el mercado interior en la ue
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EUROPA EUROPAEUROPA EUROPAEUROPA EUROPA EN MOVIMIENTO EL MERCADO INTERIOR EN LA UNIÓN EUROPEA 2 EUROPA EUROPAEUROPA EUROPAEUROPA EUROPA EN MOVIMIENTO EL MERCADO INTERIOR EN LA UNIÓN EUROPEA ÍNDICE 1. Introducción 5 2. Concepto de mercado interior 6 3. Fases en la realización del mercado interior 8 4. Mecanismos para el establecimiento del mercado interior: 9 4.1. La prohibición de las restricciones a la libre circulación 9 4.2. La armonización y el reconocimiento mutuo de las normas nacionales 10 4.3. La prevención de las restricciones al mercado interior 11 5. La libre circulación de mercancías: 12 5.1. Los obstáculos arancelarios 13 5.2. Los obstáculos no arancelarios 13 6. La libre circulación de personas 16 7. La libre circulación de servicios 19 8. La libre circulación de capitales 22 9. Repercusiones del mercado interior para andalucía 23 10.Bibliografía 25 1. INTRODUCCIÓN Aunque las motivaciones políticas también estuvieron presentes en la puesta en marcha de la integración europea, la Unión Europea tiene un origen fundamentalmente económico. En efecto, la dimensión económica ha sido siempre el motor de esta integración europea. A su vez, en el centro de esta integración económica se ha situado el mercado interior, que es un objetivo básico de la política económica comunitaria. Este mercado interior ha recibido históricamente diversas denominaciones, tales como mercado común, o mercado único, pero en última instancia todos esos conceptos se reconducen a la misma idea. Inicialmente, podemos considerar al mercado interior como el espacio europeo libre de trabas comerciales en donde los factores de producción deben poder circular libremente. En otras palabras, con el mercado interior se quiere conseguir una adecuada asignación de los recursos económicos, de modo que, por ejemplo, los productos y servicios no encuentren obstáculos en su comercialización; que la mano de obra pueda circular libremente y se dirija allí donde se necesita en cada momento; o, igualmente, que el capital pueda circular libremente y se invierta allí donde se desea, etc. Junto al mercado interior, la Unión Europea tiene atribuidas otras funciones, como la relativa a la redistribución de la riqueza o la referente al mantenimiento de la estabilidad macroeconómica. Esas funciones se han materializado en torno a otros ámbitos de actuación comunitaria, como son la cohesión económica y social, y la unión económica y monetaria, respectivamente. No obstante, en estos dos ámbitos de la política económica comunitaria la Unión Europea ha recibido menos poderes de actuación si los comparamos con la situación existente en el ámbito del mercado interior. En efecto, cuando se trata del mercado interior, la Unión Europea goza de las competencias más importantes de cuantas le ofrecen los Tratados, lo que pone de manifiesto hasta qué punto el mercado interior constituye una prioridad para los Estados miembros de la Unión. 5 CONCEPTO 2. CONCEPTO DE MERCADO INTERIOR El concepto del mercado interior, tal y como hoy ha quedado establecido, tiene su origen en el “Libro Blanco” elaborado por la Comisión en el año 1985, en el que se hacía hincapié en el objetivo de la supresión completa de las fronteras físicas, técnicas y fiscales dentro de la Comunidad. Se trataba pues de alcanzar un estadio de integración económica entre los Estados miembros que permitiera la libre circulación sin trabas, esto es, la eliminación de los controles fronterizos, así como la supresión de los obstáculos de origen normativo y fiscal que impidieran dicha circulación sin restricciones. El mercado interior viene definido, por tanto, en el Tratado de la Comunidad Europea como “el espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estarán garantizadas de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado”. De este modo, el elemento central del mercado interior está constituido por las cuatro libertades de circulación que se acaban de mencionar. Aunque esta definición no se introdujo hasta el año 1986 con el Acta Única Europea, ya con anterioridad el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas había sostenido de una manera similar, que el mercado común “comprende la eliminación de todas las trabas a los intercambios intracomunitarios, con vistas a la fusión de los mercados nacionales en un mercado único que funcione en condiciones lo más similares posible a las de un verdadero mercado interior”. En definitiva, el mercado interior implica la puesta en marcha de las libertades de circulación relativas a las mercancías, a las personas, a los servicios y a los capitales. A través de la realización de estas cuatro libertades, se consigue instaurar un mercado único o integrado que permite un funcionamiento muy similar a los mercados nacionales de los Estados miembros. De este modo, realizar actividades comerciales entre Sevilla y París debe resultar igual de fácil que realizar esas mismas actividades entre Sevilla y Barcelona. 6 >>En definitiva, el mercado interior implica la puesta en marcha de las libertades de circulación relativas a las mercancías, a las personas, a los servicios y a los capitales 7 FASES FASES 3. FASES EN LA REALIZACIÓN DEL MERCADO INTERIOR La puesta en marcha del mercado interior no ha sido un proceso fácil, sino todo lo contrario. A pesar del empeño de las instituciones comunitarias europeas de cara a la realización progresiva de este mercado interior, la complejidad que implicaba este objetivo ha determinado que la plena consecución de las libertades de circulación comprendidas en el mismo haya encontrado diversas trabas, trabas que, aún a día de hoy, hacen necesaria una actuación por parte de las instituciones comunitarias en este sentido. 8 La primera fase en el progresivo establecimiento del mercado interior tiene lugar entre 1958, fecha en que entra en vigor el Tratado de Roma, y 1985. En esta primera época se logra un hito muy importante, ya que en 1969 se consiguieron eliminar los aranceles aduaneros entre los distintos Estados miembros de la Comunidad Europea, y así se constituyó una “Unión Aduanera”, que implicaba la instauración de un arancel exterior común. Sin embargo, el programa legislativo que aplicaban las instituciones comunitarias para avanzar en la plena aplicación de las libertades de circulación se basaba en la armonización detallada de las normativas nacionales que regulaban la producción y comercialización de bienes y servicios. El desarrollo de ese programa exigía así un esfuerzo armonizador que ralentizaba todo el proceso. La segunda fase se inicia en 1985 porque es en este año cuando la Comisión adopta su famoso “Libro Blanco” sobre la consecución del mercado interior. En ese Libro Blanco se recogían los obstáculos de carácter físico, técnico y fiscal todavía existentes entre los Estados miembros y que impedían la libre circulación. La primera modificación de los Tratados fundacionales tuvo lugar en 1986 con el Acta Única Europea (entró en vigor en 1987) y supuso un impulso considerable en la labor relativa a la consecución del mercado interior y sus libertades. Con el Acta Única Europea se decidió fijar la fecha de 1992 como el término del plazo para la definitiva realización del mercado interior. La clave para conseguir ese objetivo consistía en la adopción de una nueva estrategia legislativa por parte de las autoridades comunitarias. La armonización se limita a partir de este momento al mínimo imprescindible, de modo que se regulan las características fundamentales de los productos y se deja a los institutos europeos de normalización la tarea de elaborar normas técnicas más detalladas que desarrollen la normativa comunitaria. La tercera fase en la realización del mercado interior es aquella que se inicia en 1992 y llega prácticamente hasta nuestros días. En efecto, tras la fecha mítica de 1992 se ha preferido no volver a introducir nuevos plazos para el definitivo establecimiento del mercado interior. Ahora de lo que se trata es de comprobar y evaluar la aplicación efectiva de las normas comunitarias por parte de las autoridades nacionales. En la actualidad, pues, el objetivo no consiste tanto en adoptar nuevas normas por parte de las instituciones comunitarias de cara a alcanzar la meta del mercado interior, sino más bien de controlar la buena aplicación que hacen de esas normas los Estados miembros. En este sentido la Comisión ha adoptado diversas iniciativas bajo la denominación “Estrategia para el mercado interior” con el fin, no sólo de aumentar la eficacia de las normas relativas al mercado interior y la libre competencia, sino también de acercar las ventajas de la libre circulación a los ciudadanos. 4. MECANISMOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL MERCADO INTERIORINTERIOR El mercado interior opera, como ocurre en general con todas las políticas comunitarias, sobre la base de la asunción de una serie de obligaciones jurídicas por parte de los Estados miembros de cara a alcanzar los objetivos que los propios Estados han fijado en los Tratados fundacionales. Dicho de otro modo, el Derecho como tal ha sido un importante instrumento utilizado con la intención de crear un espacio económico europeo integrado, también, en concreto, en lo que se refiere al mercado interior. Existen tres tipos de mecanismos jurídicos que se han utilizado para la puesta en marcha del mercado interior, es decir, para conseguir las libertades de circulación. El primero de ellos constituye un mecanismo o técnica jurídica negativa, puesto que implica básicamente una prohibición; el segundo constituye una técnica jurídica positiva, ya que presupone una actividad legislativa por parte de las autoridades comunitarias; y el tercero constituye una técnica jurídica preventiva, porque promueve una actividad de control previa por parte de las instituciones europeas. 4.1 LA PROHIBICIÓN DE LAS RESTRICCIONES A LA LIBRE CIRCULACIÓN El primero de estos mecanismos o técnicas jurídicas, la que hemos denominado como negativa, consiste en la prohibición de los obstáculos a las libertades de circulación. Las disposiciones relativas a las libertades de circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, recogidas en el Tratado de la Comunidad Europea, son las que establecen esa prohibición de los obstáculos al comercio que puedan existir en los Estados miembros y que impiden la libre circulación. Estos obstáculos al comercio existentes en los Estados miembros son fruto de sus normas nacionales que regulan la producción y comercialización de productos o servicios. Esas normas nacionales, o bien pueden tener un carácter discriminatorio por razón de la nacionalidad o la residencia, es decir, persiguen proteger a lo nacional frente a lo comunitario; o bien, puede tratarse de normas que no son abiertamente discriminatorias, pero que pueden entorpecer igualmente esa libre circulación. Ambos tipos de normas nacionales que impiden el mantenimiento de un mercado único comunitario quedan prohibidas. En efecto, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha realizado tradicionalmente una interpretación muy amplia de las libertades de circulación. La consecuencia de esa in- 9 terpretación es que la técnica negativa de la prohibición de las restricciones al comercio intracomunitario ha desplegado un gran efecto liberalizador. zadora se aplicará uniformemente en todos los Estados de la Unión Europea, con lo que se elimina el problema de la diversidad de normas nacionales. A ese resultado hay que sumar el hecho de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha atribuido efecto directo a las disposiciones del Tratado que recogían la libre circulación, lo que significa que todas las personas físicas y las empresas han podido invocar directamente ante los jueces nacionales los derechos derivados de las libertades de circulación. En un primer momento, la armonización se realizó sobre la base de un enfoque de regulación completa y detallada. Las Directivas que se adoptaban en esta primera época regulaban de manera casi exhaustiva los requisitos que debían reunir los productos de cara a su producción y comercialización en el mercado interior. Ese enfoque, unido al hecho de que las decisiones en el Consejo de Ministros se adoptaban por el principio de la unanimidad, en lugar de la mayoría, hizo que el proceso avanzara muy lentamente. La sentencia Van Gend & Loos fue el primer asunto en que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas reconoció la posibilidad de que una empresa pudiera invocar en su favor los derechos establecidos en el Tratado frente al Estado, con ocasión de la importación de productos químicos desde Alemania hasta Holanda. La única posibilidad que tienen los Estados de mantener sus reglamentaciones nacionales, aún en el caso de que sean contrarias a la libre circulación, es en el supuesto de que se encuentren justificadas por proteger alguno de los intereses generales que el propio Tratado, y la jurisprudencia del Tribunal, reconocen, entre los que se puede mencionar el orden público, la salud, etc. 4.2 LA ARMONIZACIÓN Y EL RECONOCIMIENTO MUTUO DE LAS NORMAS NACIONALES La armonización de las normativas nacionales se presenta como el mecanismo más adecuado para hacer frente a las restricciones a la libre circulación que derivan de la existencia de las legislaciones nacionales que suelen ser divergentes entre sí. El resultado de la armonización es la elaboración de una única norma comunitaria sobre la producción y la comercialización de algún producto o servicio, que sustituye a las normas nacionales sobre esa materia. Esa norma comunitaria armoni- 10 Sin embargo, con ocasión del Libro Blanco de la Comisión y el Acta Única Europea, se cambió de enfoque. El mecanismo de la armonización se limitó al mínimo imprescindible, es decir, las directivas tendrían carácter general y regularían sólo los requisitos fundamentales de los productos. En todo lo demás, se confiaría en las normas técnicas elaboradas por los institutos europeos de normalización (CEN, CENELEC). Además, se adoptó el principio de votación por mayoría en el seno del Consejo de Ministros, en lugar de la unanimidad, lo que evitaría los vetos que anteriormente se daban por parte de algunos Estados y conseguiría que el proceso fuese más rápido. >>En el famoso asunto Cassis de Dijon de 1979, el Tribunal ya señaló que todo producto legalmente producido y comercializado en un Estado miembro debía ser admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro El cambio de enfoque hacia la armonización mínima vino facilitado por la vigorosa puesta en marcha de la técnica del reconocimiento mutuo. Es decir, en opinión de la Comisión, la armonización sería necesaria sólo cuando no pudiera ponerse en marcha el reconocimiento mutuo. El reconocimiento mutuo de las reglamentaciones nacionales fue impulsado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En el famoso asunto Cassis de Dijon de 1979, el Tribunal ya señaló que todo producto legalmente producido y comercializado en un Estado miembro debía ser admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro. La argumentación sostenida en este fallo, aplicable en el ámbito de la libre circulación de mercancías, se ha ido ampliando a las libertades de circulación de personas y servicios. No obstante, el principio de reconocimiento mutuo de las legislaciones nacionales tiene un límite. El límite se encuentra en la existencia o no de equivalencia entre la normativa del Estado de origen y la del Estado de destino. Un Estado miembro está obligado a no impedir la libre circulación, y por tanto reconocer la normativa del Estado de origen de un producto, pero sólo si esa normativa protege de manera equivalente el interés general garantizado por la normativa del Estado de destino. Cuando no se protege de forma equivalente el interés general, entonces el reconocimiento mutuo no es exigible, y el Estado de destino está capacitado para aplicar su propia normativa, incluso si eso introduce una restricción a la libre circulación. 4.3 LA PREVENCIÓN DE LAS RESTRICCIONES AL MERCADO INTERIOR Los Tratados constitutivos y el derecho creado por las instituciones comunitarias han regulado algunos mecanismos que permiten un cierto control preventivo y la eliminación de las consiguientes trabas a la libre circulación. Entre estos mecanismos existen algunos que tienen un carácter más rígido y que consisten en un procedimiento de autorización. Así, por ejemplo, en el ámbito de las subvenciones a >>Los Tratados constitutivos y el derecho creado por las instituciones comunitarias han regulado algunos mecanismos que permiten un cierto control preventivo y la eliminación de las consiguientes trabas a la libre circulación empresas en forma de ayudas de Estado, los Estados deben notificar a la Comisión las medidas que quieren adoptar para que ésta decida sobre su adecuación al mercado interior y, por tanto, autorice o no la ayuda correspondiente. Existen otros procedimientos de información y/o de control, de entre los que destaca el previsto en la Directiva 98/34/CE. En esta Directiva se establece la obligación de los Estados miembros de notificar a la Comisión sus reglamentaciones técnicas, es decir, las normativas que puedan afectar a la libre circulación de mercancías, cuando estén en la fase de proyecto. Se trata de abrir un proceso de análisis para que la Comisión y otros Estados puedan examinar si ese reglamento técnico podría vulnerar el mercado interior. En caso de incumplimiento de esa obligación de notificación, el Tribunal de Justicia podría fallar contra la aplicabilidad de los reglamentos técnicos aprobados por los Estados miembros cuando no han sido notificados previamente según el procedimiento previsto en esta Directiva. 11 MERCANCÍASMERCANCÍAS 5. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS La primera de las libertades de circulación que se incluyen en el mercado interior es la libre circulación de mercancías. Con esta libertad de circulación se pretende que haya una buena asignación de los recursos económicos dentro de la Comunidad Europea. En otros términos, esto significa que se produce un aumento de la competencia entre empresas dentro de la Unión Europea y que los consumidores van a tener la oportunidad de comparar las distintas ofertas de productos y decantarse por la que consideren más ventajosa. Esta libertad de circulación ha sido históricamente la pionera, en el sentido de que desde un principio la mayor parte de los esfuerzos por parte de las instituciones comunitarias han girado en torno a ella. Esa peculiaridad es perfectamente comprensible ya que, si había que poner en marcha un mercado interior, había de empezarse por lo más fácil, es decir, por la libre circulación de productos. En este sentido, la libre circulación de mercancías ha funcionado como el laboratorio que ha permitido experimentar las distintas aproximaciones posibles de cara al establecimiento del mercado interior, de modo que luego se han transpuesto a las demás libertades las soluciones adoptadas inicialmente en este ámbito. Conviene tener presente qué tipo de obstáculos comerciales son los que quedan prohibidos por la libre circulación de mercancías, los cuales pueden diferenciarse dependiendo del origen público o privado de los mismos. Los obstáculos comerciales de origen privado, es decir, que son fruto de la actividad de los agentes económicos privados, consistentes en acuerdos o prácticas concertadas por parte de las empresas para la fijación de precios, o el reparto del mercado, etc., se regulan en otro ámbito del derecho comunitario, como es el derecho de la competencia. 12 Los obstáculos comerciales de origen público, es decir, los que se deben a la actividad de las autoridades nacionales, constituyen propiamente el objeto de la libre circulación de mercancías. A su vez, los obstáculos comerciales públicos pueden clasificarse en obstáculos arancelarios y no arancelarios. 5.1 LOS OBSTÁCULOS ARANCELARIOS Los obstáculos arancelarios son las restricciones comerciales que dificultan la importación o la exportación de mercancías entre los territorios aduaneros de los Estados miembros de la Comunidad Europea. Estos obstáculos adoptan la forma de derechos de aduana u otras cargas pecuniarias similares. La Comunidad Europea constituye una Unión Aduanera, lo que significa que todos los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente quedan prohibidas entre los Estados miembros. Por tanto, el comercio de productos entre los distintos Estados debe estar libre de cargas en el momento de cruzar la frontera, como si éstas no existieran. Además, la eliminación de los aranceles ha ido acompañada de la instauración de un Arancel Aduanero Común. En efecto, en el comercio entre la Comunidad Europea y los terceros países se aplica un Código Aduanero Comunitario, de manera que la Comunidad Europea funciona como un único territorio aduanero, aplicando los mismos aranceles respecto del comercio con terceros, con independencia de cuál sea el Estado miembro por el que entra la mercancía procedente del exterior. El Arancel Aduanero Común, con la aplicación del Código Aduanero Comunitario, es lo que convierte a la Comunidad Europea en una Unión Aduanera. Pero la Comunidad Europea no es sólo una Unión Aduanera como otras, ya que la Comunidad ha querido ir más lejos con el establecimiento de un mercado interior en el que la libre circulación de mercancías se garantiza también con la prohibición de los obstáculos no arancelarios. 5.2 LOS OBSTÁCULOS NO ARANCELARIOS Los obstáculos no arancelarios son todas las demás restricciones comerciales que no tienen conexión alguna con los derechos de aduana. TIPOS DE OBSTÁCULOS NO ARANCELARIOS Entre estos obstáculos comerciales no arancelarios destacan: • Las restricciones cuantitativas: son las cuotas que los Estados establecen tanto en el momento de la importación como en el momento de la exportación de productos; • Los tributos internos discriminatorios: se trata de los impuestos aplicados por el Estado de destino en forma discriminatoria con el objeto de proteger a los productos nacionales; • Los obstáculos técnicos: son los obstáculos que resultan de toda clase de normativa nacional aplicable a la producción y comercialización de productos y que tiene como efecto el de impedir la libre circulación como consecuencia de la divergencia con la reglamentación del Estado de origen; • Las ayudas de Estado: que son las subvenciones públicas otorgadas por los Estados a las empresas nacionales; • Los monopolios comerciales, que aunque no están absolutamente prohibidos, se encuentran severamente regulados para evitar la discriminación en perjuicio de los productos de origen comunitario. 13 >>Los obstáculos técnicos: son los obstáculos que resultan de toda clase de normativa nacional aplicable a la producción y comercialización de productos y que tiene como efecto el de impedir la libre circulación como consecuencia de la divergencia con la reglamentación del Estado de origen El principal escollo que existe hoy día para la consecución de un mercado interior y, en concreto, la libre circulación de mercancías, reside en la existencia de los obstáculos técnicos. Es decir, la mera existencia de las reglamentaciones nacionales sobre producción y comercialización de los productos, al ser distintas entre sí, suponen una traba a la libre circulación dentro de la Comunidad Europea. En efecto, esas normativas nacionales responden a los hábitos culturales, los gustos nacionales o las garantías exigidas por cada uno de los países de la Unión Europea. Eso hace que estas normativas nacionales sean distintas entre sí, y que su mera existencia dificulte la libre circulación. 14 Para superar ese inconveniente, el Tratado de la Comunidad Europea ha regulado en el marco de la libre circulación de mercancías una prohibición que alcanza, no sólo a las restricciones cuantitativas, sino también las denominadas como “medidas de efecto equivalente”. Las medidas de efecto equivalente han sido definidas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de una manera muy amplia, de modo que casi toda medida imputable a una autoridad nacional que impida la libre circulación de productos entre los Estados miembros se considera que vulnera el mercado interior. MEDIDAS DE EFECTO EQUIVALENTE Dentro de las medidas de efecto equivalente hay que distinguir entre las que tienen un efecto discriminatorio y las que no. En primer lugar, las medidas nacionales distintamente aplicables, es decir, las que se aplican de manera distinta según se trate de productos nacionales o productos procedentes de otros Estados miembros, implican siempre un efecto proteccionista y por tanto quedan prohibidas por la libre circulación de mercancías. En segundo lugar, en cuanto a las medidas indistintamente aplicables, esto es, las que se aplican por igual a los productos nacionales y a los procedentes de otros Estados miembros, el Tribunal de Justicia ha distinguido a su vez entre dos posibilidades. Por un lado, las medidas indistintamente aplicables y relativas a las características de los productos, o sea, referentes a la composición, embalaje, formato, etc. del producto, constituyen en opinión del Tribunal de Justicia medidas de efecto equivalente y, por tanto, están prohibidas por la libre circulación. Aunque no sean discriminatorias, estas medidas consiguen también un efecto proteccionista a favor de los productos nacionales. Por otro lado, las medidas indistintamente aplicables y relativas a las modalidades de venta de los productos (por ejemplo, una norma que obliga a cerrar un día a la semana determinado tipo de comercios, o una norma que limita un determinado tipo de publicidad de los productos) han sido objeto de una interpretación variable. Si bien eran consideradas como medidas de efecto equivalente hasta no hace mucho, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas introdujo un giro en su jurisprudencia, de manera que no se consideran prohibidas si no suponen proteccionismo comercial a favor de las mercancías nacionales. No obstante, recientemente el Tribunal de Justicia ha introducido en su jurisprudencia un criterio nuevo, relativo al “acceso al mercado”, de modo que las medidas nacionales que de alguna manera impidan el acceso al mercado nacional de los productos procedentes de otros Estados miembros son considerados medidas de efecto equivalente prohibidas por el mercado interior. No obstante todo lo anterior, las medidas nacionales que impidan la libre circulación de mercancías pueden ser mantenidas por parte de las autoridades nacionales, incluso si son discriminatorias, si existe un motivo justificado. En efecto, cuando existe un motivo de interés general, como por ejemplo la protección del orden público, la seguridad pública, la salud y la vida de las personas, el medio ambiente, los derechos de los consumidores, etc., los Estados miembros de la Comunidad Europea pueden mantener sus reglamentaciones nacionales aún cuando supongan un obstáculo al mercado interior. De este modo, los Estados miembros de la Comunidad Europea han querido permitir el mantenimiento de las normativas nacionales que, aún afectando a la libre circulación de mercancías, se encuentren suficientemente justificadas teniendo en cuenta que protegen intereses sociales fundamentales que han sido tradicionalmente garantizados por los poderes públicos. >>Las medidas relativas a las características de lo productos, o sea, referentes a la composición, embalaje, formato, etc. del producto, constituyen en opinión del Tribunal de Justicia medidas de efecto equivalente y, por tanto, están prohibidas por la libre circulación 15 PERSONAS 6. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS PERSONAS La libre circulación de personas es otra de las libertades fundamentales del mercado interior. Con ella se persigue también una buena asignación de los recursos económicos. En este caso, el objetivo a conseguir consiste en que uno de los factores productivos, como es la mano de obra, se desplace libremente en el seno de la Comunidad Europea y se pueda instalar allí donde se necesite. El resultado de una aplicación sin trabas de la libre circulación de personas debe ser que los trabajadores comunitarios puedan desplazarse y residir en cualquier Estado miembro en donde se demande la fuerza de trabajo, alcanzando así una gran movilidad de la mano de obra dentro de la Comunidad Europea. La libre circulación de personas ha sido una de las libertades del mercado interior con una articulación jurídica más complicada, es decir, que ha requerido de un esfuerzo muy complejo desde el punto de vista político y jurídico por parte de los Estados y las Instituciones comunitarias para su diseño y puesta en marcha. En efecto, esta libertad de circulación se encontraba originariamente regulada en el Tratado dentro del mercado interior, pero su implantación resultó poco exitosa, debido a las trabas que ponían muchos Estados miembros en la práctica. Esa situación motivó que se iniciaran otras vías para su definitivo establecimiento. ARTICULACIÓN JURÍDICA DE LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS La situación de estancamiento a la que se llegó en el ámbito de la libre circulación de personas, motivó que algunos Estados miembros, entre ellos España, adoptaran unos acuerdos internacionales, los Convenios de Schengen, que permitían el establecimiento de un espacio en donde se iba a implantar en la práctica lo que había previsto el Libro Blanco de la Comisión, es decir, la auténtica supresión física de las fronteras entre los Estados. Con ocasión del Tratado de la Unión Europea de 1992, la segunda reforma de los Tratados constitutivos, se creó un pilar de cooperación intergubernamental por parte de los Estados miembros de la Comunidad Europea (Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior, CAJI), denominado el Tercer Pilar, en donde se debían de adoptar medidas que, no perteneciendo estrictamente al mercado interior, vendrían a servir de complemento a este mercado interior para conseguir una auténtica libre circulación de personas. Se trataba, en definitiva, de que los Estados miembros cooperasen en los ámbitos de la seguridad y el orden público, como la otra cara de la moneda y paso previo para lograr una auténtica libre circulación de personas. Dicho con pocas palabras, los Estados miembros querían que la libre circulación de personas no se llevara a cabo a costa de la seguridad. Sin embargo, la CAJI no dio resultados positivos, por lo que en la siguiente reforma de los Tratados, el Tratado de Ámsterdam de 1997, se estableció el denominado “Espacio de Seguridad, Libertad y Justicia”, con el que se pretende alcanzar simultáneamente una auténtica libertad de circulación de personas y una mayor seguridad. En efecto, en el marco de este nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, se quieren adoptar las medidas necesarias que permitan completar la libre circulación, en concreto, las relativas al control en fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia. El Tercer Pilar, antiguamente denominado CAJI, ha quedado ahora reducido a la Cooperación Policial y Judicial en materia Penal (CPJP). 16 17 nacionales, como la inscripción previa en la oficina de colocación nacional, o un permiso de trabajo, etc. Del mismo modo, quedan prohibidos los límites relativos a la contratación de un número mínimo o porcentaje de trabajadores nacionales por parte de la empresa, o el grupo de empresas del ramo, etc. >>Los trabajadores de un Estado miembro tienen derecho a acceder a, y ejercer, una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro En cualquier caso, la libre circulación de personas en el marco del mercado interior, implica una serie de derechos o ventajas para los nacionales de los Estados miembros que quieran ejercer una actividad económica en otro Estado miembro. Como primer derecho, los trabajadores de un Estado miembro no pueden ser objeto de medidas nacionales que supongan un obstáculo a la entrada, residencia, permanencia y/o salida hacia o desde el territorio de otro Estado miembro. En otros términos, la libre circulación de personas ofrece a los nacionales de los Estados miembros una serie de “derechos a la movilidad” que se pueden clasificar de la manera siguiente: • 18 Derecho a entrar y salir del territorio de cualquier Estado miembro y a desplazarse libremente dentro de la Comunidad para responder a las ofertas de trabajo; • Derecho de residencia en cualquier Estado miembro cuando se ha encontrado un empleo; • Derecho a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber cesado definitivamente en la actividad laboral. Cuando los nacionales de un Estado miembro quieren ejercer la libre circulación sin que exista una actividad económica que la origine, necesitan justificar que se dispone de un seguro médico y de suficientes recursos económicos para no constituir una carga social para el Estado miembro de destino. Como segunda ventaja derivada de la libre circulación de personas, los trabajadores de un Estado miembro tienen derecho a acceder a, y ejercer, una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro y a hacerlo en condiciones de igualdad respecto de los nacionales del Estado miembro de destino. Por tanto, por un lado, quedan prohibidas las prácticas discriminatorias consistentes en la exigencia a los trabajadores de un Estado miembro, por parte del Estado miembro de destino, de condiciones específicas no exigidas a los trabajadores Por otro lado, los trabajadores procedentes de un Estado miembro tienen derecho a disfrutar de las mismas condiciones de trabajo y ventajas sociales y fiscales que disfrutan los trabajadores nacionales, además de los derechos sindicales y de formación profesional que resulten aplicables en el Estado de destino. En otros términos, la libre circulación de personas determina que todas las ventajas de las que disfruten los nacionales, incluso las no directamente relacionadas con la actividad laboral (por ejemplo, reducción de precios en el transporte, ayuda por nacimiento de hijos, etc.) deben ser extendidas a las personas procedentes de otros Estados miembros que ejercen esta libertad de circulación. Como excepción a la libre circulación de personas, los Estados miembros pueden impedir la entrada, no expedir la documentación identificativa o proceder a la expulsión de las personas procedentes de otro Estado miembro sólo si concurren motivos de orden público, seguridad pública o salud pública. 7. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE SERVICIOS SERVICIOSSERVICIOS La libertad de circulación de servicios es otra de las libertades que constituyen el mercado interior. Con esta libertad se facilita la libre circulación del empresariado individual, de las sociedades mercantiles y de los trabajadores autónomos en el interior de la Comunidad Europea. Se trata, pues, de la posibilidad que todo nacional tiene de trasladarse a otro Estado miembro para abrir un negocio y ejercer una actividad económica independiente, no vinculada a un contrato laboral. La libertad de circulación de servicios puede llevarse a cabo de dos maneras distintas, es decir, que engloba a su vez dos variantes o dos libertades de circulación. En realidad las dos libertades se refieren a las mismas actividades, pero la diferencia radica en que las condiciones de ejercicio en cada una de ellas no son iguales. >>Posibilidad que todo nacional tiene de trasladarse a otro Estado miembro para abrir un negocio y ejercer una actividad económica independiente En primer lugar, la libre circulación de servicios puede ejercerse en forma de establecimiento permanente en otro Estado miembro. En este primer caso se trata del “derecho de establecimiento”, y a través del mismo se permite que los nacionales de cualquier Estado miembro puedan desplazarse al territorio de otro Estado miembro e instalarse en él para ejercer una actividad económica independiente, disfrutando de un tratamiento igualitario respecto de los nacionales del Estado de recepción. Este derecho de establecimiento implica la integración plena y completa del nacional de un Estado miembro en la economía del Estado de recepción. Esa integración plena supone que la persona beneficiaria del derecho de establecimiento, tendrá que respetar todas las normas del Estado miembro de acogida que regulan el acceso y el ejercicio de la actividad económica que haya elegido para llevar a cabo. 19 Además, el establecimiento en otro Estado miembro puede llevarse a cabo a través de una instalación material a título principal o a título secundario. Por un lado, la implantación principal o establecimiento a título principal en otro Estado miembro se realiza a través de la creación o traslado de un centro de actividad por parte de un nacional de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Esta instalación a título principal, se materializa en la creación de una empresa o sociedad mercantil en otro Estado miembro o bien en la apertura de una oficina para el ejercicio de una profesión de modo autónomo (por ejemplo, una consulta médica o un despacho de abogados). Por otro lado, el establecimiento se puede llevar a cabo a título secundario, lo que supone que una persona, empresa o sociedad mercantil, que ya dispone de un establecimiento a título principal en el territorio de un Estado miembro, crea una agencia, filial o sucursal en el territorio de otro Estado miembro, manteniendo su centro de actividad principal, beneficiándose así de esta libertad de circulación del mercado interior. En segundo lugar, la segunda variante de esta libertad de circulación, denominada como “libre prestación de servicios”, 20 permite también que un profesional autónomo, empresa o sociedad mercantil suministre servicios a partir de un establecimiento principal situado en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado en el que reside la persona destinataria de la prestación del servicio. A pesar de que suponen la realización de las mismas actividades materiales, las diferencias entre la libre prestación de servicios y el derecho de establecimiento residen en que, en la primera, no existe instalación ni infraestructura en el sentido físico en el Estado miembro de destino del servicio. Por otra parte, la prestación de servicios tiene un carácter temporal frente al establecimiento, lo que significa que el servicio se presta sin ánimo de continuidad ni de integración en la economía del Estado de recepción. En realidad, esta variante relativa a la prestación de servicios no se limita al desplazamiento del suministrador de un servicio al territorio del Estado miembro donde reside la persona destinataria de ese servicio (por ejemplo, una persona que se desplaza a otro Estado miembro para asesorar a un cliente), sino que comprende diversas posibilidades materiales. Además de la opción mencionada, es posible que la persona destinataria del servicio se desplace al Estado miembro del suministrador (por ejemplo, una persona que acude a otro Estado miembro para ser intervenida en una operación quirúrgica). Otra posibilidad consiste en que tanto suministrador como receptor de un servicio se desplacen (sería el caso de un guía turístico de un Estado miembro que acompaña a un grupo de viajeros de un segundo Estado miembro en un viaje que se realiza en un tercer Estado miembro). La última posibilidad es que ni el proveedor ni el destinatario del servicio se desplacen, y que sea el propio servicio el que se desplaza (por ejemplo, en el primer supuesto, es el propio informe de asesoramiento jurídico el que se envía por correo, fax, Internet, etc...). El principal beneficio derivado del derecho de establecimiento para cualquier nacional de un Estado miembro es el principio de no discriminación, esto es, el derecho a ser tratado en las mismas condiciones que los nacionales del Estado de destino en todo lo relativo al acceso y el ejercicio de las actividades económicas no asalariadas. Sin embargo, el principio de no discriminación a veces no resulta suficiente con relación a las normativas nacionales que regulan las actividades económicas no asalariadas. En efecto, estas reglamentaciones nacionales, aunque sean neutras, es decir, aunque no persigan proteger el mercado nacional, a menudo suponen un obstáculo a la libre circulación de servicios, sobre todo en lo relativo a los títulos y diplomas exigidos para el ejercicio de una profesión, por el mero hecho de que difieren entre sí de unos países a otros. >>Los Estados miembros deben de reconocer como válidos los títulos y diplomas expedidos en otros Estados miembros, siempre que sean equivalentes con los títulos nacionales Por esa razón, las Instituciones comunitarias han realizado un esfuerzo para que se puedan superar esos obstáculos a través de la armonización legislativa de ciertas profesiones (por ejemplo, las profesiones médicas o la arquitectura se han unificado dentro de la Comunidad Europea) y la aplicación de la técnica del reconocimiento mutuo de los títulos y diplomas nacionales. Esto último implica que los Estados miembros deben de reconocer como válidos los títulos y diplomas expedidos en otros Estados miembros, siempre que sean equivalentes con los títulos nacionales, de manera que así se eliminan las trabas a la libre circulación a la vez que se garantiza una calidad mínima en el suministro de los servicios. En el caso de la libre prestación de servicios el Tribunal de Justicia ha avanzado en su jurisprudencia tanto como en el caso de la libre circulación de mercancías. De ese modo, y sobre todo a través del concepto de “acceso al mercado”, determina que cualquier medida nacional que impida la libre circulación y el acceso al mercado de servicios queda prohibida por el mercado interior. Esa medida nacional de carácter restrictivo sólo podría mantenerse si concurre algún motivo de interés general, como por ejemplo el orden público, la protección de la salud, el medio ambiente, los derechos de los consumidores, etc... 21 CAPITALES >>Permitir que el capital circule libremente dentro de la Comunidad Europea de modo que pueda invertirse y obtenerse allí donde se necesita en cada momento CAPITALES 8. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES La libre circulación de capitales es otra de las libertades fundamentales del mercado interior. Como ocurre con el resto de libertades, mediante la libre circulación de capitales se persigue conseguir una buena asignación de los recursos económicos a través de la eliminación de las trabas que afectan a este factor de producción como es el capital. Se trata, pues, de permitir que el capital circule libremente dentro de la Comunidad Europea de modo que pueda invertirse y obtenerse allí donde se necesita en cada momento. En el marco de esta libertad de circulación hay que distinguir entre “pago corriente” y “movimiento de capital”. Un pago corriente es aquella transferencia de divisas que constituye la contraprestación económica a una transacción comercial subyacente. Dicho de otro modo, se trata del pago que responde como el importe debido en el marco de una compra-venta u otro tipo de operación mercantil. Por el contrario, un movimiento de capital es una operación financiera que pretende esencialmente la colocación o la inversión de una cantidad de dinero. En otros términos, no se trata de la remuneración a una prestación, sino que estamos ante una transferencia de divisas en sentido estricto. 22 La libertad de pagos corrientes ha existido como obligación para los Estados miembros desde el principio del funcionamiento del mercado común dentro de la Comunidad Europea. Por tanto, los obstáculos derivados de las normativas nacio- nales que impedían la libertad de pagos corrientes han estado siempre prohibidos dentro del mercado interior. El fundamento de esta prohibición residía en el hecho de que sólo así se podían realizar las demás libertades de circulación. Por el contrario, la libertad de movimiento de capitales, y la consiguiente prohibición de las restricciones derivadas de las reglamentaciones nacionales, no se encontraba regulada en el Tratado de la Comunidad Europea. Esta libertad sólo se puso en marcha a través de una Directiva en 1988 y, posteriormente, se recogió en el propio Tratado a partir de 1992. A día de hoy la libre circulación de capitales del mercado interior es completa, y no sólo implica la prohibición de los obstáculos que impidan los movimientos de capital entre los Estados miembros, sino también de los obstáculos que impidan los movimientos de capital entre la Comunidad Europea y los terceros Estados. La libre circulación de capitales, junto a la libertad de prestación de servicios, ha permitido que los bancos y las empresas aseguradoras, entre otras compañías, procedentes de los distintos Estados miembros puedan ofrecer sus servicios financieros a lo largo y ancho de la Comunidad Europea, lo que mejora la competencia y la oferta de la que disfrutan los consumidores. 9. REPERCUSIONES DEL MERCADO INTERIOR PARA ANDALUCÍA La existencia del mercado interior es muy beneficiosa para Andalucía, puesto que abre las fronteras más allá del Estado español a las exportaciones de bienes y servicios con respecto a los territorios y los nacionales de todos los Estados miembros de la Unión Europea. Por otra parte, los consumidores de Andalucía tienen acceso a un mayor número de bienes y servicios que se ofertan por todas las empresas y nacionales de los Estados miembros de la Unión, lo que mejora las condiciones de competencia y las opciones a la hora de elegir. Para Andalucía es muy importante que no existan trabas a la libre circulación en aquellos sectores que resultan muy competitivos para su economía. En el ámbito de la libre circulación de mercancías, Andalucía puede exportar a los Estados miembros de la Comunidad Europea sus productos acabados en donde presenta una mayor ventaja comparativa, como por ejemplo, en el sector agrícola. En efecto, aunque inicialmente la política agrícola era objeto de una fuerte intervención, la eliminación de los obstáculos al comercio intracomunitario de los productos agrícolas permite que hoy día los grandes mercados europeos se encuentren abastecidos de productos con origen en Andalucía. Pero, además, los bienes de todo tipo, desde las manufacturas más básicas hasta los productos con alto componente tecnológico, encuentran una salida natural desde Andalucía al resto de los Estados miembros de la Comunidad Europea, puesto que esa libertad de circulación de mercancías obliga a la eliminación de las trabas que, de otra manera, dificultarían su comercialización en Europa. Por otra parte, la libertad de prestación de servicios también resulta de la mayor importancia económica para Andalucía. En efecto, una de las modalidades de prestación de servicios es aquella que se produce con el desplazamiento del consumidor hacia el país de origen del suministro del servicio. Uno de los ejemplos paradigmáticos de esta posibilidad viene dado por el turismo, ya que Andalucía constituye desde hace tiempo uno de los destinos preferidos de los nacionales de otros Estados de la Unión Europea. La inexistencia de trabas a este tipo de prestación de servicios, permiten a Andalucía incrementar año a año la cantidad y la calidad del turismo que procede de otros Estados miembros de la Comunidad. >>Para Andalucía es muy importante que no existan trabas a la libre circulación en aquellos sectores que resultan muy competitivos para su economía Por último, la libre circulación de personas permite que los andaluces y andaluzas puedan acudir libremente a las ofertas de trabajo que tengan origen en los territorios de los distintos Estados miembros. Si bien en Andalucía ya no producen grandes emigraciones, como sucedía hace unas décadas, la libre circulación de personas y servicios permite que las personas originarias de Andalucía puedan desplazarse a otros Estados miembros para realizar actividades asalariadas o no asalariadas que resulten más atractivas económicamente que las que puedan encontrar en Andalucía. Por otra parte, esta libertad de circulación permite que llegue, desde otros Estados miembros, la mano de obra necesaria en esta Comunidad Autónoma para el normal desarrollo de la actividad económica en distintos sectores. 23 24 BIBLIOGRAFÍA 10. BIBLIOGRAFÍA A continuación se recogen las referencias a los preceptos que regulan las libertades de circulación del mercado interior en el Tratado de la Comunidad Europea, junto con diversos documentos de interés, algunos de los cuales se pueden consultar online en la página web de la Unión Europea. Para más información, puede consultarse la página web de la Dirección General del Mercado Interior de la Comisión Europea (sólo en inglés, francés y alemán): http://ec.europa.eu/dgs/ internal_market/index.htm Sobre la estrategia de la armonización, puede consultarse la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa a una nueva aproximación en materia de armonización y de normalización [Resolución del Consejo (85/C 136/01) - Diario Oficial C 136 de 4.6.1985]. Para más información, puede consultarse: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l21001a.htm Sobre el reconocimiento mutuo, puede consultarse la Comunicación de la Comisión, «El reconocimiento mutuo en el marco del seguimiento del Plan de acción para el Mercado Interior» [COM (1999) 299 final]. Para más información, puede consultarse: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/ l21001b.htm La libre circulación de mercancías se encuentra regulada en el Título I de la Tercera Parte del Tratado de la Comunidad Europea, artículos 23 a 31, y en la normativa de desarrollo. Sobre la libre circulación de mercancías puede consultarse la Comunicación de la Comisión, de 14 de febrero de 2007, «El mercado interior de mercancías, pilar de la competitividad europea» [COM (2007) 35 final]. Para más información, puede consultarse: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l33240.htm La libre circulación de personas se encuentra regulada en el Titulo III de la Tercera Parte, en los Capítulos 1, 2 y 3 del Tratado de la Comunidad Europea, artículos 39 a 55, y en la normativa de desarrollo. Sobre la libre circulación de personas, puede consultarse la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros [Diario Oficial L 158 de 30.4.2004]. Para más información, puede consultarse: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l33152.htm La libre circulación de servicios se encuentra regulada en el Titulo III de la Tercera Parte, en los Capítulos 2 y 3 del Tratado de la Comunidad Europea, artículos 43 a 55, y en la normativa de desarrollo. Sobre la libre circulación de servicios puede consultarse la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior [Diario Oficial L 376 de 27.12.2006]. Para más información, puede consultarse: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l33237.htm La libre circulación de capitales se encuentra regulada en el Titulo III de la Tercera Parte, en el Capítulo 4 del Tratado de la Comunidad Europea, artículos 56 a 60, y en la normativa de desarrollo. Sobre la libre circulación de capitales, puede consultarse la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado [Diario Oficial L 178 de 8.7.1988]. Para más información, puede consultarse: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l25068.htm 25 Este documento ha sido elaborado por el Centro de Documentación Europea de la Universidad de Granada, en el marco del Plan de Formación de los Empleados Públicos de Andalucía en Materia Comunitaria, FORMANUE, promovido por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía a través de la Secretaría General de Acción Exterior, con la cofinanciación del Fondo Social Europeo. Diseño gráfico y maquetación: María Sabater| www.mariasabater.com Fotografía: Antonio Pérez | www.photobubbles.es Impresión: Escandón Impresores S.A. Colaboran: Financiado por:
