Transporte público y bienestar - Asociación Uruguaya de Ciencia

Transporte público y bienestar: un marco analítico y algunos indicadores para
Montevideo1
Diego Hernández
Universidad Católica del Uruguay
[email protected]
Resumen
La capacidad de las personas para superar las distancias geográficas hasta los
emplazamientos donde se proveen recursos deseados o necesarios –la dimensión más
básica del acceso a ellos- no siempre adopta un rol protagónico a la hora de analizar la
dinámica del acceso al bienestar y la vulnerabilidad. Por tanto la accesibilidad puede ser
estudiada desde las políticas públicas sociales, considerando aspectos básicos de
estratificación, redistribución y desmercantilización.
En la ponencia se argumenta que la accesibilidad surge de la combinación de las
estructuras de oportunidades de movilidad y los recursos en control de los hogares. El
ajuste o desajuste entre estos dos componentes es lo que determinará el grado de
vulnerabilidad a la hora de llegar a los lugares. Para los hogares de menores ingresos, la
capacidad de superar distancias geográficas entre un punto y otro de la ciudad
dependerá en mayor medida de las oportunidades que ofrezca el entorno. En particular,
de aquellas que dependan en menor medida de mecanismos de mercado. El transporte
público constituye la más relevante para los viajes motorizados y es por eso que
constituye el foco de este trabajo.
El trabajo se concentra en la distribución por estrato socioeconómico de dos
dimensiones básicas: el acceso territorial a la red y la capacidad de pago. Posteriormente
presenta varios dispositivos desemercantilizadores lanzados desde la política de
transporte, asociados fundamentalmente a la estructura tarifaria y de subsidios. Los
indicadores presentados dan cuenta de una cobertura básica muy relevante de la red,
aunque con varios matices de acceso estratificado en particular en materia de capacidad
de pago.
Palabras clave:
Políticas de transporte público, desemercantilización movilidad, acceso básico
1
Trabajo presentado en el Cuarto Congreso Uruguayo de Ciencia Política, “La Ciencia Política desde el
Sur”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 14-16 de noviembre de 2012
Introducción
Es muy común encontrar en los análisis urbanos y territoriales el estudio de la
distribución en el espacio geográfico de bienes y servicios. Ejemplo de ellos son las
investigaciones que dan cuenta de la calidad de las escuelas a las que asisten los niños
residiendo en zonas distintas. En general, esta distribución espacial de oportunidades no
hace más que reflejar la distribución en el espacio social de dichos bienes: las zonas con
las peores escuelas son también aquellas en las que residen los sectores de más bajos
ingresos.
La accesibilidad, asociada a oportunidades de transporte –o en su versión más simple a
la distancia- en general es considerada de forma colateral. En muchos casos
directamente no es considerada, dándose por sentada la capacidad de los individuos para
llegar a los lugares. En esos casos el acceso sobre el que se posa la atención es el de la
provisión del servicio en ese lugar (la educación que se recibe en el centro educativo)
pero no se hace mayor mención a un estadio anterior de la oferta que es el grado de
dificultad para llegar a dicho centro.
Esta ponencia se detiene justamente en ese punto tradicionalmente poco considerado, el
de la accesibilidad territorial que es el primer nivel de acceso a las oportunidades, el de
poder llegar al lugar donde se desarrollan las actividades. Para ello, se argumenta que
esta variable constituye un activo o capital a movilizar por parte de los hogares para
aprovechar otras estructuras de oportunidades como las laborales, de salud o de
educación. Asimismo, se sostiene que la propia accesibilidad surge de la combinación
de las estructuras de oportunidades de movilidad y los recursos en control de los
hogares2.
El ajuste o desajuste entre estos dos componentes es lo que determinará el grado de
vulnerabilidad a la hora de llegar a los lugares. En el caso de los hogares de menores
ingresos, cuyo bienestar está más ligado a las oportunidades del entorno que a los
recursos propios, la capacidad de superar distancias geográficas entre un punto y otro de
la ciudad dependerá en mayor medida de las oportunidades que los hagan más
2
Para una discusión en mayor profundidad sobre el lugar de la accesibilidad territorial desde la
perspectiva del esquema de activos y estructuras de oportunidades (AVEO) ver Hernández (2012a,
2012b).
independientes del mercado. El transporte público constituye la más relevante para los
viajes motorizados y es por eso que constituye el foco de este trabajo.
Concretamente, la ponencia analiza la distribución por estrato socioeconómico de dos
dimensiones básicas: la cobertura de la red de transporte público y la capacidad de pago
por este servicio. En tal sentido será clave preguntarse por la distribución de estas
variables por estrato socioeconómico y –más asociado a la segunda- cuáles han sido los
elementos desmercantilizadores puestos en práctica desde las políticas públicas de
transporte.
Para el cumplimiento de sus objetivos, la ponencia se estructura en 3 secciones. En la
primera –marco conceptual- se desarrolla el marco analítico sobre transporte público y
accesibilidad desde una perspectiva basada en el bienestar y la protección social. En la
segunda, se abordan empíricamente las dimensiones analizadas. Allí se describe la
cobertura territorial de la red de transporte público en la ciudad y la capacidad de pago
de los distintos sectores socioeconómicos, lo que se complementa con un análisis de la
estructura tarifaria y de subsidios que juegan el rol de dispositivos desmercantilizadores
y compensatorios. En la sección final se sintetizan los principales hallazgos y se
discuten a la luz del marco conceptual expuesto.
Marco conceptual: accesibilidad, bienestar y políticas públicas
El concepto de accesibilidad
Para Miralles y Cebollada, la accesibilidad: “…hace referencia a la facilidad con que
cada persona puede superar la distancia que separa dos lugares y de esta forma ejercer
su derecho como ciudadano (…) la accesibilidad además de una dimensión territorial,
también es una característica individual en relación con el número de opciones que
tienen los diferentes ciudadanos para acceder a los lugares y a las actividades…” (2003
pp. 14).
Vale destacar que un individuo puede tener muy poca capacidad de movilizarse a
grandes distancias en el espacio y sin embargo tener muy buena accesibilidad por
cercanía. Y a la inversa, puede tener mucha facilidad de movimiento hacia muchos
puntos de la ciudad, pero no hacia el que necesita llegar, por lo que, a pesar de su alto
nivel de movilidad, su accesibilidad sigue siendo baja. También puede registrar muchos
movimientos –ser muy “móvil”- pero debido a que debe transitar distancias largas por
lo que su accesibilidad es en realidad deficitaria. En tal sentido, la localización de las
actividades juega un rol relevante. Esto es que, en teoría, la superación de las distancias
puede darse desde el individuo desplazándose a las actividades o desde las actividades
“desplazándose” hacia ellos (localización cercana). Así por ejemplo, los problemas de
accesibilidad al trabajo se podrían resolver de dos formas: con un adecuado sistema de
transporte que lleve a las personas a las zonas con alta concentración de oportunidades
laborales o a través del emplazamiento de oportunidades cercanos al lugar de residencia.
Otro concepto que, si bien difiere terminológicamente, tiene mucho que ver con la
accesibilidad es el de motilidad aportado por Kaufmann et al. (2004) al que definen
como “…la capacidad de ser móvil en el espacio social y geográfico o como la manera
en que las entidades, de acuerdo a sus circunstancias, acceden y se apropian de la
capacidad de movilidad socioespacial (…) la motilidad incorpora dimensiones
estructurales y culturales de los movimientos y acciones en los que la capacidad literal o
potencial de movilizarse socioespacialmente puede ser realizada de distintas formas y
puede tener distintas consecuencias a lo largo de diversos contextos socioculturales…”
(2004: pp. 750). Para estos autores la motilidad, este potencial de movilidad, se
transforma en un capital de las personas. A la vez, dicho capital va a estar íntimamente
relacionado a contar con otros capitales.
Como se deriva de estas definiciones, uno de los componentes fundamentales tiene que
ver con la noción de capacidad para “llegar a”. Asimismo, subyace la idea de
potencialidad, esto es, que dicha capacidad no se asocia a lo que el individuo sí logra
hacer sino que es un atributo que para estudiarse hay que ir más allá de los movimientos
conocidos u observables. También se desprende de esta discusión que cuando se aborda
el concepto de accesibilidad es necesario tener presente no solo la capacidad de “llegar
a” sino que la capacidad de llegar a qué lugar, qué servicios y bajo qué condiciones.
Accesibilidad, bienestar y equidad
La definición de accesibilidad le otorga un rol relevante a nociones tales como derecho,
ejercicio de la ciudadanía o inclusión. En última instancia, lo que se destaca es la
naturaleza pública de la movilidad y la accesibilidad, se reconoce el hecho que se trata
de un bien que debería protegerse desde el conjunto de la sociedad. En términos de
Ascher, “…hoy en día, la movilidad es una condición clave de acceso al mercado
laboral, a una vivienda, a la educación, a la cultura y el ocio, a la familia. El derecho a
trabajar, a tener una vivienda, a recibir capacitación, ahora implican el derecho a la
movilidad (…) en cierto sentido este derecho a la movilidad es una precondición de los
otros derechos…” (2005: pp.19). Por supuesto que esta aparente declaración de carácter
político tiene un correlato conceptual muy fuerte. Da a entender la existencia de una
relación prácticamente causal entre la movilidad y el acceso a otros bienes y
oportunidades con impacto directo en la calidad de vida de las personas.
En efecto, esta relación ha sido puesta a prueba y descripta de forma relativamente
frecuente, especialmente por la literatura proveniente de países industrializados. En
general, ésta parte de un abordaje similar al aquí propuesto en tanto concibe a la
movilidad como un bien que permite acceder a otros bienes e indaga la forma en que
estos procesos tienen lugar y de qué manera afectan a los hogares y las personas de
acuerdo a, por ejemplo, su nivel socioeconómico. Concretamente, se pregunta qué
sucede con la movilidad y la accesibilidad de las personas –especialmente los sectores
de bajos ingresos- y advierte acerca del impacto que tiene sobre los individuos la
capacidad de superar las distancias geográficas entre un punto y otro para poder
participar de la vida en la ciudad y beneficiarse de las oportunidades y recursos que el
espacio urbano ofrece.
Una de las primeras constataciones de estos análisis es que las cuestiones relacionadas a
la movilidad y la accesibilidad no es un tema de libre elección personal y puede
presentar muy fuertes constreñimientos estructurales (Massot and Orfeuil, 2005;
Wenglenski and Orfeuil, 2006). Es importante pues no caer en la “tentación” de pensar
que la movilidad llega a todos los estratos sociales por igual. En este sentido, Kaufmann
(2002) plantea justamente que no se debe confundir entre mayor velocidad de transporte
y movimiento como un imperativo de las sociedades modernas con que efectivamente
ese sea un atributo de toda la población (ver también Urry, 2007). En pocas palabras, el
punto de partida para pensar en movilidad, accesibilidad y bienestar es que éstas no
pueden darse por sentadas, que es un atributo que no se distribuye de forma equitativa
entre las personas y los hogares. Hay personas que tienen más posibilidades de
movilizarse que otras, hay quienes pueden hacerlo mucho más rápido que otras, hay
quienes pueden hacerlo en mayores direcciones que otras.
En este marco, son varios los estudios que identifican una serie elementos que ordenan
las dimensiones que pueden obstaculizar o facilitar la accesibilidad de las personas.
Estas dimensiones constituyen en buena medida sus determinantes. Más allá de las
distintas variantes y planteos existentes en la literatura (ver Social Exclusion Unit, 2003;
Kaufmann et al., 2004, 2009; Cass et al., 2005; Flamm and Kaufmann, 2006; Paulley et
al., 2006; Titheridge, 2006; Urry, 2007) y centrando la discusión en la accesibilidad por
transporte público, Hernández (2012a) identifica cuatro dimensiones que deberían ser
consideradas: a) de oferta: relacionada al bien que se provee, cuál es la red y su
extensión, los tiempos que impone a quien traslada, cuáles son sus rasgos (horarios,
regularidad, extensión temporal), calidad en términos de comodidad y seguridad tanto
de su material rodante como estático y la información que pone a disposición de los
individuos, b) de institucionalidad: que refiere a los componentes que definen el grado
de desmercantilización monetaria de esa red. La estructura tarifaria y de regulación, la
introducción de subsidios y sobre quiénes recae y el diseño de las reglas de uso en
relación al pago de la tarifa; c) de rasgos individuales: en cuanto a sus ingresos, el
tiempo disponible y cómo pueden organizarlo (relacionado a sus requerimientos de
actividades) y las habilidades y destrezas para dominar el sistema y su funcionamiento y
poder acceder físicamente a él; y d) de forma urbana: relacionado a dinámicas
socioterritoriales que responden en mayor medida a factores estructurales que a
decisiones individuales como la localización de las actividades y la localización
residencial de los distintos estratos socioeconómicos (2012a: pp. 123-124).
El transporte público en la arena de las políticas sociales
En el contexto delineado hasta aquí, la oferta de transporte público aparece como crucial
en tanto uno de los rasgos de la población más pobre es justamente su cautividad
respecto a este modo (Avellaneda García 2007; Jaramillo 1993). En efecto, es
prácticamente su única alternativa motorizada de movilidad (o al menos la que pueden
pagar) para realizar las actividades que desean o necesitan y cuya localización excede la
capacidad de llegar caminando. Buena parte de la atención entonces debería estar puesta
en identificar ajustes y desajustes entre el transporte público y las estructuras de riesgo
de movilidad de esta población.
Ahora bien, más allá del rol de la movilidad, ¿por qué colocar al transporte público en el
centro de la discusión? En primer lugar porque existe un postulado que es que las
políticas de transporte público podrían ser consideradas como parte de los sitemas de
protección social, es decir, aquellas cuyo objetivo es profundizar el desarrollo social y la
equidad. En otras palabras, no se lo consideraría como un “servicio más” cuyo mercado
puede ser asimilado al de los más convencionales. Adicionalmente, y como ya se
mencionó, este es el mecanismo desmercantilizador más relevante de la accesibilidad y
la movilidad en general.
La noción de desmercantilización o decomodificación adoptada aquí responde a los
postulados de Esping-Andersen (1990) que la vincula a la capacidad del individuo de
acceder al bienestar con independencia de su performance en el mercado. El esquema
que sigue, muestra una línea que representa el continuo de desmercantilización posible
de la movilidad. Los extremos se podrían sintetizar en dos rasgos definitorios: en el caso
de la máxima desmercantilización la capacidad de pago del individuo es prácticamente
indiferente respecto a la capacidad de utilizar el sistema. En un escenario de mínima, su
capacidad para desplazarse de un punto al otro de la ciudad dependerá de forma
prácticamente exclusiva de poder pagarlo.
La capacidad de pago, a su vez, está
vinculada a la performance de los individuos en el mercado, generalmente en el
mercado laboral. Suponiendo la situación de un individuo desempleado y carente de
ahorros u otros ingresos, en un contexto de muy baja desmercantilización su capacidad
de movilidad motorizada es prácticamente nula. En el escenario opuesto, esa condición
no sería un dato relevante en tanto el uso no le demandaría gastos de su bolsillo.
Figura 1
Representación gráfica de los extremos de decomodificación a partir del transporte
público
Fuente: elaboración propia
En el escenario de máxima desmercantilización o decomodificación, el financiamiento
de la provisión del bien provendría de rentas generales, por lo que elementos como el
régimen impositivo así como las estructuras de subsidio y focalización se vuelven
relevantes. En este sentido, en CEPAL (2009) se reconoce de forma explícita al
transporte público como una de las políticas que podría ser considerada como parte del
“vecindario” de las políticas sociales junto a otros servicios básicos como el del agua
potable, la energía eléctrica y las telecomunicaciones. Sobre estas áreas se afirma que
dada la relevancia para la calidad de vida de las familias “…las políticas de subsidios y
su focalización, así como la combinación estatal-privada en la provisión, son materia de
políticas de bienestar...” (CEPAL, 2009: pp. 36 del cap. III).
Por supuesto que estos escenarios extremos no tienen cabida en la realidad, pero sí
escenarios más al centro del continuo donde un ejemplo típico sería aquel en el que los
dispositivos desmercantilizadores operan en el momento en que el individuo no puede
acceder a determinados bienes a través del mercado (básicamente a través de subsidios).
O que, por ejemplo, tienen una base universalista de tal forma de generar una tarifa más
baja para todos los ciudadanos a partir de la utilización de subsidios desde el sector
público.
En otras palabras, y como en otras políticas sociales, las preguntas que hay que
responder en el caso del transporte público son tres: quién paga (cuánto y cómo se
financia), quién accede al bien y cuál es la calidad del mismo. Si entre los que pagan
hay un peso muy alto de los sectores de más altos ingresos y eso no compromete el
acceso de los más pobres, se trata de un sistema cuyo potencial desmercantilizador, y
también de redistribución progresiva, es alto. Por tanto conocer quiénes son
beneficiarios de los subsidios y cómo se financian es muy relevante. A modo de
ejemplo, un sistema de tarifa única (en el que no se cobra al usuario por distancia
recorrida) tiende a favorecer a los sectores localizados en las periferias y en las zonas
más alejadas de las zonas centrales de la ciudad. En efecto, los pasajeros que viajan
distancias más cortas pagan una tarifa algo más alta de lo que pagarían si la tarifa fuera
discriminada y a la vez quienes recorren más distancias pagan algo menos que lo que les
correspondería. Si efectivamente son los sectores más pobres quienes se han ido
ubicado en la periferia de nuestras ciudades, este tipo de esquema tendría un sesgo
progresivo. Por tanto la discusión depende menos de la existencia o no de un subsidio
sino que de la forma en que éste opera y cuál es justamente su efecto
desmercantilizador. De todas maneras este instrumento aparece como un componente
muy relevante en esta materia. A modo de ejemplo, en Hernández (2009) es posible
observar que la curva de concentración del subsidio al transporte público en Santiago de
Chile (asumiendo que se distribuye de forma equivalente a los viajes realizados por
estrato socioeconómico) es progresivo. En efecto, los sectores de bajos ingresos
concentrarían una proporción más alta de ese dinero que lo que les correspondería si se
distribuyerá de acuerdo al ingreso de sus hogares. Al mismo tiempo, esa curva también
mostraba que ese efecto progresivo no comenzaba a tener lugar en el estrato más bajo
de la escala sino que en el que lo seguía. Este dato es un buen ejemplo de que en
realidad el subsidio al transporte no llega a beneficiar a estos sectores que no hacen uso
del servicio (probablemente porque tampoco pueden pagar la tarifa subsidiada).
Por supuesto que además del aspecto de financiamiento es necesario tener en cuenta
quién es el que efectivamente se beneficia de lo “producido” por el transporte público y
con qué calidad. De nada serviría un sistema gratuito y de excelente calidad pero cuya
cobertura territorial fuera mínima. De la misma forma, tampoco sería efectivo un
sistema muy amplio en cobertura y de muy bajo costo –o incluso gratuito- pero cuya
calidad (velocidad, regularidad, seguridad, etc) fuera pésima.
Sobre varias de estas preguntas inherentes a la desmercantilización apunta la evidencia
empírica de esta ponencia. Ésta permite estudiar algunos indicadores relacionados a dos
de las dimensiones relevantes para la accesibilidad: la red (su cobertura) y la
institucional (estructura tarifaria y de subsidios). Si bien no agotan las preguntas
pertinentes sobre desmercantilización, echarán luz sobre algunas dinámicas de
desigualdad en el acceso a este bien –y al bienestar en general- así como de eventuales
mecanismos que intenten revertir dichas dinámicas. En la próxima sección se presenta
la evidencia empírica que ilustrará esta discusión.
Acceso básico a la red y capacidad de pago
Características de la red y el acceso básico a ella
La red de transporte público en Montevideo (que absorbe algo más de un millón de
viajes diarios) cuenta con aproximadamente 1500 autobuses, 4792 paradas y 3
estaciones de intercambio con infraestructura completa. Se organiza alrededor de 136
recorridos que acumulan aproximadamente 1066 variantes incluyendo los dos sentidos,
variantes más cortas aunque significativas del recorrido original y, en escasas ocasiones,
variantes en cuanto al recorrido propiamente tal. La enorme mayoría de ellos son de
carácter regular (no local o diferencial) y tiene como origen o destino alguna zona
céntrica3.
La red presenta una densidad considerable en el conjunto de la ciudad y deja escasos
intersticios de territorio poblado sin cobertura. En líneas generales, su desarrollo yendo
detrás de la demanda surgida por los movimientos poblacionales se podría catalogar
como relativamente exitoso en cuanto a la extensión de la red. En efecto, la enorme
mayoría de las zonas con mayor densidad de población presentan algún recorrido de
transporte público atravesándolas. De hecho, muchas de las zonas que a primera vista
no aparecen atendidas pertenecen al llamado “Montevideo rural”. Por supuesto que esta
clasificación significa poco en la actualidad en virtud de los movimientos poblacionales
descriptos más arriba. Lo relevante en todo caso sigue siendo lo del comienzo, se trata
de una red verdaderamente densa que, con mayor o menor cantidad de servicios, parece
llegar a todas las áreas con potencial demanda en la ciudad. En tal sentido, se podría
afirmar que Montevideo es una ciudad con una muy alta conectividad proveniente del
transporte público.
3
En particular la zona del distrito de negocios conocido como Ciudad Vieja (o Aduana) o su “puerta de
entrada” la Plaza Independencia.
Al observar las áreas de influencia construidas alrededor de ellas, es notorio cómo el
centro y la costa este parecen estar uniformemente pintadas con el color correspondiente
a 300 metros de distancia de alguna parada, cuadro que solo se interrumpe de forma
muy esporádica con pequeñas porciones de territorio donde la distancia hacia la parada
más cercana es entre 300 y 500 metros. En las restantes regiones del departamento la
situación es algo más heterogénea en tanto se comienzan a vislumbrar algunas zonas a
más de 500 metros de alguna parada e incluso más lejos que 750. En la periferia las
áreas de influencia son aún bastante continuas con excepción de la zona oeste. En la
periferia suburbana las áreas de influencia comienzan a “seguir” la lógica de los
recorridos que penetran de forma radial a ella y es mucho menos advertible una lógica
transversal.
Mapa 1
Ubicación de las paradas y sus áreas de influencia (300, 500 y 750 metros).
Fuente: elaboración propia en base a información de la IM e INE
El cálculo de áreas de influencia permite además de imputar porciones de territorio a
una determinada parada hacer lo mismo en materia de población. De esta forma es
posible controlar aquellas zonas con acceso básico deficitario por la cantidad de
población que vive en ella4. Como se observa en la siguiente tabla, es marginal –en
4
Para el cálculo de la población cubierta se utilizó la misma metodología que Gutierrez y García (2005)
que consiste en calcular el la proporción del área de la zona que está cubierta por el área de influencia y
aplicarla sobre la cantidad de personas que viven en ella asumiendo que ellas se encuentran cubiertas por
dicha área de influencia. Así por ejemplo, si en una zona censal donde viven 100 personas el buffer
dibujado a partir de la parada cubre el 50% de su territorio, se asume que son 50 las personas cubiertas
términos proporcionales- la cantidad de personas que enfrentan obstáculos muy
relevantes para simplemente acceder a una estación de transporte (se encuentran a más
de 750 metros de la parada más cercana). Al detenerse en el porcentaje del territorio de
la ciudad que se encuentra a esa distancia, es fácilmente deducible la muy baja densidad
poblacional de las zonas con obstáculos severos al acceso básico. Ello constituye una
muestra de la efectividad del sistema en el seguimiento de la demanda, así como su
capacidad para evitar extenderse hacia zonas de escasa demanda potencial.
Esta capacidad se traduce en un elemento a priori positivo, son muy escasos aquellos
territorios con necesidad de transporte donde el sistema no haya llegado de una forma u
otra. Al pasar a un nivel algo más alto –aunque aun moderado- de los obstáculos al
acceso al transporte público (paradas a más de 500 metros) la cantidad de personas
aumenta, llegando a algo más del 2% de la población montevideana. Una vez más, el
área territorial en esta situación sugiere una muy baja densidad poblacional, no obstante
lo cual resulta claro que en este caso se trata de sectores con densidad poblacional
sustancialmente mayores que los de la situación anterior. Vale recordar que en este
estrato ya comienzan a registrarse casos en todas las regiones y, con algo mayor de
intensidad en la periferia así como en la franja sur de la periferia suburbana.
Tabla 1
Montevideo: área y población según umbrales de distancia a la red de transporte
público. En porcentajes, personas y metros.
DISTANCIA A LA PARADA
Más de 300 metros
Más de 500 metros
Más de 750 metros
% de
área
53.70
38.72
26.48
% de
personas
8.83
2.17
0.70
Cantidad de
personas
117,045
28,752
9,348
Distancia
promedio (*)
604 mts
1006 mts
1322 mts
Fuentes: elaboración propia en base a información georreferenciada de la IM y datos del Censo 2004 del INE.
(*) Se trata de la distancia promedio de los centroides de las zonas censales que no son intersectadas por
el área de influencia de la parada en cada uno de los umbrales (300, 500 y 750 metros). Aquellas zonas
que son intersectadas al menos parcialmente no son tenidas en cuenta para el cálculo.
En pocas palabras, al analizar el acceso básico a las estaciones de transporte público en
Montevideo, el primer dato que debe tenerse presente es que prácticamente 9 de cada 10
personas residen en una zona censal que tiene una a 300 metros o menos. Esto habla de
una muy alta conectividad del territorio en la ciudad y su gente, aunque también da
cuenta de algunos territorios que, debido a su localización, presentan algunos obstáculos
por esa área de influencia. En este caso, si el área cubierta alcanzaba el 90%, se asumía que la totalidad de
las personas estaban cubiertas.
leves a alrededor del 9% de la población (que está a más de 300 metros de la red) y
considerables a un 2% de ella (algo menos de 30 mil personas). Probablemente estos
enclaves de acceso básico deficitario sean el producto de zonas antes despobladas y a
los que el sistema nunca llegó. Esto puede llegar a encender una señal de alarma
teniendo en cuenta que zonas antes muy despobladas comienzan a recibir habitantes.
Al desagregar la información anterior por estrato socioeconómico, es posible observar
cómo, si bien se mantienen muy altos los niveles de acceso básico a la red, también es
cierto que los costos moderados o severos son pagados por los residentes en las zonas
con mayor concentración de sectores de bajos ingresos5. Así, en los casos en que existe
un moderado obstáculo por distancia para acceder a la red (ubicación a más de 300
metros) prácticamente la totalidad de las zonas en dicha situación son aquellas de
estrato socioeconómico bajo. De la misma forma, cuando el umbral de distancia
asciende a los 500 metros, una vez más se aprecia que esa minoría muy reducida con
obstáculos de acceso básico son casi exclusivamente de estrato bajo.
Tabla 2
Montevideo: área y población según umbrales de distancia a la red de transporte
público. En porcentajes, personas y metros.
Más de 300 metros
Más de 500 metros
Más de 750 metros
Alta
intensidad de
hogares
vulnerables
16.1
4.0
1.1
Intensidad
media de
hogares
vulnerables
3.1
0.1
0.0
Baja
intensidad de
hogares
vulnerables
1.4
0.0
0.0
Distancia promedio
204
118
114
DISTANCIA A LA PARADA
Total
8.3
1.8
0.5
162
Fuentes: elaboración propia en base a información georreferenciada de la IM y datos del Censo 2004 del INE.
Para avanzar en el análisis de la red más allá de la conectividad, se debe comenzar a
considerar variables que especifiquen sus rasgos. Una de las formas de hacerlo es
atendiendo a la cantidad de servicios que transitan por la ciudad, que es una medida que
da cuenta intensidad con que el sistema de transporte recorre la ciudad y la sirve. Por lo
tanto interesará conocer la forma en que se distribuye ese nivel de servicio –o
5
El estrato se determina por la composición socioeconómica del segmento censal en el que está ubicada
la zona censal. El estrato bajo es aquel en el que residen 50% o más de hogares del quintil 1 y 2 de
ingresos. El estrato medio se compone de las zonas con entre 20 y 49% de hogares en dichos quintiles y
las zonas de nivel alto tienen menos de 20% de los hogares en dicha situación. Esta medida más que
sintetizar el estrato socioeconómico de las zonas, refleja la incidencia de población pobre y vulnerable a
la pobreza en ese territorio. Así, las zonas consideradas como estrato alto reflejan que en ella reside una
vasta mayoría de hogares cuya vulnerabilidad es baja.
intensidad- a lo largo de la jornada para conocer cuáles son los momentos en que se
podría inferir existen las mayores dificultades para desplazarse a través del transporte
público 6.
El siguiente gráfico toma como referencia la cantidad de salidas o largadas en las
cabeceras de ambos sentidos para todo el conjunto de recorridos que componen el
sistema. Por supuesto registra el conjunto del sistema sin distinguir direcciones ni
recorridos y lo hace en referencia a cuánto el transporte mantiene la presencia en la
ciudad pero sin determinar aun aspectos de distribución de dicha presencia. Los datos
arrojan algunos elementos primarios que tienen que ver con la cantidad de servicio entre
los distintos regímenes horarios (días hábiles, sábados y domingos y feriados).
Gráfico 1
Intensidad de servicios del sistema de transporte público urbano por hora simple de
salida y régimen horario. En cantidad de salidas.
1200
Cantidad de salidas
1000
800
HABILES
600
SABADOS
400
DOMINGOS
200
0
0
2
4
6
8
10 12 14 16 18 20 22
Hora de salida
Fuente: elaboración propia en base a frecuencias programadas publicadas en página web de la Intendencia de
Montevideo.
Al incorporar el tipo de servicio al análisis, es posible observar que el patrón recién
descripto se repite para todos los casos. En efecto, los servicios comunes, locales y
diferenciales presentan reducciones sustanciales en los horarios de menor intensidad del
transporte. Esta regla tiene su excepción en los servicios locales, los que en los días
hábiles exhiben una cantidad de salidas que, comparada con los servicios comunes, es
6
En esta ponencia no se aborda uno de los mecanismos de cualificación de la oferta consistente en
asociar cada punto de entrada a la red con la oferta que allí se despliega, esto es, saber para cada umbral
de distancias a qué tipo de servicios –y eventualmente con qué calidad de servicio- se está accediendo.
Este trabajo forma parte de la agenda de trabajo del autor en el futuro, en tanto demanda un
procesamiento –e información- bastante más complejo y detallado que la de las medidas aquí presentadas.
verdaderamente baja. De todas formas sí se repite el patrón entre franjas horarias, en las
que la cantidad de salidas por hora de los servicios locales se reduce a la mitad.
Justamente en relación a los servicios locales, vale destacar que éstos ocupan una
porción relativamente marginal de los servicios en la calle que ofrece el sistema y cuya
oferta prácticamente desaparece en los horarios fuera de punta.
El gasto de los hogares en transporte
Hasta aquí la ponencia ha presentado evidencia acerca de la disponibilidad espacial de
la red, lo que no garantiza necesariamente su uso. Uno de los elementos que lo
condicionan es la capacidad de pago, que es de carácter no espacial y que también
define el acceso básico a la red de transporte público. Por tanto resulta de capital
importancia incluir en el análisis al peso monetario por el acceso al servicio.
Como afirma Thompson (2002) el transporte urbano representa un costo elevado para
nuestro continente, y no solamente para los países, sino que también para las familias.
Para este autor, dicho costo tiene un componente básico por los viajes “obligados” y
otro de carácter “opcional” que tiene que ver con la elección de modos de mayor o
menor calidad. El costo asumido por las familias aporta pistas sobre la capacidad de los
hogares para pagar por el transporte público así como sobre la forma en que se
distribuyen dichos costos entre los estratos sociales y usuarios de distintos modos
(Carruthers et al., 2005). Una forma de llegar a estos costos es analizar la estructura de
gastos de los hogares y establecer cuál es el lugar que este rubro ocupa. Esto permitirá
inferir cuánta presión monetaria reciben las familias de los distintos estratos
socioeconómicos por su movilidad motorizada. Para ello, deberá tenerse en cuenta por
un lado el porcentaje de los ingresos que es efectivamente utilizado para consumir
productos y servicios relacionados al transporte. Por el otro, también es necesario
considerar cuáles son los bienes contra los que los gastos de transporte “compiten”, es
decir, del dinero que se gasta en el hogar, cuánto se destina a bienes básicos –y
relativamente insustituibles- y cuánto a bienes que, de no ser consumidos,
probablemente no comprometan seriamente el bienestar de los hogares.
Para comenzar, vale la pena establecer el nivel de gasto absoluto en transporte por parte
de los hogares. Estos datos arrojan varios hechos esperables, como que los hogares de
mayores ingresos gastan, en términos absolutos, mucho más que los hogares en los
estratos inferiores de ingresos. En el único rubro donde esto no es así es en el del gasto
en transporte público, en el que el gasto aparece bastante estable para todos los quintiles
e incluso es algo menor en el quintil superior respecto a los tres intermedios. No
obstante ello, al observar el rubro de transporte urbano en su conjunto resulta clara la
asociación directa entre nivel de ingreso y dinero destinado a dicho rubro. Vale destacar
que la mayoría del gasto absoluto responde al uso de opciones privadas que es el rubro
predominante en los dos quintiles superiores.
Gasto absoluto promedio
Gráfico 2
Montevideo: Gasto promedio de los hogares en transporte por sub-rubros del ítem según
quintil de ingresos per cápita. En pesos (valores corrientes del año 2005).
4000
3584
3104
3000
2151
2000
1000
0
603
434
169
1067
639
428
102
1451
1427
1251
758
694
723
354
480
95
1 Transporte2público
3
4
5
Transporte privado
Quintiles de ingreso per cápita
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de
Estadística
Claro está que para comparar entre estratos, es relevante considerar el costo relativo en
los diferentes rubros. Es por ello que, para avanzar en el análisis, la tabla que sigue
expone la estructura de gastos de los hogares de Montevideo sobre sus ingresos totales
discriminando por el quintil de ingresos per cápita al que pertenecen. En ella se destacan
individualmente los rubros de alimentación, vivienda, salud, transporte y el ítem
correspondiente al ahorro, siendo los dos primeros los que mayores porcentajes
registran a nivel del conjunto de la población.
Ahora bien, al considerar la información discriminada por los ingresos de los hogares, la
estructura del gasto se trastoca. En efecto, en el caso de la alimentación, la distribución
por estrato de ingresos es notoria. Entre los hogares del primer quintil este rubro
compromete en promedio más de la tercera parte de sus ingresos al tiempo que al
transitar los quintiles de forma ascendente, su importancia va disminuyendo hasta
prácticamente una décima parte de los ingresos corrientes de los hogares del quintil
superior. El otro rubro de relevancia –el de la vivienda- presenta una estructura algo
más pareja entre los quintiles de ingresos en tanto el porcentaje dedicado a este ítem es
sólo algo superior en los 3 primeros respecto a los dos restantes. En cuanto a los
restantes rubros significativos como porción del ingreso de los hogares, el transporte
también presenta una distribución con baja asociación al nivel de ingreso presentando
guarismos algo superiores en los hogares más ricos, tema sobre el que se ahondará más
adelante. Al mismo tiempo, en el caso de la salud la asociación es más perceptible y es
directa: los hogares más ricos tienden a gastar una mayor proporción en este rubro que
los más pobres. En este caso existe un escalón a partir del segundo quintil en el que este
gasto asciende, lo que probablemente responda a que en el primer quintil se concentren
los usuarios de los servicios de salud gratuitos brindados por el estado. En el resto de los
quintiles incide la mayor pertenencia al sistema mutual que implica el pago de cuotas y
copagos específicos para obtener determinados servicios. El otro rubro con una
esperable muy alta asociación es la del ahorro de los hogares, esto es, la diferencia entre
sus ingresos mensuales y los gastos a los que hacen frente. Éste adquiere un signo
negativo entre los hogares del 20% de menores ingresos, lo que significa que, en
términos proporcionales, sus gastos mensuales exceden sus ingresos. Una vez más, ya a
partir del segundo quintil se registra un salto importante en la capacidad de ahorro la
que se mantiene constante hasta el quintil más rico en el que los niveles de ahorro
alcanzan más del 16% de sus ingresos.
Tabla 3
Montevideo: porcentaje de gastos sobre el total de ingreso de los hogares por rubros de
gasto según quintiles de ingreso. En puntos promediales simples.
RUBRO DE GASTO
Vivienda
Alimentos y bebidas no alcohólicas
Transporte
Salud
Recreación y cultura
Bienes y servicios diversos
Comunicación
Muebles, artículos para el hogar y su conservación
Vestimenta y Calzado
Restaurantes y servicios de alojamiento
Educación
Bebidas alcohólicas, tabaco y estupefacientes
Gastos no de consume
Ahorro
1
2
3
4
5
Total
28.2
34.8
7.7
3.2
4.7
5.8
4.5
4.3
4.5
1.6
.5
2.3
1.0
-2.5
28.4
23.7
7.8
7.9
4.5
4.3
4.7
3.0
3.1
1.8
1.1
1.8
1.2
7.1
27.5
18.6
7.8
10.0
4.7
4.0
4.7
3.1
3.2
2.8
2.2
1.7
1.4
8.9
24.7
15.3
8.4
10.1
6.0
4.0
4.2
3.2
3.2
3.3
2.5
1.3
1.7
12.4
24.9
10.6
8.6
8.7
6.4
4.1
3.9
4.5
2.9
4.3
2.2
1.0
2.6
16.2
26.7
20.6
8.1
8.0
5.3
4.5
4.4
3.6
3.4
2.8
1.7
1.6
1.6
8.4
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de
Estadística
Estas cifras dan cuenta de una situación ya conocida marcada por el estrato
socioeconómico de los hogares en cuanto a la prioridad hacia bienes básicos así como la
participación de bienes que otorgan más margen de maniobra a la hora de configurar el
presupuesto familiar. Entre los dos quintiles inferiores –en particular en el primero- la
prioridad a bienes alimentarios sumado a los gastos en vivienda (en este caso con peso
muy similar para todos los estratos) es muy marcada. Por supuesto, las razones para esto
pueden encontrarse en el propio monto de ingresos sobre los que se dividen los gastos y,
en el caso de la alimentación especialmente, en el hecho que son en los quintiles
inferiores donde se concentran los hogares más numerosos. Todo esto hace que los
bienes básicos presionen significativamente y rigidicen el presupuesto en tanto buena
parte de los ingresos será consumida en forma de alimentos. Expresado de otra forma,
en los hogares más pobres, el ingreso disponible al deducir los gastos en comida,
alquiler y mantención de la vivienda es muy reducido. Y es este el espacio donde debe
acomodarse el gasto en transporte, por lo que, si es alto, competirá con los bienes
básicos mencionados.
Como ya se adelantó, más allá de la alimentación y la vivienda, en otros rubros (como
salud y educación) se manifiesta la huella de la matriz de protección social. En efecto,
los hogares más pobres no parecen tener que destinar una enorme parte de sus ingresos
a ellos –lo que indicaría que los obtienen desde el estado- al tiempo que los hogares más
ricos sí lo hacen en tanto lo consumen desde el mercado. Claro está, que en estos casos,
la inversión diferencial puede traducirse en diferenciales de calidad; no es novedoso
pensar que varias dimensiones (de mayor o menor relevancia) son más cuidadas desde
las prestaciones obtenidas en el marcado que en las brindadas gratuitamente desde el
estado.
El caso del transporte escapa a esa lógica ya que su participación aparece como estable
a lo largo de todos los quintiles. Hasta aquí se ha analizado el rubro transporte en su
totalidad, dentro de lo que se incluye una serie de componentes que van más allá del
transporte urbano, muchos de los cuales podrían incluso ser considerados como
consumos suntuarios (p.e. los viajes al exterior)7. Por tanto es necesario desagregar
7
A los efectos de la especificación de este rubro, los gastos se clasifican incluyendo los siguientes
componentes para cada categoría: a) Transporte público: boleto de ómnibus, transporte combinado de
pasajeros en medios distintos, transporte interdepartamental (no esparcimiento) y pasaje de tren; b)
estos consumos. Dentro de ese rubro más general, y como sucede con el resto de los
consumos, aquellos relacionados al esparcimiento o a la recreación tienen mayor
incidencia entre los hogares de mayores ingresos. Esta información se encuentra
reflejada en el siguiente gráfico. Allí es posible observar como efectivamente el rubro
general transporte para los hogares más pobres es sinónimo de transporte urbano, esto
es, de aquellos gastos ocasionados por moverse dentro de la ciudad8.
Gráfico 3
Montevideo: Composición del gasto al interior del rubro transporte por sub rubro según
quintil de ingresos per cápita. En porcentajes.
Porcentaje del ingreso
100%
80%
0,9
1,8
0,9
1,4
1,4
2,2
Otros transporte
2,6
3,1
60%
4,4
Transporte privado
5,3
40%
5,1
4,4
20%
Transporte público
3,4
2,7
1,2
0%
1
2
3
4
5
Quintil de ingreso
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de
Estadística
Y dentro de los gastos en transporte urbano, la porción más significativa se concentra en
el transporte público. Esta situación se revierte a medida que se avanza en los estratos
de ingresos hasta que es prácticamente inverso en el quintil 5. De la misma forma, es en
Transporte privado: accesorios y repuestos de auto, accesorios y repuestos de moto y bicicleta, alquiler de
garaje y cochera por mes, automóviles, servicio de diagnóstico de (Computest), reparación de chapa y
pintura, estacionamiento (no por mes), gas oil para transporte personal, servicio de gomería, lavado y
engrase, licencia de conducir, lubricantes, aceite y cambio de aceite, nafta, para transporte personal,
neumáticos, cámaras, cubiertas, patente de rodado, reparaciones mecánicas de vehículos, servicio de
auxilio de automóvil (cuota mensual), servicio de remolque de vehículo y servicio de transporte escolar;
c) Otros de transporte: alquiler de automóviles sin conductor, alquiler de motos y bicicletas, compra de
automóvil o camioneta, compra de bicicleta, compra moto menos de 50 cc, empadronamiento de
vehículo, fletes, gastos menores de transporte en viajes, lecciones para conducir, servicio de mudanza,
pasaje de ómnibus internacional, pasaje de avión o barco, peajes y transporte interdepartamental
(esparcimiento). Dentro del rubro transporte público también se computan aquellos correspondientes a los
gastos en transporte no motorizado (caballos para transporte personal, compra de otros equipos de
transporte personal, reparación de bicicletas y vehículos sin motor). Los gastos en transporte público
individual (taxis y remises) se cuentan dentro del gasto en transporte privado.
8
La definición de transporte urbano también incluye en este caso los viajes interdepartamentales que no
tengan fines de esparcimiento. Si bien es posible que estos consumos incluyan viajes de largas distancias,
es muy probable que estén compuestos en su mayoría por traslados dentro del área metropolitana.
los quintiles superiores, en particular en el quinto, donde existen porcentajes más
importantes de gastos en el sub-rubro “Otros de transporte”. Es así que cuando se hace
referencia a los hogares de menores ingresos en relación a su consumo en transporte,
debe tenerse presente que, en el extremo inferior, prácticamente 9 de cada 10 unidades
monetarias fueron utilizadas para desplazamientos en la ciudad, al tiempo que casi 7 de
cada 10 se destinaron a pagar los costos del transporte público. Como con otros bienes,
se podría especular con cierta seguridad que los hogares más pudientes consumen
servicios de mayor calidad fruto de utilizar transporte privado que les garantiza, entre
otras cosa, mayor comodidad, velocidad y flexibilidad de destinos y horarios. La
diferencia en el caso del transporte urbano es que para estos bienes los hogares más
pobres pagan la misma proporción de sus ingresos que los más ricos.
Por otra parte, al limitar el análisis a lo que aquí se denomina transporte urbano la
estabilidad de proporciones entre quintiles se revierte levemente. De hecho, el quintil
inferior presenta un gasto proporcionalmente superior al quintil más rico (y es el
segundo entre los cinco). A esto debería sumarse el hecho antes mencionado que en
estos hogares la “competencia” es con bienes claramente más básicos. El siguiente
gráfico presenta la noción de incidencia competitiva del transporte sobre bienes básicos
que intenta justamente capturar este fenómeno. Esta medida aporta un panorama preciso
sobre muchas de las tensiones a las que se enfrentan los hogares con menores recursos y
de cuánto amenaza su presupuesto el actual gasto en transporte o un eventual aumento
de éste9. Como ya se comentó, cuanto mayor sea la presión más amenazada se verá el
consumo de algunos bienes si la necesidad de consumir transporte es inexorable. Y, por
supuesto, un alto valor de incidencia competitiva muy probablemente va a significar una
provisión deficitaria de transporte. Ésta podría darse en la forma de suspensión de
actividades que requieran erogaciones o bien en la búsqueda de alternativas sin costo
monetarios aunque tuviera altos costos monetarios (por ej. trasladarse grandes distancias
a pie).
9
Para una discusión sobre las diversas formas de reflejar la “pagabilidad” por servicios de transporte
urbano ver Carruthers et al (2005) y Mitric y Carruthers (2005).
Gráfico 4
Montevideo: medida de incidencia competitiva sobre bienes básicos del rubro transporte
y del transporte urbano, año 2006. En proporción de gasto en transporte sobre gasto
sustituible.
1,4
1,2
1,0
1,3
1,1
Incidencia
rubro
transporte
Incidencia
transporte
urbano
0,8
0,6
0,4
0,5 0,5
0,2
0,4
0,4
0,4
0,3
0,0
1
2Quintil de ingreso
3
4
0,3
0,2
5
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de
Estadística
Los datos son categóricas en cuanto a la distribución regresiva de esta medida, en
particular en el caso de los hogares del primer quintil de ingresos. Entre ellos la
proporción de los ingresos destinados al rubro “transporte urbano” constituye un 110%
del ingreso en “disponibilidad” por parte de estos hogares. Esta cifra disminuye a menos
de la mitad ya desde los hogares del segundo quintil y continua haciéndolo a medida
que crecen los ingresos lo que determina una situación con amplia holgura para
satisfacer las necesidades de transporte y ampliarlas sin comprometer otros consumos.
Otro de los rasgos del comportamiento de esta variable es que tanto al considerar el
rubro de transporte en su totalidad como al hacerlo con el transporte urbano, en el
quintil inferior la incidencia competitiva es similar. A medida que se eleva el quintil de
ingresos esta diferencia es, en términos proporcionales, mucho mayor.
Otro elemento que debe tenerse presente a la hora de analizar los gastos de transporte
tiene que ver con la cantidad de personas que viven el hogar. De hecho es una forma
distinta de ver el mismo fenómeno estudiado hasta aquí en tanto la cantidad de personas
está asociada con los gastos de alimentación que es parte importante del conjunto de
bienes básicos y es uno de los rubros donde mayores diferencias absolutas existen entre
los distintos quintiles y definen de cierta forma el porcentaje de ingreso disponible. El
indicador elegido para integrar la cantidad de personas que viven en los hogares al
análisis es la razón del gasto en transporte sobre el ingreso per cápita. De esta manera es
posible estandarizar el gasto en transporte urbano por la cantidad de miembros del
hogar. En otras palabras, con este dato se puede dar cuenta del ingreso posterior al gasto
en transporte ajustado por la cantidad de personas a las que se tiene que mantener con
él. Si bien este dato podría tener que ver con que en los hogares más pobres haya más
personas para transportar (en ese caso a un costo de transporte per cápita –como
proporción de los ingresos- mucho más barato que en los hogares más ricos, lo que
redundaría en una misma proporción de gastos sobre ingreso total), el efecto de esta
mayor demanda es limitado en tanto estos hogares, además de ser más grandes,
concentran mayor número de niños cuyas necesidades de transporte en general es a
través de medios no motorizados10.
Al observar la distribución de este indicador por quintiles, se advierte una pauta
regresiva, donde el gasto sobre ingreso per cápita en los hogares del primer quintil dobla
al del quinto. En otras palabras, el lugar que el transporte ocupa es mucho más
importante entre los hogares pobres cuando se considera la cantidad de personas que se
debe atender con el ingreso disponible posterior al gasto en transporte.
Gráfico 5
Montevideo: Gasto en transporte urbano por quintil de ingreso. En porcentaje sobre
ingreso per cápita.
Porcentaje de ingreso
30
25
29
20
22
20
15
19
15
10
5
0
1
2
3
4
5
Quintil de ingreso
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de
Estadística
10
La cantidad promedio de personas que viven en los hogares por quintil de ingresos es la siguiente: 4,4
personas en el quintil 1; 3,4 en el 2; 2,8 en el 3; 2,4 en el 4 y 2,1 en el 5. En relación a la cantidad de niños
y jóvenes de 0 a 14 años, en los hogares del quintil 1 este grupo etario representa promedialmente el 41%
de sus miembros; el 26% en el quintil 2; 16% en el 3; 12% en el 4 y 10% en el 5. Estos dos indicadores
surgen de la Encuesta Continua de Hogares 2007 y corresponden a Montevideo (con quintiles de ingreso
per cápita del hogar computados sobre el total del país).
La estructura tarifaria y de subsidios
La participación del estado en la definición de la tarifa es crucial si existe alguna
intención de echar a andar mecanismos compensatorios de mayor o menor nivel de
focalización. La autoridad puede participar a través de la contribución de fondos
públicos para apoyar el funcionamiento del sistema –subsidios- o a partir de
regulaciones que impliquen ofertas diferenciadas –estructura tarifaria- que favorecen
intencionalmente o por los hábitos de uso a sectores específicos.
Como con otros servicios básicos –la energía eléctrica, agua y saneamiento los más
clásicos- existen varios puntos de vista acerca de cuál es la mejor estrategia para
cumplir los objetivos. Más allá de diversas posiciones acerca de cuál es la mejor forma
de implementar un subsidio al transporte público, en todo caso se reconoce el rol
relevante que pueden llegar a jugar en términos de acceso al transporte. Como otros
bienes básicos, los sistemas de transporte enfrentarán los mismos dilemas en cuanto a su
efectividad, eficacia, conveniencia e impacto. Estos temas son abordados en
investigaciones regionales focalizándose principalmente en el impacto sobre la
pagabilidad del transporte (Gutierrez, 2004; Carruthers et al., 2005; Gomide et al., 2005;
Estupiñán et al., 2007; Gomez-Lobo, 2007; Rogat, 2009; Serebrisky et al., 2010).
En Montevideo se podrían identificar tres tipos de mecanismos. El primero de ellos es
de carácter universal y su componente más relevante es el subsidio para incidir a la baja
en la tarifa general. En términos generales, los beneficiados por estas transferencias de
fondos públicos son los usuarios del transporte público. Por tanto una primera
aproximación ellos surgiría del análisis de su perfil socioeconómico. Como en otras
ciudades latinoamericanas, en Montevideo el patrón de utilización del transporte
público tiene una forma de “U invertida”. Esto es que es muy bajo el porcentaje de
utilización en los sectores más bajos, y asciende entre los sectores medios y mediobajos para luego comenzar a descender en los sectores medio-altos y altos donde se
vuelve al porcentaje mínimo de uso nuevamente.
Acumulación inversión
Grafico 6
Montevideo metropolitano. Estructura de viajes en transporte público ordenado por
percentil de ingresos. Año 2009. En porcentaje acumulado.
100
80
60
40
20
0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Percentil de ingresos
Equidad
Público
Privado
Fuente: elaboración propia en base a EOD 2009
El hecho destacable de todas formas es que si el mecanismo de focalización fuera el de
las personas que viajan por transporte público, se alcanzaría una distribución con sesgo
levemente progresivo. Es así que, por ejemplo, el 40% de los viajes “más pobres”
recibirían cerca del 50% de dicho subsidio si la asignación subsidio-usuario fuera
perfecta. También se pone de manifiesto de manifiesto que dicha progresividad emerge
sobre el décimo percentil de ingresos y no antes donde la línea de viajes de transporte
público se apoya sobre la de equidad (cada decil recibiría el 10% de los subsidios). El
otro hecho que pone de manifiesto este gráfico y de forma algo más categórica es que
las inversiones orientadas a los viajes en transporte motorizado privado sí presentan un
claro sesgo regresivo donde los sectores más acomodados recibirían mucho más de esa
inversión respecto a los más pobres.
El segundo mecanismo es el de beneficios sobre la tarifa a colectivos específicos.
Dentro de esta categoría se encuentran un conjunto de bonificaciones respaldadas por un
subsidio municipal y otras que son costeadas de forma cruzada, esto es, por la
recaudación del pago del resto de los usuarios. Los del primer tipo incluyen tarifas
bonificadas a jubilados y retirados que implican descuentos del 50% o 75%
dependiendo de los ingresos. También se compone de tarifas diferenciadas a estudiantes
de enseñanza media y terciaria que consisten en un descuento del 25% (educación
terciaria), 50% (educación media privada y toda la de segundo ciclo) o 100% (50 tickets
para el primer ciclo de educación media hasta 16 años)11.
Las bonificaciones totales que surgen de subsidios cruzados incluye la gratuidad para
estudiantes de enseñanza primaria y la gratuidad para mayores de 70 años y menores de
12 los días domingos. La gratuidad para escolares ha sido una práctica tradicional en el
transporte colectivo montevideano al tiempo que la exoneración por motivos de
esparcimiento para niños y mayores fue implementada durante la década de los 90.
Vale decir que este tipo de mecanismos es quizás el que más sufra el efecto de
autoselección. En el caso de los estudiantes esto es claro, los niños o jóvenes que no
asisten al sistema educativo se concentran en los sectores más populares. De todas
formas vale decir que la incidencia de la caminata en los viajes de estudio,
especialmente hasta el primer ciclo de enseñanza secundaria es muy alta. La
bonificación a jubilados y pensionistas puede padecer un efecto similar en relación a
ciertos requisitos mínimos de formalidad –debe tramitarse un carnet en el instituto
previsional- de los que se pueden llegar a ver excluidos los sectores más pobres.
Finalmente, el tercer tipo de mecanismo identificado es el de base territorial y temporal,
que consiste básicamente en distintas ofertas tarifarias a los pasajeros. Con la compra de
alguna de estas modalidades, se puede realizar un viaje –o más tramos de un mismo
viaje- por menos dinero que el que correspondería si se adquiriera uno o la cantidad de
tickets equivalentes a precio regular. Puede ser leído en dos dimensiones: la temporal y
la territorial. Dentro de la temporal se cuenta la oferta de dos productos diferenciales de
tarifa plana y semiplana por un lapso de tiempo. Se trata de los ya mencionados boletos
“2 horas” y “1 hora”. El 2 horas permite una utilización irrestricta del sistema durante
ese lapso por un valor de aproximadamente 1,4 tickets regulares. Por otra parte, el
boleto 1 hora permite realizar hasta dos viajes en el transporte colectivo por el valor de
la tarifa normal12. Por eso, estrictamente hablando la tarifa regular (el “boleto común”)
es en realidad una tarifa semi-plana de una hora. Esta estructura tarifaria favorece a
aquellos que, en primer lugar, usan la tarifa y, en segundo término, los que más
aprovechan sus posibilidades en términos de viajes realizados. Es así que quienes
11
En el transcurso del año 2012 los beneficios de estas bonificaciones se verán ampliados. A partir de un
convenio con el Ministerio de Economía se flexibilizarán los criterios de edad y ciclo para la obtención de
boletos gratuitos llevándolo a toda la educación media y hasta los 18 años de edad. Asimismo, los
beneficios para la educación terciaria pública se llevan al 50% de la bonificación en lugar del 25% actual.
12
Esta tarifa permite hasta un tercer viaje cuando algunos de los tramos es abordado en puntos
seleccionados del sistema, en general terminales o intercambiadores.
realizan los dos viajes con un único ticket son de alguna manera financiados por quienes
utilizan un viaje simple. Algo similar sucede con quienes realizan varios viajes pagando
el valor de un ticket 2 horas. Existe un subsidio cruzado entre quienes utilizan esta tarifa
y quienes no a la vez que entre los usuarios más intensivos respecto a los menos13.
En la dimensión espacial, se destacan los recorridos de carácter zonal o local, cuya
bonificación es del 50% de la tarifa regular. Entre estos recorridos se cuentan los
tradicionales locales, recorridos cortos en extensión algunos con carácter circular que
recorren sectores no servidos por la red regular o unen zonas lejanas con puntos de
intercambio del sistema. También incluye algunas porciones de recorridos regulares los
que, a partir de determinado punto especificado emiten boletos con tarifa zonal. La
última modalidad incorporada es un anillo periférico que fue catalogado como zonal.
Esto es que todos los viajes que se originen y tengan destino dentro de ese anillo se
podrán realizar con una tarifa zonal. Este tipo de tarifa es particularmente progresiva en
tanto la mayoría de los servicios locales se ubican en zonas periféricas donde se
concentran sectores de bajos recursos. En particular el boleto zonal del tercer anillo
recién mencionado tiene un particular autoselección de carácter progresivo.
La tabla que sigue sintetiza los tres mecanismos analizados hasta aquí así como cada
uno de sus componentes14.
13
A nivel de los operadores, existe un esquema de reparto del ingreso por el que se divide en partes
iguales por cada tramo utilizado y cada empresa recibe el equivalente a la calidad de tramos en que la
persona utilizó el sistema.
14
Vale destacar que el sistema de transporte presenta otros dispositivos que no son tenidos en cuenta aquí
por su carácter marginal en cuanto a incidencia en compra de viajes o beneficiarios. Éstos son el boleto
institucional que permite un descuento a la tarifa por compra de un paquete de boletos para empleados de
las empresas que realicen un convenio con la intendencia y gratuidad para algunas personas con
discapacidad.
Tabla 4
Montevideo: dispositivos compensatorios del transporte público.
TIPO DE MECANISMO
DE BASE UNIVERSAL
Dispositivo
Subsidio a la tarifa regular
(fideicomiso transporte y
subsidio a la tarifa)
Boleto escolar
POR GRUPO SOCIAL
(edad y actividad)
Boleto de estudiante
primer ciclo enseñanza
media
Boleto a jubilados y
pensionistas
Descripción (beneficios, focalización,
financiamiento)
Estabilización de tarifa y rebaja puntual
15
(aproximadamente
10%
impacto ).
Financiamento desde gobierno nacional en
coordinación con gobierno departamental.
Focaliza en usuarios transporte público,
progresividad moderada.
Gratuidad. Financiamiento cruzado.
Gratuidad en ciclo básico de enseñanza media
(con requisitos etarios). 25% o 50% otros
ciclos y enseñanza terciaria pública.
Financiamiento municipal. Efecto de autoselección (asistentes al sistema educativo).
50% y 75% de bonificación dependiendo de
ingresos. Financiamiento municipal. Posible
efecto de exclusión sectores más vulnerables
por requisito formal.
Oferta local y zonal
(recorridos locales, tramos
de recorridos regulares,
viajes dentro de tercer
anillo)
50% de la tarifa. Financiamiento cruzado.
Fuerte concentración en sectores residiendo
en zonas periféricas.
Oferta de tarifa plana y
semi-plana temporal
(Boletos 1 hora y 2 horas)
Segundo tramo a tarifa regular y viajes
ilimitados por 2 horas con el valor de aprox.
1,4 viaje a tarifa regular. Financiamiento
cruzado con reparto entre operadores.
Favorece a sectores más alejados del centro e
implica rebaja de tarifa para transbordos
impuestos.
BASE GEOGRÁFICA Y
TEMPORAL
Fuente: elaboración propia en base a IM.
Consideraciones finales
De la evidencia presentada en esta ponencia, vale la pena destacar una serie de puntos
respecto a las dos dimensiones relevantes consideradas. En primer lugar, que la red de
transporte público mantiene una presencia muy importante en el territorio con una
cobertura alta. Su comportamiento apunta a un alto grado de adaptación a la demanda o,
expresado de otra forma, una oferta que, tanto en lo espacial como en lo temporal, se
rige por la atención a la demanda. Es así que en términos territoriales la red penetra de
forma densa en los sectores de mayor densidad poblacional y atracción de viajes, y lo
hace en forma radial (con ejes relativamente únicos que dejan intersticios territoriales
amplios sin red alguna) en los sectores de menor densidad (más allá que en el conjunto
de ese territorio más amplio que es la periferia suburbana resida casi una tercera parte
de la población). Por otra parte, la dimensión temporal presenta un comportamiento
15
De acuerdo a consultas informales con técnicos de la Intendencia de Montevideo.
idéntico: las franjas y regímenes horarios de punta (días hábiles en horas diurnas)
presentan prácticamente el doble de servicios que los de fuera de punta (fines de semana
y horarios nocturnos y fuera de hora punta). Si bien es marginal, se advierte que los
últimos procesos de periferización en la ciudad inciden en que las zonas con peor
cobertura tengan un perfil prácticamente exclusivo de zonas con alta intensidad de
vulnerabilidad.
De todas formas, la debilidad principal en materia de estratificación se advierte al
considerar la capacidad de pago. El gasto de los hogares presenta una distribución
regresiva en materia de acceso al transporte similar a las que se podrían encontrar en
otras ciudades (ver Thompson, 2002; PNUD, 2008). En este ítem, compuesto en su
enorme mayoría por consumo de transporte público, los hogares de los quintiles
inferiores erogan una mayor proporción de sus ingresos que los superiores. Asimismo,
al considerar la “competencia” por bienes básicos o la cantidad de personas que viven
en estos hogares, dichas diferencias son mucho más significativas. En este contexto, la
estructura de consumo indica que el gasto en transporte no es poco significativo en tanto
tensa la obtención de otros bienes básicos. A su vez, esto impacta en la calidad y
cantidad de transporte que se consume ya que se convierte en un rubro pasible de ser
recortado o, en un escenario donde sea indispensable, estos recortes podrían dirigirse a
bienes básicos. Si este análisis fuera sobre el sistema de salud, estaríamos estudiando los
llamados gastos de bolsillo, esto es, la cantidad de dinero que los hogares deben
desembolsar para acceder a la salud. En este campo, los sectores más favorecidos en
general acceden a opciones privadas y de mejor calidad, lo que se refleja en una
proporción mayor de gasto en relación a sus ingresos. En el caso del transporte esto no
sucede, si bien los sectores medios y altos también acceden a opciones privadas de
mejor calidad (y seguramente mayor cantidad de desplazamientos a destinos diversos en
la ciudad), en términos proporcionales usan menos de sus ingresos (o lo mismo) que los
restantes hogares.
Esta situación se registra a pesar de que sí existe un esfuerzo por parte de las
autoridades –importante en términos regionales- por intervenir la tarifa a la baja y
maximizar su pagabilidad. Estos esfuerzos se concentran en aspectos generales de la
tarifa regular, esto es, una fuerte inversión para su estabilización y eventual baja.
Referencias
Ascher, F., 2005. Ciudades con velocidad y movilidad múltiples: un desafío para los
arquitectos, urbanistas y políticos. Revista ARQ 11–19.
Carruthers, R., Dick, M., Saurkar, A., 2005. Affordability of Public Transport in
Developing Countries. Transport Papers 3, World Bank, Washington.
Cass, N., Shove, E., Urry, J., 2005. Social exclusion, mobility and access. Sociological
Review 53, 539–55.
CEPAL, 2009. Panorama Social de América Latina 2009. Comisión Económica para
América Latina y El Caribe, Santiago de Chile.
Esping-Andersen, G., 1990. The three worlds of welfare capitalism. Princeton
University Press, Princeton, New Jersey.
Estupiñán, N., Gómez-Lobo, A., Muñoz-Raskin, R., Serebrisky, T., 2007. Affordability
and Subsidies in Public Urban Transport: What Do We Mean, What Can Be
Done? Policy Research Working Paper 4440, World Bank, Washington.
Flamm, M., Kaufmann, V., 2006. Operationalising the concept of motility: a qualitative
study. Mobilities 1, 167–189.
Gomez-Lobo, A., 2007. Affordability of Public Transport: a Methodological
Clarification. Serie Documentos de Trabajo 261 del Departamento de Economía
de la Universidad de Chile, Santiago.
Gomide, A., Leite, S., Rebelo, J., 2005. Public transport and urban poverty: a synthetic
index of adequate service. Working Paper for the World Bank Urban Transport
Program in Brasil, Belo Horizonte.
Gutierrez, A., 2004. Concentración empresaria y eficiencia en el autotransporte urbano
de Buenos Aires. EURE 30, 97–110.
Gutierrez Puebla, J., García Palomares, J.C., 2005. Sobreestimaciones del cálculo de
distancias en línea recta con respecto al de distancias viarias en el análisis de
cobertura de las redes de transporte público. Trabajo ha sido realizado en el
marco de un estudio realizado para el Consorcio Regional de Transportes de
Madrid y del proyecto de investigación del Ministerio de Educación y Ciencia
TRA2005-06619/MODAL, Madrid.
Hernández, D., 2012a. Activos y estructuras de oportunidades de movilidad. Una
propuesta analítica para el estudio de la accesibilidad por transporte público, el
bienestar y la equidad. Revista EURE 38, 117–135.
Hernández, D., 2012b. El transporte público y los desafíos del bienestar. Movilidad y
accesibilidad en sectores populares de la ciudad de Montevideo.
Kaufmann, V., 2002. Re-thinking Mobility. Contemporary Sociology. Ashgate,
Aldershot (England) y Burlington (USA).
Kaufmann, V., Manfred, M.B., Joye, D., 2004. Motility: mobility as capital.
International Journal of Urban and Regional Research 28, 745–756.
Kaufmann, V., Viry, G., Widmer, E., 2009. Motility, in: Mobile Living Across Europe,
Volume II. Causes and Consequences of Job-related Spatial Mobility in Crossnational Perspective. Barbara Budrich Publishers, Leverkusen-Opladen.
Massot, M.-H., Orfeuil, J.-P., 2005. La mobilite au quotidien, entre choix individuel et
production sociale. Cahiers Internationaux de sociologie CXVIII, 81–100.
Miralles-Guasch, C., Cebollada, A., 2003. Movilidad y transporte. Opciones políticas
para la ciudad. Documentos de Trabajo. Laboratorio de Alternativas Barcelona
25.
Mitric, S., Carruthers, R., 2005. The Concept of Affordability of Urban Public
Transport Services for Low-Income Passengers. MIMEO, World Bank.
Paulley, N., Balcombe, R., Mackett, R., Titheridge, H., Preston, J., Wardman, M.,
Shires, J., White, P., 2006. The demand for public transport: The effects of fares,
quality of service, income and car ownership. Transport Policy 13, 295–306.
PNUD, 2008. El futuro de la movilidad en Bogotá. Reflexiones a propósito del Plan
Maestro de Movilidad y Estacionamientos. Cuadernos del Informe de Desarrollo
Humano para Bogotá N°1, PNUD, Bogotá.
Rogat, J., 2009. Regulación y planificación de buses en América Latina. Resumen
orientado a tomadores de decisiones.
Serebrisky, T., Gómez-Lobo, A., Estupiñán, N., Muñoz-Raskin, R., 2010. Affordability
and Subsidies in Public Urban Transport: What Do We Mean, What Can Be
Done? Transport Reviews 29, 715–739.
Social Exclusion Unit, 2003. Making the connections: final report on transport and
social exclusion. Social Exclusion Unit. [Web en línea]. Disponible en internet
desde:
http://www.cabinetoffice.gov.uk/social_exclusion_task_force/publications.aspx#
m [Diciembre de 2008].
Thompson, I., 2002. Impacto de las tendencias sociales, económicas y tecnológicas
sobre el transporte público: una investigación preliminar en ciudades de América
Latina ( No. 41). CEPAL, Santiago.
Titheridge, H., 2006. Social Exclusion and transport policy. University College London
(MIMEO), London.
Urry, J., 2007. Mobilities. Polity Press, Cambridge y Malden.
Wenglenski, S., Orfeuil, J.-P., 2006. The Differences in the Accesibility to the Job
Market According to the Social Status and the Place of Residence in the Paris
Area. MIMEO.