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NOTA TÉCNICA
Sobre la Iniciativa de Reformas y Adiciones a la
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito,
Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito,
Ley de Inversión Extranjera y Ley Aduanera
en materia de Almacenes Generales de Depósito
Presentada por el Dip. Héctor Padilla Gutiérrez,
Presidente de la Comisión de Agricultura y Ganadería,
en sesión del 13 de diciembre de 2007
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de abril de 2008
NOTA TECNICA SOBRE LA INICIATIVA DE REFORMAS Y ADICIONES A LAS
LEYES GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL
CRÉDITO, GENERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO, DE
INVERSIÓN EXTRANJERA Y ADUANERA EN MATERIA DE ALMACENES
GENERALES DE DEPÓSITO.
NOTA TÉCNICA
Consideraciones Generales
La iniciativa, presentada por el Dip. Héctor Padilla Gutiérrez en sesión del 13 de diciembre de
2007, pretende reformar las siguientes leyes:
1. La Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC),
de la que suprime la referencia a los Almacenes Nacionales de Depósito (AGD) y con
ello, entre otras consecuencias, los exime de las obligaciones de control y capital a las
que ahora están sujetos vía la SHCP, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la
opinión del Banco de México.
2. La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (LGTOC) a la que transfiere
varias de las disposiciones relativas a los AGD, contenidas en la LGOAAC que se
propone derogar.
3. La Ley de Inversiones Extranjeras, en la que plantea eliminar los límites (actualmente
de 49%) a la inversión en AGD.
4. La Ley Aduanera, en la que precisa los requisitos mínimos que deberán cubrir los
AGD que quieran seguir fungiendo como Depósitos Fiscales y que en su mayoría están
actualmente vigentes para cualquier AGD, según la LGOAAC, pero que de acuerdo
con esta iniciativa, serían derogados.
De acuerdo con la exposición de motivos, el propósito de esta iniciativa es modernizar el
régimen legal aplicable a los Almacenes Generales de Depósito y mejorar los flujos de
información relacionados con los mismos. Sin embargo, no queda claro qué se entiende por
“modernizar el régimen legal” que, en este caso pareciera reducirse a la “desregulación” de
estas figuras. Por lo que más adelante se expondrá, sería conveniente reflexionar en las
recientes declaraciones del Gobernador del Banco de México, el Dr. Guillermo Ortíz, en el
sentido de que “los mercados no se autorregulan”, poniendo como ejemplo la crisis del
sistema financiero estadounidense, por lo cual puso a discusión si se debe dejar a las
instituciones financieras manejar solas sus riesgos.
En cuanto a la mejora de los flujos de información, la viabilidad de los sistemas previstos en la
iniciativa, es muy endeble, como se explica en esta nota. No sólo por las dificultades
operativas para registrarlos, sino porque no habría forma de corroborar que se trata de
información fidedigna. El registro por medios electrónicos de los certificados de depósito y los
bonos de prenda, al subsistir con el registro físico de los mismos, generaría incertidumbre
entre sus tenedores al no tener claro si paralelamente habría otro documento. El registro
georreferenciado de los volúmenes de granos y oleaginosas acopiados, es operativamente casi
imposible, por las razones que más adelante se indican. La desregulación de los AGD, aunada
a la liberación arancelaria de las importaciones de granos y oleaginosas procedentes de
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CRÉDITO, GENERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO, DE
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GENERALES DE DEPÓSITO.
Estados Unidos y Canadá, prácticamente los únicos proveedores de estos productos y a la
operación de AGD extranjeros, más aún con la posibilidad de un registro virtual de los
certificados de depósito y bonos de prenda, introduce un alto riesgo para el control de los
subsidios que el gobierno otorga a la comercialización de granos y oleaginosas a través de
ASERCA, que no cuenta con la estructura necesaria (ni con todo el aparato gubernamental)
para verificar la elegibilidad de las cosechas para las cuales se le soliciten los apoyos.
Desde hace ya varios años, el Gobierno Federal había informado 1 a principios de 2002 se
habían realizado reuniones entre las autoridades reguladoras y supervisoras y los
representantes de los sectores de almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras y
empresas de factoraje financiero, a fin de analizar si era posible desregular a dichos
intermediarios, considerando como principal argumento para ello, que se trataba de empresas
que no captan recursos del público en general. Sin embargo, tal como quedarían con la
iniciativa en comento, sí seguirían facultados (como ahora lo están), para otorgar crédito,
mismo que obtendrían de la banca, ya sea de primero o segundo piso, con créditos para ellos
mismo y para terceros. La expedición del bono de prenda implica una gran responsabilidad
ante el otorgante del crédito, independientemente de que, como se propone en esta iniciativa,
ya no sean los AGD los que deban de responder sino ahora los propios bodegueros habilitados,
si bien ahora sin regulación y ni supervisión.
Además de los riesgos ya mencionados en el control de los subsidios operados por ASERCA,
el efecto inmediato de las nuevas medidas sería la pérdida de valor de los certificados de
depósito y sus bonos de prenda, toda vez que, al no haber un soporte real para ellos, con toda
seguridad su aforo no alcanzaría el 75% con el que regularmente se aceptan en caso de
créditos de pignoración. Ni la certeza de encarcelar hasta por 10 años al bodeguero que
permita la salida del producto bajo su custodia, ni las garantías que éste hubiera podido
ofrecer, serían suficientes para darle la certidumbre que requieren los acreedores.
Además de la menor capacidad de financiamiento que tendría el depositante, esta iniciativa
introduce disposiciones que agravarían aún más la situación actual de los productores de
granos y oleaginosas, en la que tienen que hacer frente a la apertura comercial sin contar con
los mecanismos financieros ni de información necesarios para defender sus cosechas. En
particular, destacan la incertidumbre para determinar “el precio” de sus granos y oleaginosas
(no se establece quién ni cómo lo determinará, de tal forma que podría subestimarse y, con
ello, provocar su remate) y la velocidad con la que se pretende que su producto salga a remate
si no es capaz de aumentar las garantías en caso de que el precio caiga a niveles insuficientes
para garantizar el pago de un posible crédito.
Varios de esos riesgos ya han sido señalados por el Presidente de la Asociación de Almacenes
Generales de Depósito (AAGEDE), el Sr. Benjamín Wollenstein, que no obstante haberse
manifestado a favor de la desregulación de los AGD a fin de operar como si fuesen una
Sociedad Financiera de Objeto Múltiple (SOFOM) y sin necesidad de mantener un capital
1
Segundo Informe de Gobierno del Presidente Vicente Fox, Fortalecimiento del Sistema Financiero. Pag. 284297. México, 2002.
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mínimo de hasta 34 millones de pesos 2 , se ha referido a los “riesgos sistémicos” de lo que
considera la “desnaturalización del certificado de depósito”. En recientes notas de prensa ha
mencionado que “una gestión eficiente y segura del certificado de depósito, además de
contribuir a financiar las cosechas, constituye un vehículo confiable del gobierno federal para
el pago de apoyos a la producción agropecuaria.” 3
En este sentido, también habría que tomar con cuidado la propuesta de eliminar las
restricciones a la inversión extranjera en la constitución de los AGD. Si pensamos en cómo se
maneja el mercado de granos en los EUA, veremos que en la cadena existen los siguientes
participantes: 1.- los productores 2.- los elevadores locales 3.- los elevadores regionales y 4.los grandes comercializadores exportadores. Al abrir la participación extranjera al capital, es
probable que las grandes comercializadores, que ya participan en este mercado activamente, se
conviertan también en elevadores locales y regionales, dejando fuera a una serie de
participantes nacionales actuales y cerrando el círculo de la comercialización en unos cuantos.
Por lo anterior, si bien es necesario fomentar la competencia en este mercado, en el que
actualmente sólo participan 20 almacenes generales de depósito, no se considera conveniente
desregular su operación. En todo caso, habría que revisar el procedimiento establecido por la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores para la autorización de más AGD y quizá, en aras
de la equidad, establecer algún régimen especial para los productores de granos y oleaginosas
organizados que pretendan acopiar y comercializar por sí mismos sus cosechas. De hecho, el
Fondo de Garantía que se pretende establecer vía recursos del FIRA y la Financiera Rural 4 ,
podría servir como soporte para que estas organizaciones establecieran sus propios Almacenes
Generales de Depósitos, a los que incluso, se les podría hacer una clasificación especial que
les impidiera operar como depósitos fiscales, para no incurrir en los estrictos requisitos que
establece la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del SAT.
Cabe destacar que varias de las modificaciones planteadas entrarían en vigor el 18 de julio de
2013, las reformas a los artículos 8, fracción I y III numeral 1 segundo párrafo, 48 B, 65, 78
primer párrafo, fracción VIII y antepenúltimo párrafo, 89 fracción XIII, 96, así como la
derogación de los artículos 3o. fracción I, 11 a 23- del Capítulo I del Título Segundo, 48-A, 98
fracción V y 100 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito
contenidas en el artículo tercero de este decreto. (Artículo cuarto transitorio de esta iniciativa).
Si bien, debe mencionarse que la iniciativa pretende adelantar los tiempos de entrada en vigor
de varios preceptos, ya programados para el 18 de julio de 2013.
2
Cabe precisar que más allá del monto del capital mínimo, lo que importa es el valor de las operaciones que debe
respaldar un AGD, por lo que no se puede decir si una cantidad fija es, por sí misma, mucho o poco.
3
José Luis RAMIREZ http://www.diariodecolima.com/Asp/Colabora.asp?Id=11154
4
El Economista, 3.10.08.
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Consideraciones Específicas
A continuación se precisan algunos aspectos de la iniciativa que, para mejor comprensión,
podrían verse en la Tabla Comparativa anexa, acotados a los preceptos legales que propone
reformar:
1. Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC)
El sentido general del proyecto es la modificación de la naturaleza jurídica de los almacenes
generales de depósito (AGD), que actualmente constituyen organizaciones auxiliares de
crédito, reguladas por la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito
(LGOAAC). La reforma plantea que pasen a ser sociedades mercantiles con un objeto social
específico: que contemple la prestación de los servicios de almacenamiento, guarda o
conservación de mercancías o bienes, así como la emisión de certificados de depósito y bonos
de prenda sobre los mismos.
Actualmente, dichas empresas deben establecerse como sociedades anónimas, organizadas con
arreglo a la Ley General de Sociedades Mercantiles, y bajo regulación especial establecida en
la LGOAAC según dispone el artículo 8 de dicha legislación. Con la reforma propuesta, que
incluye la modificación a la fracción I de dicho artículo 8, los almacenes generales seguirían
siendo sociedades reguladas por las leyes o códigos mercantiles, pero ya no necesariamente
como sociedades anónimas y tendrían que ajustarse ahora a las modalidades establecidas por
la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (LGTOC), en donde se modifican
sensiblemente los requisitos para su creación y permanencia, así como su forma de operación.
La cuestión es que, como veremos, la propuesta de reforma en realidad significa la absoluta
desregulación de las formas de operación de los almacenes, pues actualmente está derogado
todo el capítulo específico a estas entidades en el Código de Comercio (artículos 340 a 357 del
citado ordenamiento federal); se deroga la actual regulación de la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC), y se establece sólo un
mínimo de la misma en esta LGTOC.
La iniciativa en revisión se concentra también en realizar diversas modificaciones para la
regulación de los certificados de depósito y bonos de prenda.
El Artículo 229 Bis, que se adiciona, permite a los almacenes emitir los certificados de
depósito y bonos de prenda documentados en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra
tecnología, y le obliga a registrar aquellas operaciones que se realicen con respecto de dichos
instrumentos (endoso, aval y protesto, entre otras) por esos mismos medios, dándoles validez
jurídica. En la actualiadad, la LGOAAC establece que este registro debe instrumentarse
conforme a las reglas de carácter general que emita la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores.
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Sin embargo, en el caso de la iniciativa, dicho registro dependerá de que quienes realicen tales
operaciones las notifiquen al AGD y, por lo tanto, el ejercicio de los derechos
correspondientes al certificado podrá realizarlo quién aparezca en el registro público.
Adicionalmente, al haber la doble posibilidad de documentar los certificados de depósito y
bonos de prenda físicamente o bien de manera electrónica, se generaría la incertidumbre para
el tenedor de dichos instrumentos de una doble documentación, sin menoscabo de que, como
más adelante se establece, pudiera haber una sola contabilidad a través del Registro Público de
Comercio.
En el Artículo 230 se flexibiliza la emisión de certificados, permitiendo que, tratándose de un
solo bono de prenda, éste no vaya adherido, lo cual hace “peligroso” el manejo de estos
instrumentos, ya que en operaciones prendarias, ambos deben ser endosados al acreedor, el
cual, en caso de incumplimiento deberá presentar los dos documentos para hacer efectiva la
garantía.
Se incorpora en el Artículo 231 la disposición, actualmente prevista en el Artículo 11 de la
LGOAAC, que se deroga, de que los certificados de depósito y los bonos de prenda deberán
mencionar si amparan mercancía en bodegas o en tránsito.
Mientras que el Artículo 231 Bis establece regulación mínima relativa a la información que
deberán contener los títulos de certificados de depósito que amparen granos y oleaginosas.
Entre dicha información destaca la relativa a los datos de identificación del lugar de origen de
los productos nacionales, para los que se tendría que especificar la clave que utiliza el INEGI
para georreferenciarlos incluso por localidades. Esta disposición, más allá de las dificultades
que implica el mero conocimiento del Catálogo del INEGI, es operativamente imposible de
atender en tanto que implicaría la segregación de volúmenes por lugar de origen, lo que
particularmente tratándose de acopios en zona de consumo no se podría determinar. La única
vía sería la incorporación en el certificado de depósito de los folios de PROCAMPO para
determinar los predios de procedencia, ello, en el caso de que estuviesen registrados en este
programa y aún, sin que hubiese forma de corroborarlo, en tanto que tendrían como base sólo
la declaración del depositante.
Se establece que deberá mencionarse el año y ciclo agrícola del producto certificado. Si fuera
nacional, esta información podría determinarse con cierta facilidad, siempre que el acopio se
hiciera en zona productora y al momento de salida de la cosecha; sin embargo, en el caso del
grano importado, no habría forma de determinarlo. La práctica común en el caso del grano
importado, es que los elevadores mezclen el producto de distintas cosechas, a fin de mantener
una calidad homogénea. Lo mismo sucede en el caso de la producción nacional cuando llega a
plantas procesadoras. Al igual que en el caso anterior, la información asentada en el
certificado de depósito sería la que declarara el depositante, sin que se establezca algún
mecanismo para corroborarla.
Considerando que los certificados de depósito constituyen uno de los principales medios para
verificar la existencia del producto elegible para los diversos programas de apoyo que
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instrumenta el gobierno federal a través de ASERCA, y partiendo del escenario actual en el
que ya no existe ninguna restricción arancelaria para la importación de granos ni oleaginosas
procedentes de Estados Unidos y Canadá, principales y casi únicos proveedores de estos
productos, resulta vital que la información asentada en ellos sea totalmente verídica y
confiable. De no ser así, lo mejor sería no incluirla en este instrumento, de manera que
ASERCA buscase otra forma de verificar la elegibilidad de las cosechas.
De igual manera, se establece que el certificado deberá indicar la calidad del producto, sin que
se prevea quiénes estarán facultados para certificar dicha calidad, ni cuáles son las
“disposiciones aplicables” (no hay normas oficiales).
También se dispone que el certificado de depósito deberá mencionar si se cuenta con algún
mecanismo de cobertura de precios y aportar la “información relacionada con ésta”. Además
de que no se precisa exactamente cuál, debe tenerse claro que en los contratos de cobertura no
se puede establecer ninguna correspondencia directa con algún volumen en particular, que la
vigencia de los contratos de cobertura no necesariamente sería la misma del certificado y que,
aún así, pueden ser liquidados en cualquier momento por el comprador de la cobertura. En
todo caso, esta información debería quedar establecida no en el certificado de depósito, sino en
el contrato de crédito que suscribiera con alguna institución el depositante que ofrece como
garantía el producto amparado.
Recientemente la Asociación de Almacenes Generales de Depósito (Aagede) señaló en un
comunicado de prensa que, ante su preocupación por la incertidumbre que les genera la
desregulación de las operaciones de los AGD, la titular de la Unidad de Seguros, Pensiones y
Seguridad Social, Lorenza Martínez Trigueros, ofreció que la SHCP destinará recursos
económicos para la operación del Registro de Comercio que se prevé en esta iniciativa y que
quedaría a cargo de la Secretaría de Economía. Adicionalmente, se ha mencionado que la
SHCP establecerá un “Fondo de Garantía” operado por FIRA y la Financiera Rural y cuyo
diseño está a cargo del –subsecretario Alejandro Werner, que dará certidumbre a las
operaciones de los AGD. 5
La modificación que la iniciativa propone al artículo 5 de la LGOAAC, en donde se exime del
ámbito de aplicación de dicha Ley a los Almacenes Generales de Depósito (AGD) y otras
entidades auxiliares de crédito, se complementa con el nuevo artículo 279 Bis de la LGTOC.
En éste último, comienza la regulación especial de los Almacenes, destacando que su creación
y operación no se somete a ninguna regla especial relativa a autorizaciones (actualmente de la
SHCP) o capital mínimo (que establece la misma Secretaría).
De hecho, lo que se hace con la reforma a la LGTOC, es transferir a ésta parte de las
atribuciones que dicha ley establecía para los AGD, aunque ahora como Sociedades
Mercantiles y no como Organizaciones Auxiliares del Crédito, por lo que ya no tienen que
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El Economista, 3.10.08.
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someterse a las regulaciones de la SHCP ni de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
(ver además comentario al artículo 11 de la LGOAAC).
En el Artículo 279 Bis 1 se establece regulación mínima relativa a la información que los
almacenes deberán proporcionar a los usuarios sobre sus servicios, sólo en el caso de servicios
en materia de productos agrícolas, específicamente granos y oleaginosas. Destaca que, en el
caso de la información que deberá publicitar el almacén en lugar visible de sus instalaciones,
la regulación específica respecto de la información que permitiría evaluar la calidad del
almacén se deja a disposiciones reglamentarias, pues el texto propuesto en la reforma no es
estricto. De hecho, al no haber supervisión de ninguna autoridad, no hay forma de corroborar
la autenticidad de la información que se asienta.
Por otra parte, deben tomarse en cuenta los siguientes aspectos respecto de la información que
los AGD deben proporcionar:
I. Que en el caso de los “datos” sobre los granos y oleaginosas depositados. no se precisa qué
información debe darse y, si bien se establece que será a través del SIAP, no se indican las
instancias precisas. En la actualidad, el SIAP concentra información que le envían distintas
instancias y órdenes de gobierno.
II.
Que en el caso de la información que debe colocarse diariamente en un lugar visible de
las bodegas habilitadas, no existe una tarifa única, sino que depende, entre otros factores,
del volumen de operaciones que los AGD manejen con cada cliente; en cuanto a los precios
de los productos, estos pueden variar a lo largo de un mismo día, pero sobre todo, dependen
de las “bases” que cada comprador esté considerando, de acuerdo con el período de
consumo y costos de movilización del producto, principalmente. En todo caso, no se define
quién determinará EL precio ni bajo qué criterios. Esta situación es muy delicada pues,
como más adelante se establece en esta misma iniciativa de ley, el tenedor del bono de
prenda podrá solicitar que el producto se saque a remate cuando el precio caiga a niveles
inferiores a los necesarios para garantizar el crédito que hubiese otorgado con esa garantía.
La adición de un segundo párrafo en el Artículo 281 de la LGTOC, respecto a que los bienes
depositados pueden ser sometidos a un proceso de transformación , reparación y ensamble, ya
estaba contenida en el Artículo 11 de la LGOAAC que ahora se propone derogar, si bien en
este caso se establece que este proceso estaría a cargo del propio depositante y no ya del AGD
(ver comentario al artículo 11 de la LGOAAC).
El Artículo 284 elimina la obligación de los almacenes de contratar seguro contra incendio
sobre los bienes o mercancías depositados, cuando éstos son “genéricamente designados”,
considerando para ello su valor corriente en el mercado en la fecha de constitución de
depósito.
La reforma al artículo 285 permitiría eliminar la actual obligación de los almacenes de
controlar en beneficio del fisco federal el pago de las contribuciones por importación de las
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mercancías que reciben en depósito. Así mismo, con la reforma, los almacenes dejarán de ser
aval del depositante, frente a la autoridad fiscal, por el pago de dichas contribuciones.
Cabe destacar que el texto actual entra en aparente contradicción con el artículo 287 del
mismo ordenamiento, el cual establece como única justificación para la retención de los bienes
o mercancías depositados en los Almacenes, respecto a los cuales se hayan expedido
certificados de depósito, la orden judicial dictada en los casos de quiebra, de sucesión y de
robo, extravío, destrucción total, mutilación o grave deterioro del certificado o del bono
correspondientes. Sin embargo, resulta congruente realizar la eliminación del texto que
propone la iniciativa para este artículo, toda vez que ambas obligaciones (la de recaudación y
la de aval en el cumplimiento de las obligaciones fiscales) le están establecidas a los
almacenes en el artículo 120 de la Ley Aduanera.
La introducción del Artículo 287 Bis en la LGTOC que establece que las áreas destinadas al
depósito de mercancías y los AGD deberán cumplir con las “disposiciones aplicables” y, en el
caso de productos alimenticios de consumo generalizado, las normas que dicten los programas
de abasto, ya estaban contenidas en el Artículo 14 de la LGOAAC que se deroga con esta
iniciativa. Si bien, bajo la legislación actual sí se precisa cuáles son estas disposiciones y
además había forma de supervisar que se cumplieran o, en caso contrario, aplicar sanciones
(ver comentario al artículo 14 de la LGOAAC).
El artículo 287 Bis 1 que se incluye en la LGTOC bajo esta iniciativa, retoma algunas de las
previsiones contempladas en el Artículo 21 de la LGOAAC (que sería derogado) relativo a la
forma de ejecutar la garantía contenida en los certificados de depósito. Sin embargo, con las
modificaciones, se exime de responsabilidad al AGD. Ante la desregulación que se pretende
con la iniciativa, se correría el riesgo de caer en una circunstancia similar a la de 19995 –
1996, cuando, por ejemplo, los bancos no asumieron ninguna responsabilidad por los créditos
hipotecarios que otorgaron, tomando las garantías de sus clientes (ver comentario al artículo
21 de la LGOAAC).
La introducción en la LGTOC del artículo 287 Bis 2 constituye, con la adición del último y
penúltimo párrafos, una transferencia del artículo 22 actualmente incluido en la LGOAAC y
que se pretende derogar. (ver comentario al artículo 22 de la LGOAAC)
Se transfiere a la LGTOC, como Artículo 287 Bis 3, lo dispuesto en el artículo 16 de la
LGOAAC, sobre lo que se entiende por bodega habilitada.
Se transfiere a la LGTOC, como Artículo 287 Bis 4, lo dispuesto en el artículo 16-A de la
LGOAAC, sobre el procedimiento para cubrir faltantes, con la salvedad de que los AGD ya no
tendrán que constituir ninguna reserva de contingencia ajustable en función de las reglas que
determine la SHCP ni ninguna otra autoridad, como lo prevé la LGOAAC actualmente, lo que
se entiende por bodega habilitada. Ahora, en caso de faltantes, será directamente el bodeguero
habilitado el que deba responder con las garantías ofrecidas, que serán afectadas ante un juez o
corredor público e inscritas en el Registro Público de la Propiedad.
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Por otra parte, en este mismo artículo ya no se prevé elimina la obligación que actualmente
tienen los AGD de supervisar, al menos, una vez al mes las bodegas habilitadas (Artículo 17,
LGOAAC, a derogarse) ni la existencia de alguna autoridad (hasta ahora la CNBV) que lleve
un registro de los bodegueros que incurran en infracciones legales como el de faltantes de
producto.
La iniciativa en mención sólo contempla sanciones penales para los bodegueros habilitados y
no así para los miembros del consejo de administración, directores o gerentes, o personal de
los AGD o auditores externos (actualmente hay prisión de hasta 2 años y ahora ni siquiera
contempla multas, Art. 98 y 99 de la LGOAAC a derogar) que pudieran haber actuado solos o
en complicidad con los bodegueros para usar indebidamente la mercancía bajo su custodia.
Sólo se retoma lo establecido en el Artículo 100 de la LGOAAC, en el que se prevén de 3 a 10
años de prisión para los bodegueros habilitados.
2. Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (LGTOC)
Se elimina a los almacenes generales de depósito del ámbito de regulación de esta Ley. Por lo
tanto, elimina el actual requisito de autorización de la SHCP para la constitución y operación
de los Almacenes, así como de arrendadoras financieras y empresas de factoraje financiero. Es
decir, permite que dichas empresas se constituyan y operen conforme a las leyes mercantiles,
como cualquier empresa con un giro comercial sujeto a autorregulación de mercado, y somete
las actividades que realizan a la regulación de la LGTOC.
Lo anterior, significa un cambio cualitativo en el tratamiento que el Estado mexicano da a
dichas empresas, reconociéndoles actividades preponderantemente crediticias y no sólo
auxiliares del crédito. El efecto inmediato es la liberalización de la actividad crediticia que
realizan los Almacenes, introduciéndola como una más de las que ya rinden frutos en el
mercado financiero mexicano.
La modificación planteada al artículo 6 es consecuencia directa de las reformas al artículo 5.
Como actualmente los almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras y empresas
de factoraje financiero precisan del permiso de la SHCP para operar, y como el proyecto
propone eliminar ese requisito, dejaría de ser necesaria la referencia que el actual artículo 6
hace a dicha Secretaría. Pero sobresale en el texto de este artículo un efecto de mayor
relevancia. Con la propuesta, se extrae a los Almacenes, las arrendadoras y las empresas de
factoraje del ámbito de regulación que actualmente ejerce sobre ellos la CNBV, eliminando
además, la obligación de dichas organizaciones de realizar el depósito a favor de la Tesorería
del 10% del capital mínimo exigido para su constitución.
Como consecuencia de lo anterior, las organizaciones de referencia ya no tendrían que otorgar
el depósito que actualmente exige la Ley como garantía de que una vez concedido el permiso
de Hacienda, habrán efectivamente de constituirse e iniciar operaciones, con el capital que
determine esa Secretaría. La modificación es obvia, pues dejando de requerir el permiso en
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cuestión y ante la posibilidad de constituirse y operar como cualquier otra sociedad mercantil,
se pierde el interés especial que el Estado tiene en que dichas organizaciones efectivamente
operen y no se desperdicie el limitado lugar que se abre para este esquema de auxilio al crédito
mercantil.
La modificación a la fracción I del artículo 8 es, como dijimos, consecuencia de las primeras
reformas que se plantean. Por la misma razón que esbozamos antes, la exigencia de capitales
mínimos para la constitución y operación de nuevos almacenes generales de depósito, uniones
de crédito y casas de cambio, se circunscribe a la necesidad para el Estado de mantener
funcionando el limitado espacio que se abre en el sistema crediticio mexicano para que operen
las organizaciones auxiliares. Un menor capital significa una merma en la operación general.
Pero, al liberarse ese espacio, al convertir a las organizaciones hoy auxiliares en instituciones
de crédito y someter su crecimiento a los autocontroles liberales del mercado, se hace
innecesario el control de capital que hoy plantea el artículo.
La modificación a la fracción III del mismo artículo 8 es sólo un complemento de lo que es la
propuesta de reforma que el mismo proyecto plantea para el artículo 7 de la Ley de Inversión
Extranjera, permitiendo que el capital externo participe al 100% en el nuevo tipo de
instituciones de crédito que origina el proyecto.
Se deroga toda la regulación en la que se desarrollan los principios generales antes expuestos,
relativos a la creación y operación de los Almacenes Generales. La nueva regulación especial
se establece, conforme al proyecto en revisión, en Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito (LGGTOC).
Al redefinir el objeto de los Almacenes, el artículo 279 Bis de la LGTOC reduce los fines que
para su operación fija el actual artículo 11 de la LGOAAC. La definición propuesta no
contempla las actividades de manejo, control, distribución o comercialización de los bienes o
mercancías bajo su custodia, que sí contiene la definición vigente. Sobre los servicios de
manejo y control no existe problema, pues éstos pueden presuponerse implícitos a las
actividades de almacenamiento, guarda y conservación de mercancías. Pero retirar las
potestades de distribución y comercialización parece ir en contra de la naturaleza misma de la
propia reforma que se propone.
Además, la reforma desestima también la actual facultad, expresa en el mismo artículo 11
citado, de realizar procesos de incorporación de valor agregado, así como la transformación,
reparación y ensamble de las mercancías depositadas a fin de aumentar su valor, sin variar
esencialmente su naturaleza. Aunque se reconoce implícitamente esa posibilidad en la adición
de un segundo párrafo que el proyecto propone realizar al artículo 281 de la LGTOC, siempre
que se realice por cuenta del depositario de la mercancía.
La obligación que actualmente tienen los almacenes para llevar un registro de los certificados
y bonos de prenda que expidan, es trasladada del artículo 11 de la LGOAAC (que se deroga)
al artículo 234 de la LGTOC. No existe diferencia entre las regulaciones. Sin embargo, con la
intención de regular la actividad de los almacenes como actos de comercio comunes, se
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GENERALES DE DEPÓSITO.
establece un registro gubernamental de los citados instrumentos, en el Registro Público de
Comercio (originado en el artículo 18 del Código de Comercio), sólo para aquellos
certificados de depósito susceptibles de otorgarse en garantía y de los bonos de prenda. Todo
el historial de cesiones que se realicen sobre los derechos que amparan dichos instrumentos
deberá quedar inscrito en dicho registro.
El artículo 11 de la LGOAAC establece, además de lo anterior, una serie de potestades
específicas para los almacenes. Sin embargo, todas ellas son derogadas y quedan sin sustento
en la LGTOC; soporte que tampoco encuentran en la Ley de Instituciones de Crédito (que sólo
específica lo referente a instituciones de banca múltiple y de desarrollo) ni en el Código de
Comercio, ordenamiento del cual fue derogado el contenido relativo a dichas entidades
(dispuesto antes en el Capítulo Segundo del Título Cuarto del Libro Segundo).
Se desregula, pues, la actividad de los almacenes, como forma de conferirles mayor libertad en
el desarrollo de actividades mercantiles y de crédito, sin caer en ninguna de las clasificaciones
especiales que establecen las diversas leyes en la materia, con excepción, claro está, de la Ley
Aduanera, cuya regulación relativa a la actuación de los almacenes como depósitos fiscales
seguiría vigente.
Tal desregulación plantea un riesgo por la no limitación de las actividades de los almacenes,
los que tras la reforma podrán destinar sus acciones a actividades diversas a aquellas para las
que han sido originados: para la intermediación financiera acotada y la facilitación de la
actividad de distribución y comercialización de productos. Una vez liberados, los almacenes
ofrecen múltiples posibilidades de negocio para sus titulares, pero no necesariamente
cumplirían el fin al que están afectos en la legislación actual; si se considera que tal fin es
necesario, tendría entonces que garantizarse en forma eficiente el control del objeto de los
almacenes.
Se eliminan también todas las limitaciones relativas al capital mínimo y máximo con que los
almacenes pudieran operar; el capital contable y el de reserva de contingencia; la inversión en
que deberá estar contenido el capital; así como las limitaciones relativas al monto del valor de
los certificados que emitan, que actualmente están en relación directa con el valor de las
mercancías que dichos certificados amparen, el capital pagado y sus reservas de capital. Lo
anterior, entre otras regulaciones y limitaciones, como las especificaciones de los lugares que
habrán de destinarse al almacenamiento y diversas reglas para el arrendamiento de bienes
propios o ajenos.
Las disposiciones del Artículo 16 de la LGOAAC, a derogar, se transfieren al artículo 287 Bis
3 de la LGTOC.
De acuerdo con la reforma propuesta en la LGTOC, en la adición del Artículo 287 Bis 1, se
define un plazo específico y se encarga a un corredor público la certificación de que las
mercancías depositadas que han sido dadas en garantía bajaron de precio, de tal forma que no
sean suficientes para cubrir el importe de la deuda.
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GENERALES DE DEPÓSITO.
Sin embargo, como ya se había mencionado, las reformas planteadas a la LGTOC no precisa
quién deberá de definir “el precio” ni bajo qué criterios. Por una parte, el AGD pudo haber
determinado un precio de común acuerdo con el depositante, pero para la publicación diaria
del precio (Artículo 279 Bis 1) no se establece quién ni bajo qué criterios lo fijará; tampoco se
establece en el Artículo 287 Bis 1, quién será el que defina si el precio actual es insuficiente
para cubrir la garantía. Podría ser en función del precio anunciado en la bodega, pero ya se
mencionó que no hay un precio único ni tampoco se prevén criterios para determinarlo.
Se derogan también las diversas prohibiciones que limitan expresamente el campo de acción
de los almacenes, de tal forma que no puedan desarrollar actividades diversas a las que
específicamente están afectas a su objeto, claramente definidas en la Ley.
Por otro lado, libera de sus limitaciones la emisión de obligaciones por parte de los almacenes,
para dejar sobre éstas las mismas reglas generales que se destinan a las obligaciones de las
sociedades mercantiles.
En concordancia con las modificaciones generales que se plantean en la iniciativa, se excluye
la actividad de los almacenes de las conductas ilícitas que regula la LGOAAC y sus
consecuentes penalidades.
3. Ley de Inversiones Extranjeras
Se elimina la restricción que actualmente establece la para la Ley de Inversión Extranjera, que
no permite a este tipo de inversión igualar o dominar la inversión nacional en los almacenes
generales de depósito. Se permite con ello, obviamente, que los extranjeros establezcan y
operen almacenes generales de depósito en México con capital mayoritaria o absolutamente
extranjero.
Con ello, se supone, la iniciativa pretende incrementar la competencia para garantizar a los
usuarios de los almacenes mejores condiciones de crédito y agilizar la distribución de las
mercancías.
Esta flexibilización se da en el marco de la desregulación de los AGD prevista en su exclusión
de las disposiciones de la LGOAAC y de la exención que se les hace de cualquier
responsabilidad respecto a la salvaguarda y conservación de la mercancía, misma que con las
modificaciones previstas se transfiere al bodeguero habilitado, contra el cual se actuaría por la
vía mercantil.
4. Ley Aduanera
En este caso, sí se establece una regulación estricta con relación a los términos y requisitos a
cubrir para el otorgamiento de permis para que los almacenes generales de depósito operen
como depósitos fiscales. De la misma forma, se flexibilizan y modernizan las condiciones que
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GENERALES DE DEPÓSITO.
actualmente establece la Ley para efecto de la operación de los almacenes como depósitos
fiscales.
Se actualizan las normas de regulación y las sanciones que para efecto de las diversas faltas
establece a los almacenes.
Se prevé que para que un AGD obtenga la autorización de operar como depósito fiscal, deberá
cumplir con lo siguiente:
I. Ser almacén general de depósito en los términos de la Ley General de Títulos y Operaciones
de Crédito.
II. Acreditar una experiencia de por lo menos cinco años en la prestación de servicios de
almacenamiento, conservación, manejo y control de mercancías de procedencia extranjera o
nacional.
III. Acreditar su capacidad técnica y administrativa para realizar las actividades a que se
refiere la fracción II de este artículo.
IV. Acreditar su solvencia económica y la solvencia moral de cada uno de los accionistas.
V. Acreditar el legal uso o goce del inmueble y que el mismo cumple con las características y
requisitos de seguridad, control, vías de acceso y los demás que determine el Servicio de
Administración Tributaria mediante reglas.
VI. Deberá acreditar como mínimo un capital social fijo pagado de $ 20,000,000.00.
VII. Presentar programa de inversión
VIII. No se encuentre en alguno de los supuestos establecidos en las fracciones del artículo 32D del Código Fiscal de la Federación.
Las personas interesadas en prestar el servicio a que se refiere este artículo deberán presentar
la solicitud y cumplir con los requisitos antes citados, en los términos y condiciones que
establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas.
La autorización se podrá otorgar hasta por un plazo de veinte años, el cual podrá prorrogarse a
petición del interesado hasta por un plazo igual, siempre que la solicitud se presente durante
los últimos dos años de vigencia de la autorización, cumpla con las obligaciones derivadas de
la misma y con los requisitos establecidos en el segundo párrafo del presente artículo.
Durante el plazo de la vigencia de la autorización el almacén general de depósito, deberá tener
en operaciones, por lo menos una bodega, local o instalación autorizada.
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GENERALES DE DEPÓSITO.
La autorización, modificación o cancelación de las bodegas, locales o instalaciones se sujetará
a lo que establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas.
El Servicio de Administración Tributaria podrá autorizar la inscripción en el registro de
almacenes generales de depósito certificados, así como la colocación de marbetes o precintos
en las bodegas, locales o instalaciones autorizadas, a los almacenes generales de depósito que
cumplan los requisitos que establezca mediante reglas.
Además, de acuerdo con la iniciativa y, dado que los AGD estarían ya desregulados conforme
a la LGOAAC, se introduce un Artículo 119-A que establece que los almacenes generales de
depósito que cuenten con la autorización para operar como depósitos fiscales, deberán cumplir
con lo siguiente:
I. Contar con un sistema electrónico que permita su enlace con el sistema a cargo de la
autoridad aduanera así como llevar un registro diario de las operaciones realizadas mediante
un sistema automatizado de control de inventarios.
II. Cumplir en casa bodega, local o instalación con las obligaciones en materia de control,
seguridad y vigilancia que determine el Servicio de Administración Tributaria mediante
reglas.
III. Garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas con motivo de la autorización
que se otorgue en los términos del artículo 119 de esta ley.
IV. Enterar por cada una de las operaciones que realice de importación y exportación
definitiva, las contribuciones que se causen.
V. Responder directamente ante el Fisco Federal por el importe de los créditos fiscales y
cuotas compensatorias y en su caso, ante los interesados por el valor de las mercancías al
momento de su depósito en los siguientes casos:
a) Mercancías no arribadas, sobrantes o faltantes en relación con las mercancías manifestadas
en el pedimento, salvo que se trate de los casos previstos en el artículo 94 de esta ley.
b) Mercancías faltantes en sus inventarios.
c) Mercancías objeto de robo o extravío. Para estos efectos, se considera que una mercancía se
ha extraviado, cuando transcurridos tres días a partir de la fecha en que se haya pedido para
examen, entrega o cualquier otro propósito, no sea presentada por el personal encargado de su
custodia.
d) Mercancías que hubiesen entregado sin cumplir con los requisitos que establece la Ley.
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CRÉDITO, GENERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO, DE
INVERSIÓN EXTRANJERA Y ADUANERA EN MATERIA DE ALMACENES
GENERALES DE DEPÓSITO.
e) Cuando incurran en infracciones relacionadas con la introducción, extracción, manejo,
almacenaje o custodia de mercancías de procedencia extranjera o nacional.
Para los efectos de lo dispuesto en la fracción V de este artículo, el pago del crédito fiscal
determinado podrá hacerse efectivo a través de la garantía a que se refiere la fracción III.
Los almacenes generales de depósito autorizados no podrán iniciar operaciones, mientras no
acrediten el cumplimiento de lo señalado en las fracciones I, II y III; en los términos del
programa de inversión presentado por el interesado, respecto de montos de inversión, número
de unidades y equipos a instalar, características, ubicación, así como los plazos en que dichas
inversiones se efectuarán, previa validación por parte de la autoridad aduanera.
El incumplimiento a lo dispuesto en las fracciones antes señaladas dará lugar a que la
autoridad aduanera cancele la autorización conforme al procedimiento establecido por el
artículo 144-A de esta ley.
Y se adicionan los siguientes artículos:
Artículo 119-B. Para destinar las mercancías al régimen de depósito fiscal será necesario que
el almacén general de depósito autorizado realice la transmisión electrónica de la carta de
cupo, en los términos que establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas
y el agente aduanal tramite en la aduana de despacho el pedimento correspondiente, en el que
se determinen los impuestos al comercio exterior y las cuotas compensatorias y cumplir con
las regulaciones y restricciones no arancelarias aplicables a este régimen.
Las mercancías que se encuentren sujetas al régimen de depósito fiscal, podrán ser objeto de
actos de conservación, exhibición, colocación de signos de identificación comercial,
empaquetado, examen y demostración, siempre que no se altere o modifique su naturaleza o la
base gravable para fines aduaneros. Asimismo, podrá realizarse la toma de muestras, en este
caso, se pagarán las contribuciones y cuotas compensatorias que correspondan a las muestras.
Las personas físicas o morales residentes en el extranjero, podrán promover el régimen de
depósito fiscal por conducto de agente o apoderado aduanal, en los casos que determine el
Servicio de Administración Tributaria mediante reglas.
Se entenderá que las mercancías se encuentran bajo la custodia, conservación y
responsabilidad del almacén general de depósito en el que quedarán almacenadas bajo el
régimen de depósito fiscal, desde el momento en que éste transmita al sistema electrónico del
Servicio de Administración Tributaria, la carta de cupo.
El almacén general de depósito que haya transmitido una carta de cupo deberá informar al
Servicio de Administración Tributaria, los sobrantes o faltantes de las mercancías
manifestadas en el pedimento respecto de las efectivamente recibidas en sus instalaciones
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CRÉDITO, GENERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO, DE
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GENERALES DE DEPÓSITO.
procedentes de la aduana de despacho, mediante transmisión electrónica, en un plazo de 24
horas, contadas a partir de su arribo al almacén general de depósito autorizado.
En caso de cancelación de la carta de cupo, el almacén general de depósito deberá transmitir al
Servicio de Administración Tributaria, el aviso electrónico de cancelación con la información
relativa al folio y al acuse electrónico de la carta de cupo que se pretende cancelar. La
cancelación de la carta de cupo procederá hasta antes de que sea validada con un pedimento.
A partir de la fecha en que las mercancías nacionales queden en depósito fiscal para su
exportación, se entenderán exportadas definitivamente.
Artículo 121…
I. y II. …
III. …
Para destinar de manera temporal las mercancías al régimen de depósito fiscal en locales
destinados a exposiciones internacionales de mercancías, será necesario cumplir en la aduana
de despacho con las regulaciones y restricciones no arancelarias aplicables a este régimen, así
como acompañar el pedimento con la carta de cupo. Dicha carta se expedirá por el titular del
local destinado a exposiciones internacionales a que se refiere esta fracción y en ella se
consignarán los datos del agente o apoderado aduanal que promoverá el despacho.
El titular del local destinado a exposiciones internacionales que haya expedido la carta de
cupo, informará al Servicio de Administración Tributaria, dentro del plazo de veinte días
siguientes al de la expedición de dicha carta, los sobrantes o faltantes de las mercancías
manifestadas en el pedimento respecto de las efectivamente recibidas en sus instalaciones
procedentes de la aduana de despacho. En caso de que dichas mercancías no arriben en el
plazo señalado, se deberá informar a más tardar al día siguiente en que venza el mismo. De no
rendir dicho aviso se entenderá que recibió de conformidad las mercancías descritas en el
pedimento respectivo.
En caso de cancelación de la carta de cupo, ésta deberá realizarse por el titular del local
destinado a exposiciones internacionales que la hubiera expedido, mismo que deberá de
comunicarlo a la autoridad aduanera dentro de los cinco días siguientes al de su cancelación.
IV. …
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