STS 4254/2012 - ECLI

Roj: STS 4254/2012 - ECLI:ES:TS:2012:4254
Id Cendoj: 28079130072012100393
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 7
Nº de Recurso: 533/2010
Nº de Resolución:
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Junio de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados
indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 2/533/2.010 , promovido por D. Benito , en su
propio nombre y representación, contra el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados y del Senado en
su reunión conjunta de 21 de septiembre de 2010, por el que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto
contra la reducción de la nómina del mes de junio de 2010 y sucesivas, como consecuencia del Real DecretoLey 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaban medias extraordinarias para la reducción del déficit
público.
Ha sido parte demandada LAS CORTES GENERALES, representadas y asistidas por el Letrado de
las Cortes Generales.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la impugnación del Acuerdo de
la Mesa del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta de 21 de septiembre de 2010, por
el que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la reducción de la nómina del mes de junio de
2010 y sucesivas, como consecuencia del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaban
medias extraordinarias para la reducción del déficit público.
SEGUNDO.- Contra dicho Acuerdo interpuso recurso contencioso-administrativo D. Benito , en su
propio nombre y representación, mediante escrito presentado el 3 de diciembre de 2010 en el Registro General
de este Tribunal Supremo y, admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del
expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la
Ley de la Jurisdicción . Verificado, se dio traslado al recurrente para que dedujera la demanda.
TERCERO.- Evacuando el traslado conferido, D. Benito presentó escrito el 17 de marzo de 2011,
en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que
dicte Sentencia por la que: «(...) declarando la nulidad de pleno derecho o, subsidiariamente, la anulabilidad
de la resolución de fecha 21 de septiembre de 2010 por la que se desestiman los recursos administrativos
interpuestos en las fechas de emisión de las nóminas desde junio de 2010 ante las Mesas del Congreso de
los Diputados y el Senado en sesión conjunta» .
En el Primer Otrosí Digo, solicitó que: «(...) tras los trámites que sean de rigor, dicte en su día Auto de
manera expresa y por virtud de todos y cada uno de los argumentos expresados en el cuerpo de este escrito,
que se proceda a plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 1 del
Real Decreto-Ley 8/2010 , por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público,
al poder resultar contrario a los artículos 9.3 , 28 , 37 y 134 de la Constitución , de suerte que cuando por
parte de éste se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, el órgano
jurisdiccional al que tengo el honor de dirigirme proceda finalmente a dictar Sentencia por la que se declare
la nulidad de la desestimación objeto del presente recurso y se declare el derecho del recurrente a percibir
las cantidades no abonadas de manera ilegal en aplicación de la traslación del citado artículo 1 del Real
Decreto-Ley 8/2010 al ámbito de las Cortes Generales, condenando a la Administración a la devolución de
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las cantidades indebidamente impagadas en las nóminas que se recurren, con los correspondientes intereses
legales y moratorios hasta que se produzca su completo reintegro al funcionario que suscribe y por ello
SUPLICO A LA EXCMA SALA, se digne acordar como se pide».
CUARTO.- El Letrado de las Cortes Generales por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha
12 de mayo de 2011, tras alegar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, contestó la
demanda, y terminó por suplicar de la Sala que dicte sentencia por la que «(...) desestime el referido recurso
y confirme en su integridad los Acuerdos impugnados ».
QUINTO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 3 de mayo de 2012 se señaló para votación
y fallo el día 30 de mayo de 2012, en que han tenido lugar.
En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo, como ya se dijo, la impugnación
del Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta de 21 de
septiembre de 2010, por el que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la reducción de la
nómina del mes de junio de 2010 y sucesivas, como consecuencia del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de
mayo, por el que se adoptaban medias extraordinarias para la reducción del déficit público.
SEGUNDO.- Pretende la recurrente la anulación de la resolución recurrida y que se dicte sentencia
estimatoria de sus pretensiones, previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del Real DecretoLey 8/2010, por cuanto, a su juicio, la resolución recurrida es contraria a derecho, aduciendo en apoyo de
dicha pretensión, y en esencia, que el Real Decreto-ley 8/2010 incurre en las siguientes vulneraciones de la
normativa constitucional:
1º- Vulneración del artículo 37 de la CE , donde se reconoce el derecho a la negociación colectiva
de los funcionarios .
En el desarrollo argumental de dicha alegación indica que el recurrente ostentaba un derecho subjetivo
legítimo a un determinado nivel retributivo, por haber sido éste fijado por un plazo concreto y determinado en la
Mesa Negociadora de las Cortes Generales, sin que ello pueda verse contradicho con el carácter condicional
de la relación estatutaria de los funcionarios públicos, el ius variandi o la potestad autoorganizatoria de la
Administración, pues todos ellos se refieren únicamente a la posibilidad de que la Administración modifique, en
aras del interés público, ciertas expectativas futuras (entre ellas las expectativas de crecimiento económico)
de los trabajadores vinculados a ella por una relación estatutaria, pero nunca la cercenación, la abrogación
pura y simple de derechos subjetivos consolidados.
Sostiene que la existencia de un derecho al sueldo (y al mantenimiento de éste, aunque no a su
aumento) por parte de los funcionarios ha sido reconocida por una nutrida jurisprudencia tanto del Tribunal
Supremo (SS de 21 septiembre 1999 , 30 de diciembre de 1998 , 14 de octubre de 1996 , 19 de febrero de
1996 o 29 de mayo de 1995 ) así como del Tribunal Constitucional (SS 99/87 , 108/86 , 70/88 ).
2º.- Infracción del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86 de la
Constitución Española .
Afirma la recurrente que el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad, exigido por el artículo 86 de
la Constitución Española , no se compagina con la evidente y constatada existencia, de general conocimiento,
de un déficit manifiesto en las cuentas públicas desde hace más de dos años, ni con el hecho de que tan
sólo ocho meses atrás el Gobierno firmase con los sindicatos más representativos un acuerdo que suponía
un sustancial incremento de sus partidas retributivas, confirmado por las Cortes Generales.
Sostiene que tampoco la extraordinaria y urgente necesidad, a que se refiere el artículo 86 de la
Constitución Española , puede ser abstracta y genérica, sin que en la exposición de motivos del Real
Decreto-Ley impugnado se concreten suficientemente las causas de la adopción de tales medidas y no otras
alternativas.
En opinión de la recurrente resulta innegable que el Real Decreto-Ley afecta a los deberes y libertades
de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, trascendiendo el ámbito material permitido en
el artículo 86 de la Constitución Española , y debiéndose considerar, por tanto, como una norma contraria al
ordenamiento jurídico.
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Invoca el recurrente para apoyar su argumento las SSTC 111/1983 , 95/1988 y, muy singularmente, por
su alcance en materia tributaria la STC 6/1983 .
3º.- Vulneración del artículo 134 de la Constitución Española y 133 a 135 del Reglamento del
Congreso de los Diputados .
En el desarrollo argumental de esta alegación indica la recurrente que de la lectura del artículo 134
de la Constitución Española , que reproduce, se deduce la existencia de una serie de equilibrios materiales
y procedimentales que requieren de un cauce "sui generis" para su articulación, y que, a su vez, aparece
plasmado en los artículos 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados .
Indica que una modificación de una Ley de Presupuestos Generales del Estado por parte de un Real
Decreto-Ley no se había producido todavía en la historia legislativa española, lo cual no es óbice para sostener
que el Real Decreto-Ley no es el cauce adecuado para modificar el articulado de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, entre otras razones, porque ello supondría una vulneración de las especialísimas
garantías procedimentales que, a nivel constitucional, debe acompañar a una norma, que, como ocurre en
el caso de los Presupuestos Generales del Estado, supone la genuina vertebración económica de la acción
gubernamental, el auténtico "indirizzo económico" del Estado durante un año de la legislatura.
4º- Vulneración de los artículos 14 , 35 y 31 de la Constitución Española .
Sostiene la parte que el RDL vulnera el derecho a la igualdad, recogido por el artículo 14 de la
Constitución Española ; el 35, que garantiza el derecho al trabajo y a una remuneración suficiente para
satisfacer las necesidades del trabajador y de su familia; y el de no confiscatoriedad de los tributos, regulado
en el artículo 31 del Texto Fundamental.
Indica que los afortunados trabajadores de determinadas Entidades Públicas Empresariales y
Sociedades estatales, a las que se refiere la Disposición Adicional Novena del Real Decreto-Ley 8/2010 , no
han visto reducido su sueldo.
Alega que por lo que se refiere a la no confiscatoriedad de los tributos, del artículo 31, conectado
directamente con el argumento ya expuesto de respeto a la propiedad privada y a los derechos adquiridos del
artículo 33 de la Constitución Española , la reducción del salario constituye además, materialmente, un tributo
(o visto desde otra perspectiva, una intolerable expropiación de derechos sin indemnización).
5º.- Infracción del principio de seguridad jurídica e interdicción de la irretroactividad contenidos
en el artículo 9.3 de la Constitución Española .
Indica la recurrente que los acuerdos entre las Mesas del Congreso de los Diputados y el Senado
con los sindicatos y asociaciones profesionales del ámbito de las Cortes Generales constituyen derechos
consolidados a favor del recurrente, siempre y cuando siga cumpliendo con sus cometidos y responsabilidades
en su puesto de trabajo durante el año 2010.
Alega que el Estatuto de Personal de las Cortes Generales reconoce el derecho a una retribución
determinada en cuanto a salario base, quinquenios, anualidades, pagas extraordinarias, complemento de
destino y jornada, y señala que, como ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS 26 de
octubre de 1994 , 19 de diciembre de 1986 , 21 de septiembre de 1999 , 30 de diciembre de 1998 , 14 de
octubre de 1996 , 19 de febrero de 1996 , 29 de mayo de 1995 ), si bien la Administración puede alterar
la estructura retributiva, no puede rebajar el sueldo a los funcionarios, que debería consolidarse a través de
complementos laborales absorbibles.
TERCERO.- El Letrado de las Cortes, tras una breve exposición de los antecedentes de hecho, se
opuso a la estimación del recurso, negando que el Real Decreto-ley 8/2010 sea contrario a la Constitución.
En el desarrollo argumental de su oposición indica que:
1º.- Sobre el motivo de la vulneración del artículo 37 de la Constitución , relativo al derecho a
la negociación colectiva.
Sostiene la Administración que con arreglo a una sólida línea jurisprudencial el Convenio Colectivo, en
cuanto tiene valor normativo y se inscribe en el sistema de fuentes, ha de someterse a las normas de mayor
rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en la Constitución, como
lo afirma la STC 177/1988 , (RTC 1988, 177), sin perjuicio del contenido previo que consiste en el deber de
negociación, que es manifestación también de tal derecho, negociación de la que el Convenio es resultado.
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Añade que la existencia del Convenio Colectivo y el derecho a la negociación colectiva, al que se
refiere el artículo 37.1 de la Constitución que lo ampara, ha de entenderse como derecho regulado por la Ley,
que, además de establecer la forma de la negociación y los requisitos requeridos para su fuerza de obligar,
puede reservarse determinadas materias que quedan excluidas de la contratación colectiva, alegando la citada
jurisprudencia que no puede aceptarse un debilitamiento de la imperatividad de la ley a favor de lo dispositivo,
SSTS, Sala de lo Social, de 10 de febrero de 1998, (RJ 1998, 1800 ) y 25 de marzo de 1998 , (RJ 1998, 3013),
reiterada y sintetizada en la STS, Sala de lo Social, de 16 de febrero de 1999 . (RJ 1999, 2596).
Concluye afirmando que en el caso de los Acuerdos a que se refiere el presente procedimiento éstos se
han adoptado tras el cumplimiento de lo que establece el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, en
sus artículos 41 y siguientes, respecto a las facultades de participación del personal de las Cortes Generales
en la determinación de sus condiciones generales de trabajo y en la negociación colectiva; especialmente, se
ha procedido a una negociación efectiva, que ha afectado a la determinación y aplicación de las retribuciones
de los funcionarios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57.4 del citado Estatuto.
2º.- Sobre el motivo de la vulneración del artículo 86 de la Constitución .
Al abordar la oposición a la alegación de inconstitucionalidad, el Letrado de las Cortes Generales afirma
que las circunstancias de hecho que dan origen a la citada modificación, concretadas en el Preámbulo del
Real Decreto-ley, justifican una reducción de retribuciones en base a una serie de porcentajes, en función de
los tipos de retribución. Las reducciones se producen en virtud de la entrada en vigor del mismo, que modifica
directamente la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, utilizando la técnica de dividir la norma
sobre retribuciones del personal al servicio del sector público, en concreto el período de vigencia y ejecución
de la citada norma, en dos períodos, el primero desde el día 1 de enero de 2010 hasta el último día de mayo
de 2010 y el segundo desde el día 1 de junio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010.
En el sentir de la Administración la gravedad de la situación económica que causa la adopción de
las citadas medidas y la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad, han quedado avaladas por
la evolución de las economías en la zona euro, puestas de manifiesto en toda su intensidad en las crisis
financieras sufridas por otros países, como Irlanda, Grecia y Portugal.
3º. - Sobre el motivo de la vulneración del artículo 134 de la Constitución y los artículos 134 y
135 del Reglamento del Congreso de los Diputados .
Afirma el Letrado de las Cortes que, si bien la causa de los Acuerdos que se impugnan es la aplicación
del citado Real Decreto- ley, cuya constitucionalidad se ha justificado, no son de aplicación a los mismos los
límites de la tramitación de la ley de Presupuestos Generales del Estado establecieron en el artículo 134 de
la Constitución ni los requisitos prefijados en los artículos 134 y 135 del Reglamento del Congreso de los
Diputados . Indica que los mismos han sido adoptados por las Mesas de ambas Cámaras, con arreglo a la
atribución de una competencia específica, competencia limitada por los restantes preceptos constitucionales
y por la materia que desde el punto de vista objetivo limita la atribución de las citadas competencias.
4º.- Sobre el motivo de la vulneración de los artículos 14 , 31 y 35 de la Constitución .
Para abordar la oposición a la alegación relativa a la infracción de los artículos 14 , 31 y 35 de la
Constitución indica el Letrado de las Cortes Generales que se debe tener presente el artículo 72 CE y en el
Estatuto del Personal de las Cortes Generales, partiendo de la base de que la citada regulación contiene una
reserva competencial en favor de los órganos correspondientes de las Cámaras, que excluye la aplicación
directa en las citadas materias de normas legales o reglamentarias.
Indica que la referencia a "las retribuciones que les correspondan", contenida en el artículo 25 EPCG,
excluye la interpretación del derecho como definido por una potestad discrecional de la Administración de
ejercicio unilateral. El derecho no es el de percibir las retribuciones que se fijen, o que procedan, o que se
acuerden, sino que el derecho se tiene a recibir las retribuciones que les correspondan. La correspondencia no
sería cumplida, si se admitiesen como tales las acordadas por el acto de fijación y por el hecho de su fijación.
No cabe cualquier retribución, en suma, para respetar el derecho, pues, de ser así, el precepto supondría, sin
más, que los funcionarios tienen derecho a percibir las retribuciones que perciben.
En opinión del Letrado de las Cortes Generales el referido artículo es más preciso que la referencia
a la retribución suficiente, a que se refiere el artículo 35 CE , pues ésta se fija en función de la necesidad y
aquélla en función de la correspondencia, aunque debe quedar también claro que la potestad de los órganos
de gobierno de las Cámaras para concretar lo que no es sino una previsión general, no puede dejar de
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tener en cuenta las circunstancias generales de la economía y de las necesidades presupuestarias, como ha
reconocido reiteradas veces la jurisprudencia constitucional y ordinaria.
Afirma la Administración que la causa o título de atribución del derecho a la retribución son los servicios
que el funcionario presta; es decir, se sitúa en la propia reciprocidad de la prestación de trabajo. La retribución
se establece en atención a los servicios fijados para cada puesto de trabajo, y en ese sentido la referencia
a las retribuciones que les correspondan solamente cabe interpretarla como la contrapartida de los servicios
prestados, aunque la fijación en concreto de las retribuciones se realiza por los Acuerdos de los órganos de
las Cortes Generales.
Añade que la Disposición Transitoria Tercera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales dispone
que la aplicación del Estatuto del Personal de las Cortes Generales no podrá suponer "...en ningún caso,
menoscabo en el régimen actual de retribuciones". En el mismo sentido hay que citar la Disposición Transitoria
Décima de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , que
dispone que, cuando la aplicación del régimen retributivo de la citada Ley implicase una disminución en
las retribuciones percibidas, salvo en lo que se refiere al complemento de dedicación exclusiva y a los que
dependen de las características de los puestos de trabajo o del nivel de rendimiento o de productividad
de los funcionarios correspondiente al carácter personal de los puestos, se mantendría el nivel precedente
mediante un complemento personal y transitorio que se declara absorbible por los futuros aumentos o mejoras
retributivas.
Aduce el Letrado de las Cortes Generales que la lectura de las citadas normas permite abordar la
cuestión de la constitucionalidad de una modificación retributiva, desde la perspectiva del recurso, que se
refiere a los artículos 14 , 31 y 35 de la Constitución como directamente vulnerados por los Acuerdos que se
impugnan. Y señala que el propio Tribunal Supremo ha establecido una jurisprudencia, a la que se refieren
en parte los recursos, al resolver recursos en contra de acuerdos que, como consecuencia de modificaciones
normativas de las retribuciones, suponían la reducción de la retribución total.
Niega la Administración que haya existido vulneración del principio de igualdad, del derecho a la
contribución a los gastos públicos o del derecho a una retribución digna. La reducción de retribuciones se
ha producido con pleno respeto a la igualdad, y de acuerdo con criterios plenamente congruentes con los
derechos mencionados en los artículos 31 y 35 de la Constitución , con independencia de la aplicación de
alguno de ellos al caso suscitado. Afirma que la medida se ha tomado en relación con todo el personal al
servicio de las Cámaras, sin excepción, de acuerdo con las normas que regulan el gasto público en cuanto
a las retribuciones, y no puede considerarse que lo vulnere el derecho al que se refiere el artículo 35 de
la Constitución , pues la antes citada relación de correspondencia se ha respetado en todo caso, debiendo
tenerse en cuenta que la reducción de las retribuciones se ha aplicado con criterios de progresividad en función
de los importes percibidos.
Destaca que la alegación relativa a la vulneración del artículo 31 de la Constitución española no parece,
en principio, referirse a la cuestión planteada en el presente procedimiento, pues el artículo 31 contiene un
mandato que vincula tanto a los poderes públicos como a los ciudadanos, que ha sido interpretado reiteradas
veces por el Tribunal Constitucional ( SSTC 76/1990, de 26 de abril , RTC 1990, 76 y 54/1993, de 15 de febrero ,
RTC 1993, 54), por lo que se trata de justificar que el citado deber, conectado esencialmente con el principio
de capacidad económica, en relación con el gasto público ha sido infringido por los mencionados acuerdos.
Rechaza la Administración que se haya vulnerado el artículo 35 de la cuestión, pues ha de tenerse
en cuenta que su aplicación al ámbito de la Función pública no puede llevarse a cabo de forma automática,
pues el campo de aplicación del derecho al trabajo en la Función pública está regulado en el artículo 103.3
de la Constitución , y no en el artículo 35 ( STC 178/1989, de 2 de noviembre , RTC 1898, 178), existiendo
otras Sentencias del Tribunal Constitucional que descartan una aplicación directa e incondicionada al ámbito
del personal al servicio de las Administraciones públicas de los derechos reconocidos en el artículo 35 de
la Constitución , entre ellos el derecho a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las
de su familia.
5º. - Sobre el motivo de la vulneración de los principios de irretroactividad y seguridad jurídica.
Indica la Administración que la situación planteada, desde la perspectiva de la irretroactividad de las
normas, y que sitúa el problema en el ámbito de lo que se ha denominado derechos adquiridos, se encuentra
resuelta como tal en una resolución judicial que se refirió a una modificación introducida en la consideración
legal de la sexta parte del sueldo consolidado en cuanto integrante de la base de cálculo o haber regulador
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de determinadas pensiones en la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, abordada por
la STC 97/1990, de 24 de mayo .
CUARTO.- Para dar adecuada respuesta al debate suscitado en los términos en que nos viene
planteado por la tesis de los argumentos de la recurrente y de su oposición a ellos, es necesario indicar que
la recurrente interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la reducción de su nómina del
mes de junio del año 2010, en la que se reflejaba de una manera singular e individualizada la reducción de
sus retribuciones.
Como punto de partida para proceder al estudio de las cuestiones planteadas por la recurrente en el
presente recurso contencioso-administrativo, debemos destacar que la demanda comienza con una indicación
de que los funcionarios de las Cortes se encuentran fuera del ámbito de aplicación del RDL 8/2010; pero
luego no desarrolla el argumento de modo que centre su crítica en los Acuerdos de la Mesa del Congreso
de los Diputados y del Senado de fecha 15 y 16 de junio de 2010, en aplicación de los que se produjo la
reducción de sus retribuciones que impugna, sino que toda su argumentación se centra en la imputación al
RDL de toda una serie de infracciones constitucionales, que le llevan a suscitar, en lógica coherencia con
tales objeciones, el planteamiento de Cuestión de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Siendo,
pues, las resoluciones recurridas directa aplicación de acuerdos del órgano parlamentario competente para
la fijación de las retribuciones, acuerdos que se refieren a la cuantía hacia el futuro de unas retribuciones
que el órgano parlamentario había fijado con anterioridad, y no impugnándose dichos acuerdos, respecto de
los que no se cuestiona su regularidad material ni formal, entendemos que la reducción de las retribuciones
impugnadas se cuestiona exclusivamente sobre la base de la impugnación del RDL 8/2010, debiendo así
limitar nuestra respuesta a los términos concretos de tal impugnación.
Esta misma Sala y Sección ha tratado en las recientes sentencias de fecha 30 de enero de 2012 ,
( Recurso Contencioso- administrativo nº 209/2011), de fecha 12 de marzo de 2012 , ( Recurso Contenciosoadministrativo nº 531/2011 y 534/2011 ), o de 13 de marzo de 2012 ( Recurso Contencioso-administrativo nº
535/2011 y 539/2011 ), entre otras, la reducción de las retribuciones impuesta por el Real Decreto-Ley 8/2012,
de 20 de mayo, y no advertimos razones para dudar de la constitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, en
cuya virtud se han elaborado las nóminas recurridas, y a esa conclusión nos condujo la doctrina sentada por
el Tribunal Constitucional sobre este Real Decreto-Ley, por lo que en aras al principio de unidad de doctrina
e igualdad en la aplicación del derecho debemos mantener el mismo criterio.
QUINTO.- En el estudio de las vulneraciones de la Constitución imputadas al Real Decreto-Ley 8/2010
seguiremos el propio orden que el recurrente sigue en la demanda.
El Tribunal Constitucional se ha ocupado de este Real Decreto-Ley 8/2010 en distintos autos, al inadmitir
las cuestiones de inconstitucionalidad elevadas por distintos tribunales y juzgados de los órdenes social y
contencioso-administrativo. Así y en cuanto a la alegada vulneración del Art. 37.1 CE podemos citar los autos
85, 101 a 106, 109 a 115 y 179, todos de 2011, en los que el Tribunal Constitucional ha excluido que el Real
Decreto-Ley 8/2010 afecte en términos prohibidos por ese precepto al derecho a la negociación colectiva
reconocido en el su artículo 37 . En el auto 115/2011 señala que:
«(...) del art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio
colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida" puesto que "en virtud del
principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley
formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario". En consecuencia,
"los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del
derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , en cuanto ni regulan el régimen general de
dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales,
por lo que no han franqueado el límite material que al Decreto-ley impone el art. 86.1 CE de no afectar a los
derechos, deberes y libertades del título I CE».
SEXTO.- En cuanto a la alegada vulneración por el Real Decreto-Ley del artículo 86.1 CE el Tribunal
Constitucional en los autos 179 y 184/2011 ) ha convalidado el uso de un Real Decreto-Ley, confirmado
la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad, exigido por el artículo 86.1 de la
Constitución , diciendo que:
«(...) por lo que se refiere a las dudas del órgano judicial relativas al pretendido carácter no imprevisible
o sobrevenido de la situación económica a la que el Real Decreto-ley 8/2010 trata de dar respuesta, baste
señalar que, al margen de que nada impide, claro está, que una determinada situación extraordinaria que
se hubiera producido en el pasado pueda volver a presentarse, demandando de nuevo -incluso con mayor
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motivo- una respuesta urgente mediante las medidas que se aprecien como necesarias, como ha señalado
este Tribunal en diversas ocasiones la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida
puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del
propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues 'lo que aquí
debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el
hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran' ( SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6 ; y 68/2007,
de 28 de marzo , FJ 8, por todas), que es justamente lo que resulta acreditado en el presente caso.
En consecuencia, que la gravísima situación económica en general y de las finanzas públicas en
particular pudiera haberse previsto de alguna manera por la Unión Europea desde unos meses antes, o que
el Gobierno pudiera haber adoptado ya medidas al respecto cuando remitió a las Cortes los presupuestos
generales del Estado para 2010, constituyen hipótesis que, aun cuando fueren ciertas, no tienen por qué
afectar a la constatación de la existencia unos meses más tarde de una situación de extraordinaria y urgente
necesidad que legitima la adopción de medidas urgentes para hacer frente a la misma, como las contenidas
en art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 .
En fin, cabe señalar que tampoco concurren razones para dudar de la existencia de la necesaria
conexión exigida por nuestra doctrina entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad de reducción
del déficit público definida y las medidas que el Real Decreto-ley 8/2010 adopta para afrontarla, en particular
la reducción de la masa salarial del sector público en un 5 por 100 en términos anuales, máxime desde la
perspectiva que nos otorga en estos momentos el conocimiento de la evolución de la situación, en España
y en otros países de la Unión Europea, dado el tiempo transcurrido desde la aprobación del Real Decretoley 8/2010."
En suma, por lo expuesto, hemos de rechazar que el Real Decreto-ley 8/2010 haya excedido los límites
impuestos por el art. 86.1 CE en lo que se refiere al requisito del presupuesto habilitante».
SÉPTIMO.- Por lo que hace a las alegaciones relativas a la infracción del artículo 134 de la Constitución ,
se impone su rechazo, -con lo que decaen igualmente las relativas a los preceptos del Reglamento del
Congreso de los Diputados invocados por la demanda- siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional. Al
respecto se manifiestan expresamente los autos 179 y 184/2011 ). En términos de este último:
«(...) aunque en la parte dispositiva del Auto de planteamiento de la cuestión no se alude a la supuesta
infracción del art. 134 CE por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, sí lo hace en la fundamentación del
mismo, considerando el órgano judicial que la Ley de presupuestos no puede modificarse mediante decretoley porque el art. 134 CE exige que los presupuestos se aprueben mediante una ley ordinaria, que tiene
la consideración en la doctrina constitucional de "ley singular". Pues bien, esta duda de constitucionalidad
resulta, asimismo, notoriamente infundada, por las razones que ya indicamos en el ATC 179/2011 , FJ 8, al
que ahora procede remitirse y en el que consideramos que "[l]a medida de reducción de la cuantía global de
las retribuciones de los empleados públicos que introduce el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 modificando los
preceptos correspondientes de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, no vulnera
el art. 134 CE , pues no invade materia reservada a la ley de presupuestos generales del Estado».
OCTAVO.- En lo relativo a la vulneración de los arts. 14 y 31 CE por el RDL 8/2010, el Tribunal
Constitucional ha negado que infrinja dichos preceptos. Los argumentos del Auto 184/2001 que sustentan su
juicio son éstos:
« (...) el Juzgado promotor de la presente cuestión entiende que la reducción de retribuciones de los
empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 afecta al derecho reconocido en el art. 33 CE
por cuanto considera que tiene carácter expropiatorio de un derecho adquirido como sería la percepción de
una determinada cuantía del salario futuro. Reducción de retribuciones que sería, además, discriminatoria y
contraria al art. 14 CE . Por ambas razones considera que resulta infringido el art. 86.1 CE en cuanto prohíbe
que los Decretos-leyes puedan afectar a derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
título I CE. Pues bien, el Real Decreto-ley cuestionado no "afecta" a los derechos reconocidos en los arts. 14 y
33 CE , en el sentido que a dicha expresión ha dado la doctrina constitucional como límite material negativo del
art. 86.1 CE ya que, como ha recordado muy recientemente el Tribunal en el citado ATC 179/2011, de 13 de
diciembre , FJ 8 indicando que "lo que le está vedado al Decreto-ley es la regulación del 'régimen general de
los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'vaya en contra del contenido o elementos esenciales
de alguno de tales derechos'" ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8, doctrina que se reitera en las SSTC
182/1997, de 28 de octubre, FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; y 189/2005,
de 7 de julio , FJ 7, por todas).
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Igualmente por remisión a lo ya decidido en el citado ATC 179/2011, de 13 de septiembre , procede
descartar la duda de constitucionalidad planteada en cuanto a la pretendida vulneración del art. 33 CE en
cuanto que el Real Decreto-ley 8/2010 recortaría derechos económicos adquiridos de los funcionarios públicos
reconocidos para toda la anualidad presupuestaria por la Ley 26/2009 de presupuestos generales del Estado
para 2010. En efecto, como ya señalamos en el ATC 179/2011 , FJ 7 c) "tal argumento carece de fundamento,
por cuanto la reducción de retribuciones impuesta por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo ,
mediante la modificación de los arts. 22 , 24 y 28 de la Ley 26/2009 , de presupuestos generales del Estado
para 2010, lo es con efectos de 1 de junio de 2010 respecto de las retribuciones vigentes a 31 de mayo de
2010, esto es, afecta a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las
que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio
del funcionario, por lo que no cabe hablar de derechos adquiridos de los que los funcionarios hayan sido
privados sin indemnización ( art. 33.3 CE ), ni de una regulación que afecta retroactivamente a derechos ya
nacidos". Y con respecto a la pretendida afectación a un derecho adquirido de los funcionarios y empleados
públicos indicamos que "conviene recordar al respecto que, como advertimos en la STC 99/1987, de 11 de
junio , FJ 6 a), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en
el ámbito estatutario, toda vez que 'en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene
derechos subjetivos que la ley ha de respetar... Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión
de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de
la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y,
por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y
de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los
términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso..., porque ello se integra en las determinaciones
unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración,
quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE )'".
Por ello no cabe sino concluir que "la reducción de las retribuciones no devengadas de los empleados
públicos, cuando concurra una situación de extraordinaria y urgente necesidad derivada de una alteración
sustancial en las circunstancias económicas, es una decisión que puede ser legítimamente adoptada mediante
la figura del decreto-ley". [ ATC 179/2011 , FJ 7 c)]
Además, tampoco se aprecia la alegada lesión del art. 14 CE porque la reducción de las retribuciones de
los empleados públicos que realiza el real decreto-ley cuestionado se haga de manera "discriminatoria", como
afirma el Auto de planteamiento, ya que no se indica que preceptos producen la aducida lesión ni tampoco
porqué motivo o respecto de qué colectivos, con lo que no es posible realizar el enjuiciamiento solicitado».
Y en cuanto a la imputada vulneración del art. 31 de la CE por el RDL cuestionado, también existe
rechazo explícito del Tribunal Constitucional en el auto 180/2001 con estos razonamientos:
«Entiende asimismo el Juzgado proponente de la cuestión que la reducción de retribuciones impuesta
por el Real Decreto-ley 8/2010 (y por extensión la Ley de la Comunidad de Extremadura 6/2010) vulnera
la reserva de ley establecida en el art. 31 CE , porque la verdadera naturaleza de esta medida es la de
una prestación patrimonial de carácter público, determinada con arreglo a la capacidad económica de los
funcionarios, de alcance progresivo, que supone en la práctica la creación de un impuesto encubierto (que
tendría, además, un alcance casi confiscatorio, al incidir sobre derechos adquiridos y gravar por segunda vez
las rentas de trabajo del empleado público).
Esta duda de constitucionalidad del órgano judicial carece por completo de fundamento, puesto que,
como acertadamente señala el Fiscal General del Estado, la reducción de retribuciones de los empleados
públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 (y aplicada en Extremadura por la Ley 6/2010) no configura
un tributo encubierto, por cuanto no establece un hecho imponible al que se anude una obligación de contribuir,
de acuerdo con el deber constitucional de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos,
por lo que no cabe considerar que se haya producido lesión alguna de lo dispuesto en el art. 31 CE . Obvio es
que la reducción de retribuciones cuestionada es una medida dirigida a la contención de los gastos de personal
que afecta a la partida de gastos del presupuesto de las distintas Administraciones públicas, no al presupuesto
de ingresos, mientras que para los empleados públicos significa la percepción de retribuciones en cuantía
inferior a la anteriormente percibida, que nada tiene que ver con la obligación de contribuir al sostenimiento
de los gastos públicos mediante el pago de tributos configurados mediante ley ( art. 31.3 CE ) conforme a los
principios establecidos en el art. 31.1 CE , en contra de lo afirmado con argumentos sofísticos por el órgano
judicial promotor de la presente cuestión».
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En lo relativo a la vulneración del art. 35 CE , procede también su rechazo. En primer lugar el recurrente
no argumenta ni razona cómo y en que medida la reducción salarial puede afectar a ese derecho, que, en
su caso, y en lo que respecta a la cuestión suscitada en el proceso sería en relación con la "remuneración
suficiente", siendo este concepto el que hipotéticamente pudiera ser concernido. Y no cabe dar por sentado
sin una argumentación singularizada al respecto que la reducción del salario pueda suponer sin más que el
salario reducido pueda calificarse de insuficiente, a los efectos de poder poner en juego en la impugnación de
la norma que obliga a la reducción el art. 35.1 CE .
Pero es que además, como indica el Letrado de las Cortes en su oposición, en el ámbito de la función
pública no cabe acudir como norma rectora, al art. 35 CE , pues la normativa aplicable es el art. 103.3 CE . Así
lo tiene dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia 178/1989, de 2 de noviembre , F.D. 8, con invocación
en esta de otras anteriores en que se dice:
«En primer lugar, conviene recordar que este Tribunal ha señalado - STC 108/1986 , fundamento jurídico
21 ( RTC 1986\108 )- que la aplicación del art. 35.1 de la Constitución al ámbito de la función pública, que tiene
una regulación específica en la Norma fundamental, «no puede hacerse de forma automática». Doctrina esta
que ha sido posteriormente reiterada, en términos aún más precisos, al declarar que «el campo de aplicación
del derecho al trabajo en la Función Pública está regulado en el art. 103.3 de la Norma fundamental y no en
el 35» ( STC 99/1987 , fundamento jurídico 6.º).
El derecho al trabajo no es vulnerado o menoscabado por el hecho de que para su ejercicio -en
concreto, en el ámbito de la función pública entendida en sentido amplio- se impongan por el legislador
determinados requisitos o limitaciones para garantizar la consecución de determinados objetivos fijados en
la propia Constitución».
NOVENO.- Según hemos visto, el propio Tribunal Constitucional ha afrontado directamente todos los
argumentos que se han hecho valer en la demanda y ha confirmado la improcedencia de fundamentar
en ellos pretensiones dirigidas a sostener la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, incluido el
relativo a la infracción de la seguridad jurídica, pues la demanda lo esgrime en relación con el carácter
de derechos consolidados que atribuye a los derivados del acuerdo de 29 de septiembre de 2009 y de la
Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010. Seguridad jurídica que para la demanda conlleva la
seguridad económica y también la seguridad tributaria, dada la naturaleza de la medida adoptada, que impide
cambiar el régimen de los impuestos de declaración anual en medio del ejercicio, pues las personas planifican
anticipadamente sus posibilidades de tributación y de ahorro fiscal par todo el año.
Es evidente que de las consideraciones expuestas en los razonamientos jurídicos de los autos que
hemos recogido, en particular, de los referentes a los derechos adquiridos, se desprende sin dificultad que el
Real Decreto-Ley 8/2010 no ha vulnerado el principio de seguridad jurídica.
DÉCIMO.- Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no se hace
imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la
Constitución Española,
FALLAMOS
Que debemos desestimar, y desestimamos, el presente recurso contencioso-administrativo número
2/533/2010, interpuesto por D. Benito , en su propio nombre y representación contra el Acuerdo de la Mesa
del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta de 21 de septiembre de 2010, por el que
se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la reducción de la nómina del mes de junio de 2010 y
sucesivas, como consecuencia del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaban medias
extraordinarias para la reducción del déficit público, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico,
sin efectuar expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y
publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando
audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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