Transporte público y bienestar: un marco analítico y algunos indicadores para Montevideo1 Diego Hernández Universidad Católica del Uruguay [email protected] Resumen La capacidad de las personas para superar las distancias geográficas hasta los emplazamientos donde se proveen recursos deseados o necesarios –la dimensión más básica del acceso a ellos- no siempre adopta un rol protagónico a la hora de analizar la dinámica del acceso al bienestar y la vulnerabilidad. Por tanto la accesibilidad puede ser estudiada desde las políticas públicas sociales, considerando aspectos básicos de estratificación, redistribución y desmercantilización. En la ponencia se argumenta que la accesibilidad surge de la combinación de las estructuras de oportunidades de movilidad y los recursos en control de los hogares. El ajuste o desajuste entre estos dos componentes es lo que determinará el grado de vulnerabilidad a la hora de llegar a los lugares. Para los hogares de menores ingresos, la capacidad de superar distancias geográficas entre un punto y otro de la ciudad dependerá en mayor medida de las oportunidades que ofrezca el entorno. En particular, de aquellas que dependan en menor medida de mecanismos de mercado. El transporte público constituye la más relevante para los viajes motorizados y es por eso que constituye el foco de este trabajo. El trabajo se concentra en la distribución por estrato socioeconómico de dos dimensiones básicas: el acceso territorial a la red y la capacidad de pago. Posteriormente presenta varios dispositivos desemercantilizadores lanzados desde la política de transporte, asociados fundamentalmente a la estructura tarifaria y de subsidios. Los indicadores presentados dan cuenta de una cobertura básica muy relevante de la red, aunque con varios matices de acceso estratificado en particular en materia de capacidad de pago. Palabras clave: Políticas de transporte público, desemercantilización movilidad, acceso básico 1 Trabajo presentado en el Cuarto Congreso Uruguayo de Ciencia Política, “La Ciencia Política desde el Sur”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 14-16 de noviembre de 2012 Introducción Es muy común encontrar en los análisis urbanos y territoriales el estudio de la distribución en el espacio geográfico de bienes y servicios. Ejemplo de ellos son las investigaciones que dan cuenta de la calidad de las escuelas a las que asisten los niños residiendo en zonas distintas. En general, esta distribución espacial de oportunidades no hace más que reflejar la distribución en el espacio social de dichos bienes: las zonas con las peores escuelas son también aquellas en las que residen los sectores de más bajos ingresos. La accesibilidad, asociada a oportunidades de transporte –o en su versión más simple a la distancia- en general es considerada de forma colateral. En muchos casos directamente no es considerada, dándose por sentada la capacidad de los individuos para llegar a los lugares. En esos casos el acceso sobre el que se posa la atención es el de la provisión del servicio en ese lugar (la educación que se recibe en el centro educativo) pero no se hace mayor mención a un estadio anterior de la oferta que es el grado de dificultad para llegar a dicho centro. Esta ponencia se detiene justamente en ese punto tradicionalmente poco considerado, el de la accesibilidad territorial que es el primer nivel de acceso a las oportunidades, el de poder llegar al lugar donde se desarrollan las actividades. Para ello, se argumenta que esta variable constituye un activo o capital a movilizar por parte de los hogares para aprovechar otras estructuras de oportunidades como las laborales, de salud o de educación. Asimismo, se sostiene que la propia accesibilidad surge de la combinación de las estructuras de oportunidades de movilidad y los recursos en control de los hogares2. El ajuste o desajuste entre estos dos componentes es lo que determinará el grado de vulnerabilidad a la hora de llegar a los lugares. En el caso de los hogares de menores ingresos, cuyo bienestar está más ligado a las oportunidades del entorno que a los recursos propios, la capacidad de superar distancias geográficas entre un punto y otro de la ciudad dependerá en mayor medida de las oportunidades que los hagan más 2 Para una discusión en mayor profundidad sobre el lugar de la accesibilidad territorial desde la perspectiva del esquema de activos y estructuras de oportunidades (AVEO) ver Hernández (2012a, 2012b). independientes del mercado. El transporte público constituye la más relevante para los viajes motorizados y es por eso que constituye el foco de este trabajo. Concretamente, la ponencia analiza la distribución por estrato socioeconómico de dos dimensiones básicas: la cobertura de la red de transporte público y la capacidad de pago por este servicio. En tal sentido será clave preguntarse por la distribución de estas variables por estrato socioeconómico y –más asociado a la segunda- cuáles han sido los elementos desmercantilizadores puestos en práctica desde las políticas públicas de transporte. Para el cumplimiento de sus objetivos, la ponencia se estructura en 3 secciones. En la primera –marco conceptual- se desarrolla el marco analítico sobre transporte público y accesibilidad desde una perspectiva basada en el bienestar y la protección social. En la segunda, se abordan empíricamente las dimensiones analizadas. Allí se describe la cobertura territorial de la red de transporte público en la ciudad y la capacidad de pago de los distintos sectores socioeconómicos, lo que se complementa con un análisis de la estructura tarifaria y de subsidios que juegan el rol de dispositivos desmercantilizadores y compensatorios. En la sección final se sintetizan los principales hallazgos y se discuten a la luz del marco conceptual expuesto. Marco conceptual: accesibilidad, bienestar y políticas públicas El concepto de accesibilidad Para Miralles y Cebollada, la accesibilidad: “…hace referencia a la facilidad con que cada persona puede superar la distancia que separa dos lugares y de esta forma ejercer su derecho como ciudadano (…) la accesibilidad además de una dimensión territorial, también es una característica individual en relación con el número de opciones que tienen los diferentes ciudadanos para acceder a los lugares y a las actividades…” (2003 pp. 14). Vale destacar que un individuo puede tener muy poca capacidad de movilizarse a grandes distancias en el espacio y sin embargo tener muy buena accesibilidad por cercanía. Y a la inversa, puede tener mucha facilidad de movimiento hacia muchos puntos de la ciudad, pero no hacia el que necesita llegar, por lo que, a pesar de su alto nivel de movilidad, su accesibilidad sigue siendo baja. También puede registrar muchos movimientos –ser muy “móvil”- pero debido a que debe transitar distancias largas por lo que su accesibilidad es en realidad deficitaria. En tal sentido, la localización de las actividades juega un rol relevante. Esto es que, en teoría, la superación de las distancias puede darse desde el individuo desplazándose a las actividades o desde las actividades “desplazándose” hacia ellos (localización cercana). Así por ejemplo, los problemas de accesibilidad al trabajo se podrían resolver de dos formas: con un adecuado sistema de transporte que lleve a las personas a las zonas con alta concentración de oportunidades laborales o a través del emplazamiento de oportunidades cercanos al lugar de residencia. Otro concepto que, si bien difiere terminológicamente, tiene mucho que ver con la accesibilidad es el de motilidad aportado por Kaufmann et al. (2004) al que definen como “…la capacidad de ser móvil en el espacio social y geográfico o como la manera en que las entidades, de acuerdo a sus circunstancias, acceden y se apropian de la capacidad de movilidad socioespacial (…) la motilidad incorpora dimensiones estructurales y culturales de los movimientos y acciones en los que la capacidad literal o potencial de movilizarse socioespacialmente puede ser realizada de distintas formas y puede tener distintas consecuencias a lo largo de diversos contextos socioculturales…” (2004: pp. 750). Para estos autores la motilidad, este potencial de movilidad, se transforma en un capital de las personas. A la vez, dicho capital va a estar íntimamente relacionado a contar con otros capitales. Como se deriva de estas definiciones, uno de los componentes fundamentales tiene que ver con la noción de capacidad para “llegar a”. Asimismo, subyace la idea de potencialidad, esto es, que dicha capacidad no se asocia a lo que el individuo sí logra hacer sino que es un atributo que para estudiarse hay que ir más allá de los movimientos conocidos u observables. También se desprende de esta discusión que cuando se aborda el concepto de accesibilidad es necesario tener presente no solo la capacidad de “llegar a” sino que la capacidad de llegar a qué lugar, qué servicios y bajo qué condiciones. Accesibilidad, bienestar y equidad La definición de accesibilidad le otorga un rol relevante a nociones tales como derecho, ejercicio de la ciudadanía o inclusión. En última instancia, lo que se destaca es la naturaleza pública de la movilidad y la accesibilidad, se reconoce el hecho que se trata de un bien que debería protegerse desde el conjunto de la sociedad. En términos de Ascher, “…hoy en día, la movilidad es una condición clave de acceso al mercado laboral, a una vivienda, a la educación, a la cultura y el ocio, a la familia. El derecho a trabajar, a tener una vivienda, a recibir capacitación, ahora implican el derecho a la movilidad (…) en cierto sentido este derecho a la movilidad es una precondición de los otros derechos…” (2005: pp.19). Por supuesto que esta aparente declaración de carácter político tiene un correlato conceptual muy fuerte. Da a entender la existencia de una relación prácticamente causal entre la movilidad y el acceso a otros bienes y oportunidades con impacto directo en la calidad de vida de las personas. En efecto, esta relación ha sido puesta a prueba y descripta de forma relativamente frecuente, especialmente por la literatura proveniente de países industrializados. En general, ésta parte de un abordaje similar al aquí propuesto en tanto concibe a la movilidad como un bien que permite acceder a otros bienes e indaga la forma en que estos procesos tienen lugar y de qué manera afectan a los hogares y las personas de acuerdo a, por ejemplo, su nivel socioeconómico. Concretamente, se pregunta qué sucede con la movilidad y la accesibilidad de las personas –especialmente los sectores de bajos ingresos- y advierte acerca del impacto que tiene sobre los individuos la capacidad de superar las distancias geográficas entre un punto y otro para poder participar de la vida en la ciudad y beneficiarse de las oportunidades y recursos que el espacio urbano ofrece. Una de las primeras constataciones de estos análisis es que las cuestiones relacionadas a la movilidad y la accesibilidad no es un tema de libre elección personal y puede presentar muy fuertes constreñimientos estructurales (Massot and Orfeuil, 2005; Wenglenski and Orfeuil, 2006). Es importante pues no caer en la “tentación” de pensar que la movilidad llega a todos los estratos sociales por igual. En este sentido, Kaufmann (2002) plantea justamente que no se debe confundir entre mayor velocidad de transporte y movimiento como un imperativo de las sociedades modernas con que efectivamente ese sea un atributo de toda la población (ver también Urry, 2007). En pocas palabras, el punto de partida para pensar en movilidad, accesibilidad y bienestar es que éstas no pueden darse por sentadas, que es un atributo que no se distribuye de forma equitativa entre las personas y los hogares. Hay personas que tienen más posibilidades de movilizarse que otras, hay quienes pueden hacerlo mucho más rápido que otras, hay quienes pueden hacerlo en mayores direcciones que otras. En este marco, son varios los estudios que identifican una serie elementos que ordenan las dimensiones que pueden obstaculizar o facilitar la accesibilidad de las personas. Estas dimensiones constituyen en buena medida sus determinantes. Más allá de las distintas variantes y planteos existentes en la literatura (ver Social Exclusion Unit, 2003; Kaufmann et al., 2004, 2009; Cass et al., 2005; Flamm and Kaufmann, 2006; Paulley et al., 2006; Titheridge, 2006; Urry, 2007) y centrando la discusión en la accesibilidad por transporte público, Hernández (2012a) identifica cuatro dimensiones que deberían ser consideradas: a) de oferta: relacionada al bien que se provee, cuál es la red y su extensión, los tiempos que impone a quien traslada, cuáles son sus rasgos (horarios, regularidad, extensión temporal), calidad en términos de comodidad y seguridad tanto de su material rodante como estático y la información que pone a disposición de los individuos, b) de institucionalidad: que refiere a los componentes que definen el grado de desmercantilización monetaria de esa red. La estructura tarifaria y de regulación, la introducción de subsidios y sobre quiénes recae y el diseño de las reglas de uso en relación al pago de la tarifa; c) de rasgos individuales: en cuanto a sus ingresos, el tiempo disponible y cómo pueden organizarlo (relacionado a sus requerimientos de actividades) y las habilidades y destrezas para dominar el sistema y su funcionamiento y poder acceder físicamente a él; y d) de forma urbana: relacionado a dinámicas socioterritoriales que responden en mayor medida a factores estructurales que a decisiones individuales como la localización de las actividades y la localización residencial de los distintos estratos socioeconómicos (2012a: pp. 123-124). El transporte público en la arena de las políticas sociales En el contexto delineado hasta aquí, la oferta de transporte público aparece como crucial en tanto uno de los rasgos de la población más pobre es justamente su cautividad respecto a este modo (Avellaneda García 2007; Jaramillo 1993). En efecto, es prácticamente su única alternativa motorizada de movilidad (o al menos la que pueden pagar) para realizar las actividades que desean o necesitan y cuya localización excede la capacidad de llegar caminando. Buena parte de la atención entonces debería estar puesta en identificar ajustes y desajustes entre el transporte público y las estructuras de riesgo de movilidad de esta población. Ahora bien, más allá del rol de la movilidad, ¿por qué colocar al transporte público en el centro de la discusión? En primer lugar porque existe un postulado que es que las políticas de transporte público podrían ser consideradas como parte de los sitemas de protección social, es decir, aquellas cuyo objetivo es profundizar el desarrollo social y la equidad. En otras palabras, no se lo consideraría como un “servicio más” cuyo mercado puede ser asimilado al de los más convencionales. Adicionalmente, y como ya se mencionó, este es el mecanismo desmercantilizador más relevante de la accesibilidad y la movilidad en general. La noción de desmercantilización o decomodificación adoptada aquí responde a los postulados de Esping-Andersen (1990) que la vincula a la capacidad del individuo de acceder al bienestar con independencia de su performance en el mercado. El esquema que sigue, muestra una línea que representa el continuo de desmercantilización posible de la movilidad. Los extremos se podrían sintetizar en dos rasgos definitorios: en el caso de la máxima desmercantilización la capacidad de pago del individuo es prácticamente indiferente respecto a la capacidad de utilizar el sistema. En un escenario de mínima, su capacidad para desplazarse de un punto al otro de la ciudad dependerá de forma prácticamente exclusiva de poder pagarlo. La capacidad de pago, a su vez, está vinculada a la performance de los individuos en el mercado, generalmente en el mercado laboral. Suponiendo la situación de un individuo desempleado y carente de ahorros u otros ingresos, en un contexto de muy baja desmercantilización su capacidad de movilidad motorizada es prácticamente nula. En el escenario opuesto, esa condición no sería un dato relevante en tanto el uso no le demandaría gastos de su bolsillo. Figura 1 Representación gráfica de los extremos de decomodificación a partir del transporte público Fuente: elaboración propia En el escenario de máxima desmercantilización o decomodificación, el financiamiento de la provisión del bien provendría de rentas generales, por lo que elementos como el régimen impositivo así como las estructuras de subsidio y focalización se vuelven relevantes. En este sentido, en CEPAL (2009) se reconoce de forma explícita al transporte público como una de las políticas que podría ser considerada como parte del “vecindario” de las políticas sociales junto a otros servicios básicos como el del agua potable, la energía eléctrica y las telecomunicaciones. Sobre estas áreas se afirma que dada la relevancia para la calidad de vida de las familias “…las políticas de subsidios y su focalización, así como la combinación estatal-privada en la provisión, son materia de políticas de bienestar...” (CEPAL, 2009: pp. 36 del cap. III). Por supuesto que estos escenarios extremos no tienen cabida en la realidad, pero sí escenarios más al centro del continuo donde un ejemplo típico sería aquel en el que los dispositivos desmercantilizadores operan en el momento en que el individuo no puede acceder a determinados bienes a través del mercado (básicamente a través de subsidios). O que, por ejemplo, tienen una base universalista de tal forma de generar una tarifa más baja para todos los ciudadanos a partir de la utilización de subsidios desde el sector público. En otras palabras, y como en otras políticas sociales, las preguntas que hay que responder en el caso del transporte público son tres: quién paga (cuánto y cómo se financia), quién accede al bien y cuál es la calidad del mismo. Si entre los que pagan hay un peso muy alto de los sectores de más altos ingresos y eso no compromete el acceso de los más pobres, se trata de un sistema cuyo potencial desmercantilizador, y también de redistribución progresiva, es alto. Por tanto conocer quiénes son beneficiarios de los subsidios y cómo se financian es muy relevante. A modo de ejemplo, un sistema de tarifa única (en el que no se cobra al usuario por distancia recorrida) tiende a favorecer a los sectores localizados en las periferias y en las zonas más alejadas de las zonas centrales de la ciudad. En efecto, los pasajeros que viajan distancias más cortas pagan una tarifa algo más alta de lo que pagarían si la tarifa fuera discriminada y a la vez quienes recorren más distancias pagan algo menos que lo que les correspondería. Si efectivamente son los sectores más pobres quienes se han ido ubicado en la periferia de nuestras ciudades, este tipo de esquema tendría un sesgo progresivo. Por tanto la discusión depende menos de la existencia o no de un subsidio sino que de la forma en que éste opera y cuál es justamente su efecto desmercantilizador. De todas maneras este instrumento aparece como un componente muy relevante en esta materia. A modo de ejemplo, en Hernández (2009) es posible observar que la curva de concentración del subsidio al transporte público en Santiago de Chile (asumiendo que se distribuye de forma equivalente a los viajes realizados por estrato socioeconómico) es progresivo. En efecto, los sectores de bajos ingresos concentrarían una proporción más alta de ese dinero que lo que les correspondería si se distribuyerá de acuerdo al ingreso de sus hogares. Al mismo tiempo, esa curva también mostraba que ese efecto progresivo no comenzaba a tener lugar en el estrato más bajo de la escala sino que en el que lo seguía. Este dato es un buen ejemplo de que en realidad el subsidio al transporte no llega a beneficiar a estos sectores que no hacen uso del servicio (probablemente porque tampoco pueden pagar la tarifa subsidiada). Por supuesto que además del aspecto de financiamiento es necesario tener en cuenta quién es el que efectivamente se beneficia de lo “producido” por el transporte público y con qué calidad. De nada serviría un sistema gratuito y de excelente calidad pero cuya cobertura territorial fuera mínima. De la misma forma, tampoco sería efectivo un sistema muy amplio en cobertura y de muy bajo costo –o incluso gratuito- pero cuya calidad (velocidad, regularidad, seguridad, etc) fuera pésima. Sobre varias de estas preguntas inherentes a la desmercantilización apunta la evidencia empírica de esta ponencia. Ésta permite estudiar algunos indicadores relacionados a dos de las dimensiones relevantes para la accesibilidad: la red (su cobertura) y la institucional (estructura tarifaria y de subsidios). Si bien no agotan las preguntas pertinentes sobre desmercantilización, echarán luz sobre algunas dinámicas de desigualdad en el acceso a este bien –y al bienestar en general- así como de eventuales mecanismos que intenten revertir dichas dinámicas. En la próxima sección se presenta la evidencia empírica que ilustrará esta discusión. Acceso básico a la red y capacidad de pago Características de la red y el acceso básico a ella La red de transporte público en Montevideo (que absorbe algo más de un millón de viajes diarios) cuenta con aproximadamente 1500 autobuses, 4792 paradas y 3 estaciones de intercambio con infraestructura completa. Se organiza alrededor de 136 recorridos que acumulan aproximadamente 1066 variantes incluyendo los dos sentidos, variantes más cortas aunque significativas del recorrido original y, en escasas ocasiones, variantes en cuanto al recorrido propiamente tal. La enorme mayoría de ellos son de carácter regular (no local o diferencial) y tiene como origen o destino alguna zona céntrica3. La red presenta una densidad considerable en el conjunto de la ciudad y deja escasos intersticios de territorio poblado sin cobertura. En líneas generales, su desarrollo yendo detrás de la demanda surgida por los movimientos poblacionales se podría catalogar como relativamente exitoso en cuanto a la extensión de la red. En efecto, la enorme mayoría de las zonas con mayor densidad de población presentan algún recorrido de transporte público atravesándolas. De hecho, muchas de las zonas que a primera vista no aparecen atendidas pertenecen al llamado “Montevideo rural”. Por supuesto que esta clasificación significa poco en la actualidad en virtud de los movimientos poblacionales descriptos más arriba. Lo relevante en todo caso sigue siendo lo del comienzo, se trata de una red verdaderamente densa que, con mayor o menor cantidad de servicios, parece llegar a todas las áreas con potencial demanda en la ciudad. En tal sentido, se podría afirmar que Montevideo es una ciudad con una muy alta conectividad proveniente del transporte público. 3 En particular la zona del distrito de negocios conocido como Ciudad Vieja (o Aduana) o su “puerta de entrada” la Plaza Independencia. Al observar las áreas de influencia construidas alrededor de ellas, es notorio cómo el centro y la costa este parecen estar uniformemente pintadas con el color correspondiente a 300 metros de distancia de alguna parada, cuadro que solo se interrumpe de forma muy esporádica con pequeñas porciones de territorio donde la distancia hacia la parada más cercana es entre 300 y 500 metros. En las restantes regiones del departamento la situación es algo más heterogénea en tanto se comienzan a vislumbrar algunas zonas a más de 500 metros de alguna parada e incluso más lejos que 750. En la periferia las áreas de influencia son aún bastante continuas con excepción de la zona oeste. En la periferia suburbana las áreas de influencia comienzan a “seguir” la lógica de los recorridos que penetran de forma radial a ella y es mucho menos advertible una lógica transversal. Mapa 1 Ubicación de las paradas y sus áreas de influencia (300, 500 y 750 metros). Fuente: elaboración propia en base a información de la IM e INE El cálculo de áreas de influencia permite además de imputar porciones de territorio a una determinada parada hacer lo mismo en materia de población. De esta forma es posible controlar aquellas zonas con acceso básico deficitario por la cantidad de población que vive en ella4. Como se observa en la siguiente tabla, es marginal –en 4 Para el cálculo de la población cubierta se utilizó la misma metodología que Gutierrez y García (2005) que consiste en calcular el la proporción del área de la zona que está cubierta por el área de influencia y aplicarla sobre la cantidad de personas que viven en ella asumiendo que ellas se encuentran cubiertas por dicha área de influencia. Así por ejemplo, si en una zona censal donde viven 100 personas el buffer dibujado a partir de la parada cubre el 50% de su territorio, se asume que son 50 las personas cubiertas términos proporcionales- la cantidad de personas que enfrentan obstáculos muy relevantes para simplemente acceder a una estación de transporte (se encuentran a más de 750 metros de la parada más cercana). Al detenerse en el porcentaje del territorio de la ciudad que se encuentra a esa distancia, es fácilmente deducible la muy baja densidad poblacional de las zonas con obstáculos severos al acceso básico. Ello constituye una muestra de la efectividad del sistema en el seguimiento de la demanda, así como su capacidad para evitar extenderse hacia zonas de escasa demanda potencial. Esta capacidad se traduce en un elemento a priori positivo, son muy escasos aquellos territorios con necesidad de transporte donde el sistema no haya llegado de una forma u otra. Al pasar a un nivel algo más alto –aunque aun moderado- de los obstáculos al acceso al transporte público (paradas a más de 500 metros) la cantidad de personas aumenta, llegando a algo más del 2% de la población montevideana. Una vez más, el área territorial en esta situación sugiere una muy baja densidad poblacional, no obstante lo cual resulta claro que en este caso se trata de sectores con densidad poblacional sustancialmente mayores que los de la situación anterior. Vale recordar que en este estrato ya comienzan a registrarse casos en todas las regiones y, con algo mayor de intensidad en la periferia así como en la franja sur de la periferia suburbana. Tabla 1 Montevideo: área y población según umbrales de distancia a la red de transporte público. En porcentajes, personas y metros. DISTANCIA A LA PARADA Más de 300 metros Más de 500 metros Más de 750 metros % de área 53.70 38.72 26.48 % de personas 8.83 2.17 0.70 Cantidad de personas 117,045 28,752 9,348 Distancia promedio (*) 604 mts 1006 mts 1322 mts Fuentes: elaboración propia en base a información georreferenciada de la IM y datos del Censo 2004 del INE. (*) Se trata de la distancia promedio de los centroides de las zonas censales que no son intersectadas por el área de influencia de la parada en cada uno de los umbrales (300, 500 y 750 metros). Aquellas zonas que son intersectadas al menos parcialmente no son tenidas en cuenta para el cálculo. En pocas palabras, al analizar el acceso básico a las estaciones de transporte público en Montevideo, el primer dato que debe tenerse presente es que prácticamente 9 de cada 10 personas residen en una zona censal que tiene una a 300 metros o menos. Esto habla de una muy alta conectividad del territorio en la ciudad y su gente, aunque también da cuenta de algunos territorios que, debido a su localización, presentan algunos obstáculos por esa área de influencia. En este caso, si el área cubierta alcanzaba el 90%, se asumía que la totalidad de las personas estaban cubiertas. leves a alrededor del 9% de la población (que está a más de 300 metros de la red) y considerables a un 2% de ella (algo menos de 30 mil personas). Probablemente estos enclaves de acceso básico deficitario sean el producto de zonas antes despobladas y a los que el sistema nunca llegó. Esto puede llegar a encender una señal de alarma teniendo en cuenta que zonas antes muy despobladas comienzan a recibir habitantes. Al desagregar la información anterior por estrato socioeconómico, es posible observar cómo, si bien se mantienen muy altos los niveles de acceso básico a la red, también es cierto que los costos moderados o severos son pagados por los residentes en las zonas con mayor concentración de sectores de bajos ingresos5. Así, en los casos en que existe un moderado obstáculo por distancia para acceder a la red (ubicación a más de 300 metros) prácticamente la totalidad de las zonas en dicha situación son aquellas de estrato socioeconómico bajo. De la misma forma, cuando el umbral de distancia asciende a los 500 metros, una vez más se aprecia que esa minoría muy reducida con obstáculos de acceso básico son casi exclusivamente de estrato bajo. Tabla 2 Montevideo: área y población según umbrales de distancia a la red de transporte público. En porcentajes, personas y metros. Más de 300 metros Más de 500 metros Más de 750 metros Alta intensidad de hogares vulnerables 16.1 4.0 1.1 Intensidad media de hogares vulnerables 3.1 0.1 0.0 Baja intensidad de hogares vulnerables 1.4 0.0 0.0 Distancia promedio 204 118 114 DISTANCIA A LA PARADA Total 8.3 1.8 0.5 162 Fuentes: elaboración propia en base a información georreferenciada de la IM y datos del Censo 2004 del INE. Para avanzar en el análisis de la red más allá de la conectividad, se debe comenzar a considerar variables que especifiquen sus rasgos. Una de las formas de hacerlo es atendiendo a la cantidad de servicios que transitan por la ciudad, que es una medida que da cuenta intensidad con que el sistema de transporte recorre la ciudad y la sirve. Por lo tanto interesará conocer la forma en que se distribuye ese nivel de servicio –o 5 El estrato se determina por la composición socioeconómica del segmento censal en el que está ubicada la zona censal. El estrato bajo es aquel en el que residen 50% o más de hogares del quintil 1 y 2 de ingresos. El estrato medio se compone de las zonas con entre 20 y 49% de hogares en dichos quintiles y las zonas de nivel alto tienen menos de 20% de los hogares en dicha situación. Esta medida más que sintetizar el estrato socioeconómico de las zonas, refleja la incidencia de población pobre y vulnerable a la pobreza en ese territorio. Así, las zonas consideradas como estrato alto reflejan que en ella reside una vasta mayoría de hogares cuya vulnerabilidad es baja. intensidad- a lo largo de la jornada para conocer cuáles son los momentos en que se podría inferir existen las mayores dificultades para desplazarse a través del transporte público 6. El siguiente gráfico toma como referencia la cantidad de salidas o largadas en las cabeceras de ambos sentidos para todo el conjunto de recorridos que componen el sistema. Por supuesto registra el conjunto del sistema sin distinguir direcciones ni recorridos y lo hace en referencia a cuánto el transporte mantiene la presencia en la ciudad pero sin determinar aun aspectos de distribución de dicha presencia. Los datos arrojan algunos elementos primarios que tienen que ver con la cantidad de servicio entre los distintos regímenes horarios (días hábiles, sábados y domingos y feriados). Gráfico 1 Intensidad de servicios del sistema de transporte público urbano por hora simple de salida y régimen horario. En cantidad de salidas. 1200 Cantidad de salidas 1000 800 HABILES 600 SABADOS 400 DOMINGOS 200 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 Hora de salida Fuente: elaboración propia en base a frecuencias programadas publicadas en página web de la Intendencia de Montevideo. Al incorporar el tipo de servicio al análisis, es posible observar que el patrón recién descripto se repite para todos los casos. En efecto, los servicios comunes, locales y diferenciales presentan reducciones sustanciales en los horarios de menor intensidad del transporte. Esta regla tiene su excepción en los servicios locales, los que en los días hábiles exhiben una cantidad de salidas que, comparada con los servicios comunes, es 6 En esta ponencia no se aborda uno de los mecanismos de cualificación de la oferta consistente en asociar cada punto de entrada a la red con la oferta que allí se despliega, esto es, saber para cada umbral de distancias a qué tipo de servicios –y eventualmente con qué calidad de servicio- se está accediendo. Este trabajo forma parte de la agenda de trabajo del autor en el futuro, en tanto demanda un procesamiento –e información- bastante más complejo y detallado que la de las medidas aquí presentadas. verdaderamente baja. De todas formas sí se repite el patrón entre franjas horarias, en las que la cantidad de salidas por hora de los servicios locales se reduce a la mitad. Justamente en relación a los servicios locales, vale destacar que éstos ocupan una porción relativamente marginal de los servicios en la calle que ofrece el sistema y cuya oferta prácticamente desaparece en los horarios fuera de punta. El gasto de los hogares en transporte Hasta aquí la ponencia ha presentado evidencia acerca de la disponibilidad espacial de la red, lo que no garantiza necesariamente su uso. Uno de los elementos que lo condicionan es la capacidad de pago, que es de carácter no espacial y que también define el acceso básico a la red de transporte público. Por tanto resulta de capital importancia incluir en el análisis al peso monetario por el acceso al servicio. Como afirma Thompson (2002) el transporte urbano representa un costo elevado para nuestro continente, y no solamente para los países, sino que también para las familias. Para este autor, dicho costo tiene un componente básico por los viajes “obligados” y otro de carácter “opcional” que tiene que ver con la elección de modos de mayor o menor calidad. El costo asumido por las familias aporta pistas sobre la capacidad de los hogares para pagar por el transporte público así como sobre la forma en que se distribuyen dichos costos entre los estratos sociales y usuarios de distintos modos (Carruthers et al., 2005). Una forma de llegar a estos costos es analizar la estructura de gastos de los hogares y establecer cuál es el lugar que este rubro ocupa. Esto permitirá inferir cuánta presión monetaria reciben las familias de los distintos estratos socioeconómicos por su movilidad motorizada. Para ello, deberá tenerse en cuenta por un lado el porcentaje de los ingresos que es efectivamente utilizado para consumir productos y servicios relacionados al transporte. Por el otro, también es necesario considerar cuáles son los bienes contra los que los gastos de transporte “compiten”, es decir, del dinero que se gasta en el hogar, cuánto se destina a bienes básicos –y relativamente insustituibles- y cuánto a bienes que, de no ser consumidos, probablemente no comprometan seriamente el bienestar de los hogares. Para comenzar, vale la pena establecer el nivel de gasto absoluto en transporte por parte de los hogares. Estos datos arrojan varios hechos esperables, como que los hogares de mayores ingresos gastan, en términos absolutos, mucho más que los hogares en los estratos inferiores de ingresos. En el único rubro donde esto no es así es en el del gasto en transporte público, en el que el gasto aparece bastante estable para todos los quintiles e incluso es algo menor en el quintil superior respecto a los tres intermedios. No obstante ello, al observar el rubro de transporte urbano en su conjunto resulta clara la asociación directa entre nivel de ingreso y dinero destinado a dicho rubro. Vale destacar que la mayoría del gasto absoluto responde al uso de opciones privadas que es el rubro predominante en los dos quintiles superiores. Gasto absoluto promedio Gráfico 2 Montevideo: Gasto promedio de los hogares en transporte por sub-rubros del ítem según quintil de ingresos per cápita. En pesos (valores corrientes del año 2005). 4000 3584 3104 3000 2151 2000 1000 0 603 434 169 1067 639 428 102 1451 1427 1251 758 694 723 354 480 95 1 Transporte2público 3 4 5 Transporte privado Quintiles de ingreso per cápita Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística Claro está que para comparar entre estratos, es relevante considerar el costo relativo en los diferentes rubros. Es por ello que, para avanzar en el análisis, la tabla que sigue expone la estructura de gastos de los hogares de Montevideo sobre sus ingresos totales discriminando por el quintil de ingresos per cápita al que pertenecen. En ella se destacan individualmente los rubros de alimentación, vivienda, salud, transporte y el ítem correspondiente al ahorro, siendo los dos primeros los que mayores porcentajes registran a nivel del conjunto de la población. Ahora bien, al considerar la información discriminada por los ingresos de los hogares, la estructura del gasto se trastoca. En efecto, en el caso de la alimentación, la distribución por estrato de ingresos es notoria. Entre los hogares del primer quintil este rubro compromete en promedio más de la tercera parte de sus ingresos al tiempo que al transitar los quintiles de forma ascendente, su importancia va disminuyendo hasta prácticamente una décima parte de los ingresos corrientes de los hogares del quintil superior. El otro rubro de relevancia –el de la vivienda- presenta una estructura algo más pareja entre los quintiles de ingresos en tanto el porcentaje dedicado a este ítem es sólo algo superior en los 3 primeros respecto a los dos restantes. En cuanto a los restantes rubros significativos como porción del ingreso de los hogares, el transporte también presenta una distribución con baja asociación al nivel de ingreso presentando guarismos algo superiores en los hogares más ricos, tema sobre el que se ahondará más adelante. Al mismo tiempo, en el caso de la salud la asociación es más perceptible y es directa: los hogares más ricos tienden a gastar una mayor proporción en este rubro que los más pobres. En este caso existe un escalón a partir del segundo quintil en el que este gasto asciende, lo que probablemente responda a que en el primer quintil se concentren los usuarios de los servicios de salud gratuitos brindados por el estado. En el resto de los quintiles incide la mayor pertenencia al sistema mutual que implica el pago de cuotas y copagos específicos para obtener determinados servicios. El otro rubro con una esperable muy alta asociación es la del ahorro de los hogares, esto es, la diferencia entre sus ingresos mensuales y los gastos a los que hacen frente. Éste adquiere un signo negativo entre los hogares del 20% de menores ingresos, lo que significa que, en términos proporcionales, sus gastos mensuales exceden sus ingresos. Una vez más, ya a partir del segundo quintil se registra un salto importante en la capacidad de ahorro la que se mantiene constante hasta el quintil más rico en el que los niveles de ahorro alcanzan más del 16% de sus ingresos. Tabla 3 Montevideo: porcentaje de gastos sobre el total de ingreso de los hogares por rubros de gasto según quintiles de ingreso. En puntos promediales simples. RUBRO DE GASTO Vivienda Alimentos y bebidas no alcohólicas Transporte Salud Recreación y cultura Bienes y servicios diversos Comunicación Muebles, artículos para el hogar y su conservación Vestimenta y Calzado Restaurantes y servicios de alojamiento Educación Bebidas alcohólicas, tabaco y estupefacientes Gastos no de consume Ahorro 1 2 3 4 5 Total 28.2 34.8 7.7 3.2 4.7 5.8 4.5 4.3 4.5 1.6 .5 2.3 1.0 -2.5 28.4 23.7 7.8 7.9 4.5 4.3 4.7 3.0 3.1 1.8 1.1 1.8 1.2 7.1 27.5 18.6 7.8 10.0 4.7 4.0 4.7 3.1 3.2 2.8 2.2 1.7 1.4 8.9 24.7 15.3 8.4 10.1 6.0 4.0 4.2 3.2 3.2 3.3 2.5 1.3 1.7 12.4 24.9 10.6 8.6 8.7 6.4 4.1 3.9 4.5 2.9 4.3 2.2 1.0 2.6 16.2 26.7 20.6 8.1 8.0 5.3 4.5 4.4 3.6 3.4 2.8 1.7 1.6 1.6 8.4 Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística Estas cifras dan cuenta de una situación ya conocida marcada por el estrato socioeconómico de los hogares en cuanto a la prioridad hacia bienes básicos así como la participación de bienes que otorgan más margen de maniobra a la hora de configurar el presupuesto familiar. Entre los dos quintiles inferiores –en particular en el primero- la prioridad a bienes alimentarios sumado a los gastos en vivienda (en este caso con peso muy similar para todos los estratos) es muy marcada. Por supuesto, las razones para esto pueden encontrarse en el propio monto de ingresos sobre los que se dividen los gastos y, en el caso de la alimentación especialmente, en el hecho que son en los quintiles inferiores donde se concentran los hogares más numerosos. Todo esto hace que los bienes básicos presionen significativamente y rigidicen el presupuesto en tanto buena parte de los ingresos será consumida en forma de alimentos. Expresado de otra forma, en los hogares más pobres, el ingreso disponible al deducir los gastos en comida, alquiler y mantención de la vivienda es muy reducido. Y es este el espacio donde debe acomodarse el gasto en transporte, por lo que, si es alto, competirá con los bienes básicos mencionados. Como ya se adelantó, más allá de la alimentación y la vivienda, en otros rubros (como salud y educación) se manifiesta la huella de la matriz de protección social. En efecto, los hogares más pobres no parecen tener que destinar una enorme parte de sus ingresos a ellos –lo que indicaría que los obtienen desde el estado- al tiempo que los hogares más ricos sí lo hacen en tanto lo consumen desde el mercado. Claro está, que en estos casos, la inversión diferencial puede traducirse en diferenciales de calidad; no es novedoso pensar que varias dimensiones (de mayor o menor relevancia) son más cuidadas desde las prestaciones obtenidas en el marcado que en las brindadas gratuitamente desde el estado. El caso del transporte escapa a esa lógica ya que su participación aparece como estable a lo largo de todos los quintiles. Hasta aquí se ha analizado el rubro transporte en su totalidad, dentro de lo que se incluye una serie de componentes que van más allá del transporte urbano, muchos de los cuales podrían incluso ser considerados como consumos suntuarios (p.e. los viajes al exterior)7. Por tanto es necesario desagregar 7 A los efectos de la especificación de este rubro, los gastos se clasifican incluyendo los siguientes componentes para cada categoría: a) Transporte público: boleto de ómnibus, transporte combinado de pasajeros en medios distintos, transporte interdepartamental (no esparcimiento) y pasaje de tren; b) estos consumos. Dentro de ese rubro más general, y como sucede con el resto de los consumos, aquellos relacionados al esparcimiento o a la recreación tienen mayor incidencia entre los hogares de mayores ingresos. Esta información se encuentra reflejada en el siguiente gráfico. Allí es posible observar como efectivamente el rubro general transporte para los hogares más pobres es sinónimo de transporte urbano, esto es, de aquellos gastos ocasionados por moverse dentro de la ciudad8. Gráfico 3 Montevideo: Composición del gasto al interior del rubro transporte por sub rubro según quintil de ingresos per cápita. En porcentajes. Porcentaje del ingreso 100% 80% 0,9 1,8 0,9 1,4 1,4 2,2 Otros transporte 2,6 3,1 60% 4,4 Transporte privado 5,3 40% 5,1 4,4 20% Transporte público 3,4 2,7 1,2 0% 1 2 3 4 5 Quintil de ingreso Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística Y dentro de los gastos en transporte urbano, la porción más significativa se concentra en el transporte público. Esta situación se revierte a medida que se avanza en los estratos de ingresos hasta que es prácticamente inverso en el quintil 5. De la misma forma, es en Transporte privado: accesorios y repuestos de auto, accesorios y repuestos de moto y bicicleta, alquiler de garaje y cochera por mes, automóviles, servicio de diagnóstico de (Computest), reparación de chapa y pintura, estacionamiento (no por mes), gas oil para transporte personal, servicio de gomería, lavado y engrase, licencia de conducir, lubricantes, aceite y cambio de aceite, nafta, para transporte personal, neumáticos, cámaras, cubiertas, patente de rodado, reparaciones mecánicas de vehículos, servicio de auxilio de automóvil (cuota mensual), servicio de remolque de vehículo y servicio de transporte escolar; c) Otros de transporte: alquiler de automóviles sin conductor, alquiler de motos y bicicletas, compra de automóvil o camioneta, compra de bicicleta, compra moto menos de 50 cc, empadronamiento de vehículo, fletes, gastos menores de transporte en viajes, lecciones para conducir, servicio de mudanza, pasaje de ómnibus internacional, pasaje de avión o barco, peajes y transporte interdepartamental (esparcimiento). Dentro del rubro transporte público también se computan aquellos correspondientes a los gastos en transporte no motorizado (caballos para transporte personal, compra de otros equipos de transporte personal, reparación de bicicletas y vehículos sin motor). Los gastos en transporte público individual (taxis y remises) se cuentan dentro del gasto en transporte privado. 8 La definición de transporte urbano también incluye en este caso los viajes interdepartamentales que no tengan fines de esparcimiento. Si bien es posible que estos consumos incluyan viajes de largas distancias, es muy probable que estén compuestos en su mayoría por traslados dentro del área metropolitana. los quintiles superiores, en particular en el quinto, donde existen porcentajes más importantes de gastos en el sub-rubro “Otros de transporte”. Es así que cuando se hace referencia a los hogares de menores ingresos en relación a su consumo en transporte, debe tenerse presente que, en el extremo inferior, prácticamente 9 de cada 10 unidades monetarias fueron utilizadas para desplazamientos en la ciudad, al tiempo que casi 7 de cada 10 se destinaron a pagar los costos del transporte público. Como con otros bienes, se podría especular con cierta seguridad que los hogares más pudientes consumen servicios de mayor calidad fruto de utilizar transporte privado que les garantiza, entre otras cosa, mayor comodidad, velocidad y flexibilidad de destinos y horarios. La diferencia en el caso del transporte urbano es que para estos bienes los hogares más pobres pagan la misma proporción de sus ingresos que los más ricos. Por otra parte, al limitar el análisis a lo que aquí se denomina transporte urbano la estabilidad de proporciones entre quintiles se revierte levemente. De hecho, el quintil inferior presenta un gasto proporcionalmente superior al quintil más rico (y es el segundo entre los cinco). A esto debería sumarse el hecho antes mencionado que en estos hogares la “competencia” es con bienes claramente más básicos. El siguiente gráfico presenta la noción de incidencia competitiva del transporte sobre bienes básicos que intenta justamente capturar este fenómeno. Esta medida aporta un panorama preciso sobre muchas de las tensiones a las que se enfrentan los hogares con menores recursos y de cuánto amenaza su presupuesto el actual gasto en transporte o un eventual aumento de éste9. Como ya se comentó, cuanto mayor sea la presión más amenazada se verá el consumo de algunos bienes si la necesidad de consumir transporte es inexorable. Y, por supuesto, un alto valor de incidencia competitiva muy probablemente va a significar una provisión deficitaria de transporte. Ésta podría darse en la forma de suspensión de actividades que requieran erogaciones o bien en la búsqueda de alternativas sin costo monetarios aunque tuviera altos costos monetarios (por ej. trasladarse grandes distancias a pie). 9 Para una discusión sobre las diversas formas de reflejar la “pagabilidad” por servicios de transporte urbano ver Carruthers et al (2005) y Mitric y Carruthers (2005). Gráfico 4 Montevideo: medida de incidencia competitiva sobre bienes básicos del rubro transporte y del transporte urbano, año 2006. En proporción de gasto en transporte sobre gasto sustituible. 1,4 1,2 1,0 1,3 1,1 Incidencia rubro transporte Incidencia transporte urbano 0,8 0,6 0,4 0,5 0,5 0,2 0,4 0,4 0,4 0,3 0,0 1 2Quintil de ingreso 3 4 0,3 0,2 5 Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística Los datos son categóricas en cuanto a la distribución regresiva de esta medida, en particular en el caso de los hogares del primer quintil de ingresos. Entre ellos la proporción de los ingresos destinados al rubro “transporte urbano” constituye un 110% del ingreso en “disponibilidad” por parte de estos hogares. Esta cifra disminuye a menos de la mitad ya desde los hogares del segundo quintil y continua haciéndolo a medida que crecen los ingresos lo que determina una situación con amplia holgura para satisfacer las necesidades de transporte y ampliarlas sin comprometer otros consumos. Otro de los rasgos del comportamiento de esta variable es que tanto al considerar el rubro de transporte en su totalidad como al hacerlo con el transporte urbano, en el quintil inferior la incidencia competitiva es similar. A medida que se eleva el quintil de ingresos esta diferencia es, en términos proporcionales, mucho mayor. Otro elemento que debe tenerse presente a la hora de analizar los gastos de transporte tiene que ver con la cantidad de personas que viven el hogar. De hecho es una forma distinta de ver el mismo fenómeno estudiado hasta aquí en tanto la cantidad de personas está asociada con los gastos de alimentación que es parte importante del conjunto de bienes básicos y es uno de los rubros donde mayores diferencias absolutas existen entre los distintos quintiles y definen de cierta forma el porcentaje de ingreso disponible. El indicador elegido para integrar la cantidad de personas que viven en los hogares al análisis es la razón del gasto en transporte sobre el ingreso per cápita. De esta manera es posible estandarizar el gasto en transporte urbano por la cantidad de miembros del hogar. En otras palabras, con este dato se puede dar cuenta del ingreso posterior al gasto en transporte ajustado por la cantidad de personas a las que se tiene que mantener con él. Si bien este dato podría tener que ver con que en los hogares más pobres haya más personas para transportar (en ese caso a un costo de transporte per cápita –como proporción de los ingresos- mucho más barato que en los hogares más ricos, lo que redundaría en una misma proporción de gastos sobre ingreso total), el efecto de esta mayor demanda es limitado en tanto estos hogares, además de ser más grandes, concentran mayor número de niños cuyas necesidades de transporte en general es a través de medios no motorizados10. Al observar la distribución de este indicador por quintiles, se advierte una pauta regresiva, donde el gasto sobre ingreso per cápita en los hogares del primer quintil dobla al del quinto. En otras palabras, el lugar que el transporte ocupa es mucho más importante entre los hogares pobres cuando se considera la cantidad de personas que se debe atender con el ingreso disponible posterior al gasto en transporte. Gráfico 5 Montevideo: Gasto en transporte urbano por quintil de ingreso. En porcentaje sobre ingreso per cápita. Porcentaje de ingreso 30 25 29 20 22 20 15 19 15 10 5 0 1 2 3 4 5 Quintil de ingreso Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística 10 La cantidad promedio de personas que viven en los hogares por quintil de ingresos es la siguiente: 4,4 personas en el quintil 1; 3,4 en el 2; 2,8 en el 3; 2,4 en el 4 y 2,1 en el 5. En relación a la cantidad de niños y jóvenes de 0 a 14 años, en los hogares del quintil 1 este grupo etario representa promedialmente el 41% de sus miembros; el 26% en el quintil 2; 16% en el 3; 12% en el 4 y 10% en el 5. Estos dos indicadores surgen de la Encuesta Continua de Hogares 2007 y corresponden a Montevideo (con quintiles de ingreso per cápita del hogar computados sobre el total del país). La estructura tarifaria y de subsidios La participación del estado en la definición de la tarifa es crucial si existe alguna intención de echar a andar mecanismos compensatorios de mayor o menor nivel de focalización. La autoridad puede participar a través de la contribución de fondos públicos para apoyar el funcionamiento del sistema –subsidios- o a partir de regulaciones que impliquen ofertas diferenciadas –estructura tarifaria- que favorecen intencionalmente o por los hábitos de uso a sectores específicos. Como con otros servicios básicos –la energía eléctrica, agua y saneamiento los más clásicos- existen varios puntos de vista acerca de cuál es la mejor estrategia para cumplir los objetivos. Más allá de diversas posiciones acerca de cuál es la mejor forma de implementar un subsidio al transporte público, en todo caso se reconoce el rol relevante que pueden llegar a jugar en términos de acceso al transporte. Como otros bienes básicos, los sistemas de transporte enfrentarán los mismos dilemas en cuanto a su efectividad, eficacia, conveniencia e impacto. Estos temas son abordados en investigaciones regionales focalizándose principalmente en el impacto sobre la pagabilidad del transporte (Gutierrez, 2004; Carruthers et al., 2005; Gomide et al., 2005; Estupiñán et al., 2007; Gomez-Lobo, 2007; Rogat, 2009; Serebrisky et al., 2010). En Montevideo se podrían identificar tres tipos de mecanismos. El primero de ellos es de carácter universal y su componente más relevante es el subsidio para incidir a la baja en la tarifa general. En términos generales, los beneficiados por estas transferencias de fondos públicos son los usuarios del transporte público. Por tanto una primera aproximación ellos surgiría del análisis de su perfil socioeconómico. Como en otras ciudades latinoamericanas, en Montevideo el patrón de utilización del transporte público tiene una forma de “U invertida”. Esto es que es muy bajo el porcentaje de utilización en los sectores más bajos, y asciende entre los sectores medios y mediobajos para luego comenzar a descender en los sectores medio-altos y altos donde se vuelve al porcentaje mínimo de uso nuevamente. Acumulación inversión Grafico 6 Montevideo metropolitano. Estructura de viajes en transporte público ordenado por percentil de ingresos. Año 2009. En porcentaje acumulado. 100 80 60 40 20 0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Percentil de ingresos Equidad Público Privado Fuente: elaboración propia en base a EOD 2009 El hecho destacable de todas formas es que si el mecanismo de focalización fuera el de las personas que viajan por transporte público, se alcanzaría una distribución con sesgo levemente progresivo. Es así que, por ejemplo, el 40% de los viajes “más pobres” recibirían cerca del 50% de dicho subsidio si la asignación subsidio-usuario fuera perfecta. También se pone de manifiesto de manifiesto que dicha progresividad emerge sobre el décimo percentil de ingresos y no antes donde la línea de viajes de transporte público se apoya sobre la de equidad (cada decil recibiría el 10% de los subsidios). El otro hecho que pone de manifiesto este gráfico y de forma algo más categórica es que las inversiones orientadas a los viajes en transporte motorizado privado sí presentan un claro sesgo regresivo donde los sectores más acomodados recibirían mucho más de esa inversión respecto a los más pobres. El segundo mecanismo es el de beneficios sobre la tarifa a colectivos específicos. Dentro de esta categoría se encuentran un conjunto de bonificaciones respaldadas por un subsidio municipal y otras que son costeadas de forma cruzada, esto es, por la recaudación del pago del resto de los usuarios. Los del primer tipo incluyen tarifas bonificadas a jubilados y retirados que implican descuentos del 50% o 75% dependiendo de los ingresos. También se compone de tarifas diferenciadas a estudiantes de enseñanza media y terciaria que consisten en un descuento del 25% (educación terciaria), 50% (educación media privada y toda la de segundo ciclo) o 100% (50 tickets para el primer ciclo de educación media hasta 16 años)11. Las bonificaciones totales que surgen de subsidios cruzados incluye la gratuidad para estudiantes de enseñanza primaria y la gratuidad para mayores de 70 años y menores de 12 los días domingos. La gratuidad para escolares ha sido una práctica tradicional en el transporte colectivo montevideano al tiempo que la exoneración por motivos de esparcimiento para niños y mayores fue implementada durante la década de los 90. Vale decir que este tipo de mecanismos es quizás el que más sufra el efecto de autoselección. En el caso de los estudiantes esto es claro, los niños o jóvenes que no asisten al sistema educativo se concentran en los sectores más populares. De todas formas vale decir que la incidencia de la caminata en los viajes de estudio, especialmente hasta el primer ciclo de enseñanza secundaria es muy alta. La bonificación a jubilados y pensionistas puede padecer un efecto similar en relación a ciertos requisitos mínimos de formalidad –debe tramitarse un carnet en el instituto previsional- de los que se pueden llegar a ver excluidos los sectores más pobres. Finalmente, el tercer tipo de mecanismo identificado es el de base territorial y temporal, que consiste básicamente en distintas ofertas tarifarias a los pasajeros. Con la compra de alguna de estas modalidades, se puede realizar un viaje –o más tramos de un mismo viaje- por menos dinero que el que correspondería si se adquiriera uno o la cantidad de tickets equivalentes a precio regular. Puede ser leído en dos dimensiones: la temporal y la territorial. Dentro de la temporal se cuenta la oferta de dos productos diferenciales de tarifa plana y semiplana por un lapso de tiempo. Se trata de los ya mencionados boletos “2 horas” y “1 hora”. El 2 horas permite una utilización irrestricta del sistema durante ese lapso por un valor de aproximadamente 1,4 tickets regulares. Por otra parte, el boleto 1 hora permite realizar hasta dos viajes en el transporte colectivo por el valor de la tarifa normal12. Por eso, estrictamente hablando la tarifa regular (el “boleto común”) es en realidad una tarifa semi-plana de una hora. Esta estructura tarifaria favorece a aquellos que, en primer lugar, usan la tarifa y, en segundo término, los que más aprovechan sus posibilidades en términos de viajes realizados. Es así que quienes 11 En el transcurso del año 2012 los beneficios de estas bonificaciones se verán ampliados. A partir de un convenio con el Ministerio de Economía se flexibilizarán los criterios de edad y ciclo para la obtención de boletos gratuitos llevándolo a toda la educación media y hasta los 18 años de edad. Asimismo, los beneficios para la educación terciaria pública se llevan al 50% de la bonificación en lugar del 25% actual. 12 Esta tarifa permite hasta un tercer viaje cuando algunos de los tramos es abordado en puntos seleccionados del sistema, en general terminales o intercambiadores. realizan los dos viajes con un único ticket son de alguna manera financiados por quienes utilizan un viaje simple. Algo similar sucede con quienes realizan varios viajes pagando el valor de un ticket 2 horas. Existe un subsidio cruzado entre quienes utilizan esta tarifa y quienes no a la vez que entre los usuarios más intensivos respecto a los menos13. En la dimensión espacial, se destacan los recorridos de carácter zonal o local, cuya bonificación es del 50% de la tarifa regular. Entre estos recorridos se cuentan los tradicionales locales, recorridos cortos en extensión algunos con carácter circular que recorren sectores no servidos por la red regular o unen zonas lejanas con puntos de intercambio del sistema. También incluye algunas porciones de recorridos regulares los que, a partir de determinado punto especificado emiten boletos con tarifa zonal. La última modalidad incorporada es un anillo periférico que fue catalogado como zonal. Esto es que todos los viajes que se originen y tengan destino dentro de ese anillo se podrán realizar con una tarifa zonal. Este tipo de tarifa es particularmente progresiva en tanto la mayoría de los servicios locales se ubican en zonas periféricas donde se concentran sectores de bajos recursos. En particular el boleto zonal del tercer anillo recién mencionado tiene un particular autoselección de carácter progresivo. La tabla que sigue sintetiza los tres mecanismos analizados hasta aquí así como cada uno de sus componentes14. 13 A nivel de los operadores, existe un esquema de reparto del ingreso por el que se divide en partes iguales por cada tramo utilizado y cada empresa recibe el equivalente a la calidad de tramos en que la persona utilizó el sistema. 14 Vale destacar que el sistema de transporte presenta otros dispositivos que no son tenidos en cuenta aquí por su carácter marginal en cuanto a incidencia en compra de viajes o beneficiarios. Éstos son el boleto institucional que permite un descuento a la tarifa por compra de un paquete de boletos para empleados de las empresas que realicen un convenio con la intendencia y gratuidad para algunas personas con discapacidad. Tabla 4 Montevideo: dispositivos compensatorios del transporte público. TIPO DE MECANISMO DE BASE UNIVERSAL Dispositivo Subsidio a la tarifa regular (fideicomiso transporte y subsidio a la tarifa) Boleto escolar POR GRUPO SOCIAL (edad y actividad) Boleto de estudiante primer ciclo enseñanza media Boleto a jubilados y pensionistas Descripción (beneficios, focalización, financiamiento) Estabilización de tarifa y rebaja puntual 15 (aproximadamente 10% impacto ). Financiamento desde gobierno nacional en coordinación con gobierno departamental. Focaliza en usuarios transporte público, progresividad moderada. Gratuidad. Financiamiento cruzado. Gratuidad en ciclo básico de enseñanza media (con requisitos etarios). 25% o 50% otros ciclos y enseñanza terciaria pública. Financiamiento municipal. Efecto de autoselección (asistentes al sistema educativo). 50% y 75% de bonificación dependiendo de ingresos. Financiamiento municipal. Posible efecto de exclusión sectores más vulnerables por requisito formal. Oferta local y zonal (recorridos locales, tramos de recorridos regulares, viajes dentro de tercer anillo) 50% de la tarifa. Financiamiento cruzado. Fuerte concentración en sectores residiendo en zonas periféricas. Oferta de tarifa plana y semi-plana temporal (Boletos 1 hora y 2 horas) Segundo tramo a tarifa regular y viajes ilimitados por 2 horas con el valor de aprox. 1,4 viaje a tarifa regular. Financiamiento cruzado con reparto entre operadores. Favorece a sectores más alejados del centro e implica rebaja de tarifa para transbordos impuestos. BASE GEOGRÁFICA Y TEMPORAL Fuente: elaboración propia en base a IM. Consideraciones finales De la evidencia presentada en esta ponencia, vale la pena destacar una serie de puntos respecto a las dos dimensiones relevantes consideradas. En primer lugar, que la red de transporte público mantiene una presencia muy importante en el territorio con una cobertura alta. Su comportamiento apunta a un alto grado de adaptación a la demanda o, expresado de otra forma, una oferta que, tanto en lo espacial como en lo temporal, se rige por la atención a la demanda. Es así que en términos territoriales la red penetra de forma densa en los sectores de mayor densidad poblacional y atracción de viajes, y lo hace en forma radial (con ejes relativamente únicos que dejan intersticios territoriales amplios sin red alguna) en los sectores de menor densidad (más allá que en el conjunto de ese territorio más amplio que es la periferia suburbana resida casi una tercera parte de la población). Por otra parte, la dimensión temporal presenta un comportamiento 15 De acuerdo a consultas informales con técnicos de la Intendencia de Montevideo. idéntico: las franjas y regímenes horarios de punta (días hábiles en horas diurnas) presentan prácticamente el doble de servicios que los de fuera de punta (fines de semana y horarios nocturnos y fuera de hora punta). Si bien es marginal, se advierte que los últimos procesos de periferización en la ciudad inciden en que las zonas con peor cobertura tengan un perfil prácticamente exclusivo de zonas con alta intensidad de vulnerabilidad. De todas formas, la debilidad principal en materia de estratificación se advierte al considerar la capacidad de pago. El gasto de los hogares presenta una distribución regresiva en materia de acceso al transporte similar a las que se podrían encontrar en otras ciudades (ver Thompson, 2002; PNUD, 2008). En este ítem, compuesto en su enorme mayoría por consumo de transporte público, los hogares de los quintiles inferiores erogan una mayor proporción de sus ingresos que los superiores. Asimismo, al considerar la “competencia” por bienes básicos o la cantidad de personas que viven en estos hogares, dichas diferencias son mucho más significativas. En este contexto, la estructura de consumo indica que el gasto en transporte no es poco significativo en tanto tensa la obtención de otros bienes básicos. A su vez, esto impacta en la calidad y cantidad de transporte que se consume ya que se convierte en un rubro pasible de ser recortado o, en un escenario donde sea indispensable, estos recortes podrían dirigirse a bienes básicos. Si este análisis fuera sobre el sistema de salud, estaríamos estudiando los llamados gastos de bolsillo, esto es, la cantidad de dinero que los hogares deben desembolsar para acceder a la salud. En este campo, los sectores más favorecidos en general acceden a opciones privadas y de mejor calidad, lo que se refleja en una proporción mayor de gasto en relación a sus ingresos. En el caso del transporte esto no sucede, si bien los sectores medios y altos también acceden a opciones privadas de mejor calidad (y seguramente mayor cantidad de desplazamientos a destinos diversos en la ciudad), en términos proporcionales usan menos de sus ingresos (o lo mismo) que los restantes hogares. Esta situación se registra a pesar de que sí existe un esfuerzo por parte de las autoridades –importante en términos regionales- por intervenir la tarifa a la baja y maximizar su pagabilidad. Estos esfuerzos se concentran en aspectos generales de la tarifa regular, esto es, una fuerte inversión para su estabilización y eventual baja. Referencias Ascher, F., 2005. Ciudades con velocidad y movilidad múltiples: un desafío para los arquitectos, urbanistas y políticos. Revista ARQ 11–19. Carruthers, R., Dick, M., Saurkar, A., 2005. Affordability of Public Transport in Developing Countries. Transport Papers 3, World Bank, Washington. Cass, N., Shove, E., Urry, J., 2005. 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