informe investigación especial 10

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE ATACAMA
Control Externo
REMITE
INFORME
DE
INVESTIGACIONES ESPECIALES, EN
LA MUNICIPALIDAD DE COPIAPÓ
REGIÓN DE ATACAMA.-
OFICIO N°
00066i
COPIAPÓ, 1 8 MAR 2010
Cumplo con enviar a Ud. para su
conocimiento y cumplimiento de lo indicado en las respectivas conclusiones y fines
pertinente, el resultado del Informe de Investigaciones Especiales sobre
"Irregularidades en el proceso de recepción de obras por construcción de carteles de
publicidad y cobro de derechos municipales", practicado por funcionario de esta
Contraloría Regional, en la Municipalidad de Copiapó.
Saluda atentamente a Ud..
IonaÉWÍoiies !Mei ra
~rtilora
Regional de Atacama
AL SEÑOR
ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD
DE COPIAPÓ - REGION DE ATACAMA
PR E S E N TE
JBR/kti -
Vallejo N° 450 - Fono Fax 202000 - Copiapó
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE ATACAMA
Unidad de Infraestructura y Regulación
Ref. N° 2233/2009
INFORME
EN
INVESTIGACIÓN
ESPECIAL RELATIVA A DENUNCIA POR
IRREGULARIDADES EN EL PROCESO
DE RECEPCIÓN DE OBRAS POR
CONSTRUCCIÓN DE CARTELES DE
PUBLICIDAD Y COBRO DE DERECHOS
MUNICIPALES EN LA MUNICIPALIDAD
DE COPIAPÓ.-
COPIAPÓ,
18 MAR 2010
Se ha dirigido a esta Contraloría Regional
don
Concejal de la Municipalidad de Copiapó, denunciando
algunas situaciones que dieron origen a una investigación especial, cuyos resultados
constan en el presente documento.
Antecedentes.
El trabajo efectuado tuvo como finalidad
investigar la denuncia del recurrente, quien señala que la Municipalidad de Copiapó no
habría realizado las recepciones de obras, conforme a lo establecido en la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones, OGUC, correspondientes a la instalación de
carteles de publicidad ejecutados por la Empresa
ubicados en bienes nacionales de uso público como también en sectores privados.
Agrega además que, dicha empresa adeudaría al citado municipio una cantidad
cercana a cien millones de pesos, por concepto de pago de derechos municipales.
Finalmente, indica que el municipio aún no habría instruido la demolición de las obras
no autorizadas, como tampoco habrían realizado acciones legales en contra de dicha
empresa, ni contra los funcionarios públicos responsables de la regularización de estos
hechos.
Metodología.
El trabajo se ejecutó de conformidad con las
disposiciones contenidas en los artículos 131 y 132 de la ley N°10.336, sobre
Organización y Atribuciones de este Organismo Contralor, e incluyó la solicitud de
datos, documentos y otros antecedentes que se estimó necesarios.
A LA SEÑORA
GLORIA BRIONES NEIRA
CONTRALORA REGIONAL DE ATACAMA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
PR ES EN TE
CRR
AT N° 09/2010.-
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En ese contexto, esta Contraloría Regional,
mediante el oficio N° 3457 de 20 de noviembre de 2009, solicitó a la Municipalidad de
Copiapó informar respecto de la presentación efectuada por el recurrente, la cual dio
respuesta a través del oficio N° 805, de 01 de diciembre de 2009, el que ha sido
analizado en el transcurso de la visita efectuada a dicha entidad y considerado para la
emisión del presente informe final.
Análisis.
De conformidad con los antecedentes
recopilados y considerando lo dispuesto en el artículo 2.7.10. de la OGUC; la ley N°
18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades; el artículo 41, N° 5 del decreto ley
N°3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales y sus modificaciones introducidas por las
leyes N os 20.033 y 20.280; la circular N° 229 -DDU171- de la Dirección de Desarrollo
Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Ordenanza Municipal, sobre
Derechos Municipales por Permisos, Concesiones y Servicios que presta la
Municipalidad de Copiapó: así como también de los datos aportados por esa Entidad
Edilicia en respuesta a las irregularidades descritas por el recurrente, se logró
determinar los hechos que se exponen a continuación.
1.- Sobre letreros publicitarios sin recepción de obras.
Al respecto, el recurrente indica que parte
importante de los letreros de publicidad instalados en bienes nacionales de uso público
y propiedades privadas, se encontrarían sin recepción de obras o su respectiva
autorización municipal, lo que dificultaría a la Municipalidad la percepción de recursos
por conceptos de derechos municipales.
Sobre la materia, el municipio informa que
se realizó una reunión de trabajo, convocada por el Alcalde en el mes de marzo de
2009 en la que asistieron las direcciones de departamentos de Asesoría Jurídica, de
Administración y Finanzas y de Obras Municipales, DOM, ocasión en que se solicitó a
esta última la confección de un informe y catastro de todos los puntos de la Ciudad de
Copiapó, donde se encuentre instalada publicidad.
En respuesta a este mandato, la DOM
ejecutó y envió en el mes de septiembre de 2009, el mencionado catastro al
Departamento de Asesoría Jurídica para su evaluación, el que. después de su
respectivo análisis, informó a la DOM, que a falta de concesión de espacios públicos y
permisos de edificación, a ésta le corresponde considerar a través de fiscalizaciones, la
aplicación de la normativa contenida en la Ley General de Urbanismo y Construcción,
en relación con el inciso 4° del N° 5 del artículo 41 de la Ley de Rentas Municipales,
esto es, ordenar la demolición de toda obra que no cumpla con la normativa vigente.
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Agrega que se procedió a notificar al
Gerente General de
, mediante oficio N° 768, de 17 de
noviembre de 2009, que los carteles instalados por su empresa deben ser retirados, en
virtud de que dichos elementos transgreden lo establecido en la letra c) del citado
artículo 2.7.10. de la OGUC. Además se informó a la empresa en cuestión, que la
inobservancia de esta orden dará lugar a informar al Juez de Policial Local de turno y
decretar el correspondiente decreto de demolición.
La Municipalidad adjunta a su informe
cuatro cuadros - anexo N° 1 - que indican la ubicación de cada uno de los elementos
publicitarios, de los que, en conjunto con catastro realizado por la DOM, se verifica que
la empresa
tiene noventa y siete carteles publicitarios
en su totalidad, de los cuales ochenta y tres no cuentan con su recepción municipal,
debido a que la empresa no cumple con todos los requisitos para realizar la finalización
del proceso. Cabe indicar que cuarenta y nueve no cuentan con el permiso respectivo.
Respecto de los letreros instalados en las
propiedades privadas, según se observó en el catastro, ninguno cuenta con su
respectiva autorización municipal.
Finalmente, la municipalidad indica que la
totalidad de los carteles no cumplen con la normativa urbanística aplicable, toda vez
que, el Plan Regulador de la Comuna de Copiapó, no se pronuncia respecto de los
sectores públicos, donde pueden instalarse los soportes de carteles de publicidad,
como tampoco indica las rasantes que deben cumplir estos elementos cuando están
instalados en sectores privados.
Sobre el particular, es preciso señalar que
el citado artículo 41 N° 5. de la Ley de Rentas Municipales, se remite a la OGUC, en
cuanto a la fijación de normas que regulen los estándares técnicos de diseño y
emplazamiento para la instalación de publicidad, sea esta emplazada en vía pública y
propiedades privadas. para las empresas que realizan esta actividad económica que
pueda ser vista u oída desde aquella.
En ese contexto, la OGUC, establece en el
artículo 1.1.2., la definición del vocablo "Instalación de publicidad" y determinó en el
articulo 2.7.10., los criterios técnicos de diseño y emplazamientos mínimos, para este
tipo de instalaciones, requiriendo una autorización de la Dirección de Obras respectiva,
quien deberá verificar el cumplimiento de todas las disposiciones que les sean
aplicables, correspondiendo a las personas naturales o jurídicas pagar los derechos por
concepto de permisos de obra menor provisoria, entre otros, de conformidad al artículo
130 numeral 3, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Sobre esta materia la normativa señalada,
distingue dos escenarios. esto es, cuando se localicen en el espacio de uso público y
cuando se emplacen en inmuebles de propiedad privada, situaciones que se indican y
regulan bajo la Circular N° 0229 -DDU171- de la Dirección de Desarrollo Urbano del
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Ministerio de Vivienda y Urbanismo, concluyendo que estas instalaciones requerirán de
la autorización de la Dirección de Obras Municipales respectiva, quién deberá verificar
el cumplimiento de todas las disposiciones que les sean aplicables, correspondiéndoles
cancelar derechos por concepto de Obras Provisorias, de conformidad al artículo 130
numeral 3 de la OGUC.
Finalmente, es dable advertir que la OGUC,
no estableció el valor correspondiente a pagar por el producto que se publicita en los
respectivos letreros, toda vez que ello, en acuerdo con el numeral 5 del artículo 41 de la
Ley de Rentas Municipales es materia que compete a la Ordenanza Local de
Propaganda y Publicidad.
2.- Sobre deuda al Municipio por concepto de derechos municipales.
Sobre la materia, el recurrente indica que la
deuda que tendría dicha empresa de publicidad con el municipio ascendería a alrededor
de cien millones de pesos, la cual incluiría derechos por conceptos de publicidad,
además de las respectivas multas e intereses. Al respecto, de acuerdo a lo informado
por esa Entidad Edilicia, se instruyó a la Dirección de Administración y Finanzas, con el
objeto de realizar las fiscalizaciones por concepto de derechos de propaganda, según lo
establece el artículo 41 de la Ley de Rentas Municipales y lo dispuesto en la Ordenanza
Interna, conforme al contenido del mencionado catastro, y determinar los montos totales
de los derechos impagos, para así accionar los mecanismos legales a fin de obtener el
cobro de dichos derechos.
Sobre el particular, se debe tener presente
lo dispuesto en el artículo 5°, letra e), ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de
Municipalidades, en cuanto establece que para el cumplimiento de sus funciones las
municipalidades tienen, entre otras atribuciones esenciales, la de establecer derechos
por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen.
Asimismo, es necesario destacar que el
artículo 41, N° 5, del citado decreto ley N° 3.063, de 1979, regula que entre otros
servicios, concesiones o permisos por los cuales están las municipalidades facultadas
para cobrar derechos, se contemplan especialmente los "derechos de propaganda que
se realice en la vía pública o que sea oída o vista desde la misma".
Al respecto, es preciso recordar que, el
artículo 4°, N° 12, letra a), de Ley N° 20.033, reemplazó los dos primeros acápites del
N° 5 del artículo 41 citado. por cuatro nuevos acápites, entre los cuales, y en lo que
interesa, es necesario transcribir dos de ellos.
El primer acápite se refiere a "los permisos
que se otorgan para la instalación de publicidad en la vía pública, en conformidad a la
Ordenanza Local de Propaganda y Publicidad. El valor correspondiente a este permiso
se pagará por anualidades, según el valor establecido en la respectiva Ordenanza
Local".
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El segundo, añade que "tratándose de los
permisos que se otorguen a las empresas que realizan la actividad económica de
publicidad, que puede ser vista u oída desde la vía pública, el valor corresponderá al
vigente en la Ordenanza Local de Derechos Municipales, por un plazo de tres años
contados desde la fecha de otorgamiento del citado permiso. Expirado este plazo, se
aplicará el valor vigente a esa fecha en la respectiva ordenanza, nuevamente por un
plazo de tres años, y así sucesivamente".
Como puede apreciarse, del tenor literal de
los párrafos transcritos, se advierte que al igual que en la normativa antigua, las
municipalidades se encuentran habilitadas para cobrar derechos por publicidad, tanto si
ella se instala en la vía pública, como si es vista u oída desde la misma, y, en este
segundo caso, con independencia de la naturaleza del bien en que esa publicidad se
realiza.
Sin embargo. a diferencia del primitivo N° 5,
ahora el legislador, respecto de la publicidad que es oída o vista desde la vía pública,
se ha referido expresamente al sujeto al cual se otorga el permiso pertinente, esto es,
"las empresas que realizan la actividad económica de publicidad".
En ese contexto, entonces, se debe
sostener que, actualmente, para que proceda el cobro de derechos municipales por el
permiso contemplado en el artículo 41, N° 5, del DL. N° 3.063, de 1979, respecto de la
publicidad realizada en propiedades particulares, es necesario que se cumplan dos
requisitos: a) que dicha publicidad sea vista u oída desde la vía pública, y b) que el
sujeto afectado por el cobro y titular del permiso pertinente sea una empresa que
realiza la actividad económica de publicidad.
Precisado lo anterior, corresponde indicar
que los municipios, en virtud de la facultad general para establecer derechos por
servicios, permisos y concesiones -consignada en el artículo 5, letra e), de ley N°
18.695-, pueden seguir cobrando derechos por publicidad no sólo a las referidas
empresas, sino cada vez que se instale en propiedades particulares publicidad que es
oída o vista desde la vía pública.
Enseguida, el artículo 40 de la citada Ley
de Rentas Municipales, señala que son derechos municipales las prestaciones que
están obligadas a pagar a las municipalidades, las personas naturales o jurídicas de
derecho público o de derecho privado, que obtengan de la administración local una
concesión o permiso o que reciban un servicio de las mismas, salvo exención
contemplada en un texto legal expreso.
Debe recordarse, además, que el inciso
final del artículo 42 establece, en relación a la atribución de los municipios para cobrar
los señalados derechos, que en el ejercicio de esa facultad, dichas corporaciones
deberán observar criterios de simplificación. tanto a favor del expedito cumplimiento por
parte de los contribuyentes, concesionarios, usuarios o permisionarios, como en
beneficio de una cómoda y económica recaudación y administración de los recursos.
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Del tenor de la norma legal citada y de lo
manifestado al respecto por la jurisprudencia de esta Contraloría General, para que
proceda el cobro de derechos municipales debe existir una contraprestación por parte
del Municipio, por lo que sólo si la entidad comunal otorga un permiso, concesión o
servicio, nace respecto de ésta un crédito a su favor que debe ser satisfecho por la
persona natural o jurídica que lo solicita. Por el contrario, si no concurre dicho supuesto,
no se configura por parte de la Municipalidad la prestación que origina y fundamenta tal
cobro, de modo que al no existir una causal que lo posibilite resulta improcedente, pues
toda obligación tributaria debe sustentarse en una norma legal que autorice su cobro.
(Aplica criterio contenido en el dictamen N° 27.506, de 1997).
En
efecto.
dicho
permiso,
supone,
naturalmente, por parte de la Entidad Edilicia. una labor inspectiva relacionada con la
forma y contenido de la publicidad a divulgar, para los efectos de evaluar su
conformidad con la adecuada administración de esos bienes, y su incidencia en
diversos aspectos vinculados con las funciones y atribuciones municipales consignadas
en los artículos 3°, 4° y 5° de ley N° 18.695, como son, entre otros, el ornato y el medio
ambiente -visual y auditivo- de la comuna, el cumplimiento de las normas del tránsito y
vialidad urbana, y las relativas al turismo y planificación territorial.
En ese contexto, del estudio de los
antecedentes aportados por el municipio, además de las investigaciones realizadas, no
es posible concluir, como señala el recurrente, que la cifra adeudada es la que se
menciona en la presentación, toda vez que, se encontraría con la posibilidad de realizar
el cobro respectivo, respecto a una parte de la propaganda instalada y declarada, no
obstante una parte de ella se encontraría en situación irregular, sin que se genere
respecto de ella, el derecho para que el municipio proceda a los cobros respectivos.
CONCLUSIONES:
Atendidas las consideraciones expuestas
durante el desarrollo del presente trabajo, es posible concluir que:
1.- Sobre el reclamo del recurrente, referido
a la irregularidad en relación a la recepción de obra de los carteles publicitarios, se
advirtió que, el municipio ha aplicado la normativa vigente en materia de permisos
otorgados, no obstante, no se ha regularizado la recepción definitiva de los elementos
publicitarios, toda vez que, de noventa y siete instalaciones, ochenta y tres cuentan con
permiso y no cumplen con las reglas establecidas en las normas que rigen la materia anexo N° 1 Cuadros N° 1, 2 y 3 -.
Sin perjuicio de lo anterior, como fue
indicado en el cuerpo de este informe, la respectiva municipalidad ha notificado a la
empresa en cuestión la irregularidad observada, instruyendo a la empresa al retiro de la
propaganda, agregando además, que la inobservancia de lo indicado dará a lugar a
informar al Juez de Policial Local de turno y decretar el correspondiente decreto de
demolición.
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De acuerdo a lo anterior, cabe concluir que
la Municipalidad de Copiapó ha actuado conforme a derecho en el tratamiento de la
infracción de la empresa antes aludida, por lo tanto dicha situación será validada
durante la auditoria de seguimiento que realizará esta Contraloría Regional.
2.- Respecto de lo que solicita el recurrente,
relativo a la deuda que mantendría la empresa
con la
municipalidad, generada por la falta de cobro de derechos de propaganda y publicidad
que se realice en la vía pública o que sea oída o vista desde la misma, ello según lo
dispuesto en las normas citadas y lo desarrollado en el presente informe, no es posible
establecer su monto total, puesto que dicha determinación se encuentra en proceso en
la Entidad Edilicia.
Conforme lo expuesto, procede que la
Municipalidad de Copiapó realice las acciones pertinentes para determinar con
precisión los montos que se le adeudan por derechos y permisos, procediendo a
continuación a gestionar los respectivos cobros. La regularización de ellas, será
validada durante la auditoría de seguimiento que realizará esta Contraloría Regional.
SALUDA ATENTAMENTE A UD.,
IMERAL
/ORGE BRAVO ROJA
E DE CONTROL EXT
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