En: Revista General de Derecho Constitucional, núm. 16, abril 2013

RENOVARSE O MORIR: EL RITMO DE LAS RENOVACIONES DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
Por
IGNACIO BORRAJO INIESTA
Catedrático de Derecho
Universidad Pública de Navarra
[email protected]
Revista General de Derecho Constitucional 16 (2013)
RESUMEN: El Tribunal Constitucional de España está integrado por doce magistrados. Todos
ellos son nombrados para un período de nueve años y deben ser renovados por terceras partes
cada tres años (artículo 159.3 de la Constitución española). El artículo estudia los problemas
suscitados por los retrasos en los que se ha incurrido en las diez renovaciones parciales llevadas a
cabo desde 1980 hasta hoy: retrasos que son la regla, no la excepción, y que en las últimas
renovaciones se han prolongado varios años, provocando que la situación actual del Tribunal sea
anómala. Se examinan las distintas interpretaciones que se han sucedido para precisar el tiempo
en que las renovaciones deben ser llevadas a cabo, así como la fallida reforma llevada a cabo por
la Ley Orgánica 8/2010. Se sugiere que el Tribunal sea renovado cada tres años, tal y como
dispone expresamente la Constitución, contados a partir del momento en que tuvo lugar
efectivamente la última.
PALABRAS CLAVE: Tribunal Constitucional de España; magistrados constitucionales; duración
del mandato; independencia del Tribunal; regularidad institucional; renovación parcial periódica;
retraso en los nombramientos; interpretación de la Constitución.
SUMARIO: 1. Preliminar. 2. Las normas relevantes. 3. Las renovaciones acaecidas. A) Los
magistrados fundadores. B) Primeros relevos y sustituciones. C) La primera renovación (1983). D)
La segunda renovación (1986). E) Las ulteriores renovaciones del primer ciclo (1989 y 1992). F)
Las renovaciones del segundo ciclo (1995-2001). G) Las renovaciones del tercer ciclo (2004 –
2012). 4. La fórmula interpretativa. A) Primera interpretación: el mes de febrero. B) Segunda
interpretación: la combinación de tercios y mandatos. C) Una tercera interpretación: la renovación
cada tres años. D) La fallida reforma de 2010. 5. Un análisis prospectivo. 6. Reflexiones finales.
Tablas: 1: Ciclos largos (I – IV): renovación personal completa. 2: Diversas alternativas para las
fechas de las renovaciones del ciclo IV. 3: Renovaciones de los magistrados constitucionales.
RENOVATION OR DEATH: THE SPANISH CONSTITUTIONAL COURT
RHYTHM OF PARTIAL RENOVATIONS
ABSTRACT: The Spanish Constitutional Court is composed of twelve judges. They are
appointed for a nine year term and one third of the Court should be renovated every three years
(article 159.3 of the Spanish Constitution). This paper studies the problems created as a
consequence of the delays experienced in the ten partial renovations carried out since 1980, when
the Court was established: delays in renovations have become the rule, not the exception; and the
latest have been prolonged several years, so the situation of the present Court is anomalous. The
different interpretations underlying the calculation of the precise time in which the partial renovation
of the Court are examined, as well as the failed attempt to solve the problem in the reform
introduced by Organic Act 8/2010. It is submitted that the Constitutional Court should alter its
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composition every three years, as the Spanish Constitution states, calculated from the date the
previous renovation is finished.
KEYWORDS: Spanish Constitutional Court; constitutional judges; term of nomination; court
independence; institutional regularity; periodical partial renovation; delayed nominations;
construction of the Constitution
1. PRELIMINAR
En 2012 se ha celebrado la décima renovación parcial del Tribunal Constitucional. Es
un buen momento para reflexionar sobre la experiencia acumulada: tanto por lo bien
hecho hasta ahora como por los problemas que se observan y que no hacen más que
acumularse, augurando tormenta en el futuro. De esta amenaza es bien consciente el
legislador, que ha introducido recientemente una reforma en la Ley orgánica que rige al
Tribunal para intentar solventarla (la Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre); aunque
quizá no haya hecho más que agravarla. Es cuestión que veremos luego.
En este artículo no se reflexiona sobre los distintos temas que suscita la composición
del Tribunal que asegura en España la interpretación última de la Constitución,
composición cuya clave de bóveda se encuentra en los artículos 159 y 160 de la
1
Constitución de 1978 . Diversos estudios han abordado el perfil profesional de los
candidatos a magistrados; la decisión constituyente de que sean nombrados por el Rey a
propuesta de las dos Cámaras legislativas (Congreso de los Diputados y Senado) y otros
órganos constitucionales (Gobierno y Consejo General del Poder Judicial, en adelante el
Consejo judicial); así como la previsión de que las Cámaras deban elegir entre juristas
mediante un quorum reforzado, que reúna una mayoría de tres quintos de sus miembros
1
Los arts. 159 y 160 CE dicen: “Artículo 159. 1. El Tribunal Constitucional se compone de 12
miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres
quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta
del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. — 2. Los miembros del
Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de
Universidad, funcionarios públicos y abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con
más de quince años de ejercicio profesional. — 3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán
designados por un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres. — 4. La
condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible: con todo mandato
representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones
directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el
ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional o mercantil. — En lo
demás, los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las incompatibilidades propias de los
miembros del poder judicial. — 5. Los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes
e inamovibles en el ejercicio de su mandato”. “Artículo 160. El Presidente del Tribunal
Constitucional será nombrado entre sus miembros por el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en
pleno y por un período de tres años”.
2
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
2
. Todos estos elementos se dan por sentados. Aunque no pueden ser ignoradas las
propuestas suscitadas en sede académica para introducir cambios en el sistema,
normalmente mediante una reforma constitucional, no van a ser tenidas en cuenta ahora
3
. No parece inútil, por lo demás, valorar las ventajas y defectos de la norma vigente
antes de lanzarse a proponer su cambio, sea éste más o menos factible en la realidad.
El aspecto que centra esta reflexión consiste en el ritmo o cadencia temporal que han
4
seguido las renovaciones parciales del Tribunal . La Constitución dispone una regla
aparentemente simple: “Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por
un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres” (art. 159.3 CE).
Sin embargo, la aplicación de este precepto ha dado lugar a distintas dudas
interpretativas y a un cumplimiento irregular, que conviene examinar con atención. Por
ello, tras exponer sucintamente las disposiciones que rigen la sucesión de renovaciones
(infra, 2), veremos cómo se han llevado a cabo las diez primeras renovaciones del
Tribunal (infra, 3) para, luego, ver los tres modos en que pueden ser interpretados los
preceptos relevantes (infra, 4): a) llevar a cabo las renovaciones el mismo mes cada tres
años; b) designar a los nuevos magistrados cuando los anteriores han servido los nueve
años de su mandato; o c) renovar al Tribunal cada tres años, contados a partir de la
última sustitución parcial de magistrados. Finalmente, se ofrecerá un análisis prospectivo
(infra, 5) y algunas conclusiones (infra, 6).
2. LAS NORMAS RELEVANTES
2
Francisco Fernández Segado: “La composición del Tribunal Constitucional”, en Óscar Alzaga
Villaamil (Dir.): Comentarios a la Constitución española de 1978. Madrid, Edersa, 1999, XII: 61171; Eduardo Espín Templado: “Artículo 16”, en Juan Luis Requejo Pagés (Coord.): Comentarios a
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid, Tribunal Constitucional - Boletín Oficial del
Estado, 2001, 294-304; Óscar Alzaga Villaamil: “Sobre la composición del Tribunal Constitucional”,
Teoría y Realidad Constitucional 2003, 10-11: 149-80; Francisco Rubio Llorente: “El Tribunal
Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional 2004, 71: 11-33; Pedro Cruz Villalón:
“El estado del Tribunal Constitucional”, Claves de la Razón Práctica, 2009, 191: 4-12, en especial
8-10; Sabela Oubiña Barbolla: El Tribunal Constitucional: pasado, presente y futuro. Valencia,
Tirant lo Blanch, 2012, pp. 81-97; y Javier García Roca: “La selección de los magistrados
constitucionales, su estatuto y la necesaria regeneración de las instituciones”, Revista General de
Derecho Constitucional, 2012, 15: 1-41.
3
Susana García Couso: “Cómo superar la lógica del Estado de partidos en el Tribunal
Constitucional: la reforma del artículo 159 CE”, Teoría y Realidad Constitucional 2012, 29: 433-56;
VV AA: “Encuesta sobre la renovación del TC”, Teoría y Realidad Constitucional 2011, 28: 15-90,
en especial pregunta 2; Pablo Pérez Tremps: “¿Reforma del Título IX de la Constitución? El
Tribunal Constitucional. Organización y funcionamiento”, Revista de Derecho Político 1992, 37:
277-87; Pablo Salvador Coderch: “Cinco propuestas para el Tribunal Constitucional”, diario “El
País” 12/07/2012 [http://elpais.com/elpais/2012/07/10/opinion/1341937984_143768.html, 2012-0712];
4
Sobre este tema ha escrito José Antonio Estrada Marún: “El retraso en la designación
parlamentaria de magistrados constitucionales. Esbozo de una propuesta de solución”, Estudios de
Deusto: revista de la Universidad de Deusto, 2011, 59/2: 63-93; así como las obras citadas en nota
155.
3
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Matemáticas y Derecho no casan bien, al menos en España. La Constitución obliga a
resolver una ecuación aparentemente simple: el Tribunal Constitucional está formado por
magistrados con nueve años de mandato, que deben ser renovados por tercios cada tres
años. Como el Tribunal está formado por doce miembros, la operación parece fácil: hay
que renovar cuatro magistrados cada tres años.
Sin embargo, esta operación no arroja resultados tan nítidos en Derecho. El mandato
del artículo 159.3 de la Constitución ha abierto numerosos interrogantes. Alguno quedó
resuelto por los propios constituyentes; otros, por la Ley rectora del Tribunal, la Ley
Orgánica 2/1979, de 2 de octubre; y el resto han sido despejados en la práctica por el
propio Tribunal Constitucional.
En efecto, la Constitución de 1978 no se limitó a enunciar la regla de oro en esta
materia: “Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de
nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres” (art. 159.3 CE). Consciente de
las dificultades, añadió una disposición transitoria, la novena, que establece: “A los tres
años de la elección por vez primera de los miembros del Tribunal Constitucional, se
procederá por sorteo para la designación de un grupo de cuatro miembros de la misma
procedencia electiva que haya de cesar y renovarse. A estos solos efectos se
entenderán agrupados como miembros de la misma procedencia a los dos designados a
propuesta del Gobierno y a los dos que proceden de la formulada por el Consejo General
del poder judicial. Del mismo modo se procederá transcurridos otros tres años entre los
dos grupos no afectados por el sorteo anterior. A partir de entonces se estará a lo
establecido en el número 3 del artículo 159”.
Esta norma transitoria novena ofrece unas pautas interpretativas de gran alcance. No
solamente estableció un sistema temporal para poner en funcionamiento la fórmula de
5
un tercio de los magistrados cada tres años, como ha sido habitualmente considerada .
También introdujo reglas de vigencia indefinida: Así, el orden de renovación, que debía
quedar fijado de modo aleatorio mediante unos sorteos cuyo resultado ha devenido
inalterable: Congreso; Gobierno y Consejo judicial; y finalmente Senado. También
dispuso que un primer tercio de los magistrados constitucionales desempeñara el cargo
durante un mandato de tres años, el segundo tercio durante seis años y sólo el último
sirviera los nueve años completos: lo que deja claro que el mandato de nueve años
dispuesto por el art. 159.3, primer inciso, solo puede ser reducido por la propia
5
Francisco Fernández Segado: “La problemática de Derecho transitorio de las dos primeras
renovaciones parciales del Tribunal Constitucional”, en Óscar Alzaga Villaamil (Dir.): Comentarios
a la Constitución española de 1978. Madrid, Edersa, 1999, XII: 745-67; Pedro Ortego Gil:
“Disposición transitoria novena”, en María Emilia Casas y Miguel Rodríguez-Piñero (Dirs.):
Comentarios a la Constitución Española. XXX aniversario, Madrid, F. Walters Kluwer, 2009, 284851.
4
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Constitución, bien directamente o como consecuencia inevitable de sus previsiones.
Asimismo, la disposición transitoria novena estableció que la renovación por tercios debe
hacerse con los magistrados “de la misma procedencia electiva”: es decir, el Congreso,
el Senado y, agrupados “a estos solos efectos”, los designados a propuesta del Gobierno
y del Consejo judicial. Determinación normativa que excluyó otras posibilidades para
articular la fórmula magistral del art. 159.3 CE, como pudiera ser la renovación de un
6
magistrado por cada una de las instituciones proponentes, en la medida de lo posible .
Es por estas razones por los que la disposición “transitoria” novena tiene una vigencia
7
permanente, que complementa la norma del art. 159 CE .
Los redactores de la Ley Orgánica de 1979, a su vez, desarrollaron con prudencia las
8
previsiones constitucionales . En el plano sustantivo, la Ley se limitó a reiterar lo
dispuesto por la Constitución (art. 16, apartados 1 y 2, primera frase, LOTC
9
),
completando la norma con unas reglas adicionales:
1) la prohibición de mandatos sucesivos (“Ningún Magistrado podrá ser
propuesto al Rey para otro período inmediato salvo que hubiera ocupado el cargo
por un plazo no superior a tres años”
10
);
2) la prórroga del mandato, en caso de que la renovación sufriera algún retraso
(“Los Magistrados del Tribunal Constitucional continuarán en el ejercicio de sus
funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles”)
11
;
3) unas previsiones específicas sobre los primeros nombramientos y la
6
Como propuso el grupo socialista: véase Fernández Segado, op. cit. n. anterior, 748-.
7
Lo que me lleva a estar en desacuerdo con la propuesta de derogación de la disposición
transitoria que sugiere el prof. Ortego Gil, op. cit. n. 5, p. 2851, en su por otra parte estimable
estudio. Salvo que se llevara a cabo una reforma total del art. 159 CE, claro.
8
Jerónimo Arozamena Sierra: “Organización y funcionamiento del Tribunal Constitucional:
balance de quince años”, en VV AA: La jurisdicción constitucional en España: La Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional: 1979-1994. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1995, 37-61,
esp. 44-.
9
Art. 16: “1. Los Magistrados del Tribunal Constitucional serán nombrados por el Rey, a
propuesta de las Cámaras, del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial, en las
condiciones que establece el artículo 159.1 de la Constitución. — 2. La designación para el cargo
de Magistrado del Tribunal Constitucional se hará por nueve años, renovándose el Tribunal por
terceras partes cada tres. Ningún Magistrado podrá ser propuesto al Rey para otro período
inmediato salvo que hubiera ocupado el cargo por un plazo no superior a tres años”.
10
Art. 16.2, segunda frase, LOTC, versión 1979. En la actualidad, el precepto se encuentra en el
art. 16.4 LOTC.
11
Art. 17.2 LOTC, versión 1979, que se mantiene inmodificado (vid. n. 152). En este punto se ha
suscitado un debate académico del mayor interés: véase Juan Alfonso Santamaría Pastor: “La
prorogatio de los órganos constitucionales. Apuntes mínimos sobre un tema que no lo es”, Revista
Española de Derecho Constitucional 2008, 84: 11-26; Luis Aguiar: “Una nueva reflexión sobre la
prorogatio de los órganos constitucionales. Una discrepancia y algunas puntualizaciones a J.A.
Santamaría”, REDC 2009, 85: 83-98.
5
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constitución del Tribunal
12
; así como
4) unas normas transitorias sobre los sorteos que debían decidir el orden de las
dos primeras renovaciones, que incluyeron una precisión, congruente con el límite
inferior a la prohibición de reelección inmediata: que los magistrados que sólo
hubieran ejercido un tercio de su mandato de nueve años podían ser nombrados
nuevamente
13
.
En el plano procedimental, que no conviene olvidar, la Ley de 1979 estableció dos
reglas esenciales: La primera, que corresponde al Presidente del Tribunal un papel
estelar: a él compete iniciar el procedimiento para la designación de los magistrados que
deben sustituir a aquéllos cuyo mandato va a expirar, y decretar que se ha producido la
vacante en el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional por expiración del plazo de
su nombramiento
14
. La segunda, que el Pleno del Tribunal debe dar el visto bueno a los
candidatos propuestos para ser nombrados magistrados, previa verificación de que
cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y la Ley rectora del Tribunal
15
.
12
Disposición transitoria primera, apartados 1 y 2: “1. Dentro de los tres meses siguientes a la
fecha de la entrada en vigor de la presente Ley, el Congreso de los Diputados, el Senado, el
Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial elevarán al Rey las propuestas de designación
de los Magistrados del Tribunal Constitucional. Este plazo se interrumpirá para las Cámaras por el
tiempo correspondiente a los períodos intersesiones. — 2. El Tribunal se constituirá dentro de los
quince días siguientes a la fecha de publicación de los últimos nombramientos, si todas las
propuestas se elevasen dentro del mismo período de sesiones. En otro caso se constituirá y
comenzará a ejercer sus competencias, en los quince días siguientes, al término del período de
sesiones dentro del que se hubiesen efectuado los ocho primeros nombramientos, cualquiera que
sea la razón que motive la falta de nombramiento de la totalidad de los magistrados previstos en el
artículo quinto de esta Ley”.
13
Disposición transitoria tercera: “1. Los sorteos a que se refiere la disposición transitoria novena
de la Constitución se efectuarán dentro del cuarto mes anterior a la fecha en que se cumplen,
respectivamente, los tres o los seis años de aquella otra en que se produjo la inicial designación de
los Magistrados de Tribunal Constitucional. — 2. No será aplicable la limitación establecida en el
artículo 16.2 de esta Ley a los Magistrados del Tribunal que cesaran en sus cargos, en virtud de lo
establecido en la disposición transitoria novena de la Constitución, a los tres años de su
designación”.
14
“Antes de los cuatro meses previos a la fecha de expiración de los nombramientos, el
Presidente del Tribunal solicitará de los Presidentes de los órganos que han de hacer las
propuestas para la designación de los nuevos Magistrados, que inicien el procedimiento para ello”;
“1. Los Magistrados del Tribunal Constitucional cesan por alguna de las causas siguientes: …
segundo, por expiración del plazo de su nombramiento; — 2. … la vacante en el cargo de
Magistrado del Tribunal Constitucional, en [el caso segundo] … se decretará por el Presidente”:
arts. 17.1 y 23, aps. 1 y 2, LOTC, versión de 1979, que sigue vigente.
15
“El Tribunal Constitucional conocerá en los casos y en la forma que esta Ley determina: g) De
la verificación de los nombramientos de los magistrados del Tribunal Constitucional, para juzgar si
los mismos reúnen los requisitos requeridos por la Constitución y la presente Ley”: art. 2.1 g)
LOTC, versión 1979, correlativo con el art. 10.f: “El Tribunal en Pleno conoce de los siguientes
asuntos: f) De la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nombramientos de
Magistrado del Tribunal Constitucional”. La misma atribución se contiene hoy en los vigentes arts.
2.1 g) y 10.1 i) LOTC.
6
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Éstas son las normas legales que han regido todas las renovaciones parciales del
Tribunal Constitucional llevadas a cabo desde 1980, hasta la Ley Orgánica 8/2010, de 4
de noviembre. La amplia reforma introducida por la Ley 6/2007, de 24 de mayo, no
afectó a los plazos de renovación de los magistrados
16
. Sus novedades se centraron en
el modo de elección de los candidatos, que debían someterse en el Congreso y el
Senado a una comparecencia previa a la votación y, en la Cámara alta, ser
seleccionados entre los que propusieran las Asambleas legislativas de las Comunidades
autónomas (nuevos art. 16.2 y segundo párrafo del art. 16.1 LOTC, versión 2007,
respectivamente
17
); así como en la subordinación de la renovación del Presidente y
Vicepresidente del Tribunal a la renovación de los magistrados, mediante la llamada
“enmienda Casas” (nuevo art. 16.3, frases segunda y tercera
18
). Dichas novedades no
fueron aprobadas pacíficamente, lo que dio lugar a dos importantes sentencias del
Tribunal, que se vio obligado a enjuiciar la constitucionalidad de su propia Ley Orgánica
19
. Pero ninguna de ellas atañe a los plazos de renovación de los magistrados, por lo que
no les dedicaremos una atención especial.
Por el contrario, la reforma de 2010 incide de lleno en nuestro tema. La Ley Orgánica
8/2010, de 4 de noviembre
20
, añadió un nuevo apartado 5 al art. 16 LOTC, que en sus
16
Marc Carrillo (coord.): Hacia una nueva jurisdicción constitucional: estudios sobre la Ley
6/2007, de 24 de mayo de reforma de la LOTC. Valencia, Tirant lo Blanch, 2008; Juan José
González Rivas (Dir.): Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid, La Ley,
2010.
17
Art. 16.1.2: “Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos
presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que
determine el Reglamento de la Cámara”. Art. 16.2: “Los candidatos propuestos por el Congreso y
por el Senado deberán comparecer previamente ante las correspondientes Comisiones en los
términos que dispongan los respectivos Reglamentos”. Véase Francisco Balaguer Callejón
(Coord.): La nueva Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid, Tecnos, 2008; Sonia García
Vázquez: La controvertida reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Santiago de
Compostela, Andavira, 2ª ed., 2009.
18
A la norma anterior (“La designación para el cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional
se hará por nueve años, renovándose el Tribunal por terceras partes cada tres”) se añadieron
estas dos oraciones: “A partir de ese momento se producirá la elección del Presidente y
Vicepresidente de acuerdo con lo previsto en el artículo 9. Si el mandato de tres años para el que
fueron designados como Presidente y Vicepresidente no coincidiera con la renovación del Tribunal
Constitucional, tal mandato quedará prorrogado para que finalice en el momento en que dicha
renovación se produzca y tomen posesión los nuevos Magistrados”. Véase la bibliografía citada en
las dos notas anteriores.
19
SSTC 49/2008, de 8 de abril, y 101/2008, de 24 de julio. Véase, entre otros, Ignacio Torres
Muro: “La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y del Reglamento del Senado,
puesta a prueba (SSTC 49/2008, de 9 de abril y 101/2008, de 24 de julio)”, Revista General de
Derecho Constitucional, 2008, 6: 1-26; Joaquín Urías: “El Tribunal Constitucional ante la
participación autonómica en el nombramiento de sus miembros”, Revista d'Estudis Autonòmics i
Federals 2010, 10: 207-44; Patricia Rodríguez-Patrón: “El Tribunal Constitucional ante la reciente
reforma de los artículos 16 de su Ley Orgánica y 184 del Reglamento del Senado”, Revista de
Derecho Político 2010, 77: 107-40.
20
BOE núm. 268, 5/11/2010. Su análisis, en el texto a partir de la nota 154.
7
RGDC 16 (2013)
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dos frases introduce dos reglas muy diferentes: “5. Las vacantes producidas por causas
distintas a la de la expiración del periodo para el que se hicieron los nombramientos
serán cubiertas con arreglo al mismo procedimiento utilizado para la designación del
Magistrado que hubiese causado vacante y por el tiempo que a éste restase. Si hubiese
retraso en la renovación por tercios de los Magistrados, a los nuevos que fuesen
designados se les restará del mandato el tiempo de retraso en la renovación”. La
explicación que ofrece el preámbulo consiste en que se introduce “una modificación de la
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para facilitar la
elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional en los supuestos de cobertura de
vacantes o renovación”.
Es interesante advertir que la Ley se titula “de reforma de la Ley Orgánica 5/1985, de
19 de junio, del Régimen Electoral General, y de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre, del Tribunal Constitucional”. Ello se debe a que el precepto que nos concierne
fue añadido durante la tramitación parlamentaria de una proposición de ley aprobada por
el Senado para reformar la Ley orgánica del régimen electoral general, “en relación a la
21
. La ponencia del Congreso de los Diputados, tras recibir una única
papeleta electoral”
enmienda (que versaba sobre la reforma en materia de elección de los senadores),
introdujo por propia iniciativa en su informe sobre la proposición del Senado los textos
del preámbulo y del precepto que reformaba el mandato de los magistrados
constitucionales
22
. La disposición acordada tan abruptamente por la ponencia del
Congreso es la que terminaría siendo aprobada como ley: durante el resto de la
tramitación parlamentaria, el único cambio que se introdujo en esta materia consistió en
modificar el nombre de la Ley para dejar constancia de que no sólo se modificaba el
régimen electoral, sino también la ley rectora del Tribunal Constitucional
23
.
Esta ley resulta aplicable a los magistrados constitucionales renovados por el Senado
en enero de 2011 y por el Congreso en julio de 2012, aunque sus efectos solo se dejarán
sentir en los próximos años. Como aquella renovación (la novena) se produjo con más
de tres años de retraso (hubiera debido llevarse a cabo en diciembre de 2007, como
luego veremos), los magistrados designados en 2011 a propuesta del Senado tendrían
21
Boletín Oficial de las Cortes Generales – Senado, IX legislatura, serie III A, núm. 17 (a),
17/02/2010.
En
general,
véase
http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas/Busqueda%20Avanzada
?_piref73_1335465_73_1335464_1335464.next_page=/wc/servidorCGI&CMD=VERLST&BASE=I
WI9&PIECE=IWI9&FMT=INITXD1S.fmt&FORM1=INITXLTS.fmt&DOCS=55&QUERY=%28I%29.ACIN1.+%26+%28%22PROPOSICION-DE-LEY-DELSENADO%22%29.SINI.
22
23
BOCG – Congreso, IX legislatura, serie B, núm. 231-10, 8/10/2010.
Modificación del título de la ley acordada por la Comisión del Congreso, en dictamen publicado
en BOCG – Congreso, IX legislatura, serie B, núm. 231-10, 11/10/2010.
8
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
un mandato de solo seis años, hasta enero de 2017. La renovación a propuesta del
Congreso (la décima) también incurrió en un retraso, aunque menor: tendría que haberse
llevado a cabo en noviembre de 2010, por lo que los magistrados nombrados en julio de
2012 sólo podrían desempeñar su cargo durante siete años y tres meses, hasta octubre
de 2019. Luego examinaremos esta situación con más detalle
24
.
Lo cierto es que, salvo las novedades introducidas por la Ley Orgánica 8/2010, el
corpus normativo que ha regido la renovación paulatina del Tribunal Constitucional
desde 1980 se ha mantenido estable. Sin embargo, la práctica ha ido variando a lo largo
del tiempo. Es preciso observar con detalle cómo se ha desenvuelto en la realidad, antes
de adentrarnos en las distintas interpretaciones de la norma que explican estas
diferencias.
3. LAS RENOVACIONES ACAECIDAS
La décima renovación parcial del Tribunal que se ha completado en este año 2012 ha
cerrado la tercera renovación completa de los magistrados del Tribunal Constitucional
español. Esto es debido a la confluencia de dos factores: Uno, que las renovaciones
parciales afectan a un tercio de los magistrados del Tribunal: por ende, cada tres
renovaciones cambia la totalidad del colegio de magistrados. Dos, que la primera
renovación parcial (la promovida en 1983), que por sorteo correspondió al Congreso de
los Diputados, se saldó con la reelección de todos los magistrados salientes, que eran
reelegibles por no llevar más de tres años
25
. Por esta razón, el Congreso de los
Diputados, que inició el ciclo de renovaciones, en realidad lo cierra: los magistrados
designados a su propuesta culminan la renovación subjetiva de todo el Tribunal cada
nueve años.
Este ciclo se puede apreciar más claramente si se observa en una tabla:
24
Véase infra, epígrafe 5.
25
En virtud de la disposición transitoria novena de la Constitución y en concordancia con el art.
16.2 LOTC.
9
RGDC 16 (2013)
Iustel
Tabla 1: Ciclos largos (I – IV): renovación personal completa:
Vamos a analizar las sucesivas sustituciones de magistrados que han ido renovando el
Tribunal Constitucional siguiendo estos ciclos largos de renovación completa: 1980 –
1992, 1992 – 2001 y 2001 – 2012. Como puede apreciarse a simple vista, este último
ciclo no ha durado los nueve años prescritos, sino once: he ahí el origen de los
problemas que asedian al IV ciclo de renovaciones, en el que nos encontramos (2012 –
2019 o 2023). Pero conviene empezar por el principio: los primeros nombramientos de
magistrados constitucionales en el año áureo, 1980.
A) Los magistrados fundadores
El Tribunal Constitucional fue establecido con gran diligencia
crea entró en vigor el 29 de diciembre de 1978
26
: la Constitución que lo
27
; la Ley que lo rige fue aprobada el 3 de
octubre de 1979 y entró en vigor veinte días después de su publicación oficial, que tuvo
lugar el 5 de octubre
28
. Finalmente, los primeros diez magistrados
29
fueron elegidos el
26
Francisco Rubio Llorente: “La jurisdicción constitucional en España”, La forma del poder
(Estudios sobre la Constitución). Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, 409-40, 411(hay 2ª ed., 1997); Francisco Tomás y Valiente: “La Constitución y el Tribunal Constitucional”, VV
AA: La jurisdicción constitucional …, op. cit. n. 8, 1995, 15-; “El Tribunal Constitucional español
como órgano constitucional del Estado: competencias, riesgos y experiencias”, Escritos sobre y
desde el Tribunal Constitucional, 1993; y en Obras completas, Madrid, CEC, 1997, VI: 4781-93, y
III: 2123-2329.
27
De conformidad con su disposición final: véase Ignacio Borrajo Iniesta: “Disposición final”, en
María Emilia Casas y Miguel Rodríguez-Piñero (Dirs.): Comentarios a la Constitución Española.
XXX aniversario, Madrid, F. Walters Kluwer, 2009, 2879-83.
28
Ángel Garrorena Morales: “La reserva del Tribunal Constitucional a Ley Orgánica”, en Óscar
Alzaga (Dir.): Comentarios a la Constitución, Edersa, Madrid, 2.ª ed. 1999, XII: 387-407; Ignacio
Borrajo Iniesta: “Artículo 165”, en María Emilia Casas y Miguel Rodríguez-Piñero (Dirs.), op. cit. n.
anterior, 2733-41.
29
El Consejo General del Poder Judicial, previsto por la Constitución y establecido por la Ley
Orgánica 1/1980, de 10 de enero, no entró en funcionamiento hasta el 23 de octubre de 1980
(Diario “El País”, 25/10/1981: http://elpais.com/diario/1981/10/25/espana/372812414_850215.html).
10
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
30 de enero de 1980 por los Plenos del Congreso y del Senado
30
; sus nombramientos
fueron acordados mediante Reales Decretos de 14 de febrero de 1980, publicados en el
“Boletín Oficial del Estado” el siguiente día 22
31
.
Ese mismo mes de febrero de 1980, los designados iniciaron sus actividades como
colegio de magistrados, completando los preparativos necesarios para poder comenzar
sus actividades jurisdiccionales
32
. Preparativos que desembocarían en la constitución
del Tribunal en julio de 1980, con la elección del Presidente y el Vicepresidente
acto público solemne de constitución
para recibir las primeras demandas
34
33
, el
y la apertura del registro general del Tribunal
35
.
Es interesante observar que los magistrados no tomaron posesión como tales
inmediatamente, en el mes de febrero en que fueron nombrados: su juramento o
promesa ante el Rey y el Notario Mayor del Reino, en el Palacio de la Zarzuela, tuvo
lugar el sábado 12 de julio de 1980, a las 10:30 horas de la mañana. Esa misma
mañana, a las 12 del mediodía, se celebró el acto público de toma de posesión del
cargo, con asistencia de SS MM los Reyes, las más altas instituciones del Estado,
Comunidades Autónomas incluidas, y la significativa presencia de personalidades
Los dos magistrados que propuso fueron nombrados por Reales Decretos de 7 de noviembre de
1980 (BOE 19/11/1980): vid. n. 49.
30
Diario de sesiones: Congreso, DS PL_60, 30/01/1980; Senado, DS PL_39, 30/01/1980. El
Gobierno, por su parte, había propuesto dos candidatos en la sesión del Consejo de Ministros
celebrada el viernes 25 de enero de 1980: vid. “ABC Sevilla”, 25/01/1980, pág. 2; “El País”,
30/01/1980.
31
Reales Decretos 301/1980 a 310/1980, de 14 de febrero, por el que se nombran Magistrados
del Tribunal Constitucional a don Jerónimo Arozamena Sierra, doña Gloria Begué Cantón, don
Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Luis Diez-Picazo y Ponce de León, don Manuel García
Pelayo y Alonso, don Rafael Gómez Ferrer Morant, don Ángel Latorre Segura, don Aurelio
Menéndez Menéndez, don Francisco Rubio Llorente y don Francisco Tomás y Valiente.
32
A partir de la reunión celebrada en el Centro de Estudios Constitucionales (antiguo Instituto de
Estudios Políticos) el 25 de febrero de 1980, según consta en las actas del Colegio de Magistrados
(25/02/1980 – 17/07/1980). La publicación de estas actas debería ser acometida cuanto antes.
33
En virtud del art. 160 CE y el art. 9 LOTC. Fueron nombrados don Manuel García-Pelayo y
Alonso, Presidente, y don Jerónimo Arozamena Sierra, Vicepresidente (Reales Decretos
1322/1980 y 1323/1980, de 4 de julio, BOE 7/07/1980).
34
Acto
público
celebrado
el
12
de
julio
de
1980:
vid.
http://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/historia/Paginas/Historia.aspx (último acceso 201212-28).
35
“El Tribunal Constitucional comenzará a ejercer el próximo día 15 del presente mes de julio las
competencias que le atribuyen la Constitución y la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. — A
partir de tal día comenzarán a correr los plazos previstos en la citada ley para interponer los
recursos de inconstitucionalidad o de amparo o promover los conflictos constitucionales, cuando
las leyes, disposiciones, resoluciones o actos que originen el recurso o conflicto fueren anteriores a
aquella fecha y no hubieren agotado sus efectos. — El Registro General del Tribunal
Constitucional estará abierto todos los días hábiles, desde las diez a las catorce horas, en el Paseo
de la Habana, números 140-142, de esta villa”: Acuerdo del Pleno de 14 de julio de 1980 (BOE
14/07/1980), modificado por los Acuerdos de de 2 de abril de 1986 (BOE 9/04/1986) y 18 de enero
de 2001 (BOE 23/01/2001).
11
RGDC 16 (2013)
extranjeras
Iustel
36
. La toma de posesión de los magistrados tuvo lugar en el edificio previsto
para sede definitiva del Tribunal, en la calle Domenico Scarlatti de Madrid. En ese acto,
en que el Presidente García Pelayo pronunció un discurso fundacional
constituido el Tribunal
37
, quedó
38
. Finalmente, el 14 de julio de 1980 el Pleno aprobó el Acuerdo
de inicio de sus actividades jurisdiccionales a partir del siguiente día 15
39
. Un año
después, en 1981, el Tribunal se trasladaría durante el verano desde su sede provisional
en el Paseo de la Habana a la definitiva: a partir del 16 de septiembre de ese año
desarrolla sus actividades en el famoso edificio troncocónico
40
.
Estos detalles no se recuerdan por nostalgia: como puede verse, hay distintas fechas
sucesivas, que se dilatan varios meses, que podrían ser tomadas como fecha de inicio
del mandato de los magistrados constitucionales. Así, la fecha de su elección por las
Cámaras legislativas (30 de enero); la del decreto de su nombramiento (14 de febrero);
la fecha del boletín en que los nombramientos fueron publicados oficialmente (22 de
febrero); la de jura o promesa y toma de posesión, en que el Tribunal se constituyó
públicamente (12 de julio); y el inicio efectivo del ejercicio de la jurisdicción constitucional
(15 de julio). ¿Cuál de éstas debe considerarse el término inicial del plazo de nueve años
de mandato que establece la Constitución?
Según los textos legales, el mandato de nueve años comienza a correr con “la
designación” del magistrado: así se desprende de la dicción de la Constitución (“Los
miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de nueve años”:
art. 159.3 CE) y de su Ley Orgánica (“La designación para el cargo de Magistrado del
Tribunal Constitucional se hará por nueve años”: art. 16.3 LOTC). Dicción que se ve
corroborada por las disposiciones transitorias de la Ley Orgánica 2/1979 que, como
36
Puede
verse
el
testimonio
gráfico
http://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/galeria/Paginas/GaleriaFoto.aspx?cod=53
acceso 2012-12-28).
en
(último
37
Manuel García Pelayo: “El status del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho
Constitucional, 1981, 1; y en Obras completas, III. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1991.
38
Quedó así cumplida la DT 1.2 LOTC 1979: “El Tribunal se constituirá dentro de los quince días
siguientes a la fecha de publicación de los últimos nombramientos, si todas las propuestas se
elevasen dentro del mismo período de sesiones. En otro caso se constituirá y comenzará a ejercer
sus competencias, en los quince días siguientes, al término del período de sesiones dentro del que
se hubiesen efectuado los ocho primeros nombramientos, cualquiera que sea la razón que motive
la falta de nombramiento de la totalidad de los magistrados previstos en el artículo quinto de esta
Ley” (énfasis añadido).
39
Ofrece una buena fuente de información sobre este punto la sede electrónica del propio
Tribunal:
véase
http://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/galeria/Paginas/Tomasdeposesion.aspx (consulta
de 2012-07-31).
40
Véase http://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/sedetribunal/Paginas/SedeTribunal.aspx
(consulta de 2012-07-31).
12
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
vimos, ordenaron que los sorteos para fijar el orden de renovación debían celebrarse
“dentro del cuarto mes anterior a la fecha en que se cumplen, respectivamente, los tres o
los seis años de aquella otra en que se produjo la inicial designación de los Magistrados
de Tribunal Constitucional”
41
.
Sin embargo, un examen más detenido muestra que esta solución es más aparente
que real. Pues puede entenderse que el magistrado es “designado” cuando es elegido
por el órgano constitucional que propone su nombramiento; cuando es nombrado
mediante Real Decreto expedido por el Rey; o cuando dicho nombramiento alcanza
publicidad oficial y despliega, por ende, sus efectos jurídicos. Tampoco puede
desdeñarse el hecho de que es la toma de posesión la que hace efectiva la
“designación” y, por ende, existen sólidas razones para optar por este momento como
arranque del cómputo del plazo del mandato.
En cualquier caso, la práctica del Tribunal se decantó en un primer momento por
entender que la designación se producía en el momento en que los magistrados eran
nombrados y, más precisamente, en que dicho nombramiento surtía plenos efectos
mediante la publicación en el “Boletín Oficial del Estado”: de ahí que las primeras
renovaciones se llevaran a cabo en el mes de febrero, como en el año 1980, y a ser
posible el día 22 de dicho mes. Sólo posteriormente, a partir de la séptima renovación
(2001), se tomaría como momento determinante el de toma de posesión, que es el
criterio que se sigue en la actualidad
42
.
En la práctica, la diferencia entre la fecha del decreto de nombramiento y la fecha de
su publicación oficial han venido siendo tan nimias que no habían dado lugar a
problemas. La gran mayoría de los nombramientos fueron publicados al día siguiente de
su firma
43
; aunque en algunas ocasiones se han producido retrasos de varios días,
empezando por los primeros nombramientos, como vimos
44
. Esta sincronía entre los
nombramientos y su publicación oficial no dio lugar a debate hasta la novena renovación:
los nombramientos de los cuatro nuevos magistrados, que habían sido votados por el
Pleno del Senado el día 1 de diciembre de 2010
41
DT 3.1 LOTC 1979; énfasis añadido.
42
Véase infra, 4.B.
45
, fueron plasmados en decretos
43
Así los de las renovaciones 1ª (1983), 2ª (1986), 3ª (1989), 5ª (1995), 6ª (1998), 7ª (2001), 8ª
(2004) y 10ª (2010/2012). Véase la tabla núm. 3, en el anexo.
44
Los Reales Decretos del jueves 14 de febrero no fueron publicados hasta el BOE del 22,
viernes de la semana siguiente. Asimismo, se produjeron demoras en las renovaciones 4ª (1992:
decretos del jueves 2 de julio, publicados el siguiente lunes 6) y 9ª (decretos del miércoles 29 de
diciembre de 2010, publicados el lunes 10 de enero de 2011). Las sustituciones de magistrados
individuales muestran una mayor diferencia entre la fecha de nombramiento y la de su publicación
en el BOE.
45
Senado, diario de sesiones PL IX-103, 1/12/2010.
13
RGDC 16 (2013)
Iustel
firmados el 29 de diciembre, los cuales no verían la luz hasta el “Boletín Oficial del
Estado” publicado el 12 de enero del año siguiente
46
. Aparte de comentarios en los
medios de comunicación, que se hicieron eco del intento de aprobar al mismo tiempo las
propuestas de nombramientos correspondientes al Congreso (intento finalmente
fracasado, pues los nombramientos no se producirían hasta julio de 2012), el retraso dio
lugar a la presentación de una denuncia contra el Gobierno por delito de prevaricación.
El Tribunal Supremo sobreseyó la causa por inexistencia de delito: parte del
procedimiento era competencia de la Cámara legislativa, no del Ejecutivo; y no se
consideró arbitrario que los decretos de nombramiento expedidos el 29 de diciembre
fueran publicados en el “Boletín Oficial del Estado” el 9 de enero, “con las festividades
del año viejo, nuevo y Reyes” por medio
47
.
Parece que cualquier duda entre la fecha del Real Decreto y la del “Boletín Oficial del
Estado” en que es publicado debería decantarse a favor de la fecha de publicación del
nombramiento como magistrado constitucional, tal y como mostró la inicial práctica
interpretativa del Tribunal Constitucional. Esta solución no solo viene avalada por
razones inequívocas de seguridad jurídica
48
, sino que también es la que más se
aproxima al acto de toma de posesión, que es el momento que marca el inicio del
ejercicio del cargo y, lo que no es menos relevante, el cese efectivo del magistrado
saliente.
B) Primeros relevos y sustituciones
Los dos magistrados propuestos por el recién formado Consejo General del Poder
Judicial fueron nombrados el 7 de noviembre de ese año fundacional de 1980, tomando
posesión el siguiente miércoles 19
49
.
Ya en esas fechas se había iniciado la primera sustitución de magistrados
indivicuales, realizada al margen del turno ordinario de renovaciones parciales. Uno de
46
Reales Decretos 1115/2012, 1116/2012, 1117/2012 y 1118/2012, de 20 de julio, que nombran
Magistrado del Tribunal Constitucional a don Juan José González Rivas, don Andrés Ollero
Tassara, doña Encarnación Roca Trías y don Fernando Valdés Dal-Ré (BOE 21/07/2012). Véase
infra, 3.G, texto desde la nota 132.
47
Tribunal Supremo, Sala Segunda de lo Penal, Auto de 8 de marzo de 2011 (causa núm.
20837-2010).
48
En materia de nombramientos, siempre se toma como referencia la fecha de publicación oficial
y la toma de posesión: Germán Fernández Farreres: Sistema de Derecho Adminitrativo. Cizur
Menor (Navarra), Civitas, 2012, 650 y bibliografía citada. En un caso análogo, la jurisprudencia
europea ha corregido a los máximos tribunales españoles por preferir iniciar el cómputo de plazos
en la fecha del acto y no de su publicación o notificación oficial: STEDH Miragall Escolano c.
España - farmacéuticos, de 25 de enero de 2000 (as. 38366/97).
49
Reales Decretos 2514/1980 y 2515/1980, de 7 de noviembre (BOE 19/11/1980), que nombran
Magistrado del Tribunal Constitucional a don Ángel Escudero del Corral y don Plácido Fernández
Viagas. Véase nota 29.
14
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
los diez juristas nombrados en febrero de 1980 presentó su renuncia al Presidente el 3
de octubre de ese mismo año, renuncia que fue aceptada el siguiente día 7
50
. El día 9
de octubre, el Tribunal comunicó esta situación al Congreso de los Diputados instando el
nombramiento de un nuevo magistrado, lo que desembocaría en la elección de don
Antonio Truyol Serra por el Pleno de la Cámara celebrado el 29 de diciembre de 1980
51
.
Su nombramiento tuvo lugar el 9 de enero de 1981, mediante Real Decreto publicado
unos días después (el 14, concretamente). El nuevo magistrado tomó posesión de su
cargo el siguiente jueves 22 de enero de 1981
52
.
Al año siguiente se producía una extinción del mandato luctuosa, por el fallecimiento
de otro de los magistrados fundadores, el 9 de febrero de 1982
53
. Su sucesor no sería
nombrado, a propuesta del Consejo judicial, hasta casi un año después, el 15 de enero
de 1983
54
.
Estos nombramientos a destiempo del mes de febrero de 1980 pusieron de manifiesto
la existencia de un problema en la fórmula de la renovación de un tercio cada tres años,
en relación con magistrados que habían sido designados por un período de nueve años.
Pues si el nombramiento del profesor Truyol Serra debía durar los nueve años
dispuestos por la Constitución, no expiraría hasta enero de 1990; pero él había sido
designado por el tercio del Congreso, cuyos restantes miembros terminarían su
mandato, tras el correspondiente sorteo, en febrero de 1983.
50
En virtud del art. 23.1.1 LOTC. En la prensa se afirmó que la razón estaba ligada con el hecho
de no haber sido elegido Presidente del Tribunal (por ejemplo, “La Vanguardia” 8/10/1980, pág. 3),
lo que fue confirmado por el interesado en entrevista publicada en “El País” (9/10/1980:
http://elpais.com/diario/1980/10/09/espana/339894003_850215.html).
51
Congreso de los Diputados, expediente núm. 235/000002: Renuncia de don Aurelio Menéndez
y Menéndez como Magistrado del Tribunal Constitucional. Propuestas de los Grupos
Parlamentarios para designar al nuevo miembro y cubrir la vacante producida en dicho Tribunal.
Elección de don Antonio Truyol i Serre como Magistrado del Tribunal Constitucional, en la sesión
plenaria
de
29
diciembre
1980
[http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas?_piref73_2148295_73_1
335437_1335437.next_page=/wc/servidorCGI&CMD=VERLST&BASE=IWI1&PIECE=IWI1&FMT=I
NITXD1S.fmt&FORM1=INITXLUS.fmt&DOCS=5252&QUERY=%28I%29.ACIN1.+%26+%28TRIBUNAL+CONSTITUCIONAL%29.ALL., consultado
2012-08-01]. Un primer intento, el 18 de diciembre, resultó frustrado por falta de quorum; la
elección se verificó finalmente en la última sesión del año, el día 29: véase Congreso, diario de
sesiones PL_140, 18/12/1980, p. 9081, y PL_141, 29/12/1980, p. 9092.
52
Real Decreto 53/1981, de 9 de enero (BOE 14/01/1981). Curiosamente, don Aurelio Menéndez
no llegó a ser cesado oficialmente, como sí se haría con todos los magistrados que posteriormente
renunciaron a su cargo, a partir del Real Decreto 849/1990, de 28 de junio, precisamente referido a
su sucesor, el profesor Truyol.
53
Don Plácido Fernández Viagas: Diario “ABC Sevilla”, 10/12/1982, p. 11; “El País”, 10/12/1982
(http://elpais.com/diario/1982/12/10/espana/408322814_850215.html).
54
Real Decreto 59/1983, de 15 de enero, por el que se nombra Magistrado del Tribunal
Constitucional a don Francisco Pera Verdaguer (BOE 17/01/1983).
15
RGDC 16 (2013)
Iustel
El problema era aún mayor en lo que atañía a los magistrados propuestos por el
Consejo judicial. En efecto, esos dos magistrados no habían sido designados en febrero
de 1980, como los restantes, sino en noviembre; pero estaban agrupados, a los efectos
del turno de renovaciones, con los magistrados designados a propuesta del Gobierno
(disposición transitoria novena CE), que fueron nombrados en el mes fundacional, en
febrero. ¿Cuándo deberían ser renovados: junto con los magistrados del cupo
gubernamental en febrero de 1986, momento que les tocó por sorteo? ¿O en noviembre
de 1986, para respetar los nueve años de mandato dispuestos por el art. 159.3 de la
Constitución?
La cuestión era aún más espinosa si se consideraba que uno de tales magistrados
había sido sustituido, tras su fallecimiento, por otro designado en enero de 1983: casi
tres años después de que hubiesen iniciado su mandato el resto de los magistrados de
su grupo, los dos designados a propuesta del Gobierno (en febrero de 1980) y el otro
que había elegido el Consejo General del Poder Judicial (en noviembre de 1980). Si la
designación del magistrado Pera Verdaguer se atenía a la letra de la Constitución (“se
hará por nueve años”: art. 159.3 CE), no vencería hasta enero de 1992. Pero si se
entendía preferible que la renovación se efectuare “por terceras partes”, entonces tendría
que atenerse al plazo del grupo de magistrados en el que había sido nombrado, que
vencía en febrero de 1986.
Es interesante observar que el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
había incluido un precepto expreso para resolver esta duda: el artículo que terminaría
siendo numerado como el 17 de la Ley contenía un tercer apartado, cuyo tenor literal
era: “Las vacantes producidas por causas distintas a la de la expiración del período para
el que se hicieron los nombramientos, serán cubiertas con arreglo al mismo
procedimiento utilizado para la designación del Magistrado que hubiere causado la
vacante y por el tiempo que a ésta restare”
55
. La disposición fue aprobada por el
Congreso y el Senado; sorprendentemente, el texto desapareció del dictamen que fue
votado por el Pleno del Congreso, por lo que no apareció en el texto definitivo de la Ley
Orgánica 2/1979
56
.
55
BOCG serie A, núm. 44.l, 24/05/1979. Así se mantuvo en el informe de la ponencia del
Comisión Constitucional del Congreso (BOCG serie A, núm. 44-l 1, 7/07/1979); el dictamen de
dicha Comisión (BOCG serie A, núm. 44-II, 19/07/1979); el dictamen del Pleno del Congreso
(BOCG serie A, núm. 44-III, 30/07/1979); el informe de la ponencia de la Comisión de Constitución
del Senado (BOCG serie II, núm. 21, 23/08/1979); y el dictamen de la Comisión de Constitución del
Senado (BOCG serie II, núm. 21, 28/08/1979).
56
BOCG serie A, núm. 44-V, 5/10/1979. Véase Eduardo Espín Templado: “Artículo 17”, en Juan
Luis Requejo Pagés (Coord.): Comentarios…, op. cit. n. 2, 2001, 304-09, en especial antecedentes
legislativos, pp. 304-05, y “Comentario”, p. 308.
16
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
No obstante, desde el principio el Tribunal Constitucional interpretó que debía
prevalecer la renovación por tercios cada tres años sobre la duración del mandato de
nueve años
57
. Siguió, por consiguiente, la misma solución que había propuesto el
Gobierno en el proyecto de ley orgánica del Tribunal y que casi había sido aprobada por
las Cámaras en 1979. Finalmente, la Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre, ha venido
a refrendar legislativamente el criterio seguido por la práctica del Tribunal. Como vimos,
la reforma ha dispuesto que las “vacantes producidas por causas distintas a la de la
expiración del periodo para el que se hicieron los nombramientos serán cubiertas con
arreglo al mismo procedimiento utilizado para la designación del Magistrado que hubiese
causado vacante y por el tiempo que a éste restase”
58
. Su lectura muestra que el texto
reproduce literalmente el texto del proyecto “perdido” por el Congreso en 1979.
Este criterio interpretativo, y ahora legislativo, tiene una importancia capital. Atenerse
a él dio lugar a que los magistrados designados a propuesta del Consejo judicial, en
noviembre de 1980, y los nombrados para sustituir a don Aurelio Menéndez y a don
Plácido Fernández Viagas, en enero de 1981 y de 1983, respectivamente, se
entendiesen que habían iniciado su mandato junto con el resto de los magistrados de su
turno de renovación: en febrero de 1980. Quedaron, por consiguiente, plenamente
sometidos al resultado del sorteo para decidir el orden de sustitución de magistrados, en
cumplimiento de la disposición transitoria novena de la Constitución
59
.
El sorteo del grupo de magistrados de la misma procedencia electiva que debía ser
renovado en 1983, una vez transcurridos tres años desde los nombramientos
fundacionales, fue celebrado ante el Pleno del Tribunal Constitucional el lunes 15 de
noviembre de 1982
60
. La Constitución no señalaba quién debía celebrar los sorteos. Sin
embargo, era claro que la única institución donde tenía sentido realizarlo era el propio
Tribunal: Primero, porque no podía celebrarse un sorteo simultáneamente ante los cuatro
órganos constitucionales llamados a proponer los nombramientos al Rey. Segundo,
porque la Ley Orgánica del Tribunal atribuye a su Presidente el deber de iniciativa de los
nombramientos, dirigiéndose al órgano competente para hacer las propuestas de nuevos
magistrados (art. 17.1 LOTC), lo que presupone haber discernido a quién correspondía
formular las propuestas en los distintos turnos, mediante el sorteo dispuesto por la
57
Como explica Espín Templado, op. cit. n. anterior. Esta solución ha sido criticada por Francisco
Rubio Llorente: “La feria de San Miguel”, Diario “El País” 29/09/2001; “Los males del
Constitucional”, “El País” 10/08/2012; y Germán Fernández Farreres: “Reflexiones sobre el futuro
de la justicia constitucional española”, en VV AA: El futuro de la justicia constitucional. Madrid,
CEPC, Tribunal Constitucional, 2007, 31-68, 60.
58
Así lo prescribe el nuevo apartado 5 del artículo 16 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre. Véase supra, párrafo donde aparece la nota 20.
59
Vid. supra, texto correspondiente a n. 5.
60
Diario “El País”, 17/11/1982.
17
RGDC 16 (2013)
Constitución
Iustel
61
. Finalmente, porque esta clara atribución a favor del Presidente del
Tribunal Constitucional hacía innecesario acudir a la Corona, cuya función de arbitrar y
moderar el funcionamiento regular de las instituciones (art. 56.1 CE) hubiera podido
quizá dar cobertura al acto del sorteo en caso necesario.
El azar hizo que fueran los magistrados designados a propuesta del Congreso de los
Diputados quienes debían cesar a los tres años. Por ende, el Presidente del Tribunal
dirigió comunicación al del Congreso para comunicarle el próximo vencimiento del
mandato de los cuatro magistrados, instándole a que iniciara el procedimiento de
designación parlamentaria (art. 17.1 LOTC). Como indicamos antes, en esa
comunicación se anunció el próximo final del mandato de los tres magistrados
nombrados en febrero de 1980 y, asimismo, de quien había sido nombrado en 1981 en
sustitución del cuarto, tras su renuncia al cargo (don Antonio Truyol).
C) La primera renovación (1983)
En esta primera renovación parcial del Tribunal Constitucional español se asentaron
varios criterios interpretativos acerca del régimen establecido por la Constitución y la Ley
Orgánica de 1979 sobre la materia.
El más relevante para este estudio consiste en que se entendió que el plazo de nueve
años desde la “designación” de los magistrados debía contarse desde la fecha de
nombramiento y, más concretamente, desde el día en que el Real Decreto nombrando a
los magistrados había sido publicado en el “Boletín Oficial del Estado”. De ahí que en las
comunicaciones, así como en todos los debates e intervenciones parlamentarias se
mencionara la fecha del 22 de febrero de 1983 como aquélla en la que expiraba el
mandato de los magistrados salientes y, por ende, cuando debía quedar culminada la
renovación del Tribunal.
También se decantó el criterio de que todos los magistrados que formaban parte del
tercio a renovar debían ser nombrados juntos: la fecha de renovación del grupo de
procedencia prevalecía sobre la fecha exacta en que los distintos magistrados habían
sido efectivamente nombrados, como era el caso de Truyol, nombrado en enero de
1981,
un año después que los tres miembros restantes, para sustituir al nombrado
inicialmente en febrero de 1980 y que había renunciado.
En la renovación de 1983 se inició, igualmente, una práctica que ha resultado
decisiva en la vida del Tribunal: el retraso en la propuesta de los nuevos magistrados. En
efecto, el Congreso de los Diputados fue advertido por el Presidente del Tribunal de que
debían iniciar el procedimiento de designación de cuatro magistrados, porque su
61
18
Espín Templado, op. cit. n. 56, 305-06.
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
mandato iba a expirar el 22 de febrero de 1983. La comunicación fue registrada en el
Congreso el 18 de noviembre de 1982 y dio lugar a la apertura del correspondiente
62
. Sin embargo, el Pleno de la Cámara celebrado el 27
expediente (núm. 235/000001)
de enero de 1983 no fue capaz de nombrar a nadie, pues los grupos parlamentarios no
habían presentado candidatos; sólo el 27 de septiembre de 1983, el Pleno del Congreso
aprobaría los nombres de quienes proponía para ser designados magistrados del
Tribunal Constitucional, varios meses después de la fecha prescrita para nombrar a los
magistrados
63
.
Este primer retraso, en la primera renovación parcial del Tribunal Constitucional, es
síntoma del intenso debate que se produjo entonces: si confirmar en sus cargos
solamente a dos de los cuatro magistrados salientes, sustituyendo a los otros dos; o, por
el contrario, volver a nombrar a los cuatro magistrados, quienes habían sido elegidos por
el Parlamento hacía tres años
64
. Finalmente, como es sabido, el Congreso votó a favor
de la continuidad de todos los magistrados salientes, lo que fortaleció la independencia
del Tribunal y la calidad de la democracia española.
Los cuatro magistrados fueron nuevamente nombrados por Reales Decretos de 24 de
octubre de 1983, publicados en el BOE el siguiente día 25
65
. No hubo toma de posesión,
pues ya venían ejerciendo el cargo. El nombramiento conllevaba un nuevo mandato de
nueve años. Dos de los magistrados lo completarían, cumpliendo doce años de servicio
al Tribunal en 1992
66
. Los dos restantes renunciaron al puesto: uno en 1986, a tiempo
para la segunda renovación
67
; otro en 1989, coincidiendo con la tercera renovación,
62
Véase, en general, http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas; y
en
particular,
http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas?_piref73_2148295_73_1
335437_1335437.next_page=/wc/enviarCgiBuscadorIniciativas
63
Diarios de sesiones del Congreso, II legislatura, PL_II-10, 27/01/1983, y PL_II-58, 27/09/1983.
64
El debate tuvo su reflejo en los diarios de sesiones (cits. n. anterior) y en los medios de
comunicación: por ejemplo, diario “El País” 9/01/1983: “Editorial: La renovación del tribunal
Constitucional”; “Gimbernat y Rodríguez Aguilera, probables sustitutos de Rubio Llorente y Truyol
en el Tribunal Constitucional”, 25/01/1983; “La oposición parlamentaria rechaza la sustitución de
dos magistrados del Tribunal Constitucional”, 26/01/1983; “Editorial: Regreso al Tribunal
Constitucional”, 29/01/1983; “El Congreso reelige a cuatro magistrados del Tribunal
Constitucional”, 28/09/1983. Una síntesis en Francisco Rubio Llorente: “Jurisdicción constitucional
y legislación en España”, en La forma del poder, op. cit. n. 27, 443-45.
65
Reales Decretos 2709/1983, 2710/1983, 2711/1983 y 2712/1983, de 24 de octubre, por el que
se nombran Magistrados del Tribunal Constitucional a don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don
Francisco Rubio Llorente, don Francisco Tomás y Valiente y don Antonio Truyol y Serra (BOE
25/10/1983).
66
Don Francisco Tomás y Valiente y don Francisco Rubio Llorente: véase infra, texto a n. 84.
67
Don Manuel Díez de Velasco Vallejo, quien sería sustituido por don Jesús Leguina Villa: véase
infra, ns. 71 y 73.
19
RGDC 16 (2013)
Iustel
aunque la designación de su sucesor se demoraría más de un año, como veremos en su
momento
68
.
D) La segunda renovación (1986)
La renovación parcial del Tribunal Constitucional de 1986 es importante por muchas
razones. La cuantitativa es, sin duda, relevante: fueron sustituidos la mitad de los
magistrados que formaban el Tribunal. El sorteo arrojó como resultado que tenían que
ser renovados los cuatro magistrados nombrados a propuesta del Gobierno y del
Consejo judicial
69
. A la expiración del mandato de estos cuatro miembros del Tribunal se
sumaron las renuncias de otros dos: uno de ellos el Presidente don Manuel García
Pelayo; otro, el profesor Díez de Velasco, como señalamos antes
70
.
Desde el punto de vista de este estudio, la segunda renovación decantó
definitivamente el criterio de hacer prevalecer el mandato constitucional de renovación
por tercios al del nombramiento durante nueve años. Este criterio, como vimos, ya se
había aplicado en 1983, en el caso del profesor Truyol. En 1986 se mantuvo su
aplicación, incluso en un caso extremo: Los magistrados designados a propuesta del
Consejo General del Poder Judicial habían sido nombrados, como sabemos, nueve
meses más tarde que los restantes: en noviembre de 1980, en vez de en febrero. Sin
embargo, el Tribunal entendió que estos magistrados vencían su mandato junto con los
del mismo “grupo electivo”, los que habían sido nombrados a propuesta del Gobierno.
Fue especialmente significativo que se mantuviera este criterio en el caso del magistrado
Pera Verdaguer, quien había sido nombrado en sustitución del fallecido Fernández
Viagas en enero de 1983
71
. Es decir, que había desempeñado su puesto durante menos
de tres años, a diferencia de los seis años cumplidos por los otros colegas de su tercio.
Quedaba claro que la totalidad de los nueve años de mandato sólo correspondía a
quienes fueran nombrados miembros del Tribunal en el momento de su renovación
trienal. Quienes fueran designados fuera del turno regular, para cubrir vacantes por
causas distintas a la expiración del mandato, desempeñaban el cargo por el tiempo que
restare al magistrado que habían venido a sustituir. Las sustituciones de magistrados
68
Don Antonio Truyol y Serra, quien sería reemplazado por don José Gabaldón López: véase
infra, n. 81.
69
Lo que no dejó de suscitar reacciones críticas: véase el diario “ABC”, edición de Madrid,
1/11/1985, p. 21.
70
Sobre la renuncia de García-Pelayo, vid. “ABC” 5/01/1986 y 6/01/1986; “El País” 7/01/1986.
Sobre la de Díez de Velasco, vid. “ABC”, edición de Sevilla, 4/01/1986, 25; Editorial de “El País”
8/01/1986.
71
20
Véase supra, n. 55.
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
individuales no alteraban el alcance de las renovaciones trienales, que se harían siempre
por tercios completos.
La renovación de 1986 tomó de nuevo como referencia el mes de febrero de 1980: el
Tribunal consideró que el mandato de los magistrados salientes expiraba el 22 de
febrero, día en que el “Boletín Oficial del Estado” había publicado los reales decretos de
nombramiento seis años antes.
Esta renovación fue llevada a cabo con gran puntualidad. Los decretos de cese de los
seis magistrados salientes (cuatro por expiración del mandato y dos por renuncia), así
como los de nombramiento de quienes venían a sucederles en el cargo, fueron
aprobados el viernes 21 de febrero de 1986 y publicados oficialmente al día siguiente: el
sábado 22 de febrero, exactamente seis años después de la publicación de los
nombramientos fundacionales
72
.
Esta puntualidad no es de extrañar en los órganos llamados a procurar la renovación
ordinaria: el Consejo de Ministros y el Consejo General del Poder Judicial. Sí es más
llamativa en el caso de las Cámaras legislativas. El Congreso, una vez recibida
comunicación de la renuncia del profesor Díez de Velasco, incorporó al orden del día del
Pleno la elección del magistrado llamado a sustituirle mediante acuerdo de la Junta de
Portavoces del 11 de febrero de 1986; el plazo para presentar candidaturas expiró a las
14 horas del jueves 13 de febrero. Esa misma mañana, la Mesa admitió a trámite la
propuesta de candidato presentada por un grupo parlamentario. Y, por la tarde del
mismo 13 de febrero de 1986, el Pleno del Congreso votó a favor del candidato admitido
por la mañana
73
. Por su parte, el Senado fue tan rápido que dio lugar a un turno de
intervenciones en el Pleno para dejar constancia de la protesta de un grupo
parlamentario por la urgencia seguida en el procedimiento: la dimisión del Presidente
García Pelayo, recibida en la Cámara el viernes 7 de febrero, dio lugar a un debate y a la
votación de su sucesor en la sesión del Pleno celebrada el martes siguiente, 11 de
febrero
74
. El Presidente del Senado explicó que “el 22 parece que había de constituirse”
el Tribunal.
Efectivamente, los seis nuevos magistrados juraron o prometieron su cargo el sábado
22 de febrero de 1986, en el Palacio de la Zarzuela a las 10 de la mañana. Una hora
72
Reales Decretos 361/1986, 362/1986, 363/1986, 364/1986 365/1986 y 366/1986, de 21 de
febrero, por los que se nombra Magistrados del Tribunal Constitucional a don Jesús Leguina Villa,
don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Luis María López Guerra, don Miguel
Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Carlos de la Vega Benayas y don Eugenio Díaz Eimil (BOE
22/02/1986).
73
Congreso, diario de sesiones PL_II-270, 13/02/1986.
74
Senado, diario de sesiones PL_II-145, 11/02/1986.
21
RGDC 16 (2013)
Iustel
más tarde tomaron posesión de su puesto en un acto público, celebrado en la sede del
Tribunal Constitucional.
E) Las ulteriores renovaciones del primer ciclo (1989 y 1992)
La tercera renovación parcial del Tribunal Constitucional tuvo lugar, como estaba
previsto, en 1989. Cesaron tres de los cuatro magistrados que habían sido designados
en 1980 a propuesta del Senado; así como don Fernando García-Mon, quien había sido
nombrado en 1986 en sustitución del dimitido don Manuel García Pelayo. El criterio de
que el magistrado que ocupaba el puesto de quien no había finalizado su mandato de
nueve años sólo desempeñaba el cargo por el tiempo restante de mandato estaba, como
puede verse, consolidado.
Los magistrados llamados a sucederles fueron designados con la misma puntualidad
que en la renovación anterior, en 1986, pero con menos prisa. La comunicación del
Presidente del Tribunal comunicando el próximo vencimiento del mandato de los
magistrados fue recibida en el Senado el 18 de octubre de 1988. Los candidatos fueron
votados en el Pleno celebrado el 8 de febrero de 1989, y nombrados por Reales
Decretos de 21 de febrero, que fueron publicados el miércoles 22 de febrero
75
. Los
nuevos magistrados juraron o prometieron el cargo ante el Rey y el Notario Mayor del
Reino el lunes 27 de febrero de 1989. Ese mismo día tomaron posesión en un acto
público celebrado en la sede del Tribunal, a cuyo cierre el Presidente declaró constituido
el Tribunal con su nueva composición
76
.
Pocos meses después, en noviembre de 1989, don Antonio Truyol comunicó su
renuncia al cargo. El profesor había sido nombrado magistrado en enero de 1981, como
sabemos
77
, y consideró conveniente no ejercer el cargo más de nueve años, por lo que
solicitó que su relevo se produjese en enero de 1990. El Presidente del Tribunal aceptó
la renuncia y comunicó este hecho al Congreso de los Diputados para que procediesen a
su sustitución. La comunicación inicial, de 29 de noviembre de 1989, fue seguida por otra
el 23 de mayo de 1990: en ella, el Presidente del Tribunal expresaba al del Congreso la
preocupación del Pleno del Tribunal ante la falta de la oportuna propuesta de un nuevo
magistrado, “transcurridos más de cinco meses desde aquella comunicación y cuatro
75
Reales Decretos 176/1989, 177/1989, 178/1989 y 180/1989, de 21 de febrero, que nombran
Magistrados del Tribunal Constitucional a don Fernando García-Mon y González-Regueral, don
José Luis de los Mozos y de los Mozos, don José Vicente Gimeno Sendra y don Álvaro Rodríguez
Bereijo (BOE 22/02/1989).
76
Diario “El País”, 8/02/1989, 14/02/1989 y 28/02/1989; “ABC” Madrid, 28/02/1989, pp. 4 y 22.
77
Vid. supra, n. 52.
22
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
desde la fecha en que el cese debiera haber sido efectivo”
votó a un candidato el 27 de junio de 1990
78
. Finalmente, el Congreso
79
: don José Gabaldón, quien fue nombrado
por el Rey el día siguiente mediante Real Decreto de 28 de junio, publicado en el BOE
del 4 de julio
80
. En esa misma fecha, el Real Decreto 849/1990 declaró, por fin, el cese
de don Antonio Truyol.
Este episodio hace aflorar una constante en esta materia: la reticencia de las Cortes
Generales para nombrar a magistrados aisladamente, fuera de las renovaciones
trienales. Quizá era demasiado optimista pretender que el Congreso nombrase un
sucesor en enero, a partir de una renuncia comunicada a fines del mes de noviembre.
Pero el plazo de cuatro meses que marca la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en
su art. 17.1) parece razonable; y, en cualquier caso, no parece justificable la falta de
respuesta por parte de la Cámara legislativa, ni su total inacción durante el plazo legal.
Sin embargo, los retrasos sufridos con ocasión de la sustitución del magistrado Truyol no
eran más que el inicio de una serie, cada vez con un retraso mayor, como ilustran los
sufridos tras la renuncia de García-Mon en 1994 (a manos del Senado) o del
fallecimiento de García-Calvo en 2008 (por parte del Congreso)
81
.
En este mismo período presentó su renuncia otro magistrado, don José Luis de los
Mozos. Había sido nombrado a propuesta del Senado en la tercera renovación, en
febrero de 1989, y presentó su renuncia al cargo en octubre de 1991. La comunicación
de que había sido aceptada fue comunicada por el Presidente del Tribunal a la Cámara
alta el 11 de ese mes. Su sustituto fue votado por el Pleno del Senado más de ocho
meses después, el 30 de junio de 1992
82
, y nombrado por Real Decreto de 2 de julio. Lo
curioso es que quien sucedió a de los Mozos resultó ser don José Gabaldón: la misma
persona que había sido nombrado dos años antes magistrado constitucional, a
propuesta del Congreso, para suceder a Truyol.
Este dato se explica porque mientras se tramitaba la sustitución de un magistrado,
por la renuncia de de los Mozos, había llegado el momento de proceder a la cuarta
renovación: la prevista para el año 1992. Esta renovación parcial, como se recordará,
culminaba la primera renovación total del Tribunal: abandonaban su puesto los últimos
magistrados fundadores, que venían desempeñando sus funciones desde 1980 y que,
78
Diario “ABC”, 25/05/1990, p. 25.
79
Congreso, diario de sesiones PL_IV-203, 27/07/1990.
80
Real Decreto 850/1990, de 28 de junio, que nombra Magistrado del Tribunal Constitucional a
don José Gabaldón López (BOE 4/07/1990).
81
Véase párrafos correspondientes a las notas 91 y 93, respecto a García-Mon; y de GarcíaCalvo, el texto a las notas 117 y 137.
82
Senado, diario de sesiones PL_IV-343, 30/06/1990.
23
RGDC 16 (2013)
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entonces, ocupaban la Presidencia y la Vicepresidencia del Tribunal: don Francisco
Tomás y Valiente y don Francisco Rubio Llorente. El Congreso, al haber vuelto a elegir
en la primera renovación (1983) a todos los magistrados propuestos en 1980, se había
situado al final del ciclo completo de renovaciones parciales, como vimos en la tabla 1
83
.
El Congreso votó a los candidatos presentados en un Pleno celebrado el jueves 25 de
junio de 1992, tras un agrio debate acerca de los plazos y trámites seguidos, así como
sobre el mejor modo de elegir a los magistrados, sus distintos perfiles profesionales y la
continuidad del magistrado Gabaldón
84
. Éste no fue reelegido por el Congreso, pero su
candidatura había sido presentada mientras tanto en el Senado donde sí fue elegido,
como vimos. Los cuatro magistrados propuestos por el Congreso, junto con el propuesto
por el Senado, fueron nombrados por Reales Decretos de 2 de julio, publicados el
siguiente lunes 6 de julio
85
. El miércoles 8 de julio de 1992, los cinco magistrados
prestaron juramento o promesa en el Palacio de la Zarzuela y, seguidamente, los cuatro
magistrados nuevos (pues don José Gabaldón ya formaba parte del Tribunal) tomaron
posesión en un acto público celebrado en Domenico Scarlatti.
Lejos quedaba ya el mítico mes de febrero en que, según la interpretación mantenida
por el Tribunal desde su origen, hubiera debido celebrarse la renovación parcial del
Tribunal. El retraso de cinco meses sufrido en 1992 fue menor que el padecido en la
primera renovación, en 1983 (que había sido de ocho meses). Pero tuvo un impacto
mayor, pues en 1983 se acordó volver a nombrar a quienes ya venían desempeñando el
cargo en el Tribunal, por lo que el retraso no tuvo efectos prácticos en el ciclo de
renovaciones. En cambio, en 1992 los magistrados entrantes tomaron posesión en julio,
no en febrero: por ende, mantener que la renovación de todos ellos debía producirse en
febrero les hubiera acortado significativamente el mandato de nueve años previsto por la
Constitución.
En su discurso de despedida, el 8 de julio de 1992, el Presidente don Francisco
Tomás y Valiente no dejó de criticar el retraso en la renovación del Tribunal: “Las
instituciones ganan o pierden prestigio por lo que hacen, pero también por lo que con
ellas se hace. Sin atribuir culpas ni repartir responsabilidades, tarea que no me
corresponde, sí me permito afirmar que no parece que el incumplimiento del plazo para
que las Cámaras procedieran a la renovación parcial del Tribunal haya supuesto un
83
Supra, epígrafe 3 in limine.
84
Congreso, diario de sesiones PL_IV-201, 23/06/1992. Su eco en la prensa, por ejemplo diario
“ABC”, 24/06/1992, p. 21; “El País”, 2, 3, 6, 12, 16, 23 y 26/06/1992.
85
Reales Decretos 816/1992, 817/1992, 818/1992, 819/1992 y 820/1992, de 2 de julio, que
nombran Magistrado del Tribunal Constitucional a don Pedro Cruz Villalón, don Julián González
Campos, don Rafael de Mendizábal Allende, don Carles Viver Pi-Sunyer y don José Gabaldón
López (BOE 6/07/1992).
24
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
beneficio para la imagen ni de aquéllas ni de éste. La experiencia debe servir para
encontrar en el futuro mecanismos que impidan la repetición de un retraso que a nadie
favorece y a todos perjudica”
86
.
F) Las renovaciones del segundo ciclo (1995-2001)
Una vez renovado completamente el Tribunal en 1992, con la sustitución de los
últimos magistrados fundadores, se inició nuevamente el ciclo de renovaciones parciales:
1995 (Gobierno y Consejo judicial); 1998 (Senado) y 2001 (Congreso)
87
.
La quinta renovación (1995) incurrió nuevamente en un retraso: leve (apenas dos
meses), pero sorprendente, pues ni el Gobierno ni el Consejo General del Poder Judicial
adolecen de la composición o el quorum reforzado de votos que explican, aunque no
justifiquen, los retrasos parlamentarios. Los magistrados de 1995 no fueron nombrados
en febrero, sino en abril: mediante Reales Decretos de 7 de ese mes, publicados en el
BOE al día siguiente
88
. Ese mismo sábado, 8 de abril de 1995, los nuevos magistrados
prestaron juramento o promesa ante el Rey y tomaron posesión de sus cargos en una
ceremonia pública en la sede del Tribunal.
El Consejo judicial había formulado su propuesta en tiempo para permitir la
renovación el 22 de febrero: en el Pleno celebrado el 8 de febrero de 1995 propuso sus
dos candidatos. El retraso procedió del Consejo de Ministros, que no propuso los suyos
hasta el viernes 31 de marzo. Según los medios de comunicación, la demora fue debida
al intento de consensuar nombres con el principal grupo de la oposición, finalmente
fracasado
89
. Lo cierto es que esta leve demora de 1995 surtiría unos efectos de gran
trascendencia unos años después, en la octava renovación (2004).
En esta quinta renovación de 1995 quedó un fleco pendiente: no se llegó a cubrir una
quinta vacante, que se había producido por la renuncia del magistrado don Fernando
García-Mon. Como vimos en su momento, él había sido nombrado en 1986, para
sustituir al Presidente García-Pelayo tras su dimisión; y había sido vuelto a nombrar en
86
Discurso de despedida del Presidente don Francisco Tomás y Valiente con ocasión de la
renovación del Tribunal en 1992, § II, en Tribunal Constitucional: Discursos de sus Presidentes
(1980 – 2005), Madrid, 2006; y en Obras completas. Madrid, CEPC, 1997, III: 2283-88.
87
Véase tabla 1 en el epígrafe 3 in limine.
88
Reales Decretos 528/1995, 529/1995, 530/1995 y 53/1995, de 7 de abril, que nombran
Magistrado del Tribunal Constitucional a don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás
Vives Antón, don Francisco Javier Delgado Barrio y don Enrique Ruiz Vadillo (BOE 8/04/1995).
89
Diario “ABC” 1/04/1995, pág. 21; “El País” 21/02/1995: “Entrevista a Miguel Rodríguez-Piñero”;
21/03/1995: “El Gobierno piensa en Tomás Vives y Luciano Parejo para renovar el Constitucional,
con un mes de retraso”; “El Gobierno nombra a Jiménez de Parga y Vives jueces del
Constitucional”, 1/04/1995; “Editorial: Nueva etapa del TC”, 4/04/1995; “El desacuerdo del Senado
complica la elección de presidente”, 9/04/1995.
25
RGDC 16 (2013)
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1989, pues no llevaba en el cargo más de tres años. Como antes que él hiciera don
Antonio Truyol, consideró que nueve años al servicio de la justicia constitucional eran
suficientes, por lo que pidió ser relevado antes de que expirase su segundo mandato. Sin
embargo, el Senado no formuló propuesta alguna: recibió a su debido tiempo la
comunicación del Presidente del Tribunal Constitucional, fechada el 17 de octubre de
1994, de que la renuncia del Sr. García-Mon había sido aceptada por lo que debía
nombrarse a un magistrado que lo sustituyera. Esa comunicación dio lugar a un
expediente parlamentario que quedó inactivo
90
. La falta de consenso entre los dos
grandes partidos nacionales impidió que el Senado, sometido al quorum de tres quintos,
propusiera un candidato. Según la prensa, fue el intento de conseguir un pacto político
que incluyera ese puesto el que provocó la demora del Gobierno en 1995 para proponer
a los dos magistrados que le competían. En el acto de toma de posesión de los nuevos
magistrados, el 8 de abril de 1995, el Presidente saliente don Miguel Rodríguez-Piñero
señaló que la crispación política no obstaculiza el funcionamiento de la justicia
91
.
Finalmente, el magistrado García-Mon retiraría su renuncia y completaría su segundo
mandato completo, hasta servir doce años en el Tribunal. Había pasado un año y medio
desde su renuncia sin que el Senado hubiera hecho nada para sustituirle
92
.
La situación de otro magistrado fue completamente distinta. Nombrado en 1995 a
propuesta del Consejo judicial, renunció al cargo un año después por haber sido
nombrado miembro, precisamente, del Consejo General del Poder Judicial: el 24 de julio
de 1996 fue declarado el cese de don Javier Delgado Barrio, quien sería designado poco
tiempo después Presidente del Tribunal Supremo. Fue sustituido en el cargo por don
Pablo García Manzano en septiembre de ese año
93
, a propuesta del mismo Consejo
judicial que había propuesto el nombramiento de Delgado como Presidente del Supremo.
La sexta renovación, prevista para febrero de 1998, incurrió en las mayores dilaciones
sufridas hasta entonces: los magistrados propuestos por el Senado no fueron nombrados
90
Senado, expediente 725/000003 de la V legislatura: registrado el 17 de octubre de 1994,
calificado el 25 siguiente y punto. Finalmente, terminaría por caducidad en 1996, tras la retirada de
la renuncia por parte del magistrado: véase nota 93.
91
Discurso del Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer con ocasión de la
renovación del Tribunal en 1995, en Tribunal Constitucional: Discursos de sus Presidentes (1980 –
2005), Madrid, 2006, pág. 45-46. Véase “ABC” 9/04/1995, pág. 29; “El País” 9/04/1995.
92
Comunicación de la notificación realizada por D. Fernando García-Mon y González-Regueral al
Presidente del Tribunal Constitucional en la que manifiesta su deseo de continuar en el cargo de
Magistrado, al que había renunciado el día 19 de septiembre de 1994, hasta la extinción legal del
mandato (expediente 725/000001 de la VI legislatura: registrado el 25 de abril de 1996, calificado y
concluido el 8 de mayo).
93
El Real Decreto 1389/1996, de 24 de julio (BOE 25/07/1996) declaró el cese de don Francisco
Javier Delgado Barrio en sus funciones como Magistrado del Tribunal Constitucional. Don Pablo
García Manzano fue nombrado por Real Decreto 2064/1996, de 13 de septiembre (BOE
16/09/1996).
26
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
hasta el 16 de diciembre de dicho año. El jueves 17 de diciembre fueron publicados en el
BOE los reales decretos de nombramiento
94
. Ese mismo día juraron o prometieron sus
cargos en el palacio de La Zarzuela y tomaron posesión de sus puestos en Domenico
Scarlatti
95
. En el acto, el Presidente don Álvaro Rodríguez Bereijo censuró la demora:
“Ésta que hoy concluye es, como se sabe, una renovación tardía, la que más lo ha sido
desde que el Tribunal existe … Ésta no es la ocasión para la censura, sino para la
reflexión. De la experiencia tenemos todos que aprender, porque nuestro Estado
constitucional no puede permitirse, sencillamente, que los mandatos constitucionales
sobre la renovación periódica del Tribunal queden
relativizados, con grave daño,
además, para la imagen y para la ordenación del propio Tribunal. La Constitución es,
ante todo, vínculo para los gobernantes y así deben percibirlo los ciudadanos. Es la
integridad misma de la Constitución, por lo tanto, lo que se pone en riesgo y a prueba
con situaciones prolongadas como la que acabamos de pasar. Sépase bien para el
futuro. Y téngase presente, incluso, para reflexionar sobre posibles cambios, por vía de
interpretación o de reforma legal, en la actual ordenación de las renovaciones parciales
del Tribunal”
96
.
La Cámara alta había recibido en su momento la comunicación del Presidente del
Tribunal Constitucional, comunicando la expiración del mandato de cuatro magistrados:
fue registrada el 20 de octubre de 1997. Sin embargo, no se produjeron actuaciones
parlamentarias hasta más de un año después, el 14 de diciembre de 1998. Ese lunes la
Mesa del Senado, oída la Junta de Portavoces, acordó solicitar al Pleno la habilitación de
ese mismo día para elegir a los cuatro miembros del Tribunal Constitucional cuya
renovación se encontraba pendiente desde el anterior mes de febrero. El mismo día 14,
el Pleno aceptó elegirlos. Tras ser leído un escrito, presentado por los dos grupos
mayoritarios, que ofrecía cuatro candidatos, fueron votados sin más trámites ni debates
97
. En la propuesta formulada conjuntamente por los dos grupos parlamentarios se
afirmaba que las personas propuestas “cumplen los requisitos establecidos en el artículo
94
Reales Decretos 2713/1998, 2714/1998, 2715/1998 y 2716/1998, de 16 de diciembre, que
nombran Magistrado del Tribunal Constitucional a doña Maria Emilia Casas Baamonde, don
Vicente Conde Martín de Hijas, don Fernando Garrido Falla y don Guillermo Jiménez Sánchez
(BOE 17/12/1998).
95
Rafael Mendizábal, presidente en funciones por ser el magistrado del Tribunal Constitucional
de mayor edad entre los más antiguos en la institución, tras sustituir a Álvaro Rodríguez Bereijo en
la presidencia del acto de toma de posesión de los nuevos magistrados, lo concluyó con las
palabras que se repiten desde 1980: “Como presidente en funciones, declaro constituido el
Tribunal Constitucional. Se levanta el acto”: “Mendizábal no aceptará votos de tanteo para elegir
presidente”, diario “El País”, 18/12/1998.
96
Discurso del Presidente don Álvaro Rodríguez Bereijo con ocasión de la renovación parcial del
Tribunal en 1998, en op. cit. n. 90, pág. 57.
97
Diario de sesiones del Senado, 14/12/1998, VI legislatura PL_VI-111.
27
RGDC 16 (2013)
Iustel
18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, acompañándose el correspondiente
currículum de cada uno”.
Es preciso acudir a los medios de comunicación para espigar las razones de este
retraso clamoroso, de casi un año: falta de consenso político y negociaciones
extraparlamentarias fallidas
98
. Una vez alcanzado el acuerdo político, el procedimiento
parlamentario se despachó como un mero trámite.
En cualquier caso, mientras el Senado prolongaba su inactividad, se produjo una
vacante en el Tribunal, nuevamente luctuosa: el magistrado don Enrique Ruiz Vadillo
fallecía el 16 de mayo de 1998
99
. Su sucesor fue propuesto por el Consejo judicial sin
mayores retrasos, haciendo posible su nombramiento en octubre del mismo año,
mientras seguía pendiente la renovación del tercio del Senado
100
.
El retraso de diez meses en la renovación de los cuatro magistrados del Senado en
1998, sumada a los cinco meses que se había demorado la renovación por parte del
Congreso en 1992, llevó a que el mes de febrero fuera abandonado como fecha de
referencia para las renovaciones parciales del Tribunal. Cuando se acercaba la séptima
renovación (2001), el Presidente del Tribunal Constitucional se dirigió al del Congreso
para solicitarle que iniciase el procedimiento de designación de los cuatro nuevos
magistrados, cuya propuesta de nombramiento al Rey le corresponde, “como
consecuencia de la expiración del mandato el día 8/07/2001”
101
. La carta no fue enviada
hasta marzo del año 2001 (fue registrada en la Cámara el día 5 de marzo), pasado ya el
mítico mes de febrero en que, hasta entonces, se había procurado llevar a cabo las
renovaciones parciales del Tribunal.
En esta séptima renovación se produjo otra novedad: el Congreso sometió a los
cuatro candidatos propuestos por los grupos mayoritarios a una comparecencia
102
, que
se llevó a cabo ante la Comisión consultiva de nombramientos el 25 de octubre de 2001
98
Por ejemplo, “El Mundo” 5/03/1998: “PP y PSOE mantienen bloqueada la negociación para la
renovación del Tribunal Constitucional. No hay acuerdo sobre cuántos magistrados debe proponer
cada uno”; “El País” 2/04/1998: “Aznar acusa al PSOE de dilatar la renovación del Tribunal
Constitucional. IU reprocha a los socialistas y al PP que se repartan las instituciones”; “El País”
13/05/1998: “Bereijo insta al Senado a acelerar la renovación del Constitucional”; “ABC”
29/10/1998: “Una larga historia de retrasos por obra de los políticos. El desacuerdo PP-PSOE
provoca una dilación nunca vista en la renovación del TC”.
99
“ABC” 17/05/1998, p. 33; “El País” 17/05/1998.
100
Real Decreto 2166/1998, de 6 de octubre, que nombra Magistrado del Tribunal Constitucional
a don Pablo Manuel Cachón Villar (BOE 8/10/1998).
101
102
Congreso de los Diputados, VII legislatura, expediente 235/000001.
En virtud de lo dispuesto por la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados,
de 25 de mayo de 2000, relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de
autoridades del Estado (BOCG – Congreso de los Diputados, VII legislatura, serie D: 20,
26/05/2000). Véase Cristina Pauner Chulvi: La designación parlamentaria de cargos públicos.
Madrid, Congreso de los Diputados, 2003.
28
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
103
. Durante la sesión, los candidatos fueron compareciendo a medida que eran
llamados; desarrollaron una primera intervención, de cinco minutos, para exponer lo que
pudiera ser ilustrativo para los miembros de la Comisión en aras a fijar su criterio de
idoneidad respecto al puesto para el que puedan ser elegidos; a continuación
intervinieron los grupos, en orden de menor a mayor, por otros cinco minutos, con un
turno final de respuesta del compareciente. Tras escuchar a los cuatro candidatos, la
Comisión los declaró a todos idóneos para ser nombrados magistrados constitucionales.
Pocos días después, el 30 de octubre, el Pleno del Congreso los votó sin debate
104
.
También resultó novedoso, y hasta ahora un caso único, que en esta séptima
renovación fue nombrada una persona que ya había desempeñado anteriormente el
cargo de magistrado constitucional. La razón es que, como sabemos, la Ley orgánica del
Tribunal sólo prohíbe la reelección “para otro período inmediato”
105
. Don Javier Delgado
Barrio, nombrado en 1995, había cesado en 1996 para asumir la presidencia del Tribunal
Supremo; por lo que en 2001 ya no existía impedimento para que volviera a ser
designado, y así se hizo.
Finalmente, los nuevos magistrados fueron nombrados el martes 6 de noviembre de
2001, cuatro meses más tarde de la fecha en la que había expirado el mandato de los
magistrados salientes del Tribunal, el anterior 8 de julio. Los reales decretos de
nombramiento fueron publicados oficialmente el día 7 de noviembre
106
, y el jueves 8 de
noviembre se llevó a cabo la renovación del Tribunal con el juramento o promesa ante el
Rey y la toma de posesión en la sede del Tribunal. En dicho acto, el Presidente del
Tribunal don Pedro Cruz Villalón subrayó la significación de que se completara la
segunda renovación completa del Tribunal (1992 – 2001)
107
.
Los peores retrasos estaban aún por venir, sin embargo: se producirían en las
renovaciones siguientes.
Entretanto, se había producido la renuncia del magistrado don Fernando Garrido Falla
en diciembre de 2002: gravemente enfermo, fallecería poco después
108
. Su sustitución
se produjo ese mismo mes, con una celeridad inusitada. Comunicada la renuncia del
103
Congreso, diario de sesiones VII legislatura CO_346, 25/10/2001.
104
Congreso, diario de sesiones VII legislatura PL_115, 30/10/2001. Vid. infra n. 150.
105
Art. 16.4 LOTC. Véase supra, n. 10.
106
Reales Decretos 1218/2001, 1219/2001, 1220/2001 y 1221/2001, de 6 de noviembre, que
nombran Magistrado del Tribunal Constitucional a don Javier Delgado Barrio, don Roberto García
Calvo (sic), don Eugenio Gay Montalvo y doña Elisa Pérez Vera (BOE 7/11/2001).
107
Discurso del Presidente don Pedro Cruz Villalón con ocasión de la renovación del Tribunal en
2001, op. cit. n. 90, p. 69.
108
El cese fue acordado por Real Decreto 1316/2002, de 9 de diciembre (BOE 10/12/2002). Su
fallecimiento se produjo el 25 de marzo de 2003: diario “El País”, 10/12/2002 y 27/03/2003; “ABC”
27/03/2003, pág. 37.
29
RGDC 16 (2013)
Iustel
magistrado por el Presidente del Tribunal al del Senado el lunes 9 de diciembre, la
Cámara alta votó a un candidato para sustituirle el siguiente miércoles 18. Por la mañana
de ese día se reunió la Comisión de nombramientos que, tras entrevistar al único
candidato, lo declaró idóneo para el cargo. El asunto fue introducido en el orden del día
del Pleno que se estaba celebrando esa misma mañana, como punto “tercero bis” del
orden del día, y quedó votado en la misma sesión
109
. El nombramiento tuvo lugar por
real decreto del mismo 18 de diciembre, publicado en el “Boletín Oficial del Estado” del
día 19 de diciembre. En esa misma fecha, don Jorge Rodríguez-Zapata juró y tomó
posesión del cargo
110
.
G) Las renovaciones del tercer ciclo (2004 – 2012)
La octava renovación (2004) correspondía al Gobierno y al Consejo judicial, por lo
que no eran previsibles mayores demoras. El Tribunal comunicó a su debido tiempo el
próximo cese de cuatro magistrados, por expiración de su mandato, previsto para el día
8 de abril de 2004. El intento de mantener el mes de febrero como momento de la
renovación había sido ya abandonado, como vimos, en la renovación anterior: ahora se
tomaba como fecha determinante el día en que los magistrados salientes habían tomado
posesión de sus cargos. Los de la quinta promoción habían iniciado sus funciones, en
efecto, el 8 de abril de 1995.
Este cambio de fechas trajo unas consecuencias imprevistas: inesperadamente, las
elecciones generales celebradas el 14 de marzo de 2004 dieron lugar a un cambio del
Gobierno. El Gobierno cesante, que se encontraba en funciones
111
, consideró que no
estaba facultado para proponer el nombramiento de los dos magistrados que le
correspondían
112
. Por consiguiente, la renovación se retrasó dos meses, hasta la
109
Diario de sesiones del Senado, VII legislatura, CO_401 y PL_ 120, 18/12/2002.
110
Real Decreto 1372/2002, de 18 de diciembre (BOE 19/12/2002).
111
Art. 101.2 CE, art. 21 Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre): véase Marc
Carrillo López: “El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones”, en María Emilia Casas y Miguel
Rodríguez-Piñero (Dirs.): Comentarios a la Constitución Española. XXX aniversario, Madrid, F.
Walters Kluwer, 2009, 1670-71; Joaquín Brage Camazano, Fernando Reviriego Picón: “Gobierno
en funciones y despacho ordinario de los asuntos públicos (las SSTS de 20 de septiembre y 2 de
diciembre de 2005)”, Teoría y Realidad Constitucional 2006, 18: 445-86.
112
No sin alguna vacilación, zanjada por un informe de la Abogacía del Estado: un seguimiento
detallado en el diario “El País”: “El presidente, vicepresidente y dos jueces del Constitucional serán
relevados tras el 14-M”, 23/02/2004; “El relevo de Cardenal y del Constitucional, prioridades
inmediatas”, 17/03/2004; “El PSOE exige al Gobierno en funciones que le consulte todas las
decisiones relevantes”, 17/03/2004; “El Gobierno intenta nombrar dos jueces del Constitucional”,
22/03/2004; “El Gobierno en funciones encarga un informe jurídico sobre la renovación del
Constitucional”, 22/03/2004; “El Gobierno ‘no se plantea’ renovar a dos jueces del Constitucional,
según Aznar”, 23/03/2004; “El Gobierno escoge a dos catedráticos para cerrar la renovación del
Constitucional”, 4/06/2004; “Editorial: Renovación en el Constitucional”, 5/06/2004.
30
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
investidura del nuevo Presidente y la constitución de su Gobierno. Entre sus primeras
decisiones estuvo elevar al Rey la propuesta de nombramiento de dos magistrados,
elegidos en el Consejo de Ministros celebrado el viernes 4 de junio.
El Consejo General del Poder Judicial, por su parte, había acordado su propuesta de
dos magistrados en el Pleno reunido el 14 de abril anterior
113
. Seguidamente, el Rey
expidió los reales decretos de nombramiento el martes 8 de junio, que fueron publicados
en el BOE al día siguiente. Ese mismo miércoles 9 de junio de 2004, los nuevos
magistrados tomaron posesión de sus cargos
114
.
Y llegó la novena renovación, prevista para el 17 de diciembre de 2007, nueve años
después de que fueran designados los magistrados de la promoción de 1998 a
propuesta del Senado. La presidente del Tribunal envió la preceptiva comunicación al
Presidente de la Cámara alta, que quedó anotada en el registro parlamentario el 27 de
julio de 2007 (expediente núm. 725/000002 de la VIII legislatura); el escrito fue calificado
por la Mesa el 4 de septiembre de ese año. Y después, el silencio.
La IX legislatura, iniciada tras las elecciones generales de 9 de marzo de 2008,
provocó un cambio: el número del expediente parlamentario pasó a ser el 725/000001
115
. Pero siguió sin producirse ninguna actividad parlamentaria hasta que en 2010, tres
años después de la fecha prevista para la renovación, se llevó a cabo la comparecencia
de los candidatos. El Senado no eligió a las cuatro personas que propondría al Rey para
su nombramiento hasta el Pleno celebrado el 1 de diciembre de 2010.
Mientras la designación por parte del Senado se encontraba pendiente, se produjo
una vacante en el turno del Congreso, por fallecimiento del magistrado don Roberto
García-Calvo y Montiel el 17 de mayo de 2008. La plaza de este magistrado
constitucional quedó sin cubrir durante cuatro largos años; durante este tiempo, el
Tribunal tuvo que funcionar con once miembros. Sólo cuando fueron nombrados los
cuatro magistrados del tercio del Congreso, del que formaba parte, sería designado un
nuevo jurista para completar los doce miembros del Tribunal. En efecto, la comunicación
para iniciar el procedimiento para la designación de un nuevo magistrado que
113
Diario “El País”, 14/04/2004: “El Poder Judicial nombra a Pascual Sala y Ramón Rodríguez
como magistrados del Constitucional”; “La minoría del Poder Judicial lleva a Pascual Sala al
Constitucional”.
114
Reales Decretos 1404/2004, 1405/2004, 1406/2004 y 1407/2004, de 8 de junio, que nombran
Magistrado del Tribunal Constitucional a don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don
Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez (BOE 9/06/2004). La toma de posesión
quedó reflejada en la prensa (“ABC”, 10/06/2004, p. 21; “El País”, 10/06/2004) y la página en red
del
Tribunal:
http://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/galeria/Paginas/Tomasdeposesion.aspx
(último
acceso, 2013-01-04).
115
Tras haber sido registrado nuevamente, el 10 de marzo de 2008, y ser nuevamente calificada
por
la
Mesa
del
Senado,
el
8
de
abril
de
2008.
Véase
http://www.senado.es/legis9/expedientes/725/index_725000001.html (consultado 2012-09-12).
31
RGDC 16 (2013)
Iustel
sustituyese al fallecido tuvo entrada en el Congreso de los Diputados el siguiente 20 de
mayo de 2008. Fue calificada por la Mesa el 27 de mayo y quedó pendiente: la única
actividad parlamentaria que consta es de diciembre de 2011, cuando el expediente fue
trasladado formalmente como iniciativa diferida de la IX legislatura al Congreso surgido
de las elecciones generales del 20 de noviembre de 2011 (X legislatura)
116
. En esas
fechas, el Senado acababa de elegir a los magistrados de la novena renovación. Según
los medios de comunicación se intentó pactar una renovación conjunta de los cupos
competencia de ambas Cámaras parlamentarias, pero no pudo ser
117
: lo que dio lugar a
que los magistrados designados a propuesta del Senado fueran nombrados el 29 de
diciembre. Los intentos, si los hubo, se hicieron al margen del Parlamento.
¿Qué hizo el Senado entre julio de 2007, cuando recibió la comunicación del
Presidente del Tribunal Constitucional instándole a iniciar el procedimiento de
designación, y diciembre de 2010? Recuérdese que la ley presupone un plazo de cuatro
meses para elegir a los candidatos, formular la propuestas y proceder a los
nombramientos, que deben quedar hechos antes de que se produzca la expiración del
mandato de los magistrados salientes y las consiguientes vacantes en sus cargos (art.
17.1 LOTC)
118
. Rompiendo todos los récords, el Senado empleó 41 meses en designar
a los nuevos magistrados.
Es
cierto
que
el
procedimiento
parlamentario
se
había
complicado
considerablemente. Poco antes de vencer el mandato de los magistrados de la tanda del
Senado, entró en vigor una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que
introdujo dos novedades en el procedimiento: la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo,
ratificó legalmente la práctica parlamentaria de entrevistar a los candidatos al cargo,
disponiendo expresamente que la comparecencia previa atañía tanto al Congreso como
al Senado (nuevo art. 16.2 LOTC); y, especialmente, dispuso que los “Magistrados
propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine
el Reglamento de la Cámara” (nuevo párrafo 2 del art. 16.1 LOTC). Esta innovación, de
hondo calado, obligó a introducir una reforma en el Reglamento del Senado antes de
poder proceder con los nombramientos; y dió lugar a intensos debates, que
116
Concretamente, el asunto del nombramiento de un sustituto del magistrado García Calvo fue
presentado nuevamente el 13 de diciembre y calificado por la Mesa el día 21. Puede consultarse la
base
de
datos
de
iniciativas
del
Congreso:
http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas?_piref73_2148295_73_1
335437_1335437.next_page=/wc/enviarCgiBuscadorIniciativas (2012-09-13).
117
“El Senado retrasa hasta diciembre la renovación del Tribunal Constitucional. Evita así que se
tenga que elegir un presidente interino para el Alto Tribunal”: diario “El Mundo” 26/10/2010; “El
Gobierno da vía libre en el BOE al nuevo Tribunal Constitucional”: “El País” 30/12/2010.
118
32
Véase supra, los textos donde aparecen las notas 82 y 119.
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
desembocaron en impugnaciones ante el propio Tribunal Constitucional cuya tramitación
suspendió de facto el procedimiento parlamentario. Finalmente, sendas Sentencias del
juez de la Constitución confirmaron la validez de las normas que habían introducido el
mecanismo de colaboración de los Parlamentos autonómicos con el Senado para
designar a los magistrados constitucionales, no sin introducir una interpretación que
permitía que la Cámara alta, en último término, mantuviese la facultad de elegir a las
personas que considerase más idóneas, aunque no hubieran sido propuestas por las
Comunidades Autónomas
119
.
Las Sentencias fueron dictadas al año siguiente de iniciarse el procedimiento de
designación, en 2008: el 9 de abril (sobre la reforma de la Ley rectora del Tribunal) y el
24 de julio (sobre la subsiguiente reforma del Reglamento del Senado). Las Asambleas
legislativas de muchas Comunidades Autónomas, pero no todas, llevaron a cabo sus
procedimientos de selección y comunicaron al Senado sus candidatos en el otoño del
mismo año 2008
120
: así, por ejemplo, el Parlamento de La Rioja votó sus candidatos en
la sesión de Pleno de 29 de septiembre de 2008; la Asamblea de Madrid hizo lo mismo
el 23 de ese mismo mes. Sin embargo, la Mesa del Senado no adoptó ningún acuerdo
respecto a las comunicaciones recibidas desde los Parlamentos autonómicos hasta el 1
de junio de 2010
121
.
A partir de ese momento, el Senado llevó a cabo con gran diligencia todos los
trámites precisos para la designación de los magistrados. El 7 de julio, la Diputación
Permanente habilitó el mes de julio para tramitar el procedimiento, en Comisión y en
Pleno
122
. La Comisión de nombramientos entrevistó a los candidatos presentados por
las Asambleas legislativas: comparecieron 22, en una densa sesión celebrada el jueves
15 de julio de 2010 entre las 4 horas de la tarde y las 9:20 de la noche
123
. Cuando la
Comisión se volvió a reunir para votar la propuesta que debía elevar al Pleno, el 28 de
septiembre, se encontró con una única propuesta de candidatos, presentada por los dos
grupos mayoritarios; por consiguiente, con altas probabilidades de salir aprobada. El
119
Pleno del Tribunal Constitucional, Sentencias 49/2008, de 9 de abril, y 101/2008, de 24 de
julio: vid. op. cit. n. 19.
120
Sorprendentemente, estos datos no constan en la base de datos del Senado, que se limita a
informar de la posterior actividad de sus propios órganos: vid. enlace citado en nota 116.
121
Estos datos constan en los Autos del Pleno 192/2010 y 193/2010, de 1 de diciembre, que
inadmitieron por carencia de legitimación procesal los recursos de amparo presentados por La
Rioja y Madrid contra la decisión del Senado de no admitir la candidatura de don Enrique López y
López, candidato en el que los dos Parlamentos habían coincidido, porque no cumplía el requisito
de tener más de quince años de ejercicio profesional (art. 159.2 CE).
122
Boletín Oficial de las Cortes Generales – Senado, IX legislatura, serie I, núm. 496, 9/07/2010,
pág. 3.
123
Senado, diario de sesiones IX legislatura, CO_IX-392, 15/07/2010.
33
RGDC 16 (2013)
Iustel
problema es que sólo comprendía tres nombres para los cuatro puestos que había que
cubrir. Tras un debate procedimental de sumo interés, se acordó aprobar esa propuesta
y dar un plazo adicional para la presentación de algún otro candidato
124
. La persona
finalmente presentada por los grupos mayoritarios compareció ante la Comisión de
nombramientos el 6 de octubre siguiente; en esa misma sesión, la Comisión acordó
completar su propuesta con este cuarto candidato
125
. Finalmente, el Pleno del Senado
aprobó sin debate los cuatro candidatos propuestos por la Comisión de nombramientos,
en sesión de 1 de diciembre de 2010
126
.
La documentación parlamentaria no desvela la razón de que el Senado no hiciera
nada entre julio de 2008, momento en que quedó aclarado que era válido el nuevo
procedimiento de elección de magistrados por parte del Senado introducido por la Ley
Orgánica 6/2007, y junio de 2010, en que finalmente la Mesa de la Cámara impulsó el
procedimiento que se completaría en los seis meses siguientes. Si uno espiga los
medios de comunicación, la respuesta es unánime
127
: se encontraban pendientes los
procesos constitucionales donde se debatía la validez del nuevo Estatuto de autonomía
de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio
128
. Estos procesos
estaban acompañados de una gran tensión política, que se manifestaba en la opinión
pública, en las instituciones y en el mismo Tribunal Constitucional, asediado por todo tipo
de declaraciones, filtraciones y una espiral de recusaciones de sus magistrados, que
124
Senado, diario de sesiones IX legislatura, CO_IX-402, 28/09/2010.
125
Senado, diario de sesiones IX legislatura, CO_408, 6/10/2010.
126
Senado, diario de sesiones IX legislatura, PL_103, 1/12/2010, pág. 5634.
127
Entre otros, Nieves Colli: “La presidenta del TC pretende acelerar la decisión sobre el Estatuto
catalán”, “ABC” 1/09/2008, 14-15; Fernando Garea, Pablo Ximénez de Sandoval: “El PSOE y el PP
aparcan sin fecha la renovación del Constitucional”, “El País” 17/11/2008; Editorial: “El
Constitucional espera. Los partidos, resignados a aplazar la renovación del TC hasta el fallo sobre
el Estatuto catalán”, “El País” 24/11/2008; María Peral: “Claves de la renovación del
Constitucional”, “El Mundo” 27/05/2010; “PSOE y PP desbloquean la renovación del Tribunal
Constitucional en el Senado”, 28/09/2010. También se anotaron las reticencias ante algún
candidato, procedente de la carrera judicial pero carente de la condición de magistrado del Tribunal
Supremo: entre otras muchas noticias, véase “La renovación del Tribunal Constitucional estará
paralizada ‘durante meses’”: “Público” 08/10/2008.
128
La principal impugnación fue presentada por diputados del grupo popular (recurso de
inconstitucionalidad 8045-2006, BOE 241, 9/10/2006); también formularon recursos el Defensor del
Pueblo y, con un ámbito material mucho más acotado, varias Comunidades Autónomas. En
general, Manuel Pulido Quecedo: El estatuto de autonomía de Cataluña: anotado con la
jurisprudencia sistematizada de la STC 31/2010, de 28 de junio. Cizur Menor (Navarra), Aranzadi,
2010; Josu de Miguel Bárcena: “Poder judicial y Tribunal Constitucional”, en César Colino, Ramón
Cotarelo (Comps.): España en crisis. Balance de la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero.
Valencia, Tirant Humanidades, 2012, 137-62.
34
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
llevó a poner en peligro la existencia del quorum necesario para que el Pleno del
Tribunal pudiera seguir funcionando
129
.
La opinión que hacía radicar el bloqueo de la renovación del Tribunal en la pendencia
del litigio sobre el nou estatut parece encontrar confirmación en los propios diarios de
sesiones: en ellos ha quedado registrado que, cuando el nuevo Ministro de Justicia
presentó en el Senado los objetivos y el programa de trabajo del Ministerio durante la
legislatura, el portavoz de justicia del principal grupo de la oposición terminó su
intervención diciendo: “Y que sigamos poniéndonos de acuerdo. Y ahora nos toca lo del
Tribunal Constitucional, a ver si también en esto damos un buen paso y cuando los
señores magistrados del Tribunal Constitucional hayan dictado la sentencia en el
Estatuto de Cataluña podemos iniciar las conversaciones para renovar a los cuatro
magistrados que le toca a esta Cámara”
de 2010
130
. La Sentencia fue pronunciada el 28 de junio
131
, el mismo mes en que el procedimiento parlamentario de designación de
magistrados echó a andar por decisión de la Mesa del Senado.
Sean cuales fueran las razones del retraso sufrido en la novena renovación del
Tribunal Constitucional, y su mayor o menor justificación, lo cierto es que la demora se
prolongó durante más de tres años. A los cuatro magistrados (que incluían la Presidente
y el Vicepresidente) cuyo mandato se encontraba vencido desde diciembre de 2007, se
sumó la luctuosa vacante producida por el fallecimiento de un quinto magistrado, en
mayo de 2008. Y, en noviembre de 2010, llegó a su vencimiento el mandato de otros
cuatro magistrados: los designados a propuesta del Congreso de los Diputados. En
diciembre de 2010, por tanto, se produjo la insólita situación de que solo cuatro de los
129
Véase Luis E. Delgado del Rincón: “La recusación de los Magistrados del Tribunal
Constitucional: comentario al ATC 26/2007, de 5 de febrero”, Revista Española de Derecho
Constitucional 2008, 82: 347-393; Lorena Bachmaier Winter: Imparcialidad judicial y libertad de
expresión de jueces y magistrados. Las recusaciones de magistrados del Tribunal Constitucional.
Cizur Menor (Navarra), Aranzadi, 2008; Mª del Carmen Calvo Sánchez: Control de la imparcialidad
del Tribunal Constitucional: un estudio jurisprudencial. Barcelona, Atelier, 2009; Miryam Iacometti:
“Il difficile rinnovo del Tribunale costituzionale spagnolo e le ‘peripezie’ della sua legge organica”,
Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 2011, I: 294-304.
130
Senado, diario de sesiones IX legislatura, CO_49, 25/09/2008, pág. 29. Véase Fernando
Garea, Pablo Ximénez de Sandoval: “El PSOE y el PP aparcan sin fecha la renovación del
Constitucional”, “El País” 17/11/2008. Es también significativa la reflexión de Federico Trillo al
responder a la pregunta ¿Cuándo se va a renovar el TC, antes o después de la sentencia del
Estatuto?: “Esa sentencia no se puede demorar ni un mes más. Es un asunto prioritario. Además,
esperar a la renovación del TC, con la entrada de cinco nuevos magistrados, estaría lastrando la
sentencia que se dictara porque alguien podría decir, sin duda sin razón, que se ha cambiado en el
último momento al tribunal ordinario predeterminado por la ley. Y no le faltaba al Estatuto otra cosa
que semejante imputación” (entrevista publicada en “ABC” Sevilla, 27/10/2008, pág. 43).
131
STC Pleno 31/2010, de 28 de junio (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010). Puede verse,
entre otras obras, los números monográficos de Diario La Ley 2010, núm. 7489; El Cronista del
Estado Social y Democrático de Derecho 2010, núm. 15; Revista catalana de dret public 2010,
núm. especial; Revista General de Derecho Constitucional 2011, núm. 13; Revista d'Estudis
Autonòmics i Federals 2011, núm. 12.
35
RGDC 16 (2013)
Iustel
doce magistrados del Tribunal se encontraban ejerciendo su mandato dentro del plazo
de nueve años previsto por la Constitución: ocho de los doce miembros del Tribunal
habían finalizado su mandato de nueve años y, de ellos, siete se encontraban en
situación de prórroga.
Finalmente, la novena renovación del Tribunal Constitucional culminó en enero de
2011: el miércoles 29 de diciembre de 2010 fueron expedidos los reales decretos de
nombramiento, a propuesta del Senado, que serían publicados en el “Boletín Oficial del
Estado” del lunes 10 de enero de 2011
132
. Como vimos, este lapso temporal dio lugar a
una denuncia penal contra el Gobierno ante el Tribunal Supremo
133
. Los nuevos
magistrados juraron o prometieron su cargo ante el Rey y el Notario Mayor del Reino el
miércoles 12 de enero. Ese mismo día tomaron posesión en un acto público en
Domenico Scarlatti.
En el acto, la Presidente del Tribunal puso de manifiesto “el notorio retraso de más de
tres años en la renovación del Tribunal”; así como que, por primera vez en la historia,
quedaba constituido por once magistrados (no los doce que dispone la Constitución)
porque la vacante producida por fallecimiento de su titular seguía sin cubrir. Sin atribuir
culpas ni responsabilidades, la Presidente afirmó que el incumplimiento de los plazos
para que las Cámaras renueven el Tribunal supone “un incumplimiento grave de la
Constitución que perjudica la calidad de nuestra democracia”. “Si los procedimientos
previstos por los Reglamentos de las Cámaras no consiguen que se cumpla la
Constitución, habrá que modificarlos. Pero es preciso ser conscientes que el retraso en
la ordenada renovación del Tribunal a nadie favorece y a todos perjudica. Especialmente
al Parlamento, que infringe las previsiones de la Constitución: la designación de los
magistrados constitucionales por los representantes del pueblo español ofrece la máxima
legitimidad de origen al Tribunal; pero esa legitimidad se ve empañada si las
designaciones no se llevan a cabo en el momento previsto por la Constitución, y quedan
embarradas por todo tipo de cábalas y supuestas negociaciones políticas llevadas a
cabo al margen del Parlamento”
134
.
132
Reales Decretos 1784/2010, 1785/2010, 1786/2010 y 1787/2010, 1785/2010, de 29 de
diciembre, que nombran Magistrado del Tribunal Constitucional a doña Adela Asúa Batarrita, don
Francisco José Hernando Santiago, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los
Cobos Orihuel (BOE 10/01/2011).
133
La causa fue sobreseída mediante Auto 8 de marzo de 2011 (causa núm. 20837-2010).
Véase nota 48.
134
Discurso pronunciado por la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde en el acto de la
novena renovación parcial del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional. Memoria 2010,
anexo
V;
el
texto
se
encuentra,
asimismo,
en
http://www.tribunalconstitucional.es/es/actividades/Paginas/NovenaRenovacion.aspx (2012-12-21).
36
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Al cerrar el acto, el Presidente de edad insistió en la misma idea, al declarar
constituido el Tribunal dejando constancia de su “anómala situación”
135
.
La décima renovación parcial, por su parte, había sido iniciada puntualmente
mediante la consabida comunicación de la Presidente del Tribunal, instando la apertura
del procedimiento de designación, esta vez dirigida al Presidente del Congreso. La
Cámara baja registró el oficio del Tribunal el 30 de junio de 2010; la Mesa lo calificó el
siguiente 19 de julio y lo sumó al expediente formado en 2008 con la finalidad de
nombrar un magistrado que sustituyera al fallecido en su cargo
136
. Ambas iniciativas
caducaron con la IX legislatura, y fueron trasladadas a la Cámara que se constituyó en la
X legislatura, tras las elecciones de 20 de noviembre de 2011, sin que se hubiera
seguido actividad parlamentaria alguna
137
.
Por consiguiente, cuando se llevó a cabo la novena renovación en enero de 2011, la
elección de magistrados por parte del Congreso se encontraba paralizada desde
noviembre de 2010. La prolongación de esta situación llevó a que los tres magistrados
del tercio del Congreso, que se encontraban en situación de prórroga de sus funciones,
presentaran su renuncia en junio de 2011
138
. La renuncia fue rechazada por el
Presidente del Tribunal, en virtud de las atribuciones que le otorga la Ley Orgánica del
135
Palabras de clausura pronunciadas por don Javier Delgado Barrio en el acto público de
renovación del Tribunal Constitucional, 12 de enero de 2011: diario “El País”, 12/01/2011.
136
Procedimiento de designación de los cuatro nuevos Magistrados de este Tribunal cuya
propuesta de nombramiento a Su Majestad El Rey corresponde hacer al Congreso de los
Diputados, como consecuencia de la expiración del mandato el día 08/11/2010 (expediente
235/000002 de la IX legislatura); el expediente formado con ocasión del fallecimiento del
magistrado García-Calvo tenía el número 235/000001.
137
Boletín Oficial de las Cortes Generales – Congreso de los Diputados, IX legislatura, serie D,
núm. 648, 28/10/2011, pág. 859.
138
Los textos de las renuncias pueden verse en http://www.inej.edu.ni/novedades/cartas-derenuncia-de-los-tres-magistrados-del-tc-de-espana-1258.html, acceso 2012-01-30. Valga como
ejemplo la renuncia de don Javier Delgado Barrio: “La Constitución ha establecido ‘un período de
nueve años’ para el ejercicio del cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional, período este que
en mi caso ha transcurrido ya muy sobradamente, pues no se ha respetado el mandato
constitucional de renovación ‘por terceras partes cada tres años’ -en lo que ahora importa, el 8 de
noviembre de 2010-, dicción literal que refleja fielmente el espíritu y la finalidad de la decisión
constituyente. Y una vez más he de destacar que las cosas salen mejor cuando se cumple la
Constitución y salen peor cuando no se cumple. — Sobre esta base, por razones personales, con
arreglo a lo dispuesto en el art. 23.1 LOTC y tal como anuncié en el Pleno del pasado día 7,
formulo mi RENUNCIA al cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional. Madrid, a 13 de Junio
de 2011”.
37
RGDC 16 (2013)
Tribunal (art. 23.1.1)
Iustel
139
. En su Decreto, el Presidente aludió a la necesidad de garantizar
la continuidad y estabilidad de la institución
140
.
Posteriormente se celebraron elecciones generales, el 20 de noviembre de 2011, que
dieron lugar a un cambio de mayoría política. Las nuevas Cortes Generales quedaron
constituidas el martes 13 de diciembre siguiente
141
. Transcurridos varios meses sin que
el Congreso de los Diputados hiciese nada, el 22 de mayo de 2012 el Pleno del Tribunal
Constitucional insistió en la necesidad de cubrir la vacante del magistrado fallecido y
completar la renovación ordenada por la Constitución, deberes que el Parlamento estaba
incumpliendo; y advirtió “que, de prolongarse tales incumplimientos, adoptará las
medidas que están en su mano, por muy drásticas que sean, para oponerse a esa
indeseable situación”
142
Por fin, la Mesa del Congreso acordó en junio de 2012 proseguir la tramitación de las
designaciones. Previa solicitud por parte de 219 diputados de los grupos popular y
socialista, el viernes 29 de junio la Mesa convocó una sesión extraordinaria de la
Comisión consultiva de nombramientos “a fin de que ejerza las funciones que se
139
Julio M. Lázaro: “El presidente del Constitucional rechaza la renuncia de tres magistrados”, “El
País”, 13/06/2011; María Peral: “El vicepresidente y dos magistrados del Constitucional presentan
su renuncia”, “El Mundo” 13/06/2011; “El presidente del Tribunal Constitucional rechaza la dimisión
de los tres jueces”, “El Mundo” 14/06/2011; Nieves Colli: “Renuncian tres jueces del Constitucional
para forzar la renovación del Tribunal”, “ABC” 13/06/2011.
140
Decreto del Presidente del Tribunal Constitucional, de 13 de junio de 2011: “La Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional prevé que la renuncia de los Magistrados de dicho Tribunal debe ser
aceptada por su Presidente, así como que será éste quien decrete el cese o la vacante en el cargo
que consiguientemente se produzcan (art. 23). Teniendo en cuenta que el funcionamiento del
Tribunal en Pleno exige la presencia de dos tercios de sus Magistrados (art. 14 de la propia Ley) y
dado el volumen de procesos constitucionales pendientes sometido a su conocimiento y, de modo
principal, su insustituible función institucional como supremo intérprete de la Constitución y garante
máximo de los derechos fundamentales y libertades públicas, y a fin de garantizar la continuidad y
estabilidad de este órgano, RESUELVO no aceptar las renuncias presentadas por los Magistrados
Excmos. Sres. Gay Montalvo, Vicepresidente, y Delgado Barrio y por la Magistrada Excma. Sra.
Pérez Vera, sin perjuicio de hacer nuevamente presente, en este caso al Congreso de los
Diputados, la necesidad de observancia de los plazos de renovación constitucional y legalmente
establecidos. Este Decreto se comunicará a S.M. El Rey, al Pleno del Tribunal Constitucional y a
los Presidentes del Gobierno, del Congreso de los Diputados, del Senado y del Consejo General
del Poder Judicial”.
141
Tanto el Congreso de los Diputados como el Senado celebraron su sesión constitutiva el
martes 13 de diciembre de 2001: véanse el diario de sesiones del Congreso, X legislatura,
PL_10_1, 13/12/2011, y el del Senado, PL_10_1, 13/12/2011.
142
Acuerdo del Tribunal Constitucional de 22 de mayo de 2012, hecho público mediante Nota
informativa 22/2012, de igual fecha: “La Constitución establece un Tribunal Constitucional
compuesto por doce Magistrados, pero desde hace más de cuatro años son sólo once, porque el
Congreso de los Diputados no cumple el deber de cubrir la vacante producida por el fallecimiento
de don Roberto García Calvo. Asimismo, la Constitución impone un mandato de nueve años para
dichos Magistrados, pero tres de ellos llevan ya más de diez años y medio ejerciendo como tales,
porque el Congreso de los Diputados no cumple el deber de renovar el tercio que le corresponde.
— Ante tan reiterados y duraderos incumplimientos, el Pleno del Tribunal Constitucional ve
necesario recordar el respeto que se debe a la Constitución, advirtiendo que, de prolongarse tales
incumplimientos, adoptará las medidas que están en su mano, por muy drásticas que sean, para
oponerse a esa indeseable situación”.
38
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
contemplan en la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 25 de
mayo de 2000, respecto a las candidaturas a Magistrados del Tribunal Constitucional, a
Consejeros del Tribunal de Cuentas, así como a vocales Catedráticos de la Junta
Electoral Central”. La Comisión se reunió el lunes 9 de julio de 2012 y ante ella
comparecieron cuatro candidatos a magistrados constitucionales, que habían sido
propuestos por los grupos políticos mayoritarios. Al final de la sesión, fue declarada por
mayoría la idoneidad de los cuatro candidatos que habían comparecido esa tarde
143
.
La propuesta fue elevada al Pleno del Congreso, que votó a favor de los candidatos
en la sesión extraordinaria celebrada el siguiente 17 de julio. No deja de resultar
interesante que el Pleno, a diferencia de otras ocasiones, llevó a cabo un breve debate
o, más exactamente, un turno de intervenciones para la explicación del voto. También,
que habló de todas las designaciones que estaba llamado a decidir conjuntamente: la
propuesta de nombramiento de los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional se
mezcló en el debate con la propuesta de designación del Defensor del Pueblo y con la
elección de consejeros del Tribunal de Cuentas
144
.
Los cuatro nuevos magistrados fueron nombrados mediante reales decretos de 20 de
julio de 2012, publicados al día siguiente en el BOE
145
. Juraron o prometieron el cargo
ante el Rey el lunes 23 de julio, y esa misma tarde tomaron posesión de sus cargos en el
acto público de renovación del Tribunal, celebrado en su sede de Domenico Scarlatti.
143
Congreso de los Diputados, diario de sesiones X legislatura, CO_10_144, 9/07/2012. En la
misma sesión fueron entrevistados cinco candidatos para vocales catedráticos de la Junta
Electoral Central. Votaron a favor de la idoneidad de los candidatos a magistrados los portavoces
de los grupos popular, socialista y de Convergència i Unió (CiU); el voto en contra lo formuló el
grupo de Unión Progreso y Democracia (UPyD). La comparecencia fue grabada en video:
http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/GenericPopUp?_piref73_2138150_73_213814
7_2138147.next_page=/wc/verEmision&video=mms://congresodiferido.congreso.es//leg10//10_000
150_004/10_000150_004.wsx&canal=2&nombreOrgano=Comisi%C3%B3n%20Consultiva%20de
%20Nombramientos&fechaSeleccionada=09%20de%20Julio%20de%202012&directo=no&origen=
archivoAudiovisual&origen=archivoAudiovisual&idOrgano=150&idSesion=4
144
Congreso de los Diputados, diario de sesiones, X legislatura, PL_10_ 49. En la página 11 se
deja constancia de lo dicho: “El señor Presidente: Pasamos al siguiente punto que sería la
propuesta de designación del Defensor del Pueblo. Los portavoces de los grupos me han
comunicado en Junta de portavoces, y lo hemos acordado, que habrá una intervención de cada
uno de los grupos, en la que por su deseo se va a englobar la posición de cada grupo en las tres
elecciones que vamos a llevar a cabo a continuación, con un máximo aproximado de cinco minutos
o con el tiempo que necesiten. Comenzamos por el Grupo Mixto. Tiene la palabra el señor Bosch.
— El señor Bosch i Pascual: Señor presidente, ¿habría una única intervención para los tres puntos
o tres intervenciones distintas, una para cada elección? — El señor Presidente: He ofrecido en
Junta de portavoces por supuesto que si se quería una intervención distinta en cada votación así lo
haríamos, pero parece ser que han sido los portavoces los que han preferido que haya una sola
intervención en donde se posicionen sobre las tres elecciones que vamos a efectuar. — El señor
Bosch i Pascual: De acuerdo, está entendido”.
145
Reales Decretos 1115/2012, 1116/2012, 1117/2012 y 1118/2012, de 20 de julio, que nombran
Magistrado del Tribunal Constitucional a don Juan José González Rivas, don Andrés Ollero
Tassara, doña Encarnación Roca Trías y don Fernando Valdés Dal-Ré (BOE 21/07/2012).
39
RGDC 16 (2013)
Iustel
Ésta es la cadena de acontecimientos que ha llevado a la situación en que se
encuentra actualmente el Tribunal Constitucional: su Pleno está compuesto por
magistrados designados en los años 2004, 2011 y 2012. Fechas que contradicen
frontalmente el mandato constitucional de una ordenada sucesión de renovaciones
parciales cada tres años.
Antes de profundizar en el análisis de tal situación, conviene examinar con un cierto
detalle las distintas interpretaciones que han sustentado las renovaciones llevadas a
cabo hasta hoy.
4. LA FÓRMULA INTERPRETATIVA
Como indicamos al principio, la fórmula constitucional que impone la renovación del
Tribunal Constitucional por terceras partes cada tres años, con magistrados nombrados
para nueve años, no deja de suscitar interrogantes. Una vez que hemos visto la praxis
seguida durante los primeros treinta años de existencia del Tribunal, conviene parar
mientes en los ajustes que la tozuda realidad ha impuesto en la interpretación de los
preceptos constitucionales y legales que rigen el ritmo con que el Tribunal Constitucional
va siendo renovado.
En las primeras renovaciones, el Tribunal siguió una interpretación idealista, que hizo
primar la renovación por tercios aferrándose al mes fundacional, febrero (infra, A). En
una segunda fase, los reiterados retrasos que se venían produciendo en las
renovaciones llevaron al Tribunal a cambiar su interpretación, procurando asegurar que
los mandatos de los magistrados no durasen menos de los nueve años que dispone la
Constitución (infra, B). Finalmente, no puede dejar de observarse que existe una tercera
interpretación posible, que pone el acento en salvaguardar el ritmo institucional del
Tribunal procurando su renovación cada tres años (infra, C).
A) Primera interpretación: el mes de febrero
Ya hemos visto que, en un primer momento, el Tribunal Constitucional interpretó que
la designación de sus magistrados “por un período de nueve años” tenía, como término
inicial, la fecha en que los nombramientos eran publicados en el “Boletín Oficial del
Estado”. Por eso, el ejemplar del BOE publicado el 22 de febrero de 1980 consagró esa
fecha como momento en que vencían los nombramientos y, por consiguiente, el día en
que debía producirse la renovación parcial del Tribunal. El 22 de febrero se erigió así en
el día clave, el equinoccio de la justicia constitucional: todas las instituciones implicadas
en hacer funcionar el delicado engranaje de la composición del Tribunal debían asegurar
el cumplimiento de esa fecha. Era precisa la actuación cronometrada de todos los
40
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
implicados: el propio Tribunal, cuando su Presidente abre el procedimiento con la
comunicación que envía a la institución competente para proponer a los magistrados de
ese tercio, cuando su Pleno verifica los nombramientos y cuando, al cerrarse el círculo,
recibe a los nuevos magistrados en el momento de tomar posesión de su cargo; la
institución política interpelada, sea una de las cámaras de las Cortes Generales, el
Gobierno de la Nación o el Consejo judicial, que debe proponer los candidatos; el Rey,
que debe rubricar los nombramientos mediante Real Decreto y, más tarde, recibir el
juramento o promesa; y el mismo “Boletín Oficial del Estado”, que debe dar publicidad
oficial y efectos jurídicos a las designaciones.
Así se mantuvo fielmente en las primeras renovaciones, las que formaron el primer
ciclo completo: 1983, 1986, 1989 y 1992. Todas ellas apuntaron al 22 de febrero como la
fecha debida. Sin embargo, esta interpretación se sustentaba en una elevada dosis de
idealismo. Todas las arrugas e imperfecciones de la realidad fueron ignoradas o
sacrificadas en el altar del 22 de febrero: las vacantes individuales, que dieron lugar a
sustituciones al margen de la renovación por tercios; las fechas en que realmente se
fueron produciendo las renovaciones, con distintos momentos de retraso; e incluso el
dato de que los jueces no iniciaban el ejercicio de su magistratura el día en que su
nombramiento aparecía publicado en el BOE, sino días o incluso semanas después.
El objetivo de que la renovación se llevara a cabo en la fecha mítica se consiguió
solamente dos veces: en la segunda y la tercera renovación. En 1986, los candidatos a
magistrado constitucional fueron elegidos por el Gobierno y el Consejo judicial, que no
tienen especiales dificultades para cumplir el plazo legal de cuatro meses. En 1989 fue el
turno del Senado que, por primera y única vez, fue puntual al designar los cuatro
magistrados que le competen. No puede dejar de observarse que, en aquella legislatura,
los senadores que apoyaban al Gobierno contaban con una holgada mayoría de votos
146
. Sin embargo, ya en este primer ciclo de renovaciones se produjeron retrasos, como
vimos en su momento. En la primera renovación, nada menos, los magistrados fueron
renovados tardíamente: en octubre de 1983, no en febrero. En la cuarta, los
nombramientos fueron publicados en julio de 1992, no en febrero. Ambas renovaciones
competían al Congreso de los Diputados. Y así como el retraso de la primera renovación
no tuvo efectos temporales, pues se saldó con el nombramiento de quienes ya venían
ejerciendo sus funciones de magistrado constitucional desde 1980, en 1992 sí los tuvo:
los nuevos magistrados no fueron nombrados ni tomaron posesión de sus cargos hasta
146
En la III legislatura (15/07/1986-02/09/1989), el grupo mayoritario (socialista) contaba con 165
escaños en el Senado; el principal de la oposición (coalición popular: AP-PDP-PL) tenía 76
senadores, y los restantes grupos sumaban 75 del total de 316 senadores. La mayoría de 3/5
requería 190 votos. Véase http://www.senado.es/web/composicionorganizacion/senadores
/composicionsenado/senadoresdesde1977/consultaorden/index.html (2013-01-14).
41
RGDC 16 (2013)
Iustel
el mes de julio, concretamente los días 2 (decreto de nombramiento), 6 (publicación
oficial) y 8 (toma de posesión). Por consiguiente, de haber mantenido una interpretación
de la Constitución y la Ley orgánica del Tribunal aferrada al 22 de febrero, los
magistrados que entraron a formar parte del Tribunal en 1992 hubieran visto su mandato
de nueve años reducido, desde el principio, a ocho años y siete meses.
Las renovaciones del segundo ciclo (1995-2001) no hicieron más que confirmar que
las instituciones adolecían del vicio de incurrir en retrasos. La quinta renovación, que
correspondía al Gobierno y al Consejo judicial, no hubiera debido tener problemas: pero
incluso en ella se produjo una dilación, pues los nombramientos no se produjeron en
febrero, sino en abril de 1995. La sexta renovación, correspondiente al Senado, colmó el
vaso: prevista igualmente para el 22 de febrero, no se produjo hasta el 17 de diciembre
de 1998. De mantener la interpretación tradicional, obstinada en el mes de febrero, los
nuevos magistrados hubieran tenido un mandato de poco más de ocho años en vez de
los nueve previstos por la Constitución.
En aquel momento, en el año 1999, todos los magistrados que formaban el Tribunal
tenían su mandato mellado por los retrasos en sus respectivos nombramientos respecto
a la fecha mágica del 22 de febrero. La preocupación por cumplir con la Constitución
indujo un cambio en la interpretación de las normas vigentes, que se plasmaría en la
siguiente renovación, la séptima (2001).
B) Segunda interpretación: la combinación de tercios y mandatos
En efecto, en el año 2001 el Presidente del Tribunal Constitucional no dirigió al
Congreso de los Diputados la comunicación que iniciaba el procedimiento de
nombramiento de nuevos magistrados constitucionales hasta marzo de 2001, vencida ya
la fecha mítica del 22 de febrero. Y la carta indicaba que el mandato de los magistrados
salientes expiraría el 8 de julio de 2001
147
. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal
había alterado dos elementos de la interpretación dominante hasta entonces sobre la
duración del mandato de sus magistrados:
1) El punto de referencia ya no se situaba en el momento en que habían sido
nombrados los magistrados fundadores, en febrero de 1980; sino en la fecha en
que habían sido nombrados los magistrados del tercio saliente cuyo mandato
expiraba entonces, en julio de 1992.
2) Además, el momento exacto ya no se ceñía a la fecha de publicación de los
nombramientos en el “Boletín Oficial del Estado” (22 de febrero, en 1980; 6 de
147
42
Véase supra, párrafo correspondiente a la nota 102.
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
julio, en 1992); sino al día en que los magistrados habían tomado posesión (el 8
de julio de 1992), iniciando efectivamente el ejercicio de su mandato constitucional
de nueve años.
Ambas novedades tienen sólidos fundamentos jurídicos. La Constitución dispone
inequívocamente que los miembros del Tribunal “serán designados por un período de
nueve años”
148
. Lo determinante, por tanto, es la fecha en la que fueron nombrados
efectivamente los magistrados que terminan su mandato, no la fecha en que habían sido
nombrados en 1980 los magistrados fundadores. Y lo relevante no es tanto la fecha de
nombramiento, o incluso la de publicación del nombramiento; sino aquélla en que se
inicia el ejercicio efectivo de las funciones para las que los magistrados han sido
nombrados.
Es cierto que, en teoría, los mandatos hubieran debido desarrollarse sucesivamente
conforme a un mismo período temporal, de febrero a febrero; pero los retrasos sufridos
por los distintos nombramientos, que se venían reiterando sistemáticamente desde 1992
hasta el año 2001, rompieron cualquier relación entre la teoría y la práctica. Seguir
manteniendo la interpretación idealista, bloqueada en el 22 de febrero, hubiera
significado el incumplimiento de la Constitución: ninguno de los magistrados que
entonces (2001) formaban el Tribunal hubieran podido llegar a alcanzar los preceptivos
nueve años en el cargo.
Desde el punto de vista sistemático, la interpretación establecida en la renovación de
2001 venía a combinar de manera diferente el doble mandato constitucional: la
renovación por tercios y el mandato de nueve años. Las renovaciones se seguirían
realizando por tercios, como hasta entonces: se mantenía invariable el criterio de
descartar la posibilidad de renovar a los magistrados que fueran nombrados en
sustitución de otros cuando venciera su mandato de nueve años, con independencia de
la fecha de renovación del tercio del que formaban parte. Pero el inicio de cada una de
las renovaciones por tercios ya no se haría tres años después de la fecha en que hubiera
debido llevarse a cabo la anterior; sino nueve años después de la fecha en que,
efectivamente, había tenido lugar el nombramiento de los magistrados salientes. Dicho
de otra manera: la renovación por tercios nunca podía hacerse a costa de acortar el
mandato de nueve años dispuesto por la Constitución.
Así se había hecho en el primer ciclo de renovaciones, pero el recorte del mandato
era tan leve que entonces se consideró aceptable. Los retrasos no habían afectado a
todos los magistrados (en 1986 y 1989 fueron nombrados puntualmente) y, por
añadidura, sus efectos eran leves: los ocho meses de retraso sufridos en 1983 no
148
Art. 159.3 CE. Véase supra, epígrafe 2.
43
RGDC 16 (2013)
Iustel
tuvieron consecuencias prácticas, al ser renovados los magistrados que venían
desempeñando el cargo; y en 1995 la dilación había sido de dos meses. Las demoras en
la sustitución de magistrados individuales no eran relevantes, dado que se había hecho
primar la renovación por tercios completos. Pero desde entonces, la mora de las
instituciones que debían proponer los nombramientos al Rey no había hecho más que
empeorar: cinco meses en 1992; diez meses en 1998. Y la situación política del año
2001 no ofrecía buenos augurios para llegar a un acuerdo que permitiera alcanzar los
tres quintos de los votos en el Congreso. De hecho, la séptima renovación no pudo
completarse hasta noviembre de 2001, cuatro meses después de la fecha prevista
siguiendo la nueva interpretación, y solo tras tensos debates en la Cámara legislativa
149
.
Esta segunda interpretación del artículo 159.3 CE tenía la virtud de mantener
incólume la norma constitucional que establece que el nombramiento de los magistrados
constitucionales subsiste nueve años. La duración del mandato no es un detalle
procedimental: es una garantía sustancial de independencia, como han subrayado todos
los autores
150
. Por lo demás, tiene en cuenta que los magistrados cuyo mandato ha
expirado, pero todavía no han sido sustituidos, se ven prorrogados en el ejercicio de su
cargo
151
. Con la interpretación inicial, la prórroga del mandato del magistrado saliente
corroía el mandato del magistrado entrante, reduciendo la duración de su designación
todo el tiempo que se producía un retraso a partir del 22 de febrero del año
correspondiente. La segunda interpretación, que mantiene intacto el mandato de nueve
años, hace que la prórroga de los magistrados cuyo mandato ha expirado no perjudique
el mandato de los nuevos magistrados: los nueve años de su nombramiento solo
empiezan a contar desde el momento en que toman posesión del cargo, sin descontar el
tiempo en que su antecesor estuvo prorrogado.
149
Los debates tuvieron lugar en la sesión de la Comisión consultiva de nombramientos del
Congreso, celebrada el 25 de octubre de 2001: vid. diario de sesiones del Congreso, VII
legislatura, CO-346, 25/10/2001. Vid. supra, n. 105.
150
Véase Francisco Fernández Segado: “La composición del Tribunal Constitucional”, en Óscar
Alzaga Villaamil (Dir.): Comentarios a la Constitución española de 1978. Madrid, Edersa, 1999, XII:
61-171, 108-, 153-; José Gabaldón López: “Artículo 159”, en María Emilia Casas y Miguel
Rodríguez-Piñero (Dirs.): Comentarios a la Constitución Española. XXX aniversario, Madrid, F.
Walters Kluwer, 2009, 2647-62, 2654 y 2660.
151
Art. 17.2 LOTC; vid. supra, epígrafe 2, en especial el texto correspondiente a nota 11. El
Tribunal Constitucional ha precisado que el hecho de que parte de sus magistrados se encuentren
prorrogados, tras la expiración de su mandato de nueve años, no permite cuestionar “la
continuidad del ejercicio de la jurisdicción de este Tribunal”; el retraso en la designación de los
magistrados cuyos mandatos concluyen supone el incumplimiento del deber que la Constitución
impone a los órganos del Estado a los que es exigible la renovación (art. 159.3 CE): pero esa
inacción “en modo alguno es imputable a este Tribunal ni a sus miembros, ni puede afectar al
deber institucional del Tribunal de ejercer la jurisdicción que tiene atribuida” (ATC 67/2010, de 23
de junio, fj 2).
44
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Sin embargo, la interpretación alumbrada en 2001 adolece de una inestabilidad
interna que la práctica parlamentaria posterior, con crecientes retrasos, ha hecho aflorar
dramáticamente. La interpretación originaria tenía la virtud de la coherencia: la
renovación por tercios de magistrados con nueve años de mandato debía producirse
inexorablemente cada tres años, el correspondiente 22 de febrero. Es cierto que luego
los nombramientos se retrasaban: pero el marco temporal que regía las renovaciones
era estable y mantenía un ritmo continuo, siempre que fuera cumplido por todas las
instituciones implicadas en el delicado engranaje de la renovación del Tribunal
Constitucional. La segunda interpretación, por el contrario, al insistir en mantener
intangibles los nueve años de mandato de las sucesivas promociones de magistrados,
introducía un factor variable: en la medida en que registraba los retrasos efectivamente
producidos en cada ocasión, alteraba el ritmo de las renovaciones. En cada renovación,
la fecha en que efectivamente se producía marcaba la fecha en que debían ser
sustituidos los magistrados de ese turno, nueve años después. Cada renovación tenía,
por tanto, su fecha propia: el ritmo era irregular. Las fechas de nombramiento o toma de
posesión y, por ende, de finalización del mandato de cada una de las promociones de
magistrados eran distintas. Diferencias puramente aleatorias, derivadas de los retrasos
en que las dos Cámaras legislativas (o, en su caso, el Gobierno o el Consejo) pudieran
incurrir en cada una de las distintas renovaciones. Y estas diferencias en las fechas eran
crecientes, puesto que los retrasos sufridos en cada una de las rondas de renovación
parcial se iban sumando a los retrasos experimentados en ocasiones anteriores por la
misma institución: el Congreso, el Senado, el Gobierno y el Consejo judicial.
Así podemos verlo en la práctica acontecida hasta hoy:
1) La séptima renovación (2001), en que se plasmó por primera vez la nueva
interpretación, debía producirse el 8 de julio: es decir, casi cinco meses después
del 22 de febrero, reflejando el retraso incurrido en 1992. Lo cierto es que los
magistrados no cambiaron hasta el 7 de noviembre, añadiendo por tanto cuatro
meses más al retraso inicial.
2) La octava renovación (2004) debía producirse el 8 de abril (pues en 1995,
prevista para el 22 de febrero, se había producido un retraso de casi dos meses).
Pero los magistrados no fueron renovados hasta el 9 de junio, sumando otros dos
meses a los sufridos en 1995.
3) La novena renovación debía haberse llevado a cabo el 17 de diciembre de
2007, nueve años después de la sexta en 1998. No obstante, los magistrados no
fueron sustituidos hasta 12 de enero de 2011: el retraso de más de tres años vino
a sumarse, así, al de diez meses que se había producido en 1998.
45
RGDC 16 (2013)
Iustel
4) La décima renovación, que debía haberse producido el 7 de noviembre de
2010, no se efectuó hasta el 23 de julio de 2012: un año y ocho meses de retraso,
que se suman a los casi nueve meses incurridos en 2001.
La interpretación de 2001, que combina las renovaciones parciales por tercios con el
respeto al mandato constitucional de que los nombramientos duren nueve años, ha
conducido a que los sucesivos y graves retrasos en las designaciones conduzcan a la
situación actual: los magistrados que hoy forman el Tribunal Constitucional deberían ser
renovados en 2013 (tercio del Gobierno y Consejo judicial), en 2020 (tercio del Senado)
y en 2021 (tercio del Congreso). Fechas que, cabe suponer, se retrasarán cuando llegue
el momento de nombrar a los nuevos magistrados, lo que haría todavía más inarmónica
la renovación del Tribunal.
Sobre todo, el principal escollo con el que topa esta interpretación del art. 159.3 de la
Constitución es que, para salvar el mandato de nueve años de duración de los
magistrados, sacrifica otro elemento del complejo mandato constitucional: que las
renovaciones por tercios se hagan cada tres años.
Este último inciso del denso apartado 3 del artículo 159 de la Constitución, sin
embargo, ofrece la clave para sostener una tercera interpretación del ritmo con el que
debería renovarse el Tribunal Constitucional español. Simplemente así: “cada tres” años.
C) Una tercera interpretación: la renovación cada tres años
En efecto, la propia Constitución ha marcado con claridad la cadencia con la que el
Tribunal Constitucional debe renovar periódicamente su composición: sustituyendo
cuatro de sus magistrados cada tres años. El artículo 159.3 maneja tres variables, como
hemos visto: los magistrados serán designados “por un período de nueve años”; serán
renovados “por terceras partes”; y estas renovaciones tendrán lugar “cada tres” años.
La interpretación inicial aseguraba la renovación trienal: los magistrados del turno
correspondiente debían ser renovados siempre cada tres años, al llegar el
correspondiente mes de febrero. Este sistema hubiera sido viable si no se hubieran
producido retrasos graves en las distintas renovaciones: pero la realidad ha demostrado
que era insostenible, si se quería asegurar la garantía de independencia del Tribunal
plasmada en que cada magistrado ejerce su función durante un mínimo de nueve años.
La segunda interpretación, alumbrada en 2001, ha conseguido afianzar esa garantía
esencial de independencia. Ahora los magistrados cumplen completamente su período
de nombramiento de nueve años, contado a partir del día en que empezaron a ejercer
las atribuciones de su cargo, al tomar posesión de él. Los retrasos que se producen al
renovarlos amplían su periodo de ejercicio, pero nunca lo reducen, por lo que la garantía
46
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
de su independencia resulta intacta. Pero el respeto a este mandato constitucional se ha
logrado a costa de la regularidad en el cambio institucional: los distintos retrasos se van
sumando; y como cada una de las instituciones que se turnan en proponer al Rey los
candidatos a magistrados incurren en retrasos diversos, las fechas de renovación son
cada vez más dispares, hasta llegar a la insostenible situación actual. Es cierto que el
retraso sufrido en la novena renovación (2007 – 2011) ha sido anómalo y, quizá,
excepcional. Pero sus efectos se han limitado a poner de manifiesto unos resultados que
hubieran terminado aflorando más tarde, pero con la misma gravedad.
Poner el acento en que la renovación debe ser llevada a cabo cada tres años, como
se propone en una tercera interpretación del art. 159.3 CE, no supone volver a la
interpretación inicial. La exégesis mantenida los primeros veinte años de vida del
Tribunal fijaba, como término inicial del plazo, la fecha en que se produjeron los primeros
nombramientos y en que, por ende, hubieran debido producirse los siguientes; lo que
redundaba, como se ha visto, en que los retrasos acortaban la duración del mandato de
los nuevos magistrados. Parece claro que la interpretación alumbrada en 2001, para
afrontar los retrasos producidos, ofrece dos hallazgos hermenéuticos irrenunciables: que
el plazo de desempeño de un cargo público debe ser computado desde el momento en
que se toma posesión de él; y, sobre todo, que es preciso tomar en consideración las
fechas reales en que se producen las sucesivas renovaciones. Donde podría entenderse
que falla esta interpretación del art. 159.3 CE es en que considera cada una de las
renovaciones aisladamente, en vez de verlas todas sucesivamente, en su conjunto. Al
asegurar que cada una de las promociones de magistrados ejerce al menos sus nueve
años de mandato íntegramente, pero sin coordinar las renovaciones que proceden de los
distintos órganos constitucionales (Congreso, Senado, Gobierno y Consejo), los retrasos
de cada una de las renovaciones surte efecto dentro de cada tercio, pero alterando la
cadencia que debe encadenar a un tercio con el siguiente en períodos trienales.
Para evitar ese efecto malsano, sería suficiente con volver al prístino mandato de la
Constitución: la renovación de magistrados debe ser efectuada “cada tres” años (último
inciso del art. 159.3 CE). Una vez completada una renovación, con la toma de posesión
de los magistrados entrantes, la siguiente renovación tocaría tres años después. Desde
el prisma que ofrece este plazo, los demás elementos de la norma constitucional pueden
quedar ajustados como un reloj: las renovaciones parciales se pueden seguir efectuando
por tercios completos, como se ha hecho desde la primera, en 1983; y el mandato de los
magistrados constitucionales duraría el mínimo de nueve años marcado por la
Constitución. Es cierto que los retrasos en las renovaciones, en cualquiera de ellas,
incrementaría el período de permanencia de los magistrados en el Tribunal: de los
magistrados cesantes, cuyo mandato ha expirado; y de los magistrados restantes, que
47
RGDC 16 (2013)
Iustel
quedarían prorrogados junto con sus compañeros. Pero, a diferencia del acortamiento
del mandato, que plantea serios problemas de constitucionalidad al poner en cuestión la
independencia del alto Tribunal, la prolongación del mandato de sus miembros no
suscita reparo alguno de validez, aunque sea criticable como cualquier retraso.
La interpretación que hace bascular todo el sistema sobre el mandato constitucional
de que las renovaciones deben realizarse cada tres años conlleva, por consiguiente, que
cada renovación debe ser efectuada tres años después de que se haya completado la
anterior: la fecha en que los nuevos magistrados toman posesión de su cargo fijaría, con
claridad y previsibilidad, el día en que debe producirse la siguiente renovación, tres años
más tarde. Y, lo que es esencial, el nuevo Tribunal puede dedicarse a su deber de
proteger jurisdiccionalmente la Constitución española durante el período de tiempo fijado
directamente por la propia norma constitucional: tres años. Más adelante, tres años
después, deberá ser renovado parcialmente.
Este modo de interpretar el artículo 159.3 CE se apoya en dos puntos:
1) La Constitución dispone con total claridad que las renovaciones parciales
deben efectuarse cada tres años (art. 159.3); este mandato claro e inequívoco
debe ser respetado, siempre que su aplicación permita conjugar el cumplimiento
de los otros dos elementos del sistema (renovación por tercios y mandato de
nueve años).
2) La Ley rectora del Tribunal, en previsión del riesgo de retrasos en una
renovación, dispone que los magistrados del Tribunal Constitucional continuarán
en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión los nuevos
magistrados (art. 17.2 LOTC). La renovación “cada tres” años implica,
simplemente, que la mora en la renovación del Tribunal sitúa a todos sus
miembros en situación de prórroga, no solamente a los magistrados del tercio
saliente.
La interpretación aferrada al mes de febrero daba lugar a que la prórroga de los
magistrados salientes se descontara del mandato de los magistrados que venían a
sucederlos: tesis que fue abandonada porque disminuía la garantía de independencia
ínsita en el mandato de nueve años de duración, pues los retrasos reducían la duración
del mandato de los nuevos magistrados. La interpretación alumbrada en 2001 permitía
que los magistrados ejercieran su cargo los nueve años prescritos por la Ley
fundamental, pues el cómputo de los plazos de renovación se iniciaba el día en que los
magistrados entrantes iniciaban el ejercicio efectivo de sus funciones y, por ende, no
descontaba de su mandato el período de prórroga de sus antecesores en el cargo. Pero
el período de retraso sí se descontaba del mandato del resto de los magistrados del
48
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Tribunal: la demora en la designación de los magistrados de un turno acortaba el período
entre renovaciones, perturbando el mandato de los restantes miembros del Tribunal. Los
distintos magistrados ya no podían ejercer sus nueve años de mandato en tres períodos
regulares, de tres años cada uno, como había dispuesto la Constitución. Sino que se
veían obligados a ejercer las funciones de magistrado en períodos irregulares: uno o dos
años con el Tribunal constituido normalmente y, el resto del tiempo (uno, dos o incluso
tres años, como ha mostrado la práctica), con el Tribunal formado con magistrados en
situación de prórroga, cuyo mandato ya había caducado y que podían ser sustituidos en
cualquier momento, al vaivén de negociaciones impredecibles. Magistrados que, para
mayor desorden institucional, eran quienes ocupaban la presidencia del Tribunal.
Por el contrario, interpretar el artículo 159.3 de la Constitución a partir de su designio
de que la vida del Tribunal se vea puntuada por renovaciones cada tres años, permite
ofrecer un marco temporal estable entre renovación y renovación. Cada una de ellas
será, o no, regular en el tiempo. Pero una vez finalizada, el Tribunal renovado podrá
ejercer sus funciones por un período constante de tres años, como ordena la
Constitución, antes de que se produzca la renovación siguiente. Lo cual implica que los
magistrados, todos ellos, podrán ejercer su mandato de nueve años plenamente:
formando parte de un Tribunal constituido regularmente, en tres períodos de tres años
cada uno. Si durante sus nueve años de mandato se producen retrasos en una o más de
las renovaciones que deben producirse, los doce magistrados del Tribunal sufrirán juntos
la prórroga de funciones con la consiguiente composición provisional del Tribunal. Así es
como ocurre en la realidad. Pero, una vez superado el trance de la renovación parcial,
los magistrados ejercerán plenamente sus funciones en el seno de un Tribunal
debidamente constituido durante los tres años que indica expresamente la Constitución.
Desde esta luz, cobra pleno sentido la fórmula con que los sucesivos Presidentes del
Tribunal han finalizado siempre el acto público de toma de posesión de los magistrados
entrantes. Desde la sesión de constitución del Tribunal, el 12 de julio de 1980
en
que
los
nuevos
magistrados
inician
el
ejercicio
de
sus
152
, el acto
funciones
y,
consiguientemente, los salientes cesan en ellas, se ha cerrado con las mismas palabras
pronunciadas por el Presidente de edad que, tras el cese del Presidente saliente, asume
la dirección del acto: “Queda constituido el Tribunal”. Es en el seno de ese Tribunal,
formado con arreglo a lo previsto por el artículo 159 de la Constitución, donde los
magistrados deben ejercer sus funciones durante nueve años, en tres períodos de tres
años cada una.
152
Véase supra, 3.A.
49
RGDC 16 (2013)
Iustel
Este criterio interpretativo sobre las renovaciones del Tribunal Constitucional,
celebradas cada tres años a contar desde la última, parece hacer posible que se
conjuguen armónicamente los tres factores de la norma constitucional: la institución
estaría formada por magistrados nombrados para un plazo de nueve años, y renovados
por tercios, cada tres años. Es cierto que este modo de interpretar el art. 159.3 de la
Constitución no permitiría corregir los retrasos que puedan producirse en las distintas
renovaciones, como tampoco lo han impedido las otras maneras de interpretar el
precepto. Pero sí permitiría minimizar los graves inconvenientes que producen las
demoras, que deben ser corregidas con medidas específicas, ajenas al modo de
organizar la sucesión de magistrados que se sientan en el Tribunal Constitucional.
La aplicación de esta interpretación de renovaciones trienales permitiría imprimir al
Tribunal Constitucional español un ritmo institucional acompasado, y reducir al mínimo
los inconvenientes asociados con cualquier retraso en la designación del tercio de
magistrados que deben ser renovados en cada ocasión. Lejos de incrementar los
desajustes en la renovación de los distintos tercios, como hace la interpretación seguida
desde 2001, los neutralizaría: cada retraso afectaría al Tribunal mientras se produce;
pero una vez culminada cada renovación parcial, el reloj se pondría a cero. La siguiente
renovación sería dentro de tres años, contados a partir del día de toma de posesión de
los nuevos magistrados. Es un criterio de fácil aplicación, transparente y que asegura, en
la medida de lo posible, que cada magistrado ejerza plenamente y sin recortes los nueve
años dispuestos por el artículo 159 de la Constitución. Por añadidura, las disfunciones
creadas por la demora sufrida en una renovación quedarían contenidas en ese período
de tiempo: no repercutirían en las renovaciones siguientes.
El Tribunal Constitucional trabajaría con un ritmo regular, una vez salvados los
interregnos de las distintas renovaciones parciales. Sus magistrados podrían ejercer
plenamente su mandato de nueve años, que no se vería carcomido por los retrasos
sufridos en las distintas renovaciones que pespuntan su mandato. Y las consecuencias
negativas de los retrasos se verían reducidas en la medida de lo posible.
La integridad del período de tres años que dispone la Constitución al final de su
artículo 159.3 tiene una importancia que no debe ser desdeñada. Una vez renovado
parcialmente, el nuevo Tribunal desarrolla su labor jurisdiccional durante el tiempo
previsto hasta su próxima renovación. Durante ese período, los nuevos magistrados
deben integrarse en los quehaceres de la institución, con la ayuda de los magistrados
con mayor experiencia; al mismo tiempo, los nuevos ojos advierten las disfunciones,
inercias o posibilidades de mejora que quienes llevan ya años en el Tribunal no ven,
tanto en el funcionamiento del Tribunal como, lo más importante, en la jurisprudencia
constitucional. Ésa es la razón de ser de la renovación gradual: mantener un equilibrio
50
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
entre la continuidad y la innovación de la institución. Pero las nuevas propuestas
requieren un tiempo para madurar, ser debatidas y, en fin, ser asumidas o rechazadas.
Por añadidura, las renovaciones alteran siempre el funcionamiento del Tribunal
mientras se producen. Los magistrados salientes, cuyo mandato se encuentra próximo a
vencer o ya caducado, inevitablemente tienen que compaginar su labor jurisdiccional con
una creciente preocupación por su salida: la jubilación, los nuevos retos profesionales
para quienes no han alcanzado la edad de retirarse, posibles actividades en academias
o asociaciones, etc.
Además, deben atender
a los
arreglos
prácticos
que,
inevitablemente, requiere un cambio de destino tan notable, en ocasiones con cambio
del lugar de residencia; por no hablar de los efectos sobre la vida personal y familiar,
también considerables. Los magistrados del tramo intermedio, por su parte, deben
prepararse para asumir la dirección de la institución: son ellos los candidatos naturales a
la presidencia y demás cargos directivos del Tribunal, lo que conlleva un considerable
volumen de atención, tiempo y preparativos. Por su parte, los magistrados del turno de
entrada viven, por vez primera, una renovación del Tribunal desde dentro. Lo cierto es
que, en períodos de renovación abierta, el ritmo de trabajo en el Tribunal se ve alterado y
la concentración en la tarea jurisdiccional disminuye.
Si al hecho en sí de la renovación se suma la incertidumbre sobre la fecha en que
finalmente va a producirse el cambio de magistrados, una vez vencida la fecha prevista,
el impacto en el funcionamiento del Tribunal es mucho peor. Los magistrados salientes,
que pueden ser sustituidos en cualquier momento, no pueden planificar sus actividades,
ni sus ponencias ni la marcha del Tribunal: lo cual es especialmente grave porque la
renovación suele afectar al Presidente del Tribunal, al Vicepresidente y a los Presidentes
de las Secciones. Por lo demás, es obvio que la incertidumbre en las fechas complica
enormemente la labor jurisdiccional y la sucesión en los cargos directivos del Tribunal,
que se ven sometidas a todo tipo de tensiones.
Por consiguiente, establecer un marco temporal estable surte efectos positivos en la
vida institucional del Tribunal. Si, además la interpretación favorable a la renovación
cada tres años permite respetar los restantes mandatos del art. 159.3 de la Constitución,
haciendo posible la renovación del Tribunal por tercios y con magistrados que cumplirían
los nueve años de nombramiento, parece que es la interpretación que debería ser
seguida en el futuro.
Esta conclusión no se ve alterada por la última reforma de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional.
D) La fallida reforma de 2010
51
RGDC 16 (2013)
Iustel
La situación en que se encuentra el Tribunal Constitucional, a consecuencia de los
graves retrasos sufridos en las renovaciones de 2007 y 2010 (llevadas a cabo por el
Senado y el Congreso, respectivamente, en 2011 y 2012), ha llevado a intervenir al
legislador. Como vimos en su momento
153
, la Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre,
ha intentado devolver un ritmo uniforme a las renovaciones parciales del Tribunal. Para
ello, ha dispuesto que si “hubiese retraso en la renovación por tercios de los
Magistrados, a los nuevos que fuesen designados se les restará del mandato el tiempo
de retraso en la renovación”.
De aplicarse esta norma, el Tribunal volvería paulatinamente a recuperar un ritmo
trienal de renovaciones. La próxima renovación, prevista para junio de 2013, no se vería
afectada: la Ley 8/2010 no estaba en vigor cuando, en 2004, fueron nombrados a
propuesta del Gobierno y el Consejo judicial los magistrados cuyo mandato está previsto
que venza en 2013, a tenor de la interpretación del art. 159.3 CE seguida desde el año
2001. Pero sí las siguientes: la renovación competencia del Senado, prevista para 2020
(nueve años después de la novena, culminada en 2011), debería llevarse a cabo según
la Ley 8/2010 en 2016, descontando los más de tres años de retraso incurridos en la
novena; y el tercio que corresponde al Congreso debería ser renovado en 2019, siete
años después de la décima renovación, y no en 2021, que es cuando vencen los nueve
años de mandato de los magistrados de ese tercio previstos por la Constitución.
La solución que ha arbitrado la Ley, sin embargo, adolece de graves problemas:
primero de carácter institucional, puesto que lejos de corregir los retrasos los acepta
como normales y, además, agrava sus efectos; y segundo de carácter jurídico, puesto
que existen razones que permiten afirmar que la Ley Orgánica 8/2010 vulnera la
Constitución formal y materialmente.
La reforma de 2010 regula el retraso en la renovación de los magistrados
constitucionales. Pero lejos de adoptar medidas que eviten o disminuyan en lo posible
tales retrasos, que vulneran un mandato explícito de la Constitución (art. 159.3), lo
acepta como un evento normal: legaliza los retrasos, como se ha llegado a afirmar
154
.Y
partiendo de la previsión de que en el futuro seguirá habiendo retrasos, como los había
cuando la Ley fue aprobada en noviembre de 2010, les otorga un efecto específico:
recortar el mandato de aquellos magistrados que sean designados tardíamente.
153
154
Véase el texto a partir de la nota 20.
José Antonio Estrada Marún: “El irresuelto problema del retraso en la designación de
magistrados constitucionales. Un apunte a la LO 8/2010, de 4 de noviembre, de reforma de la
LOTC”, Revista Aranzadi Doctrinal 2011/4; “La legalización del retraso en la designación de
magistrados constitucionales. Estudio de la Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre, de reforma
de la Ley Orgánica Tribunal Constitucional español”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal
Constitucional, 2011, 15: 313-31.
52
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Esa previsión legal permite conseguir un objetivo loable: que las renovaciones se
sigan produciendo con un ritmo constante, cada tres años, tal y como dispone la
Constitución. Pero lo hace a costa de mutilar otro mandato constitucional, contenido en
el mismo artículo 159.3: que los magistrados sean “designados por un período de nueve
años”. En cumplimiento de la Ley Orgánica 8/2010, los magistrados nombrados a
propuesta del Senado, y que iniciaron su mandato en enero de 2011, deberían ser
renovados en diciembre de 2016, tras ejercer menos de seis años. Y los magistrados
designados a propuesta del Congreso en julio de 2012 deberían cesar en noviembre de
2019, tras haber desempeñado la jurisdicción constitucional poco más de siete años
155
.
El diseño institucional del Tribunal Constitucional queda roto.
Por añadidura, si ahora se acusa a los grupos parlamentarios de manipular la
composición del Tribunal, retrasando por intereses partidistas las renovaciones del
Tribunal para mantener una determinada composición, las acusaciones bajo la reforma
de 2010 serían aún más graves: que se designan magistrados con un mandato temporal
variable, en función de criterios o intereses bastardos. El daño al prestigio y legitimidad
del Tribunal que provocan los retrasos en su renovación no menguaría, sino que se
intensificaría.
Son esclarecedoras las palabras pronunciadas por el Presidente del Tribunal
Constitucional en el último acto público de renovación del Tribunal, celebrado el pasado
23 de julio de 2012: la Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre, “ha venido a consagrar
como normal el retraso y, en contra de lo establecido en la Constitución, a hacer
posibles, también como normales, mandatos inferiores a los nueve años, inclusive
inferiores a seis como anómalamente y en la actualidad tienen asignado quienes fueron
renovados en el turno del Senado materializado en la precitada fecha de 12 de enero de
2011, o más de una renovación en un mismo trienio conforme ha sucedido en la
actualidad. Interpretando el sentir unánime de los Magistrados, llamo expresamente la
atención al Gobierno y al Poder Legislativo para corregir con urgencia este dislate y
volver a la renovación ordenada que establecieron la Constitución y la LOTC, ésta en su
redacción originaria”
156
.
En el plano jurídico, por otro lado, existen serias razones para dudar de la
constitucionalidad de la reforma que la Ley Orgánica 8/2010 ha introducido en la Ley
155
Pueden verse las fechas exactas infra, epígrafe 5.
156
Discurso pronunciado por el Presidente don Pascual Sala Sánchez en el acto de toma de
posesión de los magistrados designados en la décima renovación parcial del Tribunal
Constitucional,
de
23
de
julio
de
2012:
http://www.tribunalconstitucional.es/es/actividades/Paginas/Decimarenovacion.aspx (último acceso
2012-12-20).
53
RGDC 16 (2013)
Iustel
Orgánica del Tribunal Constitucional
157
. Tanto en el plano procedimental, por ser
producto de una modificación introducida durante el procedimiento legislativo a una
proposición de ley limitada a una materia totalmente distinta; y en el plano sustantivo, al
vulnerar la garantía de independencia que conlleva la duración de nueve años del
nombramiento de los magistrados constitucionales.
En lo relativo al aspecto formal, la reforma de la duración del mandato de los
magistrados nombrados con retraso fue introducida por el Congreso, en una propuesta
iniciada en su día por el Senado sobre un tema que no tenía nada que ver: modificar la
legislación electoral para simplificar las papeletas que se usan para votar a los
158
. Una vez en el Congreso, sin que mediara ninguna
candidatos a la Cámara alta
enmienda en ese sentido
159
, la Ponencia presentó un informe donde introdujo, por
propia iniciativa, un nuevo artículo dirigido a modificar, no la legislación electoral, sino la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
160
. El texto introducido por la Ponencia del
Congreso fue adoptado por la Comisión Constitucional y, finalmente, por el Pleno del
Congreso, que aprobaron “la Proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General y de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (antes denominada Proposición de
Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General, en relación a la papeleta electoral)”
161
. Texto que remitieron de vuelta
al Senado que, tras acordar su tramitación urgente, lo aprobó sin modificaciones.
Este modo de proceder legislativo parece contradecir la prohibición constitucional de
introducir modificaciones en los proyectos o proposiciones de ley que no guarden
ninguna relación material con el contenido de la iniciativa legislativa. Como ha declarado
la jurisprudencia constitucional, “tanto la iniciativa legislativa como el procedimiento
parlamentario son instrumentos al servicio de la participación política y, por tanto, cauce
para el ejercicio de la soberanía popular del conjunto de los ciudadanos en el Estado
157
Así lo mantienen todos los comentarios suscitados tras la aprobación de la Ley: Jorge de
Esteban, Enrique Gimbernat: “Un crimen perfecto”, diario “El Mundo”, 22/10/2010; Tomás S. Vives:
“Sobre el mandato de los jueces del TC”, “El Mundo”, 27/10/2010; José María Asencio Mellado:
“Un nuevo atentado al Tribunal Constitucional. La LO 8/2010”, Práctica de Tribunales, 2011, 78,
editorial.
158
Proposición de ley orgánica de reforma de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del
régimen electoral general, en relación a la papeleta electoral (BOCG – Senado, IX legislatura, serie
III-A, núm. 17 (a), 17/07/2010; expediente 622/000014).
159
La proposición de ley orgánica solamente recibió una enmienda, presentada por el grupo CiU,
en relación con detalles de la papeleta: véase el documento Enmiendas e índice de enmiendas al
articulado, BOCG - Congreso de los Diputados, IX leg., núm. B-231-9, 25/05/2010.
160
Informe de la Ponencia: BOCG - Congreso de los Diputados, IX leg.,
08/10/2010.
161
núm. B-231-10,
Tal y como reza literalmente el boletín de las Cortes: BOCG – Congreso de los Diputados IX
legislatura, serie B: 231-10, 8/10/2010.
54
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
democrático participando en los asuntos públicos a través de sus representantes. Por
esta razón, el ejercicio de la potestad legislativa de las Cámaras debe contraerse a la
materia y objeto de la iniciativa legislativa presentada por quien está legitimado para
ello”; “de modo tal que, cumplidos los requisitos reglamentariamente exigidos para su
admisión a trámite [SSTC 124/1995, de 18 de julio, FJ 2; y 38/1999, de 22 de marzo, FJ
2 B)], el procedimiento debe contraerse al mismo y actuarse en su marco, sin perjuicio,
de que a través del ejercicio del derecho de enmienda los representantes de los
ciudadanos puedan incidir en el texto de la iniciativa, rechazándolo (enmienda de
totalidad con devolución del texto), alterándolo (enmienda de totalidad con proposición
de texto alternativo) o modificándolo (enmiendas parciales de modificación, supresión o
adición). Eso sí, en ningún caso, el derecho de enmienda al articulado puede
desnaturalizar la oportunidad, principios o espíritu del proyecto o proposición de ley”
162
.
Exactamente eso es lo que parece que ha ocurrido con la Ley Orgánica 8/2010: una
proposición de ley dirigida a mejorar el contenido de las papeletas de voto para el
Senado se convirtió en una norma heterogénea, mediante una modificación introducida
después de su toma en consideración, que reformaba la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional además de la Ley electoral, única prevista inicialmente.
Lo más grave, empero, consiste en las dudas que se ciernen sobre la reforma de
2010 por vulneración sustantiva de la Constitución. En efecto, que los magistrados que
forman el Tribunal Constitucional sean nombrados por un período de nueve años (art.
159.3 CE) no es una mera previsión organizativa; es una norma determinante de la
independencia del órgano constitucional, que solo se garantiza si los miembros del
Tribunal tienen la posibilidad de desempeñar sus funciones durante el tiempo previsto,
siendo “inamovibles en el ejercicio de su mandato”
163
. Ello explica que la Constitución se
haya preocupado de regular ella misma los recortes en la duración del mandato de
magistrado constitucional que resultaron precisos para poner en funcionamiento el
modelo de renovaciones trienales: su disposición transitoria novena dispuso una
excepción al mandato de nueve años, al establecer mandatos más breves (de tres y seis
años) para hacer posible la puesta en marcha de la cadena de renovaciones de los
magistrados constitucionales
164
. A su vez, la Ley Orgánica de 1979 tuvo mucho cuidado
162
Sentencia porcentajes anuales (STC Pleno 136/2011, de 13 de septiembre, fj 6). Véase Ángel
L. Sanz Pérez: “El procedimiento legislativo en la jurisprudencia constitucional: los antecedentes,
los plazos y las enmiendas: comentario a la STC 136/2011”, Revista Aranzadi Doctrinal, 2011, 7:
77-87; Tatiana Recoder Vallina: “El contenido del derecho de enmienda a la luz de las últimas
Sentencias del Tribunal Constitucional: STC 119/2011, de 5 de julio y STC 136/2011, de 13 de
septiembre”, Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 2011, 25: 213-222.
163
Art. 159.5 CE; art. 22 LOTC. Véase Eduardo Espín Templado: “Artículo 22”, en Juan Luis
Requejo Pagés (Coord.): Comentarios…, op. cit. n. 2, 2001, 335-41.
164
Como vimos supra, epígrafe 2, texto del párrafo donde aparece la nota 5.
55
RGDC 16 (2013)
Iustel
de no alterar en este punto las previsiones constitucionales: las únicas excepciones que
se prevén al mandato de nueve años proceden de hechos concluyentes, como la muerte,
la incapacitación o la renuncia de alguno de los magistrados. Y en estos últimos casos
se precisa la intervención del Tribunal, para que el Presidente (cuando acepta la
renuncia) o el Pleno (cuando declara el incumplimiento de los deberes del cargo)
asegure que la finalización del mandato antes del tiempo previsto por la Constitución no
atenta contra la independencia del Tribunal
165
. Finalmente, el acortamiento del mandato
que sufren quienes son nombrados para sustituir individualmente al magistrado que ha
cesado por renuncia o fallecimiento viene impuesto directamente por reglas imperativas
del mismo apartado 3 del art. 159 CE que fija el mandato de nueve años: que la
renovación debe efectuarse “por terceras partes”.
Es evidente que la Ley Orgánica 8/2010 no tiene el rango de la disposición transitoria
novena de la Constitución. Por consiguiente, es más que dudoso que pueda lícitamente
reducir el mandato de nueve años marcado por el artículo 159, apartado 3, de la
Constitución. Y menos aún, cuando el supuesto de hecho que da lugar al recorte es el
retraso en los nombramientos de los nuevos magistrados, que es una conducta que en sí
misma conlleva una vulneración constitucional. Por añadidura, la reducción del mandato
resulta ser variable y aleatoria: puede ser de unos días, unos meses o, incluso, de unos
años, como ha sido el caso de la novena promoción, prevista para diciembre de 2007 y
nombrada en enero de 2011. Por añadidura, se trata de una reducción que afecta a un
tercio de la composición del Tribunal, no a algún magistrado suelto (como en los casos
objetivos de fallecimiento o renuncia). Un tercio, entiéndase bien, en cada ocasión en
que se produzcan demoras; pues sucesivos retrasos pueden dar lugar a que todos los
magistrados sean nombrados por períodos de tiempo inferiores a los nueve años
dispuestos por la Constitución o, como es el caso del Tribunal actual, en que la mayoría
de los magistrados sirvan plazos sensiblemente inferiores a los nueve años marcados
por la Constitución.
En cualquier caso, que el artículo 2 de la Ley Orgánica 8/2010 sea o no
inconstitucional es una cuestión que solo quedaría zanjada si lo declarase así una
resolución del Tribunal Constitucional. Pero el mero hecho de que existan serias razones
para dudar de la validez de la reforma de 2010 destruye cualquier efecto positivo que
hubiera podido tener la Ley. Que, además, la solución del debate recaiga en las
espaldas del Tribunal Constitucional no hace más que empeorar su situación. La Ley
165
Arts. 23 y 24 LOTC. Véase Eduardo Espín Templado: “Artículo 23” y “Artículo 24”, en Juan
Luis Requejo Pagés (Coord.): Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid,
Tribunal Constitucional - Boletín Oficial del Estado, 2001, 341-53; Ignacio Ulloa Rubio: “Artículo 23”
y “Artículo 24”, en Juan José González Rivas (Dir.): Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional. Madrid, La Ley, 2010, 290-301.
56
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
Orgánica 8/2010, si llega a aplicarse, provocará el mal de magistrados con mandatos
demediados, vulnerando la garantía constitucional de independencia e inamovilidad;
alternativamente, dará lugar al trauma de que el Tribunal se vea forzado a enjuiciar la
constitucionalidad de una norma que forma parte de su propia Ley Orgánica
166
. Lo mejor
que cabría esperar es que el legislador derogue la Ley Orgánica 8/2010.
5. UN ANÁLISIS PROSPECTIVO
Los hechos que se han ido sucediendo en las distintas renovaciones, en particular
durante el tercer ciclo (2004-2010 o 2012), analizadas en el epígrafe 3; así como las
distintas interpretaciones que cabe hacer de la normativa vigente, expuestas en el
epígrafe 4, conducen a que la situación actual del Tribunal Constitucional sea
extraordinariamente compleja. Conviene examinar los datos de la situación actual para
abordar luego, sucintamente, las distintas alternativas abiertas.
Un cuadro cronológico puede ayudar a comprender las distintas alternativas abiertas
en estos momentos para la renovación del Tribunal Constitucional español:
166
Véase SSTC supresión del recurso previo (STC 66/1985, de 23 de mayo, fj 4) y prórroga
presidencial (STC 49/2008, de 9 de abril, fjs 2-4, 7 y 16). En general, Ignacio Torres Muro: “La
reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y del Reglamento del Senado, puesta a
prueba (SSTC 49/2008, de 9 de abril y 101/2008, de 24 de julio)”, Revista General de Derecho
Constitucional, 2008, 6: 1-26, II.2; Ignacio Borrajo Iniesta: “Artículo 165”, en María Emilia Casas y
Miguel Rodríguez-Piñero (Dirs.): Comentarios a la Constitución Española. XXX aniversario, Madrid,
F. Walters Kluwer, 2009, 2733-41.
57
RGDC 16 (2013)
Iustel
Como consecuencia de los ritmos sincopados del proceso de renovaciones trienales
al que se ha visto sometido el Tribunal Constitucional, en especial durante el tercer ciclo
(2004 – 2010/2012), la situación en que se encuentra ahora el máximo intérprete de la
Constitución no es un dechado de perfección cronológica. Su composición incluye tres
promociones de magistrados designados en fechas muy diferentes:
1) Los magistrados más antiguos, nombrados a propuesta del Gobierno y el
Consejo judicial en la octava renovación parcial del Tribunal, tomaron posesión el
9 de junio de 2004;
2) Los magistrados de la promoción intermedia, nombrados a propuesta del
Senado en la novena renovación, iniciaron su mandato el 12 de enero de 2011;
3) Y los magistrados más recientes, nombrados a propuesta del Congreso de
los Diputados en la décima renovación, ejercen sus funciones desde el 23 de julio
de 2012.
Como puede verse, lejos de encontrarse distribuidas en cohortes de tres años de
diferencia, las promociones de magistrados se encuentran separadas por seis años y
medio (la primera y la segunda) y un año y medio (la segunda y la tercera). Por lo tanto,
si se mantuviera el ritmo de renovaciones seguido hasta ahora, atendiendo a los nueve
58
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
años de mandato de los magistrados contados a partir de la fecha de su toma de
posesión, las siguientes renovaciones serían (como se muestra en la tabla 2, fila 1):
1) El 9 de junio de 2013, los magistrados del cupo que corresponde al Gobierno
y al Consejo judicial;
2) El 12 de enero de 2020, la promoción nombrada a propuesta del Senado;
3) Y el 23 de julio de 2021, los magistrados elegidos por el Congreso de los
Diputados.
Indudablemente, el Tribunal no se estaría renovando “cada tres” años, como dispone
la Constitución (art. 159.3). Por lo demás, estas fechas son meras previsiones: la
experiencia enseña que no es aventurado suponer que las renovaciones no se llevarán a
cabo puntualmente, en particular las que se efectúan a propuesta de las Cortes
Generales. Por lo que este calendario resultaría todavía más irregular.
Para intentar arreglar esta situación tan poco rítmica fue promulgada la Ley Orgánica
8/2010, de 4 de noviembre. Como vimos, la Ley dispuso que si “hubiese retraso en la
renovación por tercios de los Magistrados, a los nuevos que fuesen designados se les
restará del mandato el tiempo de retraso en la renovación”
167
. Esta disposición entró en
vigor “el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»” (DF 2), lo que
aconteció el 5 de noviembre de 2010. Por ende, se encontraba vigente cuando fueron
designados los magistrados de la novena y la décima renovaciones en enero de 2011 y
en julio de 2012, respectivamente. Los reajustes que su aplicación introduciría en el
calendario apuntado antes serían los siguientes (tabla 2, fila 2):
1) Los magistrados del cupo de Gobierno y Consejo judicial deberían seguir
siendo renovados el 9 de junio de 2013 porque, cuando tomaron posesión el 9 de
junio de 2004, no regía la Ley Orgánica 8/2010;
2) La promoción nombrada a propuesta del Senado ya no sería renovada el 12
de enero de 2020, nueve años después de su designación, sino el 17 de diciembre
de 2016: es decir, nueve años después de la fecha en que hubiera debido llevarse
a cabo su nombramiento, en el mismo día del año 2007;
3) Y los magistrados elegidos por el Congreso de los Diputados no serían
sustituidos el 23 de julio de 2021, tras nueve años de mandato, sino el 7 de
noviembre de 2019, nueve años después de la fecha en que estaba prevista la
décima renovación.
167
Véase el texto correspondiente a las notas 20 y 154.
59
RGDC 16 (2013)
Iustel
El reajuste de los mandatos de los magistrados constitucionales, tal y como ha
previsto la Ley Orgánica 8/2010, devolvería efectivamente la constancia al ritmo de las
renovaciones: 2013, 2016 y 2019. No sin algunas imperfecciones: Una, derivada de los
retrasos padecidos en renovaciones anteriores a su entrada en vigor, que dan lugar a
desajustes menores: la renovación de 2013 sería en el dulce mes de junio (el día 9,
exactamente); la renovación de 2016 tocaría en el frío mes de diciembre (el día 17); y la
renovación de 2019 también sería en invierno, pero en noviembre (el día 7). En cualquier
caso, estas fechas son meras previsiones: si algo enseña la experiencia es que la
renovación efectiva del Tribunal Constitucional tiene lugar con retraso, un retraso
variable e impredecible como el tiempo atmosférico. Las renovaciones tocarán en
primavera o en invierno, o en otoño o el verano, en función de una miríada de factores
totalmente ajenos a los plazos marcados por la ley o la misma Constitución.
Sin embargo, la más grave imperfección de que adolece la fórmula arbitrada por la
Ley Orgánica 8/2010 para intentar acompasar las renovaciones del Tribunal
Constitucional al ritmo impuesto por el art. 159.3 de la Constitución consiste en que lo
hace recortando el mandato de los magistrados que resultan ser nombrados con retraso.
No se evita el retraso en las renovaciones. Al contrario, se le da carta de naturaleza: se
reconoce legalmente la existencia de retrasos y se admite con naturalidad que se
seguirán produciendo en el futuro; por lo que se adoptan medidas para paliar sus
efectos. Todo ello a costa de acortar sustancialmente la duración del nombramiento de
los magistrados afectados por los retrasos. En concreto, los magistrados nombrados a
propuesta del Senado en la novena renovación (2011) perderían más de un tercio de su
mandato, que quedaría reducido a cinco años, diez meses y 27 días; y los magistrados
nombrados a propuesta del Congreso en la décima renovación (2012) ejercerían su
mandato durante siete años, cuatro meses y 14 días, perdiendo un quinto de su
mandato.
La complacencia con los retrasos en las renovaciones parciales del Tribunal que
denota la reforma de 2010, junto con las graves sospechas de inconstitucionalidad que
se ciernen sobre ella, convierten en muy incierta la solución alumbrada por el legislador.
Queda, finalmente, la posibilidad de mejorar la interpretación de la Constitución
seguida desde el año 2001: manteniendo la condición esencial de que el mandato de los
magistrados constitucionales dure, al menos, el plazo de nueve años exigido
taxativamente por la norma constitucional, se conjugarían los tres criterios que establece
el artículo 159.3 CE poniendo el énfasis en la renovación cada tres años. Como vimos en
la sección 4.B, esta reorientación de la interpretación dominante permitiría asegurar que
los magistrados cumplen íntegramente su mandato de nueve años en períodos de tres
años, en el seno de un Tribunal constituido regularmente. Los inconvenientes
60
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
provocados por eventuales demoras en una renovación quedarían confinados al período
de prórroga provocada mientras durase la demora; pero una vez culminada la
renovación parcial del Tribunal con el acto de toma de posesión de los nuevos
magistrados, se abriría siempre un período completo de tres años para que el Tribunal
renovado ejerciera con normalidad sus funciones.
Así pues, si en el futuro se siguiera la interpretación centrada en asegurar
renovaciones trienales, se restablecería un ritmo regular de renovaciones, al margen de
los retrasos mayores o menores que se pudieran producir en cada una de ellas. La
próxima renovación del Tribunal, que afecta a los magistrados nombrados a propuesta
del Gobierno y el Consejo judicial, tendría lugar tres años después de la última, que tuvo
lugar el 23 de julio de 2012: por consiguiente, el Tribunal renovado en esa fecha no
cambiaría su composición hasta el 23 de julio de 2015. Las siguientes renovaciones
deberían seguir un ritmo regular, siempre que se produjeran a tiempo: 2018, 2021, etc.
(tabla 2, fila 3).
Un problema transitorio surge del hecho que la novena renovación, correspondiente
al Senado, no se produjo en diciembre de 2007 como estaba previsto, sino en enero de
2012. Como la observancia del mandato de nueve años de los magistrados es
inexcusable, la siguiente renovación ya no podría llevarse a cabo tres años después de
la prevista en 2015, so pena de limar tiempo a la duración del nombramiento de los
magistrados de ese tercio. La renovación debería efectuarse nueve años después de la
designación de los magistrados afectados, es decir, en enero de 2020 (tabla 2, fila 4). En
esta sola ocasión, y de modo excepcional, la renovación no tendría lugar tres años
después de la anterior, sino cinco: lo cual permitiría absorber el desusado retraso
padecido en la novena renovación, que en vez de efectuarse en diciembre de 2007 no se
completó hasta enero de 2012, como sabemos. Pero este desarreglo estaría justificado
por el cumplimiento directo de la Constitución, pues de entre los tres criterios que
establece su art. 159.3, debe prevalecer que la designación dure nueve años sobre la
previsión de que las renovaciones serán trienales, dado su mayor fundamento: asegurar
la independencia del Tribunal y la inamovilidad de sus miembros, como vimos
168
.
A partir de la decimotercera, en 2020, las renovaciones ya podrían seguir el ritmo
trienal regular, pues las fechas calculadas aplicando ese criterio siempre respetarían el
mínimo de nueve años de mandato impuesto por el art. 159.3 CE (tabla 2, fila 4). En
todos los casos, las fechas que se indican son una mera previsión: la fecha exacta en
que toca renovar parcialmente el Tribunal solo se sabrá con certidumbre cuando finalice
la renovación anterior, con la toma de posesión de los nuevos magistrados. Eso significa
168
Cfr. supra, texto a las notas 7 y 151.
61
RGDC 16 (2013)
Iustel
que, si las instituciones que deben proponer al Rey el nombramiento se retrasan, los
magistrados tendrán que servir más tiempo de los nueve años estipulados por el art.
159.3 CE. Pero, dejando al margen lo criticable que resultaría esa eventualidad, y los
perjuicios personales que estas demoras podrían ocasionar a los afectados, no se
dañaría lo esencial: la independencia del Tribunal Constitucional. Y se preservaría, en la
medida de lo posible, una regularidad institucional necesaria para el mejor desempeño
de la justicia constitucional.
6. REFLEXIONES FINALES
La norma constitucional que rige la renovación gradual de los magistrados que
forman el Tribunal Constitucional español establece un mandato racional, que procura
atemperar continuidad y cambio en la composición de esta institución capital del Estado
constitucional de Derecho
169
. Sin embargo, su aplicación en la vida real ha dado lugar a
una serie de problemas que han abocado a que el máximo intérprete de la Constitución
se encuentre ahora en una situación insostenible. Cómo se lleven a cabo las próximas
renovaciones parciales del Tribunal puede ser determinante para mejorar o deteriorar la
posición institucional del Tribunal y su legitimidad como intérprete supremo de la
Constitución.
Hemos visto que la Constitución establece tres mandatos, que deben ser conjugados
racionalmente a lo largo de la vida de la institución: los magistrados serán designados
“por un período de nueve años”; serán renovados “por terceras partes”; y estas
renovaciones tendrán lugar “cada tres” años (art. 159.3 CE). Cada una de estas normas
ha sufrido una suerte dispar en la práctica:
1) La renovación “por terceras partes”, cuyos rasgos quedaron decisivamente fijados
por la disposición transitoria novena de la propia Constitución, ha sido cumplida con rigor
constante. Las vacantes producidas por renuncia o fallecimiento han dado lugar a
nombramientos individuales, que han quedado luego enteramente subordinados al ritmo
trienal de renovaciones parciales: por ende, los magistrados designados para sustituir a
quienes no habían colmado su mandato completo de nueve años han quedado limitados
a completar el tiempo restante, permaneciendo sujetos a renovación junto con los
169
Discurso de despedida del Presidente don Francisco Tomás y Valiente, op. cit. n. 86, § 1,
párrafo 2; Francisco Fernández Segado: “La problemática de Derecho transitorio de las dos
primeras renovaciones parciales del Tribunal Constitucional”, en Óscar Alzaga Villaamil (Dir.):
Comentarios a la Constitución española de 1978. Madrid, Edersa, 1999, XII: 745-67, 759-60;
Eduardo Espín Templado: “Artículo 16”, en Juan Luis Requejo Pagés (Coord.): Comentarios a la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid, Tribunal Constitucional - Boletín Oficial del
Estado, 2001, 294-304, 299-300. Cuestión distinta, que no se aborda en este estudio, es si no
sería mejor reformar la Constitución para suprimir las renovaciones por tercios, tal y como se ha
hecho en Italia: véase la bibliografía citada en nota 3.
62
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
restantes magistrados de su tercio, a pesar de que no habían cumplido nueve años de
mandato. Cuando llevaban menos de tres años desempeñando el cargo, normalmente
han sido reelegidos (desde el primer caso, Truyol en 1983; García-Mon, en 1989;
Gabaldón, en 1992). Aunque en una ocasión eso no fue así (Pera Verdaguer, en 1986).
Y si llevaban más tiempo en el cargo (seis o siete años, siempre menos de nueve), han
sido irremisiblemente sustituidos (Leguina Villa en 1992; García Manzano y Cachón,
ambos en 2004; Rodríguez Zapata, en 2007).
Además, la sustitución de magistrados individuales, al margen de la renovación por
terceras partes, ha encontrado una reticencia creciente por parte de las Cortes
Generales. Los retrasos que se sufrieron en las primeras vacantes han desembocado,
lisa y llanamente, en la no sustitución de tales vacantes. Así ocurrió con el puesto de
García-Mon, cuando renunció en 1995; y con el de García-Calvo, cuando falleció en
2008. Aun cuando hay excepciones, como cuando en 2002 la renuncia por enfermedad
de Garrido dio lugar a su puntual sustitución por Rodríguez-Zapata. Lo que resulta
invariable es que las renovaciones se producen por tercios completos de cuatro
magistrados, haya habido o no sustituciones individuales en cada tercio.
2) La previsión constitucional de que los magistrados han de ser designados “por un
período de nueve años” ha dado lugar al cambio interpretativo de 2001: el abandono del
mes de febrero como marco temporal de referencia de las renovaciones trienales
obedeció al imperativo de asegurar que los magistrados desempeñaban su cargo
durante los nueve años dispuestos por la Constitución. Se trata de una garantía esencial
de la independencia del Tribunal Constitucional y un elemento consustancial al
imperativo de inamovilidad en el cargo que asegura que los poderes políticos no pueden
inmiscuirse en el ritmo institucional del Tribunal. Los retrasos sufridos en las
renovaciones de la década de 1990 mellaron la duración del mandato, lo que llevó al
Tribunal a interpretar que la renovación sólo podía producirse cuando hubieran
transcurrido nueve años desde la toma de posesión de los magistrados del tercio
saliente. Es significativo que, entonces, los retrasos se medían en meses: el que colmó
el vaso se produjo en 1998, con una demora de diez meses. Ahora se miden en años. La
necesidad de respetar el plazo mínimo de nueve años en la designación de los
magistrados constitucionales es más imperiosa que antes.
Cualquier interpretación del artículo 159.3 de la Constitución debe respetar ese plazo
mínimo de nueve años de mandato. Parece claro que los nueve años solamente pueden
ser reducidos en relación con magistrados individuales, que abandonan el cargo por
hechos objetivos (fallecimiento, renuncia aceptada por el Presidente o cese acordado por
el Pleno) que son, además, ajenos al poder político; así como para quien es nombrado
63
RGDC 16 (2013)
Iustel
para sustituir al magistrado cesante, con el fin de respetar el mandato constitucional
explícito de que la renovación se produzca por terceras partes. No sería lícito ningún
acortamiento del mandato que afectase con carácter general a una o varias promociones
de magistrados, salvo el específico caso previsto en su día por la propia Constitución y
ya consumado (la disposición transitoria novena, que sirvió para iniciar el turno de
renovaciones en la década de 1980).
3) La norma que prescribe que las renovaciones tendrán lugar “cada tres” años es la
que ha sufrido mayores embates. La interpretación que prevaleció durante los primeros
veinte años de vida del Tribunal intentó cumplirla, al fijar el 22 de febrero de cada trienio
como momento de la renovación. Pero lo hizo erosionando el mandato de nueve años de
los magistrados que se vieron afectados por retrasos en diversas renovaciones (en 1992,
1995 y 1998), lo que condujo a su abandono en 2001.
La interpretación que ha prevalecido desde entonces ha dado cumplimiento cabal a la
norma que fija un mínimo temporal a la duración del mandato de cada cohorte de
magistrados; pero lo ha conseguido a costa de permitir que los sucesivos retrasos
desequilibren completamente el ritmo de renovaciones del Tribunal. La reforma
introducida por la Ley Orgánica 8/2010 ha procurado restablecer la cadencia de las
renovaciones trienales. Pero lo consigue sacrificando la garantía de independencia del
Tribunal, ínsita en la duración mínima de nueve años del nombramiento como
magistrado
constitucional.
Un
sacrificio
que
parece
disfuncional
y,
además,
manifiestamente inconstitucional.
La interpretación que se sugiere en este artículo permitiría restablecer la cadencia de
las renovaciones del Tribunal sin dañar su independencia ni la inamovilidad de sus
magistrados durante los nueve años que marca la Constitución. Si las renovaciones se
produjeran siempre tres años después de finalizada la anterior, se seguiría un criterio
claro, previsible y que facilita la vida institucional del Tribunal, sin mengua de la gradual
renovación de su composición, tal y como ha previsto la Constitución. Creo que esta
interpretación permite conjugar del mejor modo posible los tres criterios establecidos por
el apartado 3 del artículo 159 CE: respeta los nueve años de mandato de todas las
promociones de magistrados, que se ejercerían en tres periodos sucesivos de tres años
cada uno, más los tiempos de interregno que pudieran provocar las demoras en las
distintas renovaciones sucesivas; hace posible una sustitución ordenada por terceras
partes del cuerpo de magistrados; y mantiene un ritmo constante de renovaciones
trienales. Claro es que no evita que puedan producirse retrasos en las designaciones;
pero al menos minimiza su impacto negativo sobre la composición y el funcionamiento
del Tribunal, dejando el campo abierto a otros mecanismos que aborden directamente el
64
Borrajo Iniesta - Renovarse o morir: el ritmo de las renovaciones del Tribunal Constitucional español
problema de los retrasos para conseguir las mayorías cualificadas que son precisas para
seleccionar a los magistrados que deben sentarse en el alto Tribunal.
Al Tribunal Constitucional le corresponde un papel esencial en esta materia: es él
quien debe interpretar el artículo 159.3 de la Constitución española y los preceptos de la
Ley Orgánica del Tribunal que lo completan. En particular, el Presidente del Tribunal es
quien tiene la responsabilidad de decretar las vacantes en el cargo de magistrado
constitucional cuando entiende que ha vencido el término de su mandato y, por ende,
quien debe dirigirse a la institución competente en cada caso para iniciar el
procedimiento que permita designar a quienes deben ir al Tribunal para sustituir a los
magistrados salientes
170
. Al Tribunal compete, por tanto, decidir si mantiene sin cambios
la interpretación seguida desde 2001 o la completa, poniendo mayor énfasis en el ritmo
trienal que dispone el último inciso del precepto constitucional, procurando que las
renovaciones sean llevadas a cabo cada tres años. Realzar el valor del ritmo trienal de
renovaciones, sin mengua del imperativo de que cada magistrado ejerza en su integridad
el periodo de nueve años previsto por la Constitución, creo que permite conjugar de la
mejor manera posible las tres reglas constitucionales sobre las que han versado estas
reflexiones: la designación de magistrados por nueve años; mediante renovaciones
parciales por terceras partes; y que la sustitución gradual de los magistrados que forman
el Tribunal se produzca cada tres años. Una operación de altas matemáticas, porque no
opera con números sino con seres humanos.
Esa es la miseria y la grandeza del Derecho.
Tabla 3: Renovaciones de los magistrados constitucionales
170
Arts. 17.1 y 23 LOTC, como vimos supra en el texto correspondiente a la nota 14.
65
Toma de
posesión
12/07
BOE
RD
14/02/1980
22/02
Prevista
1980
0
—
Año
1.
2.
3.
CgD
CgD
Díez de
Velasco
r. 01/86
Menéndez
r.
7/10/80
4.
CgD
5.
CgD
Rubio
Llorente
Tomás y
Valiente
Rubio
Llorente
Tomás y
Valiente
6.
G
7.
G
8.
CJ
Arozamena
Gómez
Ferrer
Escudero
7/11/80
b. 19/11
López
Guerra
Rdz.Piñero
De la
Vega
Truyol
Serra
9/01/81
b. 14/01
9.
CJ
Fdez.
Viagas
7/11/80
b. 19/11
f.
9/12/82
Pera
Verdaguer
15/01/83
b. 17/01
10.
11.
12.
S
S
S
S
Begué
Cantón
Díez
Picazo
García
Pelayo
r. 01/86
Latorre
25/10
—
22/02
22/02
27/02
24/10/
1983
21/02/
1986
21/02/ 1989
22/02
22/02
22/02
Leguina
Villa
22/02
3
1983
2
Díez de
Velasco
r. 01/86
1989
1
1986
I
Truyol
Serra
r.
28/06/90
Díaz
Eimil
GarcíaMon
De los
Mozos
r.
2/07/92
Gimeno
GarcíaMon
r.
19/09/94
r.r.
04/96
Rdz.
Bereijo
Toma de
posesión
BOE
RD
Prevista
Año
1.
2.
CgD
3.
CgD
4.
5.
CgD
CgD
Mendizábal
Viver Pi
Sunyer
6.
G
7.
G
8.
CJ
9.
CJ
10.
S
11.
12.
S
S
S
Conde
Martín
de Hijas
Garrido
Falla
r.
9/12/02
b. 10/12
Jiménez
Sánchez
02/07/
1992
07/04/
1995
8/07
22/02
22/02
6/07
1992
4
1995
Gabaldón
28/06/90
b. 4/07
Cruz
Villalón
Glez.
Campos
Gabaldón
(CgD
1990)
8/04
17/12
8/04
17/12
16/12/
1998
6
22/02
5
1998
II
Jiménez
de Parga
Vives
Antón
Delgado
Barrio
r.
24/07/96
Ruiz
Vadillo
f.
16/05/98
García
Manzano
13/09/96
b. 16/09
Cachón
6/10/98
b. 8/10
Casas
Baamonde
Rdz.Zapata
18/12/02
b. 19/12
Toma de
posesión
9/06
12/01
23/07
8/11
9/06
10/01/
2011
21/07
Pérez
Vera
06/11/
2001
Gay
Montalvo
08/06/
2004
GarcíaCalvo
f.
18/05/08
29/12/
2010
Delgado
Barrio
(CJ 1995)
20/07/
2012
BOE
5.
CgD
6/07
7/11
4.
CgD
8/04
RD
3.
CgD
17/12/
2007
Prevista
2.
CgD
7/11
2010
7
2001
Año
1.
6.
7.
8.
9.
G
G
CJ
CJ
Aragón
Reyes
Pérez
Tremps
Rdz.
Arribas
Sala
Sánchez
10.
11.
12.
S
S
S
S
Asua
Batarrita
Hernando
Santiago
Ortega
Álvarez
Pérez de
los
Cobos
Orihuel
9
10
2010 / 2012 2007 / 2011
8
2004
III
11
2013 / 2015
IV
Glez.
Rivas
Ollero
Tassara
Roza
Trías
Valdés
Dal-Ré
12
13
Toma de
posesión
BOE
RD
Prevista
2.
CgD
2019 / 2023 2016 / 2020
Año
1.
V
Abreviaturas:
b. BOE en que se publica el nombramiento
r. renuncia
f. fallece
r.r. retira la renuncia
3.
CgD
4.
CgD
5.
CgD
6.
G
7.
G
8.
CJ
9.
CJ
10.
S
11.
S
12.
S
S