Tipos de Estado Municipios, provincias y Comunidades Autónomas

TEMA : 10
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y LOS DESEQUILIBRIOS REGIONALES
Tipos de Estado
Los Estados se clasifican, en función de su estructura, en simples –Estados unitarios- o
compuestos – Estados federales o confederales - .Éstos presentan sistemas de gobierno
diferentes: centralismo o federalismo.
§ El centralismo se caracteriza por la existencia de un poder central, que concentra
todas las funciones políticas y administrativas. Es, por ejemplo, el sistema de
gobierno existente en China.
§ El federalismo se distingue porque las funciones de gobierno se hallan repartidas
entre un poder central y un cierto número de Estados asociados . Es el caso, por
ejemplo, de Estados Unidos.
El Estado español se caracteriza por ser, a la vez, un estado unitario y descentralizado. Así
se determina en el articulo 2 de nuestro texto constitucional : “La Constitución española se
fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española...... y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas”.
La actual organización territorial del Estado español significa la consolidación de lo que
se ha dado en llamar Estado regional, es decir, una tercera vía entre el Estado unitario y el
Estado federal o descentralizado.
Municipios, provincias y Comunidades Autónomas
Ese Estado descentralizado, o Estado de las Autonomías, se institucionaliza a lo largo del
Título VIII de la Constitución, dedicado a la organización territorial del Estado.
Concretamente , en el artículo 137 se establece que “ el Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas
estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
En la actualidad, el Estado español se organiza en un total de diecisiete Comunidades
Autónomas, dos Ciudades Autónomas ( Ceuta y Melilla ), cincuenta provincias y más de ocho
mil municipios.
Las comarcas
En la Constitución se establece que el municipio es la entidad territorial básica, y se
contemplan como entidades el municipio, la provincia y las islas. Sin embargo, también se
dice que “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.” Además,
en el capítulo Tercero que se dedica a las Comunidades Autónomas, se determina que “
mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena autoridad jurídica”. Ambos
artículos parecen aludir, pues, a otro tipo de entes locales.
La Ley de Bases del Régimen Local se extiende más al respecto, y otorga también la
condición de entidad local a las entidades de ámbito territorial inferior al municipal
reconocido por las Comunidades Autónomas, tales como caseríos, aldeas, parroquias,
pedanías, etc; a las áreas metropolitanas; a las mancomunidades de municipios; y a las
comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios con intereses comunes que
precisen de una gestión propia y que hayan sido instituidas por las comunidades de
conformidad con la legislación vigente y sus Estatutos.
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LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL TERRITORIO
Desde fines del siglo III a.C., han sido muchas las divisiones administrativas de nuestro
país. En el siglo XVIII, con el advenimiento de la dinastía de los Borbones, tuvo lugar un
intento de modernizar el Estado, y se tendió a la centralización de la Administración. Sin
embargo, en el siglo XIX surgieron diversos movimientos partidarios de la descentralización
política. Entre ellos estaban los defensores de las estructuras y fueron tradicionales, como los
carlistas; el nacionalismo vasco de Sabino Arana; el movimiento federalista encarnado por el
político catalán Pi i Margall; o el “rexurdimiento” gallego, entre otros.
Tras la aprobación de la Constitución de 1978, se ha consolidado el denominado Estado
regional o Estado de las Autonomías. Actualmente, España se organiza en diecisiete
Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas ( Ceuta y Melilla ).
Dos vías de acceso a la autonomía
La Constitución reconoce el derecho a la autonomía de todas las regiones y establece
algunas pautas que se han de seguir a la hora de establecer las Comunidades Autónomas. Así
por ejemplo, se dice que “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y
económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica
podrán acceder a su autogobierno” y constituirse en Comunidades Autónomas.
Sin embargo, se establecen dos vías de acceso a la autonomía:
§ Una vía rápida, en principio para las llamadas regiones históricas, es decir,
aquellas que habían plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de
autonomía en el pasado, es decir: Cataluña, País Vasco y Galicia.
§ Una vía lenta para el resto de las regiones
Por eso, el acceso a la autonomía no se produjo a la vez para todas las regiones. Las
primeras en tenerlo aprobado fueron Cataluña y el País Vasco, en 1979, y las últimas, Castilla
y León, Extremadura, Madrid y Baleares, en 1983. En marzo de 1985 fueron aprobados los
Estatutos de Ceuta y Melilla.
Criterios de regionalización
La nueva división territorial española se basó en criterios muy heterogéneos: históricos,
naturales, funcionales y políticos. El resultado es un total de diecisiete Comunidades
Autónomas que, según algunos autores, pueden clasificarse en cinco conjuntos más o menos
homogéneos:
§ Regiones históricas de gran tradición. Aquí se incluyen Cataluña, País Vasco y
Galicia, más la Comunidad Foral de Navarra, cuya singularidad estriba en el
mantenimiento del régimen foral.
§ Regiones históricas de reciente sentir autonómico. Se trata de Andalucía,
Aragón, Baleares, Canarias, el Principado de Asturias y la Comunidad
Valenciana.
§ Regiones históricas de reciente conciencia regional. Son Castilla y León, y
Extremadura.
§ Regiones históricas modificadas por factores geográficos. Es el caso de
Castilla-La Mancha y la Región de Murcia.
§ Regiones justificadas por factores geográficos y/o políticos. Se trata de La
Rioja y Cantabria, en el primer caso, y la Comunidad de Madrid, en el segundo.
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Competencias de las Comunidades Autónomas
Pese a la existencia de dos vías de acceso a la autonomía, una vez completado el proceso
autonómico, todas las comunidades pueden alcanzar las mismas competencias en las materias
que establece la Constitución.
Sin embargo, aún existen grandes desigualdades en la asunción de competencias por
parte de unas comunidades y otras. Todas han recibido el traspaso de competencias, funciones
y servicios desde el gobierno central, en materia de administración local, transportes
terrestres, industria y energía, cultura, enseñanza no universitaria, etc. Pero a principios de
2001, sólo algunas, como las históricas y Navarra, habían recibido el traspaso de las funciones
y servicios del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), o en materia de justicia.
PRINCIPALES CONTRASTES TERRITORIALES
Contrastes de tamaño
Las comunidades españolas presentan grandes diferencias en su extensión. Así, frente a
siete Comunidades Autónomas uniprovinciales como, por ejemplo, Baleares, cuya superficie
apenas supone un 1% del territorio nacional, aparecen otras diez integradas por varias
provincias. El caso más destacado es Castilla y León que, con nueve provincias y casi un
tercio de los municipios españoles, es la comunidad más extensa: ocupa casi el 20% de la
superficie total.
Los desequilibrios demográficos
Se observan también importantes disparidades demográficas entre unas comunidades y
otras. A grandes rasgos, existe una clara diferenciación entre las regiones del interior, por un
lado, y las regiones litorales, insulares y Madrid, por otro; y también entre las regiones de la
mitad norte y las de la mitad sur del país.
Desigualdad en la distribución espacial de la población
Tradicionalmente, la población se ha repartido de modo desigual sobre el territorio. Esos
desequilibrios interterritoriales se manifiestan a tres niveles:
§ En primer lugar, es evidente el desigual peso demográfico de unas
comunidades a otras, tanto en términos absolutos, como en relativos. Cuatro
comunidades (Andalucía, Cataluña, Madrid y la Comunidad Valenciana ), que
ocupan tan sólo la sexta parte del territorio, concentran el 56% de la población
española. Por el contrario, otras cuatro comunidades ( Castilla y León, Castilla-La
Mancha, Aragón y Extemadura ), que comprenden algo más de la mitad de la
superficie nacional, sólo albergan el 16% de la población.
§ Desde la perspectiva de la densidad, también hay fuertes desequilibrios. Así,
dejando aparte Ceuta y Melilla por su condición de Ciudades Autónomas,
Madrid es la comunidad más densamente poblada (637 hab./km2) y CastillaLa Mancha la que presenta una menor densidad (22 hab./km2).
§ También hay grandes diferencias a escala provincial. A grandes rasgos, las
provincias interiores han perdido población frente a las provincias litorales,
insulares y Madrid, más dinámicas económicamente. Así, frente a provincias
como Soria o Teruel, con densidades inferiores a 10 hab./km2, hay otras como
Madrid o Barcelona que superan los 600 hab./km2.
§ Y dentro de cada provincia, existen grandes diferencias internas como
consecuencia del proceso de urbanización. El peso de las ciudades capitales de
provincia es, generalmente, notable. El caso más espectacular es Vitoria, que
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concentra al 75% de los alaveses. Otro ejemplo es Zaragoza, que reúne el 71% de
la población de su provincia y al 51% de los aragoneses.
Un crecimiento natural contrastado
Los movimientos naturales han influido en los desequilibrios interterritoriales. Así, pese
al proceso general de envejecimiento demográfico, se pueden diferenciar dos grandes
conjuntos:
§ Las Comunidades con crecimiento natural negativo, que, en general, se sitúan
en la mitad norte del país. Asturias, Galicia, Castilla y León, Aragón y Cantabria
presentan los mayores saldos negativos, superiores al –3%. En estas regiones la
tasa de natalidad es inferior al promedio nacional y la de mortalidad superior a la
media, debido al envejecimiento de la población.
§ Las Comunidades con crecimiento natural positivo se concentran, sobre todo,
en la mitad sur de España. Las comunidades de Canarias, Región de Murcia,
Madrid y Andalucía presentan saldos superiores al 2%; las ciudades de Ceuta y
Melilla superan el 6,5%. Esto se debe al mantenimiento de una población joven y
a la inmigración.
Influencia de la dinámica migratoria
Tradicionalmente, las migraciones han acentuado los desequilibrios interterritoriales. Sin
embargo, actualmente asistimos a una ralentización del éxodo rural y, en general, de las
migraciones interiores, por la falta de expectativas de empleo en las áreas urbanas. La mayor
parte de los desplazamientos interiores tienen como destino las provincias litorales e insulares.
También está teniendo lugar el regreso de numerosas personas desde las ciudades a sus
localidades de origen, tras la jubilación.
Por otra parte, hoy día España se ha convertido en un país receptor de inmigrantes
procedentes, sobre todo, del norte de África, América Latina y Europa oriental.
Contrastes en el desarrollo
Las diferencias entre comunidades no son sólo de tamaño y volumen de población. Entre
unas Comunidades Autónomas y otras existen, además, importantes desequilibrios sociales y
económicos.
Esas desigualdades se manifiestan fundamentalmente a través del análisis del Producto
Interior Bruto (PIB) y de su contribución al total nacional. También hay que tener en cuenta la
estructura de la producción de cada comunidad, es decir, estudiar qué sector económico es
más significativo (primario, secundario o terciario) y, a su vez, analizar las tasas de actividad
y desempleo de cada uno.
También hay que tener en cuenta otros indicadores como, por ejemplo, la dotación en
infraestructuras y equipamientos sociales ( sanitarios, educativos, culturales, deportivos, etc.).
Los desequilibrios heredados
La existencia de importantes contrastes económicos entre unas comunidades y otras no es
un hecho reciente. Las desigualdades se remontan al siglo XIX, en su etapa final, en
estrecha relación con el proceso de industrialización, pero se acentuaron y consolidaron a
partir de los años cincuenta y sesenta del siglo XX debido a la política de desarrollo
económico que tendió a polarizarse en sólo tres regiones españolas: Cataluña, País Vasco y
Madrid.
Los desequilibrios regionales han continuado en las últimas décadas, si bien con algunos
matices en relación con el pasado, debido a la crisis de los años setenta. Así por ejemplo, hoy
día las regiones de la cornisa cantábrica ya no se encuentran entre las más dinámicas de
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España, mientras que se han consolidado como ejes dinámicos Madrid, las regiones del litoral
mediterráneo y el Valle del Ebro, si bien con importantes contraste intrarregionales.
Los contrastes de producción y de renta
Existen importantes desequilibrios interterritoriales en cuanto al volumen y la distribución
de la producción.
Así por ejemplo, dejando aparte el caso de Ceuta y Melilla por su condición de Ciudades
Autónomas, Cataluña y la Comunidad de Madrid representan más de un tercio de la
producción interior; y si tenemos también en cuenta la aportación de Andalucía y la
Comunidad Valenciana, las otras dos regiones más significativas por su valor, el porcentaje se
eleva hasta el 55%. Es decir, cuatro Comunidades Autónomas concentran más de la mitad
del PIB de España.
Por el contrario, la aportación al PIB de las restantes comunidades, salvo el País Vasco, es
inferior en mayor o menor grado a la media nacional.
A su vez, dentro de cada una de las Comunidades Autónomas se observan también
grandes disparidades internas. Las provincias más significadas coinciden, generalmente,
con las comunidades más ricas. A ellas tan sólo habría que añadir algunas provincias, como,
por ejemplo, Burgos y Valladolid en Castilla y León, cuya contribución es superior a la de su
correspondiente comunidad. De igual forma, las provincias más deprimidas suelen situarse en
las regiones cuya contribución al PIB es escasa.
Igualmente, los contrastes se manifiestan de forma evidente dentro de cada una de las
provincias españolas, sobre todo entre la capital y el medio rural.
El valor absoluto de la producción no permite, sin embargo, conocer el nivel de vida de la
población, ya que éste se halla muy condicionado por el tamaño de cada región. El grado de
desarrollo económico se mide más ajustadamente a través del nivel de producción por
habitante.
De este modo, teniendo en cuenta el binomio producción-población, Cataluña y Madrid
siguen significándose, pero ya no aparece Andalucía; ello se debe a que el valor de la
producción andaluza está muy relacionado con su extensión y con su peso demográfico.
Destacan, sin embargo, otras comunidades que no lo hacían anteriormente, tales como la
Comunidad Foral de Navarra, Baleares, País Vasco, La Rioja y Aragón, cuyos valores del PIB
por habitante son , como en el caso de Cataluña y Madrid, superiores a la media española (en
torno a 15.000 euros). Las regiones interiores y del sur, sobre todo Andalucía, Galicia,
Extremadura y Región de Murcia presentan los valores más bajos. PIB por habitante de la
región más rica, la Comunidad de Madrid, es más del doble del de la más pobre, Extremadura.
Los contrastes de riqueza y desarrollo entre unas comunidades y otras responden a la
estructura productiva dominante en cada una de ellas, fruto a su vez de la evolución
seguida por su economía.
Es evidente que, en líneas generales, y sin olvidar las enormes desigualdades superficiales
y demográficas entre unas regiones y otras, coinciden las Comunidades Autónomas más
desarrolladas con aquellas en que la actividad industrial tiene importancia y el sector
terciario presenta un importante peso, sobre todo los servicios prestados a la producción y
al turismo. Por el contrario, las comunidades menos desarrolladas se corresponden con
aquellas en las que existen estructuras productivas un tanto tradicionales, es decir, en las que
el sector primario ocupa un lugar destacado. Aunque también hay que tener en cuenta que ha
habido fuertes modificaciones en el sector primario, sobre todo en los aprovechamientos
agrarios e industrialización agroalimentaria.
De este modo, y siguiendo este esquema general, las comunidades con mayor
especialización agropesquera coinciden con las comunidades menos desarrolladas, como son
Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Región de Murcia, Galicia, La Rioja,
Aragón y Andalucía.
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Espacios centrales y espacios periféricos
Generalizando, se puede afirmar que en España existen regiones centrales y regiones
periféricas.
§ Madrid y, en menor medida Cataluña son regiones centrales. Se trata de las
comunidades más dinámicas económicamente; tienen una industria muy
diversificada y concentran las actividades de servicios más avanzadas: finanzas,
servicios a las empresas, Administración, etc. Estas regiones se reservan las
unidades de producción estratégicas y la tecnología más avanzada, y las sedes
sociales con capacidad de decisión, gestión, control e innovación.
§ El resto de las regiones españolas se consideran periféricas o semiperiféricas.
Pueden presentar un mayor o menor grado de dinamismo económico, pero en
ningún caso actúan como áreas centrales.
No es, por tanto, cuestión de mayor o menor PIB por habitante. Así por ejemplo, Baleares
es una de las Comunidades con una renta por habitante superior a la media nacional; sin
embargo, es evidente que no puede ser considerada como una región central.
Desequilibrios sociales
Además de los contrastes mencionado anteriormente, existen otros desequilibrios entre
unas comunidades y otras, por ejemplo en cuanto a las dotaciones de infraestructuras
(transportes y comunicaciones) y de equipamientos (sanitarios, educativos, culturales,
deportivos, zonas verdes...).
En este sentido, y a pesar de lo que pueda parecernos, las desigualdades regionales son
todavía enormes. Si analizamos, por ejemplo, los recursos sanitarios, tenemos que en Cataluña
existen más de 200 centros hospitalarios, con un total de 33.000 camas instaladas en ellos,
mientras que en Extremadura este tipo de establecimientos es la décima parte y cuentan con
poco más de 4.000 camas. Y por lo que se refiere a los recursos educativos, observamos que
frente a los 119 centros específicos de educación especial existentes en Cataluña, en
Extremadura sólo hay 17.
Estas diferencias de dotaciones en infraestructuras y equipamientos entre unas regiones y
otras han jugado un papel decisivo en los niveles de desarrollo y han sido uno de los factores
de generación de otros desequilibrios. Las comunidades con densas redas ferroviarias, de
carreteras y autopistas, de telecomunicaciones y de información, con buenos servicios
educativos, sanitarios, etc, demuestran mayor desarrollo y se hallan en mejor posición que las
regiones con infraestructuras y equipamientos escasos, desorganizados o anticuados.
Otra manifestación de los desequilibrios sociales interterritoriales es la diferente
extensión del fenómeno de la “pobreza económica”, entendiendo como pobres todas
aquellas familias y personas cuya renta se sitúa por debajo del 50% de la renta media neta
disponible en España.. Así, observamos que la proporción de hogares pobres es menor en las
regiones situadas en el norte de España, fundamentalmente en la Comunidad Foral de
Navarra, País Vasco y La Rioja. Por el contrario, las tasas más altas de familias y personas en
situación de pobreza se dan en las comunidades del sur (Extremadura, Andalucía, Ceuta y
Melilla) y en Canarias; a nivel provincial, destacan algunas provincias fronterizas con
Portugal, tales como Badajoz, Cáceres, Zamora, Orense, etc. . Los casos más graves de
pobreza, sin embargo, se concentran en las áreas urbanas.
LA POLÍTICA REGIONAL, NACIONAL Y COMUNITARIA
Los desequilibrios espaciales constituyen un grave problema para España. Por ello se han
desarrollado políticas correctoras desde hace décadas. La integración de España en la UE
representa un nuevo punto de referencia en los desequilibrios interterritoriales.
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La política nacional: El fondo de Compensación Interterritorial
(FCI)
La toma de conciencia de la existencia de fuertes disparidades en el grado de desarrollo de
las regiones españolas motivó en el pasado la puesta en marcha de actuaciones tendentes a
corregirlas. Así por ejemplo, en los años cincuenta del siglo XX entraron en funcionamiento
algunos Planes de Desarrollo Provincial y Comarcal. Además, en aquella década y las
siguientes se aplicaron medidas sectoriales, destinadas a promover el desarrollo de actividades
concretas, que tuvieron una gran trascendencia espacial; fue el caso, entre otras, de las
políticas de colonización y puesta en regadío en áreas rurales, o el abastecimiento de Polos
de Desarrollo Industrial.
El artículo 158 de la Constitución dispone que, con el fin de corregir los desequilibrios
económicos entre las regiones y hacer efectivo el principio de solidaridad- reconocido en el
artículo 2-, se constituirá un fondo de compensación con destino a gastos de inversión, cuyos
recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las comunidades. Es el Fondo de
Compensación Interterritorial (FCI), creado en 1990.
En 1999 este Fondo repartió más de 800 millones de euros. Las regiones más favorecidas
fueron (Andalucía, que recibió más del 40% del total, Galicia, Castilla y León, Castilla-La
Mancha y Extremadura.
La incidencia de la política comunitaria
Los Fondos Estructurales
La política regional ha sido objeto de inquietud en la UE desde 1975, año en el que se
creó el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Sin embargo, no tuvo
trascendencia hasta la reforma de los Fondos Estructurales en 1988, con la declaración de
sus objetivos prioritarios. Desde entonces, España viene recibiendo ayudas con cargo a estos
Fondos para promover el desarrollo regional.
Debido a su bajo nivel de renta, la mayoría de las comunidades españolas han sido
calificadas como regiones de Objetivo I (regiones menos desarrolladas); el resto se
consideran como Objetivo II (áreas industriales en declive), o bien Objetivo 5b (espacios
rurales de regiones industriales). Esto les permite recibir un importante volumen de recursos
comunitarios.
Las ayudas de los Fondos Estructurales se asignan por períodos plurianuales. Para cada
etapa la Administración española presenta un Plan de Desarrollo Regional (PDR), en el que
establecen las líneas de actuación más importantes. Cuando estos planes de aprueban en
Bruselas, se elabora el llamado Marco Comunitario de Apoyo (MCA), donde se recogen,
desglosadas, las líneas de inversión que se van a desarrollar, así como los presupuestos
definitivos asignados a cada una.
En el MCA 1994-1999, más de los dos tercios de estas ayudas se destinaron a las regiones
con menor nivel de renta o regiones de Objetivo I. Por comunidades, las más beneficiadas han
sido Andalucía, seguida, de lejos, por Castilla-La Mancha y Castilla y León. La mayor parte
de las inversiones se han destinado a la mejora de infraestructuras de transporte, a la
promoción de actividades productivas (industriales y de servicios, particularmente los
turísticos), y también a la mejora de la preparación formativa y profesional de la población.
Para el periodo 2000-2006 se han estimado en 195.000 millones de euros los recursos
disponibles para los Fondos Estructurales. España recibirá más de 40.000 millones, es decir,
más del 20% del presupuesto total (---pero esto va a cambiar al incorporarse nuevos países
formando la Europa de los 25---)
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El Fondo de Cohesión
En 1993 se constituyó en el seno de la UE el Fondo de Cohesión, destinado a promover
la convergencia económica y monetaria de los países más atrasados
España es, junto a Irlanda, Grecia y Portugal, uno de los cuatro países beneficiarios del
Fondo de Cohesión. En los últimos años, a nuestro país se le ha destinado más del 50% de
los recursos procedentes de este Fondo, cuyos porcentajes para el período 2000-2006 se han
cifrado en más del 60%. (...pero desde 2006 estos fondos se van a reducir ya que al
incorporarse nuevos miembros- la Europa de los 25- se deben repartir con los miembros
nuevos y de renta más baja que la de España...).
Con este dinero del Fondo de Cohesión se financian obras de suministro de agua,
acondicionamiento de cauces, repoblación forestal, etc, y una buena parte del sistema de
autopistas y autovías, así como de la red ferroviaria principal.
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