institucionalización de la política social para la reducción de la

INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL PARA LA
REDUCCIÓN DE LA POBREZA
Conferencia del Dr. José Luis Machinea
Secretario Ejecutivo de CEPAL
Ciudad de México 28 de Septiembre de 2004
Deseo agradecer muy especialmente a los organizadores de este Seminario la invitación a
participar de estas jornadas. La agenda del debate, el calibre de los panelistas reunidos
para las diferentes sesiones y la audiencia convocada son elementos que de por sí mueven
nuestro interés. Creo que las autoridades de México y los responsables de este encuentro
han tenido una excelente idea al plantear la pregunta que sirve de guía a esta
presentación: ¿por qué una política social de estado?
Quiero sí aclarar de entrada que la presentación que sigue no aspira a brindar lecciones ni
a dictar cátedra. En general, tal postura sería poco provechosa y, en particular, dada la
materia en cuestión, mi propósito no va más allá de compartir con ustedes algunas ideas
respecto del interrogante que se ha planteado.
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El primer elemento a mencionar es que más allá de los avances en el plano político y
algunas mejoras indudables en el terreno económico –aunque sin haberse materializado
hasta ahora en altas y estables tasas de crecimiento-, la región entra al nuevo milenio con
una deficiencia considerable en la construcción de ciudadanía. Pese a los esfuerzos
realizados, la materialización de los derechos civiles y sociales de parte significativa de la
población aún está lejos.
Gran parte de la población de nuestros países vive una escasa titularidad de sus derechos
ciudadanos. En el terreno jurídico y político, tal situación se manifiesta en una
desigualdad fundamental en el acceso a la justicia y en una escasa participación en las
decisiones políticas. En las esferas económica y social se traduce en disparidad de
oportunidades, ausencia de elementales mecanismos de protección frente a la
inestabilidad laboral, bajos ingresos, impedimentos a la movilidad social, particularmente
para las mujeres, los indígenas y los afro-descendientes, desconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, e indefensión frente al infortunio. De allí que el principal
desafío que enfrenta la región al iniciarse el nuevo siglo es el de construir sociedades más
equitativas, donde es la equidad la vara fundamental con que debe medirse la calidad del
desarrollo.
I. Exclusión social, pobreza, desigualdad distributiva y crecimiento. Magnitudes del
problema
La persistencia del fenómeno de la pobreza durante los años recientes se vincula, como
señalaré a continuación, con la desigualdad distributiva y el bajo crecimiento económico
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que experimentó la región. Los cambios ocurridos durante los noventa –apertura
económica, volatilidad de crecimiento, incremento del desempleo y flexibilidad laboral
sin protección social- se agregaron a un cuadro social que adolecía de graves deficiencias
aún bajo el anterior modelo de crecimiento.
De acuerdo con las últimas estimaciones de la CEPAL sobre pobreza e indigencia, si bien
entre 1990 y 2003 el porcentaje de personas en la pobreza disminuyó está caída se
explica por lo ocurrido en la primera mitad de los noventa. Entre 1990-1997 la población
bajo la línea de pobreza pasó de 48.3% a 43.5% para mantenerse alrededor de estos
guarismos a lo largo de la década y alcanzar el 44,4% en 2003 (227 millones de
personas). La población en situación de indigencia también disminuyó entre 1990 y 1997
pasando del 22.5% al 19%, pero también se registró un leve deterioro hacia el 2003 hasta
alcanzar un 20% (103 millones).
Junto a la persistencia de los niveles de pobreza e indigencia, la distribución del ingreso
en América Latina tampoco ha mostrado resultados alentadores, ostentando la lamentable
característica de ser la región más inequitativa del mundo (Grafico 1). Después de un
deterioro casi generalizado durante la década perdida de los ochenta, los noventa no
mostraron signos alentadores, ya que en la mayoría de los países la distribución del
ingreso, medida por el índice de Gini tendió a estancarse o siguió deteriorándose.
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Gráfico 1.
Regiones del Mundo: Coeficiente de concentración de Gini 1997-2002
(Concentración del ingreso per cápita a partir de grupos decílicos)
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Fuente : Banco Mundial, World Development Indicators
En particular, los países que empeoraron la distribución del ingreso son aquellos donde la
misma era relativamente mejor, mientras que las pocas mejoras se dieron en aquellos
países con peor distribución del ingreso (Grafico 2)Esto reafirma la enorme rigidez que
caracteriza la desigualdad en la distribución del ingreso en América Latina, factor que
indudablemente limita las posibilidades de avanzar hacia el objetivo de reducción de la
pobreza y el cumplimiento de las metas del milenio.
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Gráfico 2.
América Latina (17 países): Evolución del coeficiente de concentración de Gini
Total Nacional 1990-2002
Fuente : Banco Mundial, World Development Indicators
No corresponde discutir aquí las razones de la desigual distribución del ingreso. Pero sí
es pertinente señalar que esa irritante desigualdad distributiva explica en gran medida
dónde estamos hoy en términos de pobreza y de su lenta disminución a través del tiempo.
Si el crecimiento económico fuera acompañado de una menor desigualdad, el aumento
del ingreso tendría mayor impacto en la reducción de la pobreza. Por otro lado, es obvio
recordar que lo que observamos en materia de ingresos es reflejo de lo que ocurre con
una también muy desigual distribución de los activos, principalmente, tierra, capital,
educación y tecnología. Y a este respecto, América Latina parece haber hecho pocos
progresos a lo largo de su historia, especialmente cuando se la compara con otras
5
regiones del mundo en desarrollo. Precisamente, en varios países de Asia que crecieron
aceleradamente en los últimos años, este fenómeno estuvo precedido de una sustancial
redistribución de ingresos y, en algunos casos, de activos físicos, como así también de un
amplio acceso a la educación. Este es uno de los factores que explica el gran proceso de
expansión económica, y por qué esa expansión dio lugar a una considerable reducción de
la pobreza. En contraste, América Latina no sólo no distribuyó activos sino que el bajo y
volátil crecimiento económico contribuyó a agravar la situación de los grupos más
vulnerables de la población.
CEPAL ha analizado en diversos trabajos las razones que subyacen detrás de las bajas
tasas de crecimiento de la región que no reiteraremos aquí. Inclusive, contrariamente a las
visiones más optimistas que se expresaban a mediados de la década pasada sobre la
solidez del crecimiento regional, CEPAL aconsejó una lectura más balanceada indicando
las “luces y sombras” que dejaban entrever las políticas económicas en boga. Eso ahora
corresponde al pasado y sólo interesa subrayar que esta discusión sobre las orientaciones
de las políticas, en especial del diseño macroeconómico y del papel del estado, es
esencial para el crecimiento y, por las razones explicadas, también para la equidad social.
En esencia, el punto a rescatar aquí es que la macroeconomía ordenada junto a la
yuxtaposición de algunas reformas que perfeccionen los mecanismos de mercado son
ingredientes necesarios pero no suficientes para consolidar el crecimiento. En nuestro
reciente documento presentado al Período de Sesiones, CEPAL ha insistido en la
necesidad de vertebrar políticas diferenciadas para una estructura productiva también
diferenciada –y que hemos caracterizado con un funcionamiento de “tres velocidades”:
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empresas en la informalidad, pequeñas y medianas empresas con claras dificultades de
acceso (financiamiento, tecnología, capacitación, mercados externos) y grandes
empresas, en muchos casos multinacionales, que operan en la frontera tecnológica. Tal
como sugieren diversas experiencias nacionales, cuando las reformas de los años pasados
se aplicaron con mayor conciencia de estas diferencias los resultados, medidos en
términos de crecimiento económico, han sido mejores.
No es de extrañar que este cuadro de débil crecimiento haya estado acompañado también
por un lento crecimiento del empleo. Su expresión más visible es el ascenso de los
índices del desempleo abierto –que pasaron de 6,9 a 10,5% entre comienzos de los
noventa y la actualidad- y de una mayor informalidad laboral. Como consecuencia de
esto, las condiciones de protección social se han deteriorado. La flexibilidad de los
mercados de trabajo asociada a la apertura y a las reformas cambió la lógica de la
protección social asociada al trabajo que había prevalecido hasta comienzos de los
ochenta. La vulnerabilidad y la ausencia de protección social alcanzaron también a los
asalariados de algunos sectores. El porcentaje de asalariados urbanos formalmente
afiliados a algún sistema de seguridad social declinó en toda América Latina
La flexibilidad laboral en una época de bajo crecimiento aumenta la desprotección social
relacionada al empleo. La insuficiencia e incertidumbre en el empleo cuando no existen
mecanismos de protección adecuados, que respeten ciertos estándares mínimos, se
traduce en un dramático menoscabo de la integración y protección social y de la
realización de capacidades humanas. Más aún, cuando el desempleo se convierte en un
fenómeno prolongado o sistemático para ciertos grupos, debilita seriamente la cohesión
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social en torno al proyecto colectivo y mina los canales democráticos de participación, a
lo cual se suma la desprotección de los hogares ante imprevistos (pérdida de beneficios
de salud), además de agravar situaciones de pobreza.
II. ¿Qué podemos decir del gasto social?
En contraste con los indicadores anteriores, la evolución del gasto público pone de relieve
un hecho positivo y significativo. Después de una década donde el gasto social per cápita
disminuyó un 28%, los noventa se caracterizaron por un importante aumento de los
recursos destinados a los sectores sociales (educación, salud, seguridad y asistencia
social, vivienda y servicios básicos).
Gráfico 3.
América Latina (18 países): Nivel del gasto social per cápita en 1990-1991,
1996-1997 y 2000-2001 (Dólares de 1997)
Fuente : Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social. a/ Corresponde
al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.
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Entre el bienio 1990-1991 y 2000-2001, el gasto social por habitante se elevó un 58 por
ciento como promedio en la región, de 342 a 540 dólares per cápita. Este fuerte aumento
fue generalizado en todos los países, si bien hay países como El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Venezuela donde dicho aumento fue menor (Grafico 3). Sin embargo, es
importante notar la gran heterogeneidad del gasto social entre países. Efectivamente, el
gasto social en Argentina supera los 1600 dólares por habitante en el 2000-2001, pero es
inferior a los 100 dólares en El Salvador, Honduras y Nicaragua. Ello es consecuencia de
la diferencia en el ingreso por habitante entre países, pero también de la proporción del
ingreso destinada al gasto social en los países de la región (Gráfico 4). De cualquier
manera, cabe destacar de que a pesar de la disminución del ingreso por habitante entre
1997 y 2003 la relación entre el gasto social y el PIB aumentó del 10% en el bienio 199091 al 13.8% en 2000-01.
Gráfico 4.
América Latina (18 países): Gasto social como porcentaje del PIB en 19901991, 1996-1997 y 2000-2001
Fuente : Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social. a/ Corresponde
al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.
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Sin embargo, la desaceleración de la economía a partir de 1998 hizo que el aumento del
gasto público social continuara a un ritmo inferior al de los inicios de la década de los
noventa. En efecto entre 1991 y 1997 el gasto social por habitante creció a una tasa anual
de 6.3%, en tanto que en el período 1998-2001 lo hizo a una tasa de 4.2%. En esos
mismos períodos, el producto interno bruto por habitante creció como promedio en la
región a tasas de 2.1% y 0.2% respectivamente. Estas cifras muestran que si bien el gasto
social tuvo un comportamiento pro cíclico, los recursos destinados a los sectores sociales,
particularmente educación y salud, fueron protegidos durante los años de mayor deterioro
de las condiciones económicas. Recién en 2002, la enorme retracción del PIB registrada
en Argentina y en Uruguay, cercana a 11% en ambos países, y en Venezuela (9%) se
tradujo en una disminución absoluta del gasto social por habitante.
¿Por qué entonces estos mejores datos del gasto social no alcanzan para revertir el
afligente cuadro social? Primero, porque los elementos del contexto económico que ya
mencionamos arriba condicionan seriamente los impactos positivos de las políticas
públicas de provisión de servicios sociales. En segundo lugar, porque subsisten
debilidades intrínsecas a las mismas: baja eficiencia, objetivos poco claros, falta de
articulación, clientelismo político, corrupción. En tercer lugar, y con una ponderación no
menor, intensidad del esfuerzo y diseño de los instrumentos. En muchos casos, los
postulados de una mayor cohesión social no han estado representados en las decisiones
de la agenda pública. De otra manera se podría afirmar casi de manera contra-factual, el
volumen de recursos fiscales, las redistribuciones de activos y de acceso a la educación
habrían resultado más efectivas. Aunque es obvio que las posibilidades concretas de
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efectuar estos procesos, no se reducen a la voluntad política. Más bien, es necesario
preguntarse cuáles son las circunstancias económicas, sociales y políticas por las cuales
estos procesos pueden ponerse en marcha.
Por otro lado, la postergación de la agenda pública, confinó a las políticas sociales
durante mucho tiempo al incómodo lugar de respuestas poco imaginativas. En muchos
países, los programas sociales tendieron a copiar y replicar a escala reducida los atributos
de Estado de Bienestar europeo desconociendo que su premisa central no se cumplía: el
mercado de trabajo está plagado de informalidad, segmentación y a él se integra sólo una
parte de la población.
III. Exclusión social, crecimiento económico y gobernabilidad.
En las secciones anteriores hemos insistido en cómo los factores económicos constituyen
una limitación seria para disminuir la exclusión social y aliviar la pobreza de nuestros
países. Deseo cerrar esta parte de la presentación destacando la causalidad inversa. En la
medida que estas condiciones de alta marginalidad y dualismo social permanecen
inalterables, éstas constituyen un obstáculo al crecimiento económico. Un ejemplo claro
en el cual se resumen también otros indicadores sociales es la educación. Sabemos que
ésta es uno de los mecanismos más efectivos de integración social y a la vez el medio por
la cual se inyectan conocimientos, se dinamiza la actividad productiva y se elevan los
ingresos. Otro caso que constatamos en forma diaria son las dificultades de acceso al
crédito, en especial para los micro-emprendimientos y las pequeñas empresas. La
informalidad en la que se encuentran sumergidas, la ausencia de colaterales sólidos, les
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impide disponer de crédito, lo cual limita la inversión y el crecimiento. Los ejemplos
podrían multiplicarse, pero todos apuntan en una misma dirección. Por un lado, es claro
que el dualismo y la exclusión social limitan las posibilidades de expansión económica y
de ahí el interés y la urgencia de su corrección. Y, por otro lado, en presencia de estas
condiciones de elevada desigualdad y pobreza, los mecanismos de mercado operan con
grandes imperfecciones o simplemente están ausentes, con lo cual es difícil romper este
cerrojo donde se perpetúa el bajo crecimiento y la pobreza. Todas estas son dificultades
muy serias, pero que deben servir como premisa a la hora de identificar las restricciones
que rodean a las políticas públicas en el área social.
Además, los recursos destinados al gasto social no pueden ser independientes del nivel de
desarrollo de cada país, aunque como veremos mas adelante, en muchos casos un
compromiso respecto al nivel de los ingresos fiscales es indispensable si queremos
mejorar la situación en que nos encontramos.
De ninguna manera sugiero la conformidad con el status quo, pero sí de un balance
realista de los resultados y recursos que pueden movilizarse con este propósito. Sería
equivocado suponer que este cálculo de posibilidades es abstracto y exento de urgencias.
Muy por el contrario: la obtención de logros concretos en este frente deviene de la
necesidad de sostener la gobernabilidad. La desilusión con las reformas de los noventa y
con los gobiernos democráticos que la están llevando adelante puede llevar al populismo
y a sistemas menos democráticos.
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IV. Construcción de las Instituciones de Política Social. Objetivos
En las secciones I y II he insistido en varias relaciones entre la dimensión económica y la
social señalando la influencia de una sobre la otra y viceversa. Es hora de referirnos a la
construcción de instituciones sociales. En especial, a los objetivos que deberían perseguir
estas instituciones. El tema es complejo y puede ser abordado desde diversos ángulos.
Pero para seguir con el método ensayado en las secciones previas, parece útil también
repasar brevemente lo ocurrido en la región con el caso de las instituciones económicas.
El desarrollo económico requiere del funcionamiento armónico de una variada gama de
instituciones para el desarrollo y buen funcionamiento de los mercados, tales como el
imperio de la ley y el orden y derechos de propiedad bien definidos, sean públicos o
privados, la promoción de la competencia y la regulación de los mercados imperfectos, el
logro y la preservación de la estabilidad macroeconómica y financiera. Uno de los logros
más importantes de la última década es, sin duda, la mayor credibilidad en las
instituciones encargadas de la gestión macroeconómica. Bajo principios similares se
adoptaron reformas en los sectores públicos, en los organismos responsables de la
política fiscal –reglas fiscales, normas legales destinadas a fortalecer la solvencia fiscal,
principios de eficiencia en la descentralización de los servicios públicos, etc. Con
similares propósitos de otorgar credibilidad a la política pública han ido surgiendo
Bancos Centrales independientes.
Diversos factores han contribuido a la mayor credibilidad de las instituciones depositarias
del manejo macroeconómico: definiciones de competencias y mandatos consensuados
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políticamente y normas legales concomitantes, incorporación de personal técnico
competente, recursos económicos necesarios para la gestión, etc. Pero, sin duda, un
elemento sobre el cual se ha basado este capital es el establecimiento de objetivos claros
que se establecen como mandato a ser cumplido por las instituciones en cuestión.
Claridad de objetivos y manejo de recursos son dos definiciones de naturaleza política
que le han otorgado fuerza a las mismas. Siguiendo este concepto en las secciones
siguientes pretendo elaborar sobre lo que considero deben ser objetivos claves en la
construcción de instituciones sociales.
1. Universalidad
El concepto implica garantizar a todos los ciudadanos, precisamente en virtud de tal
condición, determinadas protecciones o beneficios fundamentales que se consideran
necesarios para que participen plenamente en la sociedad en que viven. Como tal, dicho
principio busca que todos los miembros de la sociedad cuenten con la certeza de que ésta
les asegura un nivel y una calidad de bienestar considerados básicos, que deben ser los
máximos que permita el desarrollo económico en un momento dado. Esta universalidad
es la que genera cohesión social y pertenencia y, en última instancia, la gobernabilidad
indispensables para la construcción de un consenso social.
Si bien el principio de universalidad apunta a asegurar la protección par quien no pueda
autónomamente acceder a ella en forma definitiva, parcial o temporal, por razones
involuntarias, ello no necesariamente significa que el acceso a los servicios sociales se
deba otorgar siempre de manera enteramente gratuita o automática, sin que medie una
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contribución específica, el pago de impuestos generales o una prueba de medios. Sin
embargo, la universalidad no es contraria a la posibilidad de establecer criterios de
selectividad o focalización.
Puesto que la falta de universalidad afecta principalmente a los más pobres, la
selectividad o focalización debe entenderse como el instrumento, o conjunto de
instrumentos, que permiten orientar las acciones, particularmente la asignación de
subsidios, para que la población más carente acceda a los servicios y garantías sociales
básicas. Por ello, la focalización no debiera ser el objetivo de la política social, sino una
condición que, bien aplicada, hace más eficaz la universalización de los programas
sociales y por ello constituye también parte integral de una política social de Estado.
2. Solidaridad
La solidaridad supone una participación en el financiamiento y en el acceso a las
protecciones sociales que sea diferenciada, según las capacidades económicas o los
niveles de riesgo de las personas. Esta se estructura fundamentalmente en la definición
del financiamiento del sistema de derechos y prestaciones, mediante el aporte obligatorio
y diferenciado de los miembros de la sociedad (aporte en proporción a la capacidad
económica), mientras las prestaciones sociales (servicios, beneficios o garantías) se
reciben en forma obligatoria (educación) o según necesidades diferenciadas (salud),
dentro de límites económicos y condiciones de calidad socialmente fijados.
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La solidaridad se instrumenta a través de los programas de gasto público y de la
tributación que, dentro de los límites de eficiencia, debe apuntar a la progresividad
gravando a los sectores de más capacidad contributiva. Por otro lado, en la protección
financiada con contribuciones específicas (seguridad social en el ámbito de la salud,
pensiones y desempleo, y acceso a servicios públicos esenciales), la solidaridad entre
contribuyentes se expresa en el diseño de sistemas de subsidio cruzado entre estratos de
ingreso y grupos de riesgo. En estos últimos casos, con cierta frecuencia también se
encuentran esquemas de financiación total o parcial de impuestos generales.
Ahora bien, las estructuras de solidaridad pueden variar en intensidad y extensión. Los
sistemas demasiado fragmentados plantean un gran riesgo para la consolidación y
legitimidad de la estructura social (sistemas duales). Un énfasis en la solidaridad, que
desvincule excesivamente el valor de las prestaciones de las contribuciones, puede
inducir a la evasión.
3. Eficiencia.
El principio de eficiencia, tercero en la lista pero de importancia equivalente, debe
orientar la organización y gestión global de los servicios y prestaciones sociales, para
asegurar la universalidad y solidaridad, los estándares de calidad, y asimismo la
minimización de los costos y la maximización de los resultados. La eficiencia demanda
una adecuada transparencia y una continua evaluación de los resultados.
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La búsqueda de la eficiencia implica que se establezca una estructura de incentivos que
permita el mejor uso y asignación de los recursos en cada actividad y entre diferentes
actividades; que el interés de los actores de maximizar sus beneficios coadyuve al
cumplimiento de los objetivos y a maximizar la eficiencia global de la estructura de los
sistemas de protección; y, finalmente, que los beneficios que se logren en cada área
tengan las menores consecuencias perversas sobre otras esferas del desarrollo social o
económico.
V. Atributos en la construcción de instituciones para una mejor ciudadanía social
Los tres fines comentados arriba –universalidad, solidaridad y eficiencia- no tienen una
traducción sencilla en la práctica y a la hora de decisiones concretas. Las políticas
sociales tienen características que las hacen muy demandantes en términos de la calidad
institucional que requieren para ser exitosas. Ello como consecuencia de que son
altamente redistributivas, frecuentemente cruzan límites jurisdiccionales y requieren de
movilización en todo el territorio, involucran a varios actores políticos en distintas etapas
del proceso de implementación, atienden a un problema con características
multidimensionales y tienen un importante componente temporal. Esta es una diferencia
importante con lo que se señaló arriba respeto de las instituciones encargadas de la
gestión macroeconómica, donde existe una correspondencia más estrecha entre objetivos
e instrumentos.
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Siendo así corresponde preguntarse si no es posible acaso, señalar algunos atributos
comunes que podrían ser tomados en cuenta a la hora de reflexionar sobre la construcción
de instituciones sociales. Las instituciones que satisfagan estos atributos serán en la
mayoría instituciones de orden intermedio, que obviamente serán más eficaces en la
medida que interactúen con instituciones de orden superior y una estabilidad político
económica que contribuya a la consolidación de las instituciones clave de la política
social.
Un primer aspecto es la presencia de reglas claras, explícitamente acordadas y que
permanezcan en el tiempo. Las dos primeras contribuyen a la transparencia y solidez, la
segunda tiene que ver con que la intervención sobre lo social, especialmente cuando no es
asistencial y focalizada sino universal y estructural, requiere sostenibilidad en el tiempo
para consolidarse y rendir los resultados esperados. Precisamente, la “razón política”,
sobre todo vinculada con la competencia electoral, reclama resultados rápidos y visibles
que muchas veces la política social no puede dar (caso de la educación, cuyos resultados
se hacen visibles en el largo plazo). Entonces la única manera de mantener políticas
sociales de impacto diferido (pero estructural o exhaustivo), es no someterlas a esa razón
política. En efecto, tienen que ser políticas de Estado.
Para esto se requiere un Pacto fiscal y un Acuerdo Político y Social. El primero porque
sin un monto mínimo de recursos es casi imposible pensar que se pueden atender las
demandas sociales. El segundo, porque sin un acuerdo social y político es difícil que se
pueda mantener ciertas políticas en el mediano y largo plazo. Esto no significa que los
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gobiernos no puedan cambiar ciertos aspectos de las políticas sociales. De lo que se trata
es que cada gobierno no intente refundar el país, y con ello las políticas sociales
asociadas. Se trata, por último, partiendo del pacto fiscal y de un acuerdo político social,
de “blindar” aquella parte del gasto social que se considera más importante. Esta
definición cumple con un doble propósito. Por un lado, la prioridad recibe el acuerdo
político explícito en el ámbito parlamentario y, por otro lado, se aseguran los recursos
fiscales para el financiamiento que permite la continuidad en el tiempo de los programas
incluidos en dicha definición.
Un segundo atributo es que las instituciones deberían atender el requisito de gestión
eficaz. Gerenciar programas sociales, especialmente los que tienen carácter focalizado y
orientados a grupos de riesgo, no es lo mismo que en otras áreas de la economía. El
modelo gerencial debe ser el adecuado para llegar a las poblaciones carenciadas. De lo
contrario el esfuerzo no alcanzará a los más necesitados.
Esto requiere dos ingredientes. Por un lado el desarrollo de capacidad técnica permanente
en los organismos sociales –la continuidad de actores clave, tal el caso de los
responsables de los programas sociales. Por el otro, se requiere institucionalizar la
transparencia de la información, información para el diseño, la evaluación de los
resultados y la rendición de cuentas y, muy especialmente, para que los sectores a los que
se pretende llegar con el programa tengan conocimiento de los medios con que cuentan
para mejorar su situación. Esta es la mejor manera de terminar con el clientelismo
político. Los programas deben estar condicionados a los progresos que se hagan en este
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ámbito: padrones con los beneficiarios, evaluación y rendición de cuentas. De esta forma,
la constitución de cuerpos técnicos encargados de los programas así como la publicidad
de información sistemática junto a mecanismos externos de control, pueden ser vistos
como innovaciones institucionales.
Un tercer elemento es la capacidad para articular entre instituciones de la política social.
Esta necesidad surge de las características multidimensionales de los temas sociales. El
concepto es claro pero su aplicación difícil: en la medida que hemos afirmado que existen
actores múltiples, donde la intervención tiende a ser cada vez más comprensiva y donde
los programas específicos tienen propósitos relacionados, resulta clave la articulación. A
ella van asociados beneficios netos: se evitan superposiciones y se reducen costos. Es
necesario avanzar hacia la integración de cierto conjunto de programas.
¿Caben sugerencias específicas o modelos particulares para realizar esta coordinación?
De partida la respuesta es negativa: las soluciones son particulares y deben ser
concebidas para cada realidad social y política. También es cierto que deben descartarse
posiciones extremas idealizando la posibilidad de construir “mega-planes” de corte
integral, donde el planificador social dispone de la información y los resortes de acción.
Tal conceptualización es equivocada.
No obstante, la necesidad de coordinación es real y ha alentado diversas soluciones:
Gabinetes Sociales, donde se articulan diversos ministerios y autoridades sectoriales;
Consejos de Políticas Sociales, o también la conformación de una Autoridad Social. Se
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suele sostener que dicha Autoridad Social permitiría avanzar en mejorar la coherencia
intertemporal e intersectorial. La cuestión es quienes integran ese gabinete social, cuál su
capacidad técnica y cuál su verdadero poder. Al respecto caben dos consideraciones. Por
un lado, yo creo que lo que debiera existir es una secretaría técnica que informe,
proponga y a su vez incorpore directivas del Gabinete Social. Por otro lado, esa autoridad
de coordinación no debe quitarle el poder en el manejo de los programas a los ministros y
por lo tanto no es conveniente que haya un súper ministro del área porque ese debilita el
poder político de los distintos ministros. Si bien no hay recetas únicas, parece
conveniente que ese gabinete social esté presidido por una autoridad política –idealmente,
el Presidente o Vicepresidente dependiendo de las modalidades políticas del
funcionamiento del gabinete en cada país.. De esa manera la negociación del presupuesto
para los temas sociales estará mejor coordinada. De otra manera, el ministerio de
Hacienda se convierte de hecho en esa autoridad social al priorizar ciertos pedidos sobre
otros.
El cuarto elemento es el de participación y reclamo –empoderamiento, según suele
decirse frecuentemente, o simplemente “voice” para usar el conocido término
hirshmaniano. Es importante fortalecer y estimular la participación de la población en la
asignación de recursos y la definición de prioridades y programas. Una capacidad
importante para desarrollar en la región y potenciar la participación ciudadana es acercar
los trabajos del gobierno, con la sociedad civil y las ONG, armando redes de
colaboración que incorporen los diferentes actores sociales y aprovechen los
voluntariados. Creemos que este es una camino que contribuye a vigorizar la democracia
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con un contenido real y no supone el debilitamiento de los mecanismos de representación
tradicionales. Al contrario, debería reforzar la vigencia de los mismos.
Frente a la mala gestión, la corrupción o el abuso no hay mayores alternativas, de ahí la
necesidad de incentivar la participación. Esta participación tiene que estar
institucionalizada a distintos niveles. Es necesaria la coordinación. Por un lado a través
de Consejos Políticos Sociales en el ámbito nacional y por el otro a través de Consejos
municipales, pero eso tiene que ver con el punto que viene (descentralización). Además,
la participación de la Sociedad Civil es muy importante para ayudar a mantener la
continuidad de ciertas políticas sociales, es decir, puede ser la voz de la continuidad, de
los objetivos de largo plazo.
Quinto, las instituciones sociales deben concebirse para atender estas afligencias sociales
tomando debida nota de las dimensiones territoriales. Es en esta dimensión espacial de la
cuestión donde las políticas públicas, especialmente aquellas que convergen sobre los
procesos de descentralización juegan, como veremos, un papel central. También tiene que
ver con la posibilidad de que la gente se haga oír.
En cuanto a la prestación de servicios sociales la descentralización es presentada
habitualmente como una alternativa interesante; sin embargo,
no está exenta de
problemas. Hoy son muchos los gobiernos que se han embarcado en procesos signados
por políticas que responden al denominador común de “descentralización”. Sin embargo,
su orientación es dispar, según sea la dirección sobre las que se construyeron las
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federaciones y los estados nacionales. El proceso de descentralización reciente tiene
dimensiones políticas y económicas, y comprende de manera especial a la provisión de
servicios sociales. En el plano político, mientras que en la década de los 80 las
autoridades locales eran elegidas democráticamente sólo en 6 países, hoy en día en 123
países las autoridades locales son elegidas por el voto popular. Naturalmente estas
tendencias están relacionadas con el proceso general de consolidación y profundización
democrática del continente latinoamericano.
En el plano económico y fiscal, los gobiernos subnacionales también están jugando un rol
más importante en la gestión de los asuntos públicos. En menos de veinte años, la
participación promedio de los gobiernos subnacionales en el total el gasto público pasó
de 8% a 15% del total del gasto. No obstante, existen significativas diferencias entre
países: mientras que en Argentina, Brasil y Colombia el gasto ejecutado por los gobiernos
subnacionales representa más del 40% del gasto público consolidado; en Costa Rica,
Dominicana y Panamá menos del 5%. Por otro lado, en Barbados y Bahamas los
gobiernos centrales están a cargo de todo el gasto público.
La descentralización ha comprendido de manera no despreciable el diseño de las políticas
sociales y la provisión de dichos servicios, fundamentalmente, educación y salud. En
gran parte de los países de la región, la administración de los servicios está siendo
traspasada a los gobiernos subnacionales.
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Las ventajas son evidentes. Construcción de una democracia más profunda, estar cerca de
los beneficiarios para que estos puedan exigir, reconocimiento de la realidad regional,
etc. Los eventuales problemas no son menores: aumento del clientelismo, pérdida de
eficiencia por la existencia de cuadros no preparados, aumento de la inequidad en
ausencia de mecanismos de compensación, etc. Debemos avanzar hacia la
descentralización, pero la velocidad y la secuencia no es un tema menor. La
descentralización debe ser gradual, hay que capacitar, compensar, regular, generar
incentivos para un buen comportamiento, y evaluar, para lo que la información es
esencial. En particular, antes de descentralizar es importante evaluar la capacidad
institucional del gobierno que va a recibir la nueva función. El agregado subnacional
esconde realidades muy diversas y significa diferentes capacidades materiales, humanas y
financieras. Estas prevenciones bastante obvias acerca de la descentralización, no siempre
han estado presentes en la práctica. Lamentablemente, mucho de la racionalidad del
proceso se ha perdido frente a las urgencias fiscales y de ajuste macroeconómicos
desnaturalizando así los otros principios.
Como es sabido, se ha hecho menos progreso en materia de descentralización de recursos
fiscales, no obstante que en teoría no son fenómenos disociados. Existen restricciones
económicas además de político-institucionales. Dada la desigualdad regional al interior
de los países, no resulta sencillo apelar a bases locales de tributación. Por la misma razón,
la fuerte disparidad territorial en la distribución del ingreso, no solo requiere un delicado
diseño de los esquemas de transferencias de igualación, sino que le pone un límite a
muchas de las iniciativas descentralizadoras.
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En la medida que la descentralización supone la asignación de nuevos roles a las distintas
instancias del gobierno se requiere asimismo el fortalecimiento institucional del gobierno
nacional. Corresponde a este nivel reforzar su papel formativo, regulador y orientador del
proceso y a las municipalidades y las instancias intermedias del gobierno la
modernización de su capacidad técnica para asumir con mayor eficacia la prestación de
servicios básicos, asegurar la participación de la comunidad en el seguimiento y en la
evaluación de la gestión pública territorial.
Sexto, la mayor mezcla público-privada en la provisión y financiamiento de los servicios
han implicado nuevos y significativos desafíos regulatorios. Esto es particularmente
visible en sectores como la salud y la previsión social, donde se presentan considerables
complejidades de medición de calidad y acceso a los distintos tipos de prestaciones y
servicios.
Las materias en las cuales se deben desarrollar las normas y actividades reguladoras
comprenden, en primer lugar, la protección del acceso. Esto implica prevenir y sancionar
prácticas de exclusión o discriminación, y garantizar la posibilidad de elección dentro de
los marcos establecidos. En segundo lugar, la regulación debe establecer las normas de
calidad y contenidos de los servicios, tales como el uso de protocolos de atención clínica
y los contenidos curriculares de la educación escolar. En tercer lugar, debe promover la
eficiencia en la gestión, mediante el establecimiento de parámetros y estándares de costos
y rendimientos, así como reglas para fijar tarifas. En cuarto lugar, la regulación debe
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asegurar condiciones de competencia y organización del mercado que eviten prácticas
indeseables como la competencia desleal o monopólica y el establecimiento de barreras
de entrada, tales como formas de integración vertical u horizontal no deseables. En quinto
lugar, se debe asegurar y promover la producción, disponibilidad y acceso a información
veraz y oportuna sobre los recursos, metas e impacto de los diversos servicios sociales,
como coberturas efectivas, costos unitarios, evaluación de logros académicos, índices de
morbimortalidad y desnutrición, condiciones de hacinamiento, etc.
Finalmente, la organización de la regulación debe contar con las instancias que permitan
arbitrar los conflictos entre proveedores y la población usuaria. Para asegurar la
independencia del esquema, la regulación debe estar a cargo de entes especializados, que
en algunos casos pueden ser autónomos, sin perjuicio de la responsabilidad pública
global, y para ello se deben fortalecer los entes que cumplen tareas formativas,
reguladoras y de supervisión.
Puede tener sentido crear una capacidad regulatoria que coordine a través de criterios
generales la conducta de los entes reguladores sectoriales. Esa autoridad tiene la ventaja
de permitir que se apliquen criterios generales en las políticas sectoriales y, de alguna
manera, es el equivalente a la autoridad social desde la óptica de la regulación.
Séptimo, es necesario crear instituciones donde los ciudadanos hagan valer sus derechos
sociales. Sus derechos a ciertos niveles de educación, salud o alimentación. Desde ya que
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esos derechos individuales deben enmarcarse en los derechos colectivos, para que el
cumplimiento de los mismos no afecte a los segundos.
VI. Conclusiones
A lo largo de estas páginas se han señalado distintos elementos que hacen a la
construcción de una institucionalidad social. Se ha enfatizado primero cómo las
dimensiones económicas condicionan los resultados y viceversa. Se ha señalado también
que la tarea de construir instituciones sociales enfrenta restricciones profundamente
enraizadas en la historia de la región y que la réplica del Estado de Bienestar ha fracasado
frente a la realidad latinoamericana.
Hemos afirmado que la búsqueda de una solución genuina implica elevar la
consideración y preocupación por la equidad social en la agenda pública y en la acción
gubernamental. Y también apuntamos que una macroeconomía solvente y una acción
decidida sobre el desarrollo productivo son también ingredientes necesarios para el
desarrollo social. Sin embargo, la política social tiene la difícil tarea de conciliar
objetivos y necesidades de corto y lago plazo, que demandan multiplicidad de actores e
instituciones. Esto es, en el ámbito social no existe una nítida y transparente
correspondencia entre objetivos, instrumentos e instituciones. Al respecto proponemos la
conveniencia de privilegiar ciertos fines y atributos básicos como elementos sobre los
cuales construir y articular esta compleja institucionalidad social.
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Entendemos que la forma práctica, operativa, de llevar a cabo esa tarea es a través de un
Pacto de Cohesión Social de manera de conciliar eficazmente no sólo los aspectos de
diseño y gestión sino también los requerimientos financieros. Tal como ha sido delineado
por la CEPAL en su documento Desarrollo Productivo en Economías Abiertas, este pacto
social se construye sobre el pilar macroeconómico y productivo, pero también incorpora
un pacto fiscal. El sentido del mismo es reunir los aspectos de solvencia fiscal con la
construcción de consensos sobre la magnitud y funciones del estado junto con el
desarrollo de estructuras y administraciones tributarias sólidas. Esto tiene que ir
acompañado por una mayor transparencia y evaluación del gasto público, que permita
aumentar la productividad del mismo en todos los niveles de gobierno. Dada la
importancia del gasto público social en la distribución del ingreso, el pacto fiscal debería
constituirse en una herramienta central para guiar la acción pública en el terreno social.
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