Responsabilidad administrativa

RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA
3
Los mecanismos de acción administrativa frente al incumplimiento de la
normativa preventiva.
La responsabilidad administrativa.
Identificación de la Administración actuante en el ámbito administrativo-preventivo......... 4
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social. ....................................................................................5
Los Técnicos Habilitados....................................................................................................................7
La Autoridad Laboral Autonómica. ....................................................................................................8
Los sujetos responsables frente a la Administración Laboral................................................ 8
La sanción administrativa o multa.......................................................................................... 9
Tipología de infracciones existentes. ..................................................................................................9
Infracciones leves. ............................................................................................................................10
Infracciones graves...........................................................................................................................10
Infracciones muy graves. ..................................................................................................................16
La consecuencia de la infracción: la multa. ......................................................................................20
Las consecuencias de la infracción en las Administraciones Públicas..............................................21
El procedimiento sancionador...........................................................................................................21
La paralización....................................................................................................................... 23
El aumento o disminución de primas.................................................................................... 24
La suspensión o cierre de centros de trabajo por el Gobierno. ............................................ 24
Las limitaciones a la facultad de contratar con la Administración. .................................... 24
El recargo de prestaciones..................................................................................................... 25
El requerimiento. ................................................................................................................... 26
La actuación penal y la administrativa: La coordinación con la instrucción judicial y la
relación entre las sanciones penales y administrativas. ....................................................... 27
Las normas de la coordinación administrativa y penal en el ámbito de la Seguridad y Salud en el
Trabajo..............................................................................................................................................27
Consecuencia de las resoluciones judiciales en el orden penal sobre el orden sancionador
administrativo. ..................................................................................................................................30
Responsabilidades administrativas del fabricante, importador o suministrador................. 30
Identificación de la Administración actuante en el ámbito administrativo-preventivo.
La responsabilidad administrativa se exige por la Administración Laboral que en la actual
estructuración del poder político en nuestro país está identificada con la Administración
Autonómica, y, por tanto, puede poseer distintas formas de organización. En todo caso, el
inicio de la actuación de exigencia de la responsabilidad administrativa siempre
corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o más recientemente a los
Técnicos Habilitados en colaboración con esta última, sin perjuicio de que la competencia
resolutoria se atribuye a la Administración Autonómica. No obstante, junto a la
responsabilidad exigida por Administración Laboral existen otras facetas del ejercicio del
Derecho Sancionador del Estado a través de otras Administraciones -Ayuntamiento,
Industria, Autoridades Sanitarias- que si bien carecen de competencias directas en materia
de Prevención de Riesgos Laborales sí poseen facultades en cuyo ejercicio afectan a los
derechos de los trabajadores.
4
La vulneración de la normativa preventiva de riesgos laborales, vaya o no acompañada de
un daño a la salud de los trabajadores, ocasiona la actuación de la Administración Laboral,
en cuanto encargada de la vigilancia y control de aquella. El organismo que directamente
controla esta materia, sin perjuicio de las competencias resolutorias de la Administración
Laboral Autonómica, es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a salvo de las
modificaciones operadas por la Ley 54/2003, y del RD. 689/2005, de 10 de junio, por el
que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social aprobado por el Real 138/2000, de 4 de febrero, y el
Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por
infracciones al orden social y expedientes liquidatorios de cuotas a la Seguridad Social,
aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, para regular la actuación de los
técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales (B.O.E. del 23) con la
introducción de una nueva figura en el procedimiento sancionador preventivo: el Técnico
Habilitado
Podemos decir que los protagonistas de la acción punitiva actualmente son en el
ámbito del Derecho Sancionador Administrativo de Prevención de Riesgos
Laborales:
- La Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
- Los Técnicos Habilitados.
- La Autoridad Laboral Autonómica.
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
En la actualidad, este órgano se regula principalmente por el Convenio número 81 de la
O.I.T. de 11 de julio de 1947, ratificado por España en 1960, sobre Inspección del Trabajo
en la industria y el comercio, el Convenio 129 de la O.I.T., sobre la Inspección de Trabajo
en la agricultura ratificado por España en 1972, la Ley Ordenadora de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social 42/1997, de 14 de noviembre (B.O.E. del 15), y los
Reglamentos 138/2000, de 4 de febrero y 928/1998, de 14 de mayo, junto al artículo 9 de
la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y a la Ley de Infracciones y Sanciones en el
Orden Social aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. La última
modificación de importancia en el conjunto normativo vigente relativo a la función
inspectora en el ámbito de la Seguridad y Salud en el Trabajo se produjo por la Ley
54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativa de la prevención de riesgos
laborales que, entre otros cambios, procedió a modificar los artículos 9 y 43 de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, otorgando facultades inspectoras de forma parcial a los
denominados técnicos habilitados para el ejercicio de funciones inspectoras. Modificación
que exigía un desarrollo reglamentario que se produjo por el RD 689/2005, de 10 de junio.
El modelo de Inspección español es el denominado integral por lo que la actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social se extiende a diversas materias y no solo la
específica de Prevención de Riesgos Laborales, sino también a otros órdenes: Laboral,jornada, horas extraordinarias, contratos, etc.-, Seguridad Social y Empleo, y Extranjería y
Migraciones.
5
El ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se
extiende a todas las empresas y centros de trabajo incluso aquellos que se hallen bajo la
dependencia de la Administración en cualquiera de sus manifestaciones a excepción de:
- Los centros y establecimientos militares.
- Las industrias relacionadas con la Defensa Nacional, expresamente exceptuadas
por acuerdo del Consejo de Ministros.
- Los locales e instalaciones de las representaciones diplomáticas acogidas al
privilegio de extraterritorialidad y los protegidos por convenios internacionales, conforme
a sus propias cláusulas.
Sin embargo a efectos de seguridad en el trabajo quedan excluidos del ámbito de
actuación de la Inspección de Trabajo los trabajos en minas, canteras y túneles que exijan
la aplicación de técnica minera, el empleo de la energía nuclear y la fabricación, transporte,
almacenamiento, manipulación y utilización de explosivos -artículo 7.2 de la Ley de
Prevención-. La determinación competencial plantea a veces problemas de enjundia. De
este modo, realmente complejo es, a veces, determinar a que organismo le corresponde la
competencia en los trabajos en minas, canteras y túneles. En la Comunidad Autónoma de
Madrid la Orden de 28 de julio del 2005, por la que se aprueba la Instrucción para el
proyecto, construcción y explotación de obras subterráneas para el transporte terrestre en el
ámbito de la Comunidad de Madrid, atribuye la competencia sobre inspección de obras –
promoción de la prevención, asesoramiento técnico, vigilancia y control del cumplimiento
por los sujetos obligados y la de sancionar las infracciones” a la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social –Anexo II.4 de la citada Orden-.
Las funciones de la Inspección en materia de Seguridad e Higiene se reconducen a
velar por el cumplimiento de las disposiciones existentes sobre la materia. Para ello, el
ordenamiento jurídico la otorga, entre otras, las siguientes facultades.

Entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier momento, en todo
establecimiento sujeto a Inspección. En general, al efectuar una visita de inspección, el
Inspector deberá notificar su presencia al empresario o a su representante, a menos que
considere que dicha notificación pueda perjudicar el éxito de sus funciones.

Proceder a cualquier prueba, investigación o examen que considere necesarios. Y, así,
a interrogar solo o ante testigos al empresario o al personal de la empresa; exigir la
presentación de libros, registros, documentos de afiliación o de justificación del abono
de las cuotas, etc., y obtener copia o extracto de los mismos; obtener muestras de
sustancias y materiales utilizados, realizar fotografías y levantar croquis y planos.

Requerir a la empresa a que en plazo determinado lleve a efecto las modificaciones
que sean precisas en las instalaciones para que se garantice el cumplimiento de las
disposiciones legales relativas a la seguridad o salud de los trabajadores.

Acordar la paralización o suspensión de trabajos por la existencia de peligro inminente
y grave para la vida o salud de los trabajadores.

Extender Actas de Advertencia, Infracción u Obstrucción. Respecto a esta facultad
obsérvese que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social carece de competencia
resolutoria. El inspector inicia la actuación sancionadora, practicando un Acta, pero la
resolución sancionadora corresponde a la Autoridad Laboral. En materia de Seguridad
6
e Higiene en el Trabajo el órgano u órganos de la Comunidad Autónoma
correspondiente que asuman dicha competencias.
Los Técnicos Habilitados (artículo 9. 2 y 3 LPRL y 60 RD. 138/2000, en la redacción
689/2005).
La Ley 54/2003 introdujo al modificar el artículo 9º LPRL la figura del Técnico
Habilitado con funciones inspectora limitadas material y procedimentalmente con el fin
de incrementar los niveles de control del cumplimiento de la normativa preventiva. En
su desarrollo, el RD689/2005, establece una nueva figura destinada a la vigilancia del
cumplimiento de la normativa preventiva a fin de mejorar el porcentaje de personal
dedicado a tales tareas en nuestro país en relación con otras naciones de la Unión
Europea y mejorar, por ende, el nivel de cumplimiento de tal sector del ordenamiento
jurídico. Fruto de los acuerdos de la Mesa de Diálogo Social, se opta por habilitar a una
serie de funcionarios de las Comunidades Autónomas con el fin de que efectuarán tales
funciones junto con los miembros del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y
Seguridad Social, pero manteniendo, a fin de obviar las disfuncionalidades derivadas de
la pluralidad de organismos con las mismas o parejas competencias, un íntimo contacto
con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Esta solución fue consensuada con los
agentes sociales y después posteriormente con los diferentes Gobiernos de las
Comunidades Autónomas, dando lugar a una solución de compromiso novedosa, pero
no exenta de una importante problemática. Ello da por resultado la creación de la figura
de los Técnicos-habilitados que acerca el modelo de Inspección español a un modelo
mixto, apartándose de nuestro tradicional modelo integral puro.
El ámbito de actuación de los Técnicos Habilitados es la comprobación y control de
las condiciones de trabajo materiales o técnicas. Las funciones adjudicadas como
claramente establece el nuevo artículo 60 del RD 138/2000 son “de comprobación y
control en las empresas y centros de trabajo”, pero circunscrita y limitada a “las
condiciones de trabajo materiales o técnicas de seguridad y salud”. El citado artículo
60 concreta cuales son esas condiciones materiales:
-
-
-
-
Las características de los locales e instalaciones, así como las de los equipos,
herramientas, productos o substancias existentes en el centro de trabajo.
La naturaleza de los agentes físicos químicos y biológicos presentes en el
ambiente de trabajo y sus correspondientes intensidades, concentraciones o
niveles de presencia.
Los procedimientos para la utilización de los agentes citados anteriormente
que influyan en la generación de riesgos para la seguridad y salud de los
trabajadores.
Las características y utilización de los equipos de protección, tanto colectiva
como individual.
La realización de los reconocimientos médicos y su adecuación a los
protocolos sanitarios específicos de vigilancia de la salud, establecidos en el
artículo 37 3 c) del Reglamento de los Servicios de Prevención, aprobado por
el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero.
La adaptación de los puestos de trabajo a las exigencias de naturaleza
ergonómica.
7
La Autoridad Laboral Autonómica.
La Administración Autonómica es la competente para resolver los expedientes
sancionadores en materia de Prevención de Riesgos Laborales. Su organización depende
de la decisión de cada Comunidad Autónoma. En la Comunidad Autónoma de Madrid
es la Consejería de Empleo y Mujer la competente en este ámbito.
Los sujetos responsables frente a la Administración Laboral.
El sujeto tradicionalmente responsable en el ámbito administrativo-laboral de los
incumplimientos en materia de Seguridad y Salud Laboral es el empresario en la relación
laboral. Sin embargo, la complejidad de la regulación prevencionista y el aumento de
sujetos con nuevas e importantes obligaciones en esta materia ha conllevado la ampliación
del abanico de sujetos responsables. Así, la Ley de 30 de diciembre de 1998, de medidas
fiscales, administrativas y de orden social, modificando el artículo 45.1 de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales añadió al empresario en la relación laboral un elenco
variado de nuevos sujetos responsables, cuya enunciación actual reside en el artículo 2.º de
la Ley de Infracciones y Sanciones de 4 de agosto del 2000:





Las entidades especializadas autorizadas a ejercer su actividad como Servicios de
Prevención.
Los trabajadores por cuenta propia o autónomos.
Las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoria del sistema de
prevención de las empresas.
Las entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia
de prevención de riesgos laborales.
Promotores y propietarios de obra, en el ámbito de las obras de construcción
reguladas por el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre.
En todo caso, ha de señalarse que la responsabilidad que exige la Administración
Laboral solo se dirige al empresario y al resto de los sujetos responsables mencionados y
no a los cargos directivos o a los trabajadores.
Es necesario realizar una matización, el sujeto responsable, destinatario de la
acción punitiva de la Administración Laboral no solo es el empresario que se encuentra
vinculado directamente con el operario, aquél que lo ha contratado pagándole un salario a
cambio de sus servicios. También es responsable solidariamente, porque así lo determina
el artículo 42.3 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, el empresario
que ha contratado a otro con el fin de que le efectué una obra o servicio, siempre que se
den las siguientes condiciones:

Que la vulneración se haya producido durante el periodo de
vigencia de la contrata.
8


Que la infracción se haya producido en el centro
de trabajo de la empresa principal.
Que la empresa contratada realice la misma actividad que la
empresa principal.
En el supuesto de contratación de trabajadores de empresas de trabajo temporal, la
regulación contiene una respuesta diferente. Conforme a La Ley de empresas de trabajo
temporal -artículo 16.2- las empresas usuarias serán las responsables de las condiciones de
ejecución del trabajo en todo lo relacionado con la protección de la seguridad y salud de
los trabajadores, así como del recargo de las prestaciones económicas del sistema de la
Seguridad Social que puedan fijarse, en caso de accidente de trabajo o enfermedad
profesional que tenga lugar en su centro de trabajo durante el tiempo de vigencia del
contrato de puesta a disposición y traigan su causa de falta de medidas de seguridad e
higiene -artículo 42.2 LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN
SOCIAL-. Lo cual no obsta a la existencia de una serie de obligaciones comunes a las dos
empresas, usuaria y de trabajo temporal -por ej.: no efectuar contratos de puesta a
disposición para cubrir puesto de trabajo sin la preceptiva evaluación de riesgos o para
cubrir puestos de trabajo considerados como peligrosos reglamentariamente, artículos 2 y 8
del Real Decreto de 5 de febrero de 1999 sobre medidas de seguridad y salud en el ámbito
de las empresas de trabajo temporal- o específicas de la empresa de trabajo temporal -la
notificación de los daños a la salud de los trabajadores, la formación del trabajador en
misión en los aspectos preventivos y la vigilancia de la salud-, cuya conculcación dará
como resultado la imposición de la correspondiente sanción y, en algunos casos como
luego veremos también el correspondiente recargo de prestaciones.
La sanción administrativa o multa.
La Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social de 4 de agosto del 2000
mantiene, al igual que sus antecesoras, un sistema de clasificación de infracciones y
sanciones en leves, graves y muy graves. Adviértase que como resultado del
procedimiento especifico sancionador en el Orden Social el papel de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social es de inicio del procedimiento sancionador, bien a su propia
iniciativa, bien a la de los Técnicos Habilitados, a través del Acta de Infracción, pero que
es a la Autoridad Laboral a la que corresponde la imposición de la sanción.
Tipología de infracciones existentes.
La división en infracciones leves, graves y muy graves es clásica en nuestro Derecho y
tiene una gran trascendencia no solo a efectos económicos, cuantía de la multa, sino
también respecto a la prescripción de la infracción. Conforme al artículo 4 LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL las infracciones a la
normativa en materia de prevención de riesgos laborales prescriben:
- Las leves al año.
- Las graves a los tres años.
- Las muy graves a los cinco años.
9
Infracciones leves.
Las infracciones leves suelen ser defectos u omisiones sin trascendencia grave para la
salud de los trabajadores o meros incumplimientos formales. El artículo 11 de la LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL establece como infracciones
leves las siguientes expuestas, siguiendo el propio orden del precepto:
-
-
-
-
-
La falta de limpieza del centro de trabajo de la que no se derive riesgo
para la integridad física o salud de los operarios. Obsérvese que en el
supuesto de falta de limpieza habitual estaríamos ante una infracción
grave.
No dar cuenta, en tiempo y forma, a la Autoridad Laboral competente,
conforme a las disposiciones vigentes, de los accidentes de trabajo
ocurridos y las enfermedades profesionales declaradas cuando tengan la
calificación de leves.
No comunicar a la Autoridad Laboral competente la apertura del centro
de trabajo o la reanudación o continuación de los trabajos después de
efectuar alteraciones o ampliaciones de importancia, o consignar con
inexactitud los datos que debe declarar o cumplimentar, siempre que no
se trate de industria calificada por la normativa vigente como peligrosa,
insalubre o nociva por los elementos, procesos o sustancias que se
manipulen. La obligación de comunicación de apertura se regula por la
O.M. 6 de mayo de 1988, sobre requisitos y datos que deben reunir las
comunicaciones de apertura previa o reanudación de actividades en los
centros de trabajo, modificada por la Orden Ministerial de 29 de abril de
1999.
Las que supongan incumplimiento de la normativa de prevención de
riesgos laborales, siempre que carezcan de trascendencia grave para la
integridad física o la salud de los trabajadores.
Cualesquiera otras que afecten a obligaciones de carácter formal o
documental exigidas en la normativa de prevención de riesgos laborales
y que no estén tipificadas como graves o muy graves. Estamos aquí ante
una norma en blanco en técnica jurídica, un verdadero cajón de sastre
que sirve para sancionar todas aquellas conductas que no tipificadas por
el precepto siguiente contraríen obligaciones de carácter formal o
documental.
De todas estas infracciones el sujeto responsable es el empresario en la relación
laboral, sin perjuicio de la posible responsabilidad solidaria del empresario principal
por la vía de los ya citados artículos 2.8 y 42.2 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el
Orden Social.
Infracciones graves.
El grupo de infracciones consideradas como graves en el artículo 12 de la LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL asciende a un listado de 26
infracciones nominales, después de la modificación operada por la Ley 54/2003 en la LEY
DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL y bastantes más
realmente puesto que en algunos números se contemplan conductas muy diversas. Pueden
agruparse para su mejor compresión de la siguiente forma:
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a) Infracciones que suponen la vulneración de obligaciones de índole formal o
documental de gran relevancia para el legislador:
-
-
-
No dar cuenta en tiempo y forma de los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales considerados como graves, muy graves o
mortales -apartado 3-.
No registrar y archivar los datos obtenidos en las evaluaciones, controles,
reconocimientos, investigaciones o informes previstos en la LPRL apartado 4-.
No comunicar la apertura del centro de trabajo o la reanudación o
continuación de los trabajos o consignar con inexactitud los datos que
debe declarar o cumplimentar, siempre que se trate de industria
calificada por la normativa vigente como peligrosa, insalubre o nociva
por los elementos, procesos o sustancias que se manipulen -apartado 5-.
Adviértase que la consideración de la falta de comunicación o la
comunicación defectuosa de apertura como leve o grave depende
estrictamente de la calificación normativa.
Infracciones todas ellas imputables al empresario en la relación laboral.
b) Infracciones que conciernen a los derechos de los trabajadores a la
información, formación y participación, entendida ésta última en un sentido amplio, en
materia preventiva:
-
-
-
No comunicar a los trabajadores afectados el resultado de los
reconocimientos médicos -apartado 2-.
El incumplimiento de las obligaciones en materia de formación e
información suficiente y adecuada a los trabajadores acerca de los
riesgos del puesto de trabajo susceptibles de provocar daños para la
seguridad y salud y sobre las medidas preventivas aplicables, salvo que
se trate de una infracción muy grave -apartado 8-.
El incumplimiento de los derechos de información, consulta y
participación de los trabajadores en materia de prevención. Recuérdese
que a través de los delegados de prevención canaliza la LPRL el ejercicio
de estos derechos y que sólo ante su ausencia éstos se ejercen
directamente por los operarios, salvo la información específica de los
riesgos de cada puesto de trabajo que deberá ser transmitida al trabajador
afectado (artículo 18.1 LPRL) -apartado 11No proporcionar la formación o los medios adecuados para el desarrollo
de sus funciones a los trabajadores designados para las actividades de
prevención y a los Delegados de Prevención -apartado 12-.
c) Infracciones referidas al sistema de prevención de la empresa y a la integración
de la actividad preventiva:
-
Incumplir la obligación de integrar la prevención de riesgos laborales en
la empresa, con el alcance y contenido establecidos en la normativa de
prevención de riesgos laborales –artículo Apartado 1 a) del artículo 12,
en la redacción establecida por la Ley de Reforma 54/2003-.
11
-
-
-
-
-
-
-
-
-
No llevar a cabo las evaluaciones de riesgo y, en su caso, sus
actualizaciones y revisiones, así como los controles periódicos de las
condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores que procedan,
o no realizar aquellas actividades de prevención que hicieran necesarias
los resultados de las evaluaciones con el alcance y contenido
establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales. –
apartado 1 b) introducido por la Ley 54/2003-.
Incumplir la obligación de efectuar la planificación de la actividad
preventiva que derive como necesaria de la evaluación de riesgos, o no
realizar el seguimiento de la misma, con el alcance y contenido
establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales –
número 6 del artículo 12-.
No adoptar las medidas previstas en la normativa preventiva en
materia de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación de
trabajadores -apartado 10-.
No realizar los reconocimientos médicos y pruebas de vigilancia
periódica del estado de salud de los trabajadores que procedan
conforme a la normativa sobre prevención de riesgos laborales apartado 2-.
No llevar a cabo una investigación en caso de producirse daños a la
salud de los trabajadores o de tener indicios de que las medidas
preventivas son insuficientes -apartado 3-. Adviértase que la
configuración como infracción grave es independiente de la
calificación médica del accidente –leve, grave o muy grave- e,
incluso, de que el daño suponga o no la baja del operario. En el
supuesto de accidentes de trabajo de operarios de empresas de
trabajo temporal ante la ausencia de indicación alguna de la
normativa específica alguna Sentencia ha considerado que la
investigación del accidente es obligación de la propia empresa de
trabajo temporal -Sentencia núm. 225 de 27 de febrero del 2004 del
Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo ContenciosoAdministrativo-.
No adoptar los empresarios y los trabajadores por cuenta propia
que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo las
medidas de coordinación necesarias para la protección y prevención
de riesgos laborales -apartado 13 fruto de la modificación operada
en 1998-.
No adoptar el empresario titular del centro de trabajo las medidas
necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades
en el mismo reciban la información y las Instrucciones adecuadas sobre
los riesgos existentes y las medidas de protección, prevención y
emergencia, en la forma y con el contenido establecido en la normativa
de prevención de riesgos laborales. –número 14 del artículo 12-.
No designar el empresario a uno o varios trabajadores para ocuparse de
las actividades de protección y prevención en la empresa o no organizar
o concertar un servicio de prevención cuando ello sea preceptivo, o no
dotar a los recursos preventivos de los medios que sean necesarios para
el desarrollo de las actividades preventivas –apartado a) del núm. 15 del
artículo 12 en la redacción de la Ley 54/2003-.
La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea
preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su
12
-
-
presencia. –apartado b) del número 15 del artículo 12 de la Ley de
Infracciones y Sanciones en el Orden Social-.
El incumplimiento del deber de información a los trabajadores
designados para ocuparse de las actividades de prevención o, en su
caso, al Servicio de Prevención de la incorporación a la empresa de
trabajadores con relaciones de trabajo temporales, de duración
determinada o proporcionados por empresas de trabajo temporal apartado 17-.
No facilitar al Servicio de Prevención el acceso a la información y
documentación señaladas en la LPRL -apartado 19-.
No someter, en los términos reglamentariamente establecidos, el sistema
de prevención de la empresa al control de una auditoria o evaluación
externa, cuando no se hubiera concertado el Servicio de Prevención con
una entidad especializada ajena a la empresa -apartado 20-.
d) Infracciones relativas a los protagonistas externos de la acción preventiva.
-
-
-
-
Facilitar a la Autoridad Laboral competente datos de forma o con
contenido inexactos, así como no comunicar a aquélla cualquier
modificación de sus condiciones de acreditación o autorización, por
parte de Servicios de prevención ajenos a la empresa, personas o
entidades que desarrollen la auditoria del sistema de prevención de
empresas, o de entidades que practiquen o certifiquen la formación
en prevención de riesgos laborales -apartado 21 fruto de la
modificación operada en 1998-.
Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a
Servicios de prevención ajenos respecto de sus empresarios concertados,
de acuerdo con la normativa aplicable -apartado 22, fruto de la
modificación operada en 1998-.
Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a
las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoria del
sistema de prevención de las empresas, de acuerdo con la normativa
aplicable –número 25 del artículo 12, añadido por la Ley 54/2003-. El
importante cambio introducido por El RD 604/2006, de 19 de mayo, por
el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Prevención ha
incrementado de forma notable las obligaciones de las entidades
auditoras y las posibilidades de su control.
Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a
entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en
materia de prevención de riesgos laborales, de acuerdo con la
normativa aplicable. –número 26 del artículo 12 añadido por la Ley
54/2003-.
e) Infracciones resultado de las modificaciones introducidas por la Ley 54/2003 en
relación al ámbito de los incumplimientos que afectan a las obligaciones impuestas por
el RD 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas
de seguridad y salud en las obras de construcción móviles o temporales.
Dentro de este apartado puede agruparse las infracciones del siguiente modo:
13
-
Infracciones relativas al Plan de seguridad y Salud en el Trabajo. Como sabemos
el Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo es conforme el artículo 7. º del RD
1627/1997 una obligación del o de los contratistas. Frente a la austera regulación
infractora de la Ley de Infracciones y Sanciones del 2000, heredera de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales de 1995, la Ley de Reforma contempla todo un
abanico de incumplimientos al añadir un nuevo número 23 al artículo 12 que
contiene las siguientes infracciones en torno al plan de seguridad:
“a) Incumplir con la obligación de elaborar el plan de seguridad y
salud en el trabajo con el alcance y contenido establecidos en la
normativa de prevención de riesgos laborales, en particular por
carecer de un contenido real y adecuado a los riesgos específicos
para la seguridad y la salud de los trabajadores de la obra o por no
adaptarse a las características particulares de las actividades o los
procedimientos desarrollados o del entorno de los puestos de
trabajo.
b) Incumplir la obligación de realizar el seguimiento del plan de
seguridad y salud en el trabajo, con el alcance y contenido
establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales.”
Cualquiera que haya examinado un plan de seguridad y salud habrá advertido
que, en numerosos casos, por no decir la mayoría, éstos parecen haber sido
redactados para toda obra y lugar, a través de la utilización de contenidos
normalizados se convierte una de las obligaciones más importantes en las obras
de construcción: la redacción de un plan de seguridad como compendio de todas
y cada una de las medidas a tomar en cada fase de la obra, en una especie de
“vademécum” que contiene toda o gran parte de la normativa y práctica de la
seguridad e higiene en una obra a través del amontonamiento ingente de folios
sin ningún tipo de utilidad práctica. Sin duda la referencia “contenido real y
adecuado a los riesgos específicos (...) o por no adaptarse a las características
particulares de las actividades o los procedimientos desarrollados o del entorno
de los puestos de trabajo” va directamente a atacar este tipo de comportamientos.
Sin embargo, de nada sirve el penar esta conducta respecto al contratista cuando
la realidad y la normativa nos demuestra que el contratista en la mayor parte de
los casos se ve vinculado por un documento: el estudio de seguridad y salud que
posee los mismos vicios antes reseñados, sin que pueda el contratista hacer nada
por modificar tal situación, por ello, será esencial el nuevo número 24 que luego
comentaremos.
Respecto al apartado b), por “seguimiento”no puede entenderse otra cosa que
estamos ante el incumplimiento de la obligación del contratista, subcontratista y
trabajador autónomo -artículos 11.2 y 12.2, respectivamente, del RD. 1627/1997- de
ejecutar y hacer ejecutar a las personas por ellos contratadas las medidas preventivas
fijadas en el plan de seguridad y salud.
-
Infracciones del promotor. El número 7 del artículo 10 de la Ley de Reforma
contenía la adición de un nuevo número, el 24, al artículo 12, en el que se
desarrollan con profusión, las infracciones del promotor de obra del RD
1627/1997 -el artículo 2. 1 c) del citado RD define como promotor a: “cualquier
persona física o jurídica por cuenta de la cual se realice una obra.”-:
14
“a) No designar los coordinadores en materia de seguridad y salud
cuando ello sea preceptivo.
b) No elaborar el estudio o, en su caso, estudio básico de
seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo, con el alcance y
contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos
laborales, en particular por tener los estudios deficiencias o
carencias significativas en relación con la seguridad y salud en la
obra.
c) No adoptar las medidas necesarias para garantizar que los
empresarios, en la forma y con el alcance y contenido previstos en
la normativa de prevención, que los empresarios que desarrollan
actividades en la obra reciban la información y las instrucciones
adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección,
prevención y emergencia.
d) No cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud
las obligaciones establecidas en el artículo 9 del RD 1627/1997
como consecuencia de su falta de presencia, dedicación o
actividad en la obra.
e) No cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud
las obligaciones, distintas de las citadas en los párrafos anteriores,
establecidas en la normativa de prevención de riesgos laborales.”
. ¿Qué debemos entender por “deficiencias o carencias significativas”?
Aquellas de las que se pueda desprender un riesgo para la salud o
seguridad de los trabajadores, ya sea por la omisión de medidas
preventivas a riesgos específicos, ya sea por el establecimiento de
medidas inadecuadas a la actividad o tarea.
Los apartados d) y e) establecen como infracción del promotor el
incumplimiento de las obligaciones del coordinador, incluso por aquellas
que se deriven de la falta de dedicación del coordinador. El promotor es
el que designa al coordinador pero no olvidemos que el promotor está
obligado a nombrar como coordinadores a sujetos con una determinada
titulación profesional y que en gran parte ejecutan su labor de
coordinadores como parte de una profesión liberal. El coordinador se
convierte, cuando no está ligado por una relación laboral con el
promotor, siendo un recurso humano más de la empresa promotora, en un
mandatario que vincula con sus actos y omisiones a aquél que le ha
designado, que después deberá ejercitar las acciones oportunas a fin de
reclamar la responsabilidad del coordinador por la conducta que ha
conducido a la sanción del promotor.
d) Infracciones de carácter substantivo, vulneraciones de las disposiciones legales
que suponen o pueden suponer un peligro para la salud o la seguridad del trabajador:
-
La adscripción de trabajadores a puestos de trabajo cuyas condiciones fuesen
incompatibles con sus características personales o la dedicación de
15
-
-
-
trabajadores en estados o situaciones transitorias a tareas que no respondan a
las exigencias psicofísicas de los respectivos puestos de trabajo, salvo que se
trate de una infracción muy grave -apartado 7-.
La superación de los límites de exposición a los agentes nocivos que
conforme a la normativa sobre prevención de riesgos laborales origine riesgo
de daños graves para la seguridad y salud de los trabajadores sin adoptar las
medidas de prevención adecuadas, salvo que se trate de una infracción muy
grave -apartado 9-.
Las que supongan incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos
laborales, siempre que dicho incumplimiento cree un riesgo grave para la
integridad física o la salud de los trabajadores afectados. La LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL contiene un
listado, abierto no cerrado, de materias en las que especialmente puede
actualizarse el citado riesgo -apartado 16-.
La falta de limpieza del centro o lugar de trabajo, cuando sea habitual o de
ello deriven riesgos para la integridad y la salud de los trabajadores -apartado
20 fruto de la modificación operada en 1998-.
e) Infracciones de las empresas usuarias y empresas de trabajo temporal.
A diferencia del otro grupo de sanciones la infracciones de las obligaciones
específicas que en materia preventiva contiene el RD 216/1999, de 5 de febrero, por
el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en el ámbito de
las empresas de trabajo temporal se encuadra fuera de las infracciones en materia de
Prevención de Riesgos Laborales para formar un apartado propio junto con el resto
de las infracciones en otros órdenes de esos mismos sujetos. Diferenciación que
tiene como consecuencia claras: la aminoración de la cuantía de la multa en estos
casos.
Son infracciones graves de las empresas de trabajo temporal y usuaria:
-
Formalizar contratos de puesta a disposición para la cobertura de puesto de
trabajo respecto de los que no se haya realizado previamente la preceptiva
evaluación de riesgos –artículo 18. 2 c) y 19 2 d) respectivamente de LEY
DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL-.
Es infracción grave de la empresa usuaria:
-
La falta de información al trabajador temporal en materia de prevención de
riesgos laborales.
Adviértase, empero, que las empresas de trabajo temporal y las empresas usuarias
podrán incurrir en las infracciones “genéricas” antes y después aquí explicitadas
como consecuencia del no cumplimiento del resto de sus obligaciones contenidas en
el artículo 28 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, el RD 216/1999 y en la
extensa normativa preventiva.
Infracciones muy graves.
16
El artículo 13 LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL
establecía un listado de infracciones hasta la modificación de 1998 tan sólo de carácter
substantivo, que implicaban el quebrantamiento de obligaciones referidas a colectivos
especialmente protegidos por la Ley o que sitúan al operario o pueden situarle ante un
riesgo grave e inminente para su vida, salud o integridad física, pero cuyo sentido es en la
actualidad mucho más amplio, sobre todo después de la reforma operada con la Ley
54/2003. Cabe distinguir en ese listado:
a) Aquellas infracciones que afectan a colectivos determinados de trabajadores
con una protección privilegiada en virtud de sus especiales condiciones psicofísicas.
-
-
-
No observar las normas específicas en materia de protección de la seguridad
y la salud de las trabajadoras durante los períodos de embarazo y lactancia apartado 1-, cuyo núcleo se halla en el artículo 26 de la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales.
No observar las normas específicas en materia de protección de la seguridad
y la salud de los menores -apartado 2-, contenidas en el artículo 27 de la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales y en el arcaico Decreto de 26 de julio de
1957 sobre trabajos prohibidos a menores, ante el no desarrollo gubernativo
del mentado artículo de la LPRL:
La adscripción de trabajadores a puestos de trabajo cuyas condiciones fuesen
incompatibles con sus características personales o la dedicación de
trabajadores en estados o situaciones transitorias a tareas que no respondan a
las exigencias psicofísicas de los respectivos puestos de trabajo, cuando de
ello se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los
trabajadores -apartado 4-.
b) Aquellas vulneraciones de las disposiciones legales que suponen o pueden
suponer un peligro de riesgo grave e inminente para la salud o la seguridad del
trabajador en general.
-
-
-
No paralizar ni suspender de forma inmediata a requerimiento de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Socia conforme a la facultad otorgada
por el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, los
trabajos que se realicen sin observar la normativa sobre prevención de
riesgos laborales y que, a juicio, de la Inspección, impliquen la existencia
de un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los
trabajadores, o reanudar los trabajos sin haber subsanado previamente las
causas que motivaron la paralización -apartado 3-. Sin que como es
obvio la desobediencia de los trabajadores justifique el acatamiento por
la empresa de la decisión inspectora.
Superar los límites de exposición a los agentes nocivos que, conforme a
la normativa sobre prevención de riesgos laborales, originen riesgos de
daños para la salud de los trabajadores sin adoptar las medidas
preventivas adecuadas, cuando se trate de riesgos graves e inminentes apartado 6-.
Las acciones u omisiones que impidan el ejercicio del derecho de los
trabajadores a paralizar su actividad en los casos de riesgo grave e inminente
para la salud y seguridad de los trabajadores recogidos en el artículo 21 de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales-apartado 9-.
17
-
No adoptar cualesquiera otras medidas preventivas aplicables a las
condiciones de trabajo en ejecución de la normativa sobre prevención de
riesgos laborales de las que se derive un riesgo grave e inminente para la
seguridad y salud de los trabajadores –número 10 del artículo 13-. El
concepto de riesgo grave e inminente como caracterizador de este tipo de
infracción deviene del artículo 4º de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales. La
c) Infracciones imputables a los Servicios de Prevención ajenos y las personas o
entidades que actúen como auditorias o entes formativos en materia preventiva.
-
-
Ejercer sus actividades los Servicios de Prevención ajenos a las
empresas, las personas o Entidades especializadas en la actividad de
auditoria del sistema de prevención de empresas, o las que desarrollen o
certifiquen la formación de prevención de riesgos laborales, sin la
preceptiva autorización o acreditación, cuando ésta hubiera sido
suspendida o extinguida, cuando hubiera caducado la autorización
provisional, así como cuando se excedan en su actuación del alcance de
la autorización concedida -apartado 11-.
Mantener los Servicios o Entidades antes referidos vinculaciones
comerciales, financieras o de cualquier tipo con las empresas auditadas o
concertadas, distintas a las propias de su actuación, como tales, así como
certificar, las Entidades que desarrollen o certifiquen la formación
preventiva, actividades no desarrolladas en su totalidad -apartado 12-.
d) Infracciones relativas a la organización preventiva, introducidas por la Ley de
30 de diciembre de 1998 y la Ley 54/2003.
-
Incumplir el deber de confidencialidad en el uso de los datos relativos a la
vigilancia de la salud de los trabajadores, en los términos previstos en el en
el apartado 4 del artículo 22 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales –
apartado 5-.
-
La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea preceptivo
o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, cuando se
trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con
riesgos especiales. -Párrafo b) del nuevo número 8-. El concepto de
actividad peligrosa o con riesgo especial es el definido por el artículo 22 bis
1 b) del Reglamento de los Servicios de Prevención, redactado por el Real
Decreto 604/2006, de 14 de mayo.
-
No adoptar, los empresarios y los trabajadores por cuenta propia que
desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo, las medidas de
cooperación y coordinación necesarias para la prevención de riesgos laborales,
cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como
peligrosas o con riesgos especiales -apartado 7-. El concepto de actividad
peligrosa o con riesgo especial ha sido desarrollado por la Disposición
Adicional Duodécima del Real Decreto 604/2006, de 14 de mayo:
o
las incluidas en el Anexo I del Reglamento de los Servicios de
Prevención,
18
o siempre que su realización concurra con alguna de las siguientes
situaciones:
a) Una especial dificultad para controlar las interacciones de las
diferentes actividades desarrolladas en el centro de trabajo que
puedan generar riesgos calificados como graves o muy graves.
b) Una especial dificultad para evitar que se desarrollen en el centro
de trabajo, sucesiva o simultáneamente, actividades
incompatibles entre sí desde la perspectiva de la seguridad y la
salud de los trabajadores.
c) Una especial complejidad para la coordinación de las actividades
preventivas como consecuencia del número de empresas y
trabajadores concurrentes, del tipo de actividades desarrolladas y
de las características del centro de trabajo.
-
No adoptar el promotor o empresario titular del centro de trabajo las
medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen
actividades en el mismo reciban la información y las Instrucciones
adecuadas, en la forma y con el contenido establecidos en la normativa de
prevención de riesgos laborales, sobre los riesgos existentes y las medidas de
protección, prevención y emergencia, cuando se trate de actividades
reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales. –
apartado a) del nuevo número 8 del artículo 13 de la Ley de Infracciones y
Sanciones en el Orden Social-. El concepto de actividad peligrosa o con
riesgos especiales es el mismo que el reseñado en el apartado 7 anterior.
-
La alteración o el falseamiento, por las personas o entidades que desarrollen
la actividad de auditoria del sistema de prevención de las empresas, del
contenido del informe de la empresa auditada. –número 13-.Frente a la
conducta calificada como grave y descrita en el 12.25, no se trata del mero
incumplimiento de sus obligaciones por el ente auditor, sino de una
actuación fraudulenta dirigida a enmascarar o ocultar la situación real de la
empresa auditada constatada por aquél..
-
La suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley,
de las responsabilidades establecidas en el apartado 3 del artículo 42 de la
presente Ley. Tipo introducido por la Ley 54/2003, número 14 del artículo
13, destinado a preservar el sistema de reparto de obligaciones establecido en
el ordenamiento jurídico preventivo. Es muy habitual en las relaciones
mercantiles entre empresa principal y contrata o subcontrata la suscripción
de contratos en los que la empresa principal incluye cláusulas de estilo,
intentando eludir su responsabilidad La variedad es enorme. Un ejemplo:
“Corresponde a la empresa contratada el cumplimiento de la normativa de
Seguridad y Salud en el Trabajo, quedando excluida de cualquier
responsabilidad la empresa principal por el incumplimiento por aquella de
dicha normativa.” También pueden incluirse en este grupo de cláusulas
aquellas que hacen recaer todo el peso económico derivados de las
sanciones, recargos o indemnizaciones derivados de los incumplimientos
sobre la empresa contratada. Nuestros Tribunales han declarado claramente
la nulidad de estas cláusulas contractuales pero el legislador considera
oportuno sancionar estas conductas, apuntalando el sistema de
responsabilidad administrativa que recae sobre la empresa principal.
19
e) Infracciones muy graves de las empresas usuarias y de las empresas de
trabajo temporal.
-
La formalización de contratos de puestas a disposición para la realización de
actividades y trabajos que, por su especial peligrosidad para la seguridad y
salud se determinen reglamentariamente (arts. 18. 3 b) y 19 3 b) de la LEY
DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL).
Reacuérdese que este tipo de conductas tienen una sanción económica muy
inferior a las relatadas en el artículo 13.
La consecuencia de la infracción: la multa.
La consecuencia de la caracterización de una infracción en una de esas tres categorías
reseñadas no es sino una sanción económica, una multa, cuya cuantía aumenta en función
de la trascendencia de la infracción. Sin embargo, en el supuesto de infracciones graves o
muy graves de Servicios de Prevención ajenos, auditorias o entidades formativas,
conforme al número 2 del artículo 40 de la LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES
EN EL ORDEN SOCIAL, además de las multas previstas se podrá dar lugar a la
cancelación de la acreditación otorgada por la Autoridad Laboral.
Las infracciones leves se sancionan con multa de 30,50 a 1502,53 euros, las graves
con multa de 1502,54 a 30.050,61 euros y las muy graves con multa de 30.050,62 a
601.012,10 euros -artículo 40.2 LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL
ORDEN SOCIAL-. A salvo, de las infracciones referidas en los artículos 18 y 19 de la
LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL, atribuidas
específicamente a las empresas de trabajo temporal, que en técnica harto desafortunada se
sancionan con multa de 300,52 a 3.0005,06 euros las graves y de 3.005, 07 a 90.151,82 las
muy graves.
Las infracciones graves o muy graves de entidades especializadas que actúen como
servicios de prevención ajenos a las empresas, de las entidades formativas o auditorias,
podrán dar lugar además de la multa o sanción económica a la cancelación de la
acreditación otorgada por la Autoridad Laboral –artículo 40. 2 párrafo último LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL-.
Con el fin de concretar la sanción, se la gradúa. Todas las sanciones se pueden
graduar en grado mínimo, medio o máximo, lo cual supone que los límites cuantitativos de
la sanción se acortan, ya agravándose, ya aminorándose (artículo 39.3 de la LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL). Entre ellos se encuentra: la
peligrosidad de las actividades desarrolladas por el empresario, el carácter permanente o
transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades, la gravedad de los daños
producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas
preventivas necesarias, el número de trabajadores afectados por la infracción, las medidas
de prevención colectivas o individuales adoptadas por el empresario y las instrucciones
impartidas por éste en orden a la prevención de riesgos, el incumplimiento de las
20
advertencias o requerimientos previos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la
inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de Prevención, los Delegados
de Prevención o el Comité de Seguridad y Salud de la empresa para la corrección de las
deficiencias legales existentes, la conducta general seguida por el empresario en orden a la
estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.
Un último elemento a considerar en este apartado es la reincidencia. (Artículo 41 de la
LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL). Existe
reincidencia cuando se comete una infracción del mismo tipo y calificación que la que
motivó una sanción anterior en el plazo de los 365 días siguientes desde a la notificación
de ésta; en tal supuesto se requerirá que la resolución sancionadora hubiera adquirido
firmeza. Si se apreciaré reincidencia la cuantía de las sanciones podrá incrementarse hasta
el duplo del grado de la sanción correspondiente a la infracción cometida, sin exceder, en
ningún caso, del tope máximo previsto para cada clase de infracción.
Las consecuencias de la infracción en las Administraciones Públicas.
Lo reseñado en materia de sanciones económicas no se aplica a las
Administraciones Públicas. Respecto a éstas, la responsabilidad no se concretará en una
sanción sino en la imposición, por resolución de la autoridad competente, de la realización
de las medidas correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al
procedimiento que al efecto se establezca -artículo 45 de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales al que se remite el artículo 42.4 de la LEY DE INFRACCIONES Y
SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL-. Procedimiento que ha sido desarrollado por el
RD 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento
administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para
la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de
riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado, creándose en
orden a esta cuestión una variada e interesante producción judicial.
El procedimiento sancionador.
El procedimiento para la imposición de estas multas se encuentra en el Capítulo
VIII de la Ley 5/2000, arts. 51 a 54, texto al que se remite la LPRL -artículo 45- y que ha
sido desarrollado por el RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento
General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden
Social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social -Capítulo III,
artículos13 a 25, ambos inclusive-, los pasos procesales para la imposición de sanciones
son los siguientes:
1. Se practica acta de infracción Con el contenido exigido por el artículo 14 del
RD. 928/1998. por el inspector actuante en la cual se reflejan los hechos
constatados por el inspector, la infracción cometida y la propuesta de sanción,
graduación y cuantificación. La constancia adecuada de los hechos que
fundamentan la infracción y la consecuente propuesta de sanción, de forma que
la imputación se refiera a aspectos no relatados en los hechos supone
indefensión puesto que el Acta debe concretar con la máxima nitidez el ilícito
21
2.
3.
4.
5.
administrativo objeto de la actuación punitiva. Este procedimiento se halla
modificado en el supuesto de que la actuación punitiva se inicie por un Técnico
Habilitado. Este efectuará el informe-comunicación de infracción cuando
compruebe el incumplimiento de su requerimiento previo. El, informe que
tendrá un contenido mínimo, y sobre el cual se practicara un Acta de Infracción
por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
El sujeto responsable tiene un plazo de 15 días desde su notificación para
efectuar las alegaciones convenientes ante el órgano instructor del expediente.
Transcurrido el plazo de alegaciones, si de las diligencias practicadas se
desprende la existencia de hechos distintos a los relatados en el Acta se dará
audiencia al interesado por un plazo de 8 días hábiles.
A la vista de lo actuado el órgano competente resuelve, bien confirmando, bien
abrogando la propuesta de sanción, pudiendo recabar informe del funcionario
actuante, el cual en el informe referido efectúa la propuesta de resolución.
Emitida la propuesta de resolución por el órgano instructor, la Autoridad
Laboral dictará resolución motivada, bien confirmando, bien modificando la
propuesta de resolución. Frente a la que cabe la interposición de recurso de
alzada y posteriormente, caso de que ésta no atienda la demanda del
sancionado, recurso en vía jurisdiccional en el orden contenciosoadministrativo. Respecto a la Autoridad Laboral competente, dado que la
competencia ejecutiva en materia de Seguridad y Salud ha sido transferida en
la mayor parte de las Comunidades Autónomas, aquella será la que determine
la Comunidad Autónoma respectiva -Artículo 48 de la LEY DE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL y 4.2 del RD
928/1998- a través de sus normas propias de distribución competencial dado
que nos encontramos en el ámbito de la ejecución de la competencia y no de su
legislación.
Si no hubiese recaído resolución transcurridos 6 meses desde la fecha del Acta se
entenderá caducado el procedimiento –artículo 20.3 del RD 928/1998- a salvo de las
interrupciones achacables al sujeto involucrado en el procedimiento sancionador.
En el ámbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones
Públicas, las infracciones serán objeto de responsabilidades a través de un procedimiento
que se basará en los siguientes principios -artículo 45 LPRL-:
- El procedimiento se iniciará por el órgano competente de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social por orden superior, propia iniciativa o a petición de los
representantes de personal.
- Tras su actuación, la Inspección efectuará un requerimiento sobre las medidas a
adoptar y plazo de ejecución de las mismas, del que se dará traslado a la Unidad
Administrativa inspeccionada a efectos de formular alegaciones.
- En caso de discrepancia entre los Ministros Competentes como consecuencia de
la aplicación de este procedimiento, se elevarán las actuaciones al Consejo de Ministros
para su decisión final.
Este procedimiento ha sido desarrollado por el R.D 707/2002, de 19 de julio que ya hemos
citado en el apartado correspondiente a las sanciones a las Administraciones Públicas.
22
La paralización.
De conformidad a lo establecido en los arts. 44 LPRL, 7.10 de la Ley 42/1997,
Ordenadora de la Inspección de Trabajo, y 13.2.b del Convenio 81 de la O.I.T., entre otros
preceptos legales, el Inspector de Trabajo y Seguridad Social podrá ordenar la paralización
inmediata o suspensión cautelar de trabajos en el caso de que apercibiera riesgo grave e
inminente para la seguridad y salud de los trabajadores. Estamos ante una actuación de
carácter excepcional que debe aplicarse cuando se advierte una situación de imposible o
difícil reparación para la salud de los trabajadores -la situación típica es la de trabajadores
sin cinturón de seguridad o protección colectiva alternativa, barandillas, redes, operando en
un tejado con grave riesgo de caída-.
El procedimiento a seguir en estos supuestos es el siguiente:
1. El Inspector actuante está obligado a comunicar a la empresa
responsable la decisión paralizatoria. El medio mas común de
formalizar la orden de paralización consiste en extender diligencia en el
Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo, aunque ante su ausencia
cabe la utilización de otro medio escrito .
2. La empresa deberá poner en conocimiento inmediato de los -artículo
11.4 del RD. 928/1998- trabajadores afectados, del comité de
seguridad y salud y del delegado de prevención o, en su ausencia de la
representación de los trabajadores la decisión inspectora, dando cuenta
al Inspector de Trabajo y Seguridad Social del cumplimiento de esta
notificación.
3. El Inspector de trabajo y Seguridad Social dará traslado de su decisión
de forma inmediata a la Autoridad Laboral.
4. La empresa afectada deberá cumplir de inmediato la orden de
paralización, pudiendo recurrir la misma ante la Autoridad Laboral
competente en el plazo de tres días hábiles, debiendo resolverse tal
impugnación en el plazo máximo de 24 horas. La resolución de la
Autoridad Laboral será ejecutiva, sin perjuicio, de los recursos que
procedan..
5. La paralización de los trabajos se levantará por la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social que la hubiera decretado, o por el
empresario tan pronto como se subsanen las causas que la motivaron,
debiendo, en este último caso comunicarlo inmediatamente a la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
El no cumplimiento de la orden de paralización conlleva incurrir en infracción
tipificada como muy grave por el artículo 13.3 de la LEY DE INFRACCIONES Y
SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL y además en el supuesto de que no cumplida la
orden se produjera un accidente de trabajo motivado en tal incumplimiento, por mandato
legal se presume que pese a estarlo el trabajador/res afectado/s no está formalizada la
contingencia de accidentes de trabajo (artículo 195 de la Ley General de la Seguridad
Social de 20 de junio de 1994). También podrían generarse alternativamente
23
responsabilidades de orden penal con las que no es incompatible la paralización dada su
naturaleza puramente preventiva y no sancionadora.
La paralización se producirá sin perjuicio del pago del salario o de las
indemnizaciones que procedan y de las medidas que puedan arbitrarse para su garantía.
El aumento o disminución de primas.
Conforme a la expuesto en el artículo 108.3 de la Ley General de la Seguridad
Social de 20 de junio de 1994, la cuantía de las primas a que se refieren los números
anteriores podrá reducirse en el supuesto de empresas que se distingan por el empleo de
medios eficaces de prevención; asimismo, dicha cuantía podrá aumentarse en el caso de
empresas que incumplan sus obligaciones en materia de higiene y seguridad en el trabajo.
La reducción y el aumento previstos en este número no podrán exceder del 10 por 100 de
la cuantía de las primas, si bien el aumento podrá llegar hasta un 20 por 100 en caso de
reiterado incumplimiento de las aludidas obligaciones. El organismo competente para la
toma de esta decisión es la Tesorería General de la Seguridad Social.
La suspensión o cierre de centros de trabajo por el Gobierno.
Distinto a los procedimientos de paralización que hemos visto anteriormente es la
previsión contenida en el artículo 53 de la LPRL -transcripción del antiguo 39 de la LEY
DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL- conforme al cual el
Gobierno, o en su caso los órganos de gobierno de las CC.AA. con competencias en la
materia, cuando concurran circunstancias de excepcional gravedad en las infracciones
referidas a la seguridad e higiene y salud laborales podrá acordar la suspensión de
actividades laborales por un tiempo determinado o, en caso extremo, el cierre del centro de
trabajo correspondiente, sin perjuicio, en todo caso del pago del salario o de las
indemnizaciones y de las medidas que puedan arbitrarse para su garantía. Ante la
existencia de la facultad de paralización desarrollada por la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social este mecanismo ha sido de utilización excepcional.
Las limitaciones a la facultad de contratar con la Administración.
La LPRL recoge además una sanción adicional en el campo de la Seguridad e
Higiene ya presente en el último texto de la Ley de Contratos del Estado. Conforme al
artículo 54 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales las limitaciones a la facultad de
contratar con la Administración por la comisión de delitos o por infracciones muy graves
en materia de seguridad y salud en el trabajo se regirán por lo establecido en el Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas enuncia entre las
prohibiciones en materia de contratación la condena por sentencia firme por delitos contra
la seguridad e higiene en el trabajo o por delitos contra la libertad y seguridad en el trabajo.
24
No obstante, en este supuesto la prohibición de contratar requerirá su previa declaración
por Administración a la que afecté la cual determinará su duración en la resolución. Ello ha
supuesto la nula virtualidad de este precepto.
El recargo de prestaciones.
El artículo 123 de la Ley General de la Seguridad social de 20 de junio de 1994
establece lo siguiente:
“1. Todas las prestaciones económicas que tengan su causa en
accidente de trabajo o enfermedad profesional, se aumentarán
según la gravedad de la falta, de un 30 a un 50 por ciento, cuando la
lesión se produzca por máquinas, artefactos, o en instalaciones,
centros o lugares de trabajo que carezcan de dispositivos de
precaución reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas
condiciones o cuando no se hayan observado las medidas generales
o particulares de seguridad e higiene en el trabajo o las elementales
de salubridad o las de adecuación personal a cada trabajo habida
cuenta de sus características y de la edad, sexo y demás condiciones
del trabajador.”
La importancia de este recargo es trascendental, alcanzando su importe una cuantía
que supera con mucho la posible sanción que pueda imponerse a la empresa, en la mayoría
de los casos, téngase en cuenta que este recargo opera sobre pensiones e indemnizaciones,
obligándose a la empresa a la constitución de una cantidad a tanto alzado, es decir a la
capitalización del importe del recargo. El porcentaje se determina según la gravedad de la
falta cometida -Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Social,
de 25 de enero del 2001 (AS, 2001, 1304)-. Opera el recargo sobre el total de la
prestación, y, por tanto sobre el 150% de la base reguladora en el supuesto de la prestación
derivada de gran invalidez -Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de
abril del 2001 (RJ, 2001, 3829).
Este recargo es inasegurable, siendo nulo todo pacto en contrario. En este sentido,
se expresa el artículo 123.2 Ley General de la Seguridad Social.
En el supuesto específico de las empresas de trabajo temporal, conforme al artículo
16.2 de la Ley de empresas de trabajo temporal y 42 LEY DE INFRACCIONES Y
SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL, en caso de accidente de trabajo o enfermedad
profesional que tenga lugar en el centro de trabajo de la empresa usuaria durante la
vigencia del contrato de puesta a disposición y que traiga su causa en la falta de medidas
de seguridad e higiene aparentemente responderá la empresa usuaria. Sin embargo, cuando
el accidente de trabajo o la enfermedad profesional tuviera su origen en la carencia de
formación ya diversas Sentencias han imputado la responsabilidad por el recargo a la
empresa de trabajo temporal -Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,
Sala de lo Social, de 24 de octubre del 2003 (AS, 2003, 568)-.
El recargo tiene una naturaleza híbrida o mixta indemnizatoria-sancionadora por lo que no
es incompatible con la sanción administrativa o penal. Consecuencias de esa peculiar
naturaleza son: su compatibilidad con el ejercicio del poder punitivo estatal -artículo 27
del RD 928/1998 el recargo de prestaciones “(…) es compatible con la responsabilidad
25
administrativa, penal o civil que derive de los hechos constitutivos de la infracción.”-; la
no paralización del expediente del recargo a pesar de la existencia de un proceso penal
pendiente; y, la no detracción de las cantidades abonadas por la empresa responsable como
recargo de prestaciones para el cálculo de la indemnización civil.
La competencia para determinar su existencia corresponde a la Dirección
Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social, a instancia del trabajador afectado
o sus beneficiarios -por ej. viuda- o mediante la resolución del procedimiento de oficio
iniciado por la Inspección de trabajo.
La existencia del recargo exige un nexo causal entre el accidente y la ausencia de
medidas de seguridad. Es la omisión de las medidas de seguridad o las anomalías en las
mismas las que han debido motivar el accidente de trabajo origen de las prestaciones sobre
las cuales se aplica el recargo. Este nexo causal quiebra cuando el trabajador desobedece
las órdenes del empresario, o actúa de forma temeraria. Sin duda, este elemento, la
influencia de la conducta del trabajador víctima del accidente, sobre la procedencia y
cuantía del recargo de prestaciones es el de mayor relevancia y también el de mayor objeto
de polémica en la actualidad. Así, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en Sentencia
de 6 de mayo de 1998, en recurso de casación para la unificación de doctrina (RJ, 1998,
4096), ha señalado que la condición de vigilante de seguridad del trabajador accidentado gruísta que fallece al caer de un tejado desde operaba como tal sin que existiera ningún
tipo de protección colectiva ni punto de anclaje para cinturón de seguridad- no rompe el
nexo causal entre el incumplimiento de la empresa y el accidente, siendo procedente el
recargo. Y sí rompe el nexo causal entre la acción empresarial y la producción del siniestro
cuando el mismo se debe a la culpa exclusiva del trabajador, supuesto recogido en la
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Social, de 23 de enero
del 2001 (AS, 2001,829). Si bien, en algunos supuestos la concurrencia de la culpa del
trabajador en el accidente puede suponer la reducción del porcentaje del recargo pero no su
eliminación - Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 18 de marzo de
1999Al igual que en el supuesto de la sanción administrativa, será responsable solidaria del
recargo de prestaciones por omisión de medidas de seguridad, la empresa principal, cuando
se den las condiciones ya referidas anteriormente como puede comprobarse en la Sentencia
de 24 de marzo del 2001 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia -Fundamento de
Derecho VI-.
A diferencia de las anteriores actuaciones administrativas, la impugnación de la
resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social a este respecto se realiza por cauce
del orden jurisdiccional social y no del contencioso-administrativo.
El requerimiento.
El articulo 43 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, modificado por la Ley
54/2003 para dar cabida a las nuevas facultades concedidas a los Técnicos-Habilitados,
articula el mecanismo del requerimiento, el instrumento técnico más utilizado -de enero
a junio del 2005 se han emitido 86.388 requerimientos a nivel nacional- por la
Inspección de Trabajo, Ante una infracción a la normativa sobre prevención de riesgos
laborales, el Inspector o el Técnico Habilitado requerirá al empresario para la
26
subsanación de las deficiencias observadas, salvo que por la gravedad e inminencia de
los riesgos procediese acordar la correspondiente paralización. En ambos casos, el
requerimiento posee un doble carácter. En primer lugar, preventivo. Y, así será, en la
mayor parte de los supuestos en los que sin duda su destinatario cumplirá con lo en el
mismo prescrito, impulsándose el incumplimiento de la norma y, por ende, evitando la
continuidad de las inadecuadas condiciones materiales o los incumplimientos de otra
índole.
Pero, por otro lado, en el supuesto de los Técnicos Habilitados, forma parte indisoluble
del procedimiento sancionador que éstos pueden iniciar, lo que no acaece en el caso del
Inspector de Trabajo y Seguridad Social que puede requerir y proponer la
correspondiente sanción a la vez - “sin perjuicio, de la propuesta de la sanción
correspondiente, en su caso.”, artículo 43. 1 LPRL-. Por esta razón, a diferencia del
requerimiento de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social -artículo 39. 3 f) LEY
DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL-, el incumplimiento
del requerimiento no debería suponer el agravamiento de la sanción, sencillamente
porque el incumplimiento del requerimiento del Técnico Habilitado se configura como
el presupuesto habilitante para el inicio del complejo procedimiento sancionador que se
analizará mas tarde. Así, en nuestra personal opinión no es posible que el acto que
propicia el inicio del procedimiento sancionador tenga el doble efecto de agravar la
sanción propuesta, puesto que supondría la vulneración del principio “ne bis in idem”.
En otro orden de cosas, el requerimiento del Técnico Habilitado, al igual que en el
supuesto de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, se efectuará por escrito con
identificación de su condición e identidad al empresario presuntamente responsable,
señalando las anomalías o deficiencias apreciadas, con indicación del plazo de
subsanación, poniendo en conocimiento del mismo de los Delegados de Prevención y
pudiendo reflejarse en el Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo.
La actuación penal y la administrativa: La coordinación con la instrucción judicial y
la relación entre las sanciones penales y administrativas.
Diversas son las cuestiones que plantea la relación entre el procedimiento
administrativo sancionador y el penal en el ámbito del Derecho de Prevención de
Riesgos Laborales. No obstante, el legislador conocedor de la habitual coincidencia de
los dos ordenes represivos sobre unos mismos hechos ha establecido un procedimiento
que intenta encauzar la problemática derivada de tal coincidencia, bajo un axioma
fundamental: el respecto al principio “ne bis in idem”.
Las normas de la coordinación administrativa y penal en el ámbito de la Seguridad y
Salud en el Trabajo.
El artículo 3º de la Ley de Infracciones en el Orden Social junto a los artículos 5 y 7 del
RD 928/1998, establecen las líneas principales de la necesaria armonización material y
procesal de los ordenes penal y administrativo.
La primera declaración del artículo 3 de la LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES
EN EL ORDEN SOCIAL:
27
“No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto,
de hecho y de fundamento.”
Referido al non bis in idem en su vertiente puramente administrativa, establece el
apartado 4 del artículo 7 del RD 928/1998 que: “No podrán sancionarse los mismos
hechos que hayan sido objeto de anterior resolución administrativa, cuando concurra
identidad de sujeto, de hechos y de fundamentos, salvo que así lo disponga
expresamente dicha resolución y persista el infractor de forma continuada en los hechos
sancionados.”
No es sino una afirmación de las clásicas consecuencias materiales del ya analizado
principio non bis in idem al ámbito específico del Derecho Punitivo Social. El resto de
los preceptos, establecen las pautas procesales para ordenar la obligatoria colaboración
de la Administración Laboral con el Poder Judicial y los medios para evitar la
conculcación del principio non bis in idem por la duplicidad administrativa.
De esta forma:
Paralización de la actuación administrativa ante la existencia de un posible ilícito
penal.
En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la
Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio
Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad
judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras
el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones.
–número 2 del artículo 3 de la LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL
ORDEN SOCIAL-.Cuando la Inspección actuante o el órgano al que corresponda
resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser
constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el
procedimiento administrativo sancionador que corresponda a los mismos hechos, hasta
que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la
sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho
órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos
en el artículo 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Si se hubiere iniciado
procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano
competente para resolver El Inspector o Subinspector actuante, en el supuesto antes
señalado, lo comunicará por su cauce orgánico al Jefe de la Inspección Provincial de
Trabajo y Seguridad Social, con expresión de los hechos y circunstancias y de los
sujetos que pudieran resultar afectados. Dicho Jefe, si estimase la eventual concurrencia
de ilícito penal, lo comunicará al Ministerio Fiscal, teniendo en cuenta lo dispuesto en el
párrafo primero respecto a la suspensión, y al órgano al que corresponda resolver.
También se suspenderá el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha
comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los
mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable.
En la práctica, se procede al levantamiento del Acta de Infracción correspondiente si
esta se considera pertinente, comunicando a la Autoridad Laboral Autonómica la
existencia de un proceso penal o de un posible ilícito penal por razón del cual la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social provincial procede a comunicar al Ministerio
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Fiscal tal situación, lo que conlleva la interrupción del procedimiento administrativo en
ese punto. De forma, que el procedimiento administrativo sancionador se suspende en el
momento anterior a la resolución administrativa.
Obsérvese que conforme al número 4 del artículo 3º de la LEY DE INFRACCIONES Y
SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL:
“La comunicación del tanto de culpa al órgano judicial o al Ministerio Fiscal o el
inicio de actuaciones por parte de éstos, no afectará al inmediato cumplimiento
de las medidas de paralización de trabajos adoptadas en los casos de riesgo grave
e inminente para la seguridad o salud del trabajador, a la efectividad de los
requerimientos de subsanación formulados, ni a los expedientes sancionadores
sin conexión directa con los que sean objeto de las eventuales actuaciones
jurisdiccionales del orden penal.”.
No afecta a la paralización la comunicación indicada supra bien porque la
paralización no es una medida sancionadora sino meramente preventiva, al igual que los
requerimientos, bien porque al estar ante procesos sancionadores con distinta causa no
existe el riesgo de colisión entre los dos órdenes. En el mismo sentido, y por la especial
naturaleza del procedimiento de reconocimiento de la procedencia del recargo de
prestaciones el Tribunal Supremo, Sentencia de la Sala de lo Social, de 17 de mayo del
2004 (RJ, 2004, 4366) ha entendido que “la existencia de un proceso penal sobre el
mismo accidente, no es causa suficiente para suspender el expediente de recargo (…)”
puesto que la normativa expuesta “ordena la paralización del procedimiento
sancionador, y el recargo por falta de medidas de seguridad no es propiamente un
proceso sancionador”
Asimismo conforme al apartado 2, párrafo último, del artículo 7 del RD 928/1998:
“La comunicación trasladando el tanto de culpa al órgano judicial competente o
al Ministerio Fiscal, cuando las infracciones pudieran ser constitutivas de delito,
interrumpe la prescripción hasta que se notifique a la Administración la
resolución judicial que recaiga, o hasta que el Ministerio Fiscal comunique su
decisión de no ejercitar la acción penal.”
Con el mismo objetivo de impedir el curso de una doble vía sancionadora, la Ley
54/2003 introdujo la siguiente obligación de comunicación para el Ministerio Fiscal:
“3. Asimismo, el Ministerio Fiscal, deberá notificar, en todo caso, a la autoridad
laboral y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la existencia de un
procedimiento penal sobre hechos que puedan resultar constitutivos de
infracción. Dicha notificación producirá la paralización del procedimiento hasta
el momento en que el Ministerio Fiscal notifique a la autoridad laboral la
firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento dictado por la autoridad
judicial.”
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Consecuencia de las resoluciones judiciales en el orden penal sobre el orden
sancionador administrativo.
Las consecuencias de la resolución judicial sobre la actuación administrativa pueden
ser las siguientes, muy sencillamente expuestas:
-
De no haberse estimado la existencia de ilícito penal, o en el caso de haberse
dictado resolución de otro tipo que ponga fin al procedimiento penal, la
Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos
que los Tribunales hayan considerado probados –núm. 3 del artículo 3 de la
LEY DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN EL ORDEN SOCIAL-.
-
La condena por delito en sentencia firme excluirá la imposición de sanción
administrativa por los mismos hechos que hayan sido considerados probados
siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento, sin
perjuicio de la liquidación de cuotas a la Seguridad Social y demás
conceptos de recaudación conjunta, y de la exigencia de reintegro de las
ayudas, bonificaciones o de las prestaciones sociales indebidamente
percibidas, si procediese. –núm. 3 del artículo 5 del RD 928/1998-. En este
sentido, nuestros tribunales mantienen la doctrina del levantamiento del velo.
En caso de ser condenado el consejero delegado de la empresa o el director
gerente de la misma por su actuación como tal se excluiría la sanción
administrativa. Sin embargo, si la condena recayera sobre una persona que
no representara a la empresa, que no fuera condenada por su condición de
máxima autoridad de la misma en ejercicio de sus funciones, su condena
penal no excluiría la sanción administrativa.
Responsabilidades administrativas del fabricante, importador o suministrador.
Las conductas irregulares de fabricantes, importadores y suministradores de equipos de
protección personal, se depuran a través del régimen sancionador instituido por la Ley
21/1992, de 16 de julio, de Industria en sus artículos 35 a 36, cuya operatividad es
cuando menos dudosa. Por ello, a pesar de que el artículo 41 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales establece una serie de obligaciones para estos sujetos no es la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social ni la Autoridad Laboral la encargada de velar
por el cumplimiento de las obligaciones de éstos, sin perjuicio de la obligación de estos
estamentos, al igual que la de los organismos técnicos de las Comunidades Autónomas
con competencias en materia de Seguridad y Salud Laboral, de comunicar a través de
los procedimientos internos establecidos a la Autoridad competente de industria las
irregularidades que puedan haber advertido en el ejercicio de su función. De hecho,
cada vez es mas frecuente que a la hora de investigar accidentes laborales se compruebe
la existencia de irregularidades en las máquinas que devienen de incumplimientos
previos, no achacables al empresario que ha adquirido tal equipo de trabajo en la
confianza que la documentación y apariencia del mismo determinaba el cumplimiento
de la norma.
Conforme al artículo 33 de la Ley de Industria los sujetos responsables de los
incumplimientos serán:
30
-
el propietario, director o gerente de la industria infractora.
-
El proyectista, director de obra o personas que intervienen en el proceso
productivo cuando la infracción sea consecuencia directa de la intervención.
-
Los fabricantes, vendedores o importadores del producto cuando éstos no se
ajusten a las exigencias reglamentarias.
Al igual que en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social las infracciones
se califican en leves, graves y muy graves.
En lo que puede afectar al ámbito de la Seguridad y Salud en el Trabajo, considerando
al operario como consumidor y dejando de lado conductas que pudieran afectar a otros
ámbitos como la flora o medio ambiente, puede reseñarse muy resumidamente que: Las
infracciones leves son de tipo documental –no comunicar datos exigibles en los plazos
reglamentarios- o de falta de colaboración con la Administración de Industria –artículo
31.3-. Las infracciones graves están vinculadas a acciones que suponen el
incumplimiento de la normativa cuando el mismo supone un daño grave para las
personas, o la ocultación o alteración dolosa de los datos, entre otras conductas –
artículo 31.2 de la Ley de Industria-. A diferencia de las anteriores en las infracciones
muy graves incurren aquellos cuyo incumplimiento suponga un riesgo muy grave e
inminente para las personas –artículo 31.3-.
Las sanciones, concretadas en la imposición de una multa pecuniaria, en las cuantías
previstas en el artículo 34 de la Ley de Industria, pueden llegar también a la perdida de
subvenciones, prohibición de efectuar contratos con la Administración e, incluso, la
suspensión de la actividad o cierre del establecimiento por un período máximo de cinco
años –artículo 36 de la Ley de Industria-.
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