Sector Público en España

INTRODUCCIÓN:
La economía de cualquier país del mundo occidental está compuesta de un sector privado y de un sector
público, cuyas acciones económicas atienden al principio de autoridad. Por tanto podemos decir que el sector
público se caracteriza porque puede asignar sus recursos al margen de los precios de mercado y
prescindiendo, en cierto modo, del criterio de rentabilidad. Por ello los gobiernos pueden emprender
actividades económicas desatendidas por la iniciativa privada y realizar transferencias de renta entre los
ciudadanos.
ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL:
Actualmente, las actividades económicas del sector público en las economías mixtas son amplias, y pueden
clasificarse de diversas maneras. Una de ellas es, por ejemplo:
• Operaciones de bienes y servicios y transferencias recogidas en documentos presupuestarios,
• Las actividades de las empresas públicas y de otros organismos públicos comerciales,
• Las operaciones crediticias de las instituciones financieras públicas,
• Los gastos fiscales, constituidos por las exenciones y deducciones practicadas en los impuestos,
• Las regulaciones que el gobierno establece a la actividad económica.
Hay sectores y empresas públicas que estan protegidas, regladas, subvencionadas, etc., por la Administarción
Pública, pero no por ello son parte del sector público, es decir, que el sector público regule una actividad no
significa que ésta haya de considerarse como parte integrante del sector público, a pesar de que esa iniciativa
privada puede considerarse como protegida.
Por ello adoptamos una visión más estricta del sector público, que incorpora solamente aquellas unidades
económicas efectivamente controladas por los poderes públicos. Lo podemos observar en el siguiente gráfico
(gráfico 1):
SECTOR PÚBLICO
ADMINISTRACIONES EMPRESAS
PÚBLICAS PÚBLICAS
Admón. Admón. Admón. de la E.P. dependientes E.P. dependientes
Central Territorial Seguridad Social de la Admón. Central de la Admón. Territ.
Estado CC.AA. Sistm. de la Sociedades Sociedades
Seguridad social no financieras no financieras
Organismos Corporaciones Otras Admones. Instituciones de Instituciones
Admón. Locales Seg. Social crédito de crédito
Central
Empresas de Empresas
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Seguro de seguro
Debemos tener en cuenta que en el ordenamiento jurídico español y en la Ciencia Económica no existe un
único concepto de lo que debe entenderse por sector público. Se habla de sector público desde la perspectiva
estrictamente jurídica, desde un punto de vista contable o desde parámetros esencialmente económicos.
Con independencia de las posibles definiciones, las principales características son, a modo de síntesis, las
siguientes:
• Su sometimiento a un régimen presupuestario limitativo, excepto la Sociedades estatales.
• Su contabilidad se ajustará al Plan General de Contabilidad Pública, a excepción de las sociedades
estatales que se regirán por el Plan General de Contabilidad de las empresas privadas.
• Los contratos que celebren se regirán por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Admones. Públicas, con ciertas excepciones.
• Su actividad económico−financiera está sometida al control externo del Tribunal de Cuentas.
La variada tipología de definiciones se refleja en las diferentes disposiciones legales. Según el Real Decreto
Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, el sector público, a efectos de la contabilidad nacional, está
integrado por:
• Las Admones. Públicas (Central, Autonómica y Local), incluida la Seg. Social.
• Las Empresas Públicas.
• Las Instituciones Financieras Públicas.
Desde la perspectiva del control externo, la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas,
señala que, a los efectos de dicha Ley, integran el sector público:
• La Admón. de Estado
• Las CC.AA.
• Las Corporaciones Locales
• Las Entidades Gestoras de la Seg. Social
• Los Organismos Autónomos
• Las Sociedades Estatales y demás Empresas Públicas
La síntesis de la estructura del sector público tal como se configura en la actualidad en nuestro país la hemos
visto en el gráfico 1(página 1).
GASTOS PÚBLICOS:
El peso del gasto público total en términos del PIB ha aumentado notablemente, con una evolución paralela a
la de los ingresos, aunque más acentuada.
La expansión del gasto público total queda explicada en gran medida por el aumento experimentado por los
gastos corrientes, que son la actuación en materia de prestaciones sociales y consumo público básicamente.
Las partidas de pensiones y prestaciones por desempleo son las que más han presionado al alza. El número de
pensionistas ha venido creciendo en los últimos años a un ritmo del 4−5% anual aproximadamente, siendo la
tendencia al envejecimiento de la población española un factor importante que influye sobre ese ritmo.
También hay que destacar el favorecimiento por parte de las empresas del recurso de las jubilaciones
anticipadas como vía para ajustar plantilla, sobre todo en épocas de contracción económica. Por su parte, las
prestaciones por desempleo, dada la especial configuración del mercado de trabajo español, conlleva una
constante presión sobre el gasto público.
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También son importantes las partidas de subvenciones de explotación y de transferencias de capital. Las
primeras computan recursos que las Admones. Públicas dirigen a agentes económicos con el fin de influir en
el precio de los bienes y servicios que producen y/o afectan a la retribución obtenida por los factores de
producción. Las segundas son entregas a fondo perdido dirigidas a financiar proyectos de inversión ejecutados
por agentes económicos diferentes de las propias Admones. Públicas. En la práctica buena parte de este gasto
va dirigido a las empresas públicas, para financiar sus pérdidas.
INGRESOS PÚBLICOS:
La estructura de ingresos públicos existente en España en el comienzo de la transición política distaba
considerablemente de lo que se entiende por una estructura o sistema fiscal moderno. El desarrollo de la
Reforma Fiscal se ha ido configurando con los siguientes pasos:
• Respecto a la imposición directa:
• Imposición sobre la renta:
• Ley de 8 de septiembre de 1978: Impuesto de la Renta de las Personas Físicas.
• Ley de 27 de diciembre de 1978: Impuesto de Sociedades.
• Ley 48/1985 de 27 de diciembre: Reforma parcial del IRPF.
• Ley 18/1991 de 30 de diciembre: Nueva reforma del IRPF (tributo de carácter individual).
♦ Entrada en vigor el 1 de enero de 1992 del Impuesto sobre Actividades Económicas (se crea
este impuesto). Sustituyó a la Licencia Fiscal de Actividades Industriales y Comerciales y de
Actividades Económicas y Artísticas y a los impuestos Municipales de Radicación,
Publicidad y Gastos Santuarios.
♦ Respecto a la imposición indirecta:
♦ Ley de 25 de septiembre de 1979: Régimen Transitorio de Imposición indirecta.
♦ Ley de 30 de noviembre de 1979: Impuestos Especiales.
(ambas con la mirada puesta en el IVA)
♦ Ley de 21 de junio de 1980: Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Aspectos Jurídicos
Documentados.
♦ Ley 30/1985 de 20 de agosto: Impuesto sobre el Valor Añadido. Entra en vigor el 1 de enero
de 1986.
Se inaugura así una nueva etapa de nuestro sistema fiscal.
♦ Ley 37/1992 de28 de diciembre, nuevos textos legales del IVA.
♦ Ley 38/1992 de 28 de diciembre: Impuestos Especiales.
(ambas se hacen para la armonización de la fiscalidad indirecta por la culminación del Mercado Único
en 1993).
Durante el período 1975−95 en España tiene lugar un fuerte crecimiento de los ingresos corrientes de
las Administraciones Públicas (en porcentaje del PIB). En la actualidad las diferencias se han
estrechado considerablemente, la economía española ha conseguido homologar su sistema fiscal al de
los principales países de la UE. Dicho resultado se ha conseguido en un período de tiempo muy breve,
no pudiéndose descartar que ese intenso aumento de la presión fiscal haya tenido algún tipo de efecto
negativo.
EL DÉFICIT PÚBLICO: DEFINICIÓN Y EVOLUCIÓN.
Definición:
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Déficit = ingresos − gastos, cuando gastos > ingresos.
Sí gastos = ingresos −−−−− equilibrio.
Sí gastos < ingresos −−−−− superávit.
Si ingresos corrientes > gastos corrientes −−−−− ahorro + inversión capital < gastos corrientes.
Lo mismo para los financieros.
Al ser los ingresos estimativos, el déficit que nos interesa es el que surge al terminar el presupuesto.
Evolución:
♦ 1974: superávit.
♦ 1977: déficit, por los Pactos de la Moncloa.
♦ 1982: déficit, por las crisis económicas.
♦ 1985: déficit, por las crisis económicas.
♦ 1992: déficit, por la crisis económica internacional. Gastos de las olimpiadas y la expo.
♦ 2001: déficit 0.
La entrada a la CEE supone un cambio en la estructura económica del país, principalmente del sector
agrario y, además, viene dinero de fuera. También una fuerte disciplina presupuestaria (1986).
Tratado de Maastrich (1991): déficit −3%
En los último años destaca el crecimiento económico.
FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LAS CC.AA.:
Se establecen dos modelos:
♦ De régimen común: para las CC.AA. que accedieron por vía lenta. Los impuestos con mayor
potencia recaudadora son recaudados por el Estado.
♦ De régimen foral: con ciertas especialidades (Canarias, Ceuta y Melilla). Son las propias
CC.AA. las que recaudan todos los impuestos y luego transfieren una cantidad de dinero al
gobierno central.
Los recursos que provee la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. son:
♦ Ingresos procedentes de su patrimonio.
♦ Sus propios tributos: no pueden gravar hechos que ocurran en otras CC.AA. ni afectar a la
actividad económica general.
♦ Tributos cedidos: son aquellos que cede el Estado a las CC.AA. :
◊ IRPF: con carácter parcial y con un límite máximo del 30%.
◊ Corresponsabilidad fiscal: cuando se efectúa el IRPF hay una tarifa para el gobierno
central y otra para las CC.AA.
◊ Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
◊ Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.
◊ Imposición general sobre ventas en su fase minorista.
◊ Impuestos especiales o impuestos sobre consumos específicos también en fase
minorista.
◊ Tributos sobre el juego.
◊ Impuestos sobre el patrimonio neto.
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⋅ Recargos que pudieran establecer las CC.AA. sobre los impuestos estatales.
⋅ Participación en los ingresos del Estado.
⋅ Ingresos tributarios ajustados estructuralmente: de los ingresos tributarios del
Estado se descuentan los tributos cedibles y se suma la recaudación para la
S.S.
⋅ Operaciones de crédito: las de vencimiento menor a 1 año son para resolver
problemas de tesorería y las superiores tienen que ser para inversiones y la
suma de las anotaciones más los intereses no puede ser mayor del 25% de los
ingresos corrientes de la CC.AA.
⋅ Producto de multas y sanciones.
⋅ Fondo de compensación interterritorial: sus objetivos son: ser instrumento de
desarrollo de las CC.AA. ; coordinarlos con los fondos europeos y no puede
ser menor al 35% de la inversión pública.
⋅ Fondos europeos.
En cuanto a la utilización de recursos financieros en las CC.AA., es necesaria una hacienda nacional,
ya que sin ella se desarrollarían sistemas fiscales competitivos que, al no garantizar la igualdad de
trato, inducirían movimientos de agentes económicos o factores de producción en busca de la
fiscalidad más benévola, con perjuicio de una asignación eficiente de los recursos.
Hay dos regímenes de financiación: el sisitema del concierto y el común. En la práctica ha otorgado
una mayor capacidad financiera a las dos comunidades que gozan del primero de ellos (País Vasco y
Navarra). El régimen del concierto consiste en que la C.A. recauda en su territorio la mayoría de los
tributos estatales y entrega al Estado un cupo o aportación a las cargas comunes, determinado en un
concierto bilateral. El régimen de la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. (LOFCA), o
régimen común, aplicable a las demás comunidades, ha tenido dos etapas. La inicial, denominada
período transitorio, consistió en el compromiso de cesión, por parte del Estado, de los recursos
necesarios para hacer frente al coste efectivo de los servicios transferidos. Desde 1987 se ha entrado
en el período definitivo, en el que la financiación para las CC.AA. de este régimen, tomando como
punto de partida la garantía de la situación anterior, deja de estar condicionada año a año por el coste
de los servicios.
El ordenamiento español se atiene, con notable fidelidad, a los principios de la descentralización fiscal
óptima.
LOS GASTOS DE LA UE EN ESPAÑA:
♦ PAC: se financia con el FEOGA − G, fondos que se canalizan con el Fondo Estatal de
Garantía Agraria y van directamente a la CC.AA. beneficiadas, por lo que no aparecen en los
PGE.
♦ COFINANCIACIÓN ESPAÑA − UE: Acciones estructurales: se cofinancian a través de los
fondos: FEOGA − O, FEDER, FSE E IFOR. La mayor parte va directamente a CC.AA. y
corporaciones locales beneficiarias. Una parte va al estado.
EL ESTADO DE BIENESTAR: PROBLEMAS:
El que España haya estructurado un sector público clásico de economía del bienestar en un tiempo
récord y en un período en el que en otros países se discutía sobre su futuro y en ocasiones se recurría a
su modificación o reducción parcial, nos sitúa como país de referencia obligada en cuanto al análisis
del tamaño deseable del sector público, de sus funciones y de la efectividad de las políticas públicas
aplicadas para la consecución del estado de bienestar.
Durante un largo período de tiempo, el modelo de estado de bienestar mostró su vigor a través de
evidentes logros, pero la aparición de desajustes económicos, a partir de los años 70, incorporó ciertas
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sombras sobre su capacidad de pervivencia. Los países que, como España, han desarrollado
tardíamente sus instituciones de bienestar han acumulado también los desequilibrios en un período
menor de tiempo.
El Estado de bienestar está en cuestión, de hecho nunca ha dejado de estarlo desde su nacimiento tras
la 2ª Guerra Mundial. Los problemas más significativos que se plantean sobre él son los siguientes:
♦ Los causados por cambios de comportamiento no deseados, que inducen en los ciudadanos:
oferta de trabajo, absentismo laboral, incentivos, fraude fiscal, inversiones en capital humano,
etc.
♦ Los causados por cambios exógenos: demográficos, nuevas formas de familia, actividad
femenina, organización empresarial y migraciones.
♦ Crisis fiscal del Estado, que se debe a la imposibilidad de hacer frente simultáneamente a las
funciones públicas de legitimación y acumulación del capital (O'Connor, 1973, autor
marxista).
♦ El Estado del bienestar supone una carga insoportable para el sistema económico. Peso
excesivo del gasto social y sus efectos sobre el déficit público (Brittan, 1973−77).
♦ Otros autores llaman la atención sobre los supuestos efectos negativos del gasto social sobre
el crecimiento y la necesidad de reducirlo para que vuelva la prosperidad.
♦ Si el objetivo es la igualdad pura, el resultado es un evidente fracaso. Mediante el estudio de
las prestaciones por desempleo, se afirma que la mayor parte del gasto social beneficia
principalmente a los sectores de la sociedad más favorecidos (Julian Le Grand).
♦ Otros autores creen que el verdadero objetivo no es la igualdad, sino la reducción de la
desigualdad hasta niveles que permitan a la vez la diferenciación.
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