documentos de la unión europea - Instituto de Estudios Fiscales

DOCUMENTOS DE LA
UNIÓN EUROPEA
Ricardo Gómez-Acebo Solar
Inspector de Hacienda del Estado
Dirección General de Tributos
! Comunicación de la Comisión “Hacia un mercado interior sin
obstáculos fiscales. Una estrategia destinada a dotar a las
empresas de una base imponible consolidada del impuesto sobre
sociedades
para
sus
actividades
a
escala
comunitaria”
(Documento COM(2001)582 final).
En diciembre de 1998, el Consejo Ecofin solicitó a la Comisión que
realizara un estudio analítico sobre la tributación societaria en la Unión
Europea, con vistas a conocer las diferencias existentes en el nivel
efectivo de imposición entre los Estados y significar los principales
obstáculos fiscales a la actividad económica transfronteriza.
La Comisión presentó en 2001 dicho estudio, con el título de
“Fiscalidad de las empresas en el mercado interior” (documento
SEC(2002)1681) y de él derivó la Comunicación que aquí se analiza, que
resume las conclusiones del estudio, deduce conclusiones de política
fiscal comunitaria y anuncia una serie de iniciativas para los próximos
años.
! Principales resultados del estudio analítico sobre tributación
efectiva
La presión fiscal efectiva sobre las sociedades se calcula para un
proyecto hipotético de inversión en el sector manufacturero en el año
1999, empleando una metodología basada en el método King-Fullerton.
Se incluyen las características más relevantes de los impuestos
societarios,
como
son
los
tipos
impositivos
y
los
elementos
fundamentales de la base imponible; pero no se toman en consideración
los costes de cumplimiento, la consolidación de beneficios y pérdidas y
los rasgos menores y regímenes especiales de cada una de las
legislaciones nacionales.
Para las inversiones dentro de cada país, se obtienen variaciones
en los tipos efectivos de hasta 37 puntos porcentuales cuando se trata de
inversiones marginales (es decir, aquellas cuya rentabilidad después del
impuesto se iguala al tipo de interés alternativo de mercado) y de hasta
30 puntos para las inversiones más rentables.
Un segundo resultado es que los sistemas fiscales favorecen en su
práctica totalidad las inversiones en bienes intangibles y maquinaria,
siendo el endeudamiento la opción de financiación que recibe un mejor
trato.
La clave de las diferencias en la presión fiscal efectiva se encuentra,
según las conclusiones del estudio, en los tipos de gravamen, pues este
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factor permite explicar en su mayor parte tales diferencias. La incidencia
de las distintas regulaciones de la base imponible es mucho menos
acusada.
Aplicando la metodología a las inversiones transnacionales, el rango
de variación de la presión fiscal en función del Estado de residencia de la
filial se sitúa en 30 puntos porcentuales.
En principio, por término medio las inversiones internas están
menos gravadas que las inversiones hacia o desde el exterior. Ahora
bien, cuando se introduce el efecto de las fuentes de financiación, se
llega a concluir que es probable que las empresas multinacionales estén
tributando a menores tipos efectivos que las nacionales, incluso que las
acogidas a los beneficios fiscales establecidos para las PYMES.
Alemania y Francia serían los países con tipos efectivos más
elevados, en tanto que Irlanda, Suecia y Finlandia aparecen en la mayor
parte de los casos en el extremo opuesto. España se encuentra en la
zona media.
La extensión del estudio al año 2001 mostró una disminución de la
presión fiscal efectiva en varios países. El rango también se redujo (de
30 a 26 puntos en las inversiones más rentables), como consecuencia de
la reforma fiscal alemana.
Una hipotética armonización de los tipos impositivos que condujese
a uno único en todos los países daría lugar a una notable reducción de la
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dispersión de la presión efectiva. Frente a ello, una armonización limitada
a la base imponible elevaría la dispersión, aunque una visión dinámica
que tomase en cuenta las reacciones a una medida de ese orden podría
ofrecer, según los autores del estudio, resultados de otro signo.
! Obstáculos fiscales específicos a las actividades económicas
transfronterizas
El estudio también aborda esta cuestión, incorporando al análisis los
costes de cumplimiento para las empresas.
Se destacan los obstáculos que existen:
a) En los flujos de renta entre matrices y filiales: dividendos,
cánones e intereses.
b) En las operaciones de reestructuración empresarial.
c) En la compensación transfronteriza de pérdidas.
d) En los precios de transferencia intragrupos.
e) En los convenios de doble imposición.
Las Directivas matriz-filial y de fusiones y el Convenio de Arbitraje
no constituirían ya respuestas adecuadas a los obstáculos observados,
por lo que el estudio recomienda emprender una serie de iniciativas, que
en su mayor parte recoge la Comunicación y que interesa comentar
siguiendo el texto de ésta, ya que resalta las acciones específicas que la
Comisión se propone llevar a cabo.
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! Propuestas para superar los obstáculos fiscales concretos
Sin perder nunca el engarce con la constitución del mercado interior,
única justificación que ampara en el Derecho comunitario básico la
armonización de los impuestos directos, la Comisión también emplea en
la Comunicación el argumento de la mejora de la competitividad de las
empresas europeas, con apoyo en el objetivo estratégico que fijó el
Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000: que la UE se convierta
“en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica
del mundo”.
Las medidas específicas que la Comisión considera necesario
adoptar en un plazo breve son éstas:
a) Modificar la Directiva sobre sociedades matrices y filiales para
extender su ámbito subjetivo, disminuyendo los umbrales de
participación
requeridos,
computando
las
participaciones
indirectas y abarcando una tipología más amplia de empresas,
hasta comprender a todas las sujetas al impuesto sobre
sociedades. Presentará una propuesta en 2003 y publicará
directrices de aplicación.
b) Modificar la Directiva sobre fusiones para ampliar también su
ámbito subjetivo, al tiempo que los derechos de transferencia que
deben pagarse en las operaciones de reestructuración se
incluirán en la Directiva relativa a los impuestos indirectos que
gravan la concentración de capitales. Presentará una propuesta
en 2003 y publicará directrices de aplicación.
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c) Regular la compensación transfronteriza de pérdidas, ya sea con
un esquema similar al de la propuesta de la Comisión de 1990 o
tomando como punto de referencia el sistema danés de
imposición conjunta. Elaborará un informe antes de finales de
2003.
d) Afrontar los diversos problemas derivados de los precios de
transferencia, desarrollando prácticas comúnmente aceptadas,
potenciando
los
programas
sobre
acuerdos
previos
y
coordinando los requisitos documentales y la puesta en práctica
de los distintos métodos. Convocará en 2002 un “Foro sobre
precios de transferencia”, con participación de Estados y
empresas, para examinar los problemas y las posibles soluciones
y, en particular, la reforma del Convenio de Arbitraje y su
conversión en un instrumento del Derecho comunitario a través
de una Directiva cuya propuesta presentará en 2003.
e) Elaborar una versión comunitaria del Convenio modelo de la
OCDE
sobre
doble
imposición
y
de
sus
comentarios,
comenzando en 2004 con una comunicación en la que se
indiquen las disposiciones a adaptar para cumplir los principios
del Tratado.
f) Mejorar la coordinación de la política de convenios en relación
con terceros países.
g) Formular directrices sobre las sentencias más relevantes del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y coordinar su
aplicación a través de comunicaciones.
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h) Contemplar medidas adicionales de simplificación y reducción de
costes de cumplimiento para las PYMES a escala comunitaria,
como sucede en el IVA.
! Soluciones para dotar a las empresas de una base imponible
consolidada para sus actividades comunitarias
A un plazo mayor, la Comisión estima ineludible avanzar hacia un
sistema común del impuesto sobre sociedades que evite a las empresas
los costes de desenvolverse con quince impuestos distintos, número que
crecerá aún más con las ampliaciones de la UE previstas para los
próximos años.
La Comisión enuncia tres ejes centrales para el nuevo modelo:
a) Definición de una base imponible consolidada para las
actividades desarrolladas en el territorio comunitario.
b) Fijación de un sistema de reparto de dicha base entre los
distintos Estados en que cada grupo o empresa tenga
actividades.
c) Libertad de los Estados en cuanto a la fijación de los tipos de
gravamen.
La Comunicación se remite a las soluciones técnicas que el estudio
contempla para alcanzar dicho modelo, que son:
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a) “Imposición según el Estado de origen”. Partiendo de un enfoque
de reconocimiento mutuo, cada empresa o grupo determinaría
una única base imponible, con arreglo exclusivamente a la
legislación del país de su sede central.
b) “Base imponible común (consolidada)”. La UE aprobaría unas
nuevas
normas
armonizadas,
que
coexistirían
con
las
legislaciones nacionales, pues las empresas podrían optar por
acogerse o no a ellas.
c) “Impuesto europeo sobre sociedades”. El impuesto se regularía y
recaudaría a nivel europeo, pudiendo ser bien opcional, bien
obligatorio para ciertas empresas (multinacionales).
d) “Armonización de las normas nacionales”, siguiendo el enfoque
habitual para los impuestos indirectos, dictando reglas que
habrían de emplear obligatoriamente todas las empresas.
Dadas las dificultades para lograr rápidos acuerdos en este terreno,
la Comisión contempla vías de avance como:
a) Utilizar la cooperación reforzada. Es decir, que el ejercicio se
limite a los países que decidan participar, excluyendo a los
restantes.
b) Adoptar proyectos piloto. En particular, se menciona la
posibilidad de limitar inicialmente la experiencia a las empresas
que se acojan al Estatuto de la Sociedad Europea, régimen
mercantil éste que comenzará a operar en 2004.
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! Reacciones a la Comunicación
En general, tanto los Estados miembros como las organizaciones
empresariales se han pronunciado en la línea de centrar los esfuerzos en
los obstáculos específicos identificados en el estudio, si bien se advierten
divergencias sobre cuales puedan ser las reformas más convenientes.
En cuanto a las soluciones más generales, países como Francia,
Italia o Alemania han mostrado su interés por profundizar en la búsqueda
de modelos de este tipo, mientras que otros como el Reino Unido e
Irlanda rechazan introducir armonizaciones globales en los impuestos
sobre sociedades.
A finales de abril, la Comisión organizó en Bruselas una
“Conferencia europea sobre imposición empresarial”, en la que se
debatieron los diagnósticos, las propuestas y las alternativas técnicas
formuladas en el estudio y la Comunicación. En la Conferencia, cuyo
discurso de apertura pronunció el Ministro de Hacienda español,
participaron altos funcionarios comunitarios y de las administraciones
nacionales,
profesores
universitarios,
expertos
contables
y
representantes empresariales y sindicales.
De entre las opiniones vertidas y los comentarios formulados, cabe
reseñar los siguientes:
• Por lo general, las autoridades gubernamentales presentes
manifestaron cautela respecto a la idoneidad de las soluciones
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propuestas por la Comisión; y cuestionaron la aplicación
automática al ámbito tributario de las normas internacionales de
contabilidad, en cuya elaboración no participan los gobiernos.
Los representantes
de Francia
y Luxemburgo estimaron
necesario debatir simultáneamente sobre bases imponibles y
tipos de gravamen.
• Los portavoces empresariales se mostraron favorables a la
armonización de las bases imponibles – la excepción fue el
delegado de la rama irlandesa de UNICE -, pero opuestos a la de
los tipos de gravamen. Apoyaron la aprobación de un régimen
fiscal especial para las empresas que adopten la forma jurídica
de Sociedades Europeas, así como la posibilidad de optar por la
imposición según el Estado de origen para las pequeñas y
medianas empresas.
• Los sindicatos reclamaron la fijación de un tipo de gravamen
mínimo, para evitar que la competencia fiscal a la baja entre los
Estados desplace carga fiscal hacia el factor trabajo.
• Como cuestiones técnicas complejas se destacaron la dificultad
para definir reglas de reparto de las bases imponibles entre los
Estados, el tratamiento de las actividades desarrolladas fuera del
territorio comunitario, los problemas en materia de competencia
si coexisten regímenes fiscales distintos dentro de cada país (por
ejemplo, el de las SAE y el nacional)
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