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REPÚBLICA DE VENEZUELA
MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Superintendencia para la Promoción
y Protección de la Libre Competencia
Despacho del Superintendente
Resolución N° SPPLC/015-99
Caracas, 26 de marzo de 1999
I. LOS HECHOS
La Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela aprobó la última reforma
del Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas, el 31° de mayo de 1997. Las
reformas se producen con regularidad, pues como lo estipula el artículo 10 del Reglamento
de Honorarios y Remuneraciones Mínimas, estas tarifas "deberán ser revisadas
periódicamente, por el Directorio Nacional de la Federación de Colegios de Contadores
Públicos de Venezuela, adecuándolos a la realidad económica vigente de acuerdo a los
índices de precios al consumidor emitidos por el Banco Central de Venezuela, y al salario
mínimo establecido por el Ejecutivo Nacional para el área Metropolitana de Caracas". Los
cambios no son sustanciales, sino sólo de cantidades. El Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas constituye un hecho notorio, conocido por los profesionales de la
contaduría pública, y aplicado en todo el territorio nacional. Una copia certificada del
mismo cursa en los folios 155 al 157 vto. del expediente administrativo.
El Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas establece, en su artículo 2, que
la aplicación del Reglamento “es de obligatorio cumplimiento para todos los contadores
públicos inscritos en los Colegios de Contadores Públicos del país". Adicionalmente,
establece que "ningún contador público podrá percibir remuneraciones inferiores a las
establecidas en el presente Reglamento". En los capítulos II al IV del Reglamento se
establecen los montos mínimos que deben pagar los usuarios por los diferentes actos
profesionales de los contadores públicos, desde los servicios de auditoría y emisión de
dictámenes hasta la preparación de declaraciones de impuesto sobre la renta, desde las
consultas que no requieren el examen de documentos hasta el asesoramiento en materia
contable.
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II. EL PROCEDIMIENTO
El 4 de diciembre de 1998, esta Superintendencia, mediante Resolución N° SPPLC/ 04398, acordó iniciar un procedimiento sancionador de oficio contra la Federación de
Colegios de Contadores Públicos de Venezuela, por la presunta comisión de los actos
contrarios a la libre competencia previstos en los artículos 9 y 10, ordinal 1º, de la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia.
En la misma fecha, la Sala de Sustanciación de la Superintendencia designó a los
funcionarios encargados de practicar los actos de instrucción necesarios para el
esclarecimiento de los hechos, de conformidad con el artículo 8 y 9 del Reglamento Interno
de la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia. También
ordenó la notificación al presunto infractor, la Federación de Colegios de Contadores
Públicos de Venezuela, la cual se practicó el 11 de Diciembre de 1998. En la misma se hizo
constar que a partir del día 12 de Diciembre de 1998 comenzaría a computarse el plazo de
quince días hábiles para que el presunto infractor “exponga sus pruebas y alegue sus
razones”, previsto en el artículo 36 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la
Libre Competencia. De conformidad con esa misma norma, el 5 de enero de 1999 la Sala
de Sustanciación acordó una prórroga de dicho lapso, el cual vencía el día 7 de enero de
1999 (folio 137 del expediente administrativo).
El 25 de enero de 1999, la Sala pidió a la Federación de Colegios de Contadores Públicos
de Venezuela que enviara copias certificadas del Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas, consignado ante esta Sala en fecha 27 de enero de 1999, por el
presidente de la Federación, el cual cursa en el expediente administrativo, en los folios 155
al 157 vto. (folio 152 del expediente administrativo).
En esa misma fecha, el presidente de la Federación introdujo un escrito presentado sus
alegatos. Asimismo, consignó copias del documento notariado donde se acredita la
representación de presidente, ciudadano Reinaldo Navas. (folio 158 al 166 vto. del
expediente administrativo).
III.- ALEGATOS DE LA FEDERACIÓN DE COLEGIOS DE CONTADORES
PÚBLICOS DE VENEZUELA
Los representantes de la Federación de Colegios de Contadores Públicos negaron,
rechazaron y contradijeron en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en
el derecho, el proceso iniciado el 4 de diciembre de 1998, en contra de la Federación de
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Colegios de Contadores Públicos de Venezuela. (folio 158 del expediente administrativo).
Entre otros alegatos, manifestaron que:
1. En aplicación analógica del artículo 59, concatenado con el artículo 346, ordinal 1° del
Código de Procedimiento Civil, existe la falta de jurisdicción de la Superintendencia
para la Promoción y Protección de la Libre Competencia (folio 158 del expediente
administrativo).
2. Igualmente, opusieron la falta de cualidad, y por vía de consecuencia la falta de interés
de la Superintendencia, por cuanto no es órgano jurisdiccional competente para dirimir
o cuestionar la normativa legal que regla a los contadores públicos de Venezuela, según
se desprende de la aplicación analógica del artículo 361 del Código de Procedimiento
Civil. (folio 158 del expediente administrativo).
3. Adicionalmente señalaron que el procedimiento abierto en contra de la Federación de
Colegios de Contadores, y por vía de consecuencia la Resolución recaída sobre el
mismo, es producto de la colisión de dos textos normativos, como lo son la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia y la Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública. (folio 158 del expediente administrativo).
4. Finalmente, alegan que de la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública se concluye
que:
a) "El ejercicio de la profesión de contador público está regido por una ley
especial que debe ser aplicada con preferencia a cualquier otra disposición,
en consecuencia, no puede ninguna otra norma puede regular las relaciones
que vinculan un contador público y su cliente con ocasión de la prestación
de este servicio (Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública, artículo 1)".
(folio 159 vto. del expediente administrativo).
b) "No siendo una actividad mercantil, como ciertamente no lo es, no está
sometida al libre juego de la oferta y la demanda, siendo, en todo caso, una
actividad personalísima, por lo que entra en juego el elemento intelectual,
que en todo caso debe proteger la sociedad. (Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública, artículo 2)". (folio 159 vto. del expediente
administrativo).
c) "Los colegios profesionales de contadores públicos deben velar por los
intereses de sus miembros, y entre ellos se encuentra un interés
fundamental, que consiste en que a sus miembros se le pague una justa
remuneración por los servicios que preste, siendo como lo es el "débil
jurídico" en la relación de trabajo, tanto cuando presta sus servicios en
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relación de dependencia como cuando lo hace con independencia (Ley de
Ejercicio de la Contaduría Pública, artículo 15)" (folio 160 del expediente
administrativo).
d) Dentro de las atribuciones de la Federación de Colegios de Contadores
Públicos está la de asegurar la dignidad del ejercicio de la contaduría
pública, la defensa de los contadores públicos, y vigilar que sólo los
contadores públicos ejerzan esa profesión. Además, está la de hacer que sus
miembros mantengan un nivel económico de vida, cónsono con la
satisfacción de sus necesidades, asegurándole, mediante una remuneración
mínima, un medio de vida adecuado (Ley del Ejercicio de la Contaduría
Pública, artículo 22 numerales 1, 2, 3, 5) (folio 160 del expediente
administrativo).
e) La Ley faculta a la Federación a dictar los reglamentos internos para el
desarrollo y protección del ejercicio de la profesión de contador público.
Como quiera que, para desarrollar cualquier profesión y protegerla, uno de
los elementos esenciales es lograr que quienes la ejercen se sientan
motivados por una remuneración justa, esta facultad legal debe incluir la
regulación del monto mínimo que debe ser pagado a los contadores
públicos por sus servicios (Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública,
artículo 22 numeral 8) (folio 160 del expediente administrativo).
f) Los contadores públicos deben actuar con sujeción a su ley de ejercicio, por
lo que las decisiones tomadas en Asambleas legalmente constituidas
obligan a todos sus miembros. En caso de que alguno de sus miembros
considere que se ha lesionado su derecho, tiene el pleno derecho de invocar
su nulidad por la vía contencioso-administrativa. Pero, hasta este momento,
ningún profesional de la contaduría pública ha esgrimido que la aplicación
del Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas le ha afectado
en su derecho de fijar honorarios (Reglamento de Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública, Artículo 22 y 44) (folio 160 y vto. del expediente
administrativo).
g) Los honorarios profesionales no son otra cosa que un salario o sueldo que
se le paga a un profesional por su trabajo, por lo que, en modo alguno
puede regularse como producto de otra naturaleza. El trabajo del hombre
debe ser regulado como una materia social y no económica, tal como lo
hace la Ley Orgánica del Trabajo, que recogiendo las nuevas concepciones
señala que el trabajo no es solo un factor de producción sino un hecho
social. (folio 160 vto. del expediente administrativo).
h) Los contadores públicos no somos productores, ni consumidores. Somos
trabajadores y, en todo caso, serán las normas laborales las que se apliquen.
(folio 160 vto. del expediente administrativo).
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i) Cuando el artículo 10, numeral 1, se refiere al servicio económico, pero en
modo alguno al "trabajo prestado por un profesional" que, como dijimos,
esta sujeto sólo a la regulación de las normas profesionales y laborales. En
nuestro caso, si se quisiera aplicar las normas de la Ley para Promover y
Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia a la actividad profesional de
los contadores públicos, se estaría yendo contra el espíritu, propósito y
razón de la ley. Esa Superintendencia es incompetente por la materia (folio
161 vto. del expediente administrativo).
j) De la lectura del artículo 10 del Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas, se evidencia el espíritu salarial de dicho
Reglamento, por cuanto se fundamenta en dos elementos que también son
tomados en cuenta para fijar el salario mínimo (folio 162 del expediente
administrativo).
IV.- LOS HECHOS PROBADOS
Consta en el expediente administrativo copia certificada del Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas, vigente desde el 1° de junio de 1997. En la parte final de la
copia certificada del mismo, está la siguiente nota:
"Los suscritos, Lic. Reinaldo Navas Bolívar y Pedro A. Gamboa A.,
titulares de la cédula de identidad N° 3.579.768 y 2.971.179, actuando
en este acto en carácter de Presidente y Secretario General de la
Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela
certificamos que el presente es el Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas vigente en el gremio de los Contadores
Públicos" (folio 157 vto. del expediente administrativo).
VI.- ANÁLISIS DEL CASO
1. Aplicación de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia a la Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela.
El artículo 4 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia
establece lo siguiente:
"Quedan sometidas a esta Ley todas las personas naturales o jurídicas,
públicas o privadas que, con o sin fines de lucro, realicen actividades
económicas en el territorio nacional o agrupen a quienes realicen dichas
actividades".
La Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela, y los colegios de
contadores que forman parte de ella, son sujetos de aplicación de la Ley para Promover y
Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, en razón de que agrupan a sujetos
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(contadores públicos) que realizan una actividad económica (el ejercicio profesional de la
contaduría pública) en el territorio nacional. A continuación desglosaremos esta conclusión.
1.1 El Ejercicio Profesional de la Contaduría Pública como Actividad Económica
El primer aparte del artículo 3 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia señala:
Se entiende por actividad económica toda manifestación de
producción o comercialización de bienes o prestación de servicios
dirigida a la obtención de beneficios económicos.
El ejercicio de la contaduría pública es, a la luz de este artículo, una actividad económica,
pues aquellos que se dedican a ella prestan servicios contables, de auditoría, de elaboración
de dictámenes y certificaciones, y como peritos, entre otros, obteniendo por ello una
contraprestación económica. Es innecesario demostrar que el ejercicio de la contaduría
pública sirve de sustento a la mayor parte de los contadores públicos.
La doctrina y jurisprudencia ilustran con precisión el punto anterior. En efecto, en un caso
similar al de autos, el de la Federación Farmacéutica Venezolana contra la
Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, la Corte
Primera de lo Contencioso-Administrativo, en la sentencia N° 94-395 de fecha 20 de mayo
de 1994, encontró que los farmacéuticos realizan una actividad económica. Al interpretar la
definición de actividad económica del artículo 3 de la Ley para Promover y Proteger el
Ejercicio de la Libre Competencia, la Corte afirmó que ella abarca no sólo las actividades
económicas sino “todas las actividades lucrativas” e incluso las que realizan personas sin
fines de lucro. En consecuencia, para el tribunal, “tales farmacéuticos, no cabe duda,
prestan servicios a la comunidad, actividad ésta incluida dentro de la noción de actividad
económica” (subrayado de la Superintendencia; folio 31 de la sentencia).
1.2 Las Personas que Agrupan a los Contadores Públicos como Sujetos de
Aplicación.
Como ya se dijo, la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia se
aplica a “las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas (...), con o sin fines de
lucro”, que realicen actividades económicas o que agrupen a los que realicen esas
actividades. La Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela y los
colegios de contadores públicos entran en esta definición legal.
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En primer lugar, la Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela y los
colegios de contadores públicos son personas jurídicas sin fines de lucro. El artículo 19,
ordinal 3°, del Código Civil incluye dentro de las personas jurídicas a las corporaciones.
Los colegios de contadores públicos, según el artículo 13 de la Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública, son “corporaciones profesionales con personería jurídica y patrimonio
propio, con todos los derechos, obligaciones y atribuciones que les señala la Ley”. Por su
parte, el artículo 19 de la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública dispone que la referida
Federación "tiene carácter exclusivamente profesional, personaría jurídica y patrimonio
propio". La Federación y los colegios no tienen fines de lucro ya que sus objetivos,
consagrados en los artículos 15 y 22 de la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública, son
básicamente los de establecer y velar que el ejercicio profesional de los contadores públicos
se ajuste a la ética y defender los intereses de la contaduría pública y de los contadores
públicos.
En segundo lugar, los colegios y la referida Federación agrupan a los contadores públicos.
Para éstos, pertenecer a un colegio de contadores públicos es una obligación legal, pues la
contaduría pública es una de las profesiones en las que se requiere la colegiación
obligatoria. En efecto, el artículo 82 de la Constitución establece, en su aparte único, que
“es obligatoria la colegiación para el ejercicio de aquellas profesiones universitarias que
señale la ley”. Por su parte, el artículo 3 de la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública
establece que "es contador público a los efectos de esta Ley, quién haya obtenido o
revalidado en Venezuela el título universitario de Licenciado en contaduría pública y haya
cumplido con el requisito exigido en el artículo 18 de esta Ley". El artículo 18 determina
que "para ejercer la profesión que regula la presente Ley, los profesionales que a ella se
refieren deberán inscribir sus títulos en el Colegio respectivo. El Colegio asignará a esta
inscripción un número, el cual deberá aparecer en todas las actuaciones públicas del
profesional". A su vez, el artículo 14 de la misma Ley dispone que “son miembros de los
Colegios, los contadores públicos, cuyos títulos han sido debidamente inscritos en ellos”.
Por otro lado, el artículo 19 de la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública establece que
“La Federación de Colegios de Contadores Público de Venezuela estará integrada por los
Colegios de Contadores Públicos y por las Delegaciones que de ella dependan de
conformidad con la Ley”. Ella agrupa a los colegios que a su vez agrupan a los contadores
públicos.
Como el artículo 4 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia incluye dentro de los sujetos de aplicación de la Ley a las personas jurídicas
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que agrupan a agentes económicos, y como los contadores públicos, cuando prestan
servicios contables, son agentes económicos, no hay ninguna duda de que tanto la
Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela, como cada uno de los
Colegios de Contadores Públicos existentes en el territorio nacional, son sujetos a los que
puede aplicarse la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia. Aun
cuando la citada Federación y los Colegios no efectúan por sí mismos actividades
económicas, ellos agrupan a personas que sí las realizan.
Este criterio encuentra apoyo en la propia jurisprudencia de la Corte Primera de lo
Contencioso-Administrativo, tribunal que revisa nuestros actos. En su sentencia del caso
Federación Farmacéutica Venezolana v. Superintendencia para la Promoción y Protección
de la Libre Competencia del 20 de mayo de 1994, la Corte Primera afirmó que en el
artículo 4 existen dos supuestos: el de las personas que realizan actividades económicas; y
el de las personas que agrupan a quienes las realizan. Luego de analizar el artículo 18 de la
Ley de Colegiación Farmacéutica, la Corte concluye que la Federación Farmacéutica no
realiza propiamente actividades económicas por lo que no puede enmarcarse en el primer
supuesto.
Por otra parte, la Federación Farmacéutica agrupa a los colegios de farmacéuticos, que
tampoco realizan actividades económicas. Una interpretación literal del artículo 4 de la Ley
para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia llevaría a la conclusión de
que la Federación Farmacéutica no entraría dentro de sus supuestos. Sin embargo, dice la
Corte, “si entre la Federación Farmacéutica Venezolana y los farmacéuticos como tales
existe una relación tal que las actuaciones de aquella puedan, en razón de esa relación,
restringir la libre competencia, puede concluirse que la Federación verdaderamente agrupa
a quienes realizan actividad económica” (folio 30 de la sentencia). Según la Corte, de la
lectura de los artículos 18 y 24 de la Ley de Colegiación Farmacéutica se evidencia que tal
relación existe, pues la Federación puede hacer cumplir sus decisiones a través de su
potestad disciplinaria. Por lo tanto, la Federación “puede, en efecto, restringir la libre
competencia entre los farmacéuticos y por ello debe ser considerada un ente que agrupa a
quienes realizan actividades económicas, en el sentido a que se refiere el artículo 4°” de la
Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia.
Lo que la Corte dispuso para la Federación Farmacéutica Venezolana es plenamente
aplicable a la Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela. Corresponde
hacer el mismo razonamiento, pues la primera agrupa a los colegios de farmacéuticos y la
segunda a los colegios de contadores públicos.
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1.3 Los Actos de Autoridad y el Reglamento de Honorarios y Remuneraciones
Mínimas
El Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas de la Federación de Colegios de
Contadores Públicos de Venezuela no es un acto de autoridad. Es bien sabido que los actos
de autoridad equivalen, en sus efectos, a los actos administrativos, y están sujetos a la
jurisdicción contencioso-administrativa. Pueden ser dictados cuando una norma de rango
legal expresamente atribuye competencia a un particular para dictar actos capaces de
afectar la esfera jurídica de otros particulares. En este caso, ni la Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública ni ninguna otra ley de la República, atribuyen competencia a la
Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela para dictar el Reglamento de
Honorarios y Remuneraciones Mínimas. Si analizamos las normas señaladas como
fundamento del Reglamento, veremos que ninguna de ellas autoriza expresamente para
dictar el Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas. De conformidad con el
principio de la legalidad, “la Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder
Público (dentro del cual se encuentran los órganos de la administración por colaboración), y
a ellas debe sujetarse su ejercicio” (artículo 117 de la Constitución Nacional).
Por otra parte, un texto normativo que prohiba facturar honorarios profesionales menores a
una determinada cantidad o fórmula de cálculo establece una limitación a la libertad
económica de los contadores públicos, y según el artículo 96 de la Constitución tales
limitaciones sólo pueden ser establecidas por Ley. Las limitaciones a la libertad de
contratación, que incluye la fijación del precio por un bien o servicio, son materia de la
reserva legal. Y la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública no establece que el monto de
los honorarios pueda ser limitado, ni para fijar honorarios máximos, ni para fijar honorarios
mínimos.
El Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas no señala ninguna norma
atributiva de competencia. El artículo 22, numeral 8, de la Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública, en el cual se basan todos los otros reglamentos, tampoco es esa
disposición.
En efecto, el mencionado artículo estipula lo siguiente:
"Corresponde a la Federación de Colegios de Contadores Públicos de
Venezuela: ...
8) Adelantar y gestionar las reformas legales y reglamentarias y dictar
los reglamentos internos que contribuyan al desarrollo y protección del
ejercicio de la profesión de contador público".
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Esta norma no autoriza para dictar el Reglamento de Honorarios y Remuneraciones
Mínimas, pues una simple referencia a los reglamentos internos no es la habilitación legal
específica que se requiere. Una limitación tan grande a la libertad no puede estar basada en
una promoción tan genérica.
El Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas fue dictado por la Federación de
Colegios de Contadores Públicos de Venezuela sin norma atributiva de competencia para
ello. No es, por lo tanto, un acto de autoridad. El Reglamento es sólo una decisión de una
entidad que agrupa a agentes económicos que prestan servicios contables, que puede
enmarcarse perfectamente dentro del supuesto de hecho del artículo 10, ordinal 1°, de la
Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia.
Por otro lado, la Corte Suprema de los Estados Unidos encontró en el caso Goldfarb v.
Virginia State Bar 421 U.S. 773 (1975) que las declaraciones de honorarios mínimos de las
asociaciones de abogados no estaban sujetas a estas excepciones, pues aunque en algunos
aspectos sean consideradas como extensiones del cuerpo legislativo de ese Estado “la ley
del estado simplemente no menciona la fijación de precios... aunque la Asociación Estatal
ha sido impuesta con el poder de dictar códigos de ética, no hay indicios de que la Corte
Suprema de Virginia apruebe las opiniones” respecto de los reglamentos de honorarios
mínimos (Goldfarb v. Virginia State Bar 421 U.S. 773 (1975), pág. 14).
1.4. De la supuesta falta de cualidad, interés o competencia de la Superintendencia
para la Promoción y Protección de la Libre Competencia.
La infractora alega que la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre
Competencia carece de cualidad o interés. En realidad, la cualidad o interés tiene que ver
con la legitimación para interponer un recurso o demanda, o para comparecer en un juicio.
La Superintendencia no está en ninguna de esas situaciones.
La infractora alega "falta de jurisdicción por incompetencia" de la Superintendencia. La
Superintendencia tampoco es incompetente, ni carece de jurisdicción. La Federación de
Colegios de Contadores Públicos de Venezuela es un sujeto de aplicación de la Ley. Y su
Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas no es un acto de autoridad, sino una
decisión económica. Por lo tanto, de conformidad con el artículo 29, numeral 3, de la Ley
para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia la Superintendencia tiene
jurisdicción y competencia para conocer el caso.
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2. Del Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas como violación de los
artículos 9º y 10º ordinal 1º de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la
Libre Competencia.
Las disposiciones contenidas en los artículos 9º y 10º de la Ley para Promover y Proteger el
Ejercicio de la Libre Competencia prohiben un conjunto de conductas orientadas a la
celebración de acuerdos, contratos o pactos con el objeto de coordinar las decisiones y
acciones económicas de un grupo de agentes económicos. Detrás de estas prohibiciones
subyace la idea de que la independencia de decisión y acción es el elemento fundamental de
la competencia en los mercados, de manera que cuando un grupo de competidores coluden
unifican sus conductas y adquieren un poder que los permite comportarse como si fuesen
un monopolio.
Ahora bien, debe señalarse que estos artículos no prohiben todas las posibles formas de
coordinación entre competidores, sino que se refieren únicamente a aquellas que restringen
la competencia, sin aportar ningún beneficio.
En efecto, el artículo 9º de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia prohibe expresamente los acuerdos o convenios que se celebren directamente
o a través de asociaciones, federaciones o sociedades mercantiles o civiles que tengan por
fin o efecto restringir la competencia entre los agentes económicos que los celebran. Según
esto, para que una conducta represente una violación del artículo 9º se requiere, en primer
lugar, que se trate de un acuerdo entre diferentes sujetos de aplicación de la Ley y, en
segundo lugar, que dicho acuerdo sea para restringir la competencia entre los miembros que
acuerdan.
Por su parte, el artículo 10º de la Ley in comento también establece un conjunto de
prohibiciones a las prácticas de colusión, pero a diferencia del artículo 9º, no se requiere
probar que dichos acuerdos sean restrictivos de la competencia, ya que esta disposición
ofrece una lista de prácticas contra las cuales opera una presunción en contrario. En este
sentido para que una práctica sea violatoria del artículo 10º, únicamente se requiere que se
pruebe la existencia de un acuerdo que cumpla con alguno de los tipos particulares
establecidos en los ordinales de esta prohibición, sin necesidad de probar sus efectos sobre
la competencia.
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En el presente caso se debe determinar si el Reglamento de Honorarios y Remuneraciones
Mínimas dictado por la Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela es
contrario a alguna de las disposiciones anteriormente señaladas. A continuación se
analizará si dicho Reglamento viola lo dispuesto en el artículo 10º ordinal 1º de la Ley
ejusdem.
Esta norma señala:
"Se prohiben los acuerdos, decisiones o recomendaciones colectivas o
prácticas concertadas para:
1° Fijar de forma directa o indirecta precios y otras condiciones de
comercialización o de servicio; (omissis)".
Tal como se señaló anteriormente, el primer elemento para que se configure una violación
de este artículo es que exista un acuerdo, una decisión o una recomendación colectiva; es
decir, que se requiere que exista algún mecanismo de consenso o colusión entre diferentes
sujetos de aplicación de la Ley. El segundo elemento necesario es que dicho acuerdo o
consenso tenga por fin o consecuencia fijar precios, tarifas u otras condiciones de
comercialización, sea directa o indirectamente.
Por lo tanto, el primer paso en el presente análisis es determinar si el Reglamento de
Honorarios y Remuneraciones Mínimas es un acuerdo, recomendación o decisión colectiva;
el segundo, será establecer si es para fijar precios u otras condiciones de comercialización.
2.1 Del Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas como decisión
colectiva
En general, puede afirmarse que los acuerdos, las decisiones y las recomendaciones
colectivas a los que se refiere el encabezado del artículo 10º de la Ley para Promover y
Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia se refieren a diferentes formas de consenso o
colusión entre agentes económicos, con el objeto de coordinar sus acciones y actuar como
un único agente. Estos tres medios de concertación se explican brevemente a continuación.
El término acuerdo se refiere a un consenso o concertación entre dos o más personas que
comprende cualquier tipo de pacto mediante el cual se establezca un vínculo jurídico entre
las partes que consienten. El término acuerdo no incluye únicamente los acuerdos escritos
sino, tal y como se estableció en la Resolución SPPLC/0023-94 (ASEA), cualquier contrato
en los términos que establece el artículo 1133 del Código de Comercio (Doctrina
Administrativa de Procompetencia, 1994, pág. 265).
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Igualmente, ha sido opinión de esta Superintendencia, que el acuerdo exige la existencia de
un concierto expreso de voluntades, que puede constar por escrito o ser verbal (v.g. un
"pacto de caballeros") (Resolución SPPLC 035-95, Avetrape). La necesidad de que exista
constancia del acuerdo es, fundamentalmente, un problema de índole probatorio, pues lo
relevante es que los sujetos activos de la práctica se hayan comunicado sus voluntades y
hayan decidido actuar conjuntamente dentro de alguno de los supuestos contenido en el
artículo 10º (Resolución SPPLC-001-94, Avavit).
Esta acepción que es evidente de la redacción del artículo, ha estado presente, no sólo en la
Doctrina de esta Superintendencia, sino en la doctrina y jurisprudencia comparadas. En este
sentido, vale mencionar que en la Sentencia 41/69, ACE Chemiefarma/Comisión, Rec.
(1970) de fecha 15-06-78, el Tribunal Europeo estableció que el término acuerdo “abarca
igualmente cualquier pacto entre las partes por el que las mismas se comprometan
voluntariamente a limitar su libertad comercial, determinando su línea de actuación o de
abstención recíproca en el mercado" (pág. 661). De igual forma, los pactos verbales que
relacionen a dos o más empresas constituyen acuerdos.
Por su parte, las recomendaciones colectivas se refieren a conductas que no representan
conciertos de voluntades, sino señales dirigidas a un grupo de agentes para que se
comporten de manera coordinada. Estas recomendaciones pueden definirse como “prácticas
que consisten en la emisión de señales por parte de uno o varios sujetos de aplicación de la
ley a otros, con la finalidad de orientar o instruir sobre distintos aspectos en las relaciones
de intercambio; aspectos que en otras condiciones serían tratados de manera
independiente". (Resolución N° SPPLC/0013 del 21-05-96, caso Apromet y Apromel).
También la Superintendencia las ha definido como "orientaciones o instrucciones (que
pueden tener o no carácter vinculante), que emanan de las uniones, asociaciones,
federaciones o agrupaciones de empresas manifestadas de manera pública o privada, y cuyo
objeto encaja perfectamente dentro de alguno de los supuestos establecidos como
anticompetitivos por alguno de los ordinales del artículo 10 de la Ley de ProCompetencia”.
Esta definición, como lo indica la Resolución N° 0013-95 de fecha 8 de marzo de 1995,
señala tres elementos importantes a destacar: El primero es que debe tratarse de "una
orientación, un consejo o invitación a actuar de una manera predeterminada. El segundo es
el carácter colectivo de la misma, es decir, que la recomendación surja de uno o varios
sujetos y dirigida a otro grupo de sujetos de aplicación de la ley. Por último, que el objeto
sobre el cual versa la recomendación, sea cualquiera de los supuestos establecidos en los
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ordinales del artículo 10 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia".
Finalmente, por decisiones colectivas se entienden aquellas actuaciones que se desprenden
de un acto vinculante, dictado por un ente que agrupa a diferentes agentes económicos. Las
decisiones colectivas son similares a los acuerdos en el sentido de que tienen por
consecuencia que un grupo de agentes económicos coordinen sus acciones y decisiones
económicas, comportándose como uno sólo.
Sin embargo, las decisiones colectivas presentan algunas diferencias con relación a los
acuerdos. En efecto, mientras los acuerdos requieren la concurrencia de todas las partes que
consienten, las decisiones colectivas se refieren a aquellos conciertos de voluntades
realizados, no por todo el colectivo afectado, sino por un grupo de representantes (v.g., la
directiva de una asociación). Ahora bien, las decisiones tomadas por los representantes son,
de hecho, un acuerdo que afecta a todos los miembros del colectivo, pues aquellos que no
forman parte del grupo que toma la decisión han aceptado previamente tanto el mecanismo
de representación como la obligatoriedad de cumplir con las decisiones tomadas por los
representantes. En tal sentido, puede afirmarse que las decisiones colectivas son acuerdos
indirectos que sin embargo tienen idénticas consecuencias, esto es, la coordinación de la
acción y decisión de agentes económicos independientes.
Tal y como esta Superintendencia ha señalado, las “decisiones colectivas no son
necesariamente un acuerdo entre competidores,... sino en realidad una manifestación de
voluntad de un órgano central, facultado y elegido, que luego transmite esas decisiones a
los miembros de la asociación” (Doctrina Administrativa de Procompetencia, Resolución
SPPLC/0024-94, caso Asea, pág. 261).
En conclusión, la decisión colectiva es un concierto de voluntades adoptado dentro de una
agrupación de individuos que, aunque no se realiza con la participación directa de todas las
partes, supone una manifestación de la voluntad concertada por tener carácter vinculante.
Ahora bien, una vez diferenciados los términos que conforman el encabezado del artículo
10º, es necesario establecer en cual de ellos encuadraría el Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas emanado de la Federación de Colegios de Contadores Públicos
de Venezuela, lo cual se analizará a continuación.
El 31 de mayo de 1997, la Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela, a
través del Directorio Nacional de la Federación, reformó el Reglamento de Honorarios y
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Remuneraciones Mínimas. Éste, según el artículo 2 del referido Reglamento, es de
obligatorio cumplimiento para todos los contadores públicos de Venezuela. En este sentido,
dicho Reglamento, como otras resoluciones, acuerdos y reglamentos que emanen de la
Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela, encuadra dentro de la
definición de “decisión colectiva”, pues aunque emana de un grupo de representantes de los
contadores, tienen un carácter vinculante para todo un colectivo de agentes económicos,
aquellos que están inscritos en un Colegio de Contadores Públicos.
En conclusión, el Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas de la Federación
de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela tiene un carácter vinculante para todos
aquellos agentes económicos inscritos en los Colegios de Contadores Públicos y, por lo
tanto, representa una decisión colectiva, Y ASÍ SE DECLARA.
2.2 Del Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas como una decisión
para fijar precios.
Una vez establecido lo anterior, es necesario considerar si el Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas de la Federación de Colegios de Contadores Públicos de
Venezuela representa una decisión colectiva para fijar precios, tarifas u otras condiciones
de comercialización.
En efecto, el término precio se emplea para denotar la compensación monetaria que un
vendedor recibe por los bienes que ofrece o por los servicios que presta. En el ejercicio de
su profesión, los contadores públicos prestan servicios de profesionales por los cuales
solicitan una contraprestación monetaria, a la que comúnmente se le denomina honorarios
profesionales. Es claro pues, que los honorarios profesionales que cobran los profesionales
de la contaduría pública son equivalentes a los precios que cobran los vendedores de otros
productos y están, por lo tanto, sujetos a la prohibición establecida por el ordinal 1º del
artículo 10º de la Ley in comento.
Considerado lo anterior, es casi innecesario mostrar que el Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas representa una decisión colectiva para fijar precios. En efecto,
este Reglamento establece un nivel mínimo de honorarios que deben cobrar los contadores
públicos por el ejercicio de sus funciones profesionales, lo cual claramente representa una
fijación de precios y/o tarifas, se refiere el ordinal 1º del artículo 10º de la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, pues dicho reglamento impone
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un límite inferior fijo por debajo del cual ningún contador público inscrito en un colegio
puede prestar sus servicios contables. He de recordarse que para ejercer la profesión es un
requisito indispensable el estar colegiado.
Lo antes analizado es evidente cuando se considera que el elemento fundamental de la libre
competencia es la libertad de contratación en los términos en los que demandante y oferente
acuerdan celebrar, siendo que la aplicación de un límite inferior supone una limitación a la
libertad de contratación de los contadores públicos.
Lo anterior es consistente con lo señalado por la Corte Suprema de Justicia de los Estados
Unidos de América en el caso Goldfarb contra la Asociación de Abogados del Estado de
Virginia, supra, en la cual se lee “este no es un mero caso de un acuerdo que puede
inferirse de un intercambio de información, sino que ha sido demostrado que existe un
acuerdo de precios llano, cuyo efecto sobre los precios es claro” (Goldfarb v. Virginia State
Bar 421 U.S. 773, 1975, pág. 11).
En conclusión, el Reglamento de Honorarios y Remuneraciones Mínimas dictado por la
Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela es una decisión colectiva
para fijar precios u otras condiciones de comercialización contrario a lo establecido en el
ordinal 1º del artículo 10º de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia, Y ASÍ SE DECLARA.
2.3. La presunta colisión entre la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la
Libre Competencia y la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública.
No existe colisión entre la Ley que rige nuestras funciones y la Ley de Ejercicio de la
Contaduría Pública, como alega la infractora. La razón es muy simple: esta última no
autoriza a dictar reglamentos de honorarios mínimos.
Por otra parte, aun si éste fuera el caso, la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la
Libre Competencia es posterior a la Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública. Esta es de
1973, mientras que la Ley de Competencia es de 1992. La ley posterior deroga la anterior,
sobre todo si la ley nueva quiere reordenar una materia según nuevos principios, y la Ley
de Competencia fue dictada precisamente para establecer un sistema de precios basado en
la competencia.
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IV. DECISIÓN
Por los razonamientos fácticos, jurídicos y económicos de los hechos considerados en el
presente procedimiento, esta Superintendencia de conformidad con el artículo 38º de la Ley
para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, ha demostrado que la
FEDERACIÓN DE COLEGIOS DE CONTADORES PÚBLICOS DE VENEZUELA
ha realizado decisiones colectivas para fijar precios, prohibidas por el ordinal 1º del artículo
10º de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, Y ASÍ SE
DECIDE.
En consecuencia, de conformidad con los ordinales 1º, 2º y 3º del Parágrafo Primero del
artículo 38 de la Ley ejusdem, esta Superintendencia ORDENA, a la FEDERACIÓN DE
COLEGIOS DE CONTADORES PÚBLICOS DE Venezuela, la cesación de las
prácticas colusorias consistentes en la aplicación del Reglamento de Honorarios y
Remuneraciones Mínimas en el ejercicio de la contaduría pública.
Identificada como ha sido la conducta realizada por la FEDERACIÓN DE COLEGIOS
DE CONTADORES PÚBLICOS DE VENEZUELA como práctica prohibida en el
ordinal 1º del artículo 10º de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia y, de conformidad con el ordinal 2º del Parágrafo Primero del artículo 38
ejusdem, considerando que la práctica restrictiva de la competencia en el presente caso
viene dada por la aplicación de un Reglamento de Honorarios Mínimos que limita la libre
competencia en la fijación de precios en la actividad profesional del ejercicio de la
contaduría pública, se pasa de seguidas a imponer a la infractora la obligación de
comunicar a los colegios de contadores públicos y a los contadores públicos que forman
parte de dichos Colegios, el contenido de esta Resolución y, en consecuencia, el cese de la
aplicación del Reglamento de Honorarios y Remuneración Mínimas.
A los fines de verificar el cumplimiento de la presente ORDEN, la FEDERACIÓN DE
COLEGIOS DE CONTADORES PÚBLICOS DE VENEZUELA deberá presentarle a
esta Superintendencia, en el término de quince (15) días continuos contados a partir de la
notificación de la presente Decisión, copia certificada del acta de la sesión en la cual fue
notificada esta Resolución, así como de evidenciar ante esta Superintendencia que se haya
utilizado un medio idóneo para comunicar a los contadores públicos la misma.
Finalmente, se informa que la presente decisión, según dispone el artículo 53 de la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, agota la vía administrativa por
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lo que en su contra sólo podrá interponerse el recurso contencioso administrativo de
anulación ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de un lapso de
cuarenta y cinco (45) días continuos contados a partir de la notificación de la presente
decisión.
Según lo previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
en concordancia con el artículo 39 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la
Libre Competencia, procédase a la debida notificación de las partes, y por consiguiente
líbrense los respectivos oficios.
Ignacio De León
Superintendente
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