de los Territorios Nacionales. (5) Hasta el 5/Nov/97, esta comisión se denominaba Comunicaciones. (6) Hasta el 19/Dic/91, esta comisión formaba parte de la comisión llamada Turismo y Deportes. (7) Hasta el 10/Jun/98, esta comisión se denominaba Vivienda. Fuente: Molinelli et al (1999) cuadro 2.158, www.senado.gov.ar y www. hcdn.gov.ar 7 19/Dic/91 10/Jun/98 Cuadro 2 Miembros y Comisiones Permanentes en Legislaturas Seleccionadas, 1995 Cámara Alemania – Bundestag Francia – Asamblea Nacional India - Cámara del Pueblo Japón – Dieta EE.UU. - Cámara Baja Tailandia - Cámara Baja Rumania - Cámara de Diputados Canadá - Cámara de los Comunes Argentina - Cám. de Diputados Portugal – Asamblea Nacional Senegal – Asamblea Nacional Fuente: Benda (1997) Miembros 662 577 545 511 435 360 341 295 257 230 120 N° de Comisiones Permanentes 24 6 18 20 19 15 14 20 45 12 11 27,6 96,2 30,3 25,6 22,9 24,0 24,4 14,8 5,7 19,2 10,9 Como problema adicional, ocurre en Argentina que la mayor parte de los legisladores no permanecen más que un solo mandato en sus bancas –a veces menos aún- y la mayoría de los diputados abandonan sus lugares en las comisiones antes de los dos años. El cuadro 3 muestra la duración promedio de los diputados en sus puestos en las comisiones. Una consecuencia de esta rotación es el generalizado bajo grado de especialización entre los legisladores, aún cuando hay excepciones. El dominio de los líderes partidarios locales sobre los mecanismos electorales condiciona este juego: en términos generales un legislador está más preocupado por brindar sus servicios al líder local –de quien depende su futuro político- que por especializarse en la labor legislativa (véase Jones et al., 2002). En tanto la carrera dentro o fuera del Congreso de un legislador depende en gran medida del apoyo que este reciba de su líder aliado en el distrito, la autonomía de los legisladores se ve jaqueada en la mayor parte de los casos.2 Pero en forma adicional y de alguna manera reforzando el impacto de las leyes electorales, las reglas internas del Congreso también colaboran con la alta rotación. El Reglamento de la Cámara de Diputados se hace eco del recambio de bancas que ocurre cada dos años y limita el mandato en comisiones a períodos de dos años (véase Schinelli, 1996). Esto, junto con el requisito de que las comisiones tengan un mínimo de 15 miembros (y un máximo que eleva el número a más del doble) resta importancia a la antigüedad en comisiones, actuando de incentivo para que los legisladores no se especialicen. 2 Jones et al (2001) señalan que los mecanismos de selección interna de candidatos legislativos nacionales han mostrado una tendencia a la apertura, esto es, un viraje donde paulatinamente se van abandonando los arreglos de elite y adoptándose la selección por internas abiertas. No obstante, los autores señalan que la influencia de los líderes locales sobre el manejo de los recursos en cualquiera de los casos es determinante del éxito de los candidatos. 8 Al tiempo que no se puede decir que en el caso argentino la división de trabajo no esté planteada al interior del Congreso, es necesario indagar cuáles son las reglas de acuerdo a las cuales se plantea la división, y con qué objetivos. La asignación de legisladores a comisiones, el elevado número de comisiones en el que cada legislador es miembro y los incentivos que enfrenta para preservar su lugar en cada comisión (le conviene estar en las 2 que le interesan individualmente, pero también necesita estar en las otras en las que jamás va a una reunión para acudir cuando su partido lo necesita para conformar una posición mayoritaria) son antes funcionales a los intereses partidarios que a los personales de cada legislador. La división funcional es planteada al interior de los bloques partidarios y por ello, mediante una mirada global, queda desdibujado el rol de cada legislador individual, sobre todo si el caso con el cual se compara es el norteamericano. Las jurisdicciones de las comisiones no son claramente independientes (existe superposición) por lo que pierde fuerza la división que la perspectiva distributiva enfatiza como generadora de credibilidad en los compromisos entre legisladores. En su lugar, los compromisos son sellados por arreglos intra-partidarios (lo que ha dado en llamarse disciplina partidaria, que es en definitiva un sistema eficiente de negociación de recursos al interior de los partidos) y entre partidos. 9 Cuadro 3 Permanencia en Comisiones, Promedio, 1983-1997 Comisión Duración Promedio Agricultura y ganadería 1,6 Presupuesto y Hacienda 1,6 Comercio 1,5 Comunicaciones 1,5 Asuntos Constitucionales 1,7 Legislación Penal 1,4 Educación 1,6 Energía y Combustibles 1,6 Flia. Mujer y Minoridad 1,5 Finanzas 1,6 Legislación General 1,5 Vivienda 1,4 Juicio Político 1,4 Industria 1,5 Relaciones Internacionales y Culto 1,5 Justicia 1,6 Legislación del Trabajo 1,8 Asuntos Municipales y Locales 1,5 Defensa Nacional 1,7 Recursos Naturales 1,4 Obras Públicas 1,5 Economías Regionales 1,4 Peticiones, Reglas y Procedimientos 1,3 Ciencia y Tecnología 1,4 Previsión Social 1,5 Acción Social y Salud Pública 1,6 Transportes 1,7 Fuente: Palanza y Sin, Base de Datos sobre Legisladores 1983-1997, CEDI Como se puede observar, la duración promedio en comisiones se ubica en un rango entre 1,3 y 1,8 meses (siendo la media y la mediana de 1,5 meses). La duración promedio de los legisladores en las comisiones que son de relevancia para la política social –según la selección de este trabajo, Educación, Legislación del Trabajo, Previsión Social y Acción Social y Salud Pública- está en o por encima de la media, aunque los valores son de todos modos muy bajos. La comisión que mayor duración promedio muestra es la Comisión de Legislación del Trabajo3, que aún así se encuentra por debajo del máximo reglamentario de dos años. Por disposición del Reglamento de la Cámara de Diputados las comisiones deben reflejar las proporciones que los diferentes partidos tienen en la Cámara, de modo que el partido mayoritario ha de tener también la mayoría dentro de cada comisión. Por otra parte, a partir de la práctica iniciada en 1983, las presidencias de las comisiones son repartidas 10 entre los partidos con mayor participación en la cámara (en los años considerados, casi exclusivamente entre la UCR y el PJ)4. Ingresando ya al mundo de las comisiones de interés particular para este trabajo, los cuadros 4.a, 4.b, 4.c y 4.d resumen para el período 1983-1999 la distribución de puestos al interior de las comisiones. Si bien el modo en que se realizaron los cuadros no permite observar la medida en que los porcentajes de cada partido reflejan el porcentaje de bancas ocupadas por ese partido en el recinto (en tanto se han unificado las ocho conformaciones de la cámara en este período), sí es claro que las presidencias fueron repartidas entre la UCR y el PJ. La inclusión de la UCeDé y el FREPASO entre los partidos detallados obedece a la participación de ambos en la conformación de gobiernos, y como se observa, ambos ocuparon cargos en las comisiones, aunque no cargos de importancia (la Presidencia) ni con mucha frecuencia. Cuadro 4.a Composición Partidaria y Cargos. Comisión de Legislación del Trabajo (CD), 1983-99 201 UCR PJ FREPASO Otros 2 6 14 11 2 64 77 25 39,8% 46,8% 13,4% Fuente: Palanza y Sin, Congreso Argentino – Legisladores y Organización, 1983-1999. CEDI Leg. Del Trabajo Presidencia Otros cargos Vocales Cuadro 4.b Composición Partidaria y Cargos. Comisión de Educación (CD), 1983-99 213 UCR PJ UCeDé FREPASO Otros 3 5 12 13 1 1 1 68 77 4 5 23 39,0% 44,6% 2,3% 2,8% 11,3% Fuente: Palanza y Sin, Congreso Argentino – Legisladores y Organización, 1983-1999. CEDI Educación Presidencia Otros cargos Vocales Cuadro 4.c Composición Partidaria y Cargos. Comisión De Previsión y Seguridad Social (CD), 1983-99 200 UCR PJ FREPASO Otros 3 5 8 13 1 4 65 71 5 25 38,0% 44,5% 3,0% 14,5% Fuente: Palanza y Sin, Congreso Argentino – Legisladores y Organización, 1983-1999. CEDI Prev y Seg Soc Presidencia Otros cargos Vocales 3 Dato que merece ser tenido en cuenta, dadas las particularidades que reviste esta área de políticas, que son analizadas más abajo. 11 Cuadro 4.d Composición Partidaria y Cargos. Comisión de Acción Social y Salud Pública (CD), 1983-99 203 UCR PJ FREPASO Otros 3 5 9 14 5 67 69 5 38,9 43,3 2,5 2,5 Fuente: Palanza y Sin, Congreso Argentino – Legisladores y Organización, 1983-1999. CEDI Acc Soc y SP Presidencia Otros cargos vocales Durante los años del gobierno de Menem, la Presidencia de las comisiones en cuestión siempre fue ocupada por un diputado del PJ. Al asumir su gestión De la Rúa, las presidencias de estas comisiones pasaron a manos de la UCR y el FREPASO, partidos que conformaban la coalición de Gobierno. Las atribuciones en manos de los presidentes de comisiones son un recurso valioso en el proceso de aprobación de proyectos. Quizás el recurso más importante es que manejan la agenda de los temas a ser tratados (de manera que si no desea que un proyecto llegue a buen fin, puede simplemente no incluirlo en la agenda). Si bien tener la presidencia de una comisión no garantiza el éxito de las políticas que se quieren llevar adelante (como ha ocurrido en la Comisión de Legislación del Trabajo), sí otorga un importante poder de veto para trabar los proyectos que no se apoyan. Sabemos que la década de los ’90 presenció profundas reformas de políticas en diversos sectores. Es cierto que el sector social no estuvo a la cabecera de las innovaciones, aún cuando algunas políticas introdujeron cambios sustantivos. De las 186 leyes de mucha importancia que aprobó el Congreso entre 1989 y 19975, sólo 15 tuvieron por comisión cabecera alguna de las comisiones bajo análisis, tal como muestra el cuadro 5. 4 Esta práctica no es usual en otros países, donde el partido mayoritario de la cámara suele presidir todas las comisiones (como es el caso de EE.UU). Véase Molinelli et al (1999) p. 87 y p. 371-373 5 El criterio para la clasificación de la importancia de las leyes se encuentra detallado en Molinelli, Palanza y Sin, 1999. En síntesis, han sido clasificadas como leyes de importancia mayor aquellas que regulan en forma más o menos completa un aspecto relevante de la realidad. Las modificaciones a tales leyes han sido consideradas de importancia media, salvo cuando las modificaciones son muchas e importantes, en cuyo caso pasan a la categoría de mayor importancia. También han sido consideradas de importancia mayor ciertas leyes que si bien no cumplen la condición anterior, han tenido repercusión y efectos importantes. Ejemplos de leyes de importancia menor: transferencia de inmuebles, “días nacionales”, “años de...”, monumentos, declaraciones de necesidad de expropiación puntuales, acuerdos sobre sedes de organismos internacionales, etc. Las leyes que fueron objeto de una insistencia congresional frente a un veto presidencial han sido “upgraded”. No todas las leyes en una misma categoría tienen la misma importancia. 12 Cuadro 5.- Iniciativa y Cámara Iniciadora. Leyes Sociales muy importantes, 1989-1997 Tema Iniciativa Cámara Iniciadora A. Social y S. P. Trabajo PEN Alfonsín CD PEN Menem CD CS CD CD CS CS Importancia: Muy Importante 0 1 4 1 1 1 Total: 0 Total: 8 CD 1 CS 2 Total: 3 Prev. y Seg Soc CD 3 CS 1 Total: 4 Fuente: Palanza y Sin, Proceso Legislativo en Argentina, 1983-97. CEDI Educación PEN Menem CS PEN Menem La información provista por el cuadro constituye una acertada impresión de lo que sucedió en estas áreas de política durante la década de los ’90. En las áreas de Acción/Asistencia Social no hubo leyes de mucha importancia, como tampoco las hubo en el área de la Salud. En el área Laboral fueron varias las iniciativas del Poder Ejecutivo para promover reformas, que se vieron acompañadas por iniciativas de legisladores de ambas cámaras. En Educación, las dos leyes referidas a Educación Básica fueron iniciadas en el Senado –por senadores y no por el Ejecutivo, aunque es claro que el dinamismo del Ejecutivo en estos proyectos fue crucial– mientras que la ley referida a Educación Superior fue iniciada en Cámara de Diputados por el Ejecutivo. En el área de Previsión y Seguridad Social las reformas fueron importantes, y mayormente iniciadas por el Ejecutivo en Diputados Ahora bien, lo anterior debe ser mirado a la luz de los vetos que el Ejecutivo impuso a las sanciones del Congreso. De las 15 leyes, el 40% fue vetada en forma parcial por el Ejecutivo (6 de las 15 leyes). Esto nos habla de cierta rivalidad de preferencias entre el Congreso y el Ejecutivo. De los 6 vetos que impuso el Ejecutivo, 5 estuvieron dirigidos a leyes cuyo proyecto era del Ejecutivo mismo, de manera que el veto parcial sirvió para anular modificaciones introducidas durante la consideración del proyecto de ley en el Congreso6. El Congreso sólo buscó la insistencia en un caso (Ley 24.714, Régimen de Asignaciones Familiares), aunque sin éxito. 6 Las leyes vetadas en forma parcial se insertaban en las áreas bajo estudio de acuerdo con el detalle que sigue. Educación: Ley 24.521, iniciada por el Ejecutivo en Diputados; Previsión Social: Leyes 23.966, 13 Pero antes de ingresar en el análisis de lo ocurrido en la generación de políticas en cada uno de los sectores, conviene analizar otras variables que tienen incidencia en el proceso de políticas públicas. La siguiente sección se propone hacer un repaso de algunas características institucionales del país –como la estructura federal- y de las particularidades de diversos grupos de presión, en tanto todos han tenido un rol destacado en la determinación de las políticas de los últimos años. 2. El entorno A la hora de evaluar la performance del Congreso en el área social, una serie de componentes del sistema político deben ser considerados. Ello se hace a continuación, con el objetivo de hacer más explícito el modo en que componentes tales como el federalismo, diversos actores internos o los organismos multilaterales de crédito inciden en las decisiones de políticas en el área social, determinando en parte el ritmo de la toma de decisiones de políticas y el mismo accionar al interior del Congreso 2.A. Federalismo Frente a la reestructuración de las relaciones de la Nación con las provincias y la demarcación de una tendencia al fortalecimiento del federalismo, la década de los ’90 puso en evidencia una fuerte confrontación por recursos entre la Nación y las provincias. Esta puja ha generado problemas tanto de decisión como de implementación de políticas nacionales –que se observan en las diferentes áreas- en tanto la relación entre y con las provincias se plantea en términos de poca cooperación. Cuando las políticas generan confrontación entre los intereses específicos de las provincias (esto es, comprometen la distribución de recursos nacionales en las provincias) los representantes provinciales participan de las negociaciones, y lo hacen generalmente por afuera del Congreso Nacional, en reuniones con diferente grado de formalidad y en diferentes ámbitos institucionales (Consejos Federales, ministerios del Ejecutivo), como se podrá apreciar a continuación. Los intereses de las provincias fueron afectados en forma directa tanto mediante la transferencia de la educación como mediante la de hospitales. Una diferencia entre estos 24.241 y 24.714, las tres iniciadas por el Ejecutivo en Diputados; Laboral: 24.013, iniciada por el Ejecutivo 14 dos casos yace en que la transferencia de escuelas significó la reestructuración entera de la administración de la educación básica en la Argentina, mientras que los hospitales transferidos fueron pocos (afectándose, por ende a muy pocas provincias). Asimismo la transferencia de hospitales ocurrió al interior del sector salud, que se caracteriza por su alta fragmentación, esto es donde lo público constituye apenas una parte de un sistema que es mucho más complejo. Ambas políticas fueron impulsadas a partir del proyecto del ley de presupuesto para el año 1992 y mientras que en educación la medida fue aceptada en tanto se garantizara el dinero, sancionándose una ley de respaldo de la reforma, en salud tal cosa no ocurrió y la implementación de la transferencia sufrió contramarchas (véase Repetto, 2001). Con respecto a las reformas laborales, las provincias se han mantenido al margen de los conflictos, probablemente porque estas reformas en principio no atentan en forma directa contra los recursos que ellas manejan. Asimismo, en acción social no ha habido reformas de importancia en la década bajo estudio. Es factible que por ser este terreno uno tan apto para el manejo clientelar, no ha sido siquiera planteada la posibilidad de introducir racionalidad al sistema. Las pujas en torno del manejo de recursos para la acción contra la pobreza generan múltiples acciones unilaterales por parte de los actores provinciales y nacionales. 2.B. Actores Internos El nivel de organización, poder de movilización y de veto que presentan los actores involucrados en los diversos sectores resulta crucial tanto a la hora de hacer políticas como a la hora de generar cambios en el status quo. Los procesos de reforma –y no reforma- en lo social pueden en parte entenderse a la luz de esta variable. En este nivel de análisis, los recursos en juego para los diversos actores son cruciales a la hora de definir sus acciones. Al tiempo que los actores provinciales cuentan con recursos suficientes para imponer su veto a las políticas que no apoyan (fundamentalmente no apoyando en el Congreso, mediante el ejercicio de su influencia sobre los legisladores), en los cuatro sectores en el Senado. 15 estudiados se puede sostener que con la excepción de lo que ocurre en acción social, las provincias no han sido opositoras de reformas, o han sabido negociar su apoyo. Los sindicatos, claro está, se presentan como los actores más hostiles a las reformas, lo cual se hace evidente tanto en Trabajo como en Salud. Las reformas que se pretendieron llevar a cabo en estos sectores proponen una profunda reestructuración de la distribución del manejo de los recursos, afectando los intereses sindicales en forma directa. La comisión de Legislación del Trabajo ha sido un ámbito manejado por sindicalistas, lo que les ha permitido imponer el peso de su veto a las reformas laborales. En contraste, en Educación los gremios no se han opuesto a la descentralización, lo cual resulta coherente en tanto los intereses de los gremios no serían afectados por la transferencia. 2.C. Organismos Multilaterales de Crédito En un contexto en el Fondo Monetario Internacional impuso una serie de condiciones que el gobierno debía cumplir para ser merecedor de nuevos préstamos o beneficios diversos, muchas de las reformas parecen acelerarse frente a la proximidad de una visita del equipo técnico del fondo o simplemente cuando el gobierno busca dar señales de la voluntad por avanzar en la línea exigida. No obstante, esta intención de “complacer” a actores de financiamiento externo y la necesidad de contar con sus préstamos, no obstante, no ha sido suficiente para coordinar el apoyo necesario para que algunas reformas fueran posibles. Los equilibrios existentes en el sector salud, por ejemplo, superan la capacidad de lograr acuerdos en manos de la dirigencia política. Es claro que los avances en Educación, Salud, y Trabajo, aún cuando dispares, todos van grosso modo en la dirección señalada por el fondo y demás bancos multilaterales. El estancamiento de Acción Social, casualmente, es acompañado por la aparente ausencia de propuestas y/o condicionalidad con respecto a este sector. Más aún, en los sectores en los que ha habido alteraciones de políticas, se puede decir que tanto el ritmo de éstas como su naturaleza fueron en gran medida propuestas por los actores multilaterales. De manera que los actores multilaterales de crédito han contado con poder de agenda durante los ’90, aún cuando no hayan podido imponer sus preferencias a determinados 16 sectores altamente organizados. Su influencia vis a vis el Congreso ha sido indirecta, pesando más sobre el Poder Ejecutivo que sobre el Congreso. 3. Sectores Sociales y Políticas Públicas en los ‘90 La presente sección aborda la cuestión central que plantea este trabajo a partir de una distinción entre los sectores de la política social. Este criterio obedece a la necesidad de dilucidar aspectos distintivos de los sectores que aportan lógicas y dinámicas diferentes a la uniforme estructura institucional que subyace. Estas diferencias contribuyen a una mejor comprensión de las diferencias que determinan las particularidades del rol del Congreso en áreas diferentes de política. 3.A. Educación Este sector se cuenta entre los que experimentaron profundas reformas en el período de estudio. La transferencia primero y luego la sanción de la ley federal de educación, constituyen los hitos más destacables. Es sabido que el acuerdo para la transferencia fue alcanzado fuera del ámbito del Congreso y llevado al Congreso para su formalización. El tema ocupaba algún espacio en la agenda de reformas al menos desde 1988 (memo del BM 7471-AR del ’88) y las provincias se mostraban en general dispuestas a apoyar una transferencia de servicios educativos a su ámbito jurisdiccional. A fines de 1991 el Ministerio de Economía resolvió agilizar el traspaso incluyéndolo en el proyecto de ley de presupuesto para 1992. Frente a esta realidad, dos resoluciones del Consejo Federal de Educación (12/91 y 19/91) manifestaron la voluntad de las provincias de avanzar en el proceso7. La ley 24.049 formalizó la transferencia, que luego sería acordada mediante acuerdos bilaterales entre Nación y provincias. Con la LFE ocurre algo similar, ya que el trámite en el Congreso no muestra mayores puntos conflictivos (particularmente entre jurisdicciones o entre sectores) más allá de algunas cuestiones de índole pedagógica. La LFE es expresión de un consenso, 7 La primera resolución (12/91) fue respaldada por mayoría (Neuquén, Córdoba y Río Negro, a pesar de oponerse a algunas cuestiones puntuales, manifestaron su respaldo a la iniciativa). La segunda resolución (19/91) avanzó en la definición de algunos requisitos con los que debería cumplir la transferencia (entre ellos, financieros) de manera que fue aprobada por mayoría pero con la disidencia de la Nación. 17 evidenciado en el dictamen único (del PJ y PA de Corrientes, suscrito también por la UCR en disidencia parcial) que es presentado por las comisiones de Educación y de Presupuesto, fusión de 5 proyectos iniciales. Aún cuando el Ejecutivo estuvo impulsando la reforma, ningún proyecto reconocido como antecedente de la ley es de éste. El trámite de sanción se inició en el Senado. Al pasar a Diputados, las comisiones de Educación y Presupuesto y Hacienda de esta cámara lo enviaron al Consejo Federal de Educación, que emitió dos resoluciones sin mayor trascendencia8. En general, cabe señalar que las decisiones del Senado dominaron la sanción9, al tiempo que las lealtades partidarias también tuvieron peso. Aún cuando el tratamiento fue largo (demoró cerca de un año en el Congreso), las disputas y cambios realizados no fueron de trascendencia más que sectorial/pedagógica. Una preocupación manifestada en el transcurso de la consideración de la ley –que resulta interesante por lo que implica en términos de planificación de las políticas- gira en torno de que no fuera posible poder cumplir materialmente con las altas metas impuestas desde la ley. Se acordó que en tanto la ley ha de operar en el plano normativo, del deber ser, no se debía ser mezquino en el establecimiento de los objetivos (algo que con el tiempo se tornó un problema de implementación-gestión, pero nótese que fue una movida estratégica de un sector antes que un delirio10). 8 La primera de estas resoluciones (16/92) manifiesta que las comisiones de la Cámara de Diputados consultaron al Consejo sobre el proyecto, cuya sanción el Consejo –la totalidad de las jurisdiccionesapoyaba; asimismo, el Consejo haría recomendaciones a la Comisión. La segunda resolución (18/92) que debía realizar sus recomendaciones a las comisiones de Cámara de Diputados tras dos días de asamblea, se limitó a enfatizar aspectos generales, como defensa de la escuela pública, gratuidad de la enseñanza en los establecimientos administrados por Nación, provincias o municipios, necesario financiamiento que garantice el sostenimiento del sistema educativo. 9 Aún cuando en el plenario se introdujeron modificaciones al dictamen, estas por lo general están referidas a cuestiones técnicas. En Cámara de Diputados el consenso es menos claro, ya que al dictamen de mayoría del PJ se le suman otros 3 dictámenes de minoría. Entre las modificaciones que se hicieron en Cámara de Diputados, llama la atención una que busca reflejar –en parte- el texto de la sanción del Senado (con respecto a no restringir el aporte estatal a las escuelas privadas sólo a salarios de docentes, art. 42 del dictamen de mayoría de Cámara de Diputados). Volvió a Cámara de Senadores y ahí se presentó otra vez un solo dictamen del PJ con la UCR en disidencia parcial. El Senado en parte insiste con su sanción anterior, pero en otras partes acepta las modificaciones de Cámara de Diputados en forma total y en otras aún, introduce modificaciones nuevas. Al volver a la Cámara de Diputados, el dictamen de mayoría emitido por las comisiones de Educación y Presupuesto y Haciendo recomienda aceptar las modificaciones introducidas por Cámara de Senadores, con la disidencia total de la UCR. La votación nominal resulta afirmativa. 10 Lejos de pensar, por un momento, que esta exigencia normativa constituye una falta de responsabilidad, puede interpretarse como una apuesta a futuro. Esto también nos lleva a preguntarnos acerca de cómo los legisladores interpretan su rol; nótese que una apuesta de este tipo parece estar desligada de cuestiones partidarias o jurisdiccionales, ya porque éstas no provocaban fricciones, ya porque las fricciones habían sido resueltas. 18 3.B. Trabajo En este área la década de los noventa muestra múltiples iniciativas de reforma que, aunque con dificultad, se fueron llevando adelante por partes. Acerca de la participación del Congreso en este proceso, el trabajo de Etchemendy y Palermo (1998) realizado para el período 1989-95 esgrime unos argumentos básicos que se sostienen tras el análisis del período 1996-2000. Tal como ellos sostienen, (a) la reforma laboral fue en gran medida concertada con las organizaciones de interés empresariales y sindicales (sin concertación, en esta área existió una neta incapacidad del gobierno de imponer sus políticas). (b) la reforma laboral tuvo un carácter negociado, condicionado por el bloqueo sindical. En términos generales, muchos de los proyectos del gobierno vieron su futuro truncado cuando llegaron a la Comisión de Legislación del Trabajo de la Cámara de Diputados. Es importante señalar que esta comisión estuvo (y hoy sigue estando) dominada por diputados sindicalistas que en tiempos de Menem obstaculizaban en materia laboral al tiempo que brindaban apoyo en cuestiones generales de política económica11. En tiempos de De La Rúa, el peso y capacidad de movilización de los diputados sindicales sigue otorgándoles poder –en el Congreso y también más en general- para incidir con fuerza en las decisiones en materia de legislación laboral. Esta estrategia sindical habría obligado al Ejecutivo (en tiempos de Menem) a promover sus proyectos laborales por vía de decretos de necesidad y urgencia12 (tesis propuesta por Etchemendy y Palermo, 1998). Sin embargo, al tiempo que algunas medidas eran promovidas por vía de decreto y esto no presentaba conflictos, muchos de los decretos fueron resistidos por los sectores afectados, siendo atacados –con relativo éxito- mediante 11 Como evidencia, de 20 proyectos enviados al Congreso entre 1989-95, sólo 8 de éstos fueron aprobados y hubo un veto parcial. 12 DN y U en materia de reforma laboral: Dto. 1477/89 y 1478/89 (se incluye a los vales alimenticios como parte del salario), Dto. 435/90 y 612/90 (anulan las NCT e impone salarios fijos para la actividad pública al tiempo que se pasa a disponibilidad al personal en condiciones de jubilarse), Dto. 1757/90 (deroga las cláusulas convencionales para los empleados públicos), Dto. 2184/90 (reglamenta el derecho de huelga en los servicios esenciales), Dto. 1334/91 (restringe toda negociación salarial al aumento de productividad, congelando así las remuneraciones), Dto. 340/92 (incorpora la modalidad de trabajo por pasantías en el sector docente), Dto. 342/92 (legitima las agencias de colocación temporal), Dto. 1803/92 (desconoce los derechos 19 diferentes recursos, a saber: desde movilizaciones y paros hasta la utilización del recurso legal en la Justicia. De manera que aún cuando el decretos de necesidad y urgencia resulta un recurso interesante para el Ejecutivo cuando desea promover reformas, también resulta una buena pantalla para los sectores involucrados, que mediante este instrumento no cargan con los costos de apoyar las medidas en forma explícita. Esto mismo, sin embargo, señala que el costo político es asumido íntegramente por el Ejecutivo (motivo adicional por el que éste está interesado en conseguir las medidas con el apoyo del Congreso). Como evidencia de lo anterior, vale señalar que entre 1989 y 1995, las iniciativas que fracasaron en el Congreso no fueron sacadas por decreto (Etchemendy y Palermo, 1998), al tiempo que se tramitaron vía decreto cuestiones que no habían sido enviadas al Congreso. 3.C. Salud En el sector de la salud las políticas han tendido a mantener el status quo, realizándose sólo algunas reformas de alcance restringido. Entre éstas, hemos de prestar atención a la transferencia de hospitales nacionales a las jurisdicciones sub-nacionales, el impulso dado por la Nación a la “autogestión” de hospitales públicos y a los tibios esfuerzos por introducir reformas en el sistema de obras sociales y medicina pre-paga. La participación del Congreso ha sido prácticamente nula en este terreno a partir de la década del ’90. Con la excepción de la transferencia, introducida en el proyecto de presupuesto nacional para el año 1992, las demás medidas mencionadas fueron tomadas por medio de decretos13. Acerca de la descentralización de hospitales de la Nación, es interesante observar que ésta no recibió mayor tratamiento que el del artículo de la ley de presupuesto que la dispuso, en contraste con la transferencia de la educación, que dio lugar, además, a la sanción de una ley en el Legislativo. adquiridos por los trabajadores de empresas públicas privatizadas), Dto. 333/93 (define como no remunerativos a algunos servicios sociales) 13 Entre las leyes vigentes aprobadas por el Congreso a partir de 1990 en materia de salud, los temas abordados han sido: regulación de salud mental, discapacidad, epilepsia, prevención y lucha contra el SIDA, desechos peligrosos, ética en hospitales, profesiones vinculadas a la salud; temas vinculados a la Organización Mundial De La Salud; cooperación internacional en materia de salud; subrogación de obligaciones surgidas de causas contra síndicos, agentes del seguro nacional de salud y obras sociales. 20 Obras Sociales: El primer intento de introducir modificaciones en el sistema de obras sociales durante la gestión de Menem se produjo en medio de esfuerzos paralelos de su gabinete por conseguir logros en el plano de la flexibilización laboral14. El decreto 9/93 de "libre afiliación" a las obras sociales, dictado en enero de 1993, fue un avance dudoso ya que frente a un proyecto que perseguía la total apertura del seguro de salud a la competencia, se decidió que no participarían los agentes privados (y se contó con el consenso de gremios más grandes, dado que se esperaba que el proceso de unificación beneficiara a las obras sociales más grandes)15. Ese mismo año se reglamentaron las leyes 23.660 y 23.661 (sancionadas en 1988) mediante el decreto reglamentario 576/93 nuevamente haciendo hincapié en la libre afiliación, con resultados idénticos. Durante los años de la gestión de Menem, fueron varios los decretos dictados para promover la implementación de medidas tomadas en el ’9316. En 1997 se puede observar, en medio del revuelo generado por un fallo judicial que dictaba la inconstitucionalidad de unos decretos de flexibilización, que los avances de la libre afiliación eran escasos e impedían que se hiciera efectiva la reforma (véase La Nación, 03/01/97). Al asumir De la Rúa, las presiones para avanzar en esta y otras reformas pendientes17 llevaron al gobierno a enfrentar el tema de la reforma de obras sociales nuevamente mediante una serie de decretos, a mediados del 200018. Al igual que en tiempos de Menem, los decretos emitidos no fueron llevados al Congreso –donde enfrentarían el bloqueo de la comisión de Legislación del Trabajo, además de la movilización de los sindicalistas en las calles- sino que se los presentó sorpresiva y apresuradamente mediante decretos. El decreto 14 Varios autores sostienen (Etchemendy y Palermo 1998, Cortés y Marshall, 1999), que las concesiones del gobierno frente a la resistencia sindical a que se introdujeran la reformas en el sistema de obras sociales le permitió negociar el apoyo de estos grupos para conseguir reformas en el plano laboral. 15 Si bien el decreto se dio a conocer, no fue hasta 1995 y por presión del Banco Mundial, que se comenzó a implementar (Acuña y Chudnovsky, 2001) 16 Dto. 504/98 (Obras sociales: Opción de cambio); Dto. 1615/96 (Superintendencia De Servicios De Salud); Dto. 1581/96 (Percepción de créditos entre entidades u asociaciones de obras sociales); Dto. 1142/96 (Sistema nacional del seguro de salud); Dto. 1141/96 (Opción de los beneficiarios por otra obra social); Dto. 863/96 (Asociaciones sindicales y obras sociales: remisión de deudas); Dto. 1056/95 (Contrato de préstamo para el proyecto de reforma del sector salud); Dto. 492/95 (Seguridad Social); Dto. 292/95 (Reducción de las contribuciones patronales) 17 La Nación (mayo-julio de 2000) señala al FMI como uno de los principales demandantes de las reformas, en tanto necesarias para reducir el gasto público en 800 millones de pesos. 18 Decretos 446/00, 1140/00, 1305/01. 21 446/00 salió en medio de un paquete de medidas que incluían cuestiones de orden diverso y con impacto sobre varios sectores (entre ellos, reformas laborales que afectaban a los gremios). Este decreto se mantenía en términos generales en la misma línea de libre afiliación, aunque esta vez se incorporaba a la competencia a las empresas de medicina pre-paga. Asimismo, se fijaba como fecha para la entrada en vigencia de la libre afiliación el 1° de enero del año siguiente. El decreto 1140/00, que salió al poco tiempo, coincidió con una visita del equipo técnico del FMI y se limitaba a aclarar cuestiones del decreto anterior y respetaba la fecha de implementación fijada por el anterior decreto. A pocos días de hacerse efectiva la libre competencia, y frente a una avalancha de recursos legales presentados por las obras sociales y las pre-pagas, el Ejecutivo emitió un tercer decreto (1305/00), que aportaba mayor precisión a algunos aspectos controvertidos de los decretos anteriores. Una vez más, se eligió la presentación conjunta de múltiples e importantes medidas19 en forma de paquete, desatando una reacción amplia pero difusa por parte de los sectores afectados. Paradójicamente, y tras un desgaste nada despreciable del gobierno, a fines de marzo del 2001y con Cavallo nuevamente en el Ministerio de Economía, mediante el decreto 377/01 se derogaron los tres decretos anteriores, dejando sin efecto la desregulación de las obras sociales. Es de señalar que una diferencia notable que debió enfrentar el gobierno aliancista, en parte desencadenada por la batería de medidas entre las que se contaba el decreto 446/00 sobre obras sociales, fue la unificación de las dos CGT. Las movilizaciones y paros que comenzaron a realizarse contribuyeron al desprestigio del gobierno, desgastado a su vez por sus políticas erráticas que reflejan la debilidad de su cohesión interna. Tras mucha confrontación por la sumatoria de acciones unilaterales, el gobierno parece haber re iniciado un camino de diálogo con los actores involucrados en el sistema de obras sociales. En el transcurso del 2001 se han dictado dos decretos de relevancia: 764/01 “aprobación del modelo de carta acuerdo para la formulación del proyecto de salud integral” y 970/01, presentado como un “proyecto de reforma de obras sociales”. 19 Además del decreto de desregulación de las obras sociales: reforma previsional, modificación de la ley de 22 Hospitales Públicos Autogestionados: La introducción de la autogestión hospitalaria es una política que claramente no introduce reformas estructurales sino que pretende ajustar levemente un aspecto del status quo. En este sentido, aún cuando la trascendencia de la política es limitada, es uno de los esfuerzos de reforma encarados en un contexto poco abierto a cambios. En este marco, todas las políticas en torno de la autogestión hospitalaria fueron adoptadas por vía de decretos de necesidad y urgencia20. El intento de traspaso de hospitales nacionales a las jurisdicciones provinciales –aunque tibio- ocurrió en 1992. Como medida complementaria de aquella, un segundo tipo de descentralización, la autogestión, fue promovida el año siguiente. Unos meses después de que se hubiera decidido (mediante el decreto 9/93) la libre afiliación a las obras sociales, en abril de 1993, el Decreto 578 creó el Registro Nacional de Hospitales Públios Autogestionados, en el ámbito de la Secretaría de Salud del entonces Ministerio de Salud y Acción Social. Mediante el decreto se buscaba crear las bases para que los agentes del sistema de seguros de salud –esto es, obras sociales y prepagas- pudieran abonar a los hospitales los servicios utilizados por sus beneficiarios. Para ello el decreto establece las condiciones que deben cumplir los hospitals públicos para ingresar en el sistema y establece el mecanismo mediante el cual las jurisdicciones podrían incorporar a los hospitales de su dependencia (mediante un acta de intención que las comprometiera a a adecuar los establecimientos para que cumplieran con las normativas del decreto. Dos decretos posteriores se limitaron a ampliar el acceso al Registro a hospitales dependientes de las fuerzas armadas, fuerzas de seguridad y otros organismos que lo solicitaran, y al Instituto Nacional de Rehabilitación del Lisiado. Como evidencia de las dificultades económicas y financieras de los hospitales públicos se observa la emisión de resoluciones ministeriales que otorgan subsidios a los hospitales públicos en 1994. En octubre del 2000, a un año de haber asumido la Alianza y siete años de la creación del Registro Nacional de Hospitales Públicos Autogestionados, y dadas las evidentes ART, conmutación de penas a los presos del copamiento de La Tablada, plan de infraestructura y vetos al presupuesto 2001 20 En pleno auge de reformas de la gestión menemista, las reformas al sector de la salud contaban con la particularidad de afectar a las obras sociales. En tanto muchas obras sociales están en manos de los sindicatos, la necesidad de contar con el apoyo de éstos en otras áreas de reforma pudo haber condicionado los avances de las reformas en la salud, tal como ocurrió con las reformas laborales. 23 dificultades para la implementación de este sistema, el gobierno emitió el decreto 939/00. Dos resoluciones del 2001 regularon detalles de implementación, facturación, etc. 3.D. Acción Social El estudio de la participación del Congreso en legislación de este sector fue realizado mediante la observación de datos agregados21. Esta decisión metodológica se relaciona a la multiplicidad de proyectos, la mayoría inconclusos, dirigidos a regular aspectos del status quo que a los fines de este trabajo y bajo el enfoque adoptado resultan de poca relevancia. Dada la ausencia de proyectos encaminados a introducir modificaciones institucionales en la Acción Social, el estudio cuantitativo antes que cualitativo agiliza el análisis. De esta manera, el estudio se ha centrado en los proyectos que han pasado por las comisiones de Acción Social y Salud Pública de ambas cámaras.se analizan (a) las leyes aprobadas en el Congreso que han tenido a la Comisión de Acción Social y Salud Pública22 de la Cámara de Diputados o bien a la Comisión de Asistencia Social y Salud Pública de la Cámara de Senadores como comisión cabecera; (b) los proyectos de ley (sancionados o no) que pasaron por las mencionadas comisiones. De esta manera se observa que de las 1772 leyes aprobadas entre 1983 y 1997, sólo 39 (2.2%) fueron girados a la Comisión de Acción Social y Salud Pública de Cámara de Doputados como comisión cabecera. En otros 43 casos (2.4%) la comisión recibió proyectos que se convirtieron en ley, pero no lo hizo en carácter de comisión cabecera, lo que señala que las temáticas propias de otras comisiones eran de mayor relevancia para esas leyes que las de neta intervención de Acción Social y Salud Pública. Asimismo, de los 39 proyectos que fueron a Acción Social y Salud Pública como comisión cabecera, sólo 3 son de mucha importancia23 (de los cuales 1 también fue girado a la comisión de Comercio y 2 también a Previsión y Seguridad Social). Otros 32 proyectos son de importancia intermedia (y de éstos, 9 fueron sólo a la comisión de Acción Social) y 4 son de poca importancia. 21 Véanse Molinelli, Palanza y Sin, Base de Datos: “Proceso Legislativo en Argentina, 1983-1997”, CEDI; y Palanza, V., Base de Datos “Proyectos de Acción Social y Salud Pública, Períodos Legislativos 108 y 117”, CEDI. 22 Antes de 1992, Asistencia Social y Salud Pública, pero de aquí en más sólo se la mencionará como Comisión de Acción Social y Salud Pública, más allá del momento al que se haga referencia. 24 Del análisis de los 391 proyectos de ley que pasaron por las comisiones de Acción Social y Salud Pública de la Cámara de Diputados y/o por la Comisión de Asistencia Social y Salud Pública de la Cámara de Senadores en los dos períodos legislativos analizados24, surge que sólo 16 se conviertieron en ley. Significa que sólo el 4,1% de los proyectos es aprobado. Pero de estos 391 proyectos que pasaron por las comisiones mencionadas, sólo una fracción tuvo por comisión cabecera las comisiones en cuestión. Independientemente de la cámara en que los proyectos fueron iniciados, 64 de los 391 tuvieron a la Comisión de Acción Social y Salud Pública como comisión cabecera en la Cámara de Diputados y de éstos, sólo 3 fueron sancionados (esto es 4,7% de los proyectos), tal como muestra el cuadro 6. En el cuadro 7 se puede observar que 17 de los 391 tuvieron a la Comisión de Asistencia Social y Salud Pública como cabecera y de éstos, 4 (23,5%) fueron sancionados, un número similar, aunque en porcentaje, bastante mayor que en Cámara de Diputados. Llama la atención que sólo uno de los proyectos convertidos en ley haya tenido en las dos cámaras esta comisión como cabecera (ley 24.151, “Régimen de Vacunación contra la Hepatitis B”). 23 Véase nota al pie N° 6 para una aclaración de la clasificación de importancia de las leyes. 24 Fueron seleccionados como muestra de lo ocurrido durante la década el períodos legislativo 108 (de mayo de 1990 hasta fines de abril de 1991) y el período 117 (de marzo de 1999 a fines de febrero de 2000). La base incluye los 391 proyectos presentados en la Comisión de Acción/Asistencia Social y Salud Pública de la Diputados y/o la Comisión de Asistencia Social y Salud Pública del Senado, durante los dos períodos. 25 Cuadro 6. Proyectos de los que Acción Social y Salud Pública fue comisión Cabecera en CD. Períodos Legislativos 108 y 117 Comisión Cabecera en CD Cámara Asistencia Social y Acción Social y Número de Ley Total Iniciadora Salud Pública Salud Pública CD 34 22 No se sancionan 61 CS 2 3 Ley 24.151 CD 1 3 Ley 25.421 CD 1 Ley 25.448 CD 1 Fuente: Palanza, V. Proyectos de Acción Social y Salud Pública, Períodos Legislativos 108 y 117. CEDI Cuadro 7. Proyectos de los que Asistencia Social y Salud Pública fue comisión Cabecera en CS. Períodos Legislativos 108 y 117 Comisión Cabecera en CS Número de Ley Cámara Iniciadora Asistencia Social y Salud Pública Total No se CD 4 13 sancionan CS 9 Ley 24.112 CD 1 Ley 24.151 CD 1 4 Ley 25.245 CD 1 Ley 25.459 CS 1 Fuente: Palanza, V. Proyectos de Acción Social y Salud Pública, Períodos Legislativos 108 y 117. CEDI En cuanto a los temas de los 391 proyectos, el 60% se refieren a cuestiones de la Salud, un 12% a cuestiones de Pobreza, un 10% reúne temas de Familia, Mujer y Minoridad y el 18% restante corresponde a proyectos laborales, sociales en general, previsionales, de discapacidad y otros, en orden decreciente. Si se toma en cuanta sólo los proyectos que tuvieron a las comisiones en cuestión como cabecera de los proyectos, la distribución de temas sigue mostrando una mayoría de temas de la salud (77%), cerca de un 9% de temas de familia, mujer y minoridad y un 10% entre proyectos de temas laborales, de pobreza y otros. Entre estos mismos, más allá de las áreas temáticas a las que se refieran, cerca de dos tercios son regulaciones de diverso tipo, siendo los demás proyectos de creación de algún programa, de un hospital o de alguna entidad pública. 4. Aprendizaje A modo de recuento de las enseñanzas de este trabajo en torno del rol desempeñado por el Congreso Nacional en la conformación de políticas sociales, lo primero que se debe señalar 26 es que más allá de las diferencias entre las áreas de política social, el Congreso cuando interviene, lo hace en respuesta a impulsos iniciales del Ejecutivo. Lo señalado en el sector de la Educación muestra la intervención del Congreso en respuesta al impulso realizado por el Ejecutivo en el sentido de la transferencia de escuelas –lo que impuso con más urgencia la necesidad de la Ley de Educación. El el área laboral lo que ocurre es similar en el sentido que el Congreso reaccionó a iniciativas del Ejecutivo –no generando poryectos de reforma propios que llegaran a buen puerto-. Aquello que se consiguió llevar a cabo fue gracias a la concertación con los grupos de presión –sindicatos- presentes con fuerte capacidad de veto en la Comisión de Legislación del Trabajo. En el área de la Salud, las políticas que se consigue llevar adelante son proyectos iniciales del Poder Ejecutivo –tanto la libre afilicación a las obras sociales y los hospitales públicos autogestionados fueron iniciativas del Ejecutivo-- que de hecho debieron ser llevadas adelante mediante decretos del Poder Ejecutivo, con las desventajas que acarrea la toma de decisiones deslindada de la concertación. Nótese que aún cuando las Comisiones de Acción Social y Salud Pública de ambas cámaras del Congreso recibieron una mayoría de proyectos en temas de salud, las leyes aprobadas han sido pocas y de temas de importancia menor. El sector permanece ávido de las reformas que la década del ’90 no pudo impulsar. Se podría asumir que los mismos sectores que en el área laboral consiguieron imponer su veto al ímpetu reformista del gobierno durante los ’90, en el área de Salud donde las iniciativas del gobierno han estado más ausentes, pueden gozar con tranquilidad de la permanencia del status quo. Acción Social, otra área sin avances en los ’90, sufre talvés del mismo fenómeno que Salud. La ausencia de organización de los grupos beneficiarios de estas políticas ha contribuido a que tanto en esta área como en la de la salud, no se hayan hecho presentes en forma efectiva las demandas de reformas. En tanto la provisión de los beneficios que aporta el Desarrollo Social es de alto rédito político para quien lo provee, tanto las provincias como la Nación han intentado capitalizar lo que el status quo les ofrece, sin posibilidad de realizar movidas de mediano y largo plazo que favorezcan la calidad de la 27 provisión de políticas de combate a la pobreza. El Congreso, inmerso en el juego de los líderes locales, no es justamente la arena más favorable para que se produjeran iniciativas en esta área. 28 Referencias Acuña, C y M. Chudnovsky (2001) El sistema de la Salud en Argentina., CEDI Cortés, R. y A. Marshall (1999) “Estrategia económica, instituciones y negociación política en la reforma social de los ‘90”, Desarrollo Económico – Revista de Ciencias Sociales (Buenos Aires), vol. 39, Nº 154. Cox, G. y M. McCubbins (1993) Legislative Leviathan. Berkeley: University of California Press. Diario La Nación, varios meses entre 1999 y 2001. Etchemendy y Palermo (1998) "Conflicto y Concertación. Gobierno, Congreso y organismos de interés en la reforma laboral del primer gobierno de Menem (1989-1995) De Luca, M., M.P. Jones y M.I. Tula (2000). "Argentine Political Parties and Their Candidate Nomination Procedures: 1983-1999." Presentado en el Congreso Internacional de la Latin American Studies Association, Miami, FL, Marzo 16-18. Jones et al. 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