es es proyecto de informe

Parlamento Europeo
2014-2019
Comisión de Asuntos Exteriores
Comisión de Desarrollo
2015/2342(INI)
29.9.2016
PROYECTO DE INFORME
sobre la gestión de los flujos de migrantes y refugiados: el papel de la acción
exterior de la Unión
(2015/2342(INI))
Comisión de Asuntos Exteriores
Comisión de Desarrollo
Ponentes: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Elena Valenciano
(Reuniones conjuntas de comisiones – Artículo 55 del Reglamento)
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Unida en la diversidad
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PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO .................................... 3
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PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre la gestión de los flujos de migrantes y refugiados: el papel de la acción exterior de
la Unión
(2015/2342(INI))
El Parlamento Europeo,
–
Vistos los artículos 3, 8 y 21 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y los artículos 80,
208 y 216 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),
–
Vista la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión, publicada
en junio de 2016,

Vista las Comunicaciones de la Comisión tituladas «Una Agenda Europea de
Migración», de 13 de mayo de 2015 (COM(2015)0490); «Abordar la crisis de los
refugiados en Europa: el papel de la acción exterior de la UE», de 9 de septiembre de
2015 (JOIN(2015)0040); «Desplazamientos forzados y desarrollo», de 26 de abril de
2016 (COM(2016)0234); «La creación de un nuevo Marco de Asociación con terceros
países en el contexto de la Agenda Europea de Migración», de 7 de junio de 2016
(COM(2016)0385); y «Reforzar las inversiones europeas en favor del empleo y el
crecimiento: hacia una segunda fase del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas y
un nuevo Plan Europeo de Inversiones Exteriores», de 14 de septiembre de 2016
(COM(2016)0581),

Vistas las Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales sobre el Enfoque Global de
la Migración y la Movilidad (GAMM), de 3 de mayo de 2012,

Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo sobre migración de los días 25 y 26 de
junio, 15 de octubre, y 17 y 18 de diciembre de 2015; y 17 y 18 de marzo, y 28 de junio
de 2016,

Vistas las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores sobre la migración en la
cooperación al desarrollo de la UE, de 12 de diciembre de 2014; migración, de 12 de
octubre de 2015; el planteamiento de la Unión Europea sobre el desplazamiento forzado
y desarrollo, de 12 de mayo de 2016; y los aspectos externos de la migración, de 23 de
mayo de 2016,

Vista la declaración de la Conferencia de alto nivel sobre la ruta del Mediterráneo
Oriental / Balcanes Occidentales celebrada el 8 de octubre de 2015,

Vista la declaración política y el plan de acción adoptados en la Cumbre de La Valeta
de los días 11 y 12 de noviembre de 2015,

Visto el Informe Especial n.º 9/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo titulado «Gasto
en la política de migración exterior de la UE en los países de la vecindad oriental y del
Mediterráneo meridional hasta 2014»,
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
Vista la Convención de las Naciones Unidas y el Protocolo sobre el Estatuto de los
refugiados, así como a los convenios internacionales fundamentales en materia de
derechos humanos, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE,

Visto el documento final de la Cumbre sobre el desarrollo sostenible de las Naciones
Unidas, de 25 de septiembre de 2015, titulada «Transformar nuestro mundo: la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible»,

Vista la Declaración de Nueva York sobre los refugiados y los migrantes realizada por
la reunión de alto nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas para analizar
los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes, de 19 de septiembre de 2016, y
sus anexos «Respuesta integral a la situación de los refugiados» y «Pacto mundial para
una migración segura, regular y ordenada»,

Vistas sus Resoluciones anteriores, en particular las de 9 de julio de 2015, sobre la
revisión de la Política Europea de Vecindad1; de 8 de marzo de 2016, sobre la situación
de las mujeres refugiadas y solicitantes de asilo en la UE2; y de 12 de abril de 2016,
sobre la situación en el mar Mediterráneo y la necesidad de un enfoque integral de la
Unión sobre la migración3,

Visto el artículo 52 de su Reglamento,
–
Vistas las deliberaciones conjuntas de la Comisión de Asuntos Exteriores y de la
Comisión de Presupuestos, de conformidad con el artículo 55 del Reglamento,
–
Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Exteriores y de la Comisión de Desarrollo,
así como las opiniones de la Comisión de Presupuestos y de la Comisión de Empleo y
Asuntos Sociales (A8-0000/2016),
A.
Considerando que la movilidad humana se encuentra en un nivel elevado sin
precedentes y que la cantidad de migrantes a escala internacional se sitúa en 244
millones de personas, debido a diversas razones, incluida la duplicación de la población
mundial desde 1960; y que la migración internacional se produce en primer lugar dentro
de la misma región y entre los países en desarrollo;
B.
Considerando que 65 millones de personas, incluidos 40,8 millones de desplazados
internos y 2,3 millones de refugiados, se han visto desplazados a la fuerza a causa de
conflictos, la violencia y violaciones de los derechos humanos, a las que hay que añadir
las personas desplazadas como consecuencia de desastres naturales;
C.
Considerando que este reto requiere soluciones mundiales; que, no obstante, el 86 % de
los refugiados del mundo viven en regiones en desarrollo, y que los países menos
desarrollados acogen al 26 % del total; y que el millón de personas que llegaron a la
Unión en 2015 representaban el 0,2 % de su población, comparado con porcentajes
mucho más elevados en los países vecinos;
1
Textos aprobados, P8_TA (2015)0272.
Textos aprobados, P8_TA(2016)0073.
3
Textos aprobados, P8_TA(2016)0102.
2
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D.
Considerando que los refugiados y los migrantes son dos categorías distintas desde el
punto de vista jurídico pero que, en realidad, las personas frecuentemente se inscriben
en movimientos de población de carácter mixto a gran escala , y que sus implicaciones
políticas, económicas, sociales, en materia de desarrollo, humanitarias y en relación con
los derechos humanos superan las fronteras;
E.
Considerando que las personas vulnerables, en particular las mujeres, pero también los
menores, las personas con discapacidad, las personas que necesitan tratamiento médico
urgente, así como las de edad avanzada, que están particularmente expuestas a todo tipo
de peligros como, por ejemplo, la violencia, la trata y los abusos, deben recibir
protección con carácter urgente y disfrutar de protección humanitaria en el marco de su
reasentamiento;
F.
Considerando que el aumento de la movilidad humana, si se gestiona de manera
ordenada, regular y responsable, puede aportar beneficios significativos, como reconoce
la Agenda 2030, pero que estos beneficios a menudo se infravaloran; y que el
envejecimiento de la población europea tiene como consecuencia, entre otros factores,
la necesidad de trabajadores extranjeros a fin de garantizar un equilibrio adecuado entre
personas activas y las jubiladas;
Una acción de la Unión de carácter global y basada en principios para hacer frente a los
desafíos que plantea la movilidad
1.
Subraya que en el mundo de hoy se está registrando un nivel sin precedentes de
movilidad de las personas y destaca que una de las acciones más urgentes que debe
llevar a cabo la comunidad internacional es reforzar una respuesta común para abordar
los desafíos y oportunidades que supone este fenómeno; pone de relieve que esta
respuesta debe regirse por la plena protección de los derechos y la dignidad de todas las
personas obligadas en cualquier circunstancia a abandonar sus hogares en busca de una
vida mejor; hace hincapié en que, si bien su tratamiento está regulado por distintos
marcos jurídicos, los refugiados y los migrantes tienen los mismos derechos humanos y
libertades fundamentales universales, que deben salvaguardarse independientemente de
su estatuto; recuerda que la Unión debe respetar sus valores y principios en todas las
políticas comunes y promoverlos en sus relaciones exteriores;
2.
Subraya que una migración a escala internacional gestionada adecuadamente representa
una importante contribución al desarrollo socioeconómico, tal y como ha sido el caso
históricamente, y que es necesario fomentarla modificando el discurso actual y
desarrollando una narrativa positiva, que se oponga a los discursos xenófobos,
populistas y nacionalistas, y adoptando políticas a medio y largo plazo, así como que no
esté exclusivamente guiada por presiones políticas inmediatas y que aborde las
inquietudes legítimas en relación con la gestión de las fronteras, la protección social de
los grupos vulnerables y la integración de los refugiados y migrantes;
3.
Reconoce que el sistema de ayuda humanitaria se ha desbordado peligrosamente y que
nunca será suficiente para responder a crisis generadas por desplazamientos forzados,
en particular habida cuenta del carácter prolongado de la mayor parte de éstos; acoge
con satisfacción, por consiguiente, el nuevo marco político esbozado en la
Comunicación de la Comisión sobre desplazamientos forzados y desarrollo, de abril de
2016; destaca la importancia de promover vínculos más estrechos entre los ámbitos
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humanitario y del desarrollo y la necesidad de colaborar con distintos interlocutores
(gobiernos, autoridades locales, la sociedad civil, incluidos los propios refugiados, y el
sector privado) para desarrollar estrategias basadas en pruebas concretas para abordar
este desafío;
4.
Subraya que la cooperación al desarrollo de la Unión debe seguir abordando las causas
profundas de los desplazamientos forzados mediante el fomento de la paz, la
democracia y la seguridad, la reducción de la pobreza y la desigualdad, el
fortalecimiento de los servicios básicos, abordando la fragilidad del Estado y
fomentando los derechos humanos y la buena gobernanza, en consonancia con el
objetivo de desarrollo sostenible n.º 16 de la Agenda 2030;
5.
Destaca el papel clave de las mujeres en los casos de desplazamientos forzados, no solo
porque son más vulnerables a ciertos abusos, sino también por el papel que desempeñan
a la hora de responder a las emergencias, sus contribuciones socioeconómicas y su
participación activa en la prevención y resolución de conflictos; señala que, teniendo en
cuenta lo anterior, es necesario centrarse en la potenciación del papel de la mujer para
abordar las causas profundas de los desplazamientos forzados; reitera la importancia de
incorporar una perspectiva de género a las políticas de la Unión relacionadas con los
movimientos de los migrantes y los refugiados;
6.
Recuerda que los menores, en particular los no acompañados, las personas con
discapacidad y las personas de edad avanzada son especialmente vulnerables a los
abusos, incluida la violencia sexual y de género, incluso una vez que han alcanzado
lugares considerados seguros; pide que se conceda a estos grupos una ayuda particular y
protección humanitaria en el marco de su reasentamiento;
Una mejor gestión de la migración a escala internacional: una responsabilidad mundial
7.
Acoge con satisfacción la reunión de alto nivel de la Asamblea General de las Naciones
Unidas para analizar los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes, de 19 de
septiembre de 2016, y la organización de la Cumbre de responsables políticos por parte
de los Estados Unidos, toda vez que los flujos migratorios son una responsabilidad
mundial que exige una respuesta global y una cooperación reforzada entre todas las
partes interesadas; acoge con satisfacción el resultado de estas cumbres ya que suponen
la expresión de un compromiso político con una fuerza sin precedentes, que abren la vía
hacia un verdadero reparto de las responsabilidades a escala internacional en relación
con los refugiados y los movimientos migratorios a gran escala; lamenta, no obstante, la
falta de compromisos específicos o jurídicamente vinculantes en términos de ayuda o de
reforma, necesarios para colmar la brecha existente en la actualidad entre retórica y
realidad; pide a todas las partes implicadas que mantengan un compromiso político y
que garanticen una financiación y unos actos concretos de solidaridad en apoyo de los
países de acogida; pide a la Unión y a sus Estados miembros que tomen la iniciativa en
relación con los esfuerzos desplegados a escala internacional, en particular por lo que se
refiere a garantizar que los acuerdos, incluidos los futuros pactos sobre refugiados y
sobre una migración segura, ordenada y regular, se pongan en práctica con rapidez,
creando mecanismos de seguimiento, en función de las necesidades;
8.
Subraya que el reasentamiento de las personas desplazadas a la fuerza es una
responsabilidad de la comunidad internacional; considera fundamental que se ponga en
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práctica con carácter de urgencia una respuesta coordinada en los terceros países para
conceder asilo a las personas que necesitan protección internacional, en vez de dejar la
gestión de esta carga en manos de los Estados que se encuentran en primera línea o en
los países vecinos de las zonas de conflicto; destaca que la ayuda financiera no se
corresponde al alcance y la magnitud de los desplazamientos y se agrava por la falta de
soluciones para afrontar las causas profundas de este desplazamiento forzado;
9.
Subraya, no obstante, la necesidad de encontrar soluciones políticas a los conflictos
violentos y de invertir en mecanismos de alerta temprana y en la prevención de
conflictos de cara a su reducción en el futuro; pide a la Unión que adopte un papel más
activo y eficaz en el ámbito de la prevención y la mediación; subraya que la respuesta a
los desplazamientos forzados debe basarse en derechos y tener en cuenta la
vulnerabilidad de la población, en particular en relación con las mujeres y menores, y
que no debe limitarse a la ayuda humanitaria, así como que también debe involucrar a
los agentes del desarrollo;
La acción exterior de la Unión y la cooperación con terceros países
10.
Destaca que la acción exterior de la Unión debe poner sus miras a largo plazo en lugar
de fundamentalmente querer dar respuesta a cada nueva crisis modificando
constantemente sus objetivos; recuerda que el fenómeno de la inmigración tiene su
origen en un conjunto complejo de causas, tales como el crecimiento de la población, la
pobreza, la creación insuficiente de puestos de trabajo, la inestabilidad política y el
cambio climático;
11.
Pide la creación de una verdadera política europea de inmigración, basada en valores
comunes, con canales legales de migración adecuados en tanto que política sostenible a
largo plazo para promover el crecimiento y la cohesión en la Unión, a fin de establecer
un marco claro para las relaciones de la Unión con terceros países; acoge con
satisfacción el Plan de acción de la UE contra el tráfico ilícito de migrantes (20152020), que contempla una cooperación más estrecha con terceros países, pero subraya
que la aplicación de una política común de la Unión en materia de migración legal
contribuiría a acabar con el modelo económico de los traficantes;
12.
Acoge con satisfacción el nuevo Marco de Asociación con terceros países como una
señal de acciones políticas concretas; subraya que el éxito del enfoque esbozado en la
Comunicación de junio de 2016 depende de la capacidad de la Unión de ofrecer a los
terceros países verdaderos incentivos definidos de común acuerdo y manifiesta su
preocupación por la limitación de la oferta, que se centra, básicamente, en medidas
relacionadas con la gestión de fronteras o en programas de asistencia al retorno
voluntario que, si bien son esenciales y necesarios, solo constituyen una respuesta
parcial a esta situación; destaca la necesidad de equilibrar y completar esta respuesta,
centrándose en el desarrollo de las economías locales, la cualificación y la movilidad
regional y en una mejora de los niveles de protección en los países de origen y de
tránsito;
13.
Expresa su preocupación en relación con el enfoque cuantitativo del nuevo Marco de
Asociación y de los «pactos de migración» que lo acompañan, que fija como uno de los
principales objetivos de la Unión «aumentos específicos y mensurables del número y la
tasa de retornos», toda vez que el número de retornos depende claramente de la
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naturaleza de los flujos migratorios y de las situaciones en los países de origen; subraya
que los objetivos a corto plazo de los pactos deberían centrarse en cómo responder del
mejor modo a los retos a los que se enfrentan los terceros países, en particular la
creación de canales de migración legal, lo que provocaría el descenso de los niveles de
migración irregular y de mortalidad en el Mediterráneo;
14.
Acoge con satisfacción los diálogos de alto nivel mantenidos por la vicepresidenta/alta
representante y a la Comisión y, en algunos casos, por los Estados miembros en nombre
del conjunto de la Unión, ya que son buenas prácticas eficaces que fomentan la
coordinación; hace hincapié en que la Comisión y el SEAE deben encargarse de la
coordinación; pide a la Comisión y al SEAE que informen periódicamente al
Parlamento sobre estos diálogos y que faciliten información exacta sobre la aplicación
operativa de los procesos de Rabat y de Jartum y las iniciativas prioritarias acordadas en
la Cumbre de La Valeta; toma nota de que los paquetes elaborados por la Comisión, el
SEAE y los Estados miembros en relación con los países prioritarios en el marco del
nuevo Marco de Asociación no han sido presentados ni debatidos por los representantes
elegidos por los ciudadanos europeos;
15.
Señala que el cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible exige que la Unión y los países socios integren dinámicas migratorias bien
gestionadas en sus estrategias respectivas de desarrollo sostenible;
16.
Expresa su profunda preocupación por la continuación del conflicto en Siria, en el que
la violencia contra los civiles y las violaciones del Derecho internacional humanitario
en los cinco últimos años han conllevado el desplazamiento forzado de la mitad de la
población del país; expresa su pleno apoyo a Líbano y Jordania, que sigan demostrando
una solidaridad extraordinaria al acoger a millones de refugiados, a pesar de la escasez
de sus recursos;
Medios de acción adecuados
17.
Apoya la propuesta de la Comisión de un nuevo y ambicioso Plan de Inversiones
Exteriores para movilizar las inversiones en los terceros países en desarrollo; considera
que el apoyo al sector privado en los terceros países, al mismo tiempo que se promueve
un entorno en materia de buena gobernanza y prácticas empresariales, no debe
presentarse como una medida nueva; pide a la Comisión que garantice la coherencia
entre los instrumentos de financiación, por ejemplo con el Instrumento de Cooperación
al Desarrollo (ICD) y el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), y los proyectos para
centrar la ayuda de la Unión en las prioridades y evitar la dispersión de fondos y
esfuerzos;
18.
Subraya que, sin una financiación suficiente, la Unión no puede desempeñar las
funciones que se esperan de ella ni responder a las expectativas de los ciudadanos
europeos; destaca los costes de la inacción a nivel político y económico; toma nota de
que la revisión intermedia del marco financiero plurianual (MFP), o, en último término,
en el marco de la negociación del próximo MFP, brinda una oportunidad necesaria para
la revisión de los instrumentos externos relacionados con la migración, así como para
aumentar el presupuesto de la Unión de tal manera que permita poner fin a los
instrumentos ad hoc y restablecer la unidad del presupuesto;
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19.
Observa que la creación de fondos fiduciarios e instrumentos financieros ad hoc, si bien
contribuye a movilizar los recursos necesarios y a conferir flexibilidad a la acción de la
Unión, también mina la unidad del presupuesto y la autoridad presupuestaria del
Parlamento; aboga, por lo tanto, por una mayor participación del Parlamento en la
supervisión de estos instrumentos, también en el marco de los comités directores;
recuerda que la eficacia de los fondos fiduciarios depende en gran medida de la
disposición de los Estados miembros a contribuir y de su participación plena;
20.
Acoge con satisfacción el recurso a las misiones de la política común de seguridad y
defensa (PCSD), tales como EUCAP Sahel Níger y EUNAVFOR MED SOPHIA, a la
cooperación con la OTAN y a iniciativas de la Unión tales como al Equipo operativo
conjunto «Mare» de Europol, para recabar informaciones y luchar contra los traficantes,
al mismo tiempo que subraya que la movilidad a escala mundial no debe ser
considerada como una amenaza; recomienda el uso de las herramientas que brinda la
PCSD en materia de alerta rápida (previsión), mediación y resolución de conflictos y
destaca la importancia de comenzar a planificar soluciones duraderas en el plazo más
breve posible en caso de conflicto;
21.
Pide a la Comisión y al SEAE que faciliten al Parlamento y al público en general
información detallada sobre los distintos instrumentos y programas de financiación, así
como sobre cómo se inscriben en los programas de los Estados miembros, en los
dieciséis países prioritarios1 con los que la Unión mantiene diálogos de alto nivel en
materia de migración y en el contexto del Enfoque Global de la Migración y la
Movilidad (GAMM); recuerda que el GAMM sigue siendo el marco general de la
política exterior de la Unión en materia de migración y de asilo, pero constata que
varias iniciativas políticas recientes hace una referencia limitada a este Enfoque, y pide
que se aclara su relevancia en el contexto actual;
°
°
22.
°
Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión,
a la Vicepresidenta de la Comisión/Alta Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, así como a los Gobiernos de los dieciséis Estados
prioritarios definidos en el nuevo Marco de Asociación con terceros países en el marco
de la Agenda Europea de Migración.
1
Etiopía, Eritrea, Mali, Níger, Nigeria, Senegal, Somalia, Sudán, Costa de Marfil, Ghana, Marruecos, Túnez,
Argelia, Afganistán, Bangladés y Pakistán.
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