contradiccin de tesis 182/2007-ss - Suprema Corte de Justicia de la

CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS.
ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS DE
TRABAJO Y ADMINISTRATIVA, ANTES
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN
MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL, Y EL
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL
Y ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL DÉCIMO
CUARTO CIRCUITO.
PONENTE: MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.
SECRETARIO: RÓMULO AMADEO FIGUEROA SALMORÁN.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día tres
de octubre de dos mil siete.
VISTO BUENO.
SEÑOR MINISTRO.
V I S T O S; Y,
R E S U L T A N D O:
COTEJÓ.
PRIMERO. Mediante escrito fechado el tres de julio de dos
mil siete, recibido el día diez siguiente en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, **********, quien se ostentó como autorizado en términos
del artículo 27 de la Ley de Amparo, de ********** y de **********,
denunció la posible contradicción de tesis entre los criterios
sustentados por el Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y
Administrativa, antes Segundo Tribunal Colegiado en Materias
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
Administrativa y Civil, y el Tribunal Colegiado en Materias Civil y
Administrativa, ambos del Décimo Cuarto Circuito.
La denuncia de mérito, en lo que interesa, es del tenor
siguiente:
“… cabe señalar que el tema que versa la contradicción
de marras, se refiere a que si el acreditamiento y
cuantificación
de
los
daños
y
perjuicios
de
la
indemnización prevista en el artículo 6º y concretamente
en su párrafo cuarto de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, derivados de los juicios
contenciosos administrativos seguidos ante la Salas del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
debe darse dentro del proceso o bien debe ser materia
del incidente respectivo que se tramite una vez
decretada la nulidad del acto impugnado dentro de
dicho proceso administrativo.
En torno a lo anterior, cabe señalar, tal y como se
acredita con las copias certificadas que se adjuntan a
este escrito, que mediante ejecutoria dictada con fecha
diez de mayo del año dos mil siete, en los autos del
juicio de amparo directo, registrado con el expediente
número ********** promovido por el ciudadano ***********,
el entonces Segundo Tribunal Colegiado en Materias
Administrativa y Civil del Décimo Cuarto Circuito, en su
considerando quinto y concretamente a fojas 61 a 65 de
la sentencia aludida, literalmente señaló: ‘(La transcribe
en lo conducente)’.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
Ahora bien, en relación al mismo tema, tal y como se
justifica con las copias certificadas que se adjuntan a
este escrito, mediante ejecutoria dictada con fecha diez
de junio del año dos mil siete, en los autos del juicio de
amparo directo registrado con el expediente número
**********, promovido por la ciudadana **********, el
Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del
Décimo Cuarto Circuito, por el contrario, en su
considerando sexto y concretamente a fojas 60 a 62 de
la sentencia aludida, literalmente señaló: ‘(La transcribe
en lo conducente)’.
Pues bien, como podrá constatar ese Máximo Tribunal
de Justicia de la Nación, existe notoria contradicción
entre
las
tesis
emanadas
de
las
ejecutorias
pronunciadas por ambos Tribunales Colegiados, por lo
que con el carácter de autorizado en ambos juicios
constitucionales, le pido que en términos de lo
dispuesto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, se
determine qué criterio debe prevalecer y aplicarse en
casos futuros, con el propósito de preservar la
seguridad
jurídica
de
los
gobernados,
dada
su
generalidad, que puede actualizarse en otros asuntos”.
SEGUNDO. Por auto emitido el día primero de agosto de dos
mil siete, en el expediente “varios 992/2007-PL”, el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó remitir el escrito de
denuncia y demás constancias, a la Segunda Sala de este Alto
Tribunal, para los efectos legales correspondientes.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
En acuerdo del día ocho siguiente, la Presidenta de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mandó
formar y registrar el expediente de contradicción de tesis con el
número 182/2007-SS, así como requerir a los Presidentes de los
Tribunales Colegiados respectivos, la remisión de copia certificada
de las ejecutorias referidas en la denuncia, así como que
informaran el carácter que le fue reconocido a **********.
TERCERO. Una vez que se desahogó el requerimiento
formulado, por diverso proveído de veinticuatro de agosto de dos
mil siete, la Presidenta de la Segunda Sala determinó la
competencia legal de ésta para conocer del asunto; asimismo,
ordenó dar vista al Procurador General de la República, a fin de
que manifestara lo que estimara pertinente.
CUARTO. Por acuerdo de veintinueve de agosto de dos mil
siete, se ordenó turnar el asunto al señor Ministro Genaro David
Góngora Pimentel, para la elaboración del proyecto respectivo.
Mediante oficio DGC/DCC/1211/2007, recibido el diecisiete de
septiembre de dos mil siete, el Agente del Ministerio Público
Federal de la adscripción formuló pedimento.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la
presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
General de la República, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción
VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en
relación con el punto Cuarto del Acuerdo Plenario número 5/2001,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de
junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una posible
contradicción de criterios en materia administrativa, especialidad de
esta Sala.
SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene
de parte legítima.
En efecto, la fracción VIII del artículo 21 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación establece que corresponde
conocer a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
entre otros asuntos:
“… VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis
que sustenten dos o más tribunales colegiados de
circuito, para los efectos a que se refiere la Ley
Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos;…”.
Por otra parte, el artículo 197-A de la Ley Reglamentaria de
los Artículos 103 y 107 Constitucionales dispone, que podrán
denunciar la contradicción de tesis sustentadas por Tribunales
Colegiados de Circuito en juicios de amparo de su competencia,
los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador
General de la República, los Tribunales mencionados o sus
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que
tales tesis se hayan sustentado.
En este caso, la denuncia de contradicción la formuló
**********, quien se ostentó como autorizado en términos del
artículo 27 de la Ley de Amparo, de ********** y de **********,
quienes fungieron como quejosos, respectivamente, en los juicios
de garantías en que se sostuvieron los criterios presuntamente
contradictorios.
En virtud de que sólo el Magistrado Presidente del Tribunal
Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto
Circuito informó, en acatamiento a lo ordenado por la Presidenta de
esta Segunda Sala, que al promovente mencionado le fue
reconocido en el juicio de amparo directo **********, el carácter de
autorizado en los términos precisados; está demostrado entonces,
que el denunciante fue representante de la quejosa **********, en el
juicio de amparo directo ********** y, por ende, está legitimado en
términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo. De ahí que la
denuncia provenga de parte legítima.
Es aplicable al caso, la tesis 2ª. LXV/98 de esta Segunda
Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo VII, mayo de 1998, página 585, cuyo
rubro es:
“AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL ARTÍCULO
27, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO.
PUEDE DENUNCIAR LA CONTRADICCIÓN DE TESIS
DIMANADA DE LA EJECUTORIA DICTADA EN EL JUICIO
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
CONSTITUCIONAL EN EL QUE SE LE CONFIRIÓ TAL
REPRESENTACIÓN”.
TERCERO. A fin de verificar la existencia de la contradicción
denunciada, se efectúan las transcripciones conducentes.
El entonces Segundo Tribunal Colegiado en Materias
Administrativa y Civil del Décimo Cuarto Circuito, actualmente
Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del
propio circuito, al resolver el amparo directo 128/2007, en sesión
de diez de mayo de dos mil siete, por unanimidad de votos, en lo
que interesa sostuvo:
“… En cambio es fundado el primer concepto de
violación en el que alega el impetrante, que se aplica
inexactamente el cuarto párrafo del artículo 6º de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo;
que la indemnización al no ser el objeto principal del
juicio, el importe de los daños y perjuicios puede
determinarse en ejecución de sentencia, sin tener que
ofrecer medio de prueba alguno como lo resolvió la sala
responsable, máxime que el citado artículo 6º refiere que
la indemnización establecida en dicho precepto se
reclamará a través del incidente respectivo, el que se
tramitará conforme lo previsto por el cuarto párrafo del
artículo 39 de esa ley, de donde se desprende que el
monto de la indemnización es posterior a la sentencia,
precisamente en su ejecución.
Lo así alegado resulta fundado en la medida que la Sala
no debió supeditar la condena de daños y perjuicios a
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
que se acreditaran éstos durante el procedimiento pues
la ley no lo exige, por el contrario, por disposición de
ésta el acreditamiento y cuantificación de los daños y
perjuicios, debe ser materia del incidente respectivo que
se tramite una vez decretada la nulidad.
En efecto, el artículo 6º de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, en lo de
interés dispone:
‘Artículo 6º. (Lo transcribe en lo conducente)’.
Por la remisión que hace este numeral al cuarto párrafo
del
artículo
39
de
la
misma
Ley
Federal
de
Procedimiento Contencioso Administrativo, se vuelve
necesaria la inserción de tales porciones normativas:
‘Artículo 39. (Se transcribe)’.
De las transcripciones que anteceden se concluye:
a) Que la autoridad demandada deberá indemnizar al
particular afectado por el importe de los daños y
perjuicios causados, cuando se anule la resolución
impugnada por ausencia de fundamentación o de
motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.
b) Que la indemnización se reclamará en vía incidental,
corriendo traslado de la promoción a las partes por el
término de tres días; que con el escrito en que se
promueva el incidente o se desahogue el traslado
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
concedido, se ofrecerán las pruebas pertinentes y se
presentarán
los
documentos,
los
cuestionarios
e
interrogatorios de testigos y peritos, siendo aplicables
para las pruebas pericial y testimonial las reglas
relativas del principal.
Esto es, que la acreditación de daños y perjuicios así
como su cuantificación, procede una vez declarada
firme la sentencia de nulidad o que invalidez (sic) los
actos
por
carecer
de
competencia
la
autoridad
demandada, mediante el incidente respectivo que
establece el último párrafo del transcrito artículo 6, lo
que desde luego es acorde a los artículos 68 del Código
Fiscal de la Federación y 42 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales
señalan que las resoluciones y actos administrativos
son legales y válidos, mientras no se declare lo
contrario por autoridad competente.
En este contexto, la indemnización en comento y por
consecuencia su acreditamiento y cuantificación debe
hacerse en el incidente respectivo en ejecución de
sentencia, conforme (sic) lo previsto por el último
párrafo del artículo 6 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo; de ahí que, la Sala no tenía
que supeditar la condena de daños y perjuicios a que se
acreditaran éstos durante el procedimiento de nulidad,
ya que por disposición de la ley el acreditamiento y
cuantificación de los mismos debe hacerse en el
incidente respectivo.
Luego, resulta procedente conceder al quejoso el
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
amparo y protección de la Justicia Federal, para que la
sala
responsable
deje
insubsistente
la
sentencia
reclamada y en su lugar dicte otra, en la que reitere sus
consideraciones y determinaciones, con excepción de
las correspondientes a los daños y perjuicios, para que
respecto a ellos determine que su acreditación y
cuantificación, deberá de hacerse en el incidente
respectivo que señala el último párrafo del artículo 6 de
la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Contencioso
Administrativo”.
*Por su parte, el Tribunal Colegiado en Materias Civil y
Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, al resolver por
unanimidad de votos el amparo directo 139/2007, en sesión de
veinticinco de junio de dos mil siete, en lo conducente sustentó:
“… En ese sentido, considera la impetrante que el
derecho a la indemnización es una sanción establecida
para la autoridad demandada que hubiera cometido falta
grave al dictar la resolución impugnada en juicio y no se
hubiera allanado al contestar la demanda, por tanto, que
desde su punto de vista no requería demostrar que la
actuación de la autoridad le hubiera generado un daño o
perjuicio en su patrimonio, toda vez que en su opinión,
tal prestación es una consecuencia natural que la ley
prevé como sanción para la autoridad que se hubiera
conducido en la forma referida; y que además, la
responsable dejó de tener en cuenta que la acreditación
del monto del daño o perjuicio causado, derivado de la
propia norma, no constituye el objeto principal de la
contienda, por lo que alega que la responsable bien
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
podía establecer en la sentencia, la condena genérica al
pago de los daños y perjuicios y reservarse para un
incidente de inejecución de sentencia, su liquidación o
fijación, como dice refiere (sic)el numeral 353 del Código
Federal
de
Procedimientos
Civiles,
de
aplicación
supletoria; motivos por los que estima ilegal lo resuelto
por la responsable sobre el aspecto que se analiza.
Las anteriores argumentaciones resultan infundadas,
básicamente,
porque
aun
considerando
que
la
indemnización en comento fuera una sanción que nace
de la propia norma, en la medida que establece los
supuestos
en
que
procede,
de
una
correcta
interpretación del propio artículo 6, cuarto párrafo de la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Contencioso
Administrativo, se colige que para condenar a la
autoridad demandada al pago de una indemnización, no
basta la actualización de una de las hipótesis en que
procede, sino que es necesario también que el particular
acredite su derecho a recibirla, esto es, que al margen y
con total independencia de su monto, demuestre de
modo fehaciente los daños o perjuicios a su patrimonio
y que éstos hubieran sido ocasionados de manera
directa por la actuación de la autoridad al emitir la
resolución impugnada y no allanarse al contestar la
demanda.
Es así, toda vez que no es lógico ni jurídico condenar a
la autoridad demandada al pago de una indemnización,
si previamente no se demuestra que el particular sufrió
un menoscabo en su patrimonio como consecuencia
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
directa e inmediata de la resolución combatida; por
consiguiente, es inconcuso que tampoco asiste razón a
la quejosa cuando aduce que la responsable pudo emitir
condena genérica relacionada con el pago de daños y
perjuicios y reservarse para un incidente de ejecución
de
sentencia
su
liquidación,
pues
como
quedó
asentado, no es factible emitir una condena al pago de
la indemnización que prevé el precepto ya citado, sin
antes establecer el derecho del impetrante a recibirla…”.
CUARTO. La circunstancia de que los criterios sustentados
por los Tribunales Colegiados referidos en sus ejecutorias
respectivas, no hayan sido expuestos formalmente como tesis y,
por ende, no haya publicación de éstas, conforme a lo previsto en
el artículo 195 de la Ley de Amparo, no obsta para que este Alto
Tribunal se ocupe de la denuncia de la posible contradicción de
tesis, pues para que se determine su existencia, basta que
diversos Tribunales Colegiados adopten criterios divergentes al
resolver sobre el mismo punto de derecho.
Son aplicables a lo anterior, las tesis de jurisprudencia P./J.
27/2001 del Pleno y 2a./J. 94/2000 de esta Segunda Sala,
publicadas respectivamente en la página 77, Tomo XIII, abril de
2001, y en la página 319, Tomo XII, noviembre de 2000, ambos del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
cuyos rubros son:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA
DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE
SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES”.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
“CONTRADICCIÓN
DE
TESIS.
SU
EXISTENCIA
REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS
EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE
HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA
ESTABLECIDA POR LA LEY”.
QUINTO. Procede ahora analizar si existe la contradicción de
tesis.
Al respecto, el artículo 197-A de la Ley de Amparo establece:
“Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de
Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de
amparo de su competencia, los ministros de la Suprema
Corte de Justicia, el Procurador General de la República,
los mencionados Tribunales o los magistrados que los
integren, o las partes que intervinieron en los juicios en
que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán
denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de
Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El
Procurador General de la República, por sí o por
conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo
estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo
de treinta días.
La resolución que se dicte no afectará las situaciones
jurídicas concretas derivadas de los juicios en los
cuales
se
hubiesen
dictado
las
sentencias
contradictorias.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del
término de tres meses y ordenar su publicación y
remisión en los términos previstos por el artículo 195”.
Por otra parte, a fin de determinar cuándo existe contradicción
de criterios, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha sostenido la jurisprudencia cuyo texto y datos que la identifican
son:
“CONTRADICCIÓN
DE
TESIS
DE
TRIBUNALES
COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU
EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los
artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la
Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo,
cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten
tesis contradictorias en los juicios de amparo de su
competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir
cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que
existen tesis contradictorias cuando concurren los
siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios
jurídicos
se
examinen
cuestiones
jurídicas
esencialmente iguales y se adopten posiciones o
criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de
criterios
se
razonamientos
presente
o
en
las
interpretaciones
consideraciones,
jurídicas
de
las
sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios
provengan del examen de los mismos elementos”.
(Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIII, Abril de
2001. Tesis: P./J. 26/2001. Página: 76)
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
Conforme a lo anterior, el Pleno de este Alto Tribunal ha
establecido que para que se configure una contradicción de tesis
entre Tribunales Colegiados de Circuito, es preciso que:
a) Al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones
jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios
jurídicos discrepantes;
b)
La
diferencia
de
criterios
se
presente
en
las
consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las
sentencias respectivas; y,
c) Los distintos criterios provengan del examen de los mismos
elementos.
A efecto de estar en posibilidad de determinar si existe o no la
contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse
sobre
el
que
deberá
prevalecer,
es
menester
tomar
en
consideración los antecedentes y la conclusión a la que cada
órgano Colegiado arribó, como se expone a continuación:
A) El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa
y Civil del Décimo Cuarto Circuito conoció del juicio de
amparo directo 128/2007, promovido por **********, contra la
sentencia de seis de diciembre de dos mil seis, dictada en el
expediente **********, por la Sala Regional Peninsular del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debido a
que ésta negó decretar la indemnización por daños y
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
perjuicios a que se refiere el artículo 6° de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo. La responsable
razonó que, si bien en el juicio de nulidad se invalidó la
resolución combatida, dado que la autoridad demandada la
emitió sin fundar su competencia, lo cierto era que el
demandante no demostró la generación del daño o perjuicio a
su patrimonio y que éste se hubiera provocado como
consecuencia directa de la resolución anulada.
El Tribunal Colegiado concedió la protección constitucional,
para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente
la resolución reclamada y en su lugar emitiera otra, en la que
determinara que la acreditación y cuantificación de los daños
y perjuicios debía efectuarse en el incidente respectivo,
previsto en el último párrafo del artículo 6º de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo. Ello, porque,
desde la perspectiva del órgano Colegiado, la acreditación de
daños y perjuicios, y su cuantificación, proceden una vez
declarada firme la sentencia de nulidad relativa, mediante el
incidente que se promueva en ejecución, ya que por
disposición
expresa
de
la
ley,
el
acreditamiento
y
cuantificación mencionados deben hacerse en el incidente
respectivo, previsto en el último párrafo del artículo 6°
precisado, lo que es acorde con los artículos 68 del Código
Fiscal de la Federación y 42 de la Ley Federal de
Procedimiento
Contencioso
Administrativo,
los
cuales
disponen que las resoluciones y actos administrativos son
legales y válidos, mientras no se declare lo contrario por
autoridad competente.
16
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
B) El Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del
Décimo Cuarto Circuito resolvió el juicio de amparo directo
139/2007, en el que ********** solicitó el amparo y protección
de la Justicia de la Unión, en contra de la sentencia de siete
de diciembre de dos mil seis, dictada en el expediente
********** por la Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual negó condenar a la
autoridad, a pagar los daños y perjuicios que, en opinión de la
quejosa, tenía que imponerse como sanción a la autoridad
demandada, por haber incurrido en falta grave al dictar la
resolución impugnada en el juicio de nulidad y no haberse
allanado al contestar la demanda. La Sala responsable estimó
que debía negarse tal condena, porque aunque se había
declarado la nulidad de la resolución impugnada, en tanto que
la autoridad que la emitió no fundó su competencia, el
particular no demostró la generación del daño o perjuicio a su
patrimonio, como consecuencia directa de la resolución
anulada.
El Tribunal Colegiado desestimó tal motivo de inconformidad
y negó la protección constitucional, bajo el argumento de que,
aun considerando que fuera una sanción que nace de la
propia norma, la correcta interpretación del artículo 6°, cuarto
párrafo, de que se trata lleva a concluir, que para condenar a
la autoridad demandada al pago de la indemnización, no
basta la actualización de una de las hipótesis en que procede,
sino que es preciso además, que el particular acredite su
derecho a recibirla, esto es, que al margen y con
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
independencia de su monto, demuestre fehacientemente
los daños o perjuicios en su patrimonio y que éstos hayan
sido ocasionados de manera directa e inmediata por la
autoridad, al emitir la resolución impugnada y no allanarse al
contestar la demanda, por lo cual la impetrante carecía de
razón, cuando afirmaba que la responsable pudo emitir
condena genérica al pago de daños y perjuicios y reservarse
para ejecución de sentencia su liquidación, pues –en opinión
del órgano colegiado– debía demostrarse previamente el
derecho a tal condena.
Los elementos descritos evidencian que, en este caso, se
actualizan los supuestos previstos en la tesis de jurisprudencia
invocada, para la existencia de la contradicción denunciada.
En efecto, los dos Tribunales Colegiados de que se trata se
pronunciaron en relación con casos concretos similares, en los que
se aplicó esencialmente el mismo ordenamiento, a saber, la Ley
Federal
de
Procedimiento
Contencioso
Administrativo,
específicamente su artículo 6°, y en los que, además, se planteó el
mismo problema jurídico, consistente en determinar si conforme a
la citada disposición, la condena por daños y perjuicios prevista en
el párrafo cuarto del precepto citado, debe decretarse en forma
genérica en el propio juicio de nulidad y reservarse su
demostración y cuantificación para el incidente previsto en el
párrafo último del propio precepto, en ejecución de sentencia, o
bien, si para decretar la citada condena, el particular debe
demostrar en el juicio, la causación de los daños o perjuicios en su
patrimonio y que éstos fueron ocasionados de manera directa e
18
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
inmediata por la autoridad, al haber emitido la resolución declarada
nula y no haberse allanado al contestar la demanda.
Sobre el problema jurídico expresado, el Segundo Tribunal
Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Cuarto
Circuito estimó que el acreditamiento y cuantificación de la
indemnización por daños y perjuicios a que se refiere el párrafo
cuarto del artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, deben determinarse en ejecución de
sentencia, en el incidente previsto en el párrafo último del propio
precepto, por lo cual, consideró que la condena al pago de daños y
perjuicios no debe supeditarse a que se acrediten durante el
procedimiento del juicio de nulidad.
En cambio, el Tribunal Colegiado en Materias Civil y
Administrativa del mismo circuito consideró, que de la correcta
interpretación del cuarto párrafo del artículo 6° referido deriva, que
para condenar a la autoridad demandada al pago de la
indemnización ahí prevista, no basta la actualización de una de las
hipótesis en que tal condena procede, sino que es preciso además,
que el particular demuestre en forma fehaciente los daños o
perjuicios en su patrimonio y que éstos hayan sido ocasionados de
manera directa e inmediata por la autoridad, al emitir la resolución
impugnada y no allanarse al contestar la demanda.
Tales posturas evidencian que los órganos colegiados de que
se trata, al resolver los asuntos que participan en la presente
contradicción, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente
iguales que partieron de elementos similares, pero adoptaron
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
posiciones o criterios jurídicos discrepantes. Tal disparidad se dio
en las consideraciones de las sentencias respectivas, en las que se
analizaron los mismos elementos, lo cual permite concluir que
existe la oposición de criterios denunciada.
De manera que el punto concreto de contradicción, que a esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
corresponde resolver, consiste en determinar si conforme al
artículo 6°, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, la condena por daños y perjuicios
debe decretarse en el juicio de nulidad y reservarse su
demostración y cuantificación para el incidente previsto en el
párrafo último del propio precepto, en ejecución de sentencia, o
bien, si para emitir la citada condena, es preciso que, previamente,
el particular demuestre en el juicio la causación de los daños y
perjuicios en su patrimonio y que éstos fueron ocasionados de
manera directa e inmediata por la autoridad, al haber emitido la
resolución declarada nula y no haberse allanado al contestar la
demanda.
SEXTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación estima que debe prevalecer, con el carácter de
jurisprudencia, el criterio sustentado en este fallo.
Para tal efecto conviene hacer referencia, en primer término,
al artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, del tenor siguiente:
“Artículo 6o.- En los juicios que se tramiten ante el
Tribunal no habrá lugar a condenación en costas. Cada
20
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
parte será responsable de sus propios gastos y los que
originen las diligencias que promuevan.
Únicamente habrá lugar a condena en costas a favor de
la autoridad demandada, cuando se controviertan
resoluciones con propósitos notoriamente dilatorios.
Para los efectos de este artículo, se entenderá que el
actor tiene propósitos notoriamente dilatorios cuando al
dictarse una sentencia que reconozca la validez de la
resolución impugnada, se beneficia económicamente
por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento,
siempre que los conceptos de impugnación formulados
en la demanda sean notoriamente improcedentes o
infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades
adeudadas se aumentan con actualización por inflación
y con alguna tasa de interés o de recargos, se entenderá
que no hay beneficio económico por la dilación.
La autoridad demandada deberá indemnizar al particular
afectado por el importe de los daños y perjuicios
causados, cuando la unidad administrativa de dicho
órgano cometa falta grave al dictar la resolución
impugnada y no se allane al contestar la demanda en el
concepto de impugnación de que se trata. Habrá falta
grave cuando:
I. Se anule por ausencia de fundamentación o de
motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.
II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si
21
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
la jurisprudencia se publica con posterioridad a la
contestación no hay falta grave.
III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V
de esta Ley.
La
condenación
en
costas
o
la
indemnización
establecidas en los párrafos segundo y tercero (sic) de
este artículo se reclamará a través del incidente
respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por
el cuarto párrafo del artículo 39 de esta Ley”.
El precepto transcrito, en su párrafo cuarto, regula el derecho
que el particular tiene, a que la autoridad demandada lo indemnice
por los daños y perjuicios que haya sufrido en su patrimonio, en
aquellos casos en que dicha autoridad cometa falta grave al dictar
la resolución impugnada y, además, omita allanarse al contestar la
demanda.
Asimismo,
conforme
a
tal
precepto,
el
pago
de
la
indemnización por los daños y perjuicios causados debe exigirse a
través del incidente respectivo, que habrá de tramitarse en
términos del párrafo cuarto del artículo 39 de la propia ley.
Como se ve, el mero sentido literal del dispositivo
mencionado indica, por una parte, que el derecho a la
indemnización nace con la sentencia que decide sobre la nulidad
de la resolución combatida y, por otra, que el pago de tal
resarcimiento pecuniario debe reclamarse en la vía incidental. Ello
denota que la condena a la indemnización tiene lugar en forma
22
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
automática, como consecuencia lógica y necesaria de la
declaración de nulidad en los casos legalmente previstos y,
además, como sanción a la conducta de la autoridad.
Sin embargo, lo que parece muy claro y que no amerita la
utilización de método de interpretación diverso al literal, debe
examinarse con mayor detenimiento, puesto que uno de los
Tribunales Colegiados contendientes estimó que la interpretación
adecuada del precepto de que se trata, es en el sentido de que en
el juicio contencioso no puede decretarse condena a la
indemnización por daños y perjuicios, si el particular no cumple con
la carga de demostrar en el juicio, que efectivamente se causaron
esos daños y perjuicios a su patrimonio, como consecuencia
directa e inmediata de la resolución viciada de nulidad y de la
omisión de la autoridad de allanarse a la demanda.
Es patente que el órgano colegiado que razonó en ese
sentido evidenció su preocupación acerca de que, jurídicamente,
no puede establecerse condena respecto de una pretensión cuya
procedencia no quedó debidamente demostrada en autos.
Ante esa argumentación que se aleja del sentido literal del
precepto y que expresa razones para atribuirle interpretación
diversa al artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, procede en este caso clarificar cuál es
la interpretación adecuada de tal dispositivo.
Para tal efecto, conviene examinar en la especie, la
naturaleza de los daños y perjuicios y sus peculiaridades dentro del
23
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
juicio contencioso administrativo, para establecer en qué momento
debe tener lugar: a) la condena o, en su caso, declaración del
derecho a la indemnización; b) la prueba de la causación de los
daños y perjuicios, y del nexo causal con la resolución tildada de
nula; y, c) su cuantificación.
Así, cabe precisar en principio, que el Código Civil Federal, en
sus artículos 2108 y 2109, define al daño como la pérdida o
menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de
una obligación, y al perjuicio lo reputa como la privación de
cualquier ganancia lícita, que debiera haberse obtenido con el
cumplimiento de la obligación.
En su artículo 2110, el propio ordenamiento dispone que los
daños y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de
la falta de cumplimiento de la obligación, ya sea que se hayan
causado o que necesariamente deban causarse.
Por su parte, el diverso precepto 1949 del propio Código Civil
Federal prevé que quien exija el cumplimiento o resolución de una
obligación recíproca tiene derecho al resarcimiento de los daños y
perjuicios.
Sin embargo, no basta la simple invocación para obtener un
fallo favorable al respecto, sino que de acuerdo a los artículos 1° y
322 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación
supletoria a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, conforme al precepto 1° de esta última, es
necesario que ese derecho se demande a través del ejercicio de la
24
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
acción correspondiente, en donde se indique claramente cuál es la
pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por el incumplimiento
aducido y cuál es la privación de la ganancia lícita que debió
haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación, así como
los hechos que sustenten tal pretensión.
Ahora, los daños y perjuicios resarcibles requieren una
afectación patrimonialmente evaluable, ausencia de causas de
justificación y posibilidad de imputación a tercera persona (distinta
del afectado) a quien, en todo caso, puede atribuirse el deber de la
reparación; además, para que pueda exigirse el resarcimiento,
debe existir una relación de causa a efecto entre el hecho que se
imputa y el daño producido.
Lo anterior tiene entera aplicación a la materia administrativa,
con la diferencia de que el deber de resarcimiento en ocasiones no
es sólo exigible al sujeto directamente responsable, sino al órgano
de la administración pública correspondiente, pues lógicamente, si
quien lo causó lo hizo con motivo de sus funciones, entonces no
actuó por sí mismo, sino en representación del órgano relativo.
Ahora bien, la mera anulación de un acto no da derecho a
pedir la indemnización de daños y perjuicios: hace falta, además,
que del acto anulado haya derivado una lesión económica que
genere el derecho a la reparación y que su existencia sea probada.
En ese supuesto, en términos generales existen dos
posibilidades para reclamar el resarcimiento: o la pretensión
indemnizatoria se acumula a la acción de nulidad, o se aguarda a
que la sentencia anulatoria se produzca.
25
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
En cuanto a la primera, consistente en acumular la pretensión
de indemnización por los daños y perjuicios causados, a la petición
de anulación, se justifica por razones de economía procesal, pues
en la sentencia se formulará pronunciamiento concreto sobre la
existencia y cuantía de los daños y perjuicios respectivos, si tales
elementos ya constan probados en autos.
Acerca de la segunda probabilidad, ese sistema encuentra
también perfecta justificación, porque el daño patrimonial que el
acto anulado ocasiona continúa produciéndose, en tanto que dicho
acto sigue ejecutándose y sólo tras su invalidez, además de
hacerse
visible
la
ilegalidad
del
daño
producido,
queda
determinada su cuantía real.
En la anterior legislación, el Código Fiscal de la Federación,
en su artículo 201, que equivale al actual 6° de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, no preveía el derecho a
la indemnización por daños y perjuicios, incluso, en relación con las
costas generadas con motivo del procedimiento, el precepto citado
disponía que cada parte sería responsable de sus propios gastos y
los que originaran las diligencias que promovieran.
De manera que, conforme a la legislación anterior, la única
posibilidad de obtener la indemnización por los daños y perjuicios
ocasionados por una resolución o acto administrativo declarado
nulo, era por la vía de la responsabilidad patrimonial de la
administración pública, a través de una acción autónoma, cuyo
documento base de la acción sería la sentencia de nulidad.
26
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
En la legislación actual ya se prevé la posibilidad de que en el
mismo juicio contencioso administrativo se obtenga la reparación
de los daños y perjuicios generados.
En este punto, es pertinente observar cuáles fueron los
motivos que el legislador tuvo para incluir esa posibilidad en la ley.
Así, en la exposición de motivos de la ley de que se trata,
formulada ante la Cámara de Senadores el dieciocho de octubre de
dos mil uno, se expresó lo siguiente:
“… Es indiscutible que los particulares son titulares de
derechos y obligaciones frente al Estado y, de manera
más específica, frente a la Administración Pública,
entendida ésta, en su acepción más elemental, como la
forma de organización administrativa que adopta el
Poder Ejecutivo para la realización de la función
administrativa que tiene encomendada conforme a la
Ley.
Por lo que respecta a los derechos de los particulares
frente al Estado, pueden señalarse el derecho que tienen
los particulares a la legalidad en la actuación del Estado
y a exigirle daños y perjuicios cuando éste, obrando de
manera ilícita, causa daño, sin dejar de mencionar el
derecho de exigir un adecuado funcionamiento de la
Administración Pública y a los servicios públicos
prestados por la misma.
27
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
En un auténtico Estado de Derecho, los particulares
deben contar con medios de defensa idóneos y
adecuados para defender sus intereses y, finalmente,
sus
derechos
de
orden
administrativo
antes
mencionados. Tales medios de defensa son de diversa
naturaleza,
Haciendo
algunos
directos
exclusión
de
los
y
otros
medios
indirectos.
indirectos
y
atendiendo sólo a los medios directos de protección
jurídica de los derechos de los particulares para
garantizarles
el
eficaz
funcionamiento
de
la
Administración, encontramos, por un lado, los recursos
administrativos y, por el otro lado, las acciones que se
ventilan ante los Tribunales Administrativos, también
llamados Tribunales Contencioso Administrativo (sic) o
de lo Contencioso Administrativo, los cuales logran con
mayor eficacia el control de la legalidad de los actos de
la Administración.
…
CRITERIOS QUE ORIENTAN LA PRESENTE INICIATIVA
…
1.- Aspectos generales.
a) Se establece que los particulares puedan impugnar
ante
el
Tribunal
Administrativa,
Federal
no
sólo
de
actos
Justicia
Fiscal
administrativos
y
de
carácter individual dentro del ámbito de competencia del
Tribunal,
sino
también
las
diversas
resoluciones
administrativas de carácter general que expidan las
autoridades en ejercicio de sus facultades, cuando éstas
sean contrarias a la Ley de la materia, siempre y cuando
sean
autoaplicativas
o
cuando
el
interesado
las
28
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
controvierta en unión del primer acto de aplicación. Se
excluye
de
la
competencia
del
Tribunal
a
los
reglamentos.
…
Asimismo, la autoridad demandada deberá indemnizar al
particular por el importe de los daños y perjuicios que
se hayan causado, cuando la propia autoridad cometa
una falta grave al dictar la resolución impugnada y no se
allane al contestar la demanda en el concepto de
impugnación de que se trate. Se entenderá como falta
grave cuando la resolución impugnada se anule por
ausencia de fundamentación o de motivación; sea
contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en Materia de Legalidad o
Constitucionalidad de Leyes o cuando se anule en caso
de que la resolución dictada en ejercicio de facultades
discrecionales no corresponda a los fines para los
cuales la Ley confiera dichas facultades.
La condenación en costas y la indemnización a que se
refiere el párrafo anterior, se deberá tramitar en vía
incidental…”.
La exposición de motivos transcrita en lo conducente lleva a
concluir que, en la creación de la ley de que se trata, por un lado
estuvo presente el reconocimiento de los derechos que el particular
tiene frente a la administración pública del Estado, no sólo a que
ésta actúe con legalidad, sino también a que, cuando obre
ilícitamente,
el
afectado
pueda
exigir
la
responsabilidad
proveniente de tales obligaciones extracontractuales, a cuyo
efecto, el particular debe estar dotado de medios de defensa
29
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
idóneos y, por otro lado, campeó también la convicción, de que el
objeto principal de las acciones que se ventilan ante los tribunales
que conocen del juicio contencioso administrativo es el control de
la legalidad de los actos de la administración.
En ese sentido, si el objeto primordial del juicio contencioso
administrativo es el control de la legalidad, no así la obtención del
pago de indemnización por los daños y perjuicios irrogados, es
claro entonces que tal indemnización es una cuestión secundaria,
una consecuencia de la declaración de invalidez de una resolución
o acto administrativo que produjo afectación patrimonial.
Ahora bien, ya se vio que conforme a la hipótesis legal
prevista en el artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, para la obtención del resarcimiento no
basta la mera declaración de invalidez, sino que tal posibilidad
queda acotada a que el daño se haya producido, que sea
consecuencia directa e inmediata del acto respectivo y que,
además, la autoridad haya observado una conducta procesal
específica.
En efecto, el referido derecho que el particular tiene a ser
indemnizado por la autoridad, en los términos previstos en el
dispositivo citado, se configura con dos elementos, a saber, la
comisión de falta grave y la omisión de allanarse a la demanda, el
primero de los cuales, si bien tiene origen en los vicios que desde
su emisión contiene la resolución tildada de nula, lo cierto es que
sólo hasta que se emite la sentencia de nulidad puede
considerarse configurado tal elemento, dado que hasta ese
30
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
momento es cuando se podrá advertir que la falta grave existe,
pues es precisamente la declaración de nulidad, en función de la
causa de invalidez que se estime demostrada, la que evidencia que
la unidad administrativa correspondiente incurrió en falta grave.
En cuanto al segundo elemento, la omisión de allanarse a la
demanda, tiene lugar dentro del procedimiento, pues se refiere a la
conducta procesal de la autoridad, al eludir allanarse a la
pretensión de nulidad, a sabiendas de que su resolución contiene
los vicios que el actor le atribuye.
Luego, si los elementos precisados se configuran hasta la
sentencia, es lógico que, en principio, no pueda exigirse que
necesaria e indefectiblemente tal prestación se reclame en la
demanda inicial, pues en ese momento el particular demandante
desconoce si la autoridad se allanará o no al contestar la demanda.
Tal conclusión encuentra sustento en el párrafo último del
artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, que dispone que “la indemnización se reclamará
a través del incidente respectivo”.
No obstante, como por su propia naturaleza, en los incidentes
se tramitan cuestiones accesorias al principal, no podría tener lugar
un incidente cuyo objeto fuera reclamar, en forma autónoma, el
pago de una prestación que no haya sido materia del principal. De
ahí que, en el proceso en general, los incidentes en ejecución de
sentencia se tramiten tan sólo para cuantificar una prestación que
ya fue materia de condena en la sentencia, en forma ilíquida; esto
es, en general la litis de un incidente en ejecución de sentencia es,
31
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
tan sólo, la determinación en cantidad líquida de una prestación
cuya condena ya constituye cosa juzgada.
En ese tenor, el texto del párrafo último del artículo 6° no
podría tener entera vigencia, en cuanto dispone que la reclamación
de la indemnización se hará hasta el incidente correspondiente,
porque tal incidencia tendría que versar sobre una pretensión que
no fue materia de la sentencia principal, lo cual es inaceptable
tratándose de incidentes.
Además, ello sería también contrario al texto de otros
preceptos de la ley procesal de que se trata, como es el caso del
artículo 20, fracción V, y 52, párrafo último, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales disponen:
“Artículo 20.- El demandado en su contestación y en la
contestación de la ampliación de la demanda, expresará:
…
V. Los argumentos por medio de los cuales desvirtúe el
derecho a indemnización que solicite la actora.
…”
Artículo 52.- La sentencia definitiva podrá:
…
La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o
pago de costas, solicitados por las partes, cuando se
adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta Ley”.
Conforme a los dos preceptos transcritos en lo conducente, la
reclamación de indemnización es materia también del juicio
32
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
principal, pues los argumentos orientados a desvirtuar el derecho a
indemnización deben exponerse en la contestación a la demanda,
aunado a que la sentencia debe ocuparse de la indemnización
“solicitada por las partes”.
En ese sentido, el párrafo último del artículo 6°, no debe
entenderse
en
el
sentido
de
que
la
reclamación
de
la
indemnización se hará en el incidente, sino que la materia de este
último será tan sólo el acreditamiento (que incluye también el nexo
causal) y la cuantificación de los daños y perjuicios cuyo derecho
ya fue reconocido en la sentencia principal, debido a que el
particular demandante solicitó tal indemnización y en la sentencia
se estimaron actualizados los supuestos legales necesarios para
reconocer tal derecho, esto es, que la autoridad incurrió en falta
grave al emitir la resolución anulada y que, además, no se allanó al
contestar la demanda.
Como se vio, la unidad administrativa de la autoridad
demandada incurre en falta grave, cuando omita fundar o motivar
su decisión en cuanto al fondo o a la competencia; cuando
contravenga una jurisprudencia de este Alto Tribunal en materia de
legalidad, siempre que ésta se publique antes de la contestación a
la demanda; o cuando la resolución cuestionada se anule con
fundamento en el artículo 51, fracción V, de la ley examinada
(porque se haya dictado en ejercicio de facultades discrecionales y
no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera tales
facultades).
33
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
Es claro que la existencia de tales vicios podrá tenerse por
demostrada, indefectiblemente, hasta la sentencia que declare la
nulidad.
Ahora bien, como algunos supuestos en que podría existir
falta grave pueden desconocerse en el momento de formular la
demanda, y advertirse su probable comisión hasta el momento en
que la autoridad enjuiciada conteste la demanda, puede afirmarse
válidamente entonces que, por regla general, la indemnización de
que se trata debe solicitarse en la demanda y que en casos
excepcionales podrá solicitarse en la ampliación de demanda, la
cual podrá formularse en aquellos casos en que así proceda, en
términos del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo que, en lo conducente, es del tenor
siguiente:
“Artículo 17.- Se podrá ampliar la demanda, dentro de
los veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la
notificación del acuerdo que admita su contestación, en
los casos siguientes:
I. Cuando se impugne una negativa ficta.
II. Contra el acto principal del que derive la resolución
impugnada en la demanda, así como su notificación,
cuando se den a conocer en la contestación.
III. En los casos previstos en el artículo anterior.
IV.
Cuando
con
motivo
de
la
contestación,
se
introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo
del artículo 22, no sean conocidas por el actor al
presentar la demanda.
34
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
V.
Cuando
la
autoridad
demandada
plantee
el
sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la
presentación de la demanda.
…”.
Efectivamente, habrá casos en que, sólo al momento de
conocer la contestación de la demanda, el actor podrá tener
conocimiento de que la autoridad incurrió en falta grave, lo cual
podrá ocurrir, por ejemplo, cuando la jurisprudencia en materia de
legalidad de esta Suprema Corte que la autoridad contravenga, se
haya publicado antes de la contestación, pero con posterioridad a
que la demanda se presentó ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa. En ese supuesto, el particular demandante
debe tener la posibilidad de ampliar su demanda, para pedir la
indemnización por daños y perjuicios, puesto que en ese caso tiene
lugar un caso análogo al previsto en la fracción IV del artículo 17
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo
que genera, precisamente, el derecho del actor a formular
ampliación de demanda dentro del plazo legal de veinte días
establecido en el mismo dispositivo.
En el contexto apuntado, para que el sistema adquiera
congruencia, debe estimarse entonces que la indemnización por
daños y perjuicios a que se refiere el artículo 6° de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo debe pedirse en la
demanda principal y, excepcionalmente, en la ampliación de
demanda, cuando esta última sea procedente, pero como el
derecho a recibir tal indemnización se configura con dos elementos
35
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
que se reflejan hasta la sentencia que se emita en el juicio
contencioso administrativo, aunado a que la cuantía de los daños y
perjuicios sólo puede conocerse hasta que cesen los efectos de la
resolución o acto viciado de nulidad, no puede exigirse por tanto,
que en el juicio contencioso se demuestre que los daños y
perjuicios efectivamente se causaron y que fueron consecuencia
directa e inmediata del acto o resolución tildados de nulos, mucho
menos que se pruebe el monto al que ascendió la afectación
patrimonial.
Aunado a la conclusión precisada, como el objeto del juicio es
el control de la legalidad de los actos de la administración pública,
si se requiriera la demostración de la existencia de la afectación
patrimonial en el propio procedimiento, ello conllevaría el retardo
en la impartición de justicia, en detrimento de la garantía de
expeditez en la administración de justicia, prevista en el artículo 17
de la Constitución Federal.
Luego, en caso de que el particular haya solicitado la
indemnización en su demanda (o en la ampliación, cuando ésta
proceda) si en la sentencia se tiene por demostrada la comisión de
falta grave y se advierte que la autoridad demandada no se allanó
al contestar la demanda, la sentencia que se emita en el juicio
contencioso administrativo debe declarar que el particular tiene
derecho a la indemnización por los daños y perjuicios que, en su
caso, se le hayan ocasionado.
Esa declaración no puede entenderse como una condena,
puesto que el juicio principal no es donde debe demostrarse la
36
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
existencia real de los daños y perjuicios, por las razones
expresadas; luego, tan sólo puede constituir una declaración
preliminar, en el sentido de que el particular solicitó la
indemnización y que se colmaron los supuestos previstos en la ley,
para que la autoridad esté obligada a resarcirlo por la afectación
que, en su caso, se le haya irrogado en su patrimonio.
Por tanto, en el incidente respectivo que el particular
vencedor debe promover en términos del artículo 39 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe
demostrarse la existencia de los daños y perjuicios, así como que
éstos son consecuencia directa e inmediata de la resolución o acto
nulificado y, por último, el quántum de tales daños y perjuicios
irrogados; todo lo cual será materia de prueba en tal incidencia.
No obsta a lo anteriormente expresado (en el sentido de que
la causación de los daños y perjuicios, su relación causal con el
acto o resolución tildados de nulos y el monto de la afectación
patrimonial, no son materia de la litis en el juicio principal) el hecho
de que el artículo 14 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo establezca en su fracción VIII, que la
demanda debe indicar lo que se pida y que, en caso de solicitar
una sentencia de condena, deben señalarse las cantidades o actos
cuyo cumplimiento se demanda.
En efecto, el requisito de la demanda mencionado no debe
entenderse en el sentido de que, al pedir la indemnización por
daños y perjuicios a que se refiere el artículo 6° de la ley procesal
en cita, deba especificarse también la cantidad precisa por la cual
37
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
se exige dicha indemnización, pues tal precepto se refiere en
realidad, a que en la demanda debe mencionarse el monto
concreto que se pretenda como condena principal, esto es, por
ejemplo, cuando la invalidez de la resolución impugnada tenga,
como consecuencia directa e inmediata, la devolución de alguna
cantidad indebidamente cobrada al particular, en ese caso el actor
sí debe especificar el monto concreto cuya devolución pide, el cual
deberá ser materia de la sentencia principal.
Es así porque, como se dijo, si el monto de los daños y
perjuicios que en su caso se hayan ocasionado, sólo puede
conocerse hasta que cesen los efectos de la resolución viciada, es
claro que la ley no podría exigir válidamente, que desde la
demanda principal (o su ampliación) se precisara el monto que por
concepto de indemnización por daños y perjuicios se pretendiera.
En las condiciones apuntadas, esta Segunda Sala establece,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de
Amparo, que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el
criterio por ella sustentado, el cual queda redactado con el rubro y
texto que a continuación se indican:
DAÑOS Y PERJUICIOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 6o.,
CUARTO
PÁRRAFO,
PROCEDIMIENTO
DE
LA
CONTENCIOSO
LEY
FEDERAL
ADMINISTRATIVO.
DE
LA
SENTENCIA DEBE RECONOCER SÓLO EL DERECHO A LA
INDEMNIZACIÓN
SOLICITADA
POR
ESE
CONCEPTO,
MIENTRAS QUE LA DEMOSTRACIÓN DE LA AFECTACIÓN
PATRIMONIAL, DEL NEXO CAUSAL RELATIVO Y DE SU
38
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
CUANTÍA DEBEN RESERVARSE AL INCIDENTE RESPECTIVO.
De la interpretación de los artículos 6o., cuarto párrafo, 17, 20 y 52
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se
concluye que la indemnización a que se refiere el primero de los
preceptos debe solicitarse en la demanda o en la ampliación, si
procede, y cuando se estime demostrado que la unidad
administrativa correspondiente incurrió en falta grave, siempre que
la autoridad no se hubiese allanado al contestar la demanda, la
sentencia debe declarar en forma preliminar que el particular tiene
derecho a ser resarcido en su patrimonio; mientras que la
existencia de los daños y perjuicios, si éstos son consecuencia
directa e inmediata de la resolución nulificada y su cuantía
específica, deben ser materia de prueba en el incidente que habrá
de tramitarse en términos del artículo 39 de la ley procesal citada.
Lo anterior es así, porque hasta la sentencia que declare la nulidad
podrá evidenciarse la existencia de la falta grave y la conducta
procesal de la autoridad enjuiciada, consistente en no allanarse al
contestar la demanda, aunado a que el monto de los daños y
perjuicios que en su caso se hayan producido sólo puede
conocerse hasta que cesen los efectos de la resolución viciada; de
ahí que la exigencia de que tales elementos sean demostrados en
el procedimiento contencioso implique una carga excesiva al
particular.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.
39
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia,
el criterio de esta Segunda Sala que ha quedado redactado en la
parte final del considerando último de esta ejecutoria.
Notifíquese; remítase la tesis de jurisprudencia que se
sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la
Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su
publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
así como al Tribunal Pleno, a la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y
a los Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el
artículo 195 de la Ley de Amparo.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los
señores Ministros: Mariano Azuela Güitrón, Genaro David Góngora
Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Fernando
Franco González Salas y Ministra Presidenta Margarita Beatriz
Luna Ramos. Fue ponente el señor Ministro Genaro David
Góngora Pimentel.
Firman la Ministra Presidenta y el Ministro Ponente con el
Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala, que autoriza y da fe.
PRESIDENTA DE LA SALA
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
40
CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS
PONENTE
MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.
SECRETARIO DE ACUERDOS
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
Se hace constar que la presente foja corresponde a la
Contradicción de Tesis 182/2007-SS, entre las sustentadas por el
Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa, antes
Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil, y el
Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa, ambos del
Décimo Cuarto Circuito, fallada el tres de octubre de dos mil siete,
en el sentido siguiente: PRIMERO. Existe la contradicción de tesis
denunciada. SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de
jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala que ha quedado
redactado en la parte final del considerando último de esta
ejecutoria. Conste.
RAFS/pvh/oaor
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte
en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo
previsto en los artículos 3º, fracciones II; VI y XIV, inciso c), 13, 14,
fracciones I y IV y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión
pública se suprime la información considerada legalmente como
reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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