La necesidad de la implantación y reforzamiento de metodologías y

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
La necesidad de la implantación y reforzamiento de metodologías y
mecanismos de evaluación del desempeño del elemento humano
en la administración pública mexicana
Dr. Luis E. Villanueva Ángel
I. INTRODUCCIÓN
Uno de los principales valores de las democracias es la eficacia gubernamental. Ésta se
distingue en un sentido amplio, como la capacidad de las instituciones para proveer
satisfactores a las necesidades colectivas.
En este sentido, un factor estrechamente relacionado y vinculado con la eficacia de las
instituciones se desprende del desempeño del elemento humano.
En las principales democracias del mundo, las administraciones públicas cuentan con un
servicio profesionalizado cuyo propósito es evitar la rotación del elemento humano, en el
marco de la renovación y cambio político, de manera que se garantice la continuidad de los
servicios públicos con parámetros eficientes. Lo anterior se sustenta en un sistema de
estímulos y recompensas cuya centralidad es la evaluación del desempeño.
Derivado del cambio político en México, y con la aprobación de la Ley Federal del Servicio
Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, se impone un reto a las
administraciones públicas, implantar y reforzar diversos mecanismos de evaluación del
desempeño del elemento humano.
La evaluación del desempeño bien puede tener sus orígenes en los estudios que desarrolló
Frederick Taylor en su obra Fundamentos de Administración Científica. Aunque en realidad
Taylor estaba más centrado en encontrar el mecanismo que le permitiera definir
científicamente la mayor productividad, en ello estaba implícita la consideración de que el
desempeño de los trabajadores podría ser mejorado y por ende había una evaluación sobre
el mismo.
Existen otras versiones que apuntan hacia la Nueva Gerencia Pública, o New Public
Management, como fenómeno productor del interés por la evaluación del desempeño. Lo
más allegado a la realidad es que la evaluación por el desempeño, al igual que conceptos
como planeación estratégica, reingeniería de procesos, calidad total y muchos más, deriva
de la esfera de la administración en organizaciones privadas; particularmente de la
administración de recursos humanos, de lo que en este campo se conoce como evaluación
de personal.1
Existen muchos elementos que se conjugan en la llegada de la evaluación del desempeño al
sector público. Uno de ellos fue la crisis económica que ha abundado en los últimos años y
que ha devenido en la necesidad de que muchos de Estados replanteen su papel
gubernamental; en este sentido, la conclusión fue que lo mejor era practicar el
adelgazamiento o achicamiento del de las administraciones públicas.
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Wrther, William B., Administración de Personal y Recursos Humanos. McGraw Hill. México
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Otro factor que influyó, fue el avance en la conciencia colectiva que ha permitido que se
tenga una sociedad más demandante de una mayor calidad en los servicios que se le
proporcionan, lo que ha derivado en la búsqueda permanente de gobernantes eficientes y
eficaces.
El adelgazamiento estatal y la creciente organización social no fueron suficientes para reducir
los aparatos gubernamentales como se esperaba, contrario a ello, en muchas ocasiones
cuando una empresa pública se vendía, el sector central recataba paulatinamente parte del
personal que quedaba al desamparo, contando con el argumento de que se requería más
recursos de toda índole para atender las necesidades y demandas de la sociedad.
Las necesidades estatales no han decrecido; curiosamente, a pesar del adelgazamiento y de
la implementación de programas de modernización de la administración pública, el Estado
sigue ejerciendo mayores recursos en el gasto corriente, particularmente en el pago de
sueldos, salarios y compensaciones poco o nada transparentes. El problema en apariencia
es la desorganización interna de las organizaciones públicas, pero es necesario reconocer
que los factores son múltiples y complejos. Si sumamos a esta desorganización el hecho de
que la ruptura con la cultura paternalista no ha concluido, alcanzamos a visualizar el porqué
de la necesidad de que los recursos con los que se mueve el sector público tengan que ser
usados con la mayor eficiencia y eficacia posible. Es aquí donde la Evaluación del
Desempeño cobra importancia dentro de cualquier sector.
En este trabajo, se exponen una base de lo que pudiera constituir un punto de partida para
diseñar metodologías genéricas de evaluación del desempeño.
II. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Podríamos concebir a la Evaluación del Desempeño como el proceso que verifica, mide y
valúa la cobertura de estándares previamente marcados para el cumplimiento de los
objetivos y metas institucionales. Si bien se puede medir el desempeño de una organización
en su conjunto, la medición se da sobre aspectos globales, pero son los elementos más
particulares los que permiten que se cumpla con los objetivos y metas planteados.
Consideremos que cualquier organización, sea pública, privada o social, tiene definidos un
conjunto de objetivos. La organización tiene una razón de ser y en el cumplimiento de ésta
desarrolla productos, bienes o servicios que buscan satisfacer la necesidad de cierto tipo de
usuario. Este proceso requiere una adecuada combinación de recursos y que éstos son los
materiales, humanos, financieros, tecnológicos, la información y el tiempo. De estos seis
recursos, el que tiene valor propio es el humano porque es el único que posee racionalidad.
El valor de los otros recursos depende de su importancia en el proceso productivo y de la
forma en la que el recurso humano decida utilizarlo. Es decir, la información por si sola no es
un recurso valioso, lo es en tanto su utilidad para concretar ciertos aspectos de un bien,
producto o servicio y en tanto el recurso humano que la posea conozca la forma más
adecuada para utilizarla.
Como ya se mencionó, el recurso humano es el elemento del proceso productivo que tiene
un valor en si mismo dada su racionalidad y su capacidad de toma de decisiones; es en este
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aspecto en el que se concentra la Evaluación del Desempeño.2
Esta evaluación no sólo se circunscribe a la cobertura de estándares que marca una
organización para el cumplimiento de sus objetivos y metas, sino también al cómo, dónde,
cuándo, con qué y para qué se desarrollan las actividades que permiten el logro buscado. La
respuesta a estos cuestionamientos es lo que nos viene a dar un panorama preciso de cómo
hay que desarrollar la evaluación del desempeño y, ya en el proceso, de las debilidades que
podemos encontrar en la herramienta.
Se reconocen en la literatura diversos métodos de evaluación del desempeño, los cuales se
podrían circunscribir en tres grandes esferas:
1. La de la organización en general.
2. La de la unidad administrativa o célula en la que el ser humano desarrolla su labor.
3. La del ser humano en sí mismo.
Existen varios métodos que se enfocan en el desempeño pasado como son los de: a)
escalas de puntuación; b) lista de verificación; c) selección forzada; d) registro de
acontecimientos críticos; e) evaluación en grupo; y, f) comparación por parejas, entre otros.
Existen otros que se orientan hacía el desempeño en el futuro: a) Autoevaluación, b)
Administración por objetivos, y, c) Evaluaciones psicológicas.
La Evaluación del Desempeño, como se ha dicho, tiene que medir, y en esta tarea cobran
importancia los indicadores de gestión o del desempeño. En este sentido a continuación se
exponen algunas bases de lo que pudiera constituir un punto de partida para diseñar
metodologías genéricas de evaluación del desempeño.
III. PROCESO POR EL CUAL SE MIDE O ESTIMA EL RENDIMIENTO GLOBAL DEL
EMPLEADO
Preparación de las evaluaciones del desempeño
El objetivo de la evaluación es proporcionar una descripción confiable de la manera en que el
servidor público realiza las funciones derivadas del puesto y ser prácticos y confiables.
La evaluación de los servidores públicos debe considerar, los elementos más comunes en
los enfoques de evaluación del desempeño:
a) Estándares de desempeño: La evaluación requiere de estándares del desempeño que
constituyen los parámetros que permiten mediciones más objetivas.
Definir los estándares de productividad y calidad para cada función genérica y específica
que se realice en la dependencia o entidad
Contar con niveles de medición o estándares completamente comprobables. Si la
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Moctezuma Barragán, Esteban. Por un gobierno con resultados. El servicio civil de carrera: un sistema integral
de profesionalización, evaluación y desempeño de los servidores públicos en México. FCE. México 1999.
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evaluación no se relaciona con el puesto, carece de validez.
Instituir el Sistema de Certificación y Competencia como una herramienta de la gestión de
los recursos humanos
b) Reformar y/o actualizar las estructuras (según sea el caso): Escalafones, tabuladores de
sueldos y compensaciones, descripciones de puestos, así como reglamentos interiores,
para que se ajuste a lo que realmente se hace y no por el concepto con el que se paga.
c) Mediciones del desempeño: Son los sistemas de calificación de cada labor. Deben ser de
uso fácil, presentar objetividad, confiabilidad y validez; deben presentar mediciones de
índole cuantitativa.
Derivar de los estándares de desempeño y de la descripción de los puestos los
indicadores que permitan el diseño de instrumentos adecuados de evaluación.
Desarrollar sistemas formales y sistemáticos de evaluación y retroalimentación, que
permitan identificar a los empleados que cumplen o exceden lo esperado y a los que no lo
hacen; instrumentos con poder de discriminación.
El enfoque debe identificar los elementos relacionados con el desempeño, medirlos y
proporcionar retroalimentación a los servidores públicos y a la Dirección de Recursos
Humanos.
La evaluación debe ser práctica; es comprendida por el evaluador y el evaluado.
Un sistema estandarizado para toda la organización es muy útil, porque permite prácticas
iguales y comparables.
d) Reducir los elementos subjetivos del calificador: Las mediciones subjetivas del
desempeño pueden conducir a distorsiones de la calificación; el evaluador no logra
conservar la imparcialidad por varios aspectos:
1.
2.
3.
4.
5.
Los prejuicios personales.
Efecto de acontecimientos recientes.
Tendencia a la medición central.
Efecto de halo.
Interferencia de razones subconscientes.
Para reducir estos efectos se deben someter a un proceso de estandarización a los
instrumentos de evaluación, antes de su aplicación formal.
e) Métodos para reducir las distorsiones: Cuando es necesario el empleo de métodos
subjetivos para la medición del desempeño, los especialistas en personal pueden reducir
las posibilidades de distorsión mediante capacitación, retroalimentación y una selección
adecuada de técnicas de evaluación.
Técnicas de evaluación del desempeño que se recomienda utilizar, para servidores públicos:
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1. Escalas de puntuación: El evaluador debe conceder una evaluación subjetiva del
desarrollo del empleado en una escala que vaya de bajo a alto. Proporcionar valores
numéricos a cada punto, afín de permitir la obtención de varios cálculos, para vincular la
puntuación obtenida a los pagos por desempeño. Las desventajas son muchas; Aparición
de distorsiones involuntarias del instrumento por eliminar aspectos específicos del
desempeño del puesto; Retroalimentación empobrecida, el servidor público cuenta con
poca oportunidad de mejorar aspectos deficientes o reforzar los eficientes cuando se
administra una evaluación de carácter general.
2. Lista de verificación: requiere que la persona que selecciona la calificación seleccione
oraciones que describan el desenvolvimiento del empleado y sus características; el
evaluador suele ser el jefe inmediato superior. Se debe asignar puntuaciones a los
diferentes puntos de la lista de verificación, de acuerdo con la importancia de cada uno.
Las desventajas son: la posibilidad de distorsiones, interpretación equivocada de algunos
puntos y la asignación inadecuada de valores por parte del área de personal, además de
la imposibilidad de conceder puntuaciones relativas.
3 Método de selección forzada: obliga al evaluador a seleccionar la frase más descriptiva
del desempeño del empleado en cada par de afirmaciones que encuentra. Se debe
seleccionar la afirmación más descriptiva a partir de grupos de 3 o 4 frases, se agrupan
los puntos en categorías determinadas de antemano, como la habilidad de aprendizaje,
el desempeño, las relaciones interpersonales. Tiene la ventaja de reducir distorsiones
introducidas por el evaluador, es fácil de aplicar y se adapta a una gran variedad de
puestos. Aunque es práctico y se estandariza con facilidad, las afirmaciones de carácter
general en que se basa pueden no estar específicamente relacionadas con el puesto.
Ello puede limitar su utilidad para ayudar a los empleados a mejorar su desempeño. Un
empleado puede percibir como muy injusta la selección de una frase sobre otra.
4 Método de registro de acontecimientos críticos: requiere que el evaluador lleve una
bitácora diaria (o un archivo en computadora), el evaluador consigna las acciones más
destacadas (positivas o negativas) que lleva a cabo el evaluado.
5. Escalas de calificación conductual: utilizan el sistema de comparación del desempeño
del empleado con determinados parámetros conductuales especiales. El objetivo es la
reducción de los elementos de distorsión y subjetividad. A partir de descripciones de
desempeño aceptable y desempeño inaceptable obtenidas de diseñadores de puestos,
otros empleados y el supervisor, se determinan parámetros objetivos que permiten medir
el desempeño. Una seria limitación del método radica en que el solo puede contemplar un
número limitado de elementos conductuales para ser efectivo y de administración
práctica.
6. Método de verificación de campo: un representante calificado del personal participa en
la puntuación que conceden los supervisores a cada empleado. El representante del
departamento de personal solicita información sobre el desempeño del empleado al
supervisor inmediato.
7. Métodos de evaluación en grupos: Los enfoques de evaluación en grupos pueden
dividirse en varios métodos que tienen en común la característica de que se basan en la
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comparación entre el desempeño del empleado y el de sus compañeros de trabajo; son
muy útiles para la toma de decisiones sobre incrementos de pago basados en el mérito,
promociones y distinciones, porque permiten la ubicación de los empleados de mas a
menos. La confiabilidad resulta garantizada por el proceso mismo de puntuación y no por
reglas y políticas externas.
8. Método de categorización: Lleva al evaluador a colocar a sus empleados en una escala
de mejor a pero. Su ventaja es la facilidad de administración y explicación.
9. Método de distribución forzada: Se pide a cada evaluador que ubique a sus empleados
en diferentes clasificaciones, en este método se eliminan las distorsiones de tendencia a
la medición central, así como las de excesivo rigor o tolerancia. Una variante es el método
de distribución de puntos, cuando el evaluador tiene que otorgar puntos a sus empleados
directos.
10. Método de comparación por parejas: El evaluador debe comparar a cada empleado
contra todos los que están evaluados en el mismo grupo. La base de la comparación es
por lo general, el desempeño global.
MÉTODOS DE EVALUACIÓN BASADOS EN EL DESEMPEÑO A FUTURO.
SE QUIERE HACER ÉNFASIS EN ESTE MÉTODO
Se centran en el desempeño futuro, mediante la evaluación de las competencias y
habilidades del empleado o el establecimiento de objetivos de desempeño; destacan:
1) Administración por objetivos.
2) Evaluaciones psicológicas para determinar el potencial.
3) Métodos estandarizados por centros de evaluación.
Se debe considera que se migre hacia sistemas de evaluación altamente amigables,
soportados en sistemas automatizados, que permitan personalizar lo más posible la
evaluación.
Es igualmente recomendable que se creen bancos de reactivos que permitan un ensamble
de instrumentos ágil y que garanticen la objetividad, validez y confiabilidad del proceso de
evaluación.
MÉTODOS DE EVALUACIÓN BASADOS EN EL DESEMPEÑO ANTERIOR
Anteriormente los métodos de evaluación del desempeño cuentan con la ventaja de tratar
sobre lo ocurrido y que puede hasta cierto punto ser medido. Su desventaja radica en la
posibilidad de cambiar lo ocurrido.
El servidor público debe explicitar su intención de avanzar hacia especializaciones o
jerarquías, incorporándose en procesos de capacitación y formación o reciclaje; los
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resultados de estas acciones servirían de base para las decisiones colegiadas, con base en
criterios de evaluación previamente precisados.
Los servidores públicos deben avanzar gradualmente, sin brincar niveles cuya vivencia o
experiencia, es considerada indispensable; por ejemplo, migrar de una función de analista a
una de coordinador.
Centrar la evaluación en el desempeño futuro del servidor público a través del apoyo de
herramientas como la planeación estratégica.
Para orientarlo hacia el futuro, la evaluación deberá tener posibilidad de establecer
compromisos claros entre cada jefe y sus colaboradores en estos temas:
•
Sistemas de trabajo que necesitan desarrollarse, mejorarse, suprimirse,
•
Capacitación y formación necesaria para el servidor público para que cuente con las
competencias necesarias para dar los resultados esperados.
•
Recursos materiales (computadoras, vehículos, etc.) necesarios para que se logren
las metas que esperamos del funcionario.
•
Cambios en el estilo de liderazgo del jefe directo necesarios para motivar, escuchar,
dar apoyo, couchear, etc.
Utilidad de la evaluación del desempeño
1. Mejora el desempeño mediante la retroalimentación y determinando compensaciones
para los servidores públicos que demuestren el desempeño esperado y sobre todo
aquello que excedan el estándar acordado.
2. Políticas de compensación, ya que ayuda a determinar quiénes merecen recibir
aumentos; así como, el otorgamiento de estímulos de una manera transparente.
3. Decisiones de ubicación o reubicación: promociones, transferencias y separaciones se
basan en el desempeño anterior y en el previsto.
4. Apoyo a la detección de necesidades de capacitación y desarrollo; el desempeño
insuficiente puede indicar la necesidad de volver a capacitar, o un potencial no
aprovechado.
5. Planeación y desarrollo de la carrera profesional del servidor público.
6. Imprecisión de la información: el desempeño insuficiente puede indicar errores en la
información sobre el análisis de puesto, los planes de recursos humanos o cualquier otro
aspecto del sistema de gestión del área de recursos humanos.
7. Errores en el diseño o del puesto: el desempeño insuficiente puede indicar errores en la
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concepción del puesto.
8. Desafíos externos: en ocasiones, el desempeño se ve influido por factores externos como
la familia, salud, finanzas, etc., que pueden ser identificados en las evaluaciones.
9. Ayudar a evaluar los procesos de reclutamiento, selección y capacitación, así como las
decisiones sobre promociones internas, compensaciones y otras más, con base en
información sistemática y bien documentada sobre los resultados del desempeño de cada
uno de los servidores públicos.
Se considera que no exista un modelo o método lo suficientemente completo que abarque
todo o lo simplifique. Por lo cual la propuesta se orienta a:
1. Exista para cada institución el concepto de competitividad como institución y como
personas, que les permita construir un “traje a la medida”.
2. Definir y dejar en claro la existencia de los diferentes procesos que intervienen en una
institución para su buen funcionamiento como lo son: proceso administrativo; proceso
operativo; proceso funcional y proceso de evaluación de resultados y seguimiento, cada
uno con sus políticas, procedimientos, lineamientos, etc.
3. Crear un plan de carrera que considere desde el ingreso del personal y sus posibilidades
de crecimiento dentro de la institución o del sistema gubernamental, según sus
capacidades y limitaciones.
4. Establecer programa (lineamientos y procedimientos) su implementación difusión y
mantenimiento.
5. Definir y dar a conocer las políticas institucionales como lo son misión, visión, valores y
objetivos estratégicos de la institución
6. Implementar un sistema integral de capacitación (diagnóstico institucional, detección de
necesidades de capacitación, elaboración de planes y programas de capacitación,
ejecución de la capacitación y evaluación y seguimiento) para que se considere a todos los
niveles y funciones de la institución.
7. Mantener actualizada la estructura organizacional de desarrollo, ya que esto va a permitir
identificar los planes y programa a desarrollar con base en esta.
8. Aplicar la metodología para reforzar las buenas prácticas de desempeño, incluyendo
campañas periódicas o permanentes.
9. Elaborar programas para el desarrollo por resultados, productividad, calidad y que
contemple valores (actitudes)
10. Diseñar con flexibilidad el modelo o sistema de operación, basándose en programas de
planeación estratégica, para establecer la forma de operar.
11. Establecer los sistemas de comunicación que incluya: convocatorias internas y externas,
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medios de comunicación, avisos de promoción, definir perfiles de puesto (ideales), plan de
difusión de los casos o personas exitosas o que han aportado mejoras o simplemente para
reconocer un funcionamiento ejemplar a seguir.
12. Incluir en el sistema institucional el marco jurídico, normatividad y demás requerimientos
legales o funcionales.
13. Crear el programa de "talentos" nueva gente por medio de captar personas con alto
potencial para el servicio público que generen la competitividad y ayuden a impulsar a los
más antiguos y por otro lado crear la política de que exista quien me pueda sustituir en el
puesto "por si me enfermo, me promueven o falto" incluyendo al propio jefe.
14. Contar con un Centro de Evaluación de Competencia Laboral en cada dependencia y
entidad
15. Participar en programa de Certificación como lo es ISO-9000; así como, en el premio
nacional de calidad por parte de las dependencias y entidades el cual pueda generar al
interior de las instituciones el orgullo y compromiso de hacer bien las cosas y realmente
esforzarse por mejorar
IV. CONCLUSIÓN
Existen seguramente muchas bondades en la Nueva Gerencia Pública, que van más allá de
un gobierno eficiente, eficaz, cercano a la ciudadanía y con un alto grado de transparencia en
la rendición de cuentas, pero hace falta mayor autonomía en la gestión de los servidores y
las organizaciones públicas. No sólo en los niveles de mandos sino sobre todo en las esferas
más operativas de la función pública. La autonomía no implica el caos administrativo,
contrario a ello implica la asunción plena de las responsabilidades conferidas, implica el
compromiso con la premisa de la libertad de acción dentro de un conjunto de reglas
claramente definidas para todos y para todo. Implica detonar la creatividad y el sentido de
pertenencia y orgullo de los servidores públicos a sabiendas de que a cada quien es al que
se va a evaluar por su desempeño.
A la vez que es necesario el incrementar el nivel de conocimiento y clarificación precisa de
las responsabilidades de los servidores públicos y las organizaciones públicas, es necesario
transparentar las bases sobre las que se aplica la Evaluación del Desempeño, definir
sistemas de evaluación que permitan el escrutinio intraniveles e interniveles, de arriba a bajo
y viceversa, donde la objetividad sea sustento de la evaluación.
Como se señalaba al inicio de esta ponencia, la Evaluación del Desempeño, no esta
completa sino existe la objetividad, la imparcialidad y agregaría, la transparencia en el
manejo de todos los recursos que intervienen en el proceso productivo.
Finalmente agregaría que es necesario transparentar los procesos de selección de los
servidores públicos.
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BIBLIOGRAFÍA
Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente público. INAP. México, 1995.
Mejía Lira José y Medina Giopp, Alejandro. El Control en la implementación de la política
pública. Ed. Plaza y Valdez. México, 1993.
Moctezuma Barragán, Esteban. Por un gobierno con resultados. El servicio civil de
carrera: un sistema integral de profesionalización, evaluación y desempeño de los
servidores públicos en México. FCE. México 1999.
Osborne, David. La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en
el sector público. Ed. Paidos. Segunda Edición. España 1997.
Wrther, William B., Administración de Personal y Recursos Humanos. McGraw Hill.
México
Ziccardi, Alicia. Metodología de Evaluación del Desempeño de los gobiernos locales en
ciudades mexicanas. Instituto de Investigaciones Sociales. UNAM. México, 1997.
RESEÑA BIOGRÁFICA
NOMBRE:
LUIS ESTEBAN VILLANUEVA ANGEL
CARGO:
DIRECTOR GENERAL DE EVALUACIÓN Y VINCULACIÓN CIUDADANA
INSTITUCIÓN:
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ
DIRECCIÓN POSTAL:
ENRIQUE RODÓ NO. 123
Z.P. 78280
CIUDAD:
SAN LUIS POTOSÍ, SLP.
MÉXICO
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