La política portuaria europea - Política Económica · Universidad de

XXV ENCUENTRO ARETHUSE
«¿Qué une y qué separa a Europa? Políticas comunes en la Unión
Europea y su impacto en los países, la empresa y la sociedad»
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
18 y 19 de Septiembre de 2015
Málaga (España)
LA POLÍTICA PORTUARIA EUROPA Y LOS NUEVOS
OBJETIVOS A CUBRIR EN UN ESPACIO DE REDES
GLOBALES.
Dr. Fernando González-Laxe
Facultad de Economía y Empresa.
Instituto Universitario de Estudios Marítimos.
Universidade da Coruña.
1.- INTRODUCCIÓN.
La consecución del mercado interior del transporte sigue siendo una asignatura
pendiente de la Unión Europea desde que, en 1992, el Tratado de la Unión
Europea
estableciera
los
fundamentos
políticos,
institucionales
y
presupuestarios de la Política Europea de Transporte, y fijara como objetivo la
creación de una Red Transeuropea de Transporte para hacer realidad el
mercado interior y el desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad.
Durante estos años, la Política Europea de Transporte ha ido evolucionando
para superar los obstáculos y las deficiencias que estrangulan su sistema de
transporte, y poder adaptarse a los nuevos condicionantes derivados de la
ampliación de la Unión y a los desafíos del entorno internacional. Se han
conseguido grandes avances, tales como la iniciativa del Cielo Único Europeo,
el incremento de la seguridad y la protección en los modos de transporte, las
nuevas normas sobre condiciones y derechos de los pasajeros, que
constituyen algunos ejemplos de relieve.
Pero, a pesar de los avances conseguidos, el sistema de transporte europeo
sigue sufriendo cuellos de botella en el ámbito de la infraestructura de transporte
y la inversión, la innovación y el mercado interior. Un escenario que la UE no se
puede permitir mantener si quiere fortalecer la competitividad de su sistema de
transporte, sus empresas y su economía.
La hoja de ruta para el espacio único europeo de transporte que ha presentado
la Comisión Europea en su nuevo Libro Blanco 1 fue una buena noticia. Hace
repaso de cómo ha evolucionado el sector de los transportes, sus desafíos
futuros y las iniciativas políticas que prevé emprender. Su objetivo principal
radica en sustentar el progreso económico europeo, mejorar la competitividad, y
ofrecer servicios de movilidad de gran calidad, todo ello utilizando los recursos
de forma más eficiente para lograr, en 2050, la reducción del 60% de las
emisiones de gases de efecto invernadero por parte del transporte.
1
Libro Blanco de Transporte: Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de
transportes competitiva y sostenible. COM (2011) 144 final de 28 de marzo de 2011.
2
2.- EL CONTEXTO PORTUARIO EUROPEO EN EL MUNDO.
La Unión Europea se encuentra inmersa en el proceso de construcción de un
espacio europeo de transporte que debe ser capaz de aprovechar las
oportunidades que le ofrece su mercado interior, y contribuir a desarrollar una
economía eficaz y moderna para competir, en las mejores condiciones
posibles, con otras potencias mundiales. Desde que se inició este proceso, el
planteamiento de la política del transporte de la Unión Europea ha ido,
lógicamente, evolucionando para superar los obstáculos y deficiencias que
estrangulan nuestro sistema de transporte, adaptarse a las nuevas exigencias
de una Unión Europea ampliada, que cuenta ya con 500 millones de
ciudadanos, y dar cabida a los nuevos desafíos que impone el entorno
internacional. Un entorno cada vez más competitivo, donde los efectos de la
globalización demandan una acción coordinada; y en el que la seguridad y el
factor medioambiental, han adquirido una importancia superlativa.
Durante los últimos años hemos sido testigos de la incorporación del concepto
“Autopista del Mar” en la política del transporte de la Unión Europea, de la
identificación del transporte marítimo, por ferrocarril y por vías navegables,
como ejes centrales de dicha política, o de la consolidación de la noción de
“comodalidad”. Y, es que el transporte, fundamental para nuestra economía,
exige una permanente adaptación de las políticas nacionales y supranacionales
que le permitan responder de la forma más rápida posible a los nuevos retos a
los que se enfrenta.
Aunque la Unión Europea representa aproximadamente el 7% de la población
mundial, sus intercambios comerciales con el resto del mundo suponen cerca
de una quinta parte de las importaciones y exportaciones mundiales. En este
marco, hay evidencias claras del beneficio que aporta el mercado único en
Europa: facilita enormemente los intercambios entre los países de la Unión
Europea, pues éstos representan dos terceras partes de todo el comercio de la
Unión.
Es indiscutible que el transporte marítimo ha sido una de las piedras angulares
del crecimiento económico, no solo de Europa, sino a nivel mundial. Baste
3
recordar que el 80% del comercio mundial se realiza por vía marítima. Sin
embargo, la repercusión de la crisis financiera internacional en la economía real
está teniendo su efecto en el sector del transporte marítimo. Tal como apunta la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD),
el año 2008 fue un punto de inflexión importante en la historia de la economía y
el comercio mundiales. La restricción del crédito provocada por la crisis
financiera mundial, junto con la menor demanda de mercancías y servicios de
transporte, redujeron el ritmo de crecimiento del comercio marítimo
internacional en 2008. La UNCTAD (2014) advierte, que si bien el sector está
registrando una recuperación mundial, ésta es desigual, es más lenta que las
que han tenido lugar tras las recesiones anteriores, y está sujeta a numerosas
incertidumbres y a la frágil situación económica mundial. Ante esta situación,
Europa
debe
estar
preparada
y
debe
planificar
cuidadosamente
el
funcionamiento continuo del transporte marítimo y su contribución a la
recuperación de la economía mundial.
Los puertos concentran un flujo importante de importación y exportación de
manufacturas y productos semi-elaborados que forman parte de procesos
productivos para los que la logística es un factor de competitividad. En los
últimos años, las Autoridades Portuarias se han ido sumando al desarrollo de
actividad logística en su estrategia de desarrollo portuario. En el contexto actual
podemos decir que la función básica del puerto de “paso de la mercancía por
las terminales” no constituye ya un hecho diferencial para los usuarios del
puerto. Y aunque la mejora de los accesos terrestres a los puertos y los
sistemas de comunicación terrestres determinan sus áreas de influencia, hoy
en día la estrategia de desarrollo de la función logística del puerto surge como
un elemento diferenciador de la oferta portuaria, y contribuye, además, a la
fidelización de sus flujos de transporte marítimo y a la captación de otros
nuevos.
Ahora bien, no todos los puertos desempeñan el mismo papel, ni todos los
procesos productivos se apoyan en todos los puertos. El grado de desarrollo de
la economía regional en la que se inserta el puerto, o la accesibilidad a los
mercados interiores de consumo, determinan en buena medida el potencial
4
logístico del puerto. En cualquier caso, no debemos alejarnos de un enfoque en
el que se conciba el transporte marítimo como un segmento más en la cadena
de transporte. Una Unión Europea competitiva en el mercado internacional
exige un enfoque integrado de una amplia gama de factores, en el que el
transporte marítimo va inexcusablemente de la mano de la calidad de los
servicios, de la organización portuaria, de unas buenas conexiones del puerto
con su hinterland y del desarrollo logístico.
3.- LOS PILARES DE LA POLÍTICA PORTUARIA EUROPEA.
En este nuevo marco político y económico, los puertos y el transporte marítimo
deben cobrar un especial protagonismo. La capacidad de este modo económico
de transporte como alternativa de otros menos sostenibles y eficaces hacen de
él un elemento clave en la política de transporte actual. Los más de 1.200
puertos, distribuidos a lo largo de los aproximadamente 70.000 kilómetros de
costas europeas, que movieron en torno a las 3.800 millones de toneladas de
carga con más de 60.000 escalas de buques mercantes, son fundamentales
para el desarrollo del transporte marítimo en Europa. Pero además, hoy, el
puerto amplía su papel como punto clave de transferencia modal para
desempeñar de forma gradual una función logística. Las actividades portuarias
contribuyen directamente al empleo, a la inversión y al crecimiento del PIB.
Actualmente, 2.200 operadores portuarios dan empleo a 110.000 estibadores y
en total los puertos europeos albergan a cerca de 3 millones de puestos de
trabajo en los 22 Estados miembros con salida al mar. Los puertos europeos son
las puertas del continente europeo: el 74% de las mercancías extracomunitarias
se envían a través de los puertos. También son básicos en el comercio intraeuropeo (el 37%). Asimismo, el 96% de las mercancías y el 93% de los
pasajeros que pasan por los puertos de la UE lo hacen a través de los puertos
marítimos identificados en la propuesta de la Red Trans-Europea de Transporte
(RTE-T). 2
2
Incluye a 319 puertos, de los que 83 están incluidos en la red principal y 236 en la red global.
5
El primer Libro Blanco de Transporte 3 de la Comisión Europea recogió una serie
de medidas encaminadas a lograr un "sistema de transporte eficaz, seguro, con
arreglo a las mejores condiciones sociales posibles y respetuoso con el medio
ambiente", constituyendo un punto de inflexión a favor de una concepción
integrada de la globalidad de los transportes basada en un principio de
"movilidad sostenible". La apertura del mercado del transporte fue la piedra
angular de la política que marcó la Comisión Europea. Y aunque se reconoció la
gran contribución del transporte marítimo y los puertos al desarrollo del comercio
internacional e intracomunitario, no se tomaron las medidas suficientes para
fomentar este modo de transporte y explotar el potencial de los puertos del que
debía beneficiarse Europa. La política europea simplemente relegó el papel de
los puertos a meros eslabones de la cadena de transporte.
La necesidad de darle al sector portuario su lugar en la política de transporte
llevó a la Comisión Europea a publicar, en 1997, su Libro Verde de Puertos e
Infraestructura Marítima 4, con el que, por primera vez, abrió el debate a las
partes interesadas del sector sobre las líneas de actuación que debían
desarrollarse para mejorar la eficiencia de los puertos y las infraestructuras
portuarias y marítimas. El objetivo era conseguir un sector moderno, eficaz,
competitivo e integrado, junto con los demás modos, en la cadena de transporte.
Tres fueron las líneas principales de actuación que se presentaron en el
mencionado Libro Verde: a) la transparencia de la financiación de las
infraestructuras portuarias; b) la liberalización de los servicios portuarios; y c) la
integración de los puertos en la Red Transeuropea de Transporte. Hoy, todos
ellos siguen ocupando un lugar central en la agenda de la Comisión Europea.
Respecto de la financiación de las infraestructuras portuarias, las primeras
acciones de la Comisión se centraron en elaborar un inventario sobre la
financiación pública de los principales puertos europeos con tráficos
internacionales; así como sobre sus prácticas tarifarias con el objeto de
3
Libro Blanco sobre el curso futuro de la política común de transportes. COM (92) 0494 de 2 de diciembre
de 1992.
4
Libro Verde sobre los puertos y la infraestructura marítima. COM (97) 678 de 10 de diciembre de 1997.
6
identificar
las
posibles
distorsiones
de
competencia
y
poder
actuar
posteriormente. Sin embargo, la escasa transparencia de los puertos en este
ámbito dificultó el análisis de la situación que la Comisión pretendía. En el año
2002, la Comisión Europea elaboró un Vademecum sobre las normas
comunitarias en materia de ayudas estatales y de financiación de construcción
de las infraestructuras portuarias, en el que trataba de aclarar, sin excesiva
profundidad, aquellos casos en los que la financiación pública de los puertos
contravenía las normas del Tratado de la UE.
En relación con los puertos en la Red Transeuropea de Transporte, la Decisión
nº 1346/2001 lograba integrar los puertos marítimos, puertos interiores y
terminales intermodales en la Red. Y, por último, en lo que respecta a la
liberalización de los servicios portuarios, dos han sido los intentos de regulación
de la Comisión mediante la aprobación de una Directiva “relativa al acceso al
mercado de los servicios portuarios”. El primer intento, iniciado en 2001, y el
segundo, tres años después, fracasaron, en ambos casos, por el rechazo de las
propuestas del Parlamento Europeo (en 2004 y 2006, respectivamente). La
razón abogada por la Comisión había sido la necesidad de que los sistemas
nacionales en materia de servicios portuarios de la Unión Europea se ajusten a
las libertades garantizadas por el Tratado (libre establecimiento, libre circulación
de trabajadores de bienes y servicios) y por sus normas de competencia. La
inclusión de determinados servicios como el practicaje y la estiba; la autoasistencia o auto-prestación; y el reconocimiento del derecho de elección de los
trabajadores por parte del prestador de servicios en dichas propuestas,
constituyeron algunos de los aspectos más controvertidos de las propuestas
legislativas. La ausencia de un marco regulador de los servicios portuarios ha
obligado a que los conflictos sobre la aplicación de estas normas se sigan
resolviendo caso por caso.
Este doble fracaso de la Comisión Europea obligó a ralentizar el proceso
regulador en esta materia e inició un proceso de consultas con el sector sobre
los temas de mayor relevancia que se consideraban debían formar pare de una
futura política portuaria europea.
7
El fracaso de los dos intentos de liberalizar los servicios portuarios, como
resultado de la presión de ciertos agentes institucionales (tanto portuarios como
el de las ciudades-puerto) y del rechazo de ambas propuestas por el Parlamento
Europeo, motivó que el Comisario de Transportes, varios años más tarde, en
2007, presentara por primera vez su Política Portuaria Europea, a través de un
documento, en forma de Comunicación, en el que se recogen una serie de
medidas con un enfoque "soft law" para lograr un sistema portuario europeo
eficaz.
La Política Portuaria Europea identificaba seis ejes de acción: 1) el rendimiento
de los puertos y las conexiones interiores; 2) el aumento de la capacidad
portuaria respetando el medio ambiente; 3) la modernización y el desarrollo de la
tecnología para la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin
barreras, 4) la aplicación de unas reglas del juego justas; 5) el establecimiento de
un diálogo estructurado entre los puertos y las ciudades; y 6) la formación, la
salud y seguridad en el trabajo portuario. Vayamos a desarrollar dichos ejes:
a) El rendimiento de los puertos y su conexión con el Hinterland. Con motivo de
la revisión de la Red Transeuropea de transporte, la Comisión Europea anuncia
que evaluará la situación de las conexiones de los puertos con el Hinterland y
otras necesidades que deban resolverse en la materia, así como su incidencia
en una red de equilibrada de flujos de tráficos.
b) Aumentar la capacidad respetando el medio ambiente. Habida cuenta de que
la inseguridad jurídica que, en ocasiones, produce la aplicación de la legislación
ambiental en el desarrollo de nuevas instalaciones o en la mejora de las
instalaciones existentes, la Comisión Europea publicará unas directrices sobre la
aplicación de la normativa comunitaria de medio ambiente en el desarrollo de las
infraestructuras portuarias. Con el objeto de conseguir la aplicación efectiva de la
Directiva sobre instalaciones receptoras de residuos por los EEMM, se adelanta
en la Comunicación una consulta a las partes interesadas para mejorar los
mecanismos previstos en la Directiva y su aplicación armonizada. Hace, pues,
una llamada de atención a los puertos sobre la necesidad de una mayor
8
implicación en la gestión del agua y los sedimentos. Anuncia, además, su
intención de reducir la contaminación atmosférica y las emisiones de gases de
efector
invernadero
procedentes
del
transporte
marítimo,
proponiendo
concretamente incentivos adecuados, como pudiera ser la supresión de las
desventajas fiscales aplicables al suministro de electricidad a buques en puerto a
partir de la red terrestre.
c)
Modernización.
Propone
la
simplificación
de
los
procedimientos
administrativos del transporte marítimo de corta distancia mediante la creación
de un marco aduanero y comercial en el que se requieran menos documentos, y
que incluya una ventanilla única para la transmisión de datos. Apuesta, además,
por la creación de un Espacio Común Marítimo sin barreras. Fomentará la
innovación tecnológica sobre los equipamientos portuarios, entre otros medios, a
través de los Programas marco de Investigación de la UE. Por otra parte, la
Comisión Europea pretende desarrollar un sistema común de indicadores
aplicables a todos los modos de transporte que permita una mayor
especificación a nivel local.
d) Unas reglas del juego justas. Se apuesta por la claridad para los inversores,
operadores y usuarios. Para crear un marco de igualdad de condiciones para los
puertos europeos, la Comisión anuncia la próxima publicación de unas
directrices de ayudas de Estado en los puertos, así como la ampliación de la
aplicación de la Directiva 2006/111 a todos los puertos comerciales,
independientemente de su facturación. Las concesiones portuarias están sujetas
a las normas y principios del Tratado, deben estar abiertas a la competencia y se
debe garantizar la imparcialidad del procedimiento de selección. Su duración,
además, no debe limitar la libre competencia más de lo necesario para garantizar
la amortización de las inversiones y un rendimiento aceptable del capital
invertido, manteniendo al mismo tiempo el riesgo inherente a la explotación por
parte
del
concesionario.
Los
servicios
portuarios
“técnico–náuticos”,
principalmente el remolque y el amarre, están estrechamente relacionados con la
seguridad portuaria, por lo que pueden ser prestados por la administración
pública o tratarse de servicios de interés económico general, en cuyo caso
quedan sometidos a las normas del Tratado. En cuanto al practicaje, la Comisión
9
Europea considera que deben concederse excepciones al practicaje obligatorio
en el caso de los usuarios frecuentes, siempre que se garantice la seguridad. En
el caso de los servicios de manipulación de mercancía, los trabajadores son a
menudo contratados por los operadores de terminales, mientras que, en algunos
puertos, son contratados a través de “pools”, entidades encargadas de contratar
y formar a los trabajadores portuarios. La Comisión Europea subraya que estos
acuerdos no deben utilizarse para impedir que determinadas personas o
empresas, debidamente cualificadas, presten servicios de manipulación de
mercancías. Tampoco pueden ser utilizados para imponer a los empresarios una
mano de obra que no necesitan, ya que este tipo de actuaciones podría infringir
las normas del Tratado. La Comisión sugiere el establecimiento de ventanillas
únicas de facturación que faciliten los trámites de los usuarios y anuncia su
intención de contribuir a difundir las mejores prácticas sobre transparencia en
esta materia. Trabajará sobre un inventario de los problemas que se planean en
el ámbito de la competencia entre los puertos de la Unión Europea y los puertos
de los países vecinos cuyas normas medio-ambientales, sociales, etc. son
menos estrictas.
e) Dialogo Puerto-Ciudad. Se examinarán posibles fuentes de financiación
destinadas a mejorar la integración de los puertos en las ciudades, con el objeto
de aumentar la cooperación entre las autoridades del puerto y la ciudad. En la
Comunicación se anuncia que se promulgará un Día Europeo Marítimo, y la
celebración de una jornada de puertas abiertas en los puertos comunitarios. La
Comisión Europea pretende evaluar la influencia de las medidas de seguridad,
protección contra el terrorismo y la delincuencia y dictar directrices para conciliar
dichas medidas con un grado razonable de apertura y accesibilidad a las zonas
portuarias.
f) El trabajo en los puertos. La Comisión Europea centrará sus actividades en
tres cuestiones principales: fomentar el dialogo social estructurado a escala
europea; propone un marco para el reconocimiento mutuo de la formación de los
trabajadores portuarios en los distintos sectores de la actividad portuaria; y vigilar
la aplicación de las normas comunitarias sobre salud y seguridad de los
trabajadores en los puertos comunitarios.
10
Tabla 1. Propuestas políticas contenidas en la comunicación sobre política
portuaria de 2007
Área política
Propuestas políticas
Actuación
portuaria y
Evaluación de las conexiones de los hinterlands portuarios y necesidades e
conexiones con el de revisión de las TEN-T a medio plazo
Hinterland
Directrices sobre la aplicación de la legislación medioambiental comunitaria
desarrollo portuario
Capacidad de
Consulta sobre la mejora de la Directiva 2000/59/EC sobre instalaciones po
expansión, aunque
Consulta de los puertos sobre la gestión de las cuencas de los ríos, calidad
respetando el
costeras y contaminación terrestre
medioambiente
Medidas dirigidas a reducir las emisiones de los barcos en los puertos, incl
incentivos apropiados
Formatos electrónicos para aduanas y comercio, incluyendo una única ven
entrega de datos
Propuesta legislativa sobre la creación de un Espacio de Transporte Marítim
fronteras
Modernización
Documento político sobre el empleo del comercio marítimo “electrónico”
Apoyo de la UE a la investigación e innovación en materia de infraestructur
operaciones portuarias en el contexto del Séptimo Programa Marco (7PM)
Indicadores europeos genéricos de actuación
Opiniones sobre el papel de las Autoridades Portuarias
Directrices sobre las ayudas estatales a los puertos
Extensión de la Directiva 2006/111/EC sobre transparencia en todos los pu
Nivel de campo de
mercantes
juego – claridad
Directrices sobre concesiones portuarias
para inversores,
Directrices sobre servicios técnico-náuticos
operadores y
Directrices sobre manejo de las mercancías (cuadrillas de mano de obra)
usuarios
Divulgación de mejores prácticas sobre transparencia en las tarifas portuar
Inventario de los problemas de competitividad con los puertos vecinos de f
para ser tratados en las relaciones externas de la UE
Organización de un “día anual europeo “de puertas abiertas en los puertos
Establecimiento de
Examen de los posibles recursos de financiación para apoyar la mejora de
un diálogo
estructurado entre de los puertos con las ciudades
puertos y ciudades Valoración del impacto de las medidas de seguridad y directrices sobre la r
de las necesidades en materia de seguridad con el acceso a las áreas port
incluyendo el examen de un modelo europeo para tarjetas de acceso al pu
Fomentar el establecimiento de un comité europeo para el diálogo social y
puertos
Propuesta para un marco mutuamente reconocible sobre la capacitación de
Trabajo en los
trabajadores portuarios en diferentes campos de las actividades portuarias
puertos
Control de la implementación en los puertos de las normas comunitarias so
salud de los trabajadores
Recogida de estadísticas relacionada con los accidentes
Fuente). Elaboración propia basada en textos de la Comisión Europea, 2007
11
A diferencia de la Política de Transporte de 1992, que apuntaba a la necesidad
de mejorar la eficiencia de los puertos, en algunos casos limitada por cuestiones
de organización del órgano gestor del puerto, la nueva Política Portuaria
Europea va más allá del recinto portuario, y declara la importancia fundamental
para los puertos, no sólo de unas adecuadas instalaciones, sino también de unas
buenas conexiones, fiables y sostenibles, con su hinterland.
Independientemente de que sea competencia de los Estados Miembros, la
importancia que este asunto tiene para el sistema de transporte europeo en su
conjunto ha llevado a la Comisión Europea a incluir en su agenda de trabajo la
evaluación de las conexiones interiores de los puertos, y las necesidades en la
materia, así como su incidencia en una red equilibrada de flujos de tráfico.
Un nuevo aspecto de la Política Portuaria Europea radica en su compromiso de
poseer una dimensión medioambiental. Se ha de trabajar para conseguir la
aplicación efectiva y armonizada de la Directiva sobre instalaciones receptoras
de residuos por los Estados miembros; una mayor implicación de los puertos en
la elaboración de gestión de las cuencas en el ámbito de la Directiva marco
sobre el agua 5 o en la calidad de las aguas costeras; y en la reducción de las
emisiones de efecto invernadero en los puertos.
En el caso de desarrollo de nuevas instalaciones o la mejora de las instalaciones
existentes, la Comisión requiere de las autoridades públicas que examinen las
opciones que resulten más beneficiosas para el interés público, tomando en
consideración
la
normativa
europea
de
protección
medioambiental
6
(principalmente la Directiva sobre hábitats , la Directiva sobre aves 7, la Directiva
marco sobre el agua 8 y la Directiva sobre los residuos 9). La necesidad de
despejar las dificultades en la aplicación de esta normativa, principalmente las
5
Directiva 2000/60/CE de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas.
6
Directiva 92/43/CEE de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la
fauna y flora silvestres.
7
Directiva 79/409/CEE de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.
8
Directiva 2000/60/CE de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas.
9
Directiva 99/31/CE de 26 de abril de 1999 relativa al vertido de residuos.
12
derivadas de las Directivas sobre aves y hábitats, ha llevado a la Comisión a
elaborar las directrices sobre la aplicación de la normativa comunitaria de medio
ambiente al desarrollo de las infraestructuras portuarias.
Una cuestión de especial relevancia en la Política Portuaria es la creación de un
espacio europeo marítimo sin barreras. El transporte marítimo se encuentra
sujeto a complejos procedimientos administrativos, incluso en el caso del
transporte marítimo intra-comunitario con mercancía comunitaria en el que los
buques navegan únicamente entre puertos de la UE con mercancías en libre
circulación. Esta situación es exclusiva del transporte marítimo, e implica unos
costes administrativos que le restan atractivo como opción, poniendo a este
modo en gran desventaja respecto de los demás modos de transporte, y
dificultando al mismo tiempo su plena integración en las cadenas logísticas.
Los procedimientos a los que está sometido el transporte marítimo resultan de la
aplicación de un amplio abanico de normas en materia de aduanas, transporte y
asuntos veterinarios y fitosanitarios, la mayoría de ellas de carácter comunitario.
A esto hay que sumar los trámites de llegada y salida de los buques a los
puertos, lo que supone un importante obstáculo al transporte marítimo
intracomunitario.
Hay que celebrar que la creación de un espacio marítimo europeo sin barreras
forme parte de la Política Portuaria, y que la Comisión Europea haya diseñado
un plan de acción concreto 10 para este objetivo, a la vez que ocupe un lugar de
peso en su nuevo Libro Blanco de 2011. El objetivo es simplificar las
formalidades que deben cumplir los buques que viajan en los puertos de la Unión
Europea, mediante la implantación de sistemas electrónicos para el intercambio
de datos entre los buques y la costa. Pero además, la idea es que en un futuro
este concepto se amplíe a nuestros países vecinos, lo que abrirá grandes
oportunidades al sector y a la economía de los países implicados.
10
Comunicación y plan de acción para la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin
barreras. COM(2009) 10 final de 21 de enero de 2009.
13
La consecución de un mercado interior del transporte marítimo y los puertos
tendrá una repercusión de notable alcance en el sistema de transporte y la
economía de la Unión Europea. Es esencial que desde las instituciones
comunitarias, los Estados miembros y todos los agentes implicados, se haga un
esfuerzo para hacer de este propósito una realidad. En esta línea de trabajo, el
proyecto piloto "Blue Belt" puede ser un buen ejemplo. El 30 noviembre 2010 el
proyecto fue lanzado oficialmente por la Agencia Europea de Seguridad Marítima
(EMSA), en colaboración con autoridades de aduanas de algunos Estados
miembros, las Direcciones Generales TAXUD y MOVE de la Comisión Europea,
la Asociación Europea de Navieros (European Shipowners Association), y el
Consejo Mundial de Transporte Marítimo (World Shipping Council). El objetivo
del proyecto Blue Belt es promocionar y facilitar el transporte marítimo de corta
distancia en la Unión Europea mediante la reducción de los obstáculos
administrativos para el comercio intracomunitario.
Para el proyecto se han identificado un total de 250 "buques azules", cuyos
movimientos se controlan a través del sistema SafeSeaNet gestionados por
EMSA. Las autoridades de aduanas recibirán vía e-mail, antes de la llegada del
buque a un puerto de la Unión Europea, información de la ruta del buque,
incluida la hora prevista de llegada y salida, los puertos de escala de su ruta, y
otras informaciones que puedan ser de relevancia para la autoridades. Se trata
de que las autoridades de aduanas locales puedan utilizar dicha información
para evaluar los riesgos y priorizar los controles. Debemos esperar sus
resultados ya que si resulta exitoso, facilitará la revisión de los procedimientos y
las formalidades existentes.
En otro orden de cosas, la Comisión Europea tiene también un largo camino por
recorrer para garantizar las reglas del juego justas en el sector portuario
europeo. El panorama portuario europeo es complejo. Existe una gran variedad
de modelos de gestión portuaria en Europa, y no es posible establecer un
modelo portuario único europeo.
La financiación de los puertos y la infraestructura marítima, y las políticas de
tarificación, varían considerablemente de un país a otro, debido a las
14
considerables diferencias del modo en que se estructuran la propiedad y la
organización. Algunos puertos pueden ser propiedad del Estado, de entidades
regionales o locales o de empresas privadas. La Comisión Europea es
consciente de que en el pasado, los puertos se consideraban como entidades
que prestaban servicios de interés económico general ofrecidos por el sector
público y financiados por el contribuyente. Sin embargo, hoy los puertos son
entendidos como entidades comerciales que deben recuperar la totalidad de sus
costes a través de los usuarios, que son quienes se benefician de ellos
directamente.
El problema se plantea a la hora de conocer cómo se desarrollan los flujos
financieros entre las autoridades públicas y los puertos para determinar cuando
la financiación portuaria puede comprometer la leal competencia del sector. La
adopción de unas directrices sobre las ayudas estatales en los puertos europeos
son criticadas para crear un marco de igualdad de condiciones para los puertos
europeos. Efectivamente, se trata de un pilar de la Política Portuaria Europea
que no termina de asentarse. Desde su anuncio sobre la necesidad de
establecer este marco de igualdad, poco se ha avanzado. La competencia sobre
la elaboración de estas directrices ha pasado de la Dirección General de la
Comisión Europea responsable de los transportes a la Dirección General de
competencia de esta institución comunitaria, lo que podría interpretarse como un
giro en el cumplimiento de las normas comunitarias de competencia en un
sentido más estricto del que hasta ahora ha optado la Comisión.
El principio de que la financiación pública de la infraestructura portuaria, abierta a
todos los usuarios de forma no discriminatoria, no constituye una ayuda de
Estado contraria al Tratado de la UE se mantiene como cimiento de su política
en esta materia. La cuestión se plantea a la hora de dilucidar el origen y el
destino real de la financiación; y el beneficiario de la misma. Las interpretaciones
de la normativa de la Unión Europea sobre las ayudas de Estado por parte de la
Comisión Europea han quedado lejos de despejar las dudas del sector. Es
imperante para el sector la necesidad de disponer de unas directrices que
ofrezcan seguridad jurídica para los inversores, los puertos y los usuarios.
15
Al mismo tiempo, los diferentes marcos jurídicos sobre la cesión del terreno
portuario en los Estados miembros son un escollo en el empeño de la Comisión
de asegurar el libre juego de la competencia entre los puertos. Las autoridades
públicas deben cumplir la obligación de transparencia que consiste en asegurar,
en beneficio de cualquier licitador potencial, un grado de publicidad que permita
que dicha concesión esté abierta a la competencia, así como la imparcialidad del
procedimiento de selección. Partiendo de la premisa de que las concesiones
portuarias están sujetas a las normas y principios del Tratado de la UE, la
preocupación de la Comisión Europea reside actualmente en que la duración de
las concesiones portuarias no limite la libre competencia más de lo necesario
para garantizar la amortización de las inversiones, y un rendimiento aceptable
del capital invertido.
Un último objetivo de la Comisión cierra el capítulo de la creación de un marco
de igualdad de condiciones para los puertos europeos, los servicios portuarios.
Dos son los asuntos a los que está prestando especial atención. Por un lado, la
necesidad de una mayor flexibilización en la concesión de exenciones del
practicaje obligatorio en el caso de los usuarios frecuentes, siempre que se
garantice la seguridad, ya que está convencida de que esta práctica permitiría
reducir el coste del transporte marítimo, principalmente en el caso del transporte
marítimo de corta distancia. Por otro, la vigilancia sobre los acuerdos para la
prestación de los servicios de manipulación de la mercancía, con el objeto de
que no se utilicen para impedir que determinadas personas o empresas,
debidamente cualificadas, presten servicios de manutención de carga, ni para
imponer a los empresarios una mano de obra que no necesitan, ya que este tipo
de situaciones podría infringir las normas del Tratado. Teniendo en cuenta el
profundo calado de ambos planteamientos, y la negativa experiencia que ha
tenido anteriormente cuando ha tratado de tomar medidas sobre los servicios
portuarios, la Comisión Europea deberá abordar ambas cuestiones con máxima
prudencia. Un nuevo fracaso podría poner en duda la capacidad de la propia
Comisión.
Otras materias como la mejora del diálogo entre los puertos y las ciudades; el
fomento del diálogo social estructurado a escala europea; o el reconocimiento
16
mutuo de la formación de los trabajadores portuarios en los distintos sectores de
la actividad portuaria tienen también su espacio en la Política Portuaria Europea.
4.- LOS RETOS ACTUALES Y DE FUTURO.
Desde su Comunicación de 2007, la Comisión Europea apenas ha avanzado. Su
único éxito reside en la publicación de las directrices medioambientales para los
puertos, cuyos efectos reales todavía se desconocen. Tiene un trabajo
importante por delante que realizar, sobre todo considerando que, según los
estudios que maneja, se produce una tendencia general de incremento de
tráficos en Europa en estos años, pudiéndose incluso alcanzar una subida de
hasta un 50% en una década. Ante esta situación, la Comisión Europea debe
asegurarse que los puertos europeos sean capaces de atender con eficacia a la
demanda. Las nuevas revisiones se centran en dos elementos: a) una
Comunicación relativa a la transcendencia estratégica de los puertos; y b) un
Reglamento sobre el marco de acceso al mercado de servicios portuarios y la
transparencia financiera de los puertos.
En el primero 11 se estima que los puertos pueden contribuir a la recuperación
económica y a la competividad de la industria europea en los mercados
mundiales, aportando al mismo tiempo valor añadido y puestos de trabajo en las
regiones costeras. A fin de controlar los progresos se plantean nuevas
iniciativas: a) plena utilización de las nuevas orientaciones de la RTE-T y de los
instrumentos financieros de la UE para mejorar las conexiones de los puertos
con su interior y promover la política portuaria europea; b) control de la aplicación
directa del derecho de la UE aplicable a las concesiones y a los puertos; c)
prestación del apoyo administrativo y técnico necesarios al diálogo social a
escala de la Unión; d) presentación de las nuevas iniciativas para seguir
simplificando los procedimientos administrativos de los puertos, en especial los
procedimientos aduaneros; y e) promoción de las tecnologías ambientales y del
transporte de corta distancia mediante principios comunes sobre la modulación
de los gravámenes de infraestructuras portuarias.
11
Comunicación de la Comisión: Puertos: motor del crecimiento, CCOM (2013) 295 final.
17
En el segundo 12 se especifican las distintas categorías de servicios portuarios
(suministro de combustible; manipulación de carga; dragado; amarre; servicios
de pasajeros; instalaciones receptoras portuarias; practicaje; y remolque) y las
normas y el ámbito de aplicación en los puertos de la Red Transeuropeas de
Transportes.
No es fácil articular una política portuaria común en una Europa donde existe
una amplia variedad de modelos de titularidad y de gestión portuaria (Pallis,
2002; González-Laxe,2002; Brooks, 2004; Brooks & Culliname, 2007). Y donde
la aplicación de medidas europeas puede llegar a tener impactos muy dispares
entre los EEMM, e incluso dentro de los mismos puertos. A modo de ejemplo, el
contexto portuario europeo se caracteriza por las siguientes notas.
a) destacan los puertos de titularidad privada, básicamente localizados en el
Reino Unido,
b) entre los puertos de titularidad pública es preciso distinguir entre los que
poseen una relación con la organización territorial y aquellos de
responsabilidad estatal. Entre los primeros destacan los puertos de
titularidad regional o municipal, como son los puertos de Bélgica que
combinan puertos de titularidad municipal (Amberes, Ostende y Gante)
con puertos gestionados por la región, municipalidad y empresa privada
como el de Zeebrugge. En los Países Bajos, los principales puertos son
de titularidad municipal pero cuya gestión es llevada por empresas
portuarias, ejemplo el puerto de Rotterdam. Y en Alemania, los principales
puertos (Hamburgo y Bremen) están gestionados por empresas cuyos
principales accionistas son los Landers. Por el contrario, los ejemplos de
titularidad estatal se concentran en el sur de Europa. En Italia, hay 24
puertos nacionales gestionados por Autoridades Portuarias bajo el control
del Estado a la vez que también existen puertos regionales. En Francia,
tras la reciente reforma de 2008, existen 7 grandes puertos marítimos
gestionados bajo el control del Estado y un número mayor de puertos
12
Propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo por el que se crea un marco sobre el
acceso al mercado de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos. Y
Documento de Trabajo sobre el mismo. SWD (2013) 182 final, Bruselas, 23,5.2013.
18
regionales bajo la responsabilidad de los Departamentos. En España se
contabilizan un total de 46 puertos de interés general gestionados en
régimen de autonomía por 28 Autoridades Portuarias, donde el
Organismo Público Puertos del Estado es el responsable de la
coordinación, gestión y control del sistema portuario de interés general.
Tabla nº 2. El sector público en los puertos europeos
Países
Características
ITALIA
Ley
28/94,
Modificada en
2010
FRANCIA, Ley
2008/660, julio
2008
ESPAÑA, Ley
33/2010,
agosto 2010
25 puertos internacionales/nacionales relevantes (categoría II)
gestionados por una autoridad Portuaria bajo control estatal.
Descentralización dependiendo de II o II (regional)
ALEMANIA,
Nationale
Hafenkonzept,
2009
BELGICA,
Havendecreet,
1998
7 puertos principales (“grands ports maritimes”) de importancia
nacional bajo control estatal y establecido por Ley. El resto de
los puertos pasan a control departamental.
46 puertos relevantes (“puertos de interés general”)
gestionados por 28 Autoridades Portuarias en régimen de coadministración del Estado a través de Puertos del Estado y las
CCAA.
Los puertos principales de Hamburgo y Bremen son
gestionados por compañías específicas, siendo los Landers los
principales accionistas.
Los puertos de Amberes, Ostende y Gante tienen propiedad
municipal. El puerto de Zeebrugge está gestionado por una
compañía participada por la Región Flamenca, el municipio de
Brujas y el sector privado.
PAISES
Los principales puertos están gestionados a través de
BAJOS, Dutch compañías de propiedad municipal. La Autoridad Portuaria de
Corporate
Rotterdam es una “corporación de gobierno” con dos socios: el
Governance
municipio y el estado holandés.
Code
Fte) Elaboracion propia.
Los puntos clave de la revisión de la política portuaria europea deberían ser,
según anunciaba el ex Vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario para
el Transporte, Sim Kallas, la eliminación de los obstáculos administrativos del
transporte marítimo para lograr un espacio marítimo europeo sin barreras; la
integración de los puertos en la Red Transeuropea de Transporte; y la
transparencia y el acceso al mercado de los servicios portuarios.
19
Respecto de este último punto, aunque la Comisión Europea no ha decidido
todavía el tipo de instrumentos que utilizará para canalizar estas cuestiones
(Reglamento, Directiva, Recomendación, etc.), tiene claro que no debe ser el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sino la Comisión Europea, la que
marque la línea de actuación. Por esta razón, es reticente a iniciar
procedimientos de infracción.
Para comenzar este proceso de revisión de su política portuaria, habrán de
finalizarse los estudios en curso encomendados por la propia Comisión y el
Parlamento Europeo para disponer de la información más reciente del sector.
Concretamente son de especial importancia para la Comisión Europea un
estudio sobre el trabajo portuario, que definirá la situación actual de los servicios
portuarios, en particular los servicios de manipulación de la mercancía en los
Estados miembros, y que además tratará de identificar los problemas que se
plantean en cada país; un estudio sobre los obstáculos administrativos destinado
a favorecer los certificados de exención de practicaje para determinados casos; y
la evaluación del impacto sobre transparencia y el acceso al mercado de los
servicios portuarios necesaria previamente a la adopción de la propuesta que
desee realizar la Comisión Europea.
La Comisión ha anunciado que seguirá el mismo esquema de trabajo que el
utilizado para la elaboración de su Política Portuaria Europea. En primer lugar,
realizará una ronda de consultas con todas las partes interesadas, y
posteriormente organizará una Conferencia donde presentará las líneas
generales de su plan de medidas. Si la Comisión Europea quiere tener éxito en
el desarrollo de su política portuaria, deberá analizar cuidadosamente, con
carácter previo, el impacto de todas las medidas que emprenda en el sector
portuario, con el objeto de evitar que su aplicación perjudique la competitividad
del sector. Los puertos deben salir fortalecidos de la revisión de la política
portuaria que ahora ha iniciado la Comisión. En este clima de agitación
económica global que estamos viviendo, la Unión Europea más que nunca debe
saber explotar las potencialidades de sus puertos, no sólo como nodos de la
cadena de transporte, sino también como centros logísticos y económicos
(Pallis,2007).
20
Varias reflexiones al respecto. El entorno cambiante, derivado de una mayor
globalización e inserción internacional, presiona a los puertos, al punto que se ha
empezado a cuestionar la necesidad de los mismos (Goss,1990) o de analizar
las relaciones y cambios de poder entre los actores del mercado y las propias
autoridades portuarias (Synkens & Van de Voorde,1998). El presidente de la
Autoridad portuaria de Amberes, Marc Van Peel, lo exponía de manera muy
tajante en una entrevista “los puertos dependemos en gran medida de las
decisiones estratégicas de las grandes navieras”. (El Vigia,4 mayo,2015).Por
eso, la Unión Europea medita sobre los desafíos de la gobernanza de los
puertos europeos. De una parte, se admite la compatibilidad entre la función
pública con los objetivos comerciales, centrándose en el papel mediador y de
coordinación entre los actores participantes, actuando de facilitador y catalizador
de las redes logísticas, creando más competencias claves y actividades de
alcance (Notteboom & Winkelmans,2001; Chlomodis et al 2003; Juhel, 2001;
Comtois & Sack 2003), De otra, se invita a que los puertos tengan que responder
a tres retos importantes de cara a su gobernanza: a) el desarrollo sostenible; b)
la integración logística; y c) la estrategia de los actores del mercados
(Verhoeven, 2009).
En la medida que los puertos deben afrontar decisiones en el ámbito de las
actuaciones ecológicas, sociales, medio-ambientales, económicas, entre otras,
los modelos de gobernanza portuarias tienen que actuar sobre las necesidades
upstream (producción) y downstream (comercialización); así como sobre las
operaciones facilitadoras de la cadena logística.
Las reformas institucionales de los puertos cubren, en consecuencia, varios
aspectos: a) la liberalización de los servicios portuarios; b) las reformas
laborales; y c) la restructuración de la gestión. En consecuencia, las autoridades
portuarias deben posicionarse respecto a los actores del mercado y a los actores
externos, dados los nuevos entornos y las presiones competitivas procedentes
de otros puertos.
21
Tabla nº 3. Las funciones del sector público y privado en el sector portuario
Elementos
portuarios
Suelo
Sector público
Sector privado
REGULADOR,
Responsable del “interés
público”.
Control
del
“dominio público” y de la
“sostenibilidad”.
Objetivo
Infraestructura
de ser efectivos en función
(diques,
muelles, de las reglas. Cooperador
redes
internas, con
otros
organismos
atraques,….).
reguladores. Asistencia y
control
de
medidas.
Asistencia
técnica
(expertise) dentro y fuera
del puerto.
PLANIFICADOR
Desarrollo
del
puerto
Superestructura
integrado
en
planes,
(grúas y equipos de Objetivos
comerciales
manipulación
de Asistencia
para
carga,
material implantación y seguimiento
móvil, .…)
en los posicionamientos.
Servicios
(técnico-náuticos,
manipulación
mercancías,
pasajeros,....)
FACILITADOR.
Active “real state” bróker.
Basado
en
un
uso
dinámico del suelo. Presta
servicios generales. Socio
en proyectos. Control de
tarifas/tasas. Formación y
Promoción I+D +i.
OPERADOR.
Eficiencia
en
las
operaciones portuarias.
Gestión
de
recursos
humanos y materiales.
Inter-operabilidad funcional
con modos de transporte
marítimo y terrestre.
PRESTADOR
DE
SERVICIOS.
Atender requerimientos de
la demanda en torno a los
servicios
portuarios.
Asunción de competencias
en calidad y costes.
Servicios logísticos y de
valor añadido sobre la
mercancía.
Integración en redes de
servicios globales.
PROMOTOR.
Proporcionar
financieros
riesgos.
Implantar
Contribuir
sostenibilidad.
recursos
asumiendo
tecnología.
a
la
Fte) Elaboracion propia.
Los programas de reformas pueden adoptar diferentes formas, aunque la mayor
parte de las mismas convierten la delegación o transferencia de las operaciones
y gestión de activos hacia un enfoque más comercial; en un segundo término, a
que las autoridades portuarias posean más autonomía institucional; y, en un
tercer lugar, a que exista un marco legal donde se puedan desarrollar esas
competencias (Ng & Pallis,2010). De ahí la trascendencia de los marcos
22
reguladores nacionales. La apuesta española, contemplada en la Ley 33/2010,
es una buena referencia para el análisis y evaluación internacional.
5.- REFLEXIONES FINALES
La presión de la competencia internacional ha aumentado considerablemente
como resultado de la globalización. La Unión Europea es consciente de que es
necesario contar con un planteamiento político adecuado que permita
garantizar el funcionamiento continuo del transporte marítimo de la Unión
Europea, y su contribución a la recuperación y desarrollo económico.
Las políticas de la Unión Europea deben tener presente que para que el
transporte marítimo y los puertos puedan cumplir su misión, es necesaria una
infraestructura perfectamente preparada para dar respuesta a la demanda, el
mejor empleo de las instalaciones existentes mediante el incremento de la
productividad portuaria, y unos servicios de calidad.
Pero no debemos olvidar que la globalización y la externalización fuerzan
nuevas soluciones logísticas mucho más flexibles y sensibles que repercuten,
entre otras cosas, en una mayor volatilidad del tráfico marítimo-portuario.
Por otra parte, uno de los objetivos de la Unión Europea consiste en establecer
un verdadero mercado del transporte en el que participen la Unión Europea y
sus vecinos. Para fomentar el transporte marítimo y obtener el máximo
beneficio de unas relaciones comerciales mas estrechas entre la Unión
Europea y dichas regiones, las interconexiones de la Red Transeuropea de
Transporte con dichos países son esenciales.
Por su posición geoestratégica, Europa desempeña un rol transcendental en la
integración económica internacional; a la vez que es defensora del tríptico
portuario: desarrollo hacia el interior (Hinterland), relaciones puerto-ciudad; y
hacia la conectividad marítima (Foreland). La Unión Europea apuesta, en
consecuencia, por abrir los servicios portuarios a los mercados; y evitar la
presión creciente de los operadores portuarios en lo que hace referencia a los
equipamientos y servicios portuarios. Por tanto, busca aplicar normativas en las
23
que los servicios queden bajo marcos comunitarios; y que se pueda garantizar
la libertad de establecimiento en los mercados y en aquellos puertos que
movilicen más de 3 millones de toneladas o 500.000 pasajeros. No obstante, la
Comisión admitiría aquellas propuestas nacionales que hagan mención a las
cualificaciones profesionales del prestatario; al número de autorizaciones por
espacios, por capacidad disponible de infraestructuras, o por cuestiones de
seguridad. La filosofía es de eliminar las distorsiones en la competencia entre
los puertos a través de la liberalización de los servicios y de la transparencia de
los costes comerciales, tratando de evitar la confusión existente derivada de los
flujos de financiación procedentes de las ayudas públicas o de los ingresos
procedentes de las prestaciones exclusivamente comerciales (Guillaume,2011).
En este sentido, la Unión Europea busca reforzar los vínculos entre los
territorios costeros. No hay que olvidar que los grandes puertos han contribuido
a desarrollar el crecimiento de las grandes ciudades. Y, dada la amplia
capacidad de movilización y de resistencia que tuvieron y continúan teniendo
las ciudades-portuarias (recordemos el desarrollo hanseático o las ciudades
libres de comercio); no es menos cierto que poner todo el acento en las
políticas liberalizadoras significaría relegar el papel de los puertos en el nuevo
renacimiento económico. De ahí, la estrategia europea de ordenación territorial
y los postulados de la Red Trans-Europea de Transportes (RTE-T). En suma, la
RET-T desempeña un nuevo papel para: a) mejorar la interconectividad por
medio de la definición de los corredores de transportes terrestres y de los ejes
fluviales; b) refuerza el corazón o núcleo económico europeo; c) abre opciones
de desarrollo a los espacios periféricos; y d) contribuye a descargar los tráficos
en los espacios congestionados, por medio de la apuestas por las Autopistas
del Mar y el Transporte Marítimo de Corta Distancia
Europa es, además, testigo del fuerte crecimiento que están protagonizando
distintas economías emergentes. La Unión Europea necesita una estrategia de
futuro que le permita reforzar su importante papel en el entorno internacional.
24
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