La relación Estado empresa en el Perú

¿Matrimonio o servinacuy?
La relación Estado empresa en el Perú
Wilson Jaime Barreto1
Breve introducción
La grave crisis internacional que atraviesa el mundo entero y de la que aún no podemos
salir, nos demuestra que la política del laissez-faire sumada a la incapacidad regulatoria
de algunos Estados se juntaron para sumirnos en la peor crisis de las últimas décadas.
Esta crisis, ha revivido el viejo debate sobre el rol del Estado y su capacidad reguladora,
sobre el rol de las empresas y su responsabilidad social y sobre la transparencia de su
gestión y la forma cómo obtienen sus ganancias.
De allí, que resulta relevante estudiar la relación entre el Estado y las empresas en el
Perú y las formas como negocian sus diferencias o conflictos respecto al cumplimiento
de sus compromisos de producción, tributarios, laborales y ambientales.
El análisis de las relaciones entre empresarios y el gobierno se desarrolla teniendo en
cuenta tanto factores políticos como económicos. Según Durand2, la relación entre
empresarios y gobernantes es mutuamente dependiente, pues hay factores económicos
que afectan la política, como el poder material de los empresarios, y hay factores
políticos que afectan a los empresarios como la autonomía o posición del Estado frente
al capital, las discrecionalidades del gobierno en la toma de decisiones, el tipo de
orientación macroeconómica y la capacidad operativa del aparato del Estado en la
gestión de Políticas Públicas.
Entonces, de acuerdo a cómo se combinan estos factores las relaciones serán positivas
o negativas, estables o inestables, puede haber acuerdos políticos o alianzas como
forma más avanzada de relación (matrimonio) o lo que Durand llama “servinacuy”, un
matrimonio de interés, que llevan a una relación de colaboración o colusión,
respectivamente3
Si las relaciones son positivas habrá una colaboración positiva, honesta y transparente
que beneficia al país y, por el contrario, si son negativas puede dar lugar a un conflicto y
ruptura que puede llegar al enfrentamiento, que no ayuda al desarrollo del país.
1
Estudiante del Doctorado en Ciencia Política y Gobierno de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de
la PUCP.
2
DURAND Francisco “Riqueza económica y pobreza política, Reflexiones sobre las elites del poder en un
país inestable”, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 2003.
3
DURAND, Ibid. pp. 35-36.
1
En este artículo, revisaremos primero, y brevemente, las razones por las que el Estado
interviene en la economía y, luego, daremos una rápida mirada a las relaciones entre el
Estado y las empresas desde el gobierno de Velasco hasta el actual para terminar con
algunas conclusiones preliminares.
¿Por qué el Estado interviene en la economía?
El análisis de la relación Estado - empresa se da, dentro de la discusión sobre el Rol del
Estado, es decir sobre qué debe hacer el Estado. Debe intervenir activamente en la
economía mediante la producción de bienes y la prestación de servicios o debe ser sólo
un ente planificador, promotor y regulador dejando las demás actividades económicas al
sector privado, es decir a las empresas. Y si el Estado interviene en la economía, cómo
debe hacerlo y cuáles son sus límites.
El rol del Estado en la economía depende del enfoque que se utilice, así según el
enfoque keynesiano, el sistema capitalista es inestable por los ciclos económicos y que
tiende a producir por debajo del pleno empleo generando ineficiencias, por lo que el
Estado debe intervenir mediante políticas fiscales para lograr y mantener el pleno
empleo y un crecimiento económico constante4.
Mientras que para el enfoque neoclásico, el sistema capitalista tiende a una situación de
estabilidad donde los recursos se asignan eficientemente en una situación de mercado
de competencia perfecta. Por lo que una activa intervención del Estado en la economía
puede generar distorsiones en el buen funcionamiento del mercado. En ese sentido el
Estado debe tener una mínima participación en la economía.
Sin embargo, los mercados no son de competencia perfecta, existen monopolios, hay
fallas de mercado por lo que es necesario que haya regulaciones.
Entonces, el Estado debe intervenir para corregir estas fallas o distorsiones del mercado
que impiden que la economía opere eficientemente, dentro de estas fallas de mercado
tenemos:
Las externalidades que son los efectos que genera un agente económico sobre otros y
que puede ser positivo o negativo (externalidad positiva o negativa).
Así, si una mina contamina el agua que es utilizada por los agricultores (externalidad
negativa) ocasiona costos a los agricultores y si la empresa minera no asume tales
costos, entonces su nivel de producción no va corresponder a la situación socialmente
óptima. Esta falla del mercado se puede corregir, por ejemplo, mediante la aplicación de
un impuesto a la empresa minera.
4
MENDOZA, Juan “El Rol del Estado” en Revista de la Facultad de Ciencias Económicas de la
UNMSM, No. 15, Lima, marzo del 2000.
2
En el caso de una externalidad positiva, como por ejemplo la salud o la educación, se
aplicarán políticas de subsidios para lograr mayor eficiencia.
El monopolio, genera ineficiencias que pueden ser corregidas por el Estado mediante
una política de regulación.
Los bienes públicos, como defensa, seguridad interna, sistema judicial, prevención de
salud, etc. no se pueden cobrar a los ciudadanos y no pueden ser brindados por el
sector privado, por lo que el Estado se encarga de estos bienes, para lograr eficiencia
en la economía, pues el sector privado no sería eficiente.
Actualmente, el enfoque neoinstitucional5, liderados por North, plantea crear
instituciones que no sólo regulen sino también normen y ejecuten reglas para que la
economía alcance mayores niveles de eficiencia y equidad, como, por ejemplo, el
derecho de propiedad y los costos de transacción.
Si los derechos de propiedad no están bien definidos entonces éstos no podrán
transarse lo que originaría ineficiencias en la economía, esto requiere de instituciones
que registre, defiendan y protejan la propiedad
Los costos de transacción, por mantener o transferir los derechos de propiedad
relacionados con la existencia de información y el respeto a los contratos. A menores
costos de transacción se generará mayores niveles de intercambio de derechos y
mejora la eficiencia económica. Un sistema de información asimétrica e imperfecta eleva
los costos de transacción.
Como vemos, la necesidad de aplicar políticas impositivas, de subsidios y regulaciones
nos muestra que el Estado puede intervenir activamente en la economía con el objeto
de lograr eficiencia en la asignación de recursos. Sin embargo, debemos evitar que la
medicina sea peor que la enfermedad, es decir evitar la regulación excesiva y
burocrática que dificulta la formalización, las inversiones y el desarrollo normal de las
empresas.
Finalmente, es importante señalar que el Estado no sólo debe intervenir en la economía
para corregir las fallas del mercado, ni sólo para crecer y distribuir, sino principalmente,
como lo señala Henry Pease, para cambiar la economía, pues “en el Perú la opción no
es crecer para distribuir, sino cambiar a fondo: comprender nuestra diversidad
geográfica y cultural, y una economía tan desarticulada con tan disímil productividad” , el
país se realiza a partir de su diversidad y vinculando la producción a la organización de
las mayorías más pobres o seguirá incomprendido, desarrollando un proceso de
descomposición social que se expresa en todas las formas de violencia que diariamente
nos golpean (…) por eso mismo, no hay propuesta económica válida que no parta de
una democratización real de las decisiones”6
5
Ver NORTH, Douglass “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, FCE, México,
1990.
6
PEASE, Henry ““Democracia y precariedad bajo el populismo aprista”, DESCO, Lima, 1988.
3
Una breve historia: el vaivén de las relaciones entre Estado y empresa
Veamos, brevemente, cómo ha sido la relación Estado empresa a partir del gobierno de
las Fuerzas Armadas presidido por el General Juan Velasco Alvarado hasta el actual7.
Las dos fases del gobierno militar (1968 – 1980)
El gobierno de Velasco transformó el llamado orden oligárquico y emprendió un conjunto
de reformas y políticas gubernativas que alteraron la conformación del poder y en
consecuencia la política del Estado8
Sin embargo, agrega, el conjunto de reformas aplicadas desde 1968 no han alterado las
características fundamentales de la economía peruana: su carácter capitalista, la
presencia de sectores productivos retrasados y sólo parcialmente incorporados al
mercado y la dependencia del capital extranjero. Tampoco cambió la estructura
productiva –exportadora de materias primas y con una industria dependiente de insumos
y de bienes de capital importado- establecida en función de las necesidades de un
reducido sector de la población incapaz de proporcionar el empleo y los bienes
necesarios para la economía.
El gobierno implementa una política de industrialización basada en la sustitución de
importaciones, para lo cual “otorgó a los empresarios un régimen promocional sin
precedentes que les permitió obtener beneficios de corto y mediano plazo anormalmente
elevados. Se incentivaba así a la burguesía, al mismo tiempo que se le enfrentaba
políticamente con reformas –la comunidad laboral, el poder empresarial y supervisor del
Estado, la ley de estabilidad laboral- que afectaban sus ganancias y su concepción
liberal del proyecto político” 9
La política contradictoria dada en este caso brindó a los empresarios no sólo la
oportunidad de resistir a las reformas, sino que también de realizar elevadas utilidades
en el corto plazo.
El proyecto reformista de Velasco, nacionalista
dependiente del exterior, con poca inversión privada
pública llegó a su límite en 1975 por lo que tuvo que
para reducir el déficit fiscal eliminando subsidios y
reduciendo el consumo.
y antioligárquico, fuertemente
y fortalecimiento de la inversión
aplicarse un paquete económico
equilibrar la balanza de pagos
A partir de entonces, señala Pease, hay un viraje con Morales Bermúdez y se crea el
espacio adecuado para que los representantes de la burguesía nativa retomen la
7
En esta breve mirada al pasado, solamente nos vamos a referir a las relaciones entre Estado y empresa
8
PEASE, Henry “Los caminos del poder. Tres años de crisis en la escena política”, DESCO, Lima, 1979,
caps. 1 y 3.
9
PEASE, Ibid.
4
iniciativa y junto con los militares pragmáticos se encarguen del desmantelamiento de
las reformas.
Este viraje se dio hasta configurar la imagen de otro gobierno que administra la crisis en
función a las demandas de la burguesía local, cargando el costo en los hombros del
pueblo. Esto originó un reagrupamiento de las fuerzas sociales y el inicio de la lucha que
obliga a plantear el cronograma para entregar el poder en 1980 mediante una salida
gradual con el apoyo del sector empresarial.
El Segundo Belaundismo: democracia y neoliberalismo (1980-1985)
Belaúnde llega al poder con el apoyo de una burguesía local vinculada a las
transnacionales cuya tecnocracia influye haciendo posible que los empresarios
encuentren un mayor espacio para el juego de sus intereses mas de largo plazo.
Al respecto, Durand añade que, Belaúnde articuló una alianza entre el sector
empresarial, básicamente exportadores e industriales no afectados por la apertura de
las importaciones, con el soporte externo de la banca extranjera y los organismos
financieros internacionales10.
Al respecto, Pease señala que “con Belaúnde llegan al gobierno hombres vinculados a
las transnacionales que en articulación con la burguesía local pueden manejar a su
antojo la economía peruana”
Belaúnde gobernó dentro del marco de la nueva Constitución de 1979, que sobre el
régimen económico, Pease dice que “consagra en esencia, auque sin rigidez, un
capitalismo liberal clásico que defiende la primacía de la propiedad (…) plantea el
pluralismo empresarial y la libertad de comercio e industria dentro de una economía
social de mercado”. En resumen, agrega, la carta consagró la aspiración esencial de la
burguesía que sólo entiende una libertad que prima sobre el resto, la libertad de
empresa, la iniciativa privada”11
El proyecto neoliberal de Belaúnde fracasó rotundamente, pues a finales de su gobierno
teníamos una inflación galopante, una industria casi destruida, desempleo y subempleo
creciente, pauperización de las mayorías, endeudamiento externo por la liberalización
de importaciones, destrucción de empresas públicas. Los empresarios locales y los
inversionistas extranjeros no respondieron a las facilidades que les dio el gobierno.
En este periodo, dice Durand, las relaciones entre gobierno y empresarios fueron poco
productivas, rentistas y corruptas12.
La aparición de Sendero Luminoso y la respuesta equivocada del gobierno con políticas
represivas y violación de derechos humanos agravó la situación.
10
DURAND, Op. cit. pp. 206 ss.
PEASE, Henry “El segundo Belaundismo en el nuevo régimen político peruano”, Informe de
Investigación, DESCO, Mimeo, 1986.
12
DURAND, Op. cit. p. 222ss.
11
5
El populismo aprista (1985-1990)
Alan García llegó al poder “prometiendo una revolución antiimperialista, democrática y
popular”13, sin embargo, no inició un proceso de reformas para ejecutar dicha revolución
en el aspecto económico, político y social.
Por el contrario, adopta medidas efectistas “en alianza con el capital monopólico que
algunos llaman burguesía asociada y que se ha graficado en los doce apóstoles” 14 en
referencia a los principales grupos económicos que apoyaron a García.
Por su parte Durand, agrega que el gobierno de Alan García hace una alianza con los
empresarios “en un contexto de rechazo a la opción neoliberal y de apoyo a la
reactivación económica de tono populista” 15.
Ya que al romper con los organismos financieros internacionales la opción era apostar
por el capital nacional, la inversión sería de los empresarios nacionales.
Esta relación se da a través de la vinculación del mismo Presidente con los grupos de
poder económico y sus líderes empresariales. El soporte de los grupos de poder a
través de sus gremios es claro, la CONFIEP busca un diálogo permanente, también lo
apoyan los segmentos menores del empresariado como la Asociación de Pequeños
Industriales, pescadores, etc.
Después de la reactivación de corto plazo, entre 1985 y 1987, con medidas populistas
quiere iniciar un proceso de industrialización de largo plazo, pero la relación con los
empresarios es precaria debido a las diferencias ideológicas, hay desconfianza mutua y
se niegan a invertir.
Esta situación, lleva a García a tomar la decisión de estatizar el sistema financiero lo
que origina un fuerte enfrentamiento con los empresarios que agudizó la recesión, la
violencia política y llega el caos.
Sin embargo, según Durand, la frustrada estatización de los bancos fortalece a los
empresarios, acaba con la opción populista y logra abrir un espacio para la derecha
expresada en el Movimiento Libertad.
Siguen años de grave crisis económica y violencia, gran corrupción y desgobierno que
deja como herencia al próximo presidente.
Fujimori: el pacto neoliberal autoritario (1990-2000)
La opción democrática neoliberal que representó Mario vargas Llosa fue derrotada por
Fujimori, quien debido a la grave crisis económica, social y política que heredó de
García, opta por un gobierno neoliberal autoritario.
13
PEASE, Henry “Democracia y precariedad bajo el populismo aprista”, DESCO, Lima, 1988.
PEASE, Ibíd.
15
DURAND, Op. cit. p.237.
14
6
Según Durand16, Fujimori forma una alianza con los poderes fácticos: los militares, los
empresarios y las fuerzas externas (los gobiernos de USA y Japón y los organismos
financieros internacionales) creando una mesa con tres patas para poder gobernar ya
que no tenía mayoría en el Congreso.
Aquí coincide con Pease, quien señala que el gobierno de Fujimori se estructura sobre
la base de tres círculos concéntricos: la cúpula militar y policial, el sector empresarial y
los organismos multilaterales junto con los países que presionan en esa dirección17 .
Sobre los empresarios, Pease señala “los empresarios vieron en Fujimori algo elemental
para subsistir: una alternativa viable. La viabilidad se la daba su decisión de actuar
dentro del consenso de Washington (…) los doce apóstoles de los tiempos de García se
acercaron al Poder. Jorge Camet, ex Presidente de CONFIEP que desde Velasco cayó
siempre parado fue aquí una figura emblemática. Pero hay muchos más, mineros,
banqueros, dirigentes gremiales, no importa la procedencia, solo el tamaño propio. Se
aliaron y articularon; dicen que no son políticos pero vaya si fueron políticamente claves.
Fujimori y Montesinos contaron con este apoyo y articularon con los empresarios más
influyentes sus políticas centrales” 18
El acercamiento con los empresarios se da desde el inicio de su gobierno a través de la
CONFIEP, empresarios y gobierno entienden, entonces, que deben caminar unidos y no
separados. Su relación con los empresarios se fortalece cuando los incorpora a sus
giras, participa en eventos empresariales y nombra a empresarios como ministros.
Para Durand, las relaciones entre gobierno y empresarios durante el gobierno de
Fujimori son estables y fluidas.
Incluso, cuando Fujimori decide postular a una segunda reelección, los empresarios lo
apoyan porque quieren la “continuidad” de las obras realizadas durante su gobierno:
control de la inflación, la pacificación del país, la paz con el Ecuador, etc. obras que,
obviamente, eran magnificadas con propósitos electorales. Ya antes, como lo señala
Pease, ya habían estado junto a Fujimori el 5 de abril de 1992. Esta relación no fue
positiva para el país.
Finalmente, como lo señala Durand, el gobierno de Fujimori se convierte en una
cleptocracia19 donde algunos empresarios pasan a formar parte de “círculos de poder
organizados como mafias para ganar rentas e ingresos ilícitos a gran escala20 (p 421).
16
DURAND, Ibíd. p. 358.
PEASE, Henry “La autocracia fujimorista : del estado intervencionista al estado mafioso, PUCP, FCE,
Lima, 2003
18
PEASE, Ibíd.
19
Cleptocracia: Es el establecimiento y desarrollo del poder basado en el robo de capital,
institucionalizando la corrupción y sus derivados como el nepotismo, el clientelismo político, el peculado,
de forma que estas acciones delictivas quedan impunes, debido a que todos los sectores del poder están
corrompidos, desde la justicia, funcionarios de la ley y todo el sistema político y económico.
Es un término de reciente acuñación, y se suele usar despectivamente para decir que un gobierno es
corrupto y ladrón.
17
20
DURAND, Op. cit. p. 421.
7
La corrupción generalizada, el autoritarismo, el desprecio por la democracia, acabaron
con el gobierno de Fujimori. En las privatizaciones, exoneraciones, compra de papeles
de la deuda, rescates bancarios, compra de medios de comunicación, etc. participaron
algunos empresarios que aún tienen una deuda que saldar con el país.
Después de todo esto, y como siempre, los empresarios giran nuevamente hacia una
opción neoliberal democrática, que está por venir. 21
Paniagua: una transición positiva (Nov. 2000- Jul. 2001)
Valentín Paniagua asume la presidencia en un momento dramático de la historia del
país, pues hay que reconstruir las instituciones que Fujimori y Montesinos han dejado en
escombros. Como era un gobierno de transición no tenía la fuerza para emprender
grandes reformas por lo que su objetivo, en el aspecto económico, fue mantener la
estabilidad macroeconómica y así generar confianza en los inversionistas.
Durante su corto gobierno, noviembre 2000- julio 2001, busca consensos y ejerce un
liderazgo moral muy fuerte y fortalece la democracia con un irrestricto respeto a la ley.
Es un gobierno que no tiene ningún compromiso con empresarios y actúa de manera
honesta y transparente. En este período los empresarios buscan normalizar sus
relaciones con el Estado mientras esperan acercarse al próximo ganador.
Toledo: el populismo neoliberal (2001-2006)
En el aspecto económico, el gobierno de Alejandro Toledo logró mantener la estabilidad
macroeconómica, baja inflación, aumento de las exportaciones, aumento de las reservas
internacionales, etc. Sin embargo, no hizo las grandes reformas para beneficiar a los
más pobres del crecimiento económico, lo que generó un gran descontento popular.
Toledo se rodeó de algunos empresarios amigos pero contó con el respaldo tácito del
sector empresarial debido a que “mantuvo los lineamientos económicos del gobierno de
Fujimori”. Sin embargo no contó con el respaldo de la población porque “el chorreo” del
crecimiento no les llegaba.
Nuevamente García: entre el amor y el odio (2006-2011)
Debido a su desastroso primer gobierno (1985-1990) Alan García fue elegido como “el
mal menor” y, por lo mismo, la población esperaba poco de él. Sin embargo, en el
aspecto macroeconómico ha logrado mantener los indicadores en positivo. No obstante,
el crecimiento económico de los últimos años, aún tenemos un país fracturado, con altos
niveles de pobreza y exclusión social, con un alto descontento popular y alta
conflictividad social.
21
DURAND, Ibíd. p.492.
8
La relación entre el gobierno de García y los empresarios es un poco tormentosa, se
mueve entre el amor y el odio, un día se reúne con ellos en la CONFIEP y critica a los
“perros del hortelano”, trabajadores o nativos, pero al día siguiente está inaugurando
una obra pública y critica a los empresarios porque no quieren invertir más, porque son
pesimistas, llama la atención a sus amigos Romero, Brescia o Benavides para que
inviertan más. Pero García, además, envía cartas personales a los empresarios
españoles para "la vuelta del Colón de las inversiones”, a empresarios chilenos, etc. y
recibe a empresarios nacionales y extranjeros en Palacio de Gobierno, queriendo
demostrar con ello, que realmente quiere que este sector participe en el desarrollo del
país.
Entrando ya a su penúltimo año de gobierno, ya no podemos esperar la tan ansiada
reforma del Estado, la reforma tributaria, la inclusión social, la democratización, el
reparto más equitativo de la riqueza, entre otros temas más. Para ello se requiere
voluntad política y respaldo ciudadano, cosas que García ya no tiene.
A modo de conclusión: ¿Más Estado o mejor Estado, más empresas o
mejores empresas?
Mejor Estado
La discusión no es sobre el falso dilema de más o menos Estado, sino cómo
construimos un mejor Estado, entendido, en este contexto, por un Estado que vele por
el interés público por encima del interés privado, que esté cerca a la población y
escuche sus demandas, un Estado transparente, democrático e inclusivo.
Un mejor Estado que no claudique frente a las grandes empresas y que exija el estricto
cumplimiento de sus compromisos tributarios, laborales y ambientales.
Un mejor Estado que sea fuerte para fijar pocas reglas pero que se cumplan, con mayor
capacidad para fiscalizar y sancionar si lo incumplen.
Necesitamos, entonces, un mejor Estado aunque ello implique más Estado entendido
como más instituciones, más procedimientos, más reglas y más gente.
Mejores empresas
En una economía globalizada y más competitiva necesitamos no sólo más empresas
sino mejores empresas, que sean eficientes, que generen divisas, que creen empleo
digno, que paguen impuestos, que sean transparentes y con responsabilidad social.
Mejores empresas que, en sus operaciones cotidianas, lleven a la práctica un conjunto
de valores fundamentales en materia de Derechos Humanos, Normas Laborales, Medio
Ambiente y Lucha contra la Corrupción22.
22
ONU, El Pacto Mundial de la ONU, www.un.org/spanish/globalcompact/.
9
Es inaceptable que haya empresas que obtengan dividendos como resultado del
incumplimiento de sus compromisos contractuales, laborales y ambientales. Las
empresas, no pueden operar al margen del Estado, ellas deben sujetarse a las reglas
que éste les impone.
Finalmente, como vemos, la historia del Perú nos muestra que la relación entre Estado
y empresa ha estado marcada por signos de colaboración o colusión, de cercanía o
distanciamiento, de matrimonio o servinacuy.
En una democracia, la relación entre Estado y empresa debe darse en el marco de una
complementariedad positiva y estable que genere una capacidad institucional tanto del
Estado como de las empresas, lejos de la renta y la corrupción.
El Estado sigue siendo el eje central del proceso de desarrollo y su marco institucional,
legal y regulatorio es muy importante para las empresas, para los trabajadores y para
la sociedad en general.
Lamentablemente, El estado está demostrando debilidad para renegociar contratos con
las grandes empresas petroleras o para exigir el cumplimiento de programas
ambientales a las empresas mineras, abandonando su rol de proteger a los ciudadanos.
Bibliografía
DURAND Francisco “Riqueza económica y pobreza política, Reflexiones sobre las elites del
poder en un país inestable”, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 2003
PEASE, Henry “Democracia y precariedad bajo el populismo aprista”, DESCO, Lima, 1988.
PEASE, Henry “Los caminos del poder, tres años de crisis en la escena política” DESCO, 1979,
cap. 1 y 3.
PEASE, Henry “El segundo Belaundismo en el nuevo régimen político peruano”, Informe de
Investigación, DESCO, Mimeo, 1986
PEASE, Henry “La autocracia fujimorista: del estado intervencionista al estado mafioso, PUCP,
FCE, Lima, 2003.
MENDOZA, Juan “El Rol del Estado” en Revista de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM,
No. 15. , Lima, 2000.
10