Sector público español

ECONOMIA ESPAÑOLA
D. Xxxx Xxxxxxx
EL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL
INTRODUCCION
EVOLUCION DEL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL
Orígenes del Sector Público: El Franquismo
Crisis de los 70
Adhesión a la C.E.E.
PRESENTE
CONCLUSION
BIBLIOGRAFIA
INTRODUCCION
TEORIAS SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO
Las diversas teorías sobre el papel del estado en la sociedad se suceden a lo largo de las distintas corrientes de
pensamiento económico, desde antes del S. XVIII hasta nuestros días.
La doctrina de pensamiento económico que prevaleció en Europa durante los siglos XVI, XVII y XVIII fue el
Mercantilismo. Promulgaba que el gobierno debía ejercer un férreo control sobre la industria y el comercio
para aumentar el poder de la nación al lograr que las exportaciones superen en valor a las importaciones.
El mercantilismo era un conjunto de firmes creencias, entre las que cabe destacar: la idea de que era preferible
exportar a terceros que importar bienes o comerciar dentro del propio país; la convicción de que la riqueza de
una nación depende sobre todo de la acumulación de oro y plata; y la intervención pública de la economía, si
está dirigida a lograr los objetivos anteriores.
En contra de esta doctrina, Adam Smith que escribió en 1776 "La riqueza de las naciones", hace un análisis
de los procesos de creación y distribución de la riqueza y demuestra que la fuente fundamental de todos los
ingresos, y la forma en que se distribuye la riqueza, estriba en la diferenciación entre la renta, los salarios y los
beneficios o ganancias.
La tesis central de esta obra es que la mejor forma de emplear el capital en la producción y distribución de la
riqueza es aquella en la que no interviene el gobierno,
es decir, en condiciones de laissez−faire y de librecambio. Para defender este concepto estableció el principio
de la mano invisible: todos los individuos, al buscar satisfacer sus propios intereses son conducidos por una
mano invisible para alcanzar el mejor objetivo social posible, sin intervención del gobierno.
1
Durante los últimos 200 años estas ideas han sufrido una serie de cambios importantes, reflejados de manera
notable en la "Teoría general" publicada en 1936 por John Maynard Keynes, que introduce el concepto
hacienda compensatoria y otorga al sector público un papel activo y de máxima relevancia en la economía.
Aportó las teorías de la rigidez de precios, el efecto del dinero sobre la inflación, la necesidad de inversiones
públicas, la necesidad de intervención en materia monetaria y fiscal. Estas teorías ayudaron a la globalización
del comercio internacional y con ellas surgió el Fondo Monetario Internacional, el GAT, y el Banco Mundial.
Las últimas teorías (Galbraith y Friedman) limitan el alcance de las políticas monetarias y fiscales, debiendo
restringirse a acciones puntuales sobre la inflación y el empleo. Friedman es un extremo que niega el efecto
positivo del estado en la economía (reforzado por las teorías de Laffer). Galbraith pide más atención para el
capital público: "en ninguna época cómo en esta se ha necesitado tanto de la actuación planificada y directa
del sector público".
En estos momentos la idea dominante en las economías occidentales es que el Estado debe participar
activamente en el mantenimiento del empleo, en la lucha contra la pobreza y en la redistribución de la renta,
pero la empresa privada deberá mantener el papel más importante en la economía.
FALLOS DE MERCADO: JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL MERCADO
En las economías de mercado la coordinación de las decisiones de producción y consumo se realiza a través
del sistema de precios. El Sector Publico nace precisamente como consecuencia del mal funcionamiento del
mercado en algunas cuestiones, concretadas en los siguientes fallos: (Los seis primeros describen
circunstancias en las que el mercado puede no ser eficiente (Pareto) y las dos últimas son situaciones que
justifican la intervención aunque exista equilibrio paretiano):
• Fallos de la competencia: Para que funcione la "mano invisible" se necesita competencia, ya que en
ausencia de ésta la eficiencia asignativa no se garantiza. En el caso de los monopolios, la producción será
inferior a la existente en una situación óptima.
• Bienes públicos: Existen bienes que, o bien no son suministrados o por mercado, o lo son en cantidad
insuficiente. Este hecho justifica la intervención (limpieza de playas, señalización de vías públicas...).
• Externalidades: Son actos de personas o empresas que afectan positivamente o negativamente a otros
agentes. Las externalidades negativas justifican la intervención (imponiendo sanciones...).
• Mercados incompletos: Aquellos en los que los mercados privados no suministran un bien aún cuando el
coste es menor que el precio.
• Fallos de información: Partimos de que la información es un bien público. La información debe ir más allá
de simples medidas de protección al consumidor.
• Paro, inflación y desequilibrio: Son los factores más significativos para demostrar fallo del mercado, y
son elementos que justifican la intervención para corregir los desequilibrios.
• Redistribución: La redistribución es la intervención del estado para aumentar en bienestar colectivo.
• Bienes preferentes: Los individuos pueden actuar en contra de sus intereses, aunque exista información
completa (seguridad vial). Los bienes precedentes son los bienes que el estado obligada a consumir
obligatoriamente. Esta es una actuación paternalista.
Debido a estos fallos, la política publica es necesaria para corregir, guiar y complementar al mecanismo de
mercado en algunos aspectos. Pero, así mismo, la política pública, al igual que la privada, puede equivocarse y
ser ineficiente. Dada la fuerte influencia del sector público en el entorno socioeconómico, se pueden dar
situaciones en las que se den deformaciones en la acción del Sector público:
• Pueden existir en la economía grupos de presión que defiendan unos intereses particulares y que los
pongan por encima del interés general.
• Que no exista eficiencia económica a la hora de gestionar unos recursos tan importantes.
2
ESTRUCTURA Y DIMENSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL
El Sector Público persigue múltiples objetivos en su actuación económica que, en ocasiones, son coordinados
con dificultad a la hora de evitar conflictos entre ellos:
1. Asignación: Paliar o reducir los fallos de mercado explicados anteriormente,
efectuando ajustes para conseguir una asignación eficiente de los recursos económicos.
2. Redistribución: Modificar la distribución de la renta y riqueza resultante de la actuación del mercado, para
lograr una distribución más justa o adecuada. Esta modificación se lleva a cabo a través de impuestos
altamente progresivos sobre la renta, concesión de ayudas, auxilios y transferencias a favor de los
económicamente débiles y así disminuir las desigualdades de las rentas.
3. Estabilización y crecimiento económico: Garantizar un nivel aceptable de estabilidad en las principales
variables macroeconómicas y ayudar a la consecución de tasas de crecimiento y desarrollo económico que
contribuyan a incrementar el bienestar social. El objetivo es enormemente complejo, en especial si se
considera que, por tratarse de economías abiertas, las políticas que pueden seguirse dependen en mucha
medida de la actuación de otros gobiernos.
Los instrumentos para llevar a cabo estas tareas son:
• Regulaciones: conjunto de leyes que configuran el marco institucional
• Hacienda Pública: soporte financiero del Estado
• Empresas públicas: actúan en los mercados regulados y dependen del presupuesto público.
Cabe hacer una mención especial al presupuesto público, que sirve al sector público para concretar el plan
económico. Es un documento de elaboración anual que adopta forma contable y cuyo equilibrio puramente
contable no debe ser confundido con el equilibrio financiero o económico. Es perfectamente posible que los
gastos sean superiores a los ingresos ordinarios, en cuyo caso el Estado habrá de recurrir al endeudamiento. Es
posible también que los gastos sean inferiores a los ingresos del Estado (presupuesto con superávit), en cuyo
caso el Estado generará ahorro.
Puede afirmarse que el presupuesto desempeña un papel importante en las tres funciones principales del sector
público:
• Asignación de recursos: Contiene gastos destinados a la prestación de servicios públicos a los
ciudadanos.
• Redistribución de la renta: Mediante la imposición progresiva y la inclusión de determinados gastos
sociales.
• Estabilidad y desarrollo económico: Los ingresos y gastos contenidos en él, constituyen un
importante instrumento para influir en todo el proceso económico nacional.
Con el objeto de resaltar las actuaciones llevadas a cabo actualmente a través del instrumento presupuestario,
el cuadro 1 recoge la dimensión y evolución de las funciones de gasto.
"CUADRO 1 − Distribución del gasto público en los Presupuestos Generales del
Estado"
FUNCIONES
Servicios generales
1990
316,2
1997
1998
3
Alta Dirección del Estado
25,2
431,5
454,8
Administración general
35,6
41,6
43,6
Relaciones exteriores
77,7
32,5
56,8
Justicia
173,0
124,3
137,4
Protección y seguridad nuclear
4,7
228,5
211,8
Defensa, protección y seguridad ciudadana
1.270,8
4,6
5,2
Defensa
816,6
1.392,8
1.443,5
Seguridad y protección civil
454,2
817,1
842,0
Seguridad, protección y promoción social
6.990,8
575,7
591,5
Seguridad y protección social
6.585,7
11.546,9
12.606,1
Promoción social
405,1
11.172,1
12.128,6
Producción bienes sociales
2.905,6
374,8
477,5
Sanidad
1.854,8
4.887,5
5.212,1
Educación
824,3
3.656,8
3.905,3
Vivienda y urbanismo
93,3
971,6
1.027,8
Bienestar comunitario
19,6
113,0
114,5
Cultura
86,0
35,7
52,2
Otros servicios comunitarios
27,6
99,5
102,2
Producción bienes económicos
1.540,4
10,9
10,1
Infraestructuras y transportes
1.095,3
1.553,2
1.572,6
Comunicaciones
149,5
1.079,4
1.143,1
Infraestructuras agrarias
59,0
171,0
43,9
Investigación
208,3
36,1
38,0
Información básica y estadística
28,3
235,5
313,7
Regulación económica
632,1
31,2
33,9
Regulación económica
267,7
525,1
556,8
4
Regulación financiera
364,4
275,7
290,4
Regulación sectores productivos
691,2
249,4
266,4
Agricultura
432,4
1.326,6
1.513,9
Industria
131,4
1.005,2
1.087,1
Energía
9,6
119,1
106,3
Minería
60,8
6,3
6,3
Turismo
21,7
7,0
151,7
Comercio
35,3
15,1
15,2
Transferencias administraciones
2.392,0
123,9
147,3
Transferencias AA.TT
1.008,3
4.835,8
4.460,5
Relaciones financieras con UE
383,7
3.989,3
3.508,3
Deuda pública
2.394,4
937,5
952,2
19.130,4
8.285,2
34.803,7
7.522,7
35.332,9
TOTAL CONSOLIDADO
Fuente : BOE
Desde un punto de vista organizativo podemos clasificar a los instrumentos del sector público para llevar a
cabo su tarea en:
• Administración Pública: Se financia a través del presupuesto del Estado. Se subdivide en:
• Administración central: Estado y organismos autónomos.
• Administración de la Seguridad Social: Gestiona los gastos de protección social.
• Administraciones territoriales: De Comunidades Autónomas y cooperativas laborales.
• Empresas Públicas: Se distinguen dos grupos:
• Industriales o comerciales.
• Financieras.
• Organismos de la Unión Europea: Con la entrada de España en la Unión Europea estas funciones del sector
público se van a recortar, puesto que la tarea y las medidas de reducción de perturbaciones cíclicas vendrán
impuestas por los organismos de la Unión Europea competentes en la materia.
EVOLUCION DEL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL
ORIGENES DEL SECTOR PUBLICO: EL FRANQUISMO
5
El origen del sector público en España se puede situar al final de la guerra civil (1939) cuando el país se
encuentra empobrecido por la guerra y aislado internacionalmente. El sistema productivo español solo cubre
el mercado interno debido a las condiciones de autarquía existentes.
El sector público tras finalizar la guerra civil, se caracteriza por adoptar
funciones de asistencia en forma de caridad pública (Auxilio Social) y funciones
económicas de elevado intervencionismo: durante los primeros veinte años del franquismo, la intervención
reguladora consistió fundamentalmente en un control
exhaustivo de las operaciones comerciales o financieras con el exterior como medidas proteccionistas para
evitar la competencia extranjera y en la multiplicidad de controles directos sobre las actuaciones de los
agentes económicos en el interior.
Desde la fijación de precios o salarios a las posibilidades de creación de empresas, el suministro de materias
primas y energía o la comercialización de productos agrícolas, todo ello estaba sometido a autorizaciones
administrativas, potencialmente arbitrarias y siempre restrictivas.
El sistema se hace insostenible debido al estrangulamiento que supone el sector exterior y la financiación
inflacionista que implica. Como consecuencia, se lleva a cabo un cambio de política en 1959 (Plan de
Estabilización) que introdujo una liberalización parcial pero significativa en estos procedimientos
regulatorios. Aunque paralelamente se intensificó la intervención estatal en la asignación de los recursos del
sistema financiero.
Todo ello como una ayuda para mejorar la competitividad de las empresas españolas en un momento de
tímida apertura al exterior.
La liberalización del arancel de 1960 amenazó los privilegios de que gozaban diversos sectores productivos y,
con ellos, su propia supervivencia en un
contexto más abierto y competitivo. Porque una regulación del sector exterior tan compleja y restrictiva como
la que había hasta ese momento no tenía como resultado únicamente fomentar la producción nacional
preservándola de la competencia extranjera, sino generar privilegios mediante la redistribución de recursos
entre
productores y consumidores o entre diferentes sectores.
En estas circunstancias era muy difícil prescindir de algún tipo de ayuda y por ello el sector público se
comprometió en el marco de los Planes de Desarrollo a
apoyar la reestructuración del sector privado y a incrementar las dotaciones de capital físico de la economía.
Las inversiones programadas por el sector público se distribuyen como indica el cuadro 2:
"CUADRO 2 − Inversiones del Sector Público"
INVERSIONES PUBLICAS
Sociales
MILLONES DE PESETAS
22.858,52
Enseñanza y formación profesional.....................
65.459,60
6
Vivienda y urbanismo........................................ 3.759,15
Sanidad y asistencia social................................. 544,78
Servicios de información.................................... 5.565,00
Inversiones propias, obras civiles y gastos de
conservación a cargo de establecimientos y
servicios militares y de seguridad...................
TOTAL
Productivas
98.187,05
Agricultura.......................................................
Transformación en regadío................................
Transportes......................................................
Telecomunicaciones..........................................
Turismo...........................................................
Investigación científica y técnica........................
Comercio exterior.............................................
Otros sectores..................................................
Polos de crecimiento de industrias básicas y
exportadoras................................................
Inversiones que el Gobierno apruebe
19.270,28
48.853,17
82.352,42
1.762,22
1.428,20
1.685,15
1.031,04
13.256,77
4.981,46
57.257,00
Previsiones de fondos para la inversión
financiera del sector público..........................
TOTAL
TOTAL GENERAL
236.809,95
334.97,00
Fuente : Diccionario Enciclopédico Abreviado Espasa−Calpe, S.A.
Sin embargo, la ausencia de una reforma tributaria que dotase al sector público de mayores recursos para
financiar de una forma no inflacionista esa política de desarrollo, tuvo efectos perversos sobre la intervención
pública en la economía:
• Frenó el proceso de liberalización exterior y de flexibilización interna de la economía que se había
iniciado en 1959.
• Dio lugar a la aparición de un nuevo intervencionismo financiero (vigente hasta finales de los años
7
setenta), que a su vez, tuvo diversas consecuencias:
• Constituyó un impuesto implícito establecido de forma sigilosa sobre los bancos y que éstos se
encargaban de trasladar a toda la economía sin relación alguna con el principio del beneficio o de la
capacidad de pago.
• Configuró un sistema financiero tan regulado que los tipos de interés dejaron de tener relación con el
coste real de los recursos financieros disponibles.
• Se precisó una política monetaria continuamente expansiva para mantener bajos los tipos de interés y
tener recursos disponibles lo que impidió la estabilidad de precios e introdujo mecanismos
discrecionales de redistribución de rentas entre ahorradores e inversores, entre diferentes industrias o
incluso entre unas empresas y otras, lo que no pudo dejar de tener consecuencias en el
comportamiento de los agentes económicos.
España se empieza a relacionar con países que llevan más de una década de fuerte crecimiento y por ello, en
1961, la economía española comienza una etapa de fuerte crecimiento (la década de los 60).
Después de 1960 el gasto se desplazó hacia servicios económicos y vivienda y desde 1968 a enseñanza,
pensiones y Seguridad Social. Comenzaba así a manifestarse en los sesenta el cambio en la estructura
funcional del gasto desde los bienes públicos tradicionales (defensa y administración) hacia los bienes y
servicios asociados con el Estado de Bienestar.
A partir de ese momento comienzan a darse procesos de industrialización, transformación del campo y
movimientos migratorios con características desfavorables: en primer lugar, el retraso histórico con el que
comienzan estos procesos no favorece a España porque se inserta en un sistema económico internacional ya
organizado, en segundo lugar, la situación de partida anteriormente comentada y, por último, las
características políticas dominantes impiden la consolidación de instituciones fundamentales para un sistema
capitalista.
Desde el Plan de Estabilización de 1959 hasta la transición política, el sector público se caracteriza por:
• Un sistema fiscal insuficiente y rígido con déficit presupuestario continuado y una función
redistribuidora en la que la distribución de la renta es peor después de pagar impuestos que antes.
• Gasto público muy moderado y prácticamente estático que condicionó todas las funciones que pudo
acometer el Estado en la economía española, impidiendo que prestara una contribución significativa al
desarrollo económico a largo plazo o a la estabilidad social (15 puntos por debajo de la media
europea) con escasez en la oferta de servicios colectivos, bienes públicos y gastos de inversión y con
prestaciones muy reducidas.
A continuación, en el cuadro 3, se expone el modelo de presupuesto correspondiente a los ejercicios
económicos de 1961 y 1962.
"CUADRO 3 − Presupuestos Generales del Estado (1961−1962)"
GASTOS PREVISTOS
Obligaciones generales del Estado
MILLONES DE PESETAS
1961
1962
7,8
11,5
0,6
0,6
27,0
28,7
Jefatura del Estado.....................................................
Consejo del Reino.......................................................
Cortes Españolas........................................................
8
Consejo Nacional, Instituto de Estudios Políticos
204,8
304,8
y Secretaría General del Movimiento.................
8.424,1
6.217,8
Deuda Pública............................................................
3.519,9
4.092,8
Clases Pasivas............................................................
11,0
18,1
Tribunal de Cuentas.................................................... 77,3
1.032,2
Fondos nacionales......................................................
TOTAL.................................................................
Obligaciones de los Departamentos ministeriales
12.272,5
11.706,5
3.284,8
2.301,5
2.151,3
1.318,4
1.742,9
1.782,9
8.026,8
9.780,9
2.852,4
3.649,2
6.612,7
7.856,5
8.323,8
12.137,8
6.431,3
6.181,8
522,0
852,8
Ministerio de Trabajo.................................................. 764,4
898,6
Ministerio de Industria................................................ 866,1
1.218,8
Ministerio de Agricultura.............................................. 3.040,8
3.742,7
Ministerio del Aire....................................................... 1.282,7
818,9
Ministerio de Comercio................................................ 575,3
888,9
Presidencia del Gobierno.............................................
Ministerio de Asuntos Exteriores..................................
Ministerio de Justicia...................................................
Ministerio del Ejercito..................................................
Ministerio de Marina....................................................
Ministerio de la Gobernación........................................
Ministerio de Obras Públicas........................................
Ministerio de Educación
Nacional.................................
Ministerio de Información y
Turismo............................
2.188,8
2.768,8
320,8
1.883,4
716,5
3.843,1
191,6
−−−
1.618,1
1.933,7
Ministerio de la Vivienda..............................................
Ministerio de Hacienda................................................
Gastos de las contribuciones y rentas
públicas..............
Acción de España en Africa.......................................... −−−
292,0
9
Obligaciones a extinguir de los Dpto.
Ministeriales.........
Apéndice....................................................................
TOTAL.................................................................
Inversiones productoras de ingresos
Juntas de Obras y Comisiones de Puertos....................
Red Nacional de los Ferrocarriles
Españoles.................
Instituto Nacional de Colonización...............................
Servicio de Concentración Parcelaria...........................
Patrimonio Forestal del Estado....................................
Instituto Nacional de la Vivienda.................................
Instituto de Crédito para la Reconstrucción
Nacional....
TOTAL.................................................................
TOTAL DEL PRESUPUESTO DE GASTOS....
INGRESOS PREVISTOS
Impuestos directos.....................................................
51.513,1
63.566,7
490,0
−−−
2.000,0
−−−
1.718,0
−−−
500,0
−−−
5.300,0
−−−
104,3
−−−
−−−
−−−
10.112,3
73.897,9
1961
13.520,4
88.793,6
1962
25.852,9
29.285,4
47.810,2
55.170,3
2.993,8
4.287,9
983,4
1.075,5
14,9
4,0
−−−
253,1
3.400,6
4.642,9
2,8
230,7
81.066,6
94.949,8
Impuestos indirectos...................................................
Tasas por servicios prestados y otros ingresos..............
Operaciones financieras..............................................
Enajenación de inversiones no productoras de
ingresos.
Enajenación de inversiones productoras de
ingresos.....
Ingresos patrimoniales................................................
Otros conceptos.........................................................
TOTAL DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
Fuente : Diccionario Enciclopédico Abreviado Espasa−Calpe, S.A.
Pese al escaso peso presupuestario del sector público, su grado de intervención era muy elevado: trata de
suplantar al mercado como mecanismo de asignación creando distorsiones sobre la economía y, como dicen
los autores Serrano Sanz y Costas Comesaña, lo más gravoso de la herencia que, en términos económicos,
recibió del franquismo la naciente democracia, no estuvo tanto en la magnitud de los desequilibrios que la
economía padecía a mediados del decenio de 1970, como en lo inadecuado del conjunto de instituciones que
10
regulaban su funcionamiento.
Si había un elemento diferenciador en el marco institucional de la economía española de comienzos de los
setenta, respecto a las de su entorno, era el extremo intervencionismo con el que el sector público
condicionaba al privado. Sobre todo porque se trataba de un intervencionismo instrumentado por la vía de las
regulaciones y no mediante la utilización de recursos financieros, contra lo que era habitual en las economías
de mercado de los países industriales.
Este intervencionismo constituye, en opinión de los autores Serrano Sanz y Costas Comesaña, un mal
sucedáneo.
Con un sector público de estas características se produce la primera crisis de precios del petróleo y materias
primas y el fin de la dictadura.
En cuanto a la empresa pública, podemos distinguir dos subetapas dentro de su evolución durante el
Franquismo:
Posguerra
Debido al afán industrializador del franquismo autárquico y al espíritu intervencionista de la posguerra se
crearon bastantes empresas públicas, y no solo eso, sino que se nacionalizaron sectores de servicios públicos,
como las compañías ferroviarias, la CTNE y la banca pública.
La empresa pública se instaló en sectores en los que no había empresas particulares por las siguientes razones:
• Estos negocios no ofrecían beneficios sino pérdidas, como sucedió con las empresas ferroviarias
adscritas a RENFE y con las empresas mineras absorbidas por HUNOSA.
• Eran actividades que exigían grandes inversiones en instalaciones y que tenían un largo período de
maduración, como era el caso de las empresas eléctricas y siderúrgicas.
• Eran empresas de carácter estratégico para la economía nacional, como eran las empresas de
comunicaciones, los transportes, la minería y las celulosas, o necesarias para la defensa del país
(industrias bélicas).
• Eran actividades nuevas, como las industrias alimentarias, o con tecnología avanzada, como la óptica,
informática o comunicaciones.
Planes de desarrollo
En esta etapa, el protagonismo de la industrialización se concedió a la empresa privada, quedando la empresa
pública (tanto INI como RENFE) en segundo plano ya que solo podía desempeñar actividades abandonadas o
despreciadas por la empresa privada.
A finales de los 60, el sector público empresarial se va a convertir en un hospital de empresas que habían
fracasado en manos privadas. El resultado es un sector público empresarial desordenado, heterogéneo y difícil
de controlar y gestionar.
CRISIS DE LOS 70
El rasgo que mejor caracteriza los cambios experimentados por la economía española en los últimos años es el
de la internacionalización. En consecuencia, los objetivos de crear un Mercado Interior Europeo en 1993 y de
reforzar la convergencia de políticas como paso previo a la realización de una Unión Económica y Monetaria
antes de finalizar el siglo, han alterado radicalmente el marco de referencia de la política pública.
11
A continuación analizaremos las implicaciones del proceso de integración europea para el sector publico
español.
Contexto histórico
A mediados de los años 70, se dio un aumento extraordinariamente rápido del peso del sector público en la
economía española. Mientras que en la C.E. el gasto público aumentaba en un 0.9% del PIB durante el
periodo 1975 − 1985, en España la proporción del gasto público sobre el PIB casi se duplicó, alcanzando el
1.8% del PIB.
Las causas de este brusco aumento del gasto público son las siguientes:
• Se da un aumento de los gastos de transferencias (subsidios y mantenimiento de rentas) debido a la
disminución de la actividad económica con relación a la década anterior.
• La nueva democracia seguía un proceso de "puesta al día" en el área del "estado de bienestar".
La consecuencia directa fue que el peso de los impuestos en el PIB aumentó a un ritmo medio de un punto
anual, lo que se tradujo en déficit público y en incremento de la deuda pública.
El gráfico 1 refleja claramente la intensidad de los cambios sufridos por gastos e ingresos públicos a lo largo
de este período, tanto en España como en la C.E.
"GRAFICO 1 − Gastos e ingresos: España − CE9 (porcentaje del PIB)
% PIB
50 −
CE (Gastos)
CE (Ingresos)
40 −
ESPAÑA (Gastos)
ESPAÑA (Ingresos)
30 −
20 −
1975 76 77 78 79 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
El período que transcurre desde la crisis de los años 70 hasta la adhesión a la CE, se puede dividir a su vez en
dos subperiodos:
1974 −1981
El proceso de ajuste necesario debido a las condiciones de la crisis de precios de petróleo y materias primas se
da de forma tardía y pasiva. Al sector público se le creía capaz de eliminar los costes del proceso de
adaptación a la crisis, lo que genera fuertes presiones sociales sobre el presupuesto del estado. En el año 1974
12
se toman medidas por primera vez, pero estas son catastróficas (Política Compensatoria de 1974).
En octubre de 1977 se firman los Pactos de la Moncloa que se basaban en políticas de ajuste activo de
saneamiento y reforma. Se trató de resolver la crisis económica teniendo en cuenta el régimen democrático de
ese momento, lo que implicaba que todas las fuerzas políticas tenían que ponerse de acuerdo para resolver los
problemas de la economía. El Ministro de Economía reunió a los líderes políticos en la Moncloa para que se
pusieran de acuerdo en apoyar las medidas de ajuste.
La política económica que surgió de los Pactos de la Moncloa perseguía los siguientes objetivos a corto y a
largo plazo:
• Aplicación de una política monetaria y presupuestaria de contención.
• Se pretendió una reforma tributaria para reducir eficacia y equidad.
• Fijación de un tipo de cambio realista para reducir la deuda exterior.
• Negociación de incrementos salariales en función de la inflación esperada más un margen (en lugar de
la inflación experimentada).
• Liberalización comercial
• Liberalización de los mercados financieros (liberalización de los movimientos del capital) y de
trabajo.
• Disminución de las intervenciones de la política económica.
• Reforma de la estructura productiva ("Reconversión industrial")
• Reforma del presupuesto y el gasto público.
• Estatuto de los Trabajadores.
• Reforma de las empresas públicas.
Los efectos de los Pactos de la Moncloa fueron:
• La inflación que iba a ser del 30% cerró en un 26% para ese año (1977), y al siguiente se situó en el
16%.
• El déficit público mejoró también, alcanzando el 1.8% del PIB en el 77 consiguiendo pasar a ser
superávit en 1979.
• El ritmo de crecimiento disminuyó y creció el desempleo.
Tras las elecciones generales de 1979 el gobierno de la UCD consigue una mayoría escasa, por lo que se ven
forzados a pactar. Esta situación agravó aún más la situación económica, que se acentuó aun si cabe más con
la llegada de la segunda crisis energética.
1982 − 1985
En el año 82 vuelve a haber elecciones generales y los desequilibrios siguen aumentando. Ante esta situación,
las elecciones fueron ganadas por el PSOE con mayoría absoluta, pudiendo así llevar a cabo una política
económica homogénea sin la necesidad de pactar. Felipe González nombró como Ministro de Economía a un
economista, Miguel Boyer, el cual hizo un diagnóstico de la situación y propuso como posible solución el
Programa a Medio Plazo.
Cuatro objetivos básicos constaban en este programa:
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• Consecución de unas tasas de inflación parecidas a las del resto de Europa.
• Mejora de los excedentes empresariales para incrementar la inversión.
• Flexibilización y liberalización de los mercados.
• Reconversión industrial.
Estas objetivos debían cumplirse mediante la adopción de una serie de medidas, por un lado de saneamiento y
por otro de reforma económica e industrial. Se trataba de un programa de ajuste idéntico al de los Pactos de la
Moncloa, y en este caso el PSOE lo pudo llevar a cabo, obteniendo resultados positivos a corto plazo, como la
reducción del saldo de la balanza por cuenta corriente que pasó de ser negativo a positivo. Aún así, quedaron
objetivos sin cumplir, como el de la tasa de desempleo, que creció de un 16% a un 22%.
A continuación analizaremos las diferentes políticas llevadas a cabo durante el período analizado.
Política Presupuestaria
Desde mediados de los 70 la situación financiera de las administraciones públicas se deterioró
progresivamente, pasando de un superávit del 0.9% del PIB en 1973 a un déficit del 5.4% en 1982 (gráfico 1).
Las causas de este aumento de la deuda pública fueron:
• Causas estructurales, es decir, ajustes del ciclo económico (Deterioro del déficit cíclicamente
ajustado).
• La disminución del PIB provoca una disminución de los impuestos (ingresos públicos) y un aumento
de las transferencias a empresas y desempleados (gastos públicos).
Como consecuencia de esta situación, dos terceras partes de la deuda pública fueron financiadas por el Banco
de España y por las instituciones financieras.
En 1983 se consiguió una reducción del déficit de 0.9 puntos porcentuales del PIB, lo cual fue propiciado en
gran medida por los estabilizadores automáticos. Esta reducción fue puntual, ya que en años posteriores el
aumento del déficit fue la tónica general.
Entre 1983−1984, el gobierno realizó un importante cambio en la financiación del déficit, desvinculando ésta
del Banco de España mediante la creación de pagarés del Tesoro. Aunque inicialmente ésta era una buena
medida para frenar el avance del déficit público, el peso de los gastos destinados al pago de intereses produjo
el efecto contrario. Por otro lado, las medidas adoptadas para aumentar los impuestos y disminuir el gasto
social y las transferencias solo consiguieron disminuir el déficit estructural y no el déficit total. Como
consecuencia de estos acontecimientos el déficit total aumentó hasta el nivel sin precedentes del 6.9% del PIB
en 1985.
Política de gasto público
A mediados de la década de los 70 el peso del gasto público en el PIB se situaba 20 puntos por debajo de la
media de la C.E. como puede observarse en el gráfico 1. Desde entonces la expansión del gasto público ha
sido extraordinaria pero muy desigual en sus distintos componentes económicos (cuadro 4).
"CUADRO 4 − Estructura funcional de los gastos públicos : 1975−1985
(en porcentajes del PIB)"
% PIB
1975
1980
1982
1985
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Bienes Públicos
Defensa
Servicios públicos
generales
Estado de bienestar
Bienes preferentes
Educación
Sanidad
Vivienda y servicios
colectivos
Mantenimiento de renta
Pensiones
Desempleo
4.6
5.3
5.6
6.1
1.7
2.0
2.0
2.0
2.9
3.3
3.6
4.1
16.2
21.6
22.8
24.8
6.9
8.9
8.7
9.9
2.1
3.3
3.0
3.6
3.8
4.5
4.3
4.5
1.0
1.1
1.4
1.8
9.3
12.7
14.0
14.9
5.9
8.6
9.2
10.0
0.5
2.2
2.6
2.9
Otros
Economía mixta
3.2
1.9
2.2
2.0
4.2
6.2
9.3
11.6
Servicios económicos
3.7
5.5
8.3
8.4
Inversión
2.1
1.6
2.8
2.9
Subsidios y transferencias 1.6
3.9
5.5
5.5
Intereses de deuda pública 0.5
GASTO TOTAL
24.9
0.7
33.1
1.0
37.7
3.2
42.5
Fuente : Fundación FIES−CECA, sobre datos del Instituto Nacional de Estadística y la
Intervención General de la Administración del Estado.
A continuación analizaremos las diferentes partidas del gasto público y las causas de sus respectivos aumentos
o reducciones.
ESTADO DE BIENESTAR
Como podemos observar en el cuadro 2, se produjo una gran expansión del gasto público en el área del
"estado de bienestar", al igual que sucedió en la mayoría de los países desarrollados, tanto en los bienes
preferentes como en el gasto destinado al mantenimiento de renta.
• Gasto público en pensiones: Entre el 75 y el 85 se produce un fuerte crecimiento que viene explicado
por dos hechos concretos.
El primero se refiere al incremento del número de pensiones que a su vez se explica por tres motivos:
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• Factores demográficos: El número de pensiones pagadas por la
seguridad social aumentó en el periodo considerado en más de
un millón.
• Ampliación de los colectivos beneficiarios: Ahora las amas de casa viudas van a tener derecho a pensiones.
• Importante número de jubilaciones anticipadas como consecuencia de la crisis económica.
El segundo es el incremento de la pensión media cuyos motivos son la elevación de pensiones mínimas y el
fraude.
Se observa que desde el 85 se ha controlado el gasto, debido a reformas que se llevaron a cabo para reducir el
nivel de fraude. A pesar de esto ha seguido creciendo el número de pensionistas y las pensiones mínimas se
han ido elevando por encima de la media.
• Prestaciones por desempleo: Recoge la prestación por desempleo, es decir, el dinero que recibe un
individuo al quedarse sin empleo en función de lo que ha cotizado. Cuando la prestación se acaba se
recibe el subsidio por desempleo, cuyo objetivo es para atender las necesidades mínimas.
El gasto social en desempleo en el periodo 1975−1980 creció considerablemente, debido a lo siguiente:
• Se produjo un fuerte crecimiento del paro, lo que incrementó el número de beneficiarios de esta prestación.
• Generosidad del sistema: Para tramos de renta muy concretos, podría llegar a ser prácticamente ventajoso
estar trabajando todo el año que alternar unos meses de ocupación y otros de paro. Esta cuestión no es
generalizable.
A partir del 80 hasta el 85 se produce una cierta tendencia a la estabilización de esta partida, como resultado
de la disminución tanto del desempleo y de la tasa de cobertura media como de la prestación real media por
beneficiario.
• Educación: Creció sobre todo en la primera década, debido a los siguientes motivos:
• Incremento del número de alumnos en los niveles de enseñanza no básica (bachillerato y universidad)
• Incremento de las dotaciones para centros de enseñanza básica: El número de maestros en las escuelas
públicas aumentó en un 74 %.
• Sanidad: Registró un incremento muy modesto, ya que los esfuerzos orientados a la obtención de
recursos para la ampliación de las pensiones,
dieron como resultado una reducción del gasto en sanidad. Debido a esto, los recursos fueron insuficientes
para afrontar la universalización del sistema sanitario que se acometió durante estos años (la cobertura
sanitaria llegó al 96% en 1985).
• Vivienda: Los gastos en viviendas aumentaron aunque de forma poco significativa. A raíz de la nueva
ley de la vivienda del 78, surgieron los "planes de vivienda" que pretendían aumentar el nivel de
construcción pública, asegurándose la igualdad de acceso mediante asignaciones personales y
subsidios de vivienda. Los resultados de la nueva política no fueron especialmente brillantes, ya que
el nivel de construcción pública fue muy similar al de años anteriores.
Economía mixta
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• Subvenciones y transferencias: Experimentó un fuerte crecimiento entre el 75 y el 85. Esta partida
recoge las ayudas a empresas, las cuales han crecido de forma importante en esta etapa de crisis.
• Inversiones: Entre el 75−85 hay un incremento importante. Este incremento responde a la necesidad
de superar el retraso que España mantenía en cuanto a infraestructuras.
• Intereses de la deuda: En 1975 era una partida que no tenía excesiva importancia, pero que en años
posteriores experimenta un crecimiento muy importante.
Bienes públicos
• Servicios generales: Los servicios generales son los gastos administrativos. Es una partida que creció
de forma muy rápida entre el 75 y el 85. En esta época se pasó de una dictadura a una democracia, lo
que implicó más gasto en el aparato administrativo.
• Defensa: El crecimiento de la parte correspondiente a la defensa fue más modesto.
Se puede concluir que desde el 75 se ha producido un fuerte crecimiento del gasto público total que tiene su
origen en el incremento de los intereses de la deuda, debido al esfuerzo por superar nuestro atraso en cuanto a
infraestructuras mejorando la inversión, etc.
Recapitulando lo expuesto anteriormente, podemos decir que en 1975 el peso del gasto público en el PIB en
España era muy inferior a la media de la CE, y que el crecimiento del sector público español a lo largo del
período 1975−1985 fue extraordinario, aunque muy desigual.
Una comparación de los ratios del gasto público español en 1985 con los de los principales países europeos,
como la que se realiza en el cuadro 5, permite concluir que una década de intenso crecimiento del gasto
público no ha resultado suficiente para alcanzar el volumen de gasto total realizado por los sectores públicos
de estos países.
"CUADRO 5 − Estructura funcional del gasto público en España y en CE−4:
1976−1981−1985 (porcentaje de PIB)
Servicios generales
ALEMANIA FRANCIA ITALIA R. UNIDO
4.4
4.3
4.4
4.1
CE4
4.3
Defensa
2.9
3.5
ESPAÑA
4.1
4.0
2.0
5.0
2.0
Educación
4.7
6.4
5.5
5.6
5.5
Sanidad
6.0
6.9
5.5
4.9
5.9
Seguridad Social
19.7
22.1
15.9
13.8
18.2
3.6
4.5
14.9
Vivienda
1.0
3.2
1.5
3.2
2.2
Otros servicios sociales
0.7
1.1
0.3
−−−
0.6
1.8
0.9
Servicios económicos*
3.9
3.9
7.4
4.4
4.8
Otros**
3.0
2.2
6.8
4.8
4.0
6.6
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